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Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera

appartengono alla Simone S.p.A. (art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Di particolare interesse per i lettori di questo volume segnaliamo:

13 • Manuale di contabilità di Stato e degli enti pubblici

25/4 • Finanza e contabilità degli enti locali

271 • Elementi di contabilità di Stato e degli enti pubblici

271/1 • Elementi di contabilità e finanza degli enti locali

506/8B • Il nuovo Codice dei contratti pubblici

LX12 • Guida al nuovo Codice dei contratti pubblici

Hanno collaborato all’aggiornamento:


Giuseppe Milano (Capitoli 10, 11, 12 e 13 Parte I, e Parte II) e
Beatrice Locoratolo (Capitoli 17 e 18 Parte I)

Finito di stampare nel mese di giugno 2017

per conto della SIMONE S.p.A. - Via F. Russo, 33/D - 80123 - Napoli

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno


PREMESSA

Il volume traccia un quadro chiaro, completo e aggiornato dei principi


fondanti della materia, ed è strutturato in due Parti:

nella prima viene esposta la Contabilità di Stato e degli enti


pubblici, la quale comprende l’insieme di norme che disciplinano la
gestione finanziaria, economica e patrimoniale dello Stato e degli
enti pubblici:

formazione del bilancio e sua esecuzione;


conservazione e utilizzazione del patrimonio;
attività contrattuale;
sistema dei controlli;
rendicontazione;
responsabilità patrimoniale di coloro che gestiscono risorse e
aziende pubbliche;

nella seconda, invece, sono forniti elementi di Ragioneria


pubblica (o Economia delle aziende e delle amministrazioni
pubbliche), disciplina che ha per oggetto lo studio
dell’organizzazione, del patrimonio, della gestione e delle rilevazioni
amministrative delle «aziende pubbliche», considerate negli aspetti
economici della loro attività, allo scopo di migliorarne il rendimento
amministrativo.

Nella revisione di questa nuova edizione del Compendio si è tenuto


conto dei principali provvedimenti legislativi che hanno interessato la
disciplina, tra questi segnaliamo:

il D.Lgs. 56/2017, il quale ha modificato sensibilmente la materia


dei contratti pubblici, apportando integrazioni e correzioni al D.Lgs.
50/2016 (Codice dei contratti pubblici);
il D.M. 18-5-2017, recante «Aggiornamento degli allegati del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
regioni, degli enti locali e dei loro organismi»;
il D.L. 50/2017, che ha introdotto, tra l’altro, modifiche nella
definizione del bilancio stabilmente riequilibrato per gli enti locali in
dissesto;
la L. 19/2017 di conversione del D.L. 244/2016 (cosiddetto decreto
milleproroghe).

Il testo, per quanto detto, è, dunque, un utile supporto per coloro che
devono preparare concorsi o sostenere esami universitari, ma
anche una valida guida per gli operatori del settore che hanno
necessità di essere sempre aggiornati in materia di Contabilità di Stato
e degli enti pubblici.
Contabilità
di Stato e degli enti pubblici

Parte prima
Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 1: Le fonti

Capitolo 2: I soggetti

Capitolo 3: Profili generali del bilancio dello Stato

Capitolo 4: La programmazione degli obiettivi di finanza


pubblica e l’ordinamento del bilancio italiano

Capitolo 5: Le entrate e le spese dello Stato

Capitolo 6: L’esecuzione del bilancio

Capitolo 7: La gestione di tesoreria

Capitolo 8: Il rendiconto generale dello Stato

Capitolo 9: I rendiconti speciali: i conti amministrativi e i conti


giudiziali

Capitolo 10: L’ordinamento contabile delle Regioni

Capitolo 11: L’ordinamento contabile degli enti locali

Capitolo 12: L’ordinamento contabile di Università, AUSL e


Camere di commercio
Capitolo 13: Gli enti pubblici istituzionali

Capitolo 14: I beni della P.A.

Capitolo 15: I contratti pubblici

Capitolo 16: Il sistema dei controlli

Capitolo 17: La responsabilità nel pubblico impiego

Capitolo 18: La giurisdizione della Corte dei conti nelle materie


di contabilità pubblica
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 1 Le fonti

Sommario 1. Definizione e natura della contabilità di Stato e degli enti pubblici. - 2. Le fonti.

- 3. La Costituzione e in particolare l’articolo 81. - 4. Le fonti positive. - 5. Segue: La legge 31

dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica). - 6. Segue: La legge 24

dicembre 2012, n. 243, attuativa del principio del pareggio di bilancio.

1. Definizione e natura della contabilità di Stato e degli enti


pubblici

La contabilità di Stato (rectius pubblica, se s’intende riferita anche agli


altri enti pubblici) è una materia che presenta molteplici punti di
contatto con altre discipline giuridiche, ragionieristiche ed economiche,
talché riesce difficile individuarne la natura e la collocazione
scientifica.

Al riguardo, possono individuarsi tre correnti di pensiero:

la concezione giuridica;
la concezione tecnico-ragionieristica;
la concezione autonoma.

a. La prima considera la contabilità una scienza prevalentemente


giuridica, rientrante, cioè, nell’area del diritto pubblico. A tale
proposito, si pone in rilievo (BENTIVENGA) come l’espressione
«contabilità pubblica» e il termine «contabile» siano intesi dal
legislatore in un significato univocamente giuridico.
b. I sostenitori della concezione tecnico-ragionieristica (D’ALVISE,
BESTA, CASSANDRO) considerano la contabilità come la «ragioneria
applicata all’azienda dello Stato»; in particolare BESTA la definisce
come «la disciplina del controllo economico antecedente,
contemporaneo e susseguente nell’amministrazione economica dello
Stato».
Alcuni autori (VIANELLO), poi, ne esaltano i profili che attengono
all’economia.
c. C’è, infine, chi considera la contabilità pubblica come una scienza
autonoma, avente per oggetto la rilevazione, l’amministrazione e il
controllo del patrimonio dello Stato (e, in generale, degli enti
pubblici), nonché dei mezzi e delle spese diretti al raggiungimento
dei suoi molteplici fini (mediante, ad esempio, l’individuazione dei
criteri per amministrare e far fruttare il patrimonio nazionale,
regolarne le modificazioni, disporre delle entrate secondo i bisogni
per le spese, etc.) (ROSSI PASSAVANTI, FINALI, ROSTAGNO).
Tale concezione diviene, secondo alcuni, essenziale nel momento in
cui si accresce il ruolo dello Stato nell’economia: superata la
concezione dello Stato liberale ottocentesco, all’operatore pubblico
sono oggi affidate funzioni di indirizzo, coordinamento e
programmazione, cosicché privilegiare gli aspetti organizzativi e
procedurali significherebbe costringere la materia allo studio della
funzione di controllo della pubblica amministrazione (LADU).
Inevitabile, dunque, appare considerare la contabilità pubblica come
«la scienza di fatti collettivi che trascendono l’organizzazione dello
Stato-ente per ricomprendervi tutti quelli che attengono al
complesso della finanza pubblica» (BARETTONI ARLERI).

In conclusione, sembra preferibile l’insegnamento di chi (BENNATI):

da un lato rivendica l’autonomia scientifica e didattica della materia,


consideratane la vastità ed i riflessi sull’intera attività economico-
amministrativa dello Stato;
dall’altro la inquadra tra le discipline giuridiche, pur riconoscendone i
legami di ordine tecnico con altre scienze, soprattutto quelle
economico-aziendalistiche.

La contabilità pubblica può pertanto definirsi come «il complesso delle


norme che disciplinano l’attività gestoria dei pubblici poteri,
comprendente l’organizzazione finanziario-contabile, la gestione
patrimoniale, l’attività contrattuale, la gestione del bilancio, il sistema
dei controlli e le responsabilità degli amministratori della cosa
pubblica».

Le norme che compongono il sistema giuridico della contabilità pubblica sono formulate

tenendo in considerazione gli aspetti tecnici e le regole delle rilevazioni ragionieristiche,

soprattutto nel dettare i criteri per la corretta tenuta dei conti pubblici; ciò tuttavia non

significa che esse perdano la loro connotazione giuridica e che la contabilità pubblica si

trasformi in una mera tecnica contabile.


Alla luce delle considerazioni ora svolte, appare logico articolare la
trattazione della materia in più parti che si occupano, nell’ordine, dei
seguenti argomenti:

le fonti normative della contabilità pubblica, ovvero la Costituzione e


le principali leggi in materia contabile;
i soggetti, ovvero l’organizzazione amministrativo-contabile;
la gestione finanziaria, che tratta della formazione, approvazione e
gestione del bilancio;
la gestione patrimoniale, che studia i beni dello Stato, la loro
conservazione e gestione;
i contratti dello Stato;
il sistema dei controlli e le responsabilità con il complesso intrecciarsi
dei riscontri dei diversi organi a ciò preposti;
la contabilità degli enti pubblici (Regioni, enti locali, enti istituzionali,
università, AUSL, Camere di Commercio etc.).

Nella presente trattazione ci si atterrà alla ripartizione ora esposta.

2. Le fonti

La fonte primaria della contabilità dello Stato e degli enti pubblici è la


Costituzione. Questa detta i principi fondamentali relativi alle seguenti
materie:

i bilanci dello Stato, la loro formazione ed approvazione (art. 81);


i controlli da parte della Corte dei conti (art. 100);
la giurisdizione contabile della stessa Corte (art. 103);
il decentramento alle Regioni di attività finanziarie, e quindi contabili,
già spettanti allo Stato (art. 119).

Al dettato costituzionale vanno poi aggiunte, ovviamente, le normative


dettate da leggi ordinarie:

per il bilancio dello Stato la legge di contabilità del 1923 (R.D. 18-
11-1923, n. 2440), il relativo regolamento (R.D. 23-5-1924, n.
827); la normativa concernente gli strumenti di programmazione
economica e finanziaria, la struttura della legge di bilancio, la
copertura finanziaria delle leggi e le principali procedure contabili è
contenuta nella L. 31-12-2009, n. 196 (Legge di contabilità e
finanza pubblica), modificata da ultimo dalla L. 4-8-2016, n. 163;
la L. 24-12-2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del
pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della
Costituzione), modificata da ultimo dalla L. 12-8-2016, n. 164;
per la Corte dei conti il Testo Unico (R.D. 12-7-1934, n. 1214); le
leggi 14-1-1994, n. 19 e n. 20 e il D.Lgs. 26-8-2016, n. 174
(Codice di giustizia contabile);
per l’autonomia finanziaria e contabile delle Regioni il Titolo III del
D.Lgs. 23-6-2011, n. 118 introdotto dal D.Lgs. 10-8-2014, n.
126;
per l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali il D.Lgs.
23-6-2011, n. 118 e il D.Lgs. 18-8-2000, n. 267 (Testo Unico
sugli enti locali), come modificati dal D.Lgs. 10-8-2014, n. 126;
per gli enti pubblici istituzionali di cui alla L. 70/1975, il D.P.R. 27-
2-2003, n. 97;
per le Università le principali fonti in materia di contabilità sono la L.
9-5-1989, n. 168 e la L. 30-12-2010, n. 240;
per le Aziende unità sanitarie locali (AUSL) il punto di riferimento in
tema di contabilità e il D.Lgs. 30-12-1992, n. 502;
per la contabilità delle Camere di commercio si fa riferimento alla L.
29-12-1993, n. 580 e al D.P.R. 2-11-2005, n. 254.

3. La Costituzione e in particolare l’articolo 81

A) La L. cost. 20 aprile 2102, n. 1 e l’introduzione nell’articolo


81 del vincolo del pareggio del bilancio

Con la firma da parte dell’Italia del cosiddetto fiscal compact — o


patto di bilancio — (trattato UE «sulla stabilità, il coordinamento e la
governance dell’Unione economica e monetaria»), che prevede che i
bilanci nazionali siano in pareggio o in avanzo, si è resa necessaria la
modifica dell’articolo 81 della Carta costituzionale. A ciò ha provveduto
l’articolo 1 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha
sostituito l’articolo di cui si discute, e ha introdotto, in pratica, nella
Costituzione il vincolo del pareggio del bilancio, correlandolo a un
vincolo di sostenibilità del debito di tutte le amministrazioni, nel
rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti
dall’ordinamento europeo. Le disposizioni della L. 1/2012 sono state
applicate a decorrere dall’esercizio finanziario 2014.
In base al testo del nuovo articolo 81, comma 1, lo Stato assicura
l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto
delle diverse fasi, avverse o favorevoli, del ciclo economico.
Si prevede tuttavia un’eventuale deroga alla regola generale del
pareggio, stabilendo che possa consentirsi il ricorso all’indebitamento
«solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa
autorizzazione delle Camere, adottata a maggioranza assoluta dei
rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali» (comma 2).
Tali eventi eccezionali possono consistere in: gravi recessioni
economiche; crisi finanziarie; gravi calamità naturali (per un
approfondimento si veda il §6).
Come vedremo più avanti, con L. 24 dicembre 2012, n. 243 sono
state dettate le disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio
di bilancio, secondo quanto previsto dal 6° comma dell’articolo 81.
Il 3° comma prevede l’obbligo che «ogni altra legge che importi
nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte». È stata
così ripresa (ed ampliata con l’estensione anche al Parlamento) la
previsione dell’art. 43 della legge di contabilità generale del 1923.
L’indicazione dei mezzi di copertura deve avvenire al momento
dell’approvazione del disegno di legge o al momento dell’emanazione
del decreto legge, così da assicurare una serena valutazione di tutte le
conseguenze economiche e finanziarie del provvedimento.
Il 4° comma dell’art. 81 delinea una chiara suddivisione dei compiti
del Parlamento e del Governo.

Al Governo viene attribuito, in via esclusiva, il potere di iniziativa legislativa in materia di

legge di bilancio. Tale attribuzione conferma quel potere di indirizzo che, in tutti gli

ordinamenti democratici, spetta all’esecutivo. Nell’esercizio della sua funzione di indirizzo,

inoltre, il Governo gode della più ampia discrezionalità, essendo vincolato solo al rispetto delle

altre garanzie costituzionali.

Il Parlamento, da parte sua, vede riconfermata la sua tradizionale funzione di controllore

politico dell’esecutivo: solo ad esso può spettare l’approvazione del bilancio, approvazione

che, a mente dell’art. 72 ultimo comma della Costituzione, può avvenire solo con procedura

normale.

Si ricordi, inoltre, che l’art. 75 della Costituzione menziona espresammente le leggi di bilancio

fra quelle non sottoponibili a referendum abrogativo.

Un’ultima osservazione riguardo il 4° comma dell’art. 81: con esso la


Costituzione conferma la tradizionale cadenza annuale (principio
dell’annualità) della stesura e dell’approvazione del bilancio.
Un’ulteriore previsione a garanzia delle attribuzioni del Parlamento è
contenuta nel 5° comma dell’articolo in questione. Con esso la
Costituzione prevede che, nelle more dell’approvazione parlamentare
del bilancio, solo il Parlamento possa, con legge e comunque per un
periodo di tempo non superiore ai quattro mesi, autorizzare la
gestione provvisoria del bilancio. La norma costituzionale, che codifica
una precedente prassi parlamentare, è evidentemente tesa a
salvaguardare contemporaneamente le attribuzioni dell’Assemblea e la
continuità dell’azione dell’esecutivo.
Di rilievo la disposizione contenuta nel comma 6 del nuovo articolo
81, secondo cui: «Il contenuto della legge di bilancio, le norme
fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le
spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle
pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto
dei principi definiti con legge costituzionale». Tale legge, che in
sostanza rappresenta una «legge quadro di contabiltà», è stata
approvata il 24 dicembre 2012 (L. 243/2012); detta legge, come
vedremo in seguito, contiene disposizioni in tema di pareggio di
bilancio e, come previsto dall’articolo 5 della L. cost. 1/2012, disciplina
il contenuto della legge di bilancio dello Stato.

B) La modifica degli articoli 97, 117 e 119

Con la modifica all’articolo 97, ad opera della citata L. cost. 1/2012,


viene esteso a tutte le amministrazioni pubbliche il rispetto del
pareggio del bilancio e della sostenibilità del debito pubblico.
La modifica all’articolo 117 della Costituzione, ex articolo 3 della L.
cost. 1/2012, consiste nell’attribuire la competenza esclusiva in
materia di armonizzazione dei bilanci allo Stato anziché alla
competenza concorrente delle Regioni.
Infine, per ciò che attiene la disciplina di bilancio degli enti territoriali,
con la L. cost. 1/2012 viene modificato l’articolo 119 della
Costituzione, allo scopo di precisare che la loro autonomia finanziaria
deve essere assicurata nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci;
viene inoltre costituzionalizzato il principio del concorso di tali enti
all’adempimento dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall’ordinamento dell’UE. Ancora, possono ricorrere all’indebitamento,
che la disciplina vigente consente esclusivamente per finanziare spese
di investimento, solo se contestualmente definiscono i piani di
ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di
ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio.

4. Le fonti positive

Il sistema positivo per la contabilità di Stato poggia, innanzitutto, sul


Regio Decreto 18 novembre 1923, n. 2440 (Legge di contabilità
generale dello Stato) e sul relativo regolamento, il Regio Decreto 23
maggio 1924, n. 827 (Regolamento di contabilità generale dello
Stato). Tale intervento normativo, noto come «Legge De Stefani»,
riproduceva sostanzialmente, dandole però maggior organicità, la
vecchia normativa ottocentesca. Più volte emendati e integrati, i due
Regi Decreti sono tuttora in vigore e dettano i principi generali della
contabilità per tutti i soggetti pubblici ove non siano previste
espressamente deroghe.
Altri pilastri della contabilità pubblica sono la L. 31 dicembre 2009,
n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) e la L. 24 dicembre
2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del pareggio di bilancio ai
sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione).

A) Le grandi riforme della contabilità pubblica dal 1978 al


1999

La legge 5 agosto 1978, n. 468, che abrogava la precedente L.


62/1964, perseguiva il duplice obiettivo di «assicurare un maggior
rispetto dell’obbligo della copertura finanziaria e di ovviare
all’eccessiva rigidità del bilancio tradizionale mediante una
programmazione di medio periodo» (MIRABELLA). Veniva così
introdotta, nel nostro ordinamento, la legge finanziaria, strumento
legislativo nato per ovviare al divieto di stabilire nuovi tributi e nuove
tasse con la legge di approvazione del bilancio imposto dall’art. 81, 3°
comma (ante riforma L. cost. 1/2012), e consentire una migliore
distribuzione delle risorse finanziarie.
Ad appena 10 anni dalla sua introduzione, la L. 468/1978 mostrava
già tutti i suoi limiti; in tempi brevissimi, nel 1988, fu, pertanto,
approvata la legge 23 agosto 1988, n. 362.
Tale legge presta particolare attenzione al momento della
programmazione; introduce, infatti, il «documento di programmazione
economico-finanziaria» (DPEF) con lo scopo principale di fissare di
volta in volta, per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, gli
obiettivi dell’economia pubblica, con riferimento a tutti i suoi settori;
fissa, inoltre, rigidamente il contenuto della legge finanziaria.
Quest’ultima non poteva introdurre nuove imposte, tasse e
contributi o disporre nuove o maggiori spese; gli interventi di
modificazione alla legislazione sostanziale potevano essere apportati
da apposito disegno di legge (collegato alla manovra) indicati nel
DPEF.
Successivamente, la legge 3-4-1997, n. 94, modificando la L.
468/1978, rivede la struttura del bilancio prevedendo che le entrate
siano ripartite in titoli, unità previsionali di base, categorie e capitoli.
Dal canto loro, le spese sono articolate in funzioni-obiettivo, unità
previsionali di base e capitoli.
Dopo la riforma del bilancio dello Stato realizzata con la L. 94/1997,
nel corso del 1999 l’attenzione del legislatore si sposta verso i
documenti di bilancio. Viene, infatti, emanata la legge 25-6-1999,
n. 208, che apporta delle sostanziali modifiche alla L. 468/1978 e,
quindi, alla legislazione contabile pubblica.
La L. 468/1978 è stata, poi, abrogata dalla legge 31 dicembre 2009,
n. 196.

5. Segue: La legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di


contabilità e finanza pubblica)

La «Legge di contabilità e finanza pubblica», entrata in vigore il


1° gennaio 2010, ha disposto un’articolata riforma della contabilità
dello Stato con lo scopo principale di semplificare e razionalizzare
le procedure decisionali della finanza pubblica.

Più in particolare, il provvedimento ha previsto, tra l’altro:


la definizione di strumenti in grado di assicurare il rispetto dei vincoli di bilancio

derivanti dall’ordinamento UE anche attraverso la ridefinizione delle attività di pianificazione

e controllo della spesa pubblica;

l’adeguamento della contabilità dello Stato ai rapporti economici e finanziari

dello stesso con gli enti territoriali ridisegnati dalla riforma del Titolo V, parte II, della

Carta costituzionale, per rafforzare, in particolare, in relazione agli strumenti e alle

procedure finanziarie, il principio del concorso dei diversi livelli di governo (centrale,

regionale e locale) al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica;

l’armonizzazione dei sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni e il contestuale

raccordo con quelli impiegati negli altri Paesi europei; l’introduzione di nuove norme

riguardanti le procedure di definizione degli obiettivi di finanza pubblica;

le modifiche ai documenti di finanza pubblica;

la formalizzazione del principio della programmazione finanziaria e quindi della

manovra di finanza pubblica su base triennale, principio questo già introdotto dal D.L.

112/2008. Con la triennalizzazione della programmazione finanziaria sono stati poi

necessariamente rivisti gli strumenti per realizzarla. Così, fra l’altro, si introduce la legge di

stabilità in luogo della legge finanziaria; si stabilisce l’aggiornamento annuale del

Programma di stabilità e di crescita (tale documento aggiorna gli obiettivi finanziari assunti

dall’Italia in sede UE aderendo al Patto di stabilità e di crescita, si veda il Capitolo 4).

A poco più di un anno dalla sua entrata in vigore, è stato, però,


necessario apportare delle profonde innovazioni alla L. 196/2009 per
rispettare gli obblighi comunitari derivanti dalla cosiddetta Strategia
Europa 2020, che delinea le grandi direttrici politiche per stimolare la
crescita, lo sviluppo e l’occupazione nell’ambito UE, e dal conseguente
semestre europeo, una procedura organica volta al coordinamento
ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri. Ad
adeguare la nuova legge di contabilità alle esigenze della nuova
governance economica europea, che s’incentra sul principio del rigore
continuato sui conti pubblici e sul recupero di competitività dei singoli
Paesi nel segno di una convergenza crescente, è intervenuta la legge
7 aprile 2011, n. 39, che ha prescritto la presentazione
contestuale — entro il 30 aprile — da parte degli Stati membri, del
Programma di stabilità o di convergenza (PS) e del
Programma nazionale di riforma (PNR), i quali divengono
importanti documenti della programmazione economico-finanziaria
dello Stato.

Con la L. 39/2011, inoltre, la DFP (Decisione di finanza pubblica), introdotta dalla L. 196/2009

al posto del DPEF, viene sostituita dal DEF (Documento di economia e finanza), che

ingloba parte della Relazione sull’economia e finanza pubblica che viene soppressa; diviene

obbligatoria la presentazione annuale della Nota di aggiornamento al DEF; cambia la data

di presentazione dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica (gennaio

anziché febbraio).

Ma la revisione della L. 196/2009 mira anche a disciplinare i rapporti


con l’UE in materia di finanza pubblica, inserendo a tal fine tra i
principi fondamentali della legge di contabilità quello della coerenza
della programmazione finanziaria delle amministrazioni
pubbliche con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione (si
veda l’art. 1 comma 1 della L. 196/2009).
Infine, va rilevato che le nuove regole di bilancio derivanti
dall’introduzione del principio del pareggio del bilancio in Costituzione
e della successiva attuazione mediante la L. 243/2012 (vedi infra)
hanno determinato la necessità di rivedere alcune delle principali
regole e procedure di contabilità pubblica.
Una delle più importanti modifiche, come avremo modo di
approfondire più avanti, è la fusione in un unico documento
(denominato legge di bilancio) della legge di stabilità e di quella del
bilancio.
Di conseguenza già dal 1° gennaio 2016, secondo quanto stabilito
dall’art. 21 della L. 243/2012, tutti i riferimenti alla legge di stabilità e
alla legge finanziaria contenuti in disposizioni di legge o di atti aventi
forza di legge vigenti devono intendersi riferiti alla legge di bilancio,
regolata dall’articolo 15 della stessa L. 243/2012 e da successivi
provvedimenti attuativi. Il primo tra questi è la L. 4-8-2016, n. 163,
la quale ha modificato significativamente la L. 196/2009, attribuendo
alla legge di bilancio natura di provvedimento sostanziale, oltre
che formale.
La legge di bilancio, in pratica, oltre alle poste contabili, potrà
contenere disposizioni che integrano o modificano la legislazione di
entrata e di spesa, incorporando i contenuti che erano della legge di
stabilità.
A) L’adeguamento dei sistemi contabili (Rinvio)

Allo scopo di rendere confrontabili i sistemi contabili di tutte le


amministrazioni pubbliche e nel contempo realizzare un miglior
raccordo con quelli impiegati negli altri Paesi europei, l’art. 2 della L.
196/2009 contiene una delega al Governo per l’armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
amministrazioni pubbliche, ad esclusione di Regioni ed enti locali,
dei loro enti e organismi strumentali e degli enti del servizio sanitario
nazionale, nonché per l’armonizzazione dei termini di presentazione e
approvazione. Tale delega è stata attuata con il D.Lgs. 91/2011 (si
veda il Cap. 4).

B) La definizione di amministrazioni pubbliche nella L.


196/2009

Precisa l’articolo 1 comma 2, L. 196/2009, che, ai fini dell’applicazione delle disposizioni

in materia di finanza pubblica, per amministrazioni pubbliche si intendono, a partire

dal 2011, gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell’elenco oggetto del comunicato

dell’Istat del 24-7-2010, pubblicato nella stessa data in G.U. n. 171, nonché a decorrere

dall’anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dall’ISTAT nell’elenco oggetto del

comunicato dello stesso Istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato nella G.U. n. 228 nella

stessa data, aggiornato annualmente sulla base delle definizioni di cui agli specifici

regolamenti dell’Unione europea, le Autorità indipendenti e, comunque, le amministrazioni di

cui all’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. 165/2001.


Secondo il D.Lgs. 165/2001, art. 1, co. 2, sono amministrazioni pubbliche: «tutte le

amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le

istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le

Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le

istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria,

artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali,

regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale,

l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie

di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina

di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI».

La ricognizione delle amministrazioni pubbliche è effettuata annualmente dall’ISTAT (art. 1,

co. 5, L. 311/2004) sulla base di norme classificatorie e definitorie proprie del sistema

statistico nazionale e dell’UE, e, in particolare, basandosi sul Sistema europeo dei conti

nazionali e regionali dell’Unione europea (SEC2010), di cui al Regolamento UE n.

549/2013. I criteri utilizzati per la classificazione sono di natura statistico-economica.

Più precisamente, il SEC2010 definisce il settore delle amministrazioni pubbliche (cosiddetto

settore S13) come «costituito dalle unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e

servizi non destinabili alla vendita (non market), la cui produzione è destinata a consumi

collettivi e individuali e sono finanziate da versamenti obbligatori effettuati da unità

appartenenti ad altri settori, nonché dalle unità istituzionali la cui funzione principale consiste

nella redistribuzione del reddito della ricchezza del Paese».

Il settore delle amministrazioni pubbliche, il cui elenco è mutevole (viene infatti rivisto ogni

anno dall’ISTAT), risulta cosi composto:


1. Amministrazioni centrali: Organi istituzionali e di rilievo costituzionale; Agenzie fiscali;

Enti di regolazione dell’attività economica; Enti produttori di servizi economici; Autorità

amministrative indipendenti; Enti a struttura associativa; Enti produttori di servizi

assistenziali, ricreativi e culturali; Enti e Istituzioni di ricerca; Istituti zooprofilattici

sperimentali;

2. Amministrazioni locali: Regioni e province autonome, Province e Città Metropolitane,

Comuni, Comunità montane, Unioni di comuni, Agenzie, enti e consorzi per il diritto allo

studio universitario, Agenzie ed enti per il turismo, Agenzie ed enti regionali del lavoro,

Agenzie ed enti regionali per la formazione, la ricerca e l’ambiente, Agenzie regionali e

provinciali per la rappresentanza negoziale, Agenzie regionali per le erogazioni in

agricoltura, Agenzie regionali sanitarie e aziende ed enti di supporto al SSN, Enti di

governo dei servizi idrici e/o dei rifiuti (ex AATO), Autorità portuali, Aziende ospedaliere,

aziende ospedaliero universitarie, policlinici e istituti di ricovero e cura a carattere

scientifico pubblici, Aziende sanitarie locali, Camere di commercio, industria, artigianato e

agricoltura e unioni regionali, Consorzi di bacino imbrifero montano, Consorzi tra

amministrazioni locali, Parchi nazionali, consorzi e denti gestori di parchi e aree naturali

protette, Consorzi interuniversitari di ricerca, Agenzie ed enti regionali di sviluppo agricolo;

Fondazioni lirico-sinfoniche; Teatri nazionali e di rilevante interesse culturale; Università e

istituti di istruzione universitaria pubblici; Altre amministrazioni locali;;

3. Enti nazionali di previdenza e assistenza: tra cui l’Istituto nazionale infortuni sul

lavoro (INPS) e l’Istituto nazionale previdenza sociale (INAIL).

C) La banca dati delle amministrazioni pubbliche (BDAP)

L’articolo 13 dispone che, al fine di garantire un efficace controllo e


monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica e per acquisire
informazioni necessarie alla ricognizione delle amministrazioni
pubbliche operata dall’ISTAT e circa l’applicazione del federalismo
fiscale, le amministrazioni pubbliche devono inserire in una banca dati
unitaria, istituita presso il Ministero dell’economia e delle finanze e
accessibile all’ISTAT, i dati concernenti: i bilanci di previsione e le
relative variazioni, i conti consuntivi, i conti relativi alle operazioni
gestionali e tutte le informazioni necessarie all’attuazione della stessa
L. 196/2009.
Non sono tenuti ad inserire le eventuali variazioni di bilancio nella
BDAP né gli enti non territoriali né quelli territoriali. Questi ultimi
devono, invece, trasmettere il loro bilanci e dati contabili nonché quelli
dei loro organismi ed enti strumentali seguendo le istruzioni contenute
nel D.M. 12-6-2016.
Anche la Banca d’Italia provvede ad inviare per via telematica al
Ministero dell’economia e delle finanze le informazioni necessarie al
monitoraggio e al consolidamento dei conti pubblici.

6. Segue: La legge 24 dicembre 2012, n. 243, attuativa del


principio del pareggio di bilancio

Il provvedimento in esame — come modificato dalla L. 164/2016 —


come più volte detto, dà attuazione alle disposizioni della L. cost.
1/2012, che ha introdotto in Costituzione il principio del pareggio di
bilancio. Le norme contenute nella L. 243/2012 sono entrate in vigore
dal 1° gennaio 2014 ad esclusione del Capo IV (Equilibri dei bilanci
delle Regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla
sostenibilità del debito pubblico) e dell’articolo 15 (Contenuto della
legge di bilancio) che si applicano a decorrere dal 1° gennaio 2016. Il
provvedimento è così articolato:

Capo I (Oggetto e definizioni): specifica il carattere di legge


«rinforzata» del provvedimento; essa, infatti, potrà essere
modificata esclusivamente da una legge successiva adottata con la
stessa maggioranza assoluta disposta dall’articolo 81, sesto comma,
della Costituzione. Il Capo in esame indica, inoltre, le definizioni
utilizzate nell’ambito della legge, con espliciti rinvii a quanto previsto
nell’ordinamento dell’Unione europea;
Capo II (Equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle
amministrazioni pubbliche): ribadisce l’obbligo per le amministrazioni
pubbliche, sancito in via costituzionale ai sensi del nuovo comma 1
dell’articolo 97 della Costituzione, di concorrere ad assicurare
l’equilibrio dei bilanci, specificando che tale equilibrio
corrisponde all’obiettivo di medio termine (pari al valore del
saldo strutturale individuato sulla base dei criteri stabiliti
dall’ordinamento dell’Unione europea, che per l’Italia è attualmente il
pareggio di bilancio calcolato in termini strutturali, ossia
corretto per tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto
delle misure una tantum).
Sempre in attuazione del nuovo primo comma dell’articolo 97 Cost.,
viene ribadito inoltre l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di
concorrere ad assicurare la sostenibilità del debito pubblico,
specificando che se il rapporto debito/PIL supera il valore di
riferimento definito dall’ordinamento dell’UE (60% del PIL), in sede
di definizione degli obiettivi si deve tenere conto della necessità di
garantire una riduzione dell’eccedenza rispetto a tale valore.
S’introducono poi le regole sulla spesa (art. 5), stabilendo, al fine
di assicurare il conseguimento degli obiettivi programmatici e in
coerenza con l’ordinamento dell’UE, che i documenti di
programmazione finanziaria e di bilancio debbano fissare, per il
triennio di riferimento, il tasso annuo programmato di crescita
della spesa delle pubbliche amministrazioni, al netto delle poste
indicate dal medesimo ordinamento. Inoltre, il tasso annuo
programmato di crescita della spesa delle amministrazioni pubbliche,
al netto delle poste indicate dalla normativa dell’UE, non può essere
superiore al tasso di riferimento calcolato in coerenza con la
medesima normativa.
Il provvedimento dà quindi attuazione al secondo comma del nuovo
articolo 81 della Costituzione, che consente il ricorso
all’indebitamento al verificarsi di eventi eccezionali, previa
autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei
rispettivi componenti. In tale ambito viene specificato che per eventi
eccezionali si intendono le gravi crisi finanziarie, i periodi di grave
recessione economica relativi anche dell’area dell’euro o all’intera
Unione europea e gli eventi straordinari, al di fuori del controllo dello
Stato, e le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla
situazione finanziaria generale del Paese.
Quanto alla procedura di autorizzazione, il Governo, qualora ritenga
indispensabile discostarsi temporaneamente dall’obiettivo
programmatico per fronteggiare i suddetti eventi eccezionali, sentita
la Commissione europea, presenta alle Camere una relazione di
aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica e
una specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e
la durata dello scostamento, stabilendo le finalità alle quali
destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e
definendo al contempo il piano di rientro verso l’obiettivo
programmatico.
La durata del piano di rientro deve essere stabilita in relazione
alla gravità degli eventi eccezionali e lo stesso deve essere attuato a
decorrere dall’esercizio successivo a quelli per i quali è autorizzato lo
scostamento, tenendo conto dell’andamento del ciclo economico;
Capo III (Meccanismo di correzione): indica le modalità per far
fronte a eventuali scostamenti degli andamenti di finanza
pubblica rispetto agli obiettivi programmatici, diversi da quelli
già considerati per il caso di eventi eccezionali, prevedendo a tal fine
un meccanismo di correzione volto ad assicurare il ritorno
all’obiettivo programmatico;
Capo IV (Equilibri dei bilanci delle Regioni e degli enti locali e
concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico):
riporta le disposizioni per assicurare l’equilibrio dei bilanci delle
Regioni e degli enti locali e il concorso dei medesimi enti alla
sostenibilità del debito pubblico.
Il presente Capo è stato modificato notevolmente dalla L. 164/2016,
per approfondimenti si rinvia al Cap. 10;
Capo V (Equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche non
territoriali): composto di un solo articolo, il 13, prevede che i bilanci
delle amministrazioni pubbliche non territoriali e che adottano la
contabilità finanziaria sono in equilibrio quando, sia in fase di
previsione sia di rendiconto, registrano un saldo non negativo in
termini di cassa e di competenza tra le entrate e le spese finali.
Mentre per quelle amministrazioni che adottano una contabilità
economico-patrimoniale si considerano in equilibrio quando risultano
conformi ai criteri stabiliti con legge dello Stato;
Capo VI (Bilancio dello Stato): reca le norme relative al bilancio
dello Stato, definendo sia il principio dell’equilibrio, che corrisponde
a un valore del saldo netto da finanziare o da impiegare — che
è pari al risultato differenziale tra le entrate tributarie,
extratributarie, da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali
e da riscossione di crediti e le spese correnti e in conto capitale —
coerente con gli obiettivi programmatici stabiliti dai documenti di
programmazione finanziaria e di bilancio, sia il contenuto proprio
della legge di bilancio. A tale ultimo riguardo, la disciplina proposta
prevede (art. 15), come anticipato, sostanzialmente, l’unificazione
in un unico documento (la legge di bilancio), articolato in due
sezioni, dei contenuti della legge di stabilità e della legge di bilancio,
ciò in coerenza con la scelta costituzionale di conferire al bilancio
una valenza di legge sostanziale. Oltre a formalizzare le previsioni
di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente, la legge di
bilancio quindi assume una portata sostanziale, attraverso
l’introduzione di disposizioni volte a innovare la legislazione vigente.
Come detto, la L. 163/2016 ha modificato la legge di contabilità e
finanza pubblica in attuazione proprio dell’art. 15 della L. 243/2012.
Capo VII (Organismo indipendente per l’analisi e la verifica degli
andamenti di finanza pubblica e per la valutazione dell’osservanza
delle regole di bilancio) istituisce l’organismo indipendente previsto
dall’articolo 5, comma 1, lettera f), della citata L. cost. 1/2012,
denominato Ufficio parlamentare di bilancio, che ha funzioni di
analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e valutazione
dell’osservanza delle regole di bilancio. L’Ufficio, con sede presso le
Camere, è composto da tre membri, di cui uno con funzioni di
presidente, nominati d’intesa dai Presidenti delle Camere
nell’ambito di un elenco di dieci soggetti indicati dalle Commissioni
bilancio di ciascuna Camera a maggioranza dei 2/3 dei rispettivi
componenti;
Capo VIII (Disposizioni finali): reca, tra l’altro, norme che affidano
nuove funzioni di controllo alla Corte dei conti sui bilanci delle
amministrazioni pubbliche, nonché disposizioni finali di
coordinamento con la vigente disciplina contabile. In particolare, si
stabilisce che la Corte dei conti è competente a svolgere, anche in
corso di gestione, il controllo successivo sulla gestione dei bilanci
delle Regioni e degli enti locali, nonché delle amministrazioni
pubbliche non territoriali.

Questionario

1. Come può essere definita la contabilità di Stato? (par. 1)


2. Qual è la fonte primaria della contabilità di Stato? (par. 2)
3. Quale comma dell’art. 81 della Costituzione esprime il vincolo
del pareggio di bilancio? (par. 3)
4. Quali sono le principali fonti positive della contabilità pubblica?
(par. 4)
5. Perché fu introdotta la legge finanziaria? (par. 4)
6. Quali sono i principi cardine della L. 196/2009? (par. 5)
7. Perché si è proceduto all’unificazione della legge di stabilità e
quella di bilancio in un unico documento? (par. 5)
8. La L. 243/2012 dà attuazione a quale principio del bilancio dello
Stato? (par. 6)
9. Cosa s’intende con sostenibilità del debito pubblico? (par. 6)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 2 I soggetti

Sommario 1. Il Ministero dell’economia e delle finanze. - 2. Le agenzie fiscali. - 3. Il

Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica. - 4. La Cassa Depositi e

Prestiti. - 5. Altri soggetti della contabilità pubblica.

1. Il Ministero dell’economia e delle finanze

La gestione finanziaria dello Stato è affidata a partire dalla XIV


legislatura al Ministero dell’economia e delle finanze (MEF).
Il MEF è competente in materia di politica economica, finanziaria e di
bilancio, nonché di spese ed entrate dello Stato.
Le funzioni attribuite al Ministero economico-finanziario sono
individuate dagli articoli 23 e 24 del D.Lgs. 300/1999.

In particolare l’art. 24 del D.Lgs. 300/1999 contiene le disposizioni riguardanti le funzioni del

Ministero nelle seguenti aree:

politica economica e finanziaria, con particolare riguardo all’analisi dei problemi

economici, monetari e finanziari interni e internazionali, alla vigilanza sui mercati finanziari e

sul sistema creditizio, all’elaborazione delle linee di programmazione economica e

finanziaria, alle operazioni di copertura del fabbisogno finanziario e di gestione del debito

pubblico; alla valorizzazione dell’attivo e del patrimonio dello Stato; alla gestione di

partecipazioni azionarie dello Stato (compreso l’esercizio dei diritti dell’azionista e

l’alienazione dei titoli azionari di proprietà dello Stato); alla monetazione, alla prevenzione

delle frodi sui mezzi di pagamento diversi dalla moneta nonché sugli strumenti attraverso i
quali viene erogato il credito al consumo e dell’utilizzazione del sistema finanziario a scopo

di riciclaggio, ferme restando le competenze in materia del Ministero dell’interno;

politiche, processi e adempimenti di bilancio, con particolare riguardo alla formazione

e alla gestione del bilancio dello Stato, compresi gli adempimenti di tesoreria e la verifica

dei relativi andamenti e flussi di cassa, assicurandone il raccordo operativo con gli

adempimenti in materia di copertura del fabbisogno finanziario. Nell’area sono incluse

anche le funzioni di verifica della quantificazione degli oneri derivanti dai provvedimenti e

dalle innovazioni normative, nonché dal monitoraggio della spesa pubblica coordinandone e

verificandone gli andamenti e svolgendo i controlli previsti dall’ordinamento, comprese le

funzioni ispettive e i controlli di regolarità amministrativa e contabile effettuati, ai sensi

della normativa vigente, dagli Uffici centrali del bilancio e dalle Ragionerie territoriali;

politiche fiscali, con particolare riguardo alle attività di: analisi del sistema fiscale e delle

scelte inerenti alle entrate tributarie ed erariali, attività di coordinamento, indirizzo,

vigilanza e controllo sulle agenzie fiscali; coordinamento, monitoraggio e controllo del

sistema informativo della fiscalità e della rete unitaria di settore; informazione istituzionale

del settore; compiti in materia di demanio, catasto e conservatorie dei registri immobiliari;

programmazione economica e finanziaria, coordinamento e verifica degli interventi

per lo sviluppo economico, territoriale e settoriale e delle politiche di coesione, anche

avvalendosi delle Camere di commercio con particolare riferimento alle aree depresse. Si

tratta di funzioni in materia di strumenti di programmazione negoziata e di programmazione

dell’utilizzo dei fondi strutturali comunitari;

amministrazione generale, servizi indivisibili e comuni del Ministero, con

particolare riferimento all’attività di promozione, coordinamento e sviluppo della qualità dei

processi e dell’organizzazione e gestione delle risorse.


