Selección de textos para pensar la Universidad.

Comisión preparatoria del documento Base de

Discusión sobre la nueva Ley de Educación Superior.

Políticas para la Educación Superior en la década del ’90

Susana Vior (UNLu)

Editora UNISINOS. 2000

Antes de referirme específicamente a las políticas respecto de la educación superior

universitaria en la Argentina, en la última década, haré alguna breve referencia a la
composición de este nivel del sistema educativo, a su historia y a las normas
legales que lo regularon.

Educación Superior en la Argentina. Significado y antecedentes

Por un lado, está el segmento de “lo universitario”. Es la educación superior

tradicional, que se inicia a principios del siglo XVII en plena etapa colonial, con la
fundación de la Universidad Nacional de Córdoba por parte de los jesuitas, en 1622,
y llega a la actualidad como un complejo de 88 instituciones (41 universidades
públicas y 47 privadas)1.
En cuanto a la matrícula, de estas instituciones, tenemos 860.000
estudiantes en universidades públicas y 135.000 estudiantes en universidades
privadas. Estos datos hablan acerca de las características, de la capacidad de
atracción de matrícula por parte de las universidades públicas y de las
problemáticas que a estas instituciones se les plantean sobre todo en esta última
etapa, posterior a la caída de la dictadura en 1983.
Por otro lado está el conjunto de las instituciones no universitarias. Fueron
creadas en el país a partir de principios del siglo XX.
En este momento funcionan 1780 institutos terciarios no universitarios que
atienden a 335.000 estudiantes. Este segmento está dedicado, mayoritariamente, a
la formación de docentes. Como su nombre lo indica lo “no universitario” aparece
como un segmento residual. Nunca tuvo ley que regulara el nivel y podemos decir
que, iniciado por el Estado nacional a principios del siglo luego sumó institutos
creados por iniciativa privada, fundamentalmente la Iglesia Católica y por las
jurisdicciones provinciales.
A partir de 1992, como consecuencia de la aprobación de la ley 24.049 por
las que se transfirieron todas las escuelas de enseñanza media de la nación a las
provincias y que autorizó al Poder Ejecutivo a transferir esos institutos, quedaron
todos en dependencia de las jurisdicciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. Como resultado de este proceso, las instituciones no universitarias
sufrieron todo tipo de medidas que modificaron los currículos, las estructuras
organizativas, pero sobre todo –por el fuerte ajuste presupuestario- cierres,
reestructuraciones, reducción de sus plantas de personal, cambios de carreras,
cambios de disciplinas, etc. etc.

La legislación universitaria

Desde el punto de vista de las normas que regularon la vida de nuestras

universidades después de la constitución del Estado Nacional a mediados del siglo
XIX, considero necesario hacer referencia a leyes que marcaron cambios
sustantivos, cambios no formales en la estructura del sistema universitario aunque
habría que recordar que prácticamente no hubo gobierno que no sancionara o

1
Los datos acerca de la cantidad de instituciones de Educación superior y matrícula estudiantil
fueron tomados del documento “Formulación de una política y un plan estratégico para el
financiamiento de la Educación Superior” entregado, a los Sres. Rectores, por el Consejo
Interuniversitario Nacional de junio de 1999. Su autoría es atribuida, por unos, a la Secretaría
de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación y, por otros al Banco Mundial.
 Selección de textos para pensar la Universidad. Comisión preparatoria del documento Base de
Discusión sobre la nueva Ley de Educación Superior.

intentara sancionar algún tipo de norma que regulara con fuerza la vida de las
universidades.
Por un lado está la Ley Avellaneda, aprobada en 1885, que rigió, con
interrupciones y modificaciones la vida de las universidades argentinas hasta 1995,
o sea por más de un siglo hasta que fuera derogada durante el actual gobierno
menemista. Esta Ley Avellaneda, insisto, tuvo vigencia durante más de un siglo y
solo fue suspendida durante las etapas de gobiernos de facto, durante las
dictaduras militares, que se iniciaron en 1930. Fue una ley “marco” que se limitó a
regular algunos aspectos de la vida universitaria y dejó librado a las propias
instituciones su organización interna así como su funcionamiento. Estableció pautas
respecto de la integración de los cuerpos de gobierno y mantuvo durante mucho
tiempo la designación de rectores y profesores por el Poder Ejecutivo Nacional.
Contradiciendo la tradición de los golpes militares, al iniciarse la etapa de la
autodenominada Revolución Libertadora a fines de 1955, se firmó el decreto
6403/55 que reorganizó las universidades de acuerdo con los principios de la
Reforma Universitaria de 1918: autonomía de las instituciones, cogobierno por
parte de docentes, estudiantes y graduados, concursos públicos de antecedentes y
oposición para la designación de los docentes, periodicidad en las cátedras.
Intentando responder a las presiones del movimiento estudiantil pero también a las
ejercidas por la Iglesia Católica, definió las condiciones para el desarrollo de la
universidad pública reformista al tiempo que abría la posibilidad de creación de
universidades privadas.
Basándose en el decreto 6403, en 1958, el parlamento aprobó la Ley
Domingorena que generó una situación cualitativamente diferente, al autorizar la
creación y el funcionamiento de universidades privadas.
Veinticinco años después, habiendo pasado por sucesivas intervenciones, en
1983 comienza una etapa de recuperación constitucional en la que se diferencian
dos períodos: 1983 / 1989 y desde 1989 hasta la actualidad.
En 1995, durante el gobierno de Carlos Menem se sancionó la Ley de
Educación Superior Nº24.521/95 (LES) que intenta regular múltiples aspectos de la
vida tanto de lo no universitario cuanto de lo universitario. En realidad no resuelve
los problemas de la educación superior, no resuelve los problemas de la existencia
de dos segmentos cualitativamente diferentes y tampoco resuelve los problemas de
la vinculación entre estos dos tipos de instituciones. Expresión de concepciones
político educacionales de la nueva derecha, limita a autonomía de las
universidades, abre la posibilidad de restringir el ingreso a los estudios de grado y
de establecer el pago de aranceles, entrando en contradicción con el texto de la
Constitución reformada en 1994. Por primera vez se legisla, en una misma norma,
respecto de las universidades públicas y de las privadas. Crea organismos
extrauniversitarios para la evaluación y acreditación de instituciones y carreras.
Sintetizando, en materia de legislación, las universidades argentinas iniciaron el
siglo reguladas por una ley de orientación liberal y lo concluyen cuestionando la
aplicación de una norma neoliberal que incorpora todas las propuestas presentes en
los documentos del Banco Mundial.

Políticas Universitarias. Continuidades y rupturas.

En 1966 el golpe de estado encabezado por el General Onganía interrumpió

el proyecto reformista que había permitido el desarrollo de una universidad de alta
calidad con una vida interna democrática, la universidad del cogobierno. Una
universidad que intentaba y que había alcanzado ciertos logros en la
democratización externa, ampliando la base social de la cual provenían sus
estudiantes, a través de programas de becas, considerando las condiciones de vida
de los estudiantes trabajadores, que intentó, a través de las actividades de
extensión universitaria, responder a los requerimientos de una sociedad en rápido
proceso de modernización. El golpe del ´66 interrumpió ese proyecto reformista,
vació las universidades nacionales –hay que recordar que en ese momento sólo en
 Selección de textos para pensar la Universidad. Comisión preparatoria del documento Base de
Discusión sobre la nueva Ley de Educación Superior.

la Universidad de Buenos Aires renunciaron más de 3.000 docentes-.

Simultáneamente inició un proceso de expansión e interiorización del sistema
universitario, a través de la creación de más de una decena de instituciones en el
interior del país. Por otro lado, en ese período también se produjo la creación de un
número importante de universidades privadas.
Esta es una etapa en la que siguiendo el modelo norteamericano, hubo
intentos de revisar el modelo organizativo tradicional de nuestras universidades y
de implantar un modelo semejante al que llevó a cabo la reforma universitaria de la
dictadura militar a fines de la década del 60, en Brasil.
El último golpe militar se produjo en 1976. Sin embargo hay elementos que
permiten afirmar que las medidas represivas que en materia educativa se dirigieron
a las universidades no se iniciaron en ese momento sino cuando, muerto el General
Perón, Isabel Martínez de Perón encabeza el Poder Ejecutivo y asume el Ministerio
de Educación Oscar Ivanissevich, en septiembre de 1974. Es un período de
profundo retroceso en materia académica. Es un momento en que el eje central
está dictado por la política de seguridad nacional. El sistema universitario no sólo
no se expande sino que sufre un achicamiento, disminuye el número de alumnos y
se intenta reducir el número de instituciones. Las fuerzas de seguridad ejercen un
fuerte control, discriminación, censura y, como consecuencia de todo esto, se
genera una profunda autocensura en quienes quedan trabajando en las
universidades.
En los últimos quince años tienen vigencia en la Argentina dos propuestas
políticas diferentes para la universidad. Son políticas que responden a concepciones
diferentes acerca de la educación, de la universidad, de sus relaciones con el
desarrollo social, cultural, científico, político y que actúan según lógicas diferentes.
En un caso, el énfasis está puesto en la búsqueda de consenso. En el otro, en la
imposición.
El primer modelo, se corresponde con el período de gobierno de la Unión
Cívica Radical que gana las elecciones en 1983 y que, en medio de una profunda
crisis generada por el sector financiero, por los militares, por la derecha tradicional,
debe dejar el gobierno en junio de 1989.
La característica fundamental de esta etapa es la recuperación de la
democracia interna en las instituciones universitarias y los intentos por lograr su
democratización externa. Hay una cierta ampliación de la base social en que se
reclutan los estudiantes.
Las medidas fundamentales adoptadas en el sistema universitario son: la
supresión de los exámenes de ingreso y del numerus clausus; la reincorporación de
docentes y de estudiantes expulsados (u obligados a renunciar desde 1974); la
realización de concursos para designación de profesores; el restablecimiento del
cogobierno; la ampliación, desde 1988, de recursos presupuestarios dirigidos a las
universidades; la adopción de una serie de medidas que tienden a la vinculación de
las universidades con el sistema de ciencia y técnica; la constitución del Consejo
Interuniversitario Nacional que, a diferencia de los cuerpos de coordinación
universitaria anteriores, se hace en este caso, por afiliación voluntaria de cada
universidad y la creación del Sistema Interuniversitario del Cuarto Nivel, en el
intento de brindar una respuesta a las necesidades de desarrollo del postgrado en
las más diversas áreas y disciplinas.
Durante esta etapa no se dicta una ley sino que se restituye la Ley
Avellaneda de 1885 dejando espacio para que las universidades, haciendo uso de
su autonomía, recuperaran y reformularan sus estatutos, vigentes en 1966, o
elaboraran nuevos estatutos dentro de un marco normativo muy amplio.
A nivel del Ministerio de Educación de la Nación se iniciaron tareas
tendientes a la producción de información acerca del sistema universitario,
entendida como la información esencial para la definición de políticas para el nivel.
Es el momento en que se inician las discusiones con los expertos del Banco Mundial
acerca del diagnóstico y las propuestas respecto de la educación superior como
parte del conjunto de políticas educacionales. El Ministerio no acepta ni el
 Selección de textos para pensar la Universidad. Comisión preparatoria del documento Base de
Discusión sobre la nueva Ley de Educación Superior.