Si tratta di funzioni in larga parte politiche e di coordinamento. Le rimanenti, più strettamente

operative, sono state, infatti, affidate alle agenzie fiscali.

Le attività del MEF sono raggruppate in grandi aree funzionali, dette


anche macroaree, ossia unità settoriali che riuniscono al loro interno
funzioni omogenee. Tale concetto si concretizza nell’organizzazione
per dipartimenti prevista dall’articolo 5 del D.Lgs. 300/1999. I
dipartimenti che formano il Ministero sono quattro Tesoro; Finanze;
Ragioneria generale dello Stato (RGS); Amministrazione generale, del
personale e dei servizi.

Presso il Ministero operano: la Commissione tecnica per i fabbisogni standard di cui al D.Lgs.

216/2010, alla quale è affidato il compito di approvare le metodologie per la definizione dei

fabbisogni standard, definite dalla Società per gli studi di settore (Sose S.p.A.), e i successivi

aggiornamenti delle stesse (comma 29, legge di stabilità 2016); la Scuola superiore

dell’economia e delle finanze; l’Organismo indipendente di valutazione. Il D.P.C.M. 67/2013

(Regolamento di organizzazione del MEF) ha istituito il Comitato permanente delle attività in

materia di finanza pubblica e il Comitato di indirizzo e coordinamento della fiscalità.

Territorialmente il MEF si articola in Uffici di supporto alla giustizia tributaria e Ragionerie

territoriali dello Stato.

A) I dipartimenti del Ministero dell’economia e delle finanze

Il Dipartimento del Tesoro ha competenza nel settore della politica


economica e finanziaria del Paese.
Elabora le strategie macroeconomiche e i più significativi documenti di
programmazione; rappresenta il Governo nei principali incontri
economici e finanziari, europei e internazionali; è responsabile della
gestione del fabbisogno e degli interventi finanziari dello Stato, della
gestione e della valorizzazione dell’attivo e del patrimonio dello Stato;
si occupa di vigilanza e regolamentazione del sistema bancario e
finanziario, nonché di prevenzione dei reati finanziari e delle frodi sui
mezzi di pagamento.
Il Dipartimento è gestito dal Direttore generale del Tesoro.
Opera presso il Dipartimento il Consiglio tecnico-scientifico degli
esperti, articolato in un collegio tecnico-scientifico ed un collegio degli
esperti, con il compito di svolgere le attività di elaborazione, di analisi
e di studio nelle materie di competenza del Dipartimento.
Il Dipartimento delle Finanze svolge, tra l’altro, le seguenti
funzioni statali: cura la produzione delle norme, emana direttive
interpretative della legislazione tributaria e coordina l’attività delle
Agenzie, che assicurano l’applicazione del sistema tributario nei
confronti dei contribuenti; monitora l’andamento delle entrate fiscali e
analizza i dati statistici per la definizione e valutazione delle politiche
tributarie; assicura la partecipazione dell’Italia allo sviluppo dei
processi di integrazione europea e di cooperazione internazionale in
campo tributario e fiscale; gestisce i rapporti con il sistema delle
autonomie regionali e locali per lo sviluppo del federalismo fiscale e di
ogni forma di decentramento dell’imposizione e del prelievo tributario;
promuove la conoscenza del sistema fiscale e delle norme tributarie;
definisce criteri e regole per l’utilizzazione dei dati raccolti ed elaborati
dal sistema informativo della fiscalità; monitora la giurisprudenza in
materia tributaria e fiscale evidenziando i casi in cui non vi sia un
univoco orientamento giurisprudenziale; provvede alla gestione e al
funzionamento dei servizi relativi alla Giustizia tributaria.
Il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ha
competenza nel settore delle politiche di bilancio e del coordinamento
e verifica degli andamenti di finanza pubblica, sulla quale esercita il
monitoraggio, i controlli e le verifiche previsti dall’ordinamento,
comprese le funzioni ispettive e i controlli di regolarità amministrativa
e contabile. Provvede alla valutazione della fattibilità e della rilevanza
economico-finanziaria dei provvedimenti e delle iniziative di
innovazione normativa, anche di rilevanza comunitaria, nonché alla
relativa verifica della quantificazione degli oneri e della loro coerenza
con gli obiettivi programmatici in materia di finanza pubblica.
Il dirigente preposto al Dipartimento assume la denominazione di
Ragioniere generale dello Stato.
Il DRGS si articola in: Uffici centrali di livello dirigenziale generale;
Uffici centrali del bilancio; Ragionerie territoriali dello Stato.
Il sistema delle ragionerie del DRGS è costituito dagli Uffici
centrali del bilancio e dalle Ragionerie territoriali dello Stato.
Esse dipendono organicamente e funzionalmente dal DRGS e
svolgono, su base provinciale o interprovinciale, le funzioni attribuite
al Dipartimento stesso nonché, a livello territoriale, quelle di
pertinenza del Dipartimento dell’amministrazione generale, del
personale e dei servizi.
Il Dipartimento dell’amministrazione generale, del personale
e dei servizi svolge attività di supporto per il Ministero ed ulteriori
servizi, tra cui gli approvvigionamenti delle pubbliche amministrazioni
e l’elaborazione ed il pagamento degli stipendi dei dipendenti delle
amministrazioni dello Stato.

2. Le agenzie fiscali

Una delle innovazioni più significative introdotta dal D.Lgs. 300/1999 è


l’istituzione delle agenzie fiscali.
Le agenzie istituite dall’articolo 57 erano quattro, denominate
rispettivamente Agenzia delle entrate, delle dogane, del territorio e del
demanio, dotate di personalità giuridica di diritto pubblico. L’Agenzia
del demanio è un ente pubblico economico.

Esse sono divenute operative dal 1° gennaio 2001 (D.M. 28-12-2000,


art. 1); successivamente il D.Lgs. 173/2003 ha apportato delle
modifiche all’organizzazione e ai compiti delle stesse.

1. Agenzia delle entrate

Ad essa sono attribuite le funzioni relative all’amministrazione, alla riscossione e al

contenzioso delle imposte dirette, dell’IVA e di tutte le altre imposte, diritti o entrate

erariali o locali, entrate anche di natura extratributaria, già di competenza del dipartimento

delle entrate o affidati alla sua gestione in base alla legge o ad apposite convenzioni
stipulate con gli enti impositori o con gli enti creditori.

L’agenzia ha il compito di perseguire il massimo livello di adempimento degli obblighi fiscali

sia attraverso l’assistenza ai contribuenti, sia attraverso controlli diretti a contrastare

l’inadempimento e l’evasione. A partire dal 1° dicembre 2012 l’Agenzia delle entrate ha

incorporato quella del territorio (art. 23quater, D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012), per cui

essa è anche competente a svolgere i servizi relativi al catasto, i servizi geo-topo-

cartografici e quelli relativi alle conservatorie dei registri immobiliari, l’agenzia opera in

stretta collaborazione con gli enti locali.

È il caso di ricordare che l’articolo 66 del D.Lgs. 112/1998, citato, trasferisce ai Comuni le

funzioni relative alla tenuta, utilizzazione e aggiornamento degli atti catastali, partecipando

al processo di determinazione degli estimi catastali.

Infine, il D.L. 193/2016, conv. dalla L. 225/2016, ha stabilito che a far data dal 1° luglio

2017 le funzioni della riscossione nazionale sono attribuite all’Agenzia delle entrate e sono

svolte dall’ente strumentale Agenzia delle entrate-riscossione.

2. Agenzia delle dogane e dei monopoli

Svolge i servizi relativi all’amministrazione, alla riscossione e al contenzioso dei diritti

doganali e della fiscalità interna negli scambi internazionali e delle accise sulla produzione

e sui consumi, escluse quelle sui tabacchi lavorati, operando in stretto collegamento con gli

organi dell’Unione europea nel quadro dei processi di armonizzazione e di sviluppo

dell’unificazione europea. L’Agenzia a partire dal 1° dicembre 2012 ha incorporato

l’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, e da quella data le sono state attribuite

le funzioni da questa svolte.

3. Agenzia del demanio


Gestisce i beni immobili dello Stato e, dietro apposite convenzioni, anche i beni immobiliari

delle Regioni, di enti locali e di altri enti pubblici. All’Agenzia è, inoltre, attribuita la

gestione dei beni confiscati.

Ha il compito di razionalizzare e valorizzare l’impiego dei beni amministrati, e di

svilupparne il sistema informativo, utilizzando criteri di mercato. Con gli stessi criteri

imprenditoriali l’agenzia dovrà gestire i programmi di vendita, di provvista, di utilizzo e di

manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili, basandosi, ove occorra, sui dati

forniti dall’osservatorio del mercato immobiliare dell’Agenzia del territorio.

L’Agenzia del demanio è dotata di proprio patrimonio, costituito da un fondo di dotazione e

dai beni mobili ed immobili strumentali alla sua attività.

3. Il Comitato Interministeriale per la Programmazione


Economica

Il CIPE, sulla base delle proposte delle amministrazioni competenti per


materie, svolge funzioni di coordinamento in relazione alla
programmazione e alla politica economica nazionale, di coordinamento
fra la politica nazionale e comunitaria. Il D.Lgs. 430/1997 ne ha
riordinato le competenze attribuendogli i seguenti compiti:

definire le linee di politica economica da perseguire in ambito


nazionale, comunitario ed internazionale, individuando gli obiettivi
prioritari di sviluppo economico e sociale;
definire gli indirizzi generali di politica economica per la
valorizzazione dei processi di sviluppo delle diverse aree del Paese,
con particolare riguardo alle aree depresse;
svolgere funzioni di coordinamento ed indirizzo generale in materia
di intese istituzionali di programma e di programmazione negoziata;
il CIPE può, inoltre, definire ulteriori tipologie di contrattazione
programmata, disciplinandone le modalità di proposte, di
approvazione, attuazione, verifica e controllo;
rideterminare periodicamente obiettivi ed indirizzi sulla base
dell’efficacia degli interventi già realizzati riallocando se necessario le
risorse inutilizzate;
definire le linee guida e i principi comuni ad ogni autorità garante
con funzioni di regolazione delle public utilities.

La legge 17-5-1999, n. 144, art. 3, modificando l’art. 1 comma 2 del


D.Lgs. 430/1997, ha disposto che i compiti spettanti al CIPE e
afferenti la gestione tecnica, amministrativa e finanziaria devono
essere trasferiti alle amministrazioni competenti in materia. Il CIPE
con delibera 141/1999 ha provveduto ad individuare i tipi di
provvedimenti interessati nonché le rispettive amministrazioni
competenti.

4. La Cassa Depositi e Prestiti

Istituita il 17-5-1863 con L. 1270, la Cassa Depositi e Prestiti (CDP) ha


avuto sin dall’inizio il compito di raccogliere depositi, in denaro e titoli
e di impiegare le disponibilità in titoli del debito pubblico ed in mutui a
favore degli enti locali.
Era stata riordinata dal D.Lgs. 284/1999 che la definisce un istituto
dotato di propria personalità giuridica e di autonomia ordinamentale,
organizzativa, patrimoniale e di bilancio. Il D.L. 269/2003, conv. dalla
L. 326/2003, ne ha disposto la trasformazione in S.p.A.,
trasformazione attuata con D.M. 5 dicembre 2003. Nell’esercitare la
propria attività la CDP deve garantire l’equilibrio della gestione e la
propria solidità patrimoniale.

Più precisamente l’istituto:

riceve depositi, con garanzia dello Stato, da amministrazioni statali,


Regioni, enti locali e pubblici, e infine da privati solo nei casi previsti
dalla legge;
concede finanziamenti allo Stato, Regioni, agli enti locali e pubblici,
ai gestori di pubblici servizi etc.;
gestisce fondi e svolge attività per conto delle amministrazioni
pubbliche o di altri soggetti.

L’attività della CDP è sostenuta oltre che dal proprio patrimonio anche
da depositi, fondi provenienti dall’assunzione di prestiti, fondi
rimborsabili sotto forma di libretti di risparmio postale, buoni fruttiferi
postali etc., fondi provenienti dalla assunzione di prestiti.
In base a quanto disposto dal D.L. 78/2009 conv. in L. 102/2009 tali
fondi possono essere impiegati anche per finanziare
l’internazionalizzazione delle imprese quando le operazioni siano
assistite da garanzia o assicurazione della SACE S.p.A. (Servizi
assicurativi del Commercio estero).
La legge di stabilità 2016 (L. 208/2015) ha designato la Cassa depositi e prestiti S.p.A. istituto

nazionale di promozione ai sensi della normativa europea sugli investimenti strategici e come

possibile esecutore degli strumenti finanziari destinatari dei fondi strutturali, abilitandola a

svolgere le attività previste da tale normativa anche utilizzando le risorse della gestione

separata.

5. Altri soggetti della contabilità pubblica

A) Le amministrazioni e le aziende autonome

Sono organismi atipici, dotati di una propria e distinta organizzazione


amministrativa, ma incardinati nell’amministrazione statale o di enti
locali, e adibiti all’esercizio di attività e alla gestione di servizi di natura
tecnico-economica.
In particolare le aziende autonome, anche se di solito sono prive di
personalità giuridica, godono di ampia autonomia amministrativa (per
quanto attiene l’organizzazione e l’amministrazione interna),
finanziaria e contabile: redigono un proprio bilancio, distinto da quello
statale, ma inserito in esso.

B) Gli enti non territoriali

Si tratta di una pluralità di enti ed organismi pubblici, tutti interessati


alla finanza pubblica, collegati in qualche modo con il sistema di
contabilità pubblica. La mancanza di una nozione unitaria della finanza
pubblica, e l’incoerenza intrinseca del nostro sistema di
amministrazione dell’economia, rendono però estremamente difficile
una tipizzazione di tali enti. La dottrina più recente distingue, sulla
base di un criterio desunto dalle discipline anziendalistiche, tra:

enti di erogazione, cui la L. 70/1975 ha imposto il principio di


obbligatorietà annuale del bilancio e del consuntivo e la loro
redazione secondo norme uniformi;
enti economici che utilizzano il modello del bilancio e della contabilità
d’impresa (ad essi, dunque, non si applicano le norme della
contabilità pubblica).

C) Gli enti territoriali e le amministrazioni locali

Anche gli enti locali territoriali (Regioni, Province, Comuni) sono


soggetti che operano nell’ambito della contabilità pubblica.

Essi si caratterizzano per avere:

autonomia statutaria;
autonomia finanziaria, basata sulla certezza di risorse proprie e di
trasferimenti statali e regionali;
autonomia di bilancio;
autonomia contabile, che si esprime nell’esistenza di un autonomo
procedimento contabile di acquisizione ed erogazione dei mezzi
finanziari.

Si noti che la definizione enti locali può applicarsi solo a Province, Comuni, Comunità

montane, Città metropolitane e Unioni di Comuni. Le Regioni sono enti territoriali ma non

possono essere confuse con gli altri enti locali.


Sono ricompresi nel settore pubblico e, in quanto tali, tenuti ad
osservare le norme di contabilità pubblica anche i seguenti enti a
competenza locale: le aziende sanitarie locali; le Camere di
Commercio; i consorzi fra enti locali.

Questionario

1. Quali sono le funzioni svolte dal MEF? (par. 1)


2. Attraverso quali e quanti dipartimenti il MEF esercita la propria
attività? (par. 1)
3. Com’è costituito il sistema delle ragionerie del DRGS? (par. 1)
4. Quale dipartimento del MEF è competente in materia di gestione
finanziaria delle partecipazioni azionarie dello Stato? (par. 1)
5. Il D.Lgs. 300/1999 ha introdotto le Agenzie fiscali. Quali sono e
che compiti svolgono? (par. 2)
6. Che funzione svolge il CIPE nell’ambito dell’amministrazione
finanziaria dello Stato? (par. 3)
7. Qual è la forma giuridica della Cassa Depositi e Prestiti? (par. 4)
8. Cosa sono le amministrazioni autonome? (par. 5)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 3 Profili generali del bilancio dello Stato

Sommario 1. Il bilancio dello Stato in generale. - 2. Tipi di bilancio. - 3. Principi del bilancio.

1. Il bilancio dello Stato in generale

Nell’ordinamento di ogni Stato è particolarmente sentita l’esigenza di


prevedere e documentare ordinatamente i fatti finanziari che saranno
possibile oggetto, in un arco futuro, della politica economica e
finanziaria del Paese. A tale esigenza risponde la predisposizione del
cd. «bilancio preventivo».
Secondo la dottrina prevalente il bilancio consiste in un conto in cui
vengono indicati gli elementi attivi e passivi relativi a un determinato
periodo di tempo, ovvero in un documento contabile che rappresenta,
sotto forma di previsione, i risultati di una serie di operazioni che
saranno effettuate in un determinato periodo di tempo.
A differenza del bilancio di esercizio civilistico (che evidenzia le
componenti attive e passive della situazione patrimoniale al termine
dell’esercizio), il bilancio dello Stato si presenta come un bilancio
finanziario e di previsione, mentre i risultati effettivi conseguiti alla
chiusura della gestione sono riportati in un documento che, nella
contabilità pubblica, assume il nome di rendiconto (corrispondente al
bilancio consuntivo della disciplina privatistica).

A) Funzioni del bilancio


Oltre alla evidente e indiscutibile funzione contabile, il bilancio ha
una funzione:

conoscitiva, in quanto fornisce informazioni sulle risorse pubbliche


disponibili e sul loro impiego;
politica, concernente il rapporto fiduciario tra il Parlamento ed il
Governo;
giuridica, perché rappresenta una sorta di autorizzazione
preventiva delle spese, che il Parlamento concede all’organo cui
spetta il compito di dare esecuzione al bilancio.

B) Anno finanziario ed esercizio finanziario

L’attività di gestione, in un’azienda privata come in un ente pubblico,


si svolge senza alcuna soluzione di continuità: è solo per convenzione
e, soprattutto, praticità che si è soliti suddividerla in più cicli temporali
cui fanno riferimento previsioni e consuntivi.
Anche per lo Stato italiano, ai sensi della L. 196/2009, il periodo di
tempo considerato quale misura per l’individuazione temporale del
bilancio dello Stato (e degli enti pubblici) è l’anno solare che decorre
dal 1° gennaio al 31 dicembre.
Viene quindi definito anno finanziario lo spazio di tempo entro il
quale si svolge un determinato ciclo di gestione ed in cui viene
ripartita l’attività dell’ente pubblico (DI RENZO).
L’esercizio finanziario è, invece, un concetto economico-giuridico
che inerisce al complesso di atti di gestione compiuti dallo Stato.
2. Tipi di bilancio

A) Bilancio economico, bilancio finanziario e bilancio


patrimoniale

Il bilancio, a seconda degli scopi che si propone e dei soggetti che lo


pongono in essere, può assumere varie forme.
La prima distinzione può essere fatta tra bilancio economico e bilancio
finanziario (quest’ultimo tipico degli enti pubblici).
Il bilancio economico concerne l’individuazione di costi sostenuti e
di ricavi intervenuti nell’ambito di una certa attività allo scopo di
individuare un utile di gestione (reddito).
Il bilancio economico è proprio delle sole aziende private (ma anche
delle aziende pubbliche, quando perseguono fini economici e operano
nell’ambito e con le regole del mercato) e ha il fine di misurare le
spese necessarie per il raggiungimento di un determinato obiettivo
aziendale.
Nel bilancio finanziario sono esposte cifre che rappresentano solo
movimenti di entrata e uscita di denaro i quali possono provocare sia
aumenti o diminuzioni del patrimonio aziendale, sia (attraverso
movimenti compensativi) lasciare invariato il patrimonio stesso.
La differenza tra bilancio economico e bilancio finanziario va dunque
ravvisata nella circostanza che il primo va alla ricerca, sulla base di
imputazioni economiche, del reddito; nel secondo invece sono indicate
entrate e uscite di denaro, senza alcun riferimento a costi, ricavi e
risultati differenziali da cui scaturisce il reddito.
Inoltre, rispetto ai bilanci economici, i bilanci finanziari hanno un
contenuto più limitato, poiché costi che vanno inseriti nei primi
(consumi di scorte già esistenti, ammortamenti) non compaiono nei
secondi dal momento che non comportano uscite finanziarie.

A questo proposito è importante tenere conto che la riforma del bilancio dello Stato attuata

con la L. 94/1997 fu ispirata proprio dalla necessità di evidenziare per ogni amministrazione

pubblica l’entità delle risorse impiegate da ciascuna di esse per raggiungere gli obiettivi

stabiliti a livello governativo, e, allo stesso tempo, di poter misurare, e, quindi, valutare i costi,

i rendimenti e i risultati derivanti dalle modalità dell’impiego delle risorse stesse.

Per raggiungere tale obiettivo è stato introdotto il sistema di contabilità analitica per

centri di costo (art. 10 D.Lgs. 279/1997 emanato in attuazione della delega contenuta

nell’art. 5 della L. 94/1997) che, in pratica, ha consentito di affiancare al bilancio finanziario

quello economico. Ciò significa che per ogni amministrazione è possibile evidenziare non solo

le spese (aspetto finanziario) ma anche i costi (aspetto economico) dell’attività da esse svolta.

Non va sottovalutato, inoltre, che il bilancio economico consente di individuare e distinguere

le risorse che sono state effettivamente impiegate e dalle quali consegue un costo, inteso

come sacrificio economico, da quelle che se pure acquisite saranno utilizzate in futuro e

quindi misurate solo dalle spese.

La L. 196/2009, modificata dal D.Lgs. 90/2016 e dalla L. 163/2016, prevede anche

l’affiancamento alla contabilità finanziaria della contabilità economica-patrimoniale,

attraverso l’adozione di un sistema integrato di scritture contabili (si veda sull’argomento la

Parte seconda).
Il bilancio patrimoniale è indicativo degli elementi attivi e passivi
del patrimonio dell’ente, di cui evidenzia la consistenza in un
determinato momento (normalmente all’inizio o alla fine dell’anno
finanziario).

B) Bilancio preventivo e consuntivo

Rispetto al tempo cui si riferiscono, si distingue tra bilancio preventivo


e consuntivo.
Il bilancio preventivo si riferisce all’esercizio finanziario successivo a
quello in cui viene redatto e contiene l’indicazione delle entrate che si
prevede di realizzare e delle spese che si prevede di sostenere
nell’esercizio non ancora iniziato. È questo tipo di bilancio che viene
pertanto redatto dal Governo prima dell’inizio dell’anno finanziario.
Proprio il fatto di essere un bilancio di previsione rappresenta una
delle caratteristiche fondamentali del bilancio dello Stato, perché esso
non espone dati relativi a fatti finanziari compiutamente determinatisi,
ma soltanto previsti in relazione all’attività predisposta e ai programmi
in corso di attuazione.
Il bilancio consuntivo (o rendiconto) si riferisce a un esercizio
finanziaro già concluso e contiene l’indicazione delle entrate
effettivamente realizzate e delle spese effettivamente sostenute in tale
periodo.

C) Bilancio di cassa e di competenza


A seconda del momento cui sono riferite le previsioni, si possono
avere due tipi di bilancio: di cassa e di competenza.
Nel bilancio di cassa sono indicate le entrate effettivamente riscosse
e le spese effettivamente pagate nel periodo considerato,
indipendentemente dal fatto che il diritto a riscuotere le entrate o
l’impegno a effettuare le spese siano sorti nel periodo preso in
considerazione o in quello precedente.
Il bilancio di cassa fa quindi riferimento esclusivamente alle entrate
che giungeranno alla fase del versamento e alle spese che arriveranno
a quella del pagamento.
Nel bilancio di competenza (o giuridico) sono riportate le entrate
che si ha diritto a riscuotere e le spese che ci si è impegnati a erogare
nel periodo considerato, indipendentemente dalla circostanza che le
entrate siano riscosse e le spese vengano erogate effettivamente (ciò
spiega perché il bilancio di competenza è detto anche giuridico).
Il bilancio di competenza viene quindi impostato sulla base delle
entrate che arriveranno alla fase dell’accertamento e su quella delle
spese che giungeranno alla fase dell’impegno.
Entrambi i tipi di bilancio, per gli effetti che producono, sono sempre
stati considerati, dalla dottrina e dalla pratica, carichi sia di vantaggi
che di difetti.

Più in particolare, i vantaggi del bilancio di competenza possono essere individuati nel

fatto che esso:


a. fissa limiti rigorosi e, quindi, consente al potere legislativo di controllare più efficacemente

l’azione economica dell’esecutivo (QUINTAVALLE);

b. individua l’esercizio cui le previsioni si riferiscono tenendo separate, anno per anno, le

responsabilità degli amministratori e dei governanti (BISSON);

c. consente di conoscere effettivamente il costo reale dei pubblici servizi e di svolgere un

esame comparato delle risultanze dei vari esercizi.

Il bilancio di cassa mostra solo le spese riscosse e pagate, ma non considera né gli

accertamenti e gli impegni assunti nell’anno precedente e addebitati al presente, né le entrate

accertate e le uscite impegnate nel corso dell’esercizio successivo.

I sostenitori di una contabilità pubblica fondata sul bilancio di cassa hanno, invece,

sottolineato che nello Stato moderno è inevitabile l’eccedenza degli impegni sulle previsioni di

spesa: questa eccedenza di spesa, con il bilancio di competenza, viene autorizzata solo in via

sanatoria, al momento dell’esame del rendiconto generale dello Stato, mentre con il bilancio

di cassa dovrebbe essere autorizzata sempre prima di essere effettuata.

Oltre ad una estrema semplicità, il sistema di cassa risulta particolarmente utile per il governo

della politica monetaria (perché evidenzia i fabbisogni monetari) e per la programmazione dei

flussi finanziari (ZACCARIA).

Il bilancio di competenza crea, inoltre, la complessa questione dei residui che sono costituiti

dalle entrate e dalle spese iscritte nel bilancio a un dato esercizio, ma non riscosse od

effettuate nel corso di quell’esercizio.

In particolare i residui possono essere:

attivi: se rappresentano entrate non riscosse e cioè crediti in favore dello Stato;

passivi: se sono spese non effettuate e rappresentano debiti a carico dello Stato.
Nel nostro Paese, con la L. 468/1978 si scelse di compilare il bilancio
dello Stato in termini di competenza e di cassa. In tal modo il
legislatore del tempo ha soddisfatto due esigenze fondamentali: 1)
conservare quanto di buono era contenuto nel sistema della
competenza; 2) avere un quadro dei movimenti finanziari, derivante
dal sistema della cassa.

Nonostante le critiche mosse a tale soluzione, secondo molti, probabilmente, essa resta

l’unica via d’uscita per contemperare l’esigenza di snellezza contabile del bilancio di cassa con

quella di certezza giuridica connaturata al bilancio di competenza.

Con la L. 196/2009 il legislatore ha scelto di potenziare la


funzione del bilancio di cassa, ferma restando la redazione anche
in termini di competenza. A tale scopo la legge di contabilità, art. 42,
ha delegato il Governo ad emanare uno specifico provvedimento.
Alla detta delega ha dato attuazione il D.Lgs. 93/2016, che riordina
anche la disciplina per la gestione del bilancio.
Il decreto, in particolare, mira a razionalizzare la disciplina degli
accertamenti d’entrata e degli impegni di spesa, nonché quella relativa
alla formazione e al regime contabile dei residui attivi e passivi. Il
dirigente responsabile dovrà, inoltre, redigere un apposito piano
finanziario dei pagamenti (cronoprogramma) che tenga conto della
fase temporale di assunzione delle obbligazioni e in base al quale egli
ordinerà e pagherà le spese, in tal modo viene rafforzato il ruolo
programmatorio del bilancio di cassa.
In realtà, l’articolo 6, commi 10, 11 e 12 del D.L. 95/2012, convertito dalla L. 135/2012,

anticipando l’attuazione della suddetta delega già aveva stabilito, a decorrere dal 1° gennaio

2013, e in via sperimentale per il triennio 2013-2015, per tutti i Ministeri l’obbligo per dirigenti

responsabili della gestione di predisporre un piano finanziario dei pagamenti in relazione a

ciascun impegno assunto per tutti i capitoli di bilancio di propria pertinenza.

Il bilancio di genere

L’art. 38septies della L. 196/2009, introdotto dal Decreto legislativo 12-5-2016, n. 90

per il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, in

attuazione della delega di cui all’art. 40, comma 1, della L. 196/2009, prevede l’avvio di

un’apposita sperimentazione per l’adozione di un bilancio di genere, con lo scopo di

valutare il diverso impatto della politica di bilancio sulle donne e sugli uomini, in termini di

denaro, tempo e lavoro non retribuito.

3. Principi del bilancio

Si suole parlare di principi di bilancio con riferimento ad alcuni


caratteri giuridici connaturati allo stesso.
Naturalmente ciascun bilancio preso nella sua singolarità ha
caratteristiche proprie di volta in volta variabili e non riconducibili ad
unità logiche. Tuttavia, al di là dei riferimenti contingenti nell’ambito di
una teoria di bilancio, vi sono dei principi che, proprio perché generali
o generalizzabili, possono considerarsi regole uniformi e pacificamente
accettate, ovunque sia redatto un bilancio.

Essi sono:
l’integrità;
la veridicità;
l’universalità;
la pubblicità;
la chiarezza;
l’unità;
la specificazione;
il pareggio;
l’annualità.

Il principio di integrità sta a significare che tutte le entrate devono


essere iscritte in bilancio al lordo (e quindi comprensive) delle spese di
riscossione e di altre spese a esse connesse. D’altra parte tutte le
spese devono essere iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna
riduzione delle correlative entrate (art. 24, comma 2, L. 196/2009).

Per esempio, se si prevede che l’accertamento di una determinata imposta procurerà un

gettito di 100 ma bisognerà sostenere spese per 5 (aggi o altro), non bisognerà iscrivere

l’entrata per 95, ma bisognerà registrare una entrata per 100 e una spesa per 5.

Secondo il principio della veridicità, le previsioni di bilancio devono


essere formulate in modo da rispecchiare i «veri» valori che si prevede
di conseguire nel futuro esercizio.
A prescindere dall’eventuale configurazione di un reato di falso per
l’esposizione di risultati non rispondenti a verità, esso sta a garantire il
diritto alla reale informazione da parte di tutti, Parlamento e cittadini.
Al principio di veridicità è correlato quello dell’universalità per il
quale tutte le entrate e tutte le spese devono essere iscritte in
bilancio, con divieto, quindi, delle gestioni cosiddette fuori bilancio, e
cioè della contabilizzazione di evenienze finanziarie al di fuori di quelle
stabilite in bilancio.
Il principio suddetto non è tuttavia assoluto, in quanto la possibilità di
gestioni cosiddette fuori bilancio è presa in considerazione dalla stessa
legge 31 dicembre 2009, n. 196, la quale, all’art. 40, comma 2, lett. p,
ne regola i casi.
In virtù del principio della pubblicità il bilancio deve essere divulgato
e portato a conoscenza di tutti i cittadini con idonee formalità
(pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale).
Il principio della chiarezza sta a significare che la stesura del bilancio
deve risultare di facile lettura e comprensione da parte dei cittadini,
pur sempre però nei limiti imposti dalle regole contabili.
Il principio dell’unità sta ad indicare l’unicità del documento contabile
del bilancio dello Stato. In esso devono trovare rappresentazione tutte
le entrate e tutte le spese riguardanti l’attività finanziaria dello Stato.
Ciò significa che non è possibile destinare qualsiasi provento per spese
o erogazioni speciali, ad eccezione dei proventi e le quote di proventi
riscossi per conto di enti, le oblazioni e simili, fatte a scopo
determinato (art. 24, comma 4, L. 196/2009).

Il principio in discussione, a ben vedere, non è altro che l’applicazione allo Stato del principio
generale dell’unità aziendale secondo cui le risorse stanziate per il finanziamento della sua

attività fanno fronte indistintamente agli impieghi attivati dall’azienda considerata: le entrate,

nella loro unità, si contrappongono alle spese tenendo conto del loro valore globale.

Il principio della specializzazione è alla base della struttura dei


bilanci statali. Esso afferma la necessità che le entrate e le spese
vengano ripartite in titoli, sezioni, rubriche, e così via. Tale indicazione
secondo la natura, la causa e gli effetti che entrate ed uscite
comportano sul sistema economico pone un limite alla discrezionalità
dei titolari della gestione. Infatti è solo con l’approvazione
parlamentare che i singoli capitoli di spese ed entrate acquistano
rilevanza giuridica.
Il capitolo costituisce, come più volte evidenziato, l’unità elementare
del bilancio dello Stato. Esso, in pratica, è paragonabile al singolo
conto del sistema della partita doppia.
Di conseguenza grazie al principio della specializzazione, il bilancio
statale può essere analizzato sotto diversi profili a seconda degli
aggregati che sono considerati, garantendo al tempo stesso sinteticità
e analiticità delle informazioni in esso contenute.
Secondo il principio del pareggio, per una corretta gestione deve
verificarsi, almeno in prospettiva, un equilibrio tra le entrate e le
spese.
In realtà qualsiasi azienda di erogazione (e dunque lo Stato) ha come
compito primario quello di raggiungere gli scopi per i quali è istituita.
Tale obiettivo deve essere raggiunto rispettando le condizioni di
equilibrio tra entrate ed uscite e quindi seguendo, appunto, il principio
del pareggio.
Un altro principio del bilancio statale è l’annualità (art. 81, co. 4,
della Costituzione e art. 20 della L. 196/2009); l’annualità sta a
indicare il periodo temporale di riferimento delle cifre esposte in
bilancio.

Questionario

1. Quali sono le funzioni assolte dal bilancio dello Stato? (par. 1)


2. Cosa s’intende per anno finanziario? (par. 1)
3. Qual è la differenza principale tra bilancio economico e bilancio
finanziario? (par. 2)
4. Quale legge contiene la delega al Governo per il potenziamento
del bilancio di cassa? (par. 2)
5. Il principio dell’annualità regola il bilancio dello Stato? (par. 3)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 4 La programmazione degli obiettivi di finanza


pubblica e l’ordinamento del bilancio italiano

Sommario 1. Il ciclo del bilancio e il principio della programmazione. - 2. I rapporti con l’UE

in tema di finanza pubblica: il Programma di stabilità, il Programma nazionale di riforma e il

Documento programmatico di bilancio. - 3. Il Documento di economia e finanza. - 4. Segue:

La Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza. - 5. Il bilancio di previsione

e la «nuova» legge di bilancio. - 6. Programmazione delle risorse finanziarie e Accordi tra

ministeri. - 7. La formazione e l’approvazione del bilancio. - 8. I disegni di legge collegati alla

manovra di finanza pubblica. - 9. La copertura finanziaria delle leggi. - 10. L’esercizio

provvisorio. - 11. Assestamento e variazioni di bilancio. - 12. L’armonizzazione dei sistemi e

degli schemi contabili delle amministrazioni pubbliche: il decreto legislativo 31-5-2011, n. 91.

1. Il ciclo del bilancio e il principio della programmazione

La procedura per la formazione del bilancio dello Stato richiede lo


svolgimento di più fasi, che corrono lungo tutto l’anno, e si conclude
con l’approvazione della legge di bilancio.
L’art. 7 della L. 196/2009, come modificato dalla L. 163/2016,
stabilisce che per l’impostazione delle previsioni di entrata e di spesa
dei bilanci tutte le amministrazioni pubbliche (come individuate al Cap.
1, §5, lett. B) devono seguire il principio della programmazione.

Gli strumenti della programmazione sono:

il Documento di economia e finanza (DEF);


la Nota di aggiornamento al DEF;
il disegno di legge del bilancio dello Stato;
il disegno di legge di assestamento del bilancio annuale;
gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza
pubblica;
gli specifici documenti di programmazione delle altre amministrazioni
pubbliche diverse dallo Stato.

Va poi ricordato il rendiconto generale dello Stato che non costituisce


uno strumento della programmazione secondo la definizione dell’art. 7
della L. 196/2009, ma rientra comunque nel ciclo del bilancio.

2. I rapporti con l’UE in tema di finanza pubblica: il


Programma di stabilità, il Programma nazionale di riforma e il
Documento programmatico di bilancio

L’Italia in quanto membro della UE e aderente al fiscal compact è


tenuta a redigere alcuni documenti per dar conto del proprio operato
in ambito economico alle istituzioni europee. Tali documenti sono il
Programma di stabilità (PS), il Programma nazionale di riforma (PNR)
e il Documento programmatico di bilancio (DPB).

Sempre in tema di rapporti con l’UE in tema di finanza pubblica, il comma 2 dell’articolo 9

prevede poi che gli atti, i progetti di atti e i documenti adottati dalle istituzioni UE nell’ambito

del semestre europeo, che si sostanzia nell’istituzione di una procedura organica volta al

coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri, sono
trasmessi dal Governo alle Camere ai fini dell’esame a norma dei rispettivi regolamenti,

nonché del controllo parlamentare previsto dall’articolo 4 della L. 196/2009.

A) Il Programma di stabilità e il Programma nazionale di


riforma

Il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma devono


essere presentati al Consiglio dell’Unione europea e alla
Commissione europea entro il 30 aprile, e comunque nei termini
e con le modalità previsti dal Codice di condotta sull’attuazione del
Patto di stabilità e di crescita, ovvero le regole per la definizione e la
presentazione dell’aggiornamento del Programma di stabilità stesso
(art. 9, L. 196/2009).
Il PS e il PNR con la L. 39/2011 sono stati inglobati nel DEF (vedi §3).

Il Patto di stabilità e crescita è un quadro di norme per il coordinamento delle politiche di

bilancio nazionali nell’ambito UE, creato a tutela della solidità delle finanze pubbliche e della

stabilità finanziaria, importante requisito per il corretto funzionamento dell’UEM (Unione

economica e monetaria). Il Patto si articola in una parte preventiva e in un parte dissuasiva.

Nel 2011 il PSC è stato oggetto di un’ampia riforma, conseguente all’emanazione di sei atti

legislativi (cosiddetto six pack). Il six pack, oltre a modificare il PSC, ha introdotto nuove

regole sulla sorveglianza e correzione degli squilibri macroeconomici allo scopo di stimolare la

crescita, la competitività e l’occupazione in ambito UE. Esso si compone dei seguenti atti

normativi:

il reg. (UE) n. 1173/2011 relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella
zona euro;

il reg. (UE) n. 1174/2011 sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri

macroeconomici eccessivi nella zona euro;

il reg. (UE) n. 1175/2011 che modifica le procedure di sorveglianza delle posizioni di

bilancio;

il reg. (UE) n. 1176/2011 sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici;

il reg. (UE) n. 1177/2011 che modifica la procedura per i disavanzi eccessivi;

la direttiva 2011/85/UE relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri.

Per quadri di bilancio s’intende la serie di disposizioni, norme e istituzioni attraverso cui

l’amministrazione pubblica degli Stati membri conduce le politiche di bilancio.

La regola base del PSC è che i Paesi membri sono tenuti «a rispettare un obiettivo di bilancio

a medio termine che comporti un saldo vicino al pareggio o positivo».

L’obiettivo di medio termine è calcolato in termini di saldo del conto consolidato delle

pubbliche amministrazioni e si attesta in una forcella stabilità tra il –1% del PIL e il pareggio o

l’attivo del saldo strutturale di bilancio, tenuto conto dei correttivi applicati in relazione

all’andamento dei cicli economici.

Per i Paesi membri che fanno registrare un rapporto deficit/PIL superiore al 3% e un debito

pubblico superiore al 60% del PIL scatta la procedura per disavanzi eccessivi prevista

dall’articolo 126 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

La parte preventiva del PSC mira proprio a far sì che gli Stati non superino detti valori e che

seguano politiche di bilancio sostenibili nel medio periodo.

Nel Programma annuale di stabilità o di convergenza, a


seconda che si riferisca a un Paese membro che adotta o meno l’euro,
deve essere indicato come il Governo intende conseguire o
salvaguardare posizioni di bilancio sane a medio termine, tenendo
conto dell’incidenza finanziaria dell’invecchiamento demografico.
Lo schema del PS, che contiene gli elementi e le informazioni
richieste dai regolamenti dell’Unione europea vigenti in materia e dal
Codice di condotta sull’attuazione del patto di stabilità e crescita, con
specifico riferimento agli obiettivi da conseguire per accelerare la
riduzione del debito pubblico, deve essere riportato nella prima
sezione del Documento di economia e finanza (cfr. §3).
Nel Programma nazionale di riforma vanno, invece, indicate le
priorità del Paese e le riforme strutturali, l’analisi degli squilibri
macroeconomici, lo stato di avanzamento delle riforme avviate. Esso è
riportato nella sezione terza del DEF (vedi §3).
Il Ministro dell’economia e delle finanze costituisce poi l’anello di
congiunzione tra le Commissioni parlamentari e le istituzioni europee;
egli, infatti, entro quindici giorni dall’elaborazione delle linee
guida di politica economica e di bilancio elaborate dal
Consiglio europeo riferisce alle Commissioni citate fornendo al
contempo una valutazione dei dati e delle misure prospettate dalle
linee guida, nonché dei loro effetti sul nostro Paese, ai fini anche
dell’elaborazione del PS e del PNR.

B) Il Documento programmatico di bilancio

Il regolamento UE n. 473/2013, che fa parte del cosiddetto pacchetto


two-pack, contiene le disposizioni comuni per il monitoraggio e la
valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la
correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro.
Il regolamento, in particolare, prevede la trasmissione da parte degli
Stati membri alla Commissione, entro il 15 ottobre di ogni anno, di
un progetto di documento programmatico di bilancio (DBP
nell’acronimo inglese – Draft Budgetary Plan). Con esso i Paesi
dell’area dell’euro illustrano all’Europa in forma sintetica, più
specificamente con tabelle, e standardizzata il proprio progetto di
bilancio per l’anno successivo.
La L. 196/2009, come modificata dalla L. 163/2016, stabilisce che il
DBP deve essere trasmesso entro la medesima data del 15 ottobre
alle Camere.
Esso deve essere coerente con le raccomandazioni formulate nel
contesto del PSC e, se applicabile, con le raccomandazioni formulate
relativamente al ciclo annuale di sorveglianza, anche per ciò che
concerne la procedura relativa agli squilibri macroeconomici
(contenuta nel reg. UE n. 1176/2011), e con i pareri sul programma di
partenariato economico.

Il programma di partenariato economico deve essere presentato alla Commissione e al

Consiglio dallo Stato membro per il quale il Consiglio stesso, secondo la procedura stabilita

dall’art. 126, paragrafo 6 del TFUE, abbia accertato l’esistenza di un disavanzo eccessivo. Il

documento deve indicare gli interventi e le riforme strutturali necessari per garantire una
correzione effettiva e duratura del disavanzo eccessivo e sviluppare il PNR e il PS, tenendo

pienamente conto delle raccomandazioni del Consiglio relative all’attuazione degli

orientamenti integrati per le politiche economiche e occupazionali dello Stato membro

interessato.

Più in particolare, il DPB:

tiene conto delle revisioni dei dati di consuntivo apportate


dall’ISTAT;
spiega, nel caso vi fossero, le ragioni di eventuali differenze rispetto
alle stime del Programma di stabilità dell’Italia presentato nel mese
di aprile;
illustra i provvedimenti della manovra di finanza pubblica proposta
dal Governo per il conseguimento degli obiettivi programmatici e
l’impatto sui conti pubblici e sulla crescita economica.

La Commissione, ricevuto il DPB, il prima possibile e comunque entro il 30 novembre deve

adottare un parere sul documento programmatico di bilancio; essa, se individua gravi

inosservanze degli obblighi previsti dal Patto di stabilità e crescita, può chiedere allo Stato

membro interessato di presentare un progetto del documento riveduto. La Commissione

riesamina il progetto e formula un nuovo parere entro tre settimane dal ricevimento del

documento.

Il parere è in ogni caso reso pubblico ed è presentato all’Eurogruppo.

La Commissione in base a tutti i documenti programmatici degli Stati membri elabora una

valutazione complessiva della situazione di bilancio e delle prospettive dell’intera zona

euro, che comprende anche l’analisi di elementi consoni all’indicazione dei rischi per la
sostenibilità delle finanze pubbliche in caso di andamento finanziario, economico o di bilancio

negativo. Essa inoltre delinea, quando è necessario, misure per rafforzare il coordinamento

delle politiche macroeconomiche e di bilancio. La valutazione globale viene pubblicata e viene

tenuta in considerazione nelle indicazioni fornite dalla Commissione agli Stati membri.

Gli Stati membri devono presentare, poi, alla Commissione e all’Eurogruppo una relazione

sui rispettivi piani di emissione di debito nazionale.

3. Il Documento di economia e finanza

Il Documento di economia e finanza (DEF) è il principale documento


della programmazione economico-finanziaria nazionale, in quanto
contiene la strategia economica e di finanza pubblica relativa a un
triennio.
Il DEF, entro il 10 aprile di ogni anno, viene presentato dal Governo
alle Camere, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze,
sentito il parere, per quanto concerne la sua terza sezione, del
Ministro per le politiche europee (ora Dipartimento per le politiche
europee). Entro lo stesso termine il documento viene inviato, per il
relativo parere, alla Conferenza permanente per il coordinamento
della finanza pubblica, che si esprime in tempo utile per le
conseguenti deliberazioni parlamentari relative al DEF stesso (art. 7 L.
196/2009).
Il DEF è composto da tre sezioni.
Nella prima sezione esso reca lo schema del Programma di
stabilità.
Più specificamente la prima sezione contiene:

a) gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza

pubblica almeno per il triennio successivo e gli obiettivi articolati per i sottosettori del conto

delle amministrazioni pubbliche relativi alle amministrazioni centrali, alle amministrazioni locali

e agli enti di previdenza e assistenza sociale;

b) l’aggiornamento delle previsioni per l’anno in corso, evidenziando gli eventuali scostamenti

rispetto al precedente Programma di stabilità;

c) l’indicazione dell’evoluzione economico-finanziaria internazionale, per l’anno in corso e per il

periodo di riferimento; per l’Italia, in linea con le modalità e i tempi indicati dal Codice di

condotta sull’attuazione del patto di stabilità e crescita, le previsioni macroeconomiche, per

ciascun anno del periodo di riferimento, con evidenziazione dei contributi alla crescita dei

diversi fattori, dell’evoluzione dei prezzi, del mercato del lavoro e dell’andamento dei conti con

l’estero; l’esplicitazione dei parametri economici essenziali utilizzati per le previsioni di finanza

pubblica in coerenza con gli andamenti macroeconomici;

c-bis) un confronto con le previsioni macroeconomiche e di bilancio della Commissione più

aggiornate e illustra le differenze più significative tra lo scenario macroeconomico e finanziario

scelto e le previsioni della Commissione, con particolare riferimento alle variabili esogene

adottate.

La lettera c-bis) è stata inserita dal D.Lgs. 54/2014 attuativo della direttiva 2011/85/UE,

facente parte del cosiddetto pacchetto six pack, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio

degli Stati membri. Per quadri di bilancio s’intende la serie di disposizioni, norme e

istituzioni attraverso cui l’amministrazione pubblica degli Paesi membri della UE conduce la

politica di bilancio;
d) le previsioni per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche;

e) gli obiettivi programmatici definiti in coerenza con quanto previsto dall’ordinamento

europeo, indicati per ciascun anno del periodo di riferimento, in rapporto al prodotto interno

lordo e, tenuto conto della manovra di cui alla lettera f), per l’indebitamento netto, per il saldo

di cassa, al netto e al lordo degli interessi e delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul

saldo strutturale del conto economico delle amministrazioni pubbliche, e per il debito delle

amministrazioni pubbliche, articolati per i sottosettori di cui alla lettera a) anche al fine di

assicurare almeno il conseguimento dell’obiettivo di medio termine;

f) l’articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di cui alla

lettera e), almeno per un triennio, per i sottosettori di cui alla lettera a), nonché

un’indicazione di massima delle misure attraverso le quali si prevede di raggiungere i predetti

obiettivi;

g) il prodotto potenziale e gli indicatori strutturali programmatici del conto economico delle

pubbliche amministrazioni per ciascun anno del periodo di riferimento;

h) le previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e gli interventi che si intende adottare per

garantirne la sostenibilità;

i) le diverse ipotesi di evoluzione dell’indebitamento netto e del debito rispetto a scenari di

previsione alternativi riferiti al tasso di crescita del prodotto interno lordo, della struttura dei

tassi di interesse e del saldo primario;

l) informazioni sulle passività potenziali che possono avere effetti sui bilanci pubblici, ai sensi

della direttiva 2011/85/UE del Consiglio, dell’8 novembre 2011 (lettera inserita dal citato

D.Lgs. 54/2014).
Secondo la direttiva 2011/85/UE, le passività potenziali sono quelle obbligazioni dipendenti

dal verificarsi di eventi futuri o incerti, nonché quelle obbligazioni effettive il cui pagamento è

improbabile o il cui ammontare non può essere determinato in modo attendibile, quali, ad

esempio, le garanzie pubbliche, i crediti deteriorati e le passività potenziali derivanti dalla

gestione delle imprese pubbliche. La direttiva specifica che le informazioni relative alle

passività potenziali dovrebbero includere, oltre all’entità, la data verosimile di spesa ad esse

associate, e che esse dovrebbero prendere in debita considerazione la sensibilità del mercato.

La seconda sezione del DEF riporta:

a. l’analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche nell’anno

precedente e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici indicati nel

DEF e nella Nota di aggiornamento (cfr. §4);

b. le previsioni tendenziali a legislazione vigente, almeno per il triennio successivo, basate sui

parametri di cui alla prima sezione, lettera c), e, per la parte discrezionale della spesa,

sull’invarianza dei servizi e delle prestazioni offerte, dei flussi di entrata e di uscita del

conto economico dei sottosettori di cui alla prima sezione, lettera a), al netto e al lordo

delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale del conto economico

delle amministrazioni pubbliche, e di quelli del saldo di cassa delle amministrazioni

pubbliche, con un’indicazione di massima, anche per l’anno in corso, dei motivi degli

scostamenti tra gli andamenti tendenziali indicati e le previsioni riportate nei precedenti

documenti programmatici, nonché con l’indicazione della pressione fiscale delle

amministrazioni pubbliche. Sono inoltre indicate le previsioni relative al debito delle

amministrazioni pubbliche nel loro complesso e per i sottosettori di cui alla prima sezione,

lettera a), nonché le risorse destinate allo sviluppo delle aree sottoutilizzate, con
evidenziazione dei fondi nazionali addizionali;

c. un’indicazione delle previsioni a politiche invariate per i principali aggregati del conto

economico delle amministrazioni pubbliche riferite almeno al triennio successivo;

d. le previsioni tendenziali, almeno per il triennio successivo, del saldo di cassa del settore

statale e le indicazioni sulle correlate modalità di copertura;

e. le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di

spesa, almeno per il triennio successivo, con particolare riferimento a quelli relativi al

pubblico impiego, alla protezione sociale e alla sanità, sul debito delle amministrazioni

pubbliche e sul relativo costo medio, nonché sull’ammontare della spesa per interessi del

bilancio dello Stato relativa a strumenti finanziari derivati.

In apposita nota metodologica, allegata a questa sezione, devono essere esposti

analiticamente i criteri di formulazione delle previsioni tendenziali di cui alla lettera b). E

ancora, in apposito allegato, questa sezione deve riportare informazioni circa i risultati

conseguiti in termini di riconfigurazione dello strumento militare, anche dal punto di vista del

risparmio di risorse e del loro reindirizzo in settori di spesa del Ministero della difesa (L.

244/2012, art. 4, comma 1).

La terza sezione, infine, riporta lo schema del Programma nazionale di riforma di cui

si è detto nel paragrafo 2. In particolare la sezione in questione indica:

a. lo stato di avanzamento delle riforme avviate, con indicazione dell’eventuale scostamento

tra i risultati previsti e quelli conseguiti;

b. gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono

sulla competitività;

c. le priorità del Paese e le principali riforme da attuare, i tempi previsti per la loro attuazione
e la compatibilità con gli obiettivi programmatici indicati nella prima sezione del DEF;

d. i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell’economia, di

rafforzamento della competitività del sistema economico e di aumento dell’occupazione.

In allegato al DEF:

sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla


manovra di finanza pubblica (cfr. §8);
deve risultare un’unica relazione di sintesi sugli interventi
realizzati nelle aree sotto utilizzate, presentata dal Ministro
dello sviluppo economico alle Camere, entro il 10 aprile dell’anno
successivo a quello di riferimento. In essa si evidenziando il
contributo dei fondi nazionali addizionali, e i risultati conseguiti, con
particolare riguardo alla coesione sociale e alla sostenibilità
ambientale, nonché alla ripartizione territoriale degli interventi;
è presentato il programma predisposto ai sensi dell’articolo
1, comma 1, L. 443/2001 (Delega al Governo in materia di
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi
per il rilancio delle attività produttive), e lo stato di avanzamento
del programma stesso relativo all’anno precedente, predisposto dal
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti;
è presentato un documento, predisposto dal Ministro
dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentiti gli altri
Ministri interessati, sullo stato di attuazione degli impegni per
la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, in
coerenza con gli obblighi internazionali assunti dall’Italia in sede
europea e internazionale, e sui relativi indirizzi;
il Ministro dell’economia e delle finanze trasmette un rapporto
sullo stato di attuazione della L. 196/2009 con particolare
riferimento alle attività svolte per la realizzazione della nuova
organizzazione del bilancio dello Stato e dei bilanci delle altre
amministrazioni pubbliche, evidenziando il collegamento tra la nuova
struttura del bilancio e la nuova organizzazione delle amministrazioni
pubbliche in attuazione della L. 15/2009 (cd. legge Brunetta),
nonché dello stato di attuazione delle disposizioni di cui alla lettera
h) del comma 2 dell’art. 2 della L. 42/2009 (art. 3, L. 196/2009).

Ancora:

in apposito allegato al DEF, in relazione alla spesa del bilancio dello


Stato, sono esposte, con riferimento agli ultimi dati di consuntivo
disponibili, distinte tra spese correnti e spese in conto capitale, le
risorse destinate alle singole Regioni, con separata evidenza
delle categorie economiche relative ai trasferimenti correnti e in
conto capitale agli enti locali, e alle province autonome di
Trento e di Bolzano;
il Ministro dell’economia e delle finanze, entro il 30 giugno di
ogni anno, a integrazione del DEF, trasmette alle Camere i
risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza
pubblica, sia per le entrate sia per le spese, derivanti dalle misure
contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d’anno,
che il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e il
Dipartimento delle finanze del MEF sono tenuti ad assicurare; sono
inoltre indicati gli scostamenti rispetto alle valutazioni originarie e le
relative motivazioni;
in apposito allegato al DEF, predisposto dal Ministro dell’economia e
delle finanze, sulla base dei dati forniti dall’ISTAT, sono riportati
l’andamento, nell’ultimo triennio, degli indicatori di benessere equo e
sostenibile (BES) selezionati e definiti dal Comitato per gli indicatori
di benessere equo e sostenibile, nonché le previsioni sull’evoluzione
degli stessi nel periodo di riferimento, anche sulla base delle misure
previste per il raggiungimento degli obiettivi di politica economica
previsti dal DEF (art. 10, comma 2, lett. f)), e dei contenuti dello
schema del PNR.

Con apposita relazione, predisposta dal Ministro dell’economia e delle finanze, sulla base dei

dati forniti dall’ISTAT, da presentare alle Camere per la trasmissione alle competenti

Commissioni parlamentari entro il 15 febbraio di ciascun anno, è evidenziata l’evoluzione

dell’andamento degli indicatori di benessere equo e sostenibile, sulla base degli effetti

determinati dalla legge di bilancio per il triennio in corso.

Nel caso in cui nell’imminenza della presentazione del DEF si


verifichino gli eventi eccezionali di cui all’art. 6 della L. 243/2012, la
relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza
pubblica, prevista dallo stesso art. 6, preparata dal Governo per
essere presentata alle Camere può essere annessa al DEF.

Da segnalare che a partire dall’anno 2013, il DEF contiene una valutazione, relativa

all’anno precedente, delle maggiori entrate strutturali ed effettivamente incassate derivanti

dall’attività di contrasto dell’evasione fiscale. Dette maggiori risorse, al netto di quelle

necessarie al mantenimento dell’equilibrio di bilancio e alla riduzione del rapporto tra il debito

e il PIL, nonché di quelle derivanti a legislazione vigente dall’attività di recupero fiscale svolta

dalle Regioni, dalle Province e dai Comuni, unitamente alle risorse derivanti dalla riduzione

delle spese fiscali, confluiscono in un Fondo per la riduzione strutturale della pressione

fiscale e sono finalizzate al contenimento degli oneri fiscali gravanti sulle famiglie e sulle

imprese, secondo le modalità di destinazione e di impiego indicate nel medesimo DEF (così il

comma 36, art. 2, D.L. 138/2011).

A partire dal 2014 il DEF reca l’indicazione del recupero di evasione fiscale registrato nell’anno

precedente, dei risparmi di spesa e delle maggiori entrate di cui alle lettere a) e b) del comma

431 art. 1 della L. 147/2013 (legge di stabilità 2014), rispetto all’anno precedente e di

quelli previsti fino alla fine dell’anno in corso e per gli anni successivi (art. 1, comma 433, L.

147/2013).

4. Segue: La Nota di aggiornamento del Documento di


economia e finanza

Entro il 27 settembre di ogni anno, la Nota di aggiornamento del


DEF deve essere presentata dal Governo alle Camere su proposta del
Ministro dell’economia e delle finanze (art. 7, co. 2, lett. b, L.
196/2009).
La Nota contiene (art. 10bis L. 196/2009):

a. l’eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici di cui alla


sezione prima del DEF lettera e), al fine di stabilire una diversa
articolazione di tali obiettivi tra i sottosettori di cui alla medesima
sezione prima lettera a), ovvero di recepire raccomandazioni
approvate dal Consiglio dell’Unione europea, nonché delle previsioni
macroeconomiche e di finanza pubblica per l’anno in corso e per il
restante periodo di riferimento;
b. in valore assoluto, gli obiettivi di saldo netto da finanziare del
bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale;
c. le osservazioni e le eventuali modifiche e integrazioni del DEF in
relazione alle raccomandazioni del Consiglio dell’Unione europea
relative al PS e al PNR;
d. l’indicazione dei principali ambiti di intervento della manovra di
finanza pubblica per il triennio successivo, con una sintetica
illustrazione degli effetti finanziari attesi dalla manovra stessa in
termini di entrata e di spesa, ai fini del raggiungimento degli
obiettivi di cui alla lett. a).

Se si rende necessario modificare uno degli obiettivi di finanza


pubblica, il Governo, entro il 10 settembre, invia le linee guida
per la ripartizione degli obiettivi di cui alla sezione prima, lettera e),
del DEF alla Conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica, per il preventivo parere, da esprimere entro il 15
settembre. Entro il 10 settembre le linee guida sono trasmesse alle
Camere; a queste ultime deve essere trasmesso anche il parere della
Conferenza.
La Nota di aggiornamento al DEF contiene una valutazione degli
incassi derivanti dall’attività di contrasto dell’evasione fiscale rispetto
alle relative previsioni di bilancio dell’anno in corso (comma 434, art.
1, L. 147/2013).
Se, nell’imminenza della presentazione della Nota, si verificano gli
eventi eccezionali di cui all’art. 6 della L. 243/2012, la relazione di cui
allo stesso art. 6 può essere presentata alle Camere come annesso
alla Nota stessa.

La Nota è corredata delle relazioni programmatiche sulle spese di investimento per

ciascuna missione di spesa del bilancio dello Stato e delle relazioni sullo stato di

attuazione delle relative leggi pluriennali. Per ciascuna legge pluriennale di spesa in

scadenza, il Ministro competente valuta se permangono le ragioni che a suo tempo ne

avevano giustificato l’adozione, tenuto anche conto dei nuovi programmi da avviare. A tali

relazioni il Ministro dell’economia e delle finanze deve allegare un quadro riassuntivo di

tutte le leggi di spesa a carattere pluriennale.

In apposita sezione del quadro riassuntivo citato è esposta, in allegato, la ricognizione dei

contributi pluriennali iscritti nel bilancio dello Stato, con specifica indicazione di quelli

attivati e delle eventuali ulteriori risorse, anche non statali, che concorrono al finanziamento

dell’opera nonché dell’ammontare utilizzato. I Ministeri competenti comunicano al MEF, entro

il 30 giugno, tutti i dati necessari alla predisposizione dell’allegato. La sezione di cui sopra
deve dare conto della valutazione degli effetti sui saldi di finanza pubblica dei contributi

pluriennali iscritti nel bilancio dello Stato.

In allegato alla Nota di aggiornamento devono essere indicati eventuali disegni di

legge collegati alla manovra di finanza pubblica e inserito un rapporto, presentato

dal Ministro dell’economia e delle finanze, sui risultati conseguiti in materia di misure di

contrasto dell’evasione fiscale e le strategie per il contrasto dell’evasione fiscale, le aggiorna e

confronta i risultati con gli obiettivi, evidenziando, se possibile, il recupero di gettito fiscale

attribuibile alla maggiore propensione all’adempimento da parte dei contribuenti (così il

comma 36.1, art. 2, D.L. 138/2011).

La Nota è corredata da un rapporto programmatico nel quale sono indicati gli interventi

che hanno come obiettivi di ridurre, eliminare o riformare le spese fiscali in tutto o in parte

ingiustificate o superate in relazione alle mutate esigenze sociali o economiche ovvero che si

sovrappongono a programmi di spesa aventi le stesse finalità che il Governo intende attuare

con la manovra di finanza pubblica (comma 5bis, art. 10bis della L. 196/2009).

Le spese fiscali per le quali sono trascorsi cinque anni dall’entrata in vigore sono oggetto di

specifiche proposte di eliminazione, riduzione, modifica o conferma.

Contestualmente alla Nota di aggiornamento, è presentato un rapporto sui risultati conseguiti

in materia di misure di contrasto all’evasione fiscale e contributiva. Nel rapporto il

Governo deve indicare, inoltre, le strategie per il contrasto dell’evasione fiscale e contributiva,

l’aggiornamento e il confronto dei risultati con gli obiettivi (art. 10bis.1 della L. 196/2009).

Il monitoraggio delle previsioni

Con il D.Lgs. 54/2014 è stato introdotto nella legge di contabilità l’articolo 10ter, che

disciplina la relazione tra il Governo e l’Ufficio parlamentare di bilancio — istituito dall’art. 5


della L. cost. 1/2012 — con riguardo alle previsioni riportate nei documenti di

programmazione economica e finanziaria.

Nello specifico, l’Ufficio parlamentare di bilancio provvede alla validazione delle

previsioni macroeconomiche (come il DBP) su cui si basano i programmi di bilancio nazionali

a medio termine e i progetti di bilancio. Inoltre, è previsto che se i risultati della valutazione

dovessero evidenziare un errore significativo che si ripercuota sulle previsioni

macroeconomiche per un orizzonte di almeno quattro anni consecutivi, il Governo trasmette

una relazione al Parlamento nella quale indica le ragioni dello scostamento e le eventuali

azioni che intende intraprendere.

5. Il bilancio di previsione e la «nuova» legge di bilancio

Il bilancio di previsione dello Stato è disciplinato dalla L. 196/2009.


Esso è predisposto su base annuale e pluriennale (per i successivi tre
anni) ed è elaborato sia in termini di competenza sia di cassa.
La gestione finanziaria dello Stato si svolge in base al bilancio annuale
di previsione.
Il disegno di legge di bilancio deve essere presentato dal Governo
al Parlamento entro il 20 ottobre, che deve approvarlo entro il
31 dicembre.
Come abbiamo affermato in precedenza (vedi Capitolo 1, §5),
l’introduzione del pareggio di bilancio nell’art. 81 Cost. ha reso
necessario apportare delle modifiche alla Legge di contabilità e finanza
pubblica. A ciò hanno provveduto i decreti legislativi n. 90 e n. 93
del 2016, relativi, rispettivamente, al completamento della riforma
della struttura del bilancio dello Stato e al riordino della disciplina per
la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio
di cassa, ma soprattutto la legge n. 163 del 2016 attuativa dell’art.
15 della L. 243/2012.
In particolare, la L. 163/2016 ha disciplinato la nuova legge di
bilancio, che rispetto al passato ha assunto carattere di legge
sostanziale oltre che formale. Si ricorderà, infatti, che prima della
riforma del 2012 l’art. 81 Cost. prevedeva che la legge di
approvazione del bilancio non potesse stabilire nuovi tributi e nuove
spese: essa costituiva, quindi, un caso di legge puramente formale.
Per questo motivo già la L. 468/1978 introdusse un nuovo strumento,
la legge finanziaria, con lo scopo di modificare le entrate e le spese
a legislazione vigente e di adeguarle agli obiettivi di politica del
bilancio fissati dal Governo. La legge finanziaria è stata poi sostituita,
a partire dal 2010, dalla legge di stabilità.

Alla legge di stabilità veniva demandata la definizione annuale del quadro di riferimento

finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e per il medesimo periodo era lo

strumento attraverso cui venivano regolate annualmente le grandezze previste dalla

legislazione vigente per adeguare gli effetti finanziari agli obiettivi.

A partire dal 1° gennaio 2016, tuttavia, secondo quanto stabilito dalla


L. 243/2012, i richiami alla legge di stabilità e alla legge
finanziaria, entrambe abrogate, contenuti in disposizioni di
legge o di atti aventi forza di legge vigenti devono intendersi
riferiti alla legge di bilancio, regolata dall’art. 15 della stessa legge
n. 243 e da successivi provvedimenti attuativi.
Ora, dunque, con le modifiche introdotte dalla L. 163/2016, attuativa
del citato art. 15 della L. 243/2012, i contenuti della legge di stabilità
sono confluiti nella legge di bilancio, unico documento che il
Parlamento a fine anno deve approvare.
Il disegno di legge di bilancio si riferisce a un periodo triennale e
si compone di due sezioni.

A) La prima sezione del disegno di legge di bilancio

La prima sezione del disegno di legge del bilancio ha assorbito i


contenuti della legge di stabilità, per cui dispone annualmente il
quadro di riferimento finanziario e provvede alla regolazione annuale
delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne
gli effetti finanziari agli obiettivi.
Essa contiene, per ciascun anno del triennio di riferimento, le misure
quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici indicati
nella sezione prima del DEF, e i loro eventuali aggiornamenti contenuti
nella Nota di aggiornamento al DEF.
Le nuove o maggiori spese disposte da questa sezione non possono
concorrere a determinare tassi di evoluzione delle spese, sia correnti
sia in conto capitale, incompatibili con gli obiettivi determinati nella
prima sezione, lett. e), del DEF (ovvero gli obiettivi stabiliti in coerenza
con quanto previsto dall’ordinamento europeo, si veda il §3
precedente).
In ogni caso questa sezione del disegno di legge del bilancio non
deve contenere norme di delega, di carattere ordinamentale o
organizzatorio, né interventi di natura localistica o microsettoriale
ovvero norme che dispongono la variazione diretta delle previsioni di
entrata o di spesa contenute nella seconda sezione del detto disegno
di legge.

Il nuovo comma 1ter dell’art. 21 individua in modo tassativo il contenuto della prima

sezione, ovvero:

a. la determinazione del livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo

netto da finanziare (SNF) in termini di competenza e di cassa, per ciascun anno del

triennio, in coerenza con gli obiettivi programmatici del saldo del conto consolidato delle

amministrazioni pubbliche;

b. norme in materia di entrata e di spesa tese a realizzare effetti finanziari con

decorrenza nel triennio considerato dal bilancio.

Tali norme, precisa la disposizione, devono determinare variazioni delle previsioni di

bilancio indicate nella seconda sezione, attraverso la modifica, la soppressione o

l’integrazione dei parametri previsti dalla normativa vigente che determinano l’evoluzione

delle entrate e della spesa o delle autorizzazioni legislative sottostanti, ovvero attraverso

nuovi interventi. Ciò allo scopo, evidentemente, di evitare che le disposizioni della

prima sezione possano apportare variazioni alle previsioni di bilancio contenute nella

seconda sezione attraverso una modifica diretta dell’ammontare degli stanziamenti

iscritti nella seconda sezione. Tale modifica è possibile solo incidendo sulle norme o sui
parametri stabiliti per legge che determinano l’evoluzione dei suddetti stanziamenti di

bilancio;

c. norme volte a rafforzare il contrasto e la prevenzione dell’evasione fiscale e

contributiva o a stimolare l’adempimento spontaneo degli obblighi fiscali e contributivi;

d. gli importi dei fondi speciali previsti dall’articolo 18 e le relative tabelle;

e. l’importo complessivo massimo destinato, in ciascun anno del triennio di riferimento, al

rinnovo dei contratti del pubblico impiego e alle modifiche del trattamento

economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di

diritto pubblico. Il suddetto importo, per la parte non utilizzata al termine dell’esercizio, è

conservato nel conto dei residui fino alla sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro o

all’emanazione dei provvedimenti negoziali;

f. eventuali norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi, la cui

attuazione possa recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,

nonché degli effetti finanziari derivanti dalle sentenze definitive, qualora si rendano

necessarie a garanzia dei saldi di finanza pubblica (si veda a tal proposito il §9);

g. norme eventualmente necessarie a garantire il concorso degli enti territoriali agli

obiettivi di finanza pubblica.

B) La seconda sezione del disegno di legge del bilancio

La seconda sezione del disegno di legge di bilancio in sostanza


contiene le poste contabili; essa è formata sulla base della
legislazione vigente, tenuto conto:

1. dei parametri indicati nel DEF (di cui all’art. 10 comma 2, lett. c), L.
196/2009, si veda il §3 precedente);
2. dell’aggiornamento delle previsioni per le spese per oneri
inderogabili e fabbisogno;
3. delle rimodulazioni proposte tra risorse stanziate in bilancio (ai sensi
dell’articolo 23 di cui parleremo nei prossimi paragrafi).

Essa poi evidenzia, per ciascuna unità di voto parlamentare, gli


effetti finanziari derivanti dalle disposizioni contenute nella prima
sezione della legge di bilancio.
In questa sezione del disegno di legge di bilancio è, inoltre,
annualmente stabilito, per ciascun anno del triennio di riferimento, in
relazione all’indicazione del fabbisogno del settore statale, l’importo
massimo di emissione dei titoli di Stato, in Italia e all’estero, al
netto di quelli da rimborsare.
Ma veniamo ora alla struttura di questa parte della legge di bilancio.
Specificamente, la seconda sezione del disegno di legge del bilancio
espone per l’entrata e, distintamente per ciascun Ministero, per la
spesa le unità di voto parlamentare. Queste ultime sono
determinate per le entrate tenendo conto della tipologia delle stesse e
per le uscite delle aree omogenee di attività.
Per la spesa le unità di voto sono costituite dai programmi,
che rappresentano aggregati di spesa diretti al perseguimento degli
obiettivi, che a loro volta sono definiti nell’ambito delle missioni.
Queste ultime sono le funzioni principali e gli obiettivi strategici per il
raggiungimento dei quali la spesa pubblica viene stanziata.
La realizzazione di ciascun programma spetta a un unico
centro di responsabilità amministrativa, corrispondente all’unità
organizzativa di primo livello dei Ministeri (dipartimenti o direzioni
generali).

L’articolazione del bilancio in missioni e programmi, introdotta in via amministrativa nel 2008

e poi confermata con la L. 196/2009, ha lo scopo di evidenziare maggiormente la relazione tra

risorse stanziate e le finalità pubbliche perseguite nonché di superare la logica incrementale

nel rifinanziamento delle politiche di spesa e rendere più agevole la misurazione e la verifica

dei risultati raggiunti con l’impiego della spesa pubblica.

Di seguito mostriamo un esempio di classificazione di missione e di


programma:
Tab. 1 - Missioni e programmi delle Amministrazioni centrali
MISSIONE PROGRAMMA AMMINISTRAZIONE ATTIVITÀ

Trasferimenti alla
Presidenza della
Ministero Repubblica, a Camera,
001 Organi
dell’economia e Senato e Corte
costituzionali
delle finanze costituzionale.
Trasferimenti per spese
elettorali partiti politici

001 Organi Trasferimenti a Corte


costituzionali, a dei conti, Consiglio di
002 Organi a Ministero
rilevanza costituzionale Stato, CNEL, CSM,
rilevanza dell’economia e
e Presidenza del Consiglio Giustizia
costituzionale delle finanze
Consiglio dei Ministri Amministrativa della
Regione Sicilia

Trasferimenti per il
003 funzionamento della
Presidenza Ministero Presidenza del
del Consiglio dell’economia e Consiglio dei Ministri; 8
delle finanze
dei Ministri per mille IRPEF - quota
Stato

Tab. 2 - Missioni e programmi distinti per Amministrazioni


centrali dello Stato
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

MISSIONE PROGRAMMA ATTIVITÀ

Trasferimenti alla Presidenza della


001 Organi Repubblica, a Camera, Senato e Corte
costituzionali costituzionale. Trasferimenti per spese
elettorali partiti politici
001 Organi costituzionali, a
002 Organi a Trasferimenti a Corte dei conti, Consiglio
rilevanza costituzionale e
rilevanza di Stato, CNEL, CSM, Consiglio Giustizia
Presidenza del Consiglio dei
costituzionale Amministrativa della Regione Sicilia
Ministri
003
Trasferimenti per il funzionamento della
Presidenza
Presidenza del Consiglio dei Ministri; 8 per
del Consiglio
mille IRPEF - quota Stato
dei Ministri

Tab. 3 - Missioni e programmi distinti per Amministrazioni


centrali dello Stato
e per Centri di responsabilità amministrativa
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

ANNO ANNO

MISSIONE PROGRAMMA CDR MISSIONE PROGRAMMA CDR

3 3
001 Organi 001 Organi
Dipartimento Dipartimento
costituzionali costituzionali
001 Organi del tesoro 001 Organi del tesoro
costituzionali, costituzionali,
a rilevanza 002 Organi a 3 a rilevanza 002 Organi a 3
costituzionale rilevanza Dipartimento costituzionale rilevanza Dipartimento
e Presidenza costituzionale del tesoro e Presidenza costituzionale del tesoro
del Consiglio del Consiglio
dei Ministri 003 Presidenza 3 dei Ministri 003 Presidenza 3
del Consiglio Dipartimento del Consiglio Dipartimento
dei Ministri del tesoro dei Ministri del tesoro

Come vedremo meglio nel Capitolo successivo, in cui analizzeremo più


approfonditamente la classificazione delle entrate e delle spese dello
Stato, i programmi di spesa sono ulteriormente articolati, ai fini della
gestione e della rendicontazione, in capitoli. Questi ultimi a partire dal
2017, in via sperimentale, sono sostituiti dalle azioni.
I programmi, inoltre, devono essere raccordati alla nomenclatura
COFOG (Classification of the Functions of Government) di secondo
livello.

La COFOG è una classificazione delle funzioni di governo previste dal SEC/2010 (Sistema

europeo dei conti nazionali e regionali) e comune a tutti i Paesi dell’Unione europea e a livello

OCSE.

La classificazione si basa sulle funzioni obiettivo, articolata su tre livelli gerarchici: 1)

divisioni ovvero i fini primari perseguiti dalle amministrazione; 2) gruppi ovvero le

specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche; 3) classi, livello che identifica i

comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento del livello precedente. Con la

suddivisione in classi si rende, tra l’altro, omogenea la valutazione delle attività delle

pubbliche amministrazioni.

Qualora il raccordo non sia possibile perchè il programma corrisponde


a due o più funzioni COFOG di secondo livello, va indicata le relativa
percentuale di attribuzione, calcolata sulla base dell’ammontare
presunto delle unità elementari di bilancio ai fini della gestione e della
rendicontazione, di diversa finalizzazione compresi nel programma.

Per ogni unità di voto sono indicati:

a. l’ammontare presunto dei residui attivi e passivi alla chiusura dell’esercizio precedente a

quello cui si riferisce il bilancio;

b. l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di

impegnare nell’anno cui il bilancio si riferisce (preventivo di competenza);

c. le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio

triennale;

d. l’ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di

pagare nell’anno cui il bilancio si riferisce, senza distinzione tra operazioni in conto

competenza e in conto residui (preventivo di cassa).

Formano oggetto di approvazione parlamentare solo le previsioni di cui alle lettere b),

c) e d). Le lettere b) e d) costituiscono, rispettivamente, i limiti per le autorizzazioni di

impegno e pagamento.

Le somme comprese in ciascun programma sono suddivise in:

spese correnti (in cui sono evidenziate le spese di personale);


spese di investimento.

In ciascun programma le spese si ripartiscono in:

1. oneri inderogabili cioè vincolati a particolari meccanismi o parametri


che regolano la loro evoluzione, determinati da leggi e da atti
normativi. Sono «oneri inderogabili» le spese obbligatorie (stipendi,
assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessi passivi,
quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per
ammortamento di mutui, nonché quelle vincolate a particolari
meccanismi o parametri, determinati da leggi che regolano la loro
evoluzione);
2. fattori legislativi, ossia le spese autorizzate da espressa disposizione
legislativa che ne determina l’importo, considerato quale limite
massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;
3. spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse da quelle
dei punti 1) e 2) precedenti, che sono quantificate tenendo conto
delle esigenze delle amministrazioni.

La sezione seconda della legge di bilancio è costituita:

dallo stato di previsione dell’entrata;


dagli stati di previsione della spesa di ciascun Ministero, con allegati,
secondo le rispettive competenze, gli elenchi degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria, indicando quelli che alla data di
predisposizione del disegno di legge del bilancio non hanno
trasmesso il conto consuntivo.
Nell’ottica di snellire il processo di predisposizione del disegno di legge del bilancio e del

rendiconto generale dello Stato, il D.Lgs. 90/2016, modificando la L. 196/2009, ha stabilito

che il bilancio preventivo e il conto consuntivo delle amministrazioni autonome dello Stato

quali gli Archivi notarili, la Cassa ammende e il Fondo degli edifici di culto non costituiscono

più parte integrante dei bilanci preventivi e dei conti consuntivi dei rispettivi Ministeri
vigilanti (giustizia e interno). Per l’approvazione dei suddetti documenti è stato previsto un

nuovo e autonomo iter per la loro approvazione e successiva presentazione al Parlamento;

da un quadro generale riassuntivo riferito al triennio.

1. Gli stati di previsione dell’entrata e della spesa

Ciascuno stato di previsione riporta i seguenti elementi informativi, da aggiornare al momento dell’approvazione

della legge di bilancio:

a. la nota integrativa al bilancio di previsione.

Per le entrate, la nota integrativa illustra i criteri per la previsione relativa alle

principali imposte e tasse, e specifica, per ciascun titolo, la quota avente carattere

ricorrente o non.

Per le spese, la nota integrativa:

illustra le informazioni relative al quadro di riferimento in cui l’amministrazione opera

e le priorità politiche, in coerenza con quanto indicato nel DEF e nel decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri con cui ogni anno (entro il 31 maggio) sono

definiti gli obiettivi di spesa per ciascun Ministero per il triennio successivo;

specifica il contenuto di ciascun programma di spesa con riferimento alle unità

elementari di bilancio sottostanti e per ciascuna unità elementare di bilancio sono

indicate le risorse finanziarie per il triennio di riferimento con riguardo alle categorie

economiche di spesa, i relativi riferimenti legislativi e i criteri di formulazione delle

previsioni;

riporta il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono

conseguire, correlati a ciascun programma e formulati con riferimento a ciascuna

unità elementare di bilancio, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei


servizi e di interventi, in coerenza con il programma generale dell’azione di Governo;

b. per ogni programma l’elenco delle unità elementari di bilancio, ai fini della

gestione e della rendicontazione, e dei relativi stanziamenti, distinti con riferimento alle

voci del piano dei conti integrato di cui all’articolo 38ter della L. 196/2009 (si veda la

Parte II, Capitolo 5);

c. per ogni programma un riepilogo delle dotazioni secondo l’analisi economica e

funzionale;

d. il budget dei costi della relativa amministrazione. Le previsioni economiche sono

rappresentate secondo le voci del piano dei conti, distinte per programmi e per centri di

costo. Il budget espone le previsioni formulate dai centri di costo dell’amministrazione

ed include il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche alle

previsioni finanziarie di bilancio.

Riguardo il budget economico sottolineiamo che esso è stato introdotto dalla L. 94/1997

e dal D.Lgs. 279/1997.

La compilazione del documento è stata consentita dall’adozione del sistema unico di

contabilità economica per centri di costo (art. 10 D.Lgs. 279/1997). Tale sistema

mette in relazione le risorse impiegate, gli obiettivi da raggiungere e le responsabilità

dirigenziali, consentendo di verificare l’andamento della gestione attraverso il confronto

tra costi preventivati delle risorse (budget) e quelli effettivamente sostenuti. Il

documento veniva però trasmesso al Parlamento in modo separato rispetto al disegno

di legge del bilancio, con la L. 196/2009 esso diventa parte integrante del bilancio (si

veda il Cap. 6, Parte II, §5, lett. A).

2. Il quadro generale riassuntivo


Il quadro generale riassuntivo, reca le risultanze complessive del bilancio.

In esso tutta l’attività finanziaria dello Stato, esposta analiticamente nelle varie poste del

bilancio, trova la sua rappresentazione sintetica e unitaria (ZACCARIA).

Il quadro generale riassuntivo è formulato con riferimento sia alle dotazioni di cassa sia

alle dotazioni di competenza. Esso deve dare indicazione dei seguenti risultati differenziali

(saldi):

a. il risparmio pubblico. È uguale alla differenza tra il totale delle entrate tributarie ed

extratributarie e il totale delle spese correnti.

Questo risultato differenziale, se positivo, misura la quota di risorse correnti destinabili

al finanziamento delle spese in conto capitale. Se, viceversa, è negativo, esso esprime

la quota delle spese correnti da soddisfare ricorrendo all’indebitamento;

b. l’indebitamento o accrescimento netto. È uguale alla differenza tra il totale di tutte

le entrate ed il totale di tutte le spese, escluse le operazioni riguardanti le partecipazioni

azionarie ed i conferimenti, nonché la concessione e la riscossione di crediti e

l’accensione e rimborso di prestiti;

c. il saldo netto da finanziare o da impiegare. È uguale alla differenza tra tutte le

entrate e tutte le spese.

Le spese di accensione e per il rimborso di prestiti non vengono considerate nel calcolo,

dato che tali spese servono a rimborsare (ai possessori dei titoli del debito pubblico)

prestiti che lo Stato ha contratto in anni precedenti, per finanziare quindi disavanzi degli

anni precedenti.