diagnóstico ni las propuestas formuladas por los expertos contratados por el Banco
y la discusión no queda saldada hasta el final del gobierno del Dr. Alfonsín.
El gobierno del partido justicialista (julio de 1989-diciembre de 1999) ha
significado la implantación de prácticamente todas las medidas recomendadas por
el Banco Mundial en sus documentos sobre la educación superior en América Latina.
Se reemplaza la preocupación por la democratización interna y externa de
las universidades, por el logro de “eficiencia”, “calidad” y “equidad”. Sin haber
efectuado ningún estudio, ningún diagnóstico que diera cuenta de la realidad que se
vivía en el sistema universitario nacional y desconociendo la historia de nuestras
universidades se adopta una serie de medidas que implican la puesta en vigencia
de un modelo al cual hemos denominado el de “la universidad del neoliberalismo y
del neoconservadurismo”.

¿Cuales son esas medidas?

Restricción del presupuesto para las universidades nacionales.

*Creación de 16 nuevas universidades nacionales.

Con su correspondiente asignación presupuestaria y el consecuente

deterioro de los recursos para las instituciones ya existentes. La creación de estas
universidades tiene fundamentalmente un objetivo político: desbalancear, a favor
del oficialismo, la relación de fuerzas dentro del Consejo Interuniversitario Nacional.

*Supresión de las restricciones para la expansión de la oferta privada.

A poco de asumir el gobierno menemista derogó un decreto vigente desde

1973 por el cual se había restringido la creación de universidades privadas. A partir
de esta medida se crean 23 nuevas universidades privadas.

*Introducción de criterios empresariales en la gestión de las instituciones

públicas.

Hay dos medidas que creo que deben ser consideradas conjuntamente. Por
un lado el congelamiento de los sueldos de los docentes, de los investigadores y de
los funcionarios de las universidades y, por otro, la duplicación de los sueldos de los
cargos de conducción universitaria (rectores, vicerrectores, secretarios, decanos,
vicedecanos, secretarios de departamento, etc.) en lo que evidentemente significó
crear un estamento de “gerentes” al servicio de las políticas gubernamentales. El
resultado fue la creación de un staff que defiende su espacio, defiende sus ingresos
y no tiene demasiados problemas en implementar las medidas decididas por la
Secretaría de Políticas Universitarias.
Por otra parte se estableció la libre contratación del personal docente –que
incluye la desregulación salarial- por cada universidad, generando grandes
diferencias y desplazamientos de profesores e investigadores desarticulando, en
muchos casos, equipos de trabajo que ya habían adquirido una cierta tradición.
Desde la Secretaría de Políticas Universitarias se institucionalizan premios
para las universidades leales al modelo, aquellas que han aplicado y aplican
restricciones, por ejemplo, para el ingreso de estudiantes.
Ha habido un gran presión sobre las instituciones para que generen formas
alternativas de financiamiento.
Se han creado nuevas carreras, en general carreras cortas vinculadas con
los requerimientos de los empresariados locales, que están estableciendo nuevas
estructuras organizativas y nuevas formas de contratación del personal. Se han
favorecido e impulsado modificaciones curriculares, en la mayor parte de los casos,
con una orientación fuertemente tecnicista.
 Selección de textos para pensar la Universidad. Comisión preparatoria del documento Base de
Discusión sobre la nueva Ley de Educación Superior.