Il saldo netto da finanziare indica la misura in cui le operazioni dello Stato determinano

il ricorso al mercato monetario e finanziario;


d. il ricorso al mercato. È la differenza tra il totale delle entrate finali ed il totale delle

spese.

C) La relazione tecnica al disegno di legge del bilancio

Una delle integrazioni che la L. 163/2016 ha apportato alla Legge di


contabilità e finanza pubblica, e che merita particolare attenzione, è
indubbiamente quella riguardante la relazione tecnica che deve
corredare il disegno di legge del bilancio. Il documento, in sostanza,
deve:

contenere la quantificazione degli effetti finanziari derivanti dalle


disposizioni introdotte nella prima sezione del disegno di legge di
bilancio;
mostrare i criteri principali impiegati per formulare, sulla base della
legislazione vigente, le previsioni di entrata e di spesa riportate nella
sezione seconda. Quest’ultima norma ha la finalità di consentire la
valutazione dell’attendibilità di detti criteri di previsione, che
rappresentano la base su cui si innesta la parte dispositiva della
manovra di bilancio;
riportare indicazioni riguardanti la coerenza tra il saldo netto da
finanziare e programmatico e l’indebitamento programmatico,
contenuto nella Nota di aggiornamento al DEF. Ciò allo scopo di
rispettare l’equilibrio del bilancio, che, ricordiamo, è assicurato se il
valore del saldo netto da finanziare o da impiegare è coerente con
gli obiettivi programmatici di finanza pubblica (art. 14, L. 243/2012).
Alla relazione tecnica sono allegati per il triennio di riferimento:

un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari derivanti da ciascuna disposizione

normativa introdotta nell’ambito della prima sezione;

un prospetto riassuntivo degli effetti finanziari derivanti dalle riprogrammazioni,

rifinanziamenti e definanziamenti apportati alla legislazione vigente nell’ambito della

seconda sezione.

I suddetti prospetti saranno aggiornati sulla base delle modifiche apportate dal Parlamento al

disegno di legge.

D) La nota tecnico-illustrativa

Al disegno di legge di bilancio è allegata una nota tecnico-illustrativa


che ha lo scopo di raccordare, a fini conoscitivi, lo stesso
disegno di legge di bilancio e il conto economico delle
amministrazioni pubbliche.

In particolare, essa indica:

a. elementi di dettaglio sulla coerenza del valore programmatico del saldo netto da finanziare

o da impiegare con gli obiettivi programmatici contenuti nella Nota di aggiornamento al

DEF, evidenziando separatamente le regolazioni contabili e debitorie pregresse;

b. i contenuti della manovra, i relativi effetti sui saldi di finanza pubblica articolati nei vari

settori di intervento e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi;

c. le previsioni del conto economico delle amministrazioni pubbliche, secondo quanto previsto

dalla seconda sezione del DEF lettera b), e del conto di cassa delle medesime

amministrazioni pubbliche, integrate con gli effetti delle modificazioni proposte con il
disegno di legge di bilancio per il triennio di riferimento.

La nota deve essere aggiornata in relazione alle modifiche apportate dal Parlamento al

disegno di legge di bilancio nel corso dell’esame parlamentare.

6. Programmazione delle risorse finanziarie e Accordi tra


ministeri

Il D.Lgs. 90/2016, aggiungendo il comma 22bis alla L. 196/2009,


inserisce nel processo di formazione del bilancio un processo
continuo e sistematico di revisione della spesa.
L’articolo in questione, infatti, propone misure di programmazione
delle risorse finanziarie e di Accordi tra i Ministeri. Più precisamente, la
norma stabilisce che nell’ambito del contributo dello Stato alla
definizione della manovra di finanza pubblica, sulla base degli obiettivi
programmatici indicati nel DEF, e di quanto previsto dal
cronoprogramma delle riforme indicato nel suddetto documento,
entro il 31 maggio di ciascun anno, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, sono definiti obiettivi di spesa per ciascun
Ministero.

Tali obiettivi riferiti al successivo triennio, che considerano anche le


eventuali ulteriori iniziative connesse alle priorità politiche del
Governo, possono essere definiti in termini di:

limiti di spesa, comprendendo in essi anche eventuali risorse


aggiuntive rispetto a quelle previste a legislazione vigente;
risparmi da conseguire.

Nell’intento del legislatore, l’adozione di specifici obiettivi di spesa mira


a favorire nella fase di programmazione finanziaria una maggiore
valutazione da parte delle amministrazioni dei fabbisogni e delle
priorità, in presenza di un vincolo stringente (si veda la relazione
illustrativa al D.Lgs. 90/2016).
Per il raggiungimento degli obiettivi di spesa, i Ministri, sulla base della
legislazione vigente e degli obiettivi programmatici indicati nel DEF,
propongono gli interventi da adottare con il disegno di legge di
bilancio.
Gli obiettivi di spesa saranno oggetto di monitoraggio, le cui
modalità sono stabilite da appositi Accordi tra Ministeri, definiti entro
il 31 marzo, nei quali sono indicati gli interventi che si intende porre
in essere per la loro realizzazione e il relativo cronoprogramma.
Il Ministro dell’economia e delle finanze, entro il 15 luglio, informa,
tramite apposite schede, il Presidente del Consiglio dei ministri sullo
stato di avanzamento degli interventi oggetto degli accordi. Inoltre, al
termine di ogni esercizio finanziario ciascun Ministero elabora una
relazione, da inviare entro il primo marzo al Ministro
dell’economia e delle finanze e al Presidente del Consiglio dei ministri
e da allegare, poi, al DEF, che illustra il grado di raggiungimento dei
risultati previsti dagli Accordi e le motivazioni dell’eventuale mancato
raggiungimento degli stessi.
7. La formazione e l’approvazione del bilancio

A) La formazione

Il D.Lgs. 90/2016 e il D.Lgs. 93/2016, prima, la L. 163/2016, poi,


hanno profondamente modificato l’art. 23 della L. 196/2009, che
tratta di una fase delicatissima del ciclo del bilancio, ovvero la sua
formazione.
I provvedimenti citati hanno disposto misure dirette all’ampliamento e
alla semplificazione delle regole di flessibilità del bilancio sia in fase di
predisposizione del disegno di legge di bilancio sia in fase gestionale,
sia, ancora, in fase di predisposizione della seconda sezione del
predetto disegno di legge.
Così viene disposto che in sede di elaborazione degli schemi degli stati
di previsione della seconda sezione citata, i Ministri, tenuto conto
delle istruzione fornite annualmente dal MEF tramite apposita
Circolare, anche sulla base delle proposte dei responsabili della
gestione dei programmi e in relazione agli obiettivi di ciascun
Dicastero (si veda per la definizione di tali obiettivi il §6),
quantifichino le risorse necessarie al loro raggiungimento,
basandosi anche sulla rimodulazione delle stesse risorse.
Per la formazione delle previsioni pluriennali di bilancio di
competenza e di cassa i responsabili della gestione dei programmi
devono predisporre un apposito piano finanziario dei pagamenti
(cosiddetto cronoprogramma), il quale è aggiornato sulla base degli
stanziamenti previsti dalla legge di bilancio approvata.

In realtà, l’istituzionalizzazione e l’obbligatorietà del cronoprogramma dei pagamenti quale

strumento di supporto per la fase di gestione delle risorse finanziarie era già prevista in via

sperimentale per gli esercizi 2013, 2014 e 2015 dall’art. 6, comma 10, del D.L. 95/2010. Ora il

D.Lgs. 93/2016 introduce l’impiego di tale strumento anche in fase di formazione del bilancio.

Il cronoprogramma riporta indicazioni dettagliate sui


pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendo
la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme
iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme
da iscrivere in conto competenza. Le dotazioni di competenza, in
ciascun anno, si adeguano al piano finanziario dei pagamenti, fermo
restando l’ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalle
leggi in vigore.

È consentito, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica e per


motivate esigenze, nell’ambito della seconda sezione del disegno di
legge di bilancio, di:

rimodulare in via compensativa le dotazioni finanziarie relative ai


fattori legislativi, nonché alle autorizzazioni di spesa per
l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa a quanto
previsto nel cronoprogramma;
rifinanziare, definanzare e riprogrammare, per un periodo temporale
anche pluriennale, le dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente
e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori
legislativi.

Con la seconda sezione del disegno di legge del bilancio possono,


inoltre, essere disposte regolazioni meramente quantitative rinviate
alla legge di bilancio dalle leggi vigenti.
È vietato, invece, l’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per
finanziare spese correnti.
Le autorizzazioni legislative di spesa di cui si propone la modifica
secondo i principi sin qui visti e i corrispondenti importi sono indicati in
appositi allegati conoscitivi al disegno di legge di bilancio, aggiornati
al passaggio dell’esame del disegno di legge di bilancio tra i due rami
del Parlamento.
Le Amministrazioni, a partire dal 2017, potranno disporre fin dall’inizio
dell’esercizio delle somme che sarebbero state loro assegnate nel
corso dell’anno tramite il meccanismo delle riassegnazioni alla spesa
delle cosiddette entrate di scopo (finalizzate per legge al
finanziamento di specifici interventi o attività), con conseguenti
vantaggi in termini di programmazione della gestione. La disposizione
(comma 1bis, art. 23) rappresenta una delle novità introdotte dal
D.Lgs. 90/2016 alla L. 196/2009; in particolare, viene stabilito che, in
fase di formazione, con il disegno di legge di bilancio di previsione
possono essere iscritte negli stati di previsione della spesa di ciascuna
Amministrazione e in quello dell’entrata, importi corrispondenti a
quote di proventi che si prevede di incassare nel medesimo esercizio
per le entrate finalizzate per legge al finanziamento di specifici
interventi o attività.
Per adeguare gli stanziamenti iscritti in bilancio alle effettive somme
riscosse nell’esercizio di riferimento, possono essere previste le
necessarie variazioni con il disegno di legge ai fini all’assestamento
delle previsioni di bilancio (si veda §11).
Sarà il Ministro dell’economia e delle finanze a valutare la
congruità e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti da ciascun
Ministero e le risorse richieste per la loro realizzazione, tenendo
anche conto dello stato di attuazione dei programmi in corso e dei
risultati conseguiti negli anni precedenti in termini di efficacia e di
efficienza della spesa nonché della coerenza tra la previsione del
cronoprogramma presentato in sede di formazione del bilancio e gli
effettivi risultati della gestione. Il Ministro per gli stessi fini terrà conto
anche della nota integrativa al rendiconto dello Stato e delle
conclusioni delle attività di analisi dei nuclei di analisi e valutazione
della spesa. Gli schemi degli stati di previsione di entrata e di spesa,
verificati in base a questa procedura, formano il disegno di legge
del bilancio a legislazione vigente predisposto dal Ministro
dell’economia e delle finanze e sottoposto al Parlamento per la
discussione.
Con il disegno di legge di bilancio viene annualmente effettuata la
revisione degli stanziamenti iscritti in ciascun programma e delle
relative autorizzazioni legislative, anche ai fini dell’attribuzione dei
programmi medesimi a ciascuna amministrazione sulla base delle
rispettive competenze.

B) L’approvazione

Allo scopo di assicurare la celerità e la certezza dei tempi di


approvazione del bilancio, i regolamenti interni della Camera e del
Senato hanno introdotto la cosiddetta sessione di bilancio.
La sessione ha una durata prefissata: 45 giorni a decorrere
dall’effettiva distribuzione del disegno di legge presso la Camera alla
quale è presentato in prima lettura; 35 giorni presso l’altro ramo del
Parlamento.
In entrambi i rami del Parlamento, data la particolare natura dell’atto
esaminato nel corso della sessione, viene attribuito alle commissioni
Bilancio un ruolo centrale nell’esame svolto in collaborazione con le
altre commissioni permanenti.
All’atto della presentazione e prima dell’assegnazione, il Presidente del
ramo del Parlamento dove il disegno di legge è presentato effettua il
vaglio preventivo, per verificare l’eventuale presenza di materia
estranea e disponendone nel caso lo stralcio comunicandolo
all’Assemblea.
Si tratta di una procedura assai complessa della quale cercheremo di
delineare i tratti principali.
Prima dell’inizio della sessione le commissioni parlamentari iniziano
l’esame degli stati di previsione del disegno di bilancio di rispettiva
competenza senza procedere a votazioni, provvedendo ad acquisire i
necessari elementi conoscitivi. Anche la commissione bilancio con le
medesime modalità avvia l’esame del disegno di legge di bilancio a
legislazione vigente.
Durante la sessione di bilancio è sospesa ogni deliberazione da parte
dell’Assemblea e delle commissioni su progetti che comportino nuove
o maggiori spese o diminuzione delle entrate e la programmazione dei
lavori in Assemblea è regolata in maniera da consentire il rispetto del
termine previsto per la durata della sessione.
Il disegno di legge di bilancio è assegnato per l’esame generale alla
commissione bilancio e per l’esame delle parti di rispettiva
competenza e dei singoli stati di previsione alle commissioni
competenti per materia.
Nei dieci giorni successivi le commissioni che esaminano
congiuntamente il disegno di legge di bilancio concludono i lavori con
l’approvazione di una relazione e la nomina di un relatore che può
partecipare alle sedute della commissione bilancio e programmazione.
Nello stesso periodo la commissione bilancio avvia l’esame del disegno
di legge e, al termine dei dieci giorni successivi all’assegnazione,
approva la relazione generale per il disegno di legge di bilancio.
Entro lo stesso termine possono essere presentate relazioni di
minoranza. Alla relazione generale della commissione bilancio sono poi
allegate le relazioni delle altre commissioni competenti per materia.
La discussione è organizzata dalla Conferenza dei presidenti dei gruppi
che determina il numero di interventi e i tempi per ciascun gruppo.
Si effettua la discussione generale sul disegno di legge di bilancio (si
segnala il particolare regime sull’ammissibilità degli emendamenti ai
vari atti e nelle varie fasi della sessione) e si passa alla votazione
finale che deve intervenire entro il 31 dicembre.
Gli effetti finanziari derivanti dalle modifiche apportate da
ciascuna Camera alla prima sezione del disegno di legge di bilancio
sono incorporati, per ciascuna unità di voto parlamentare, nella
seconda sezione, quale risultante dagli emendamenti approvati,
attraverso un’apposita nota di variazioni, presentata dal Governo e
votata dalla medesima Camera prima della votazione finale. Per
ciascuna delle predette unità di voto la nota evidenzia, inoltre,
distintamente con riferimento sia alle previsioni contenute nella
seconda sezione sia agli effetti finanziari derivanti dalle disposizioni
della prima sezione, le variazioni apportate rispetto al testo del
disegno di legge presentato dal Governo ovvero rispetto al testo
approvato nella precedente lettura parlamentare.
L’approvazione dello stato di previsione dell’entrata, di ciascuno stato
di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del
quadro generale riassuntivo è disposta, nell’ordine, con distinti articoli
del disegno di legge, con riferimento sia alle dotazioni di competenza
sia a quelle di cassa.
Dopo l’approvazione da parte di entrambi i rami del Parlamento, la
legge di bilancio, contenente i vari stati di previsione, è presentata al
Presidente della Repubblica per la promulgazione e per la controfirma
del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri responsabili.
Successivamente è inserita nella Raccolta Ufficiale delle Leggi e dei
Decreti pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, insieme alle leggi di
variazione del bilancio, per consentire il pieno riconoscimento del
principio della pubblicità del bilancio.
Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con le
amministrazioni interessate, le unità di voto parlamentare della legge
di bilancio sono ripartite in unità elementari di bilancio ai fini della
gestione e della rendicontazione, ed entro dieci giorni dalla sua
pubblicazione i Ministri assegnano le risorse ai responsabili della
gestione. Nelle more dell’assegnazione delle risorse ai responsabili
della gestione da parte dei Ministri, e comunque non oltre sessanta
giorni successivi all’entrata in vigore della legge di bilancio, è
autorizzata la gestione sulla base delle medesime assegnazioni
disposte nell’esercizio precedente.

8. I disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica

Tra gli strumenti di finanza pubblica grande rilievo è stato dato dalla L.
196/2009 ai cosiddetti disegni di legge collegati alla manovra di
finanza pubblica, e ciò per due motivi:

per assicurare maggiore ordine e coerenza all’interno del processo


decisionale e nel contempo prevenire la pratica ricorrente negli
ultimi anni di manovre finanziarie realizzate attraverso procedure
«d’urgenza» (cfr. Relazione della V Commissione al D.D.L. sulla
riforma della contabilità e la finanza pubblica);
alla luce del restringimento del contenuto della legge di stabilità (ora
abrogata).

I cosiddetti collegati ordinamentali o fuori sessione sono stati introdotti dalla L.

208/1999, ampliando il contenuto della legge finanziaria e determinando contestualmente il

superamento del collegato di sessione.

I disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica:

devono essere presentati dal Governo alle Camere entro il mese di


gennaio;
sono indicati in allegato al DEF e devono riportare disposizioni
omogenee sia per materia sia per competenza delle amministrazioni;
sono chiamati a concorrere al raggiungimento degli obiettivi
programmatici fissati dal DEF nonché all’attuazione del Programma
nazionale di riforma, ricorrendo anche a interventi di carattere
ordinamentale organizzatorio oppure di rilancio e sviluppo
dell’economia;
sono indicati nella Nota di aggiornamento del DEF.

Quanto alle procedure e ai termini per l’esame dei collegati, allo scopo
di rispettare il principio dell’autonomia garantita dalla Carta
costituzionale alle Camere, la loro definizione è stata demandata ai
regolamenti parlamentari, che dovranno tenere conto, ovviamente,
dell’importanza di garantire una tempistica congrua per l’esame dei
provvedimenti in questione.

9. La copertura finanziaria delle leggi

In relazione a tale tema il principio generale è che ogni legge che


comporti nuovi o maggiori oneri deve indicare anche i modi per farvi
fronte.

La L. 196/2009 dedica il titolo V, artt. 17-19, alla copertura finanziaria


delle leggi. Più precisamente:

l’articolo 17 reca disposizioni relative alla copertura e al


monitoraggio sull’attuazione delle leggi che comportano
conseguenze onerose per la finanza pubblica;
l’articolo 18, sempre in tema di copertura finanziaria delle leggi,
contiene la disciplina dei fondi speciali;
l’articolo 19 contiene disposizioni relative all’indicazione della
compensazione degli oneri posti a carico di amministrazioni ed enti
pubblici.

A) I mezzi di copertura finanziaria dei provvedimenti


legislativi

L’art. 17 della L. 196/2009 dispone che ciascuna legge che


comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per
ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa
autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le
relative previsioni di spesa, provvedendo alla contestuale copertura
finanziaria dei medesimi oneri.

Prima della modifica della L. 163/2016 all’art. 17 in commento, era previsto nel caso di

superamento delle previsioni di spesa la definizione di una specifica clausola di

salvaguardia, con la funzione di compensare eventuali effetti che eccedevano le previsioni

stesse. Come vedremo, ora la materia è regolata da una nuova disciplina.

L’art. 17, comma 1, individua le uniche tipologie di copertura


finanziaria ammissibili, e in pratica:

l’utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali;


la modifica o la soppressione dei parametri che regolano
l’evoluzione della spesa previsti dalla normativa vigente, dalle
quali derivino risparmi di spesa;
la riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;
le modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori
entrate.

I provvedimenti di iniziativa governativa che prevedono l’aumento o la


riduzione di stanziamenti di bilancio devono indicare le missioni di
spesa e i relativi programmi coinvolti.
Per le leggi ordinarie è stata esclusa la possibilità di impiegare, per la
copertura di nuovi oneri finanziari, le maggiori entrate derivanti da
variazioni degli andamenti a legislazione vigente, ma esse devono
essere destinate al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.
Non possono essere utilizzate per coprire leggi di spesa le risorse
autorizzate da determinate disposizioni legislative, quali quelle
derivanti dalla quota dell’otto per mille dell’IRPEF di competenza
statale e quelle relative all’istituto del cinque per mille dell’IRPEF,
la cui destinazione è vincolata alla scelta effettuata dai contribuenti in
sede di dichiarazione dei redditi.
Quanto alla procedura per la compensazione degli oneri che
eccedono le previsioni di spesa, si prevede che qualora siano in
procinto di verificarsi scostamenti degli oneri rispetto alle previsioni, il
Ministro dell’economia e delle finanze, in attesa di successive
misure correttive, provvede per l’esercizio in corso alla riduzione
degli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero
competente; qualora i suddetti stanziamenti non siano sufficienti
alla copertura finanziaria del maggior onere, allo stesso si dovrà
provvedere con DPCM, previa delibera del Consiglio dei ministri,
mediante riduzione degli stanziamenti iscritti negli stati di previsione
della spesa.

Gli schemi di entrambi di decreti vanno trasmessi, alle Commissioni bilancio delle Camere,

che dovranno esprimersi entro sette giorni dalla data della trasmissione, decorsi i quali i

decreti possono comunque essere adottati.

Qualora gli scostamenti non siano compensabili nel corso


dell’esercizio, il Ministro dell’economia assume tempestivamente le
conseguenti iniziative legislative. Per gli esercizi successivi a quello
in corso si dovrà provvedere con la legge di bilancio.
B) La copertura degli oneri connessi a deleghe legislative

Il comma 2 dell’art. 17 introduce specifiche disposizioni per la


copertura degli oneri connessi a deleghe legislative. Il comma 2 citato
precisa che:

le leggi delega che comportino oneri devono recare anche i mezzi di


copertura necessari all’adozione dei relativi decreti legislativi;
la quantificazione degli oneri che derivano dai decreti legislativi può
essere effettuata all’atto della loro adozione solo se in sede di
conferimento di delega non sia possibile quantificare tali oneri stante
la complessità delle materie;
i decreti che comportano nuovi o i maggiori oneri possono essere
emanati solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti
legislativi che stanzino le risorse occorrenti;
la relazione tecnica da allegare a ciascun schema di decreto
legislativo deve spiegare l’eventuale neutralità finanziaria dello
stesso oppure gli oneri che da esso derivano. In quest’ultimo caso,
la relazione deve altresì riportare i corrispondenti mezzi di copertura.

C) Le modalità e i termini per la predisposizione delle


relazioni tecniche

I disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo e gli emendamenti


di iniziativa governativa da cui derivino conseguenze finanziarie
devono essere corredati da una relazione tecnica predisposta dalle
amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell’economia e
delle finanze. La relazione evidenzia:

la quantificazione delle entrate e degli oneri recati da


ciascuna disposizione e le relative coperture, specificando, per
la spesa corrente e per le minori entrate, gli oneri annuali fino alla
completa attuazione delle norme; per le spese in conto capitale la
modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e
l’onere complessivo in relazione agli obiettivi previsti;
i dati e i metodi impiegati per la quantificazione, le loro fonti
e ogni altro elemento utile per la verifica tecnica
parlamentare, nonché il raccordo con le previsioni tendenziali del
bilancio dello Stato, del conto consolidato di cassa e del conto
economico delle pubbliche amministrazioni, contenute nel DEF;
ai fini della definizione della copertura finanziaria dei provvedimenti
legislativi, gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti
tendenziali del saldo di cassa e dell’indebitamento netto
delle P.A. per la verifica del rispetto degli equilibri di finanza
pubblica.

Alla relazione tecnica è allegato un prospetto riepilogativo degli


effetti finanziari del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle
amministrazioni pubbliche e dell’indebitamento netto del conto
consolidato delle pubbliche amministrazioni.
La relazione tecnica (anche quella richiesta dalle Commissioni) e il
prospetto riepilogativo sono aggiornati all’atto del passaggio del
provvedimento all’esame dell’uno e dell’altro ramo del Parlamento.

La Corte dei conti, conformemente alla prassi esistente in materia, nella relazione

quadrimestrale sulle coperture e le tecniche di quantificazione degli oneri, riferisce sulla

tipologia delle coperture adottate dai decreti legislativi emanati nel periodo considerato e sulla

congruenza tra le conseguenze finanziarie di tali decreti e le norme di copertura recate dalle

leggi delega.

Anche i disegni di legge di iniziativa regionale e del CNEL (Consiglio


nazionale dell’economia e del lavoro) devo essere corredati dalla
relazione tecnica redatta secondo i principi fin qui visti; mentre per le
disposizioni legislative in materia pensionistica e di pubblico impiego,
la relazione deve contenere anche un quadro analitico di proiezioni
finanziarie, almeno decennali, riferite all’andamento delle variabili
relative ai soggetti beneficiari e al comparto di riferimento.

D) Il monitoraggio sull’attuazione delle leggi recanti oneri


finanziari

L’art. 17 stabilisce che tutte le disposizioni che comportano nuove o


maggiori spese hanno effetto entro i limiti delle spesa che è stata
autorizzata con i relativi provvedimenti legislativi. È con decreto
dirigenziale del MEF e con la sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
che viene accertato l’avvenuto raggiungimento dei limiti di spesa. Le
disposizione che recano autorizzazioni di spesa cessano di avere
efficacia dalla data di pubblicazione del decreto per l’anno in corso alla
stessa data.
Vigila sulla corretta applicazione delle suddette norme da parte delle
P.A. il MEF, tramite il DRGS e le sue dislocazioni territoriali.
Inoltre, il Ministro dell’economia, se riscontra che l’attuazione di una
legge ostacoli il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
assume in breve tempo le iniziative legislative necessarie ad assicurare
il rispetto dell’art. 81, della Costituzione. Tale procedura è applicata
anche per le sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte
costituzionale che recano interpretazioni della normativa vigente e che
comportano oneri aggiuntivi.

Per ciò che concerne le spese del personale, qualora si verifichino o siano prevedibili, per

qualunque causa, scostamenti rispetto agli stanziamenti previsti, il Ministro dell’economia e

delle finanze, informato dall’amministrazione competente, ne riferisce al Parlamento,

proponendo l’adozione di misure correttive idonee a ripristinare l’equilibrio del bilancio. La

relazione è trasmessa altresì al nucleo di valutazione della spesa relativa al pubblico impiego

istituito presso il CNEL (art. 61, comma 1, D.Lgs. 165/2001).

E) I fondi speciali

Tra i mezzi di copertura previsti dalla vigente legislazione vi è quello


costituito dalle risorse accantonate nei fondi speciali (art. 18, L.
196/2009).
Gli importi di detti fondi sono previsti dalla prima sezione della legge
di bilancio; essi sono accantonati per far fronte alle spese derivanti dai
progetti di legge che si prevede possano essere approvati nel corso
degli esercizi finanziari compresi nella legge stessa e in particolare di
quelli correlati al perseguimento degli obiettivi del DEF (art. 18,
comma 1).
Alla prima sezione della legge di bilancio, inoltre, sono allegate delle
tabelle in cui sono indicate, distinte per la parte corrente e per quella
in conto capitale, le risorse destinate alla copertura dei provvedimenti
legislativi suddetti. Nella relazione illustrativa al disegno di legge di
bilancio, poi, con apposite note, sono indicati i singoli provvedimenti
legislativi che motivano lo stanziamento proposto per ciscun Ministero.
I fondi speciali così determinati sono iscritti nello stato di previsione
del MEF in appositi fondi la cui riduzione, per far fronte a integrazione
per competenza e cassa di programmi esistenti o per nuovi
programmi, può avvenire solo dopo la pubblicazione dei provvedimenti
legislativi che li utilizzano.
Bisogna, inoltre, precisare che le quote dei fondi speciali non possono
venir utilizzate per la copertura finanziaria di decreti-legge salvo che
riguardino spese di primo intervento per fronteggiare calamità naturali
o improrogabili esigenze connesse alla tutela della sicurezza del Paese
o situazioni di emergenza economico-finanziaria.
Qualora non vengano utilizzate entro l’anno cui si riferiscono, le quote
dei fondi speciali di parte corrente e di parte capitale (questi ultimi se
corrispondono a progetti di legge già approvati da un ramo del
Parlamento) costituiscono economie di bilancio.
Per le spese relative a obblighi internazionali, la copertura finanziaria prevista per il

primo anno resta valida anche dopo la conclusione dell’esercizio a cui si riferisce per le leggi

approvate entro l’anno e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale entro l’anno successivo. Le

economie di spesa da utilizzare a tal fine nell’esercizio successivo sono inserite in appositi

elenchi trasmessi alle Camere a cura del Ministro dell’economia e delle finanze entro il 25

gennaio; detti elenchi vengono allegati al conto consuntivo del MEF. In tal caso, le nuove o

maggiori spese sono comunque iscritte nel bilancio dell’esercizio nel corso del quale entrano

in vigore le norme che le autorizzano e sono portate in aumento dei limiti dei saldi previsti

dall’articolo 21, comma 1ter, lett. a) (ossia il livello massimo del ricorso al mercato finanziario

e del saldo netto da finanziare).

F) Gli oneri a carico dei bilanci delle amministrazioni e degli


enti pubblici

L’art. 19 impone l’obbligo, ai sensi del comma 3 art. 81 Cost., nel caso
di leggi che comportano maggiori oneri a carico dei bilanci di
amministrazioni pubbliche, di indicare tali oneri e la relativa copertura
finanziaria riferita ai bilanci stessi (annuali e pluriennali).
L’obbligo di copertura finanziaria viene stabilito anche per le Regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano per gli oneri posti a
carico della finanza regionale e della finanza di altre amministrazioni
pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la
disciplina delle funzione ad esse attribuite. Deve essere seguita la
procedura indicata nell’articolo 17 della L. 196/2009 che abbiamo si
qui analizzato.
10. L’esercizio provvisorio

Nell’ipotesi in cui il bilancio non venga approvato entro il 31 dicembre


dell’anno considerato, l’art. 81 della Costituzione prevede la possibilità
che le Camere concedano al Governo l’esercizio provvisorio del
bilancio, con legge e per periodi non superiori complessivamente a
quattro mesi.
Il bilancio di previsione, infatti, deve essere approvato in tempo utile
per consentire, con l’inizio dell’esercizio cui esso si riferisce, la
gestione delle entrate e delle spese. In tal modo si vuole evitare la
completa paralisi che la carenza di autorizzazione a realizzare le
entrate e ad eseguire le spese determinerebbe nell’attività finanziaria
e, quindi, in tutta la vita amministrativa dello Stato a partire dal 1°
gennaio.

I limiti all’esercizio provvisorio sono costituiti, secondo il dettato


della legge, da:

il tempo: l’esercizio provvisorio non può essere concesso per periodi


superiori complessivamente a quattro mesi;
la necessità: la durata dell’esercizio provvisorio non può andare oltre
i termini necessari per evitare la paralisi dello Stato;
la natura legislativa dello strumento per la concessione dell’esercizio
provvisorio; l’art. 81 Cost. stabilisce che la concessione dell’esercizio
provvisorio può aversi soltanto con la legge e ciò al fine di assicurare
anche il controllo della Corte costituzionale su questo
importantissimo atto dello Stato.

Organo competente è il Parlamento, che, fra l’altro, è quello che ha


più interesse a imporre l’esercizio provvisorio solo nei limiti in cui è
indispensabile e che, dopo aver imposto l’esercizio provvisorio, può
revocarlo esplicitamente o implicitamente con l’approvazione del
bilancio, prima della scadenza dei termini dell’esercizio provvisorio.
Particolare rilievo, anche pratico, assume la problematica relativa
all’individuazione del bilancio su cui l’esercizio provvisorio
debba basarsi.

Le soluzioni che al riguardo vengono prospettate dalla dottrina sono


diverse:

riferire l’esercizio provvisorio alle previsioni iniziali approvate dal


Parlamento per l’esercizio precedente;
assumere le previsioni dell’esercizio precedente integrate con le
variazioni intervenute nel corso dell’anno;
considerare le previsioni del nuovo esercizio quali risultano dal
bilancio presentato e non ancora approvato.

Quest’ultima soluzione, che appare la più soddisfacente in quanto


permette all’Amministrazione di porre in essere la propria azione sulla
base di esigenze attuali, è stata fatta propria dal nostro ordinamento
che, prima, all’art. 16 della L. 468/1978 e, poi, all’art. 32 della L.
196/2009, fa riferimento alle «spese previste».
L’art. 32 della L. 196/2009 precisa che, durante l’esercizio
provvisorio, la gestione del bilancio è concessa per tanti dodicesimi
della spesa prevista da ciascuna unità elementare di bilancio, ai fini
della gestione e della rendicontazione, quanti sono i mesi dell’esercizio
provvisorio, oppure nei limite della maggiore spesa necessaria,
quando si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o
pagamenti frazionati in dodicesimi. Tali limitazioni si riferiscono sia alle
autorizzazioni di impegno sia di pagamento.

11. Assestamento e variazioni di bilancio

Durante l’esercizio finanziario, mentre viene data esecuzione al


bilancio di previsione, può accadere che si verifichino nuove o
maggiori entrate rispetto a quelle previste in bilancio oppure che si
dimostrino necessarie nuove o maggiori spese rispetto agli
stanziamenti.
Al fine di consentire l’adeguamento delle previsioni iniziali alla nuova
real​tà economica e finanziaria venutasi a creare durante la gestione,
la normativa contabile prevede il ricorso a «variazioni di bilancio» che
devono essere apportate inderogabilmente entro i termini previsti
dalle norme di contabilità.
Dal punto di vista tecnico diversa è la situazione che si viene a creare
nel caso in cui si dovessero manifestare nuove entrate o nuove spese.

A) Variazione delle entrate

Le nuove entrate di competenza dell’esercizio in corso, verificatesi


dopo l’approvazione del bilancio di previsione, sono rilevate in un
nuovo capitolo, istituito con decreto del Ministro dell’economia su
proposta del Ragioniere generale (art. 155 Reg. Gen. Cont.).
Per le maggiori entrate di competenza dell’esercizio in corso, invece,
rimane impregiudicato il diritto dello Stato a riscuotere e il dovere
delle amministrazioni competenti a curarne l’accertamento e la
riscossione: per le entrate, infatti, la previsione non ha alcun valore
limitativo o imperativo.

B) Variazioni di spesa: il bilancio di assestamento

Per quanto riguarda le variazioni di bilancio (in particolare le variazioni


di spesa), si è soliti distinguere in base alla natura dell’atto che
apporta le variazioni fra:

variazioni legislative, disposte con disegno di legge di


assestamento degli stanziamenti di bilancio;
variazioni amministrative, disposte con decreti presidenziali o
ministeriali e che quindi, apparentemente, derogano al principio
generale che il bilancio (approvato con apposita legge) può essere
modificato solo da un altro atto avente la stessa forma ed efficacia.

Le correzioni degli errori di previsione, l’adeguamento degli


stanziamenti di bilancio ai residui attivi e passivi (accertati al momento
del rendiconto dell’esercizio precedente) e alle eventuali nuove
esigenze di spesa sono presentate dal Ministro dell’economia al
Parlamento affinché vengano approvate con legge sostanziale onde
evitare alterazioni dell’equilibrio di bilancio ipotizzato al momento
dell’approvazione del documento di previsione annuale.
Lo strumento giuridico-contabile destinato ad aggiornare il bilancio di
previsione annuale alle nuove situazioni verificatesi è il bilancio di
assestamento (art. 33 della L. 196/2009).
Sua funzione principale è quella di recare le modifiche al bilancio di
previsione rese necessarie sia per il riaggiustamento del valore dei
residui, cui si dà valore certo in sede di rendiconto dell’esercizio
scaduto il precedente 31 dicembre, che per vicende finanziarie ed
economiche sopravvenute.
Il bilancio di assestamento si configura così come un provvedimento
organico in cui, alla luce del consuntivo dell’esercizio precedente, i
valori del bilancio di previsione vengono riaggiustati ed assestati.
L’art. 33 della L. 196/2009 dispone che entro il mese di giugno di
ciascun anno il Ministro dell’economia presenti un disegno di legge
ai fini dell’assestamento delle previsioni di bilancio formulare a
legislazione vigente.

Più precisamente l’art. 33, L. 196/2009, prevede che:

il disegno di legge provvede all’assestamento delle previsioni di


bilancio anche in considerazione della consistenza dei residui attivi e
passivi (v. Capitolo 5, §5) accertata in sede di rendiconto
dell’esercizio scaduto il 31 dicembre dell’anno precedente;
il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato a provvedere
alle variazioni di bilancio necessarie in relazione ai provvedimenti
legislativi pubblicati successivamente alla presentazione del bilancio
di previsione indicando, per ciascuna unità elementare del bilancio,
le dotazioni sia di competenza sia di cassa;
con il disegno di legge possono essere proposte, limitatamente
all’esercizio in corso, variazioni compensative tra le dotazioni
finanziarie previste a legislazione vigente, anche relative a unità di
voto diverse, restando comunque vietato l’impiego degli
stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

Il disegno di legge di assestamento è corredato di una


relazione tecnica, in cui si dà conto della coerenza del valore del
saldo netto da finanziare o da impiegare con gli obiettivi
programmatici definiti nel DEF in coerenza con quanto previsto
dall’ordinamento europeo. La relazione è aggiornata al passaggio
dell’esame del disegno di legge di assestamento tra i due rami del
Parlamento.

C) Variazioni di spesa attraverso atti amministrativi

Come anticipato, la L. 196/2009 consente, in alcuni casi, di disporre


variazioni di spesa mediante atti amministrativi, senza ricorrere,
cioè, al bilancio di assestamento. Si tratta dei casi disciplinati dai
commi da 4 a 4sexies dell’art. 33:

con decreto del Ministro competente, da comunicare alla Corte dei


conti, per motivate esigenze, possono essere rimodulate in
termini di competenza e di cassa, previa verifica del MEF/DRGS, le
dotazioni finanziarie nell’ambito di ciascun programma del proprio
stato di previsione, con esclusione delle spese relative ai fattori
legislativi, e comunque nel rispetto dei vincoli di spesa derivanti dagli
oneri inderogabili;
con decreti direttoriali, previa verifica del MEF/DRGS ai fini del
rispetto dei saldi di finanza pubblica, possono essere disposte
variazioni compensative, in termini di competenza e di cassa,
nell’ambito degli stanziamenti di spesa di ciascuna azione, con
esclusione dei fattori legislativi, e comunque nel rispetto dei vincoli
di spesa derivanti dagli oneri inderogabili;
con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze su proposta
del Ministro competente, nell’ambito dello stato di previsione di
ciascun Ministero possono essere effettuate, ad invarianza di
effetti sui saldi di finanza pubblica, variazioni compensative, in
termini di competenza e di cassa, aventi ad oggetto stanziamenti di
spesa iscritti nella categoria consumi intermedi e nella categoria
investimenti fissi lordi, con esclusione dei fattori legislativi e
comunque nel rispetto dei vincoli di spesa dagli oneri inderogabili;
nel caso in cui le variazioni compensative al precedente punto
abbiano ad oggetto spese concernenti l’acquisto di beni e servizi
comuni a più centri di responsabilità amministrativa, gestite
nell’ambito dello stesso Ministero da un unico ufficio o struttura di
servizio, le stesse variazioni possono essere disposte con decreto
interdirettoriale del dirigente generale, cui fa capo il predetto ufficio
o struttura di servizio del Ministero interessato, e dell’Ispettore
generale capo dell’Ispettorato generale del bilancio della Ragioneria
generale dello Stato, da comunicare alla Corte dei conti;
allo scopo di preordinare nei tempi stabiliti le disponibilità di cassa
occorrenti per disporre i pagamenti e di rendere effettive le
previsioni indicate nei piani finanziari dei pagamenti, con decreto del
Ministro competente, da comunicare al Parlamento e alla Corte dei
conti, in ciascun stato di previsione della spesa, possono essere
disposte, tra unita elementari di bilancio, ai fini della gestione e della
rendicontazione, variazioni compensative di sola cassa, fatta
eccezione per i pagamenti effettuati mediante l’emissione di ruoli di
spesa fissa, previa verifica da parte del MEF/DRGS, della
compatibilità delle medesime con gli obiettivi programmati di finanza
pubblica;
le variazioni di bilancio in termini di competenza, cassa e residui,
necessarie alla ripartizione nel corso dell’esercizio finanziario, anche
tra diversi Ministeri, di fondi istituiti per legge sono disposte, salvo
che non sia diversamente previsto dalla legge stessa, con decreto
del Ministro dell’economia e delle finanze su proposta dei Ministri
interessati.

12. L’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di


bilancio delle amministrazioni pubbliche: il decreto legislativo
31-5-2011, n. 91

La L. 196/2009 prevede che le amministrazioni pubbliche concorrano


al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito
nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione
europea, condividendone le conseguenti responsabilità. Tali obiettivi,
secondo la stessa legge, devono essere raggiunti attraverso
l’armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza
pubblica.

Per amministrazioni pubbliche qui s’intendono quelle di cui all’art. 1, comma 2, L. 196/2009,

definite nel Capitolo 1, a cui si rinvia.

Su delega della L. 196/2009 (art. 2), dunque, è stato emanato il


D.Lgs. 91/2011. Esso reca la disciplina per l’armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni
pubbliche, ad esclusione delle Regioni e degli enti locali (si veda
per essi il D.Lgs. 118/2011, trattato approfonditamente nel Capitolo
11), dei loro enti e organismi strumentali e degli enti del Servizio
sanitario nazionale.

Il provvedimento ha disposto l’introduzione:

di regole contabili uniformi (ovvero i principi contabili allegati allo


stesso decreto);
di un comune piano dei conti integrato (il D.P.R. 132/2013
contiene il regolamento per le modalità di attuazione di detto piano,
entrato in vigore il 1° gennaio 2015);
la definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati
contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al
regime di contabilità civilistica;
l’adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e
programmi (a questo proposito si veda il D.P.C.M. 12-12-2012
contenente «Definizione delle linee guida generali per
l’individuazione delle Missioni delle Amministrazioni pubbliche, ai
sensi dell’articolo 11, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 31
maggio 2011, n. 91») coerenti con la classificazione economica e
funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari in
materia di contabilità nazionale, nonché la definizione di un sistema
di indicatori di risultato misurabili e semplici, costruiti secondo criteri
e metodologie comuni alle diverse amministrazioni.

Il D.Lgs. 91/2011 definisce, inoltre, le unità locali di amministrazioni pubbliche come le

articolazioni organizzative, anche a livello territoriale, dotate di autonomia gestionale e

contabile, individuate con propri provvedimenti dalle amministrazioni pubbliche, come definite

in precedenza; queste ultime devono assicurarsi che le unità provvedano alla

omogeneizzazione della classificazione delle spese (in missioni e programmi), ai fini della

confrontabilità dei dati di bilancio delle amministrazioni pubbliche, in coerenza con le

classificazioni economiche e funzionali individuate dal regolamento CE n. 2223/96, ma anche

allo scopo di assicurare una maggiore trasparenza del processo di allocazione delle risorse

pubbliche evidenziando le modalità di destinazione delle stesse alle politiche settoriali.


Gli articoli da 16 a 18 contengono le disposizioni riguardanti le amministrazioni pubbliche in

regime di contabilità civilistica, che sono tenute a predisporre un budget economico (si veda il

D.M. 27-3-2013, in relazione ai criteri e alle modalità di predisposizione del loro budget

economico).

Gli articoli da 19 a 23 disciplinano, invece, il sistema di indicatori di risultato semplici,

misurabili e riferiti ai programmi di bilancio, alla base del quale vi è la presentazione di un

documento denominato «Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio», al fine di

illustrare gli obiettivi della spesa, misurarne i risultati e monitorarne l’effettivo andamento in

termini di servizi forniti e di interventi realizzati. L’obbligatorietà della pubblicazione di detto

Piano è ribadita dal D.Lgs. 33/2013, recante il riordino della disciplina riguardante gli obblighi

di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle pubbliche

amministrazioni.

Con D.P.C.M. 18-9-2012 sono state definite le linee guida generali per l’individuazione dei

criteri e delle metodologie per la costruzione di detto sistema di indicatori ai fini della

misurazione dei risultati attesi dai programmi di bilancio.

L’art. 25 prevede, a decorrere dal 2015, una fase di sperimentazione, della durata di due

esercizi finanziari, avente ad oggetto la tenuta della contabilità finanziaria in base

all’applicazione della nuova configurazione del principio di competenza finanziaria,

prevista dallo stesso art. 25, secondo cui le obbligazioni attive e passive giuridicamente

perfezionate, che danno luogo a entrate e spese per l’ente di riferimento, sono registrate nelle

scritture contabili con l’imputazione all’esercizio nel quale esse vengono a scadenza, ferma

restando, nel caso di attività di investimento che comporta impegni di spesa che vengono a

scadenza in più esercizi finanziari, la necessità di predisporre la copertura finanziaria per

l’effettuazione della complessiva spesa dell’investimento. Il D.M. del MEF del 1° ottobre
2013 dà attuazione alle disposizioni contenute nell’art. 25 in esame, e fornisce anche le

istruzioni operative relative alla classificazione di bilancio per missioni e programmi.

In una fase di prima attuazione, le amministrazioni pubbliche che non aderiscono alla

sperimentazione predispongono, in sede di bilancio di previsione e di rendiconto per l’esercizio

2014, un prospetto riepilogativo collegato al bilancio e redatto sulla base dello schema

riportato nell’allegato 6, nel quale viene riassunta la spesa classificata in base alle missioni e

ai programmi individuati applicando le prescrizioni contenute nel D.P.C.M. 18-9-2012, citato, e

nella circolare del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato n. 23/2013.

Infine, di particolare rilevanza è l’allegato 1 al decreto il quale, si è detto, indica i principi ai

quali devono essere uniformate le funzioni di programmazione, gestione,

rendicontazione e controllo, che costituiscono le regole fondamentali, nonché i principi

contabili applicati definiti secondo le modalità dell’articolo 4 comma 3 dello stesso decreto.

Essi sono: annualità, unità, universalità, integrità, veridicità, chiarezza o comprensibilità,

pubblicità. Per questi ultimi principi si rinvia al Cap. III, precedente, dove sono analizzati a

proposito del bilancio dello Stato. Gli altri principi sono: trasparenza; significatività e rilevanza;

flessibilità, congruità; prudenza, coerenza, continuità, costanza, comparabilità, verificabilità,

neutralità o imparzialità, equilibrio di bilancio, competenza finanziaria, competenza

economica, prevalenza della sostanza sulla forma, correttezza, attendibilità.

Questionario

1. Quali sono gli strumenti della programmazione della


contabilità e della finanza pubblica, come individuati dall’art. 7
della L. 196/2009? (par. 1)
2. Qual è lo scopo della presentazione del Programma di stabilità e
del Programma nazionale di riforma? E quello del progetto del
Documento programmatico di bilancio? (par. 2)
3. Qual è lo scopo del DEF? (par. 3)
4. Entro quale termine il DEF è presentato al Parlamento? (par. 3)
5. La legge fissa ipotesi precise per la presentazione da parte del
Governo al Parlamento della Nota di aggiornamento al DEF? (par.
4)
6. Qual è l’arco temporale della programmazione richiesta alle
amministrazioni pubbliche per la preparazione del bilancio di
previsione? (par. 5)
7. Qual è la caratteristica principale della «nuova» legge di
bilancio? (par. 5)
8. Come si compone il bilancio annuale di previsione? (par. 5)
9. In cosa consiste la prima sezione della legge di bilancio? (par.
5)
10. Qual è il contenuto della seconda sezione della legge di
bilancio? (par. 5)
11. Come sono aggregate le entrate e le spese nella seconda
sezione della legge di bilancio? (par. 5)
12. Che cos’è la COFOG? (par. 5)
13. Qual è la struttura della seconda sezione della legge di bilancio?
(par. 5)
14. Che cos’è la sessione di bilancio? (par. 7)
15. Quali sono gli effetti giuridici del bilancio? (par. 7)
16. Quali sono le funzioni assegnate dalla L. 196/2009 ai disegni
collegati alla manovra di finanza pubblica? (par. 8)
17. Quali sono i mezzi per coprire gli oneri derivanti dai
provvedimenti legislativi? (par. 9)
18. Per quanti mesi è concesso l’esercizio provvisorio? (par. 10)
19. Qual è lo scopo principale del bilancio di assestamento? (par.
11)
20. Quali sono le linee direttrici del D.Lgs. 91/2011 in relazione
all’armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci delle
amministrazioni pubbliche? (par. 12)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 5 Le entrate e le spese dello Stato

Sommario 1. Classificazione delle entrate e delle spese. - 2. Fondi di bilancio. - 3. Le leggi di

spesa pluriennali e a carattere permanente. - 4. Le gestioni fuori bilancio. - 5. I residui.

1. Classificazione delle entrate e delle spese

L’art. 25 della L. 196/2009 espone la classificazione delle entrate


e delle spese dello Stato.

Più precisamente, le entrate sono ripartite in:

titoli secondo la loro natura tributaria, extratributaria o che


provengano dall’alienazione e dall’ammortamento di beni
patrimoniali, dalla riscossione di crediti o dall’accensione di prestiti;
ricorrenti o non ricorrenti a seconda che si riferiscano a proventi
che si prevede siano riscossi sempre oppure limitatamente a uno o
più esercizi;
tipologie, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento
dei cespiti;
categorie, secondo la natura dei cespiti;
capitoli, che possono laddove necessario essere suddivisi in articoli,
secondo il rispettivo oggetto, ai fini della rendicontazione.

Le spese sono invece suddivise in:

missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi


strategici perseguiti con la spesa;
programmi, ai fini dell’approvazione parlamentare, ovvero
aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di
determinati risultati, definiti in termini di prodotti e servizi finali, per
conseguire gli obiettivi stabiliti nell’ambito delle missioni.
In via sperimentale, dall’esercizio finanziario 2017, i programmi
saranno a loro volta suddivisi in azioni; queste introdotte in luogo
dei capitoli, specificano ulteriormente la finalità di spesa rispetto a
quella individuata da ciascun programma. L’elenco delle azioni del
bilancio dello Stato è contenuto nel D.P.C.M. 14 ottobre 2016.
Durante lo stesso periodo, la suddivisione dei programmi di spesa in
azioni riveste carattere meramente conoscitivo e integra quella
prevista ai fini della gestione e della rendicontazione (si veda punto
successivo).
Ancora, durante il periodo sperimentale e fino all’esercizio
precedente a partire dal quale saranno introdotte le azioni, i
programmi saranno suddivisi in macroaggregati per spese
di: funzionamento; interventi; trattamenti di quiescienza e altri
trattamenti integrativi o sostitutivi di questi ultimi; oneri del debito
pubblico; oneri comuni di parte corrente; investimenti e oneri
comuni in conto capitale. In apposite e autonome previsioni deve
essere esposto il rimborso di passività finanziarie;
unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della
rendicontazione, che fino all’introduzione delle azioni saranno
costituite dai capitoli, nei quali le spese dello Stato sono ripartite
secondo l’oggetto della spesa. I capitoli sono classificati secondo il
contenuto economico e funzionale delle spese in essi iscritte e
possono essere ripartiti, a loro volta, in articoli.

A) La classificazione delle voci in entrata

La classificazione è relativamente semplice per quanto concerne le


entrate, in quanto esse, come detto, sono individuate con riferimento
alla natura delle entrate medesime. Le voci di entrata sono a loro
volta raggruppate in una tabella (detta anche stato previsionale).
Lo stato previsionale dell’entrata appare così suddiviso.

I livello (natura delle entrate):

Titolo I: entrate tributarie. Le voci qui inserite riguardano i


proventi dei vari tributi, come l’IRPEF o l’IVA.
Titolo II: entrate extra-tributarie. Le voci di questo titolo sono
gestite dai vari ministeri cui afferiscono le fonti di entrata e
riguardano proventi quali i profitti di imprese pubbliche.
Titolo III: alienazione e ammortamento di beni
patrimoniali e riscossione di crediti. Le voci che rientrano in
questo gruppo riguardano soprattutto le entrate derivanti
dall’amministrazione del patrimonio (ad esempio, la vendita di un
immobile), dunque le entrate in conto capitale.
Titolo IV: accensione di prestiti. Qui sono incluse le voci
relative alle entrate che sorgono dalla vendita di titoli del debito
pubblico.

II livello:

Entrate ricorrenti.
Entrate non ricorrenti.

Questa distinzione è rilevante ai fini della valutazione dei conti


dell’Italia da parte degli organismi europei competenti.

III livello (tipologia delle entrate), ai fini dell’approvazione


parlamentare e dell’accertamento dei prestiti.
Come appare evidente in questo livello è evidenziato il tipo di
entrata; così per le entrate tributarie le voci sono rappresentate dai
tributi più rilevanti quali le imposte sui redditi, IRES, IVA, e da
raggruppamenti di tributi simili come le imposte sostitutive; per gli
altri tre titoli sono indicati i tipi di provento per aggregati (ad
esempio redditi da capitali).

IV livello
In questo livello, quindi al di sotto dell’unità di voto, si trovano i
capitoli, i quali rappresentano una ripartizione delle unità di voto ai
fini della gestione e della rendicontazione. I capitoli possono essere
suddivisi a loro volta in articoli.

B) La classificazione delle voci di spesa

Concentriamoci adesso sulle voci relative alle spese. La


riclassificazione del bilancio iniziata nel 2008 è proseguita, seppure
con qualche variazione, con la L. 196/2009; dunque, le spese
appaiono così disaggregate: missione/programma/unità
elementare.

Passando poi a un diverso criterio di raggruppamento delle varie voci


di spesa, ovvero alla classificazione economica, le spese sono
ripartite in titoli a seconda che si tratti di:

spese correnti, come gli stipendi del personale e l’acquisto di beni


e servizi, oppure l’erogazione di sussidi;
spese capitali, che sono, essenzialmente, spese per investimenti;
rimborso prestiti, che includono le spese per restituire (con i
dovuti interessi) i prestiti ricevuti dai soggetti economici privati.

Inoltre, in allegato allo stato di previsione della spesa del MEF viene
presentato un quadro contabile da cui risultano:

le categorie delle spese secondo l’analisi economica;


le classi fino al terzo livello della classificazione COFOG in cui viene
ripartita la spesa secondo l’analisi funzionale.

Sia la classificazione economica sia quella funzionale devono seguire i


criteri adottati in contabilità nazionale e dei relativi conti associati al
settore della pubblica amministrazione.
In appendice a tale quadro contabile vi sono appositi prospetti
che vanno aggiornati, informandone il Parlamento, dopo
l’approvazione della legge di bilancio, e che illustrano gli incroci tra i
diversi criteri di classificazione e il raccordo tra le classi COFOG e le
missioni e i programmi, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di
contabilità nazionale; inoltre, a tutte le unità elementari di bilancio, ai
fini della gestione e della rendicontazione, e, al loro interno, a ciascun
piano di gestione, è attribuito il pertinente codice di classe COFOG e di
categoria economica di terzo livello, escludendo i criteri di prevalenza.
Infine, in allegato allo stato di previsione della spesa del MEF sono
elencate le garanzie principali e sussidiarie prestate dallo Stato a
favore di enti o altri soggetti (art. 31, L. 196/2009).

2. Fondi di bilancio

Così come ogni azienda, anche quella pubblica costituisce delle riserve
finanziarie per far fronte a dei fini specifici. Data la struttura del
bilancio dello Stato e data la sua natura di strumento di controllo
sull’operato del Governo, la legge ha previsto degli strumenti in grado
di garantire il principio dell’elasticità della gestione del bilancio. Fra gli
strumenti adatti a tale scopo vi sono i fondi di bilancio che si
distinguono in fondi di riserva e fondi speciali.

A) I fondi di riserva

I fondi di riserva sono dei capitoli di spesa «generici» che hanno lo


scopo di alimentare capitoli di spesa «specifici» nel corso
dell’esecuzione del bilancio.

Questi capitoli generici trovano espressione nello stato di previsione


del MEF che, come sappiamo, gestisce la spesa dello Stato.

1. Fondo di riserva per le spese obbligatorie


Nello stato di previsione del MEF è istituito fra le spese di parte
corrente un fondo di riserva per le spese obbligatorie, la cui
dotazione è annualmente determinata con apposito articolo della
legge di bilancio (art. 26, comma 1, L. 196/2009).

Il Ministro dell’economia e delle finanze con propri decreti, da registrare alla Corte dei

conti, trasferisce dal fondo in esame ed iscrive in aumento delle dotazioni sia di

competenza sia di cassa delle competenti unità elementari di bilancio, ai fini della gestione

e della rendicontazione, le somme necessarie per aumentare gli stanziamenti di spesa

aventi carattere obbligatorio. Dette unità elementari sono raccolte in un elenco che viene

allegato allo stato di previsione della spesa del MEF e che viene approvato con apposito

articolo della legge del bilancio.

2. Fondo di riserva per le spese impreviste


Nello stato di previsione del MEF è istituito, nella parte corrente, un
fondo di riserva per provvedere alle eventuali deficienze delle
assegnazioni di bilancio che non riguardino le spese obbligatorie e
che, comunque, non impieghino i bilanci futuri con carattere di
continuità (art. 28, L. 196/2008).
I trasferimenti di somme dal predetto fondo e la loro corrispondente
iscrizione alle unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e
della rendicontazione, hanno luogo mediante decreti del Ministro
dell’economia e delle finanze, da registrarsi alla Corte dei conti, e
riguardanti sia le dotazioni di competenza che quelle di cassa delle
unità elementari di bilancio interessate.

Allo stato di previsione della spesa del MEF è allegato un elenco, da approvarsi con

apposito articolo della legge di bilancio, delle spese per le quali può venir esercitata la

facoltà di cui sopra. L’approvazione parlamentare si rende necessaria per limitare la

discrezionalità dell’esecutivo cui, ex art. 136 del regolamento di contabilità, è demandata la

valutazione circa l’imprevedibilità e l’improrogabilità della spesa.

Inoltre, alla legge di approvazione del rendiconto generale dello Stato deve essere allegato

un elenco dei decreti con cui sono stati effettuati prelevamenti dal suddetto fondo

indicandone anche i motivi.

3. Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa


Nello stato di previsione del MEF è istituito un fondo di riserva per le
autorizzazioni di cassa, e il suo stanziamento è determinato
annualmente con apposito articolo della legge di bilancio (art. 29, L.
196/2009).
Con decreto dello stesso Ministro dell’economia, su proposta del
Ministro interessato, e informandone la Corte dei conti, dal fondo
sono trasferite e iscritte in aumento delle unità elementari di
bilancio, ai fni della gestione e della rendicontazione, iscritte negli
stati di previsione delle amministrazioni statali le somme necessarie
per far fronte a eventuali deficienze delle dotazioni delle stesse
unità elementari del bilancio, ritenute compatibili con gli obiettivi di
finanza pubblica. I decreti di variazione devono essere trasmessi al
Parlamento.

B) Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio dei residui


passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale

Dei fondi speciali in generale si è detto nel Capitolo 4, §9, in questa


sede ci occupiamo dei fondi speciali relativi ai residui passivi. In
particolare, il comma 1 dell’art. 27 L. 196/2009 prevede che nello
stato di previsione della spesa del MEF sono istituiti: nella parte
corrente un fondo speciale per la riassegnazione dei residui
passivi della spesa di parte corrente eliminati negli esercizi
precedenti per perenzione amministrativa, e nella parte in conto
capitale un fondo speciale per la riassegnazione dei residui
passivi della spesa in conto capitale eliminati negli esercizi
precedenti per perenzione amministrativa.
Il trasferimento delle risorse contenute nei fondi e la loro
contemporanea iscrizione alle unità elementare di bilancio, ai fini della
gestione e rendicontazione, è disposto con decreto del Ministro
dell’economia e delle finanze, registrato alla Corte dei conti, e riguarda
sia le dotazioni di competenza che di cassa delle dette unità
elementari.

3. Le leggi di spesa pluriennali e a carattere permanente

Le leggi pluriennali di spesa sono relative a interventi in conto


capitale. Esse quantificano:
la spesa complessiva;
le quote di competenza attribuite a ciascun anno interessato.

Le leggi di spesa che autorizzano l’iscrizione in bilancio dei contributi


pluriennali possono anche recare le modalità con cui utilizzarli e ciò
dipende dalla natura degli interventi. L’art. 30 della L. 196/2009
prevede le seguenti modalità:

autorizzazione concessa al beneficiario, a valere sul contributo


stesso, a stipulare operazioni di mutui con istituti di credito il cui
onere di ammortamento è a carico dello Stato. In tal caso il debito si
intende assunto dallo Stato che provvede, su delega del beneficiario
stesso, ad erogare il contributo direttamente all’istituto di credito.

Le amministrazioni che erogano il contributo devono comunicare al MEF/DRGS il piano di

ammortamento del mutuo. In base a tale comunicazione il Ministero provvede a iscrivere il

contributo tra le spese per interessi passivi e il rimborso di passività;

spesa ripartita da erogare al beneficiario secondo le cadenze


temporali stabilite dalla legge.

La legge di bilancio può rimodulare le quote previste per ciascuna


annualità tenendo conto di quanto previsto dal piano finanziario dei
pagamenti. Le rimodulazioni proposte sono evidenziate in apposito
allegato al disegno di legge di bilancio.
A partire dal 1° gennaio 2017, le amministrazioni centrali dello Stato
possono assumere impegni nei limiti dell’intera somma indicata dalle
leggi pluriennali di spesa in conto capitale. I relativi pagamenti
devono, comunque, essere contenuti nei limiti delle autorizzazioni
annuali di bilancio. Le somme stanziate annualmente nel bilancio dello
Stato, relative ad autorizzazioni di spese pluriennali, non impegnate
alla chiusura dell’esercizio, con l’esclusione di quelle riferite ad
autorizzazioni di spese permanenti, possono essere reiscritte, con la
legge di bilancio, nella competenza degli esercizi successivi in
relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti,
dandone evidenza nel suddetto allegato.
Per ciò che concerne le leggi di spesa a carattere permanente,
esse quantificano l’onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi
compresi nella legge di bilancio e indicano l’onere a regime oppure,
nel caso in cui si tratti di spese non obbligatorie, rinviano la
quantificazione dello stanziamento alla legge di bilancio. Se l’onere a
regime è superiore a quello indicato per il terzo anno del triennio di
riferimento, la copertura si deve adeguare al profilo temporale
dell’onere stesso.

L’articolo 30 in esame contiene una delega al Governo, che doveva essere adottata entro

ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della stesa legge n. 196, per l’emanazione di

uno o più decreti legislativi al fine di garantire la razionalizzazione, la trasparenza, l’efficienza

e l’efficacia delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale destinati alla

realizzazione di opere pubbliche.

In attuazione della delega prevista sono stati adottati, in materia di valutazione degli
investimenti relativi a opere pubbliche, il D.Lgs. 228/2011, e, in materia di procedure di

monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell’utilizzo dei

finanziamenti nei tempi previsti e di costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti, il

D.Lgs. 229/2011.

4. Le gestioni fuori bilancio

Le gestioni fuori bilancio o autonome o speciali sono quelle operazioni


finanziarie che si svolgono nell’ambito dell’amministrazione dello Stato
indipendentemente dalle statuizioni di bilancio.

Esse possono rendersi necessarie per lo Stato in particolari circostanze


che richiedono un’attività di produzione di beni e servizi tali che
l’iniziativa privata non può soddisfare. Tali gestioni, col venir meno dei
presupposti che le avevano rese necessarie, dovrebbero essere
soppresse poiché esse si pongono in aperto contrasto con i principi
fondamentali in materia di bilancio pubblico, e cioè:

il principio di universalità, per cui tutte le entrate e tutte le spese


devono essere iscritte in bilancio;
il principio di unità, secondo il quale il bilancio è un documento
unico, contenente tutti i movimenti finanziari previsti nel corso
dell’anno;
il principio della pubblicità delle operazioni finanziarie pubbliche.

La L. 559/1993 ha disposto la soppressione di tutte le gestioni fuori


bilancio, con l’eccezione di quelle espressamente menzionate dalla
legge stessa, determinandone così una drastica riduzione.
Sono escluse dalla soppressione, ex art. 20 della L. 559/1993, le
gestioni fuori bilancio le cui entrate derivano prevalentemente da
contribuzioni da parte degli associati ovvero dalla cessione a
pagamento, a carico degli utenti o degli acquirenti, di beni e servizi e
non superano annualmente, per ciascun organo gestorio, l’importo di
euro 51.045,69 (lire 100 milioni), escluse le partite di giro.

La L. 289/2002, art. 93, successivamente, ha stabilito che: al fine di ricondurre all’unitario

bilancio dello Stato le gestioni che comunque interessano la finanza statale, il Presidente del

Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, con uno o più

decreti (da emanare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge),

individua le gestioni fuori bilancio per le quali permangono le caratteristiche proprie dei fondi

di rotazione. A decorrere dal 1° luglio 2004 (termine così prorogato da ultimo dal D.L.

355/2003, convertito dalla L. 47/2004) le altre gestioni fuori bilancio, fatto salvo quanto

previsto dagli articoli da 1 a 20 della legge 23 dicembre 1993, n. 559, e successive

modificazioni, sono ricondotte al bilancio dello Stato alla cui entrata sono versate le relative

disponibilità per essere riassegnate ai pertinenti programmi. L’elenco delle gestioni fuori

bilancio, esistenti presso le amministrazioni dello Stato dopo dette operazioni, è allegato allo

stato di previsione del MEF.

Con l’introduzione dell’art. 31bis alla L. 196/2009 a opera del D.Lgs.


54/2014, che attua la direttiva UE n. 85 del 2011 riguardante i
requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri, viene disposto che
le pubbliche amministrazioni rendono note annualmente le
informazioni inerenti i fondi che non rientrano nei bilanci
ordinari. In particolare, per il bilancio dello Stato tali informazioni
devono essere rese disponibili mediante allegato conoscitivo per
ciascuno stato di previsione della spesa dei Ministeri interessati nel
disegno di legge di bilancio, secondo modalità stabilite con D.P.C.M.
su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze.

5. I residui

I residui derivano dalla formazione del bilancio secondo il principio


della competenza finanziaria per cui al 31 dicembre — termine
dell’esercizio finanziario — alcune entrate accertate non sono state
riscosse e alcune spese impegnate non sono state pagate.
È evidente come essi non abbiano ragione di essere considerati
nell’ambito del bilancio di cassa che invece si riferisce, come è noto, a
previsioni concernenti effettive entrate ed effettive uscite finanziarie,
per cui in tale sistema appare più appropriato parlare di minori entrate
e di minori spese piuttosto che di residui attivi e passivi.
I residui attivi sono l’espressione di entrate accertate ma non ancora
riscosse nonché di entrate riscosse ma non ancora versate;
rappresentano crediti dell’azienda statale nei confronti di terze
economie.
I residui passivi sono l’espressione di spese già impegnate e non
ancora ordinate ovvero ordinate ma non ancora pagate;
rappresentano debiti dell’azienda statale nei confronti di terze
economie. Peraltro i residui passivi comprendono anche somme che
non corrispondono a debiti giuridicamente sorti nei confronti dei terzi:
è il caso dei residui per impegni latenti e dei residui di stanziamento.
I residui per impegni latenti corrispondono a spese deliberate dagli
organi amministrativi oppure previste per legge, ma di fatto non
ancora impegnate.
I residui di stanziamento corrispondono a spese previste in bilancio
per le quali non si è ancora avuto l’accertamento.
Per i residui, negli anni successivi a quelli in cui si sono formati, si
verificheranno le fasi della riscossione e del versamento (residui attivi)
o della liquidazione, dell’ordinazione e del pagamento (residui passivi).

A) La gestione dei residui

I residui vengono accertati al momento della chiusura dell’anno


finanziario e iscritti nel rendiconto generale.
Essi sono riportati nella contabilità dell’esercizio successivo, ma tenuti
distinti dalle somme relative alla competenza del nuovo esercizio
finanziario.

Si hanno cioè, due distinte gestioni finanziarie:

una relativa alle somme previste per l’anno finanziario in corso


(gestione di competenza);
una concernente esclusivamente l’esazione ed il pagamento dei
residui (gestione dei residui).
S’è già detto che i residui vengono riportati nella contabilità degli
esercizi successivi fino a quando non siano eliminati; ora bisogna
aggiungere che il tempo di mantenimento dei residui in bilancio varia
a seconda della natura degli stessi.

Per quanto concerne i residui attivi, essi vengono mantenuti in


bilancio fino a quando non vengono riconosciuti di dubbia o difficile
esazione ovvero assolutamente inesigibili. Bisogna distinguere:

nel primo caso (quando sono di dubbia o difficile esazione) passano


al patrimonio dello Stato e vengono iscritti nei registri contabili del
demanio, che provvederà agli ultimi tentativi di riscossione (vedi
anche gli artt. 263 e 264 reg. gen. cont.);
nel secondo caso (quando sono riconosciuti assolutamente
inesigibili) vengono eliminati dalle scritture contabili con decreto
ministeriale, dopo essere stato esperito l’apposito procedimento. Tali
decreti sono registrati dalla Corte dei conti (art. 265 reg. gen. cont.).

Per ciò che concerne i residui passivi, dal 1° gennaio 2017, la


disciplina relativa alla loro conservazione e al loro riaccertamento è
completamente innovata ad opera del D.Lgs. 93/2016, che ha
aggiunto gli artt. 34bis e 34ter alla L. 196/2009, e ha abrogato, al
contempo, gli artt. 36 e 53 del R.D. 2440/1923.

L’art. 34bis citato stabilisce che:

gli stanziamenti di parte corrente non impegnati al termine


dell’esercizio costituiscono, salvo precise previsioni di legge che
stabiliscono il contrario, economie di bilancio;
i residui delle spese correnti non pagati entro il secondo
esercizio successivo a quello in cui è stato assunto il relativo
impegno di spesa e quelli non pagati entro il terzo anno relativi a
spese destinate ai trasferimenti correnti alle amministrazioni
pubbliche, costituiscono economie di bilancio salvo che
l’amministrazione non dimostri, con adeguata motivazione, entro il
termine previsto per l’accertamento dei residui passivi riferiti
all’esercizio scaduto, al competente Ufficio centrale di bilancio, la
permanenza delle ragioni della sussistenza del debito, in modo da
giustificare la conservazione dei residui nelle scritture contabili. In tal
caso le somme si intendono perenti agli effetti amministrativi e
possono riprodursi in bilancio con riassegnazione ai pertinenti
capitoli degli esercizi successivi;
le somme stanziate per spese in conto capitale non
impegnate alla chiusura dell’esercizio possono essere
mantenute in bilancio, quali residui, non oltre l’esercizio successivo a
quello di iscrizione in bilancio, salvo che questa non avvenga in forza
di disposizioni legislative entrate in vigore nell’ultimo quadrimestre
dell’esercizio precedente. In tale caso il periodo di conservazione è
protratto di un ulteriore anno. In alternativa, invece del
mantenimento in bilancio, le predette somme possono essere
reiscritte, con la legge di bilancio, nella competenza degli esercizi
successivi in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei
pagamenti;
i residui delle spese in conto capitale non pagati entro il terzo
esercizio successivo a quello dell’assunzione dell’impegno di spesa,
s’intendono perenti agli effetti amministrativi. Le somme eliminate
possono riprodursi in bilancio con riassegnazione ai pertinenti
capitoli degli esercizi successivi;
le somme relative a contributi pluriennali iscritte nel conto dei
residui non più dovute al creditore originario possono essere
utilizzate, su autorizzazione del MEF, a favore di altri soggetti, ferme
restando le finalità per le quali le risorse sono state originariamente
iscritte in bilancio.

I conti dei residui passivi, distinti per Ministeri, al 31 dicembre


dell’esercizio precedente a quello in corso, con distinta indicazione dei
residui relativi alle spese in conto capitale, sono allegati al
rendiconto generale dello Stato.

L’art. 34ter, citato, reca le norme che, a partire dal 1° gennaio 2017,
regolano l’accertamento e il riaccertamento annuale dei residui
passivi, stabilendo che:

al termine dell’esercizio finanziario, per ogni capitolo di bilancio,


con decreto ministeriale da registrarsi alla Corte dei conti, deve
essere determinata la somma da conservarsi in conto residui
per impegni riferibili all’esercizio scaduto;
in apposito allegato, devono essere individuate le somme relative
a spese pluriennali in conto capitale non a carattere
permanente da eliminare dal conto dei residui di
stanziamento e da iscrivere nella competenza degli esercizi
successivi, riferibili ad esercizi precedenti all’esercizio scaduto;
in apposito allegato al rendiconto generale dello Stato sono
elencate, distintamente per anno di iscrizione in bilancio, le somme
relative al precedente periodo eliminate dal conto dei
residui da reiscrivere nella competenza degli esercizi
successivi, sui pertinenti programmi, con legge di bilancio.

Spetta alle amministrazioni competenti verificare la sussistenza delle


ragioni del mantenimento in bilancio dei residui provenienti dagli anni
precedenti a quello di consuntivazione e comunicare ai competenti
Uffici centrali di bilancio le somme da conservare e quelle da eliminare
per economia e per perenzione amministrativa.
Gli Uffici di controllo, a loro volta, verificano le somme da conservarsi
nel conto dei residui per impegni riferibili all’esercizio scaduto e quelle
da eliminare al fine della predisposizione, a cura dell’amministrazione,
degli appositi decreti ministeriali.
Contestualmente all’accertamento suddetto effettuato dalle
amministrazioni, nell’ambito del processo di definizione del rendiconto
generale dello Stato ed entro i termini previsti per la predisposizione
dei decreti di accertamento dei residui, le amministrazioni stesse
possono provvedere al riaccertamento della sussistenza delle partite
debitorie iscritte nel conto del patrimonio dello Stato in corrispondenza
di residui perenti, esistenti alla data del 31 dicembre dell’anno
precedente, per verificare la permanenza dei presupposti degli
impegni di spesa (di cui all’art. 34, comma 2, L. 196/2009).
In apposito allegato al rendiconto generale dello Stato è
quantificato per ciascun Ministero l’ammontare dei residui passivi
perenti eliminati.

La perenzione amministrativa

La perenzione amministrativa è un istituto caratteristico della contabilità pubblica,

secondo il quale i residui passivi che non vengono pagati entro un certo tempo a partire

dall’esercizio a cui si riferiscono vengono eliminati dalle scritture dello Stato.

Il D.L. 98/2011 (art. 10, co. 10) ha stabilito che dal 1° gennaio 2012 sono abrogate tutte le

norme che dispongono la conservazione nel conto dei residui, per essere utilizzate

nell’esercizio successivo, di somme iscritte negli stati di previsione dei Ministeri, non

impegnate ai sensi dell’articolo 34 della L. 196/2009 (v. Cap. 6, §3), al termine dell’esercizio

precedente, con l’esclusione delle norme relative ai fondi del personale, al fondo occupazione,

al fondo opere strategiche e al fondo per le aree sottoutilizzate.

Questionario

1. Come sono ripartite le entrate nel bilancio dello Stato? (par. 1)


2. Come sono ripartite le spese nel bilancio dello Stato? (par. 1)
3. In quanti titoli è suddiviso il primo livello dello stato previsionale
dell’entrata del bilancio dello Stato? (par. 1)
4. Secondo il criterio economico come si classificano le spese dello
Stato? (par. 1)
5. Con quali specifici provvedimenti legislativi si possono stabilire
trasferimenti di somme dal fondo per le spese impreviste? (par.
2)
6. Cosa quantificano le leggi pluriennali di spesa? E quelle a
carattere permanente? (par. 3)
7. Cosa sono le gestioni fuori bilancio? (par. 4)
8. Che cosa sono i residui attivi? (par. 5)
9. Cosa sono i residui passivi? (par. 5)
10. Che cos’è la perenzione amministrativa? (par. 5)
11. Per quanto tempo i residui passivi di parte corrente sono
mantenuti in bilancio? (par. 5)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 6 L’esecuzione del bilancio

Sommario 1. Le entrate e il loro regime giuridico. - 2. Le spese e il loro regime giuridico. -

3. Il fermo amministrativo. - 4. Compensazione e adempimento parziale.

1. Le entrate e il loro regime giuridico

Le entrate dello Stato sono costituite da tutti i redditi, i proventi e


crediti, di qualsiasi natura, che lo Stato ha il diritto di riscuotere in
virtù di leggi, decreti, regolamenti o altri titoli.
Tutte le entrate dello Stato debbono essere iscritte nel bilancio di
previsione. In riferimento a quelle che non siano in esso previste
rimane tuttavia impregiudicato il diritto dello Stato a riscuoterle e
fermo il dovere, da parte delle competenti amministrazioni e dei
funzionari e agenti incaricati, di curarne l’accertamento e la
riscossione.
Ci siamo già occupati in precedenza della classificazione delle entrate,
in relazione alla compilazione del bilancio ed alla necessità di
suddividerle a seconda dei tipi, della natura, della funzione etc. In
questo paragrafo, invece, concentreremo la nostra attenzione su
classificazioni di natura giuridica che pongono in evidenza il tipo di
rapporto che genera il diritto dello Stato ad introitare una determinata
somma.
Si distinguono le entrate di diritto pubblico da quelle di diritto privato.
Le prime trovano il loro fondamento in attività inerenti alla sfera dei
pubblici poteri dei quali lo Stato si avvale per la realizzazione dei suoi
obiettivi. Basti pensare alla potestà impositiva che genera, poi, il
rapporto tributario, dal quale nasce il dovere per il contribuente di
corrispondere determinate somme in relazione alla sua capacità
contributiva.
Le seconde attengono invece a quelle attività esercitate dallo Stato
con gli stessi poteri e limiti spettanti ad un qualsiasi privato cittadino.
Facciamo in tal caso l’esempio delle rendite o dei redditi provenienti
dall’uso dei beni del patrimonio disponibile. Ricordiamo anche la
distinzione delle entrate a titolo commutativo da quelle a titolo
contributivo.
Questa classificazione pone l’accento sulla differenza fra le entrate che
lo Stato incamera a fronte di una sua corrispettiva prestazione e
quelle derivanti, invece, da un mero vincolo obbligatorio posto a carico
del privato cittadino o del contribuente in genere.
Entrambe le classificazioni esaminate pongono in evidenza, tuttavia, la
prevalente importanza che nella attuale gestione finanziaria dello
Stato hanno assunto le entrate di origine tributaria e fiscale.

Quanto al regime giuridico delle entrate, esso si articola in tre


momenti:

accertamento;
riscossione;
versamento.

La fase dell’accertamento è la fase giuridica in cui sorge per lo


Stato il diritto a riscuotere certe somme. Secondo il Regolamento di
contabilità dello Stato (art. 222) l’accertamento avviene nel momento
in cui l’amministrazione competente appura la ragione del credito dello
Stato e la persona che ne è debitrice iscrivendo, come competenza
dell’anno finanziario, l’ammontare del credito.
I documenti che distinguono questa fase sono diversi e dipendono dal
tipo di entrata oggetto di accertamento.
La riscossione è la fase in cui il debitore paga la somma dovuta allo
Stato. Essa si attua mediante degli agenti designati dalle leggi e dai
regolamenti nei modi e con le forme da essi prescritte.
Le entrate gestite dal Dipartimento generale del tesoro sono riscosse
tramite le Tesorerie.
La riscossione delle entrate avviene generalmente con il versamento
spontaneo da parte dei soggetti che hanno una posizione debitoria nei
confronti dello Stato, e il pagamento viene di norma effettuato in
contanti.
In caso contrario, cioè quando il debitore risulta insolvente, si procede
alla riscossione coattiva servendosi di titoli esecutivi (ruolo e
ingiunzione).
Il ciclo delle entrate, iniziato con la fase dell’accertamento, si conclude
con il versamento effettuato dagli agenti di riscossione, nei termini
stabiliti dalle leggi e dai regolamenti, presso le Tesorerie dello Stato.
Ogni versamento deve essere accompagnato da una fattura di
versamento che indica le monete e i valori versati.
A prova di ogni versamento effettuato le Tesorerie rilasciano regolare
quietanza.

2. Le spese e il loro regime giuridico

Sono spese dello Stato quelle cui si deve provvedere a carico


dell’erario a norma delle leggi, decreti, regolamenti o altri atti di
qualsiasi specie, e quelle, in genere, necessarie per il funzionamento
dei servizi pubblici che dipendono dalle amministrazioni dello Stato.
Questa formulazione del concetto di spesa dello Stato, contenuta nel
regolamento di esecuzione della legge di contabilità, sottolinea il
carattere formale degli impegni di spesa, nel senso che essi sono
sempre rigorosamente condizionati dalla previsione legislativa o
regolamentare. Essa, però, non manca di evidenziare anche quello che
potrebbe chiamarsi l’aspetto obbligato delle spese dello Stato. Le
spese, cioè, mentre debbono essere previste negli strumenti normativi
e rispettare nel loro stanziamento il criterio finanziario del bilancio,
debbono, comunque, servire «per il funzionamento dei servizi pubblici
che dipendono dalle amministrazioni dello Stato».
Nel bilancio dello Stato, in altre parole, le spese sono sì condizionate
dalle entrate, ma lo sono anche dalle obiettive necessità della
comunità sociale cui lo Stato deve provvedere.
La dottrina distingue comunemente le spese nei seguenti tipi:

a. spese fisse e variabili, a seconda che siano o meno previste da leggi organiche o da

impegni permanenti;

b. spese obbligatorie e d’ordine, a seconda che abbiano carattere inderogabile ed

indilazionabile e per l’erogazione delle quali occorra provvedere senza indugio e

discrezionalità alcuna, anche ricorrendo all’apposito fondo speciale previsto dalla legge di

contabilità, oppure siano condizionate all’accertamento ed alla riscossione delle entrate;

c. spese casuali, che per la loro natura assolutamente imprevedibile vengono imputate ad un

capitolo generico, denominato delle «spese casuali» ed inserito in ogni stato di previsione

della spesa;

d. spese ripartite, che vengono frazionate in più esercizi finanziari successivi;

e. spese a pagamento differito, la cui corresponsione, cioè non è ripartita in più esercizi, ma

viene effettuata solo nel momento in cui si realizza la causa del pagamento;

f. spese impreviste, di carattere necessario ed improrogabile e per le quali si provvede con lo

speciale fondo di riserva di cui nella legge di contabilità.

Il regime giuridico delle spese si articola in quattro momenti, i quali


possono anche essere simultanei. Essi sono:

impegno;
liquidazione;
ordinazione;
pagamento.

L’impegno è la fase giuridica con la quale sorge per lo Stato l’obbligo


di pagare una determinata somma, anche se non siano ancora
esattamente individuati l’importo da pagare e la persona del creditore.
L’art. 34 della L. 196/2009 precisa che formano impegni sugli
stanziamenti di competenza le sole somme dovute dallo Stato a
seguito di obbligazioni giuridicamente perfezionate. Per l’attuazione di
tale principio il D.L. 98/2011, art. 10 comma 11, ha stabilito che
gli uffici centrali del bilancio e le ragionerie territoriali dello Stato per
le spese decentrate verificano, ai fini della registrazione dell’impegno,
l’effettiva sussistenza dell’obbligazione giuridicamente perfezionata,
identificando lo specifico atto o contratto cui conseguono l’obbligo
dello Stato ed il correlativo diritto di terzi.
La L. 196/2009, art. 34, nell’intento di rendere quanto più netta la
separazione tra la politica e l’amministrazione prevede che solo i
dirigenti possano impegnare e ordinare la spesa.

Gli impegni possono derivare:

da leggi, che dispongono determinate spese (impegni legislativi);


da contratti stipulati dalla pubblica amministrazione (impegni
contrattuali);
da atti amministrativi diversi dal contratto (impegni amministrativi);
da sentenze passate in giudicato che condannano lo Stato a pagare
una certa somma (impegni giudiziali).