Se ha establecido un régimen de incentivos para docentes investigadores

que ha conducido al desplazamiento de la docencia hacia la investigación, en
muchos casos real y, en muchos, “supuesta” investigación.
La creación de incentivos ha generado también fuertes distorsiones en los
equipos docentes, situaciones conflictivas, de competencia entre investigadores e
instituciones.
Se ha producido una expansión descontrolada de cursos y carreras de
posgrado, en todos los casos arancelados.

Reestructuración normativa y burocrático-administrativa.

Una de las primeras medidas que facilitaron la imposición de las

anteriormente enunciadas fue la creación, inmediatamente debajo del Ministro de
Educación, de la Secretaría de Políticas Universitarias que captó un porcentaje
significativo del presupuesto del Ministerio y concentró decisiones respecto de
proyectos y programas (la mayor parte con préstamos del Banco Mundial) y llevó
adelante, con mano férrea, la implantación de la política decidida. Aplicó
metodologías especialmente desarrolladas para el seguimiento y control de cada
una de las instituciones y de cada uno de los docentes e investigadores.
La mayoría de estas medidas comenzó a aplicarse desde inicios de 1990 y
antecedieron a la Ley de Educación Superior sancionada en el año 95. Es decir que
esta Ley no reemplazó a una propuesta política para las universidades sino que
cristalizó el conjunto de medidas aisladas que, paso a paso, se implementaron
desde los inicios del año 90 y hasta el momento de sanción del texto legal.
¿Qué significa la LES? En realidad, como ya fue señalado, no resuelve el
problema de la segmentación entre la educación universitaria y las no-universitaria.
Deja a las instituciones no universitarias en dependencia de las jurisdicciones
provinciales y les dedica un número mínimo de artículos dentro del texto legal.
Equipara a las instituciones públicas y privadas. Es la primera vez que se
sanciona una única ley para los dos segmentos e introduce la participación de las
universidades privadas en organismos de asesoramiento, evaluación y gobieno del
sistema.
Abre la posibilidad de arancelamiento de los estudios de grado, en tanto,
deja librado a cada institución la decisión respecto de este tema, a pesar de que el
texto constitucional aprobado en 1994, o sea un año antes que la ley, expresa
taxativamente su gratuidad.2
Le ley significa también pérdida de autonomía por injerencia en cuestiones
como el gobierno universitario y los currículos. Pérdida de autonomía por creación
de organismos supra-universitarios que generan un proceso de centralización, a
pesar del permanente discurso descentralizador. Introduce mecanismos para la
evaluación y crea organismos de control de la vida universitaria.
Hemos vivido diez años de autoritarismo “decisionista”, en el sentido de la
crítica que Karl Schmitt hace a las democracias parlamentarias. Ha habido
decisiones adoptadas en los equipos técnicos de educación que no han dejado
margen para el diálogo, margen para la discusión, margen para la definición e
implementación de otras políticas. Hemos vivido una etapa en la que pasamos del
Estado Promotor, respecto de las instituciones universitarias, al Estado Evaluador.
La consecuencia ha sido una fuerte diferenciación y competencia entre
instituciones, estudiantes y docentes.
A esta altura creo que una de las cuestiones más serias es el proceso
seguido a nivel subjetivo entre los universitarios. Se ha institucionalizado el
“sálvese quién pueda”. Se obstaculiza la construcción colectiva y la participación
real. Se ponen en juego procesos de “no decisión” (intimidación, ocultamiento de

2
Esta situación dio lugar al reclamo judicial, por parte de varias universidades, respecto de la
inconstitucionalidad de la LES.
 Selección de textos para pensar la Universidad. Comisión preparatoria del documento Base de
Discusión sobre la nueva Ley de Educación Superior.

información, dilaciones) que van produciendo concentración de poder. Se generan

formas débiles de compromiso institucional semejantes a las situaciones de
“ciudadanía de baja intensidad” en un contexto en que no se revirtieron aún las
limitaciones psicosociales generadas por largos años de dictadura.
Esperamos que la etapa que se abre con el nuevo gobierno que asumirá el
10 de diciembre permita recuperar, mediante la reflexión colectiva y la indagación
crítica de la realidad en la que están inmersas, una orientación democratizadora de
nuestras universidades que contribuya a la re-democratización de la sociedad
argentina.