Qualunque sia la fonte degli impegni di spesa, la regola fondamentale


per la loro assunzione è che essi non possono superare la previsione
di bilancio o di successive leggi di variazione al bilancio; però, previo
assenso del MEF, salvaguardando la compatibilità con il fabbisogno e
l’indebitamento netto delle P.A., per le spese correnti possono essere
assunti impegni estesi a carico di esercizi successivi, nei limiti delle
risorse stanziate nel bilancio pluriennale a legislazione vigente.
Le spese per stipendi, pensioni e altri assegni simili sono imputate alla
competenza del bilancio dell’anno finanziario in cui sono effettuati i
relativi pagamenti ad eccezione delle competenze quali arretrati
relativi ad annualità precedenti derivanti da rinnovi contrattuali per le
quali è consentita l’imputazione in conto residui.
Per gli impegni di spesa in conto capitale che prevedono opere o
interventi ripartiti in più esercizi i pagamenti devono essere contenuti
nei limiti delle autorizzazioni annuali di bilancio.
Alla chiusura dell’esercizio finanziario nessun impegno può essere
assunto a carico dell’esercizio scaduto. Gli Uffici centrali del bilancio o
le ragionerie territoriali, quando competenti, non possono accettare
atti di impegno che gli pervengono dopo il 31 dicembre, ad eccezione
di quelli direttamente conseguenti all’applicazione di provvedimenti
legislativi pubblicati nell’ultimo quadrimestre dell’anno.
Si tenga conto che il D.Lgs. 93/2016, più volte citato, con l’art. 3
sostituisce l’art. 34 in commento, ma le disposizioni contenute nel
nuovo articolo sono efficaci a partire dall’esercizio finanziario
2018, ad eccezione di un solo comma, il terzo, che, invece, si
applica dal 1° gennaio 2017 e dove in sostanza si dispone che per
le spese relative all’acquisto di beni e servizi, sia di parte corrente sia
in conto capitale, l’assunzione dell’impegno è subordinata alla
preventiva registrazione dei contratti e degli ordini che ne
costituiscono il presupposto sul sistema informativo impiegato da tutti
i Ministeri per la gestione integrata della contabilità economica e
finanziaria.
Ancora, il D.L. 244/2016, conv. in L. 19/2017, ha anticipato
l’applicazione della lett. b) co. 6 dell’art. 34, nella nuova
versione, alle variazioni di bilancio adottate a partire dal 1° dicembre
2016. Il comma 6 infatti fissa la regola generale secondo cui alla
chiusura dell’esercizio finanziario, il 31 dicembre, non può essere
assunto nessun impegno a carico dell’esercizio scaduto.
Gli uffici centrali del bilancio e le ragionerie territoriali dello Stato per
le spese decentrate non possono dare corso agli atti di impegno che
dovessero pervenire dopo tale data, tranne in due ipotesi, una delle
quali e quella prevista alla lett. b) citata, cioè il caso in cui gli atti
d’impegno sono conseguenti a: variazioni di bilancio disposte con
decreto del Ministro dell’economia e delle finanze adottate nell’ultimo
mese dell’anno, relative a riassegnazioni di entrate di scopo e
all’attribuzione delle risorse di fondi la cui ripartizione, tra i capitoli
interessati, è disposta con decreto del Ministro dell’economia e delle
finanze, a seguito dell’adozione di un provvedimento amministrativo
che ne stabilisce la destinazione.
Il nuovo sistema di imputazione degli impegni di spesa delineato dal
D.Lgs. 93/2016, che prima della definitiva introduzione sarà
sottoposto a un periodo di sperimentazione (si veda a tal proposito il
decreto MEF 16-9-2016 e la circolare del DRGS 23/2016), nell’ottica
del rafforzamento del ruolo del bilancio di cassa anche nella fase di
gestione, avvicina il momento dell’impegno a quello del pagamento,
prevedendone l’imputazione all’esercizio finanziario nel quale
l’obbligazione giuridicamente perfezionata diviene esigibile.
Il nuovo art. 34, inoltre, elimina la necessità che sia la legge a definire
le attribuzioni dei dirigenti.
Il Dirigente, si ricordi, e tenuto a predisporre e aggiornare,
contestualmente all’assunzione dell’impegno di spesa, un apposito
piano finanziario pluriennale dei pagamenti sulla base del quale ordina
e paga le spese.
Mediante la liquidazione la spesa, precedentemente impegnata,
viene determinata nel suo preciso ammontare e si individua
esattamente la persona del creditore.
Per liquidare la spesa gli uffici amministrativi ministeriali cui spetta la
trattazione degli affari devono essere in possesso di tutta la
documentazione idonea a comprovare il diritto al pagamento da parte
dei soggetti creditori.
L’ordinazione è la fase in cui si dà ordine alla Tesoreria o agli altri
organi competenti di pagare la somma in precedenza liquidata.

A seconda della forma di pagamento, l’ordinazione può avvenire


mediante:
ordini di pagare;
ordini di accreditamento;
ruoli di spese fisse;
note d’imputazione.

Il D.P.R. 367/1994 riguardo le procedure delle spese prevede che esse


siano svolte, di norma, con tecnologie informatiche: a tal fine l’art. 4
stabilisce che gli atti dai quali derivi un impegno a carico del bilancio
dello Stato debbano contenere una clausola di ordinazione della spesa
formata da tutti gli elementi necessari per provvedere al pagamento.
Quest’ultimo avviene mediante ordine di pagare le somme impegnate
emesso dal competente dirigente responsabile della spesa. L’insieme
dei dati della clausola di ordinazione della spesa contenuta negli atti di
impegno e delle informazioni relative all’ordine di pagare costituisce il
mandato informatico impiegato dal 1999.
Gli ordini di pagamento vengono emessi a favore dei creditori dello
Stato, sulla Tesoreria centrale o sulle sezioni di Tesoreria provinciale,
dalle amministrazioni centrali dello Stato e da quelle periferiche.
L’informatizzazione nelle procedure di spesa, nel corso del 1999, è
stata estesa anche alla parte del procedimento che va dalle
amministrazioni alla Ragioneria generale e dalle amministrazioni alla
Banca d’Italia. Ciò ha favorito la creazione del Sistema
informatizzato dei Pagamenti della Pubblica Amministrazione
(SIPA). Nell’ambito del SIPA, il DRGS ha messo a disposizione delle
singole amministrazioni il Sistema per la gestione integrata della
contabilità economica e finanziaria (SICOGE), pienamente
integrato con il mandato informatico e con il Sistema di bilancio
finanziario. La diffusione del SICOGE ha comportato un miglioramento
nella gestione delle spese sia dal punto di vista della certezza delle
informazioni sia dal punto di vista della speditezza delle operazioni
contabili, ottimizzando, tra l’altro, gli oneri operativi.
Ancora, nell’ambito del SIPA e in applicazione dell’art. 2, comma 1, del
D.P.R. 367/1994, gli accreditamenti sono trasmessi alla Banca d’Italia
per via telematica, mediante evidenze informatiche firmate
digitalmente. La normativa in materia informatica nelle P.A. è
contenuta nel D.Lgs. 82/2005 (Codice dell’amministrazione digitale).
Gli ordini di accreditamento riguardano la spesa delegata. Le
amministrazioni centrali e alcune amministrazioni periferiche mettono
a disposizione risorse presso la tesoreria in favore di propri funzionari
delegati (quali, ad esempio, prefetti, questori e così via) che
gestiscono la spesa in periferia.
L’ordinativo per la spesa delegata può essere emesso su contabilità
ordinaria, tramite una specifica apertura di credito in favore del
funzionario.
I ruoli di spesa fissa sono emessi dalle amministrazioni centrali e da
alcune amministrazioni periferiche, in esecuzione di decreti di nomina,
di attribuzione di stipendi, di contratti di affitto etc. dai quali derivi
l’obbligo al pagamento di spese di importo e scadenze determinati.
Questi titoli di spesa non costituiscono di per sé ordini di pagamento,
ma rappresentano un’autorizzazione continuativa a pagare fino a che
lo Stato ha l’obbligo di pagarli, essi utilizzano iscrizioni a ruolo, ovvero
i ruoli emessi dalle amministrazioni centrali e periferiche che possono
imputare spese ai capitoli del bilancio dello Stato.
Le note d’imputazione si riferiscono a una modalità speciale
impiegata per contabilizzare gli interessi passivi e il rimborso della
quota capitale dei titoli del debito pubblico.
Il pagamento costituisce la fase conclusiva del ciclo della spesa e
viene eseguito dai tesorieri e dagli altri agenti pagatori dello Stato,
quali ad esempio gli Uffici postali etc. Essi prima di pagare devono
accertare la regolarità formale del titolo di pagamento e devono
assicurarsi dell’identità personale del beneficiario.

Il pagamento dei debiti delle amministrazioni pubbliche, la piattaforma per la

certificazione dei crediti e l’obbligo di fatturazione elettronica

Il problema dell’accumularsi di debiti nelle pubbliche amministrazioni così come individuate

dall’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 165/2001, è stato affrontato compiutamente per la prima

volta con il D.L. 35/2013, convertito in L. 64/2013. Successivamente con il D.L. 102/2013,

convertito in L. 124/2013, sono stati incrementati i pagamenti previsti per il 2013 e con la

legge di stabilità 2014 sono stati stanziati ulteriori fondi per l’anno 2014.

Il decreto n. 35 citato ha anche istituito la piattaforma per la certificazione dei crediti

(PCC), su cui tutte le pubbliche amministrazioni, ai fini della certificazione delle somme

dovute per somministrazioni, forniture e appalti e obbligazioni relative a prestazioni


professionali, hanno dovuto iscriversi entro i venti giorni successivi alla pubblicazione del

provvedimento in esame.

La piattaforma, in pratica, consente ai cittadini di richiedere la registrazione dei crediti

vantati nei confronti delle amministrazioni pubbliche, ma anche di tracciare le eventuali

successive operazioni di anticipazione, compensazione e pagamento a valere sui crediti

certificati.

Con il D.L. 66/2014, convertito in L. 89/2014, è stata introdotta la garanzia dello Stato

sui crediti certi, liquidi ed esigibili maturati al 31 dicembre 2013, purché certificati dai

debitori. Grazie a detta garanzia, il creditore ha facoltà di cedere il proprio credito a

intermediari finanziari in modo semplice e meno oneroso, in quanto gli intermediari non

corrono il rischio di non incassare le somme dovute. Infatti, qualora l’ente debitore non

fosse in grado di rispettare i termini di pagamento, l’intermediario finanziario può cedere a

sua volta il credito alla Cassa Depositi e Prestiti (si veda per l’operatività del sistema il D.M.

27-6-2014 e la Convenzione quadro per la cessione pro-soluto a banche o intermediari

finanziari dei crediti certificati e assistiti dalla garanzia dello Stato ai sensi dell’art. 37,

comma 1, D.L. 66/2014).

La regolarità contributiva del cedente dei crediti è definitivamente attestata dal documento

unico di regolarità contributiva (DURC), in corso di validità, allegato all’atto di cessione o

comunque acquisito dalla pubblica amministrazione ceduta. Al momento dell’effettivo

pagamento dei crediti certificati oggetto di cessione, le pubbliche amministrazioni debitrici

acquisiscono il predetto documento esclusivamente nei confronti del cessionario (previsione

introdotta all’art. 37 del D.L. 66/2014 dalla L. 190/2014 - legge di stabilità 2015).

Il D.L. 66/2014 all’articolo 27 prevede anche significative novità che riguardano sia le

modalità di utilizzo sia del sistema PCC. Quest’ultimo, che attualmente permette di
comunicare e certificare i debiti scaduti per somministrazioni, forniture e appalti e per

obbligazioni relative a prestazioni professionali (ovvero i debiti commerciali), sarà integrato

con nuovi moduli applicativi, che supporteranno in modo continuativo il monitoraggio dei

predetti debiti e dei relativi tempi di pagamento.

In particolare, l’utilizzo regolare del sistema PCC da parte dei soggetti interessati permetterà

di tracciare e rendere trasparente l’intero ciclo di vita dei debiti commerciali per i quali sia

stata emessa fattura (o richiesta equivalente di pagamento) a decorrere dal 1° luglio 2014,

sia in formato cartaceo che elettronico.

Al riguardo, si sottolinea che la finanziaria 2008 ha stabilito che la fatturazione nei confronti

delle amministrazioni dello Stato debba avvenire esclusivamente in forma elettronica

attraverso il sistema di interscambio (ovvero un sistema informatico gestito dall’Agenzia

delle entrate).

Quanto poi alla decorrenza dell’obbligo di fatturazione il D.M. 55/2013 ha stabilito: il 6

dicembre 2013 per tutte le amministrazioni, su base volontaria e sulla base di specifici

accordi con tutti i propri fornitori; il 6 giugno 2014 per Ministeri, Agenzie fiscali ed Enti

nazionali di previdenza e assistenza sociale, individuati come tali nell’elenco ISTAT (di cui

all’art. 1, co. 3, L. 196/2009); 31 marzo 2015, per tutte le rimanenti amministrazioni.

3. Il fermo amministrativo

L’art. 69 della legge di contabilità prescrive che qualora


un’amministrazione dello Stato abbia a qualsiasi titolo ragione di
credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni,
richieda la sospensione del pagamento, questa deve essere eseguita
in attesa del provvedimento definitivo.
Tale sospensione costituisce il cd. «fermo amministrativo», che viene
chiesto da un’amministrazione creditrice ad altre amministrazioni
debitrici le quali sospendono per ciò i pagamenti.
La ragione giuridica per cui si ricorre a tale mezzo sta nel fatto che,
per ovvi motivi, un’amministrazione non può sequestrare o pignorare
nei confronti di altra amministrazione.
Come esattamente nota BENNATI, il fermo amministrativo sostituisce
in pratica l’atto di pignoramento o di sequestro.
Con circolare 29-3-1999, n. 21 il Ministero del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica (ora Ministero dell’economia e delle
finanze) ha individuato i criteri cui le amministrazioni pubbliche
devono ispirarsi per l’emissione del fermo amministrativo. In
particolare, il documento si è soffermato sul concetto di ragione del
credito in relazione al quale lo stesso Ministero ha richiesto il parere
dell’Avvocatura generale dello Stato, la quale ha ritenuto possibile
l’applicazione del principio del «fumuos boni iuris», in pratica della
«ragionevole apparenza di fondatezza», mutuato dalla disciplina
processuale civilistica. Il credito, oggetto del provvedimento, deve
essere cioè classificato tra quelli certi.
Quanto all’emissione del provvedimento di fermo amministrativo la
Circolare precisa che essa deve essere promossa direttamente
dall’amministrazione, tramite i titolari degli uffici centrali, oppure i
titolari degli uffici periferici (preferibilmente con competenza
territoriale non inferiore a quella provinciale) che rivestono una carica
dirigenziale. Questi stessi uffici, devono non appena il credito sia stato
recuperato, revocare il provvedimento di fermo in modo da evitare di
cagionare danni ai soggetti destinatari del provvedimento stesso.
Compete, inoltre, alla pubblica amministrazione che emette il
provvedimento di fermo provvedere a rettificare l’importo del credito
(elevazione o riduzione) su segnalazione di altre amministrazioni.
Riguardo all’evoluzione dei provvedimenti di fermo, le amministrazioni
che li hanno avviati riferiscono, con periodicità almeno semestrale, al
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato circa le azioni
intraprese ed ogni altra informazione che consenta di seguire il
recupero del credito.

Si noti che nel caso opposto (ovvero nel caso in cui un privato sia creditore di somme di

denaro nei confronti di un’amministrazione dello Stato o di un ente pubblico non economico)

l’art. 14 del D.L. 669/1996 (convertito in L. 30/1997) prevede che non si possa procedere ad

esecuzione forzata se non dopo che sia trascorso il termine di 120 giorni.

Il 2° comma del suddetto art. 14 prevede per le amministrazioni dello Stato che, in assenza di

disponibilità finanziaria nel pertinente capitolo, il dirigente responsabile può comunque

procedere al pagamento utilizzando uno speciale ordine rivolto all’istituto tesoriere (da

regolare in conto sospeso). Le caratteristiche di tale ordine sono disciplinate dal D.M. 1-10-

2002.

4. Compensazione e adempimento parziale

Le entrate vengono riscosse dallo Stato, di regola, per intero e in


contanti. Il debitore di una somma nei confronti dello Stato non può,
pertanto, eccepire la compensazione del proprio debito con un credito
vantato nei confronti dello Stato stesso. Tale regola discende dal
principio di integrità del bilancio per cui tutte le entrate devono affluire
all’erario nel loro importo integrale. Tale regola non vale però
all’inverso: lo Stato può quindi operare compensazioni tra propri
crediti e debiti.
Va inoltre osservato che, per le obbligazioni pecuniarie assunte dalla
P.A. non si applica l’art. 1181 codice civile che dà facoltà al creditore
di rifiutare un adempimento parziale. È ammissibile pertanto, in
relazione ai debiti dello Stato, un pagamento frazionato, entro i limiti
degli stanziamenti contenuti in bilancio.

Questionario

1. Da quali voci sono costituite le entrate dello Stato? (par. 1)


2. In cosa si distinguono le entrate di diritto pubblico da quelle di
diritto privato? (par. 1)
3. Nel sistema delle entrate dello Stato in cosa consiste la fase della
riscossione? (par. 1)
4. Come possono essere classificate le spese? (par. 2)
5. In quanti e quali fasi si articola il regime giuridico delle spese?
(par. 2)
6. In quale fase del regime giuridico delle spese si impiega il
mandato di paga-mento? (par. 2)
7. Che cos’è il mandato informatico? (par. 2)
8. Che cos’è il fermo amministrativo? (par. 3)
9. In cosa consiste la compensazione? (par. 4)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 7 La gestione di tesoreria

Sommario 1. Il servizio di esoreria. - 2. La Tesoreria centrale. - 3. Le Tesorerie provinciali. -

4. La Tesoreria unica.

1. Il servizio di tesoreria

Il servizio di tesoreria nell’ambito della contabilità pubblica assume


due accezioni diverse. La prima è riferita a un ufficio di un ente
pubblico a cui è affidato appunto: il servizio di tesoreria.
La seconda accezione riguarda, invece, alcune operazioni che vengono
svolte con mezzi aggiuntivi rispetto a quelli iscritti nel bilancio di
previsione dello Stato.
La gestione del servizio di tesoreria può essere svolta direttamente
dallo Stato oppure affidata a un soggetto esterno (pubblico o privato)
che viene denominato tesoriere.
L’organizzazione per i servizi di tesoreria, in Italia, è articolata in due
diversi livelli: Tesoreria centrale e Tesoreria provinciale.
È la Banca d’Italia a gestire sia la tesoreria centrale che provinciale,
in base ad apposite convenzioni stipulate con il MEF, in virtù,
rispettivamente dell’art. 6 del D.Lgs. 430/1997 e dall’art. 4 della L.
104/1991.

2. La Tesoreria centrale

Il titolare della Tesoreria centrale istituita presso la Banca d’Italia è


denominato tesoriere centrale per conto dello Stato e svolge le
stesse funzioni del capo delle sezioni delle tesorerie provinciali dello
Stato.

Il servizio di tesoreria comprende due distinte gestioni:

a. la gestione di bilancio;
b. la gestione fuori bilancio.

La gestione di bilancio è costituita da tutte le operazioni di bilancio


finali, ovvero le riscossioni ed i pagamenti in esecuzione del bilancio di
previsione.

Le operazioni fuori bilancio vengono distinte in:

operazioni di tesoreria;
operazioni finanziarie.

A) Le operazioni di tesoreria

Le operazioni di tesoreria sono riferite alla gestione del servizio di


cassa, che deve essere tale da garantire il reperimento dei mezzi
finanziari necessari per far fronte alle temporanee discrepanze tra le
entrate e le uscite, e garantire, al contempo, la liquidità finanziaria alle
varie articolazioni delle tesorerie per l’espletamento dei servizi cui
sono preposte.

In quest’ultimo caso si parla più propriamente di operazioni interne


di tesoreria o movimenti di fondi; esse comprendono tutti i
trasferimenti operati tra le varie tesorerie, in particolare:

l’emissione di vaglia del Tesoro, per i pagamenti fra tesorerie;


il passaggio di fondi per il cambio di gestione fra tesorieri;
la spedizione di moneta metallica, di biglietti a debito dello Stato da
una tesoreria ad un’altra.

In tutti gli altri casi le operazioni di tesoreria vengono, invece,


denominate esterne e comprendono:

l’emissione di titoli di Stato a breve termine, che costituiscono il


debito fluttuante;
le anticipazioni dell’istituto di emissione, che costituiscono una
forma diretta di finanziamento del momentaneo sfasamento, fra le
entrate e le uscite, relativo al conto corrente acceso presso la Banca
d’Italia che gestisce il servizio di tesoreria provinciale.

A tal proposito la L. 196/2009 ha provveduto a definire i concetti di saldo di cassa del

settore statale e saldo di cassa del settore delle amministrazioni pubbliche. Il

primo è il risultato del consolidamento tra i flussi di cassa del bilancio dello Stato e della

tesoreria statale ed esprime il fabbisogno da finanziare attraverso emissioni di titoli di Stato

e di altri strumenti a breve e lungo termine.

Il secondo invece è il risultato del consolidamento dei flussi di cassa tra i diversi sotto

settori del comparto.

Allo scopo di una migliore programmazione dei flussi di cassa, di una più efficiente gestione

del debito pubblico e per favorire una gestione ottimale della liquidità del «conto

disponibilità» del Tesoro, le amministrazioni statali, incluse le loro articolazioni, e le


amministrazioni pubbliche titolari di conti accesi presso la tesoreria dello Stato, comunicano

telematicamente al MEF/DRGS la stima dei flussi di cassa giornalieri (art. 46 L. 196/2009)

con le cadenze e le modalità previste dal D.M. del MEF 13-7-2011. Il decreto, in particolare,

investe della responsabilità dell’invio telematico, entro il 31 dicembre di ogni anno, con

aggiornamento mensile entro il 10 giorno di ogni mese, i dirigenti titolari dei centri di

responsabilità amministrativa dei Ministeri.

L’inosservanza di tali obblighi comporta per i dirigenti una sanzione amministrativa

pecuniaria pari al 5% della loro retribuzione di risultato (art. 46 L. 196/2009).

Allo scopo di migliorare la conoscenza dei conti pubblici nazionali e soprattutto per garantire

il rispetto dei criteri e dei valori di riferimento del Trattato UE è stato creato il Sistema

informativo delle operazioni degli enti pubblici (SIOPE) istituito dall’art. 28 della L.

289/2002 (Finanziaria 2003). Il SIOPE non è altro che un sistema di rilevazione telematica

attraverso il quale gli incassi e i pagamenti effettuati dalle pubbliche amministrazioni, resi

omogenei attraverso una codifica uniforme, confluiscono in un archivio informativo che la

Ragioneria generale ha affidato in gestione alla Banca d’Italia e che è accessibile ai singoli

enti pubblici coinvolti (si veda, per un maggior dettaglio, la Circolare del Ministero

dell’economia e delle finanze del 10-6-2008, n. 15).

Il SIOPE è stato dapprima applicato alle Regioni, ai Comuni e alle Province con popolazione

superiore ai 20.000 e alle Università, poi il sistema è stato esteso anche ai Comuni con

popolazione fino a 20.000 abitanti e alle Comunità montane, alle Unioni di comuni, ai

consorzi di enti locali e alle strutture sanitarie pubbliche. Per le Regioni e le Province

autonome di Trento e di Bolzano codificazione, modalità e tempi per l’attuazione del SIOPE

sono contenute nel D.M. 31-8-2012. Per gli enti locali, invece, il D.M. 9-6-2016 ha

modificato, a decorrere dal 1° gennaio 2017, le codifiche SIOPE degli incasssi e dei
pagamenti, uniformandole a quelle contenute nel piano dei conti integrato, nel rispetto di

quanto previsto dall’art. 8 del D.L.gs. 118/2011.

Ora la L. 196/2009, art. 14, comma 6, nell’ambito dell’attività di monitoraggio e

controllo dei conti pubblici, prevede che le amministrazioni pubbliche, con esclusione

degli enti di previdenza e degli organi costituzionali, trasmettano quotidianamente alla

banca dati SIOPE, tramite i propri tesorieri o cassieri, i dati concernenti tutti gli incassi e i

pagamenti effettuati, codificati con criteri uniformi su tutto il territorio nazionale. I tesorieri

e i cassieri non possono accettare disposizioni di pagamento prive della codificazione

uniforme. I dati SIOPE delle amministrazioni pubbliche, gestiti dalla Banca d’Italia sono di

tipo aperto e accessibili secondo modalità definite con decreto del MEF (v. D.M. 30-5-2014)

nel rispetto del Codice dell’amministrazione digitale.

Il DRGS con decreto 23-12-2009 ha abolito definitivamente l’obbligo per gli enti sottoposti

al SIOPE della rilevazione trimestrale di cassa.

L’art. 7 del D.Lgs. 12-5-2016, n. 90 ha aggiunto alla L. 196/2009 gli


artt. 44bis e 44ter le cui disposizioni mirano al perfezionamento del
raccordo tra le autorizzazioni di cassa del bilancio dello Stato e la
gestione di tesoreria, da attuarsi da un lato attraverso il rafforzamento
del contenuto informativo delle informazioni contabili e l’integrazione
dei due sistemi, e dall’altro tramite la riconduzione all’interno del
bilancio dello Stato delle gestioni contabili operanti a valere su
contabilità speciali o conti correnti di tesoreria, che verranno ridotte
nel numero e nell’entità complessiva.
Con l’art. 44bis, in particolare, viene rivisto il contenuto del Conto
riassuntivo del Tesoro, a partire da quello elaborato con riferimento al
mese di gennaio 2017, prevedendone la pubblicazione sul sito
istituzionale del MEF, e si attua l’integrazione contabile, tra bilancio e
tesoreria; infatti il Conto riassuntivo del Tesoro rappresenta la
rendicontazione mensile delle riscossioni e dei pagamenti relativi al
servizio di tesoreria statale, riguardante sia la gestione del bilancio
dello Stato sia quella della tesoreria statale.
L’art. 44ter, invece, prevede, tra l’altro, l’emanazione di un D.P.C.M
per individuare le gestioni operanti su contabilità speciali o conti di
tesoreria e dispone la chiusura dei conti correnti di tesoreria centrale
inattivi.
È il D.P.C.M. 8-2-2017 a contenere l’elenco delle gestioni operanti su
contabilità speciali o conti di tesoreria da ricondurre a contabilità
ordinaria nonché l’elenco di quelle da sopprimere in via definitiva.
A decorrere dall’esercizio 2017, i conti per i quali siano trascorsi
almeno tre anni dall’ultima movimentazione e non siano state
effettuate ulteriori transazioni saranno estinti, previa autorizzazione
del MEF.
Viene mantenuto fermo l’analogo meccanismo di estinzione delle
contabilità speciali costituite presso sezioni di tesoreria, previsto dal
D.P.R. 367/1994 (articolo 10, comma 5), previa autorizzazione del
MEF, a cura delle sezioni stesse quando sia trascorso almeno un anno
dall’ultima operazione e non siano state effettuate ulteriori transazioni.
La L. 163/2016 ha, invece, inserito l’44quater nella L. 196/2009,
relativo alla disciplina delle gestioni di liquidità riconducibili alle
amministrazioni detenute su conti accesi presso il sistema bancario e
postale.
Più specificamente, l’apertura di conti presso il sistema bancario e
postale da parte di amministrazioni dello Stato, per la gestione di
specifici interventi e per la raccolta e la gestione di versamenti a
favore del bilancio statale, è consentita solo se prevista per legge o
autorizzata dal MEF/DRGS, su richiesta dell’amministrazione
competente, debitamente motivata e documentata.

In caso di mancata risposta entro sessanta giorni dalla presentazione della richiesta al DRGS,

l’autorizzazione è da ritenersi concessa, e gli interessi comunque realizzati su tali depositi

vengono versati all’entrata del bilancio dello Stato. In caso di apertura di conti bancari o

postali per la gestione di interventi che intervengano in assenza di apposita previsione

normativa o dell’autorizzazione, le somme detenute devono essere versate all’entrata del

bilancio dello Stato per essere riassegnate allo stato di previsione del Ministero competente.

In tal caso, il dirigente responsabile o il «funzionario delegato di spesa» sono soggetti a

sanzione pecuniaria in misura pari al doppio degli interessi maturati durante il periodo di

giacenza, maggiorati di un importo pari al 2% delle somme versate all’entrata.

Le amministrazioni dello Stato che detengono detti conti correnti,


devono trasmettere annualmente al MEF, il 31 gennaio, l’elenco
delle gestioni di risorse di propria titolarità, nonché le relative
giacenze al 31 dicembre dell’anno precedente. È poi prevista la
trasmissione trimestrale (l’ultimo giorno dei mesi di gennaio, aprile,
luglio e ottobre) della rendicontazione dei flussi finanziari e delle
giacenze conti correnti bancari e postali, con riferimento,
rispettivamente al primo trimestre, al primo semestre, ai primi nove
mesi e all’anno precedente. Per assicurare tali obblighi di trasmissione,
la norma dispone che il mancato adempimento nei termini rileva ai fini
della valutazione della performance individuale e comporta
responsabilità dirigenziale e disciplinare.

B) Le operazioni finanziarie

Le operazioni finanziarie si fondano sul credito pubblico in generale,


ed in particolare sull’emissione di prestiti, il riscatto di obbligazioni etc.
Tali operazioni hanno assunto nel tempo un’importanza crescente,
soprattutto alla luce della funzione svolta dal Tesoro per il
finanziamento del fabbisogno statale.

In materia, la L. 196/2009, art. 48, stabilisce che qualora un’amministrazione pubblica figuri

come debitore in contratti stipulati per operazioni finanziarie, in questi deve essere inserita

una clausola che pone a carico degli istituti finanziatori l’obbligo di comunicare

telematicamente e in formato elaborabile, entro 30 giorni dalla stipula, al MEF/Dipartimenti

del tesoro e della Ragioneria generale dello Stato, all’ISTAT e alla Banca d’Italia, l’avvenuto

perfezionamento dell’operazione di finanziamento, con indicazione della data e

dell’ammontare della stessa, del relativo piano delle erogazioni e del piano di ammortamento

distintamente per quota capitale e quota interessi, se disponibile. Non sono comunque

soggette a comunicazione le operazioni di cui all’articolo 3 del testo unico delle disposizioni

legislative e regolamentari in materia di debito pubblico (D.P.R. 398/2003). In caso di


inadempienza è prevista una sanzione pari allo 0,5 per cento dell’importo dell’operazione

stessa, fino a un massimo di 50.000 euro.

3. Le Tesorerie provinciali

Il servizio di Tesoreria provinciale dello Stato è affidato, con apposita


convenzione, alla Banca d’Italia che lo esercita tramite le sue sedi e
succursali in ogni capoluogo di provincia.
Per il servizio di tesoreria provinciale, il Tesoro intrattiene un rapporto
di conto corrente con la Banca d’Italia. Tale conto è disciplinato dalla
legge 26 novembre 1993, n. 483. L’emanazione della legge in
questione si rese necessaria in seguito al Trattato di Maastricht del
1992 che, in previsione dell’unione economica e monetaria, stabilì il
divieto per le banche centrali di concedere finanziamenti privilegiati
allo Stato.
L’affidamento del servizio di Tesoreria provinciale alla Banca d’Italia
risale al 1894: da allora la gestione è stata prorogata più volte
(l’ultima con L. 21 marzo 1991, n. 104 che prevede l’affidamento del
servizio alla Banca d’Italia fino al 31 dicembre 2010, termine
tacitamente prorogato al 31 dicembre 2030).

I compiti principali delle Tesorerie provinciali riguardano:

il ricevimento dei versamenti e l’emissione delle relative quietanze;


il rilascio dei certificati che tengono luogo delle quietanze o dei
vaglia del tesoro smarriti o distrutti;
l’espletamento delle operazioni disposte dal Dipartimento generale
del tesoro per il movimento dei fondi tra diverse tesorerie;
le operazioni riguardanti il debito pubblico e la Cassa depositi e
prestiti;
il ricevimento dei titoli di spesa e loro pagamento a favore dei
beneficiari;
la spedizione dei titoli di spesa il cui pagamento debba essere
eseguito fuori del capoluogo di provincia;
il ricevimento e la custodia della scorta annuale dei BOT.

4. La Tesoreria unica

Tra i compiti svolti dalla Tesoreria dello Stato vi è anche quello di


svolgere il servizio di Tesoreria unica per enti ed organismi pubblici.
Il sistema della tesoreria unica è stato introdotto dalla L. 720/1984, al
fine di evitare dispersioni di fondi e di incentivare gli enti pubblici ad
un più efficiente uso delle risorse a propria disposizione ed è
obbligatorio per tutti gli enti ed organismi pubblici elencati nelle
tabelle A e B allegate alla L. 720/1984 e più volte modificate.
Ciascuno degli enti compresi nella tabella A si avvale di una banca per
lo svolgimento del servizio di tesoreria vero e proprio; tali banche (cui
viene attribuita la qualifica giuridica di organo di esecuzione) hanno
l’obbligo di accendere presso la tesoreria provinciale dello Stato
(Banca d’Italia) delle contabilità speciali (fruttifere ed infruttifere) sulle
quali avviene effettivamente l’esecuzione delle operazioni di incasso e
di pagamento. La natura di queste contabilità speciali dipende dalle
caratteristiche delle entrate che le alimentano: le entrate proprie
dell’ente (proventi di servizi pubblici erogati, gestione di beni
patrimoniali etc.) sono depositate su di una contabilità speciale
fruttifera, mentre quelle derivanti da trasferimenti dello Stato o da
mutui sono depositate su contabilità speciali infruttifere. Le operazioni
di pagamento, inoltre, sono addebitate in primo luogo alla contabilità
speciale fruttifera, fino all’esaurimento dei relativi fondi.
Agli enti di cui alla tabella B allegata alla L. 720/1984 si applicano le
disposizioni dell’art. 40 della L. 119/1981: essi non possono detenere
presso il proprio tesoriere disponibilità liquide superiore al 3% del
complesso delle entrate di competenza e le eventuali eccedenze sono
versate sugli appositi conti presso la tesoreria dello Stato; di tali conti,
uno frutta un interesse ed in esso confluiscono le entrate proprie degli
enti (tributarie ed extratributarie), mentre l’altro, infruttifero, raccoglie
tutte le entrate comunque provenienti dal settore pubblico.

A) La Tesoreria mista: il D.Lgs. 279/1997

Il D.Lgs. 7-8-1997, n. 279 (artt. 7-9), emanato in applicazione dell’art. 5 della L. 94/1997, ha

ridefinito il sistema di tesoreria unica per le Regioni e gli enti locali in modo da consentire il

superamento graduale del sistema stesso. In particolare:

dal 1˚ gennaio 1999 le Regioni e i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, dal

1° marzo 2001 le Province e i Comuni con popolazione inferiore ai 10mila abitanti sono

usciti dal sistema di tesoreria unica salvo che per le entrate derivanti da contributi statali;
infatti, le entrate provenienti, direttamente o indirettamente dallo Stato, comprese quelle

relative ad operazioni di indebitamento sostenute, in tutto o in parte, dal finanziamento

dello Stato, dovranno confluire sul conto corrente infruttifero;

dal 1˚ gennaio 1999 per gli enti suddetti tutte le entrate proprie (tributarie ed

extratributarie) affluiscono sui conti dei singoli tesorieri (e non più sulle contabilità fruttifere

del Tesoro). Le entrate in questione, così come già previsto dalla L. 720/1984, devono

essere utilizzate prioritariamente per i pagamenti.

Il D.L. 112/2008, art. 77quater, ha esteso, a partire dal 1° gennaio 2009, le disposizioni di

cui all’art. 7 del D.Lgs. 279/1997 (cosiddetto sistema misto di tesoreria) alle Regioni a

statuto speciale, alle province autonome di Trento e di Bolzano e a tutti gli enti locali di cui al

D.Lgs. 267/2000 soggetti al sistema di tesoreria unica, alle Aziende sanitarie locali, alle

Aziende ospedaliero-universitarie, ai Policlinici universitari a gestione diretta, agli Istituti di

ricovero e cura, agli Istituti zooprofilattici sperimentali e alle Aziende sanitarie regionali.

Parallelamente all’applicazione del D.Lgs. 279/1997 sulla graduale soppressione del sistema di

tesoreria unica, la L. 449/1997 (Finanziaria 1998) ha mirato a ridurre le giacenze degli

enti obbligati a tenere le disponibilità liquide nelle contabiltà speciali o in conto corrente con il

Tesoro (art. 47). Per ciascun anno, un D.M. del Ministro dell’economia ha individuato i limiti di

giacenza al raggiungimento dei quali potevano essere accreditati in tesoreria i pagamenti a

carico del bilancio dello Stato. Dal 1° gennaio 2008 il regime di monitoraggio è però cessato.

B) Il D.L. 24 gennaio 2012, n. 1 e la sospensione del regime di


Tesoreria unica previsto dal D.Lgs. 279/1997

Il D.L. 24 gennaio 2012, n. 1 (cosiddetto decreto sulle liberalizzazioni), convertito in L.

27/2012, all’articolo 35, commi 8-13, prevede che ai fini della tutela dell’unità economica della
Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, a decorrere dalla data di entrata in

vigore del decreto legge stesso (24 gennaio 2012) e fino al 31 dicembre 2017 (termine da

ultimo così prorogato dalla legge di stabilità 2015), il regime di tesoreria unica previsto

dall’art. 7 del D.Lgs. 279/1997 è sospeso. Nello stesso periodo agli enti e organismi pubblici

soggetti al regime di tesoreria unica ai sensi del citato art. 7 si applicano le disposizioni di cui

all’art. 1 della L. 720/1984 e le relative norme amministrative di attuazione. Restano escluse

dall’applicazione della suddetta disposizione le disponibilità dei predetti enti e organismi

pubblici derivanti da operazioni di mutuo, prestito e ogni altra forma di indebitamento non

sorrette da alcun contributo in conto capitale o in conto interessi da parte dello Stato, delle

Regioni e delle altre pubbliche amministrazioni.

La misura ha lo scopo di far fronte al bisogno dello Stato di raccogliere in tempi brevi liquidità

consentendo di limitare l’emissione di titoli del debito; ciò comporterà, inoltre, una minore

spesa in conto interessi per il bilancio statale.

Questionario

1. Com’è articolato il servizio di tesoreria in Italia? (par. 1)


2. Da chi è gestito il servizio di Tesoreria centrale? (par. 1)
3. Quali operazioni rientrano nella gestione fuori bilancio del
servizio di tesoreria? (par. 2)
4. Come viene calcolato il saldo di cassa del settore statale? (par.
2)
5. Che cos’è il SIOPE? (par. 2)
6. Come viene gestito il servizio di Tesoreria provinciale? E quali
sono i compiti svolti dalle tesorerie provinciali? (par. 3)
7. Da quale provvedimento legislativo è stato introdotto il sistema di
Tesoreria unica? (par. 4)
8. Cosa s’intende con sistema misto di tesoreria? (par. 4)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 8 Il rendiconto generale dello Stato

Sommario 1. Funzioni del rendiconto. - 2. Il contenuto e la struttura del rendiconto. - 3. La

formazione del rendiconto generale dello Stato. - 4. La parificazione. - 5. L’esame e

l’approvazione del rendiconto.

1. Funzioni del rendiconto

Il rendiconto è un documento contabile nel quale sono riassunti e


dimostrati i risultati della gestione dell’anno finanziario; viene
denominato generale per distinguerlo dai rendiconti speciali che si
riferiscono soltanto a determinate operazioni e di cui ci occuperemo
nel capitolo successivo.
Appare evidente la stretta connessione esistente tra il bilancio di
previsione e il rendiconto generale: il primo costituisce, oltre che un
atto contabile, un documento programmatico della gestione del
prossimo esercizio finanziario, mentre il secondo verifica a posteriori
tale gestione, mediante l’analisi delle operazioni effettivamente
realizzate.

La dottrina suole distinguere tre funzioni del rendiconto:

una funzione politico-amministrativa; mediante la presentazione e


l’esame del rendiconto si rende possibile, infatti, effettuare un
controllo successivo sulla conduzione dell’attività finanziaria
autorizzata dal Parlamento con il bilancio di previsione nonché sul
conseguimento degli obiettivi individuati dal bilancio stesso.

Il rendiconto, inoltre, permette di verificare il grado di realizzazione


annuale delle finalità previste a livello di programmazione
pluriennale;

una funzione politico-costituzionale; la presentazione del rendiconto


generale dello Stato alle Camere risponde alla primaria esigenza di
garantire il rispetto della competenza decisionale delle stesse in
materia di finanza statale;
una eventuale funzione di carattere giuridico, poiché se nell’esame
dinanzi al Parlamento si evidenziano responsabilità di Ministri o di
componenti dell’apparato amministrativo, sorge l’obbligo di deferire i
responsabili dei danni erariali alla Corte dei conti.

Proprio al fine di consentire, mediante il rendiconto, l’esame completo


della gestione trascorsa, la legge prevede che esso abbia natura
finanziaria e patrimoniale: tale cioè da comprendere la gestione del
bilancio (consistente nell’acquisizione delle entrate e nell’erogazione
delle spese) nonché la gestione del patrimonio (comprendente le
variazioni e le trasformazioni che ha subìto la sostanza patrimoniale
dello Stato).

2. Il contenuto e la struttura del rendiconto

Il rendiconto generale dell’esercizio scaduto il 31 dicembre dell’anno


precedente viene presentato dal Ministro dell’economia e delle
finanze, entro il mese di giugno, alle Camere. Il documento deve
essere articolato per missioni e programmi. Il relativo disegno di legge
deve essere corredato da una nota preliminare generale, che
illustra la gestione svolta nel corso dell’anno.

Al rendiconto è allegata una nota integrativa riferita a


ciascuna amministrazione e articolata in missioni e programmi
coerentemente con le indicazioni contenute nella nota integrativa al
bilancio di previsione. Essa:

per le entrate, espone le risultanze della gestione;


per la spesa, è articolata per missioni e programmi in coerenza con
le indicazioni contenute nella nota integrativa al bilancio (vedi il
Capitolo 4, §5, lett. B).

Il rendiconto è inoltre corredato da:

un allegato conoscitivo in cui sono illustrate le risultanze economiche


per ciascun Ministero. I costi sostenuti sono rappresentati seguendo
le voci del piano dei conti, distinti per programma e centri di costo.
La rilevazione dei costi sostenuti dall’amministrazione include il
prospetto di riconciliazione, che collega le risultanze economiche con
quelle finanziarie delle spese contenute nel conto del bilancio;
un apposito allegato in cui sono illustrate le risultanze delle spese
relative ai programmi che hanno natura o contenuti ambientali e ciò
allo scopo di evidenziare le risorse impiegate per finalità di
protezione dell’ambiente, riguardanti attività di tutela,
conservazione, ripristino e utilizzo sostenibile delle risorse e del
patrimonio naturale (cosiddetto ecorendiconto);
in apposito allegato sono fornite, a fini conoscitivi, indicazioni
quantitative circa l’intermediazione operata dalla tesoreria dello
Stato sulle somme erogate dal bilancio statale (art. 47bis).

La L. 196/2009 ha previsto che dovranno essere i regolamenti


parlamentari a stabilire i termini per l’esercizio del controllo, da parte
delle Commissioni parlamentari, dello stato di attuazione dei
programmi e delle relative risorse finanziarie.
Il rendiconto generale dello Stato si compone di due parti:

a. il conto del bilancio (o conto consuntivo, o rendiconto finanziario),


in cui si dimostrano i risultati della gestione finanziaria in relazione
alle previsioni di bilancio;
b. il conto generale del patrimonio (o rendiconto patrimoniale), in cui
si dimostrano le variazioni avvenute nel patrimonio dello Stato e la
situazione patrimoniale finale.

A) Il conto del bilancio

Il conto consuntivo del bilancio esprime i risultati consuntivi annuali di


tutta l’attività finanziaria svolta dall’azienda statale e li mette a
confronto con i valori del corrispondente bilancio di previsione.

Nel conto del bilancio si dimostrano:

a. le entrate di competenza dell’anno accertate, riscosse e rimaste da


riscuotere;
b. le spese di competenza dell’anno impegnate, pagate e rimaste da
pagare;
c. la gestione dei residui attivi e passivi degli esercizi precedenti;
d. i versamenti in tesoreria e i pagamenti effettuati per ciascuna unità
elementare di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione,
distintamente in conto competenza e in conto residui;
e. l’ammontare totale dei residui attivi e passivi che si rinviano
all’esercizio successivo.

Il conto del bilancio a norma dell’art. 13 del D.Lgs. 279/1997 deve porre in evidenza gli scopi

principali delle leggi di spesa. A tale scopo ciascuna amministrazione deve redigere una

relazione in cui espone, in base ad un’accurata analisi economico-finanziaria della gestione, i

livelli di conseguimento dello «scopo» cui tende la legge di spesa oggetto di monitoraggio.

Ciascuna amministrazione valuterà le leggi da monitorare (cfr. Circolare MEF/DRGS, 29-3-

2011, n. 10).

B) Il conto generale del patrimonio

Il conto generale del patrimonio fornisce la dimostrazione della


consistenza del patrimonio dello Stato all’inizio dell’esercizio, delle
variazioni verificatesi nel corso del medesimo e della consistenza alla
fine di esso. Secondo l’art. 36 della L. 196/2009, esso illustra
distintamente:

le attività e le passività finanziarie e patrimoniali con le variazioni


derivanti dalla gestione del bilancio e quelle verificatesi per qualsiasi
altra causa;
la dimostrazione dei vari punti di concordanza tra la contabilità del
bilancio e quella patrimoniale.

Ferma restando la suddetta distinzione, l’art. 5 della L. 94/1997 ha introdotto un’ulteriore

classificazione dei beni del patrimonio dello Stato ispirata all’individuazione di quelli suscettibili

di valutazione economica. Tale classificazione è stata individuata dalla tabella C allegata al

D.Lgs. 279/1997 (emanato in applicazione dell’art. 5 della suddetta legge) poi sostituita

dall’allegato 1 al D.M. 18 aprile 2002. Quest’ultimo ha inoltre classificato le attività e

passività del conto generale del patrimonio in:

attività finanziarie: attività economiche comprendenti i mezzi di pagamento, gli

strumenti finanziari e le attività economiche aventi natura simile agli strumenti finanziari;

attività non finanziarie prodotte: attività economiche ottenute quale prodotto dei

processi di produzione;

attività non finanziarie non prodotte: attività economiche ottenute non da processi di

produzione;

passività finanziarie: mezzi di pagamento, strumenti finanziari e simili.

Una maggiore specificazione delle suddette attività è riportata nell’allegato 1 al D.M. in

questione.

Quanto agli elementi attivi e passivi e alla loro definizione, il D.M. 18 aprile 2002 rinvia

all’allegato 2 al Decreto stesso; invece, per ciò che attiene ai criteri di valutazione degli

elementi patrimoniali rinvia all’allegato 3 al Decreto.

Ancora, il D.M. 18 aprile 2002, all’allegato 2, stabilisce che in calce al conto generale del
patrimonio sono evidenziati i conti d’ordine, ovvero quelle operazioni svolte dalle

Amministrazioni nei confronti di soggetti esterni, che non producono riflessi diretti sul

patrimonio dello Stato.

Il conto generale del patrimonio deve inoltre essere corredato da un


conto del dare ed avere del tesoriere centrale e provinciale, del
cassiere per i biglietti e le monete a debito dello Stato, con allegati il
movimento generale di cassa e la situazione del Tesoro, nonché la
situazione creditoria e debitoria di tesoreria (art. 36 L. 196/2009).

3. La formazione del rendiconto generale dello Stato

Al termine dell’esercizio finanziario ciascun Ministero, a mezzo degli


Uffici centrali della Ragioneria, compila il conto del bilancio ed il conto
del patrimonio relativi alla propria amministrazione.
Tali conti devono essere trasmessi alla Ragioneria generale dello Stato
entro il 30 aprile successivo al termine dell’anno finanziario.
La Ragioneria generale, sulla base dei dati ricevuti dai vari ministeri e
delle proprie scritture, redige i prospetti riassuntivi del conto del
bilancio che riguardano le variazioni apportate al bilancio durante
l’esercizio, le variazioni eventualmente apportate ai residui con leggi
speciali ed i risultati generali della gestione del bilancio per l’esercizio
finanziario cui il rendiconto si riferisce.
Entro il 31 maggio il Ministro dell’economia, tramite il Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato, trasmette il rendiconto alla
Corte dei conti per la «parificazione».
Il rendiconto generale finanziario viene trasmesso alla Corte dei conti
in tre esemplari e quello patrimoniale in un solo esemplare.
La Corte dei conti, parificato il rendiconto, lo trasmette al Ministro
dell’economia per la successiva presentazione al Parlamento.

4. La parificazione

La parificazione consiste nella verifica che la Corte dei conti effettua


del rendiconto generale dello Stato e nel confronto dei risultati, relativi
sia alle entrate che alle spese, con le previsioni contenute nella legge
di approvazione del bilancio di previsione. A tal fine la Corte verifica se
le entrate riscosse e versate e i residui da riscuotere e da versare,
risultanti dal rendiconto, siano conformi ai dati esposti nei conti
periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dai singoli
Ministeri; se le spese ordinate e pagate durante l’esercizio concordino
con le scritture tenute o controllate dalla Corte stessa e accerta i
residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai decreti ministeriali
di impegno ed alle proprie scritture. Proprio il carattere
sostanzialmente assimilabile a quello della funzione giurisdizionale ha
portato la Corte costituzionale a riconoscere (con sentenze 121/1966,
142/1968 e 143/1968) la facoltà di porre questione di legittimità
costituzionale nel corso del procedimento di parificazione.
La Corte verifica altresì i rendiconti, allegati al rendiconto generale,
delle aziende, delle gestioni e delle amministrazioni statali con
ordinamento autonomo.
Una volta espletate le predette operazioni, la Corte dei conti delibera
sul rendiconto generale dello Stato a Sezioni riunite, con le formalità
della sua giurisdizione contenziosa e con l’intervento del procuratore
generale in veste di Pubblico Ministero.
La Corte dei conti trasmette al Parlamento anche la Relazione sul
rendiconto generale dello Stato che costituisce il momento di maggior
impegno tecnico e teorico dell’attività della Corte stessa. Nella
Relazione viene infatti analizzata tutta l’attività gestionale
dell’amministrazione, sia in linea generale, dal punto di vista contabile
ed economico-finanziario, che con riferimento ai singoli stati di
previsione.
Infine, il rendiconto ed i relativi allegati, con la deliberazione e la
relazione di cui si è detto, vengono trasmessi dalla Corte al Ministro
dell’economia che ne cura la presentazione in Parlamento.

La relazione sull’attività svolta, preparata dalla Corte dei conti a


sezioni riunite, a norma dell’art. 41 T.U. 12 luglio 1934, n. 1214, deve
contenere:

a. le ragioni per le quali (la Corte) ha apposto con riserva il suo visto a
mandati o ad altri atti o decreti;
b. le sue osservazioni intorno al modo col quale le varie
amministrazioni si sono conformate alle discipline di ordine
amministrativo o finanziario;
c. le variazioni o le riforme che crede opportune per il
perfezionamento delle leggi e dei regolamenti sull’amministrazione e
sui conti del pubblico denaro.

Inoltre, la L. 20/1994 ha stabilito che nella relazione sul rendiconto è


inserito anche un esame dell’economicità ed efficienza dell’impiego di
risorse finanziarie da parte della P.A.
Poiché la parificazione del conto del bilancio presenta caratteristiche
diverse da quella del conto generale del patrimonio, da alcuni anni la
Corte dei conti esprime il suo giudizio in due distinti momenti. Infatti
la parificazione del conto del bilancio consiste nel confronto fra
previsioni e risultanze conclusive. Tale confronto risulta, invece,
impossibile per il conto del patrimonio per l’inesistenza di analoghi
valori preventivi.
Per questa ragione, negli ultimi anni, la Corte ha scisso nel tempo le
due parificazioni, privilegiando quella avente ad oggetto il conto del
bilancio.

5. L’esame e l’approvazione del rendiconto

Come si è già visto, la Corte dei conti restituisce il rendiconto generale


con i relativi allegati e con la decisione di parificazione al Ministro
dell’economia e delle finanze. Questi, entro giugno, previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri e con l’autorizzazione del
Presidente della Repubblica, lo presenta al Parlamento così come
avviene per il bilancio di previsione.
La presentazione ha quindi per oggetto un apposito disegno di legge
che viene discusso secondo le ordinarie procedure.
L’esame parlamentare non è approfondito e non riveste alcun
significato sotto il profilo politico. La legge di approvazione, infatti, di
carattere meramente formale, conferisce esclusivamente irrevocabilità
alle risultanze dell’attività di gestione.
Dato il suo valore puramente formale, la legge di approvazione del
rendiconto veniva in passato approvata con molto ritardo. Grazie
anche ad una apposita modificazione dell’art. 119 del regolamento
della Camera (la modificazione, intervenuta nel 1989, stabilisce che il
disegno di legge di approvazione del rendiconto sia esaminato entro
un mese dalla presentazione), i tempi risultano ora notevolmente
ridotti.
A partire dall’esercizio finnziario 2013, secondo quanto previsto dal
Codice dell’Amministrazione digitale (D.Lgs. 82/2005), il rendiconto
generale dello Stato viene prodotto esclusivamente in formato
digitale (cosiddetta dematerializzazione).

Questionario

1. Che cos’è il rendiconto dello Stato? (par. 1)


2. Di quante parti si compone il rendiconto dello Stato? (par. 2)
3. Come si suddivide il conto del bilancio? (par. 2)
4. Che tipo di informazioni fornisce il conto generale del
patrimonio? (par. 2)
5. Qual è il termine entro cui i vari Ministeri devono trasmettere alla
Ragioneria generale dello Stato i rispettivi conti del bilancio e del
patrimonio? (par. 3)
6. A quale organo viene trasmessa la relazione sul rendiconto
generale dello Stato? (par. 4)
7. Quale organo effettua la parificazione del rendiconto generale
dello Stato? (par. 4)
8. A quale organo viene restituito il rendiconto dopo la parificazione?
(par. 5)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 9 I rendiconti speciali: i conti amministrativi e i


conti giudiziali

Sommario 1. Premessa. - 2. I conti amministrativi. - 3.I conti giudiziali. - 4. I conti degli

agenti della riscossione. - 5. I conti degli agenti consegnatari di materiale. - 6. I conti dei

tesorieri. - 7. La cauzione.

1. Premessa

Nel trattare l’argomento della rendicontazione abbiamo indicato due


tipi di rendiconto: rendiconto generale, di cui si è già detto, e
rendiconto (o rendiconti) speciale.
Quest’ultimo consiste nell’obbligo — che ha ciascun agente dello Stato
— di rendere, per l’appunto, conto delle attività contabili espletate. I
conti speciali sono amministrativi e giudiziali.

La differenziazione si basa:

a. sulla diversa intensità con cui ciascun agente dispone dei beni della
pubblica amministrazione. Infatti:

laddove l’agente ha il potere di disporre l’impiego di denaro o


l’utilizzazione di beni senza averne, però, la disponibilità fisica, si
ha gestione di carattere amministrativo e, di conseguenza, obbligo
di rendere conti amministrativi;
se, invece, l’agente ha la materiale disponibilità del bene, si ha
gestione contabile in senso proprio e, quindi, si configura per
l’agente contabile l’obbligo di rendere conti giudiziali;

b. sulla diversa finalità cui tende l’obbligo della rendicontazione:

scopo del rendiconto amministrativo è quello di dimostrare le


operazioni compiute, così da consentire alle singole
amministrazioni l’esercizio del controllo sull’operato dei propri
agenti, e contemporaneamente, l’aggregazione delle singole
gestioni nel rendiconto generale;
scopo del conto giudiziale è quello di accertare le responsabilità
degli agenti per lesioni o danni al patrimonio pubblico, o la loro
situazione (debitoria o creditoria) nei confronti dell’erario; poiché
ci si muove, in questo caso, nell’ambito della giurisdizione del
giudice contabile (la Corte dei conti) il conto giudiziale è
strutturalmente diverso dal conto amministrativo.

2. I conti amministrativi

Il conto amministrativo serve a poter operare il controllo sull’attività di


spesa esercitata dall’agente. Alla presentazione del conto
amministrativo è tenuto anche il cosiddetto funzionario di fatto, nel
caso di gestione di affari («negotiorum gestio») assunta
volontariamente.

La presentazione dei conti amministrativi da parte degli agenti


dell’amministrazione persegue un duplice scopo:
fa sì che l’amministrazione stessa possa esercitare un controllo
diretto sul loro operato;
fornisce gli elementi necessari per la tenuta delle scritture
riassuntive sulla base delle quali viene poi compilato il rendiconto
generale dello Stato.

Va precisato, per chiarezza, che la presentazione dei conti


amministrativi non produce in alcun caso discarico per gli agenti.

I rendiconti amministrativi sono di quattro tipi:

1. rendiconto degli agenti della riscossione (conti amministrativi delle


entrate);
2. rendiconto dei funzionari delegati (conti amministrativi delle spese);
3. conto delle tesorerie;
4. conto dei consegnatari.

Esaminiamoli si seguito.

A) Tipologia dei conti amministrativi

1. Rendiconti degli agenti della riscossione (conti


amministrativi delle entrate)
Tutti coloro che sono incaricati di riscuotere entrate di qualsiasi
natura di spettanza dello Stato debbono rendere conto della loro
gestione alle amministrazioni dalle quali dipendono.
Il conto deve essere compilato e trasmesso con l’osservanza delle
forme e termini di legge.
2. Rendiconti dei funzionari delegati (conti amministrativi
delle spese)
La P.A. attribuisce ad alcuni funzionari il potere di provvedere
direttamente al pagamento di alcune spese. A tale scopo vengono
effettuate, a favore di questi funzionari, aperture di credito presso
le competenti Tesorerie.
Il funzionario, che per tale motivo assume la qualifica di «delegato»,
può disporre dei fondi accreditati mediante ordinativi a favore dei
creditori oppure mediante buoni di prelievo diretto in contanti.
3. Conti delle tesorerie

Costituiti, in prevalenza, da:

situazione giornaliera di cassa, consistente nella nota descrittiva


dei versamenti e dei pagamenti effettuati dalla Tesoreria centrale;
conto mensile della Tesoreria centrale, che riepiloga le precedenti
situazioni;
conto riassuntivo del Tesoro, effettuato mensilmente dal Direttore
generale del Tesoro e pubblicato in Gazzetta Ufficiale. Esso è il
rendiconto dei versamenti e dei pagamenti effettuati nelle
Tesorerie nel mese precedente e in quelli anteriori.

4. Conti amministrativi dei consegnatari di materiali


Tali conti sono resi dagli agenti che hanno in consegna beni e
materiali dell’amministrazione e sono finalizzati a consentire il
controllo sulla consistenza e sul movimento dei beni e materiali
stessi.
A tale fine ogni consegnatario di beni deve tenere l’inventario e un
registro di entrata e di uscita in corrispondenza con l’inventario
stesso.

3. I conti giudiziali

La legge (R.D. 827/1924, Regolamento generale di contabilità dello


Stato) prescrive che tutti gli agenti dell’amministrazione che sono
incaricati delle riscossioni e dei pagamenti o che ricevono somme
dovute allo Stato o altre delle quali lo Stato medesimo diventa
debitore o hanno qualsiasi maneggio di pubblico denaro ovvero debito
di materie, devono rendere ogni anno alla Corte dei conti il conto
giudiziale della loro gestione (si vedano i Capitoli 17 e 18 di questa
Parte). Sono tenuti all’osservanza di quest’obbligo anche coloro che si
ingeriscono senza legale autorizzazione negli incarichi propri degli
agenti contabili.

Il D.Lgs. 30-6-2011, n. 123, che contiene la riforma dei controlli


di regolarità amministrativo-contabile, stabilisce all’articolo 16
che sono tenuti a rendere il conto della propria gestione alle
amministrazioni centrali o periferiche dalle quali dipendono oppure
sono vigilati:

gli agenti incaricati della riscossione delle entrate e dell’esecuzione


dei pagamenti delle spese;
gli agenti che ricevono somme dovute allo Stato e altre delle quali lo
Stato diventa debitore;
coloro che hanno maneggio qualsiasi di denaro;
coloro che hanno debito di materie;
coloro che si ingeriscono negli incarichi attribuiti ai detti agenti (cd.
agenti contabili di fatto).

Il conto giudiziale è reso entro i due mesi successivi alla chiusura


dell’esercizio finanziario di riferimento e comunque alla data della
cessazione della gestione.
Gli uffici di controllo, qualora non abbiano nulla da osservare,
appongono sui singoli conti il visto di regolarità amministrativo-
contabile e li trasmettono alla Corte dei conti entro i due mesi
successivi alla data della loro ricezione ovvero a quella della ricezione
dei chiarimenti o dei documenti richiesti con note di osservazione.
Passiamo ad occuparci, ora, delle norme speciali che regolano la resa
del conto delle categorie di agenti contabili che si sono elencate
precedentemente.

4. I conti degli agenti della riscossione

Il conto giudiziale di ogni agente della riscossione è di regola distinto


in due parti:

nella prima sono indicati:

a) le somme rimaste da riscuotere alla fine dell’esercizio o della


gestione precedente ed il carico successivamente dato al contabile,
sia che esso sia certo sia che provenga da somme accertate all’atto
stesso della riscossione;

b) il discarico per somme riscosse o per annullamenti, variazioni e


simili riferibili al carico accertato;

c) i resti che per la competenza stessa risultano da riscuotere al


termine dell’esercizio o della gestione;

nella seconda parte vengono indicati:

d) il debito o il credito dell’esercizio o della gestione precedente;

e) il debito per somme incassate;

f) le somme versate;

g) i discarichi amministrativi;

h) i resti per le somme rimaste da versare, o il credito per quelle


versate in più alla fine dell’esercizio o al termine della gestione.

Il D.Lgs. 123/2011, art. 17, ha reso più incisivo il controllo di


regolarità amministrativo-contabile sull’attività svolta dagli agenti della
riscossione. Esso viene svolto dalle Ragionerie territoriali dello Stato,
congiuntamente con l’Agenzia delle entrate, secondo criteri elaborati
dal Comitato di indirizzo e verifica di cui alla L. 228/2012.
L’agente della riscossione deve fornire annualmente al MEF, con le
modalità e i termini fissati con provvedimento del Ragioniere generale
dello Stato di concerto con il direttore dell’Agenzia delle entrate, la
valutazione del grado di esigibilità dei crediti. Tale valutazione è
effettuata, singolarmente, per i crediti di importo superiore a 500.000
euro e, in forma aggregata, tenuto conto dell’andamento delle
riscossioni degli anni precedenti, per i crediti di importo inferiore. Il
predetto importo può essere modificato, in base alle esigenze legate
alla corretta rilevazione del grado di esigibilità dei crediti, con decreto
del Ministro dell’economia e delle finanze.

5. I conti degli agenti consegnatari di materiale

Con il D.P.R. 254/2002 è stato emanato il regolamento concernente le


gestioni dei consegnatari e dei cassieri delle amministrazioni dello
Stato. Innanzitutto il suddetto D.P.R. stabilisce che le funzioni di
consegnatario non sono cumulabili con quelle di cassiere e distingue
nell’ambito dei consegnatari dei beni, a seconda delle modalità di
gestione e rendicontazione e alle conseguenti responsabilità, fra
consegnatari per debito di vigilanza e consegnatari per debito di
custodia.
Il consegnatario per debito di vigilanza è l’agente amministrativo
al quale è affidata la gestione dei beni mobili e dei materiali d’uso,
d’impiego e di consumo necessari per il funzionamento degli uffici.
Essi non sono tenuti a rendere il conto giudiziale ma assumono i beni
ad essi affidati e ne dimostrano la consistenza e la movimentazione a
mezzo di apposite scritture contabili.
Il consegnatario per debito di custodia è l’agente contabile al
quale è affidata la conservazione, la gestione, la distribuzione e il
rifornimento dei beni mobili destinati ad altri uffici.

I consegnatari di debito sono tenuti alla resa del conto giudiziale, che
deve riportare:

il carico dei beni e materiale presenti all’inizio dell’esercizio della


gestione e quelli avuti in consegna durante l’esercizio, secondo la
specie, qualità e categoria, nonché il valore risultante dagli inventari;
lo scarico dei beni e materiali distribuiti, somministrati o altrimenti
esitati, con l’evidenziazione delle eventuali perdite;
le rimanenze dei beni e materiali ancora esistenti al termine
dell’esercizio o della gestione.

Il conto giudiziale va trasmesso all’amministrazione da cui gli agenti


consegnatari per debito dipendono, entro due mesi successivi alla
chiusura dell’esercizio cui il conto si riferisce.
Infine, i consegnatari per debito sono sottoposti alla vigilanza del MEF
e alla giurisdizione della Corte dei conti.

6. I conti dei tesorieri

Il conto giudiziale, tanto del tesoriere centrale che dell’istituto


incaricato del servizio di tesoreria provinciale, deve dimostrare:

nell’entrata:

a) il debito alla chiusura dell’esercizio precedente;


b) le somme ricevute sia per versamenti fatti dagli agenti della
riscossione o da debitori diretti, sia per buoni e vaglia del tesoro, sia
per valori ricevuti a titolo di somministrazione di fondi e per qualsiasi
altra causa;

nell’uscita:

c) il credito, qualora sia rinvenibile, alla chiusura dell’esercizio


precedente;

d) le somme pagate risultanti da analoghe dichiarazioni di regolarità,


da quietanze di fondi somministrati e da altri documenti e ordini
regolari e definitivi;

e) la differenza tra l’entrata e l’uscita da trasportare, secondo i casi,


a debito o a credito dell’esercizio finanziario.

Il conto giudiziale, tanto del tesoriere centrale che dell’istituto


incaricato del servizio di tesoreria provinciale, deve essere corredato
delle giustificazioni indicate dalla legge.

7. La cauzione

A conclusione di questo capitolo, ricordiamo che gli agenti ed i


funzionari appartenenti ai ruoli delle amministrazioni dello Stato che,
per il servizio loro affidato, hanno gestione di pubblico denaro o di
qualunque altro valore, non sono tenuti, salvo eccezioni, a prestare
cauzione.
L’amministrazione ha però facoltà di assoggettare a ritenuta gli
stipendi ed altri emolumenti goduti da funzionari ed agenti, anche
prima che sia pronunciata condanna a loro carico, quando il danno
dell’erario sia stato già accertato in sede amministrativa.
Rimane, comunque, fermo l’obbligo della cauzione quando la gestione
sia affidata a persone, istituti o enti estranei all’amministrazione dello
Stato, nonché quando la cauzione stessa sia stabilita a garanzia degli
interessi di privati.

Questionario

1. Come vengono distinti i conti speciali? (par. 1)


2. Quanti e quali tipi di conti amministrativi sono previsti nella
nostra legislazione? (par. 2)
3. Chi deve presentare il conto amministrativo delle entrate?
(par. 2)
4. Secondo il D.Lgs. 123/2011 quali sono i soggetti tenuti alla
presentazione del conto giudiziale? (par. 3)
5. Entro quale termine deve essere presentato il conto giudiziale
degli agenti contabili? (par. 3)
6. Chi sono i cosiddetti agenti contabili di fatto? (par. 3)
7. Di quanti parti constano i conti giudiziali degli agenti della
riscossione? (par. 4)
8. Che compiti svolge il consegnatario per debito di vigilanza?
(par. 5)
9. Che compiti svolge il consegnatario per debiti di custodia?
(par. 5)
10. In quali casi è necessario il deposito di una cauzione per coloro
che hanno la gestione del pubblico denaro? (par. 7)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 10 L’ordinamento contabile delle Regioni

Sommario 1. Le fonti normative. - 2. Il nuovo ordinamento contabile. - 3. Le regole

contabili uniformi: i principi contabili generali. - 4. Le regole contabili uniformi: i principi

contabili applicati. – 5. Il piano dei conti integrato. - 6. Gli schemi di bilancio comuni. - 7. I

principali documenti di programmazione. - 8. La gestione del bilancio. - 9. Il rendiconto della

gestione. - 10. Il bilancio consolidato. - 11. L’ordinamento contabile delle Regioni a statuto

speciale.

1. Le fonti normative

A) Dal D.Lgs. 76/2000 al D.Lgs. 118/2011

Fino al 31 dicembre 2014 i principi fondamentali e le norme di


coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle Regioni
erano dettati dal D.Lgs. 28 marzo 2000, n. 76, attuativo della L.
208/1999.
Il successivo D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 170, al Capo II aveva quindi
fissato i principi in materia di armonizzazione dei bilanci regionali e le
relative procedure di consolidamento dei conti pubblici, anche al fine
di garantire gli equilibri di finanza pubblica e il rispetto del patto di
stabilità e crescita. Le Regioni avevano infine provveduto con propria
legge ad adeguare la formazione, la struttura e le modalità di gestione
del bilancio alle disposizioni contenute nei due suddetti decreti.
Negli anni successivi, tuttavia, la necessità di consentire la piena
realizzazione del federalismo fiscale e di garantire, di conseguenza,
l’uniformità e la confrontabilità dei sistemi contabili di tutte le
pubbliche amministrazioni aveva spinto il legislatore, con la L. 5
maggio 2009, n. 42, a delegare il Governo ad adottare uno o più
decreti legislativi volti, fra l’altro, ad armonizzare i sistemi contabili e
gli schemi di bilancio di Comuni, Province, Città metropolitane e
Regioni, nonché i relativi termini di presentazione e approvazione, in
funzione delle esigenze di programmazione, gestione e
rendicontazione della finanza pubblica.

Tali obiettivi dovevano essere perseguiti, in particolare, attraverso l’adozione di regole

contabili uniformi, di un comune piano dei conti, di schemi di bilancio articolati in missioni e

programmi (coerentemente con la disciplina europea e nazionale), di un sistema di contabilità

economico-patrimoniale da affiancare, a fini conoscitivi, alla tradizionale contabilità finanziaria.

Tutto ciò in coerenza con quanto disposto dalla L. 196/2009, che aveva a sua volta delegato

il Governo ad armonizzare i sistemi contabili di tutte le altre pubbliche amministrazioni (cioè di

quelle diverse dagli enti pubblici territoriali, per i quali aveva già provveduto la citata L.

42/2009).

Alla delega contenuta nella L. 42/2009 ha dato attuazione il D.Lgs.


23 giugno 2011, n. 118, in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei
loro organismi, prevedendo in origine una fase di sperimentazione di
durata biennale (2012 e 2013, ma il D.L. 102/2013, conv. in L.
124/2013, ha poi previsto un terzo anno di sperimentazione, il 2014)
che avrebbe dovuto coinvolgere un numero limitato di enti scelti in
base alla collocazione geografica e alla dimensione demografica.
Le modifiche al D.Lgs. 118/2011 successivamente apportate dal
D.Lgs. 10 agosto 2014, n. 126, hanno inciso in modo particolare
sull’ordinamento contabile delle Regioni, contribuendo a definire in
modo dettagliato il nuovo regime contabile e determinando
l’abrogazione, a decorrere dal 1° gennaio 2015, delle principali norme
in materia, il D.Lgs. 76/2000 e il D.Lgs. 170/2006.
Tuttavia, come per gli enti locali, anche per le Regioni il legislatore ha
inteso procedere in modo graduale, dando la possibilità agli enti che
non hanno partecipato alla fase di sperimentazione (17 su 20) di
posticipare al 2016, ad esempio, l’adozione del sistema di contabilità
economico-patrimoniale e del piano dei conti integrato.

B) La L. cost. 1/2012 e il vincolo del pareggio di bilancio per


Regioni ed enti locali

Come si è visto in precedenza, la necessità di porre un freno alla


crescita del debito pubblico italiano e di risanare i conti dello Stato ha
spinto il Parlamento a introdurre nella Costituzione il vincolo del
pareggio di bilancio, attraverso una modifica dell’art. 81 attuata con
la L. cost. 1/2012 e operativa a partire dal 2014.
Tale vincolo è stato, quindi, esteso, modificando l’art. 119, anche
alle Regioni e agli enti locali, laddove si dispone che, sempre a
decorrere dal 2014, l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa che la
riforma federalista ha riconosciuto a tali enti debba, tuttavia, essere
esercitata nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci e concorrendo
ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall’ordinamento dell’Unione europea.
Al nuovo dettato costituzionale ha dato attuazione la L. 243/2012, la
quale, dopo le modifiche apportate dalla L. 164/2016, dispone che a
decorrere dal 1° gennaio 2016 i bilanci di Regioni ed enti locali si
considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione
che di rendiconto, conseguono un saldo non negativo, in
termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali
(art. 9, comma 1).

Il comma 1bis dell’articolo citato precisa che le entrate finali sono quelle ascrivibili ai primi

cinque titoli dello schema di bilancio previsto dal D.Lgs. 118/2011, mentre le spese finali sono

quelle relative ai primi tre titoli del medesimo schema (cfr. § 5, lett. C).

Qualora in sede di rendiconto si registri un saldo negativo, l’ente è


tenuto ad adottare misure correttive tali da permettere il rientro in
una situazione di equilibrio entro il triennio successivo. Spetta ad una
legge dello Stato stabilire i relativi premi e sanzioni (art. 9, commi 2 e
4); al riguardo ha provveduto, ai commi 475-479 dell’articolo unico, la
L. 232/2016 (legge di bilancio 2017).

Si noti che il successivo comma 5 prevede la possibilità che una legge dello Stato, sempre al

fine di assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea,

disponga a carico di Regioni ed enti locali ulteriori obblighi, oltre a quello di cui al comma 1, in
materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica del complesso delle

pubbliche amministrazioni. Tuttavia, nel caso specifico delle Regioni a statuto speciale e delle

Province autonome di Trento e di Bolzano tale disposizione si deve applicare compatibilmente

con le norme dei rispettivi Statuti e con le relative norme di attuazione (comma 6).

2. Il nuovo ordinamento contabile

Stante l’abrogazione del D.Lgs. 76/2000, dal 1° gennaio 2015


l’ordinamento contabile delle Regioni è disciplinato dal Titolo III del
D.Lgs. 118/2011, introdotto dal D.Lgs. 126/2014, oltre che dai
principi contabili di cui al Titolo I del medesimo decreto.

Il decreto in questione individua una regola di base (art. 2), secondo


la quale Regioni ed enti locali affiancano alla contabilità
finanziaria, a fini conoscitivi, una contabilità economico-
patrimoniale, al fine di garantire la rilevazione unitaria dei fatti
gestionali sia sotto il profilo finanziario sia sotto quello economico e
patrimoniale, e tre strumenti operativi:

regole contabili uniformi (art. 3);


un piano dei conti integrato (art. 4);
schemi di bilancio comuni (art. 11).

Il decreto ha indicato nel 2015 l’anno della definitiva entrata in vigore


del nuovo regime contabile, dando tuttavia la possibilità agli enti che
non hanno partecipato alla fase di sperimentazione di rinviare al 2016
gran parte dei nuovi adempimenti e di utilizzare ancora per un anno il
sistema contabile richiesto dalla normativa previgente.

3. Le regole contabili uniformi: i principi contabili generali

Le Regioni e gli enti locali, nonché i loro enti strumentali, devono


conformare la propria gestione ai principi contabili generali,
contenuti nell’allegato 1 al D.Lgs. 118/2011 (come modificato dal
D.M. 30 marzo 2016), ed ai principi contabili applicati (cfr. §4),
indicati nell’art. 3 del decreto stesso, che rappresentano in sostanza
norme tecniche di dettaglio che servono a specificare e interpretare i
principi generali, al fine di garantirne un’applicazione corretta e
uniforme.

a) Annualità. I documenti del sistema di bilancio, sia di previsione sia


di rendicontazione, sono predisposti con cadenza annuale e si
riferiscono a distinti periodi di gestione coincidenti con l’anno solare.
Nella predisposizione dei documenti di bilancio, le previsioni di ciascun
esercizio sono elaborate sulla base di una programmazione di medio
periodo, con un orizzonte temporale almeno triennale.

b) Unità. La singola amministrazione pubblica è un’entità giuridica


unica e unitaria, per cui devono essere unici e unitari il suo bilancio di
previsione, il suo rendiconto e il suo bilancio d’esercizio.
Ciò significa, in sostanza, che il totale delle entrate deve finanziare
indistintamente il totale delle spese. Inoltre, le entrate in conto
capitale sono destinate esclusivamente al finanziamento di spese di
investimento.

c) Universalità. Tale principio afferma, in pratica, che tutte le entrate


e tutte le spese dell’ente devono essere rappresentate in bilancio.
Sono, dunque, incompatibili le gestioni fuori bilancio, consistenti in
gestioni poste in essere dalla singola amministrazione o da sue
articolazioni organizzative — che non abbiano autonomia gestionale —
che non transitano nel bilancio. Le contabilità separate, ove ammesse
dalla normativa, devono essere ricondotte al sistema di bilancio
dell’amministrazione entro i termini dell’esercizio.

d) Integrità. Principio in base al quale tutte le entrate devono essere


iscritte in bilancio al lordo delle spese ad esse connesse (es. spese di
riscossione), come pure tutte le spese debbono essere iscritte per il
loro importo integrale, senza alcuna riduzione collegata alle entrate ad
esse pertinenti.

e) Veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità.


Secondo il principio di veridicità le previsioni di entrata devono essere
realisticamente valutate in modo tale che corrispondano a quanto
effettivamente i diversi cespiti possono produrre, evitando l’iscrizione
di entrate dirette a pareggiare fittiziamente il bilancio; d’altro canto le
previsioni di spesa devono essere iscritte in bilancio per l’importo reale
che si ritiene di dover sostenere nell’anno. Si tratta, in sostanza, di
evitare sopravvalutazioni e sottovalutazioni delle singole poste. Il
medesimo principio va rispettato anche nel corso della gestione e in
fase di rendicontazione.

Per realizzare tale principio occorre rispettare gli altri tre principi ad esso connessi, vale a dire:

le previsioni, e in generale tutte le valutazioni a contenuto economico-finanziario e

patrimoniale, devono essere sostenute da accurate analisi di tipo storico e programmatico

o, in mancanza, da altri idonei ed obiettivi parametri di riferimento, nonché da fondate

aspettative di acquisizione e di utilizzo delle risorse al fine di rendere attendibili i documenti

predisposti (principio dell’attendibilità). Tale principio va applicato non solo ai documenti

contabili di programmazione e previsione ma anche al rendiconto e al bilancio d’esercizio,

per la redazione dei quali occorre un processo di valutazione. Il principio in esame si

estende ai documenti descrittivi ed accompagnatori. Un’informazione contabile è attendibile

se è scevra da errori e distorsioni rilevanti e se gli utilizzatori possono fare affidamento su di

essa;

i documenti contabili, sia previsionale che di rendicontazione, devono rispettare

formalmente e sostanzialmente le norme che ne disciplinano la redazione (principio della

correttezza);

il sistema di bilancio deve essere comprensibile e deve perciò presentare una chiara

classificazione delle voci finanziarie, economiche e patrimoniali (principio della chiarezza o

comprensibilità). Al fine di consentire una rappresentazione chiara dell’attività svolta, le

registrazioni contabili ed i documenti di bilancio devono adottare il sistema di classificazione

previsto dall’ordinamento contabile e finanziario, uniformandosi alle istruzioni dei relativi

glossari.

I documenti contabili che non rispettano il principio della veridicità e tutti gli altri principi allo

stesso collegati non possono acquisire il parere favorevole da parte degli organi preposti al
controllo e alla revisione contabile.

f) Significatività e rilevanza. Principio secondo il quale


l’informazione fornita deve essere significativa, cioè in grado di
influenzare le decisioni degli utilizzatori aiutandoli a valutare gli eventi
passati, presenti o futuri, e rilevante, nel senso che la sua omissione o
errata presentazione può influenzare le decisioni dell’utilizzatore.

g) Flessibilità. Nel sistema del bilancio di previsione i documenti non


debbono essere interpretati come immodificabili, perché questo
comporterebbe una rigidità nella gestione che può rivelarsi
controproducente.
Il principio di flessibilità è, quindi, volto a trovare strumenti che
consentano di fronteggiare gli effetti derivanti dalle circostanze
imprevedibili e straordinarie che si possono manifestare durante la
gestione, modificando i valori in precedenza approvati dagli organi di
governo.

Per tale finalità la legge disciplina l’utilizzo di strumenti ordinari, come il fondo di riserva, che

servono appunto a garantire le risorse da impiegare a copertura delle spese relative a eventi

imprevedibili e straordinari. Un eccessivo ricorso agli altri strumenti di flessibilità, quali le

variazioni di bilancio, non è da considerarsi positivamente, in quanto inficia l’attendibilità del

processo di programmazione e rende non credibile il complesso del sistema di bilancio. In

ogni caso, nella relazione illustrativa delle risultanze di esercizio occorre dare adeguata

informazione sul numero, sull’entità e sulle ragioni che hanno portato a variazioni di bilancio

in applicazione del principio e altresì sull’utilizzo degli strumenti ordinari di flessibilità previsti
nel bilancio di previsione.

h) Congruità. Tale principio richiede che i mezzi disponibili siano


adeguati rispetto ai fini stabiliti. La congruità delle entrate e delle
spese deve essere valutata in relazione agli obiettivi programmati, agli
andamenti storici ed al riflesso nel periodo degli impegni pluriennali
che sono coerentemente rappresentati, nel sistema di bilancio, nelle
fasi di previsione e programmazione, di gestione e rendicontazione.

i) Prudenza. Principio secondo cui nel bilancio di previsione devono


essere iscritte solo le componenti positive che ragionevolmente
saranno disponibili nel periodo considerato, mentre le componenti
negative devono essere limitate alle sole voci degli impegni sostenibili
e direttamente collegate alle risorse previste.
Nel rendiconto, invece, le componenti positive che non si sono
realizzate non devono essere riportate, mentre tutte le componenti
negative devono essere contabilizzate, anche se non sono
definitivamente realizzate.
Tale principio riveste un’importanza fondamentale ma deve essere
applicato in modo opportuno, al fine di evitare che una
rappresentazione eccessivamente prudenziale vada a pregiudicare il
rispetto dei principi di veridicità, attendibilità e correttezza delle
informazioni di bilancio.

l) Coerenza. Secondo tale principio, occorre assicurare un nesso


logico e conseguente fra la programmazione, la previsione, gli atti di
gestione e la rendicontazione generale. Ciò implica che queste stesse
funzioni e i documenti contabili e non ad esse collegati siano
strumentali al perseguimento dei medesimi obiettivi. La coerenza del
sistema di bilancio deve essere interna ed esterna.

La coerenza interna implica:

in sede preventiva, che gli strumenti di programmazione pluriennale e annuale siano

conseguenti alla pianificazione dell’ente;

in sede di gestione, che le decisioni e gli atti non siano in contrasto con gli indirizzi e gli

obiettivi indicati negli strumenti di programmazione pluriennale e annuale e non

pregiudichino gli equilibri finanziari ed economici;

in sede di rendicontazione, che sia dimostrato e motivato lo scostamento fra risultati

ottenuti e risultati attesi.

La coerenza esterna comporta una connessione fra il processo di programmazione,

previsione, gestione e rendicontazione dell’ente locale, da un lato, e le direttive e le scelte

strategiche di altri livelli di governo del sistema pubblico, anche secondo i principi di

coordinamento della finanza pubblica, dall’altro lato.

m) Continuità e costanza. Il principio della continuità richiede che


la valutazione delle poste contabili venga effettuata nella prospettiva
della continuazione delle attività istituzionali dell’ente. Tale principio si
fonda sulla considerazione che ogni sistema aziendale, sia pubblico sia
privato, deve rispondere alla preliminare caratteristica di essere atto a
perdurare nel tempo. Pertanto, le valutazioni contabili finanziarie,
economiche e patrimoniali del sistema di bilancio devono essere
fondate su criteri tecnici e di stima continuino ad essere validi nel
tempo, a meno che le condizioni gestionali non saranno tali da
evidenziare chiari e significativi cambiamenti.
Inoltre, la costanza di applicazione dei principi contabili generali e di
quelli particolari di valutazione è uno dei cardini delle determinazioni
finanziarie, economiche e patrimoniali dei bilanci di previsione, della
gestione, del rendiconto e bilancio d’esercizio (principio della
costanza). Infatti, Il rispetto del principio della continuità e di quello
della costanza dei criteri applicati sono essenziali per la comparabilità
delle valutazioni tra i documenti contabili del bilancio di previsione e
della rendicontazione. L’eventuale cambiamento dei criteri particolari
di valutazione adottati deve, dunque, rappresentare un’eccezione nel
tempo, opportunamente descritta e documentata.

n) Comparabilità e verificabilità. Secondo tale principio, gli


utilizzatori delle informazioni di bilancio devono essere in grado di
comparare nel tempo le informazioni, analitiche e sintetiche, di singole
o complessive poste economiche, finanziarie e patrimoniali del sistema
di bilancio, al fine di identificarne gli andamenti tendenziali. Essi,
inoltre, devono poter comparare le informazioni di bilancio anche tra
enti pubblici diversi, e dello stesso settore, al fine di valutarne le
diverse potenzialità gestionali, gli orientamenti strategici e le qualità di
una sana e buona amministrazione. Deve essere consentita anche la
valutazione delle situazioni patrimoniali, degli andamenti economici e
finanziari, nonché delle relative modificazioni.
Il costante e continuo rispetto dei principi contabili è condizione
necessaria per la comparabilità spazio-temporale dei documenti del
sistema di bilancio, sia per gli organi di governance interna ed esterna
alla stessa singola amministrazione pubblica a cui ci si riferisce, sia per
tutti coloro che vogliono ottenere informazioni sulla gestione pubblica.
Un’importante implicazione della caratteristica qualitativa della
comparabilità è che gli utilizzatori siano informati dei principi contabili
impiegati nella preparazione dei documenti e dei dati che compongono
il sistema di bilancio, di qualsiasi cambiamento nell’applicazione di tali
principi e degli effetti di tali cambiamenti.
Inoltre, l’informazione patrimoniale, economica e finanziaria deve
essere verificabile attraverso la ricostruzione del procedimento
valutativo seguito. A tale scopo le amministrazioni pubbliche devono
conservare la necessaria documentazione probatoria (principio della
verificabilità).

o) Neutralità. La redazione dei documenti contabili deve fondarsi su


principi contabili indipendenti ed imparziali verso tutti i destinatari,
senza servire o favorire gli interessi o le esigenze di particolari gruppi.
L’imparzialità contabile, dunque, va intesa come l’applicazione
competente e tecnicamente corretta del processo di formazione dei
documenti contabili, del bilancio di previsione, del rendiconto e del
bilancio d’esercizio, che richiede discernimento, oculatezza e giudizio
per quanto concerne gli elementi soggettivi.

p) Pubblicità. Principio che tende ad assicurare ai cittadini e ai


diversi organismi sociali e di partecipazione la conoscenza dei
contenuti più significativi del bilancio di previsione, del rendiconto e
del bilancio di esercizio, nonché dei loro rispettivi allegati. Tali
documenti devono essere resi pubblici secondo le norme vigenti e le
informazioni in essi contenute, se necessario, possono essere
ulteriormente integrate ed ampliate, anche al di là delle prescrizioni di
legge.

q) Equilibrio di bilancio. Tale principio va ora inteso in senso molto


più ampio rispetto a quello previsto dalla normativa precedente (art. 5
D.Lgs. 76/2000), laddove l’equilibrio di bilancio veniva, in sostanza,
inteso come mero equilibrio finanziario, cioè come pareggio tra le
entrate e le uscite.
Il rispetto di tale principio, tuttavia, non basta a soddisfare il principio
generale dell’equilibrio del sistema di bilancio di ogni pubblica
amministrazione, in quanto non comporta necessariamente una
stabilità anche di tipo economico e patrimoniale.
Il principio dell’equilibrio di bilancio, invece, richiede anche la corretta
applicazione di tutti gli altri equilibri finanziari, economici e
patrimoniali che sono da verificare non solo in sede di previsione, ma
anche durante la gestione, in modo concomitante con lo svolgersi
delle operazioni di esercizio, e quindi nei risultati complessivi
dell’esercizio che si riflettono nei documenti contabili di
rendicontazione.
Tale principio, quindi, è più ampio del principio del pareggio finanziario
e deve essere inteso come pareggio economico, finanziario e
patrimoniale, obiettivo strategico che ogni amministrazione pubblica
deve porsi.

r) Competenza finanziaria. Si tratta del principio che definisce il


criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle obbligazioni
giuridicamente perfezionate, attive e passive (accertamenti di entrata
e impegni di spesa).
In base alla nuova configurazione di tale principio (cd. competenza
finanziaria potenziata), le obbligazioni attive e passive
giuridicamente perfezionate devono essere registrate nelle scritture
contabili nel momento in cui vengono perfezionate, ma vanno
imputate all’esercizio nel quale andranno a scadenza.

Tale principio dovrebbe consentire di:

conoscere con precisione i debiti effettivi contratti da Regioni ed enti


locali;
evitare l’accertamento di entrate future e di impegni inesistenti;
avvicinare la contabilità finanziaria e quella economico-patrimoniale.

Il riaccertamento dei residui e il fondo pluriennale vincolato

Al fine di dare concreta attuazione al principio contabile generale della competenza


finanziaria, l’art. 3 del D.Lgs. 118/2011, come modificato dal D.Lgs. 126/2014, dispone

che le Regioni e gli enti locali provvedano annualmente al riaccertamento dei residui

attivi e passivi, verificando, ai fini del rendiconto, le ragioni del loro mantenimento. In

particolare (comma 4):

possono essere conservate tra i residui attivi le entrate accertate esigibili nell’esercizio di

riferimento, ma non ancora incassate;

possono essere conservate tra i residui passivi le spese impegnate liquidate o liquidabili

nel corso dell’esercizio di riferimento, ma non ancora pagate;

le entrate accertate e le spese impegnate non esigibili nell’esercizio di riferimento vanno

immediatamente reimputate all’esercizio in cui sono esigibili;

la reimputazione degli impegni di spesa è effettuata incrementando, di pari importo, il

fondo pluriennale di spesa, al fine di consentire, nell’entrata degli esercizi successivi,

l’iscrizione del fondo pluriennale vincolato a copertura delle spese reimputate;

al termine delle procedure di riaccertamento non devono essere conservati residui cui non

corrispondono obbligazioni giuridicamente perfezionate.

L’attuazione del principio della competenza finanziaria si basa, dunque, sulla costituzione di

un fondo pluriennale vincolato, volto a coprire gli impegni pluriennali derivanti da

obbligazioni sorte negli esercizi precedenti. Si tratta, in sostanza, di un saldo finanziario

costituito da entrate già accertate, destinate al finanziamento di obbligazioni passive già

impegnate ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata.

Il fondo pluriennale vincolato è, quindi, un efficace strumento di rappresentazione della

programmazione e previsione delle spese pubbliche degli enti territoriali, in quanto

evidenzia in modo chiaro e attendibile il procedimento di impiego delle risorse acquisite


dall’ente che richiedono un periodo di tempo pluriennale per il loro effettivo utilizzo (si

pensi, in particolare, alla programmazione delle opere pubbliche).

Per facilitare la delicata fase di passaggio al nuovo regime contabile e adeguare lo stock di

residui attivi e passivi formatisi prima dell’entrata in vigore della riforma alla nuova

configurazione del principio contabile della competenza finanziaria (cd. competenza

finanziaria potenziata), l’art. 3 del D.Lgs. 118/2011 prevedeva, al comma 7, che gli enti

destinatari della riforma stessa (ad eccezione di quelli che nel 2014 hanno partecipato alla

sperimentazione), con delibera della Giunta e previo parere dell’organo di revisione,

contestualmente all’approvazione del rendiconto 2014 provvedessero al riaccertamento

straordinario dei residui, consistente, in sostanza, nel processo di verifica, cancellazione

e reimputazione dei crediti e dei debiti ereditati dagli esercizi precedenti all’adozione del

nuovo regime; al termine di tale processo non devono persistere residui cui non

corrispondano obbligazioni giuridicamente perfezionate ed esigibili (comma 8).

Si noti, tuttavia, che tale operazione poteva influire negativamente sul risultato di

amministrazione, determinando un cd. disavanzo tecnico (in quanto dovuto esclusivamente

al passaggio al nuovo regime contabile) che può essere coperto con le risorse dell’esercizio

o negli esercizi successivi. In questo caso, il legislatore introduce una deroga al principio

contabile generale del pareggio, stabilendo che gli esercizi nei quali si è determinato il

disavanzo tecnico possono essere approvati in disavanzo di competenza, per un importo

non superiore allo stesso disavanzo tecnico (comma 13). Le modalità e i tempi di copertura

dell’eventuale disavanzo tecnico sono stati definiti con D.M. 2 aprile 2015.

s) Competenza economica. Si tratta del principio che definisce il


criterio con cui sono imputati gli effetti delle diverse operazioni e
attività poste in essere dall’ente nel corso dell’esercizio e che si
concretizzano in utilità economiche cedute (costi/oneri) o acquisite
(ricavi/proventi), anche non direttamente collegate ai relativi
movimenti finanziari (incassi e pagamenti). Secondo tale principio,
l’effetto di tali operazioni e attività deve essere rilevato contabilmente
e attribuito all’esercizio al quale si riferiscono e non a quello in cui si
concretizzano i relativi movimenti finanziari.
Il principio della competenza economica è riferibile ai soli prospetti di
natura economica e patrimoniale facenti parte di ogni sistema di
bilancio; in particolare, si fa riferimento al budget economico e/o
preventivo economico, al conto economico ed allo stato patrimoniale
nel rendiconto della gestione.
La determinazione dei risultati di esercizio di ogni pubblica
amministrazione implica, dunque, un procedimento contabile di
identificazione, di misurazione e di correlazione tra le entrate e le
uscite dei documenti finanziari, da un lato, e i ricavi/proventi ed i
costi/oneri dei documenti economici del bilancio di previsione e del
rendiconto, dall’altro lato.
Il risultato economico d’esercizio richiede l’analisi della competenza
economica e delle componenti economiche positive e negative relative
all’esercizio cui il rendiconto si riferisce.

t) Principio della prevalenza della sostanza sulla forma.


Principio secondo il quale tutte le operazioni e i fatti che sono accaduti
durante l’esercizio devono essere rilevati contabilmente in relazione
alla loro sostanza effettiva e quindi alla realtà economica che li ha
generati e ai contenuti della stessa e non soltanto alle regole e alle
norme vigenti che ne disciplinano la contabilizzazione formale.

4. Le regole contabili uniformi: i principi contabili applicati

L’art. 3 del D.Lgs 118/2011 dispone che Regioni ed enti locali


conformino la propria gestione, oltre che ai principi contabili generali
di cui sopra, anche a quattro principi contabili applicati, che nelle
intenzioni del legislatore dovrebbero garantire non solo l’omogeneità
dei sistemi informativi ma anche il consolidamento e la trasparenza
dei conti pubblici secondo le direttive dell’Unione europea (allegato
4/1, come modificato dal D.M. 4 agosto 2016).

A) Il principio della programmazione di bilancio

La programmazione è quel processo di analisi e di valutazione che,


ordinando le politiche e i piani per il governo del territorio, consente di
organizzare, in un determinato ambito temporale, le attività e le
risorse necessarie a realizzare gli obiettivi sociali e a promuovere lo
sviluppo economico e civile della comunità di riferimento.

Nel realizzare tale processo, occorre tener conto:

del programma di governo dell’ente, con il quale vengono definiti le


finalità e gli obiettivi di gestione dell’ente stesso, dei suoi enti
strumentali, delle società controllate e partecipate (il cd. gruppo
amministrazione pubblica);
degli indirizzi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale ed
europeo.

I documenti che compongono il processo di programmazione delle


Regioni sono (cfr. § 7):

il Documento di economia e finanza regionale (DEFR), che la Giunta


regionale presenta al Consiglio entro il 30 giugno;
la Nota di aggiornamento del DEFR, da presentare al Consiglio entro
trenta giorni dalla presentazione della Nota di aggiornamento del
DEF nazionale e comunque non oltre la data di presentazione del
disegno di legge di bilancio;
il disegno di legge di stabilità regionale, da presentare al Consiglio
entro il 31 ottobre e comunque non oltre trenta giorni dalla
presentazione del disegno di legge di bilancio dello Stato;
il disegno di legge di bilancio, da presentare al Consiglio entro il 31
ottobre e comunque non oltre trenta giorni dall’approvazione del
disegno di legge di bilancio dello Stato;
il piano degli indicatori di bilancio, approvato dalla Giunta entro
trenta giorni dall’approvazione del bilancio di previsione e
dall’approvazione del rendiconto;
il disegno di legge di assestamento del bilancio, presentato al
Consiglio entro il trenta giugno;
gli eventuali disegni di legge di variazione di bilancio;
gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di bilancio, da
presentare al Consiglio entro il 31 ottobre;
gli specifici strumenti di programmazione regionale, formulati in
attuazione di programmi statali, comunitari e regionali e definiti dalle
specifiche normative regionali in materia di programmazione
generale e settoriale.

Il sistema di bilancio della Regione si conclude con il rendiconto della


gestione, da approvarsi dalla Giunta entro il 30 aprile e dal Consiglio
entro il 31 luglio dell’anno successivo a quello di riferimento.
Il sistema di bilancio dell’ente si conclude con lo schema di rendiconto
sulla gestione, da approvarsi entro il 30 aprile dell’anno successivo a
quello di riferimento.

I documenti di programmazione degli enti strumentali che adottano la contabilità

finanziaria sono:

a. il Piano delle attività (o Piano programma), di durata almeno triennale e definito in

coerenza con le indicazioni dell’ente capogruppo;

b. il bilancio di previsione, almeno triennale;

c. il bilancio gestionale (o il piano esecutivo di gestione), cui vanno allegati il prospetto delle

previsioni di entrata (per titoli, tipologie e categorie) e il prospetto delle previsioni di spesa

(per missioni, programmi e macroaggregati) per ciascuno degli anni considerati nel bilancio

di previsione;

d. le variazioni di bilancio;

e. il piano degli indicatori di bilancio (solo se l’ente appartiene all’elenco delle amministrazioni
pubbliche predisposto dall’ISTAT).

Il sistema di bilancio di tali enti si conclude con il rendiconto sulla gestione, da approvarsi

entro il 30 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento.

I documenti di programmazione degli enti strumentali che adottano la contabilità

civilistica sono:

a. il Piano delle attività (o Piano programma), di durata almeno triennale e definito in

coerenza con le indicazioni dell’ente capogruppo;

b. il budget economico, almeno triennale;

c. le eventuali variazioni al budget economico;

d. il piano degli indicatori di bilancio (solo se l’ente appartiene all’elenco delle amministrazioni

pubbliche predisposto dall’ISTAT).

Il sistema di bilancio di tali enti si conclude con il bilancio di esercizio, da approvarsi entro il

30 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento.

B) Il principio della contabilità finanziaria

Il principio della contabilità finanziaria (allegato 4/2, come


modificato dal D.M. 18 maggio 2017) disciplina nel dettaglio le
modalità di contabilizzazione dei fatti gestionali che abbiano contenuto
finanziario, economico e patrimoniale, stabilendo che, nelle
amministrazioni pubbliche che la adottano, la contabilità finanziaria
costituisce il sistema contabile principale e fondamentale per fini
autorizzatori e di rendicontazione della gestione.
La contabilità finanziaria rileva le obbligazioni, attive e passive, gli
incassi ed i pagamenti riguardanti tutte le transazioni poste in essere
da una amministrazione pubblica, anche se non determinano flussi di
cassa effettivi.

Per transazione si intende ogni evento o azione che determina la creazione, la

trasformazione, lo scambio, il trasferimento o l’estinzione di valori economici, patrimoniali e

finanziari (debiti e crediti) e che ha origine dall’interazione dell’ente con altre amministrazioni

pubbliche, con società e con famiglie, interazione che avviene per mutuo accordo o per atto

unilaterale dell’ente.

Le transazioni possono essere monetarie (se comportano lo scambio di mezzi di pagamento o

di altre attività o passività finanziarie) o non monetarie (nel caso di trasferimenti o

conferimenti di beni, di permute etc.).

La rilevazione delle transazioni da cui non derivano flussi di cassa, effettuata al fine di attuare

pienamente il contenuto autorizzatorio degli stanziamenti di previsione, è realizzata attraverso

le regolarizzazioni contabili, costituite da impegni cui corrispondono accertamenti di pari

importo e da mandati versati in quietanza di entrata nel bilancio dell’amministrazione stessa.

C) Il principio della contabilità economico-patrimoniale

L’articolo 2 del D.Lgs. 118/2011 prevede, per gli enti in contabilità


finanziaria, l’adozione di un sistema contabile integrato che garantisca
la rilevazione unitaria dei fatti gestionali sia sotto il profilo finanziario
che sotto il profilo economico-patrimoniale.

Nell’ambito di tale sistema integrato, la contabilità economico


patrimoniale affianca la contabilità finanziaria, che costituisce il
sistema contabile principale e fondamentale per fini autorizzatori e di
rendicontazione della gestione, per rilevare i costi/oneri e i
ricavi/proventi derivanti dalle transazioni poste in essere dall’ente, al
fine di (allegato 4/3, come modificato dal D.M. 18 maggio 2017):

a. predisporre il conto economico per rappresentare le utilità


economiche acquisite ed utilizzate nel corso di un esercizio, anche
se non direttamente collegate ai relativi movimenti finanziari, e per
alimentare il processo di programmazione;
b. consentire la predisposizione dello stato patrimoniale, e rilevare, in
particolare, le variazioni del patrimonio dell’ente che costituiscono
un indicatore dei risultati della gestione;
c. permettere l’elaborazione del bilancio consolidato di ogni
amministrazione pubblica con i propri enti e organismi strumentali,
aziende e società;
d. predisporre la base informativa necessaria per la determinazione
analitica dei costi;
e. consentire la verifica nel corso dell’esercizio della situazione
patrimoniale ed economica dell’ente e del processo di provvista e di
impiego delle risorse;
f. conseguire le altre finalità previste dalla legge e, in particolare,
consentire ai vari portatori d’interesse di acquisire ulteriori
informazioni concernenti la gestione delle singole amministrazioni
pubbliche.
Le transazioni direttamente collegate a processi di scambio sul mercato (acquisizione,

trasformazione e vendita) danno luogo a costi o a ricavi, mentre quelle non caratterizzate da

questo processo, in quanto più strettamente finalizzate alle attività istituzionali e/o erogative

(tributi, contribuzioni, trasferimenti di risorse, prestazioni, servizi e così via), danno luogo a

oneri sostenuti e a proventi conseguiti.

Tale distinzione rileva ai fini dell’applicazione del criterio della competenza economica. Nel

caso dei costi e dei ricavi direttamente conseguenti a operazioni di scambio sul mercato, va

applicato il principio contabile n° 11 dell’Organismo Italiano di Contabilità (OIC), secondo cui

l’effetto delle operazioni deve essere rilevato contabilmente ed attribuito all’esercizio al quale

esse si riferiscono e non a quello in cui si concretizzano i relativi movimenti di numerario

(incassi e pagamenti).

I proventi derivanti dall’attività istituzionale dell’ente, invece, sono di competenza economica

dell’esercizio in cui si verificano le seguenti condizioni:

è stato completato il processo attraverso il quale sono stati prodotti i beni o erogati i

servizi;

il bene è stato già venduto o il servizio già erogato.

Per gli oneri legati all’attività istituzionale, infine, il principio della competenza economica si

realizza:

per associazione di causa ed effetto tra costi ed erogazioni di servizi o cessione di beni;

per ripartizione dell’utilità pluriennale, secondo criteri razionali e sistematici (come nel caso

dell’ammortamento);

per imputazione diretta di costi al conto economico dell’esercizio, nei seguenti casi:
quando i beni e i servizi che hanno dato luogo al costo in un esercizio esauriscono la loro

utilità nel corso dell’esercizio stesso o la loro futura utilità non sia identificabile o

valutabile;

quando viene meno o non sia più identificabile o valutabile la futura utilità dei beni e dei

servizi i cui costi erano stati sospesi in esercizi precedenti;

quando l’associazione al processo produttivo o la ripartizione delle utilità dei beni e dei

servizi, il cui costo era imputato all’esercizio su base razionale e sistematica, non risultano

più sostanzialmente rilevanti (come in caso di obsolescenza di apparecchiature

informatiche).

Si noti, tuttavia, che, secondo quanto stabilito dal comma 12 dell’art.


3, l’adozione del principio contabile applicato della contabilità
economico-patrimoniale, e il conseguente affiancamento di tale tipo di
contabilità alla contabilità finanziaria, poteva essere rinviata all’anno
2016, con la sola eccezione degli enti che nel 2014 hanno partecipato
alla fase di sperimentazione.

D) Il principio del bilancio consolidato

Secondo quanto stabilito dall’art. 11bis del D.Lgs. 118/2011, le


Regioni e gli enti locali devono redigere un bilancio consolidato che
rappresenti in modo veritiero e corretto la situazione finanziaria e
patrimoniale e il risultato economico dell’attività complessiva svolta
dall’ente attraverso le proprie articolazioni organizzative, i suoi enti
strumentali e le sue società controllate e partecipate (il cd. gruppo
amministrazione pubblica).
Il bilancio consolidato è composto dal conto economico consolidato e
dallo stato patrimoniale consolidato e ad esso vanno allegati la
relazione sulla gestione consolidata (comprensiva della nota
integrativa) e la relazione del collegio dei revisori.

5. Il piano dei conti integrato

Un altro strumento fondamentale per facilitare il processo di


armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali è rappresentato
dall’adozione di un piano dei conti integrato (art. 4) che renda
possibile il confronto tra i dati forniti dai vari enti e, soprattutto, il
consolidamento e il monitoraggio dei conti pubblici.
Tale piano è costituito dall’elenco delle articolazioni delle unità
elementari del bilancio finanziario gestionale e dei conti economico-
patrimoniali, in modo da evidenziare le modalità di raccordo fra i dati
finanziari e quelli economico-patrimoniali, consentendo così la
rilevazione unitaria dei fatti gestionali.

Occorre sottolineare, a tale riguardo, che le modifiche all’art. 4 del D.Lgs. 118/2011 introdotte

dal D.Lgs. 126/2014 vanno tutte nella direzione di assicurare il massimo coordinamento tra

il processo di armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali (di cui al suddetto

decreto) e il parallelo processo di armonizzazione che sta interessando le altre amministrazioni

pubbliche (di cui al D.Lgs. 91/2011), soprattutto laddove dispongono che il piano dei conti

integrato sia raccordato all’analogo piano dei conti previsto da quest’ultimo decreto e che

Regioni ed enti locali debbano trasmettere le previsioni di bilancio alla banca dati unitaria

delle amministrazioni pubbliche istituita dalla L. 196/2009 (si veda, al riguardo, il D.M. 12
maggio 2016).

L’allegato 6 al D.Lgs. 118/2011 definisce nel dettaglio il piano dei conti finanziario (allegato

6/1), economico (allegato 6/2) e patrimoniale (allegato 6/3) cui devono uniformarsi gli enti

destinatari delle disposizioni di cui al decreto stesso. Si noti che tali piani dei conti sono stati

successivamente modificati, da ultimo, dal D.M. 18 maggio 2017, che ha recepito le

indicazioni della Commissione per l’armonizzazione degli enti territoriali. Le versioni

aggiornate, comprensive della matrice di correlazione tra piano finanziario, conto economico e

stato patrimoniale, sono sempre disponibili sul sito www.rgs.mef.gov.it.

Ai sensi dell’art. 3, comma 12, del D.Lgs. 118/2011, anche l’adozione


del piano dei conti integrato poteva essere rinviata all’anno 2016, ad
eccezione degli enti che hanno partecipato nel 2014 alla fase di
sperimentazione.

6. Gli schemi di bilancio comuni

L’art. 11 del D.Lgs. 118/2011 dispone che Regioni ed enti locali


adottino comuni schemi di bilancio finanziari, economici e
patrimoniali, nonché comuni schemi di bilancio consolidato con
i propri enti e organismi strumentali, aziende, società controllate e
partecipate e altri organismi controllati.

In particolare:

lo schema del bilancio di previsione finanziario (allegato 9, come


modif. dal D.M. 18 maggio 2017), comprendente le previsioni
delle entrate e delle spese, di cassa e di competenza, del primo
esercizio, delle entrate e delle spese di competenza degli esercizi
successivi, nonché i relativi riepiloghi e i prospetti riguardanti il
quadro generale riassuntivo e gli equilibri;
lo schema del rendiconto della gestione (allegato 10, come modif.
dal D.M. 18 maggio 2017), che comprende il conto del bilancio
(con i relativi riepiloghi, i prospetti riguardanti il quadro generale
riassuntivo e la verifica degli equilibri), lo stato patrimoniale e il
conto economico;
lo schema del bilancio consolidato (allegato 11).

Oltre a tali documenti, gli enti interessati dalla riforma devono redigere un rendiconto

semplificato per il cittadino, da divulgare sul proprio sito internet, in cui esporre

sinteticamente i dati di bilancio (evidenziando le risorse umane, finanziarie e strumentali

utilizzate) e i risultati conseguiti, in termini di livello di copertura e di qualità dei servizi

pubblici forniti ai cittadini stessi.

Per quanto riguarda l’obbligatorietà dell’adozione di tali schemi


comuni, anche stavolta il legislatore ha privilegiato un approccio
graduale, stabilendo che (art. 11, commi 12-15):

a partire dal 2015 solo gli enti che nel 2014 hanno partecipato alla
fase di sperimentazione erano tenuti ad adottare i nuovi schemi di
bilancio di cui al D.Lgs. 118/2011 (che assumono valore a tutti gli
effetti giuridici, compresa la funzione autorizzatoria), ai quali
dovevano affiancare, con funzione conoscitiva, gli schemi basati
sulla normativa previgente;
nel 2015, per gli enti che nel 2014 non hanno partecipato alla fase di
sperimentazione, gli schemi di bilancio comuni di cui al D.Lgs.
118/2011 hanno avuto mera funzione conoscitiva e si sono affiancati
agli schemi di bilancio previgenti, che hanno conservato valore a
tutti gli effetti giuridici, anche riguardo alla funzione autorizzatoria;
solo a decorrere dal 2016 tutti gli enti coinvolti nella riforma hanno
dovuto adottare i nuovi schemi di bilancio, che assumono valore a
tutti gli effetti giuridici, anche con riguardo alla funzione
autorizzatoria.

7. I principali documenti di programmazione

A) Il Documento di economia e finanza regionale (DEFR)

Il Documento di economia e finanza regionale (DEFR) descrive


gli scenari economico-finanziari internazionali, nazionali e regionali, le
politiche da adottare e gli obiettivi della manovra di bilancio regionale,
indicando tutte le risorse disponibili per il perseguimento degli obiettivi
e gli strumenti attuativi. Esso rappresenta, in sostanza, lo strumento a
supporto di tutto il processo della programmazione e in base al suo
contenuto devono essere predisposti gli altri documenti previsionali.

Si noti che l’art. 36 del D.Lgs. 118/2011, come modificato dal D.Lgs. 126/2014, dispone

che con riferimento al periodo di programmazione decorrente dall’esercizio 2015 le Regioni

che non hanno partecipato alla sperimentazione non erano tenute a predisporre il DEFR e

potevano utilizzare ancora il documento di programmazione previsto dall’ordinamento


contabile vigente nel 2014 (si veda la citata espansione web). Solo a decorrere dall’esercizio

2016, con riferimento al periodo di programmazione 2016-2018, tutte le Regioni sono

obbligate ad adottare il DEFR.

B) La legge di stabilità regionale

In relazione alle esigenze derivanti dalla fiscalità regionale, la Regione


adotta una legge di stabilità regionale contenente esclusivamente
norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza dal primo
anno considerato nel bilancio di previsione (art. 36, comma 4, e
allegato 4/1) e, in particolare:

variazioni delle aliquote e di tutte le altre misure che incidono sul


gettito dei tributi di competenza regionale;
rifinanziamento delle leggi di spesa regionali, ad eccezione di quelle
obbligatorie e di quelle continuative;
riduzione, per ciascuno degli anni considerati nel bilancio di
previsione, di autorizzazioni legislative di spesa;
rimodulazione delle quote delle spese pluriennali disposte con leggi
regionali destinate a gravare su ciascuno degli esercizi considerati
nel bilancio di previsione e sugli esercizi successivi;
eventuali autorizzazioni di spesa per interventi la cui realizzazione si
protrae oltre il periodo di riferimento del bilancio di previsione;
norme che comportano aumenti di entrata o riduzioni di spesa;
norme eventualmente necessarie a garantire il rispetto del patto di
stabilità interno.
C) Il bilancio di previsione finanziario

L’art. 36 del D.Lgs. 118/2011 dispone che le Regioni deliberano ogni


anno il bilancio di previsione finanziario, riferito ad almeno un
triennio, che rappresenta il quadro delle risorse che l’ente prevede di
acquisire e di impiegare nel periodo considerato, esponendo
separatamente l’andamento delle entrate e delle spese in base alla
legislazione statale e regionale in vigore.
Elaborato sulla base delle linee strategiche contenute nel DEFR, tale
documento rappresenta, in pratica, lo strumento attraverso il quale gli
organi di governo dell’ente distribuiscono le risorse finanziarie tra i
differenti programmi, in coerenza con quanto previsto nel DEFR
stesso.
In particolare, il bilancio comprende le previsioni di competenza e di
cassa del primo esercizio e le previsioni di competenza degli esercizi
successivi; le previsioni riguardanti il primo esercizio costituiscono il
bilancio di previsione finanziario annuale.
Per ciascuno degli esercizi in cui è articolato, il bilancio è deliberato in
pareggio finanziario di competenza, comprensivo dell’utilizzo
dell’avanzo di amministrazione e del recupero del disavanzo di
amministrazione, garantendo un fondo di cassa finale non negativo
(art. 40).

Il bilancio di previsione ha carattere autorizzatorio, costituendo


limite:
agli accertamenti e agli incassi riguardanti le accensioni di prestiti;
agli impegni e ai pagamenti di spesa (non comportano, tuttavia,
limiti alla gestione le previsioni riguardanti i rimborsi delle
anticipazioni di tesoreria e le partite di giro).

Il bilancio di previsione è composto da due parti, relative


rispettivamente all’entrata e alla spesa, ed è redatto secondo lo
schema previsto dall’allegato 9 al D.Lgs. 118/2011, come modificato,
da ultimo, dal D.M. 18 maggio 2017.

Le entrate sono classificate in (art. 15 D.Lgs. 118/2011):

titoli, definiti in funzione della fonte di provenienza delle entrate;


tipologie, definite in base alla natura delle entrate, nell’ambito di
ciascuna fonte di provenienza.

Ai fini della gestione, le tipologie sono a loro volta classificate in categorie, capitoli ed

eventualmente articoli, secondo la natura dell’oggetto. L’elenco dei titoli, delle tipologie e

delle categorie di entrata delle Regioni è contenuto nell’allegato 13/1 al D.Lgs. 118/2011,

come modificato, da ultimo, dal D.M. 18 maggio 2017.

Le spese sono classificate in (art. 14 D.Lgs. 118/2011):

missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi


strategici perseguiti dall’ente utilizzando le risorse finanziarie, umane
e strumentali ad esse destinate;
programmi, che rappresentano gli aggregati omogenei di attività
volte a perseguire gli obiettivi definiti nell’ambito delle missioni. I
programmi sono ripartiti in titoli.

Ai fini della gestione, i programmi sono ripartiti in titoli, macroaggregati, capitoli ed

eventualmente in articoli.

L’elenco delle missioni, dei programmi, dei titoli e dei macroaggregati di spesa delle Regioni

è contenuto nell’allegato 14 al D.Lgs. 118/2011, come modificato, da ultimo, dal D.M. 4

agosto 2016.

Al bilancio di previsione vanno allegati i seguenti documenti (art. 11,


comma 3, e art. 39, comma 11, D.Lgs. 118/2011, come modificati dal
D.Lgs. 126/2014):

il prospetto esplicativo del presunto risultato di amministrazione;


il prospetto concernente la composizione, per missioni e programmi,
del fondo pluriennale vincolato;
il prospetto relativo alla composizione del fondo crediti di dubbia
esigibilità;
il prospetto dimostrativo del rispetto dei vincoli di indebitamento;
la nota integrativa;
la relazione del Collegio dei revisori dei conti;
l’elenco dei capitoli che riguardano le spese obbligatorie;
l’elenco delle spese che possono essere finanziate con il fondo di
riserva per spese impreviste.

L’art. 41 del D.Lgs. 118/2011, introdotto dal D.Lgs. 126/2014, dispone che, al fine di

consentire la comparazione dei bilanci, entro trenta giorni dall’approvazione del bilancio di

previsione le Regioni presentino un piano degli indicatori e dei risultati attesi di


bilancio, costruito sulla base di un sistema comune di indicatori di risultato definito dal D.M.

9 dicembre 2015. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (nonché i loro

organismi ed enti strumentali) sono tenute ad adottare il piano a decorrere dall’esercizio

2016, con riferimento al rendiconto della gestione 2016 e al bilancio di previsione 2017-2019.

Per quanto riguarda la procedura di approvazione, l’allegato 4/1 al


D.Lgs. 118/2011 prevede che:

entro il 31 ottobre di ogni anno la Giunta approva lo schema della


delibera di approvazione del bilancio di previsione finanziario relativa
almeno al triennio successivo, da sottoporre al Consiglio, cui
trasmette contestualmente, a solo scopo conoscitivo, anche la
proposta di articolazione delle tipologie di entrata in categorie e dei
programmi di spesa in macroaggregati;
entro il 31 dicembre il Consiglio approva il bilancio.

Contestualmente all’approvazione del bilancio da parte del Consiglio, la Giunta approva, in un

documento denominato Documento tecnico di accompagnamento, la ripartizione delle

tipologie di entrata in categorie e dei programmi di spesa in macroaggregati, per ciascuno

degli anni considerati nel bilancio. Allo stesso modo, la Giunta (o il Segretario generale, se

così previsto dal regolamento di contabilità) approva la ripartizione delle categorie e dei

macroaggregati in capitoli ed eventualmente in articoli, sempre per ciascuno degli anni

considerati nel bilancio. Tale documento è detto Bilancio finanziario gestionale.

Qualora il Consiglio non approvi il bilancio entro il 31 dicembre, l’art.


43 del D.Lgs. 118/2011 dispone che la gestione finanziaria dell’ente si
svolga nel rispetto dei principi applicati della contabilità finanziaria
riguardanti l’esercizio provvisorio o la gestione provvisoria (di cui
all’allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011). L’esercizio provvisorio non può
essere concesso se non per legge e per un periodo complessivamente
non superiore a quattro mesi, durante il quale non è consentito il
ricorso all’indebitamento.

8. La gestione del bilancio

Gli artt. 52-58 del D.Lgs. 118/2011, introdotti dal D.Lgs. 126/2014,
disciplinano la gestione del bilancio delle Regioni.

A) L’entrata

La gestione delle entrate si attua attraverso le fasi dell’accertamento,


della riscossione e del versamento (art. 52).
Con l’accertamento il funzionario competente verifica la ragione del
credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico che genera un
obbligazione attiva giuridicamente perfezionata, individua il debitore,
quantifica la somma da incassare, individua la relativa scadenza e
registra il diritto di credito imputandolo contabilmente all’esercizio
finanziario nel quale viene a scadenza. È quindi vietato l’accertamento
attuale di entrate future (art. 53).

Si noti che in base al principio della competenza finanziaria (si veda, in proposito, il

Capitolo 11), le obbligazioni attive giuridicamente perfezionate vanno imputate contabilmente

all’esercizio nel quale andranno in scadenza, ma devono essere registrate nell’esercizio in cui

sono perfezionate, anche se in quell’esercizio non determinano movimenti di cassa. Le


modalità di accertamento delle entrate sono riportate nell’allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011,

come modificato, da ultimo, dal D.M. 18 maggio 2017.

La riscossione consiste nel materiale introito, da parte del tesoriere o


di altri eventuali incaricati, delle somme dovute all’ente (art. 54).

Gli ordinativi d’incasso che si riferiscono ad entrate di competenza dell’esercizio in corso

devono essere tenuti distinti da quelli relativi ai residui. Tutti gli ordinativi devono essere

imputati contabilmente nell’esercizio in cui il tesoriere li ha eseguiti (cioè ha incassato le

relative entrate), anche se la relativa comunicazione è pervenuta nell’esercizio successivo.

Il versamento, infine, consiste nel materiale trasferimento delle


somme incassate nelle casse della Regione (art. 55). Anche le
modalità di versamento sono dettagliatamente indicato dall’allegato
4/2 al D.Lgs. 118/2011.

B) La spesa

La gestione delle spese si attua attraverso le fasi dell’impegno, della


liquidazione, dell’ordinazione e del pagamento (art. 52).
L’impegno è la fase della spesa in cui viene riconosciuta
un’obbligazione passiva giuridicamente perfezionata ed è determinata
la ragione del debito, la somma da pagare, il soggetto credito, il
vincolo costituito sullo stanziamento di bilancio e la scadenza. Gli
impegni di spesa sono assunti nei limiti dei rispettivi stanziamenti di
competenza del bilancio di previsione, con imputazione agli esercizi in
cui le obbligazioni sono esigibili (art. 56).
Si noti, anche stavolta, che in base al principio della competenza finanziaria le

obbligazioni passive giuridicamente perfezionate vanno imputate contabilmente all’esercizio

nel quale andranno in scadenza, ma devono essere registrate nell’esercizio in cui sono

perfezionate, anche se in quell’esercizio non determinano movimenti di cassa. Le modalità di

costituzione dell’impegno di spesa sono riportate nell’allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011, come

modificato, da ultimo, dal decreto 4 agosto 2016.

La liquidazione costituisce la fase del procedimento di spesa con la


quale, in base ai documenti e ai titoli atti a comprovare il diritto del
creditore, si determina la somma da pagare nei limiti dell’ammontare
dell’impegno definitivo assunto (art. 57).

Si noti che la liquidazione deve essere registrata contabilmente quando l’obbligazione diviene

effettivamente esigibile, a seguito dell’acquisizione completa della documentazione necessaria

a comprovare il diritto del creditore e a seguito del riscontro operato sulla regolarità della

fornitura o della prestazione e sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e

qualitativi, ai termini ed alle condizioni pattuite.

Le ultime fasi sono quelle dell’ordinazione e del pagamento: il


pagamento è ordinato al tesoriere mediante l’emissione di mandati di
pagamento firmati dal responsabile del servizio finanziario (art. 58).

I mandati che si riferiscono a spese di competenza dell’esercizio in corso devono essere tenuti

distinti da quelli relativi ai residui. Tutti i mandati di spesa devono essere imputati

contabilmente nell’esercizio in cui il tesoriere li ha eseguiti (cioè ha effettuato il pagamento),

anche se la relativa comunicazione è pervenuta nell’esercizio successivo.


9. Il rendiconto della gestione

Il rendiconto generale della gestione è approvato con legge


regionale entro il 31 luglio dell’anno successivo a quello di riferimento
(art. 66 D.Lgs. 118/2011).
Tale documento è composto dal conto del bilancio relativo alla
gestione finanziaria (nonché dai relativi riepiloghi e dai prospetti
riguardanti il quadro generale riassuntivo e la verifica degli equilibri),
dal conto economico e dallo stato patrimoniale, ed è redatto secondo
lo schema di cui all’allegato 10 al medesimo decreto, come modificato,
da ultimo, dal D.M. 18 maggio 2017.
Il conto del bilancio dimostra i risultati finali della gestione rispetto alle
autorizzazioni contenute nel primo esercizio considerato nel bilancio di
previsione.

Per ciascuna tipologia di entrata e per ciascun programma di spesa,


tale documento comprende, distintamente per residui e competenza:

per l’entrata le somme accertate, distinguendo la parte riscossa da


quella ancora da riscuotere;
per la spesa le somme impegnate, distinguendo la parte pagata,
quella ancora da pagare e quella impegnata con imputazione agli
esercizi successivi (rappresentata dal fondo pluriennale vincolato).

Il conto economico evidenzia i componenti positivi (ricavi) e negativi


(costi) della gestione di competenza economica dell’esercizio
considerato (rilevati dalla contabilità economico-patrimoniale nel
rispetto dei relativi principi contabili, generali e applicati, di cui al
D.Lgs. 118/2011) e rileva il risultato economico dell’esercizio.
Lo stato patrimoniale rappresenta i risultati della gestione patrimoniale
e la consistenza del patrimonio al termine dell’esercizio.

Tale documento contiene anche i beni del demanio e i crediti inesigibili, stralciati dal conto del

bilancio, sino al compimento dei termini di prescrizione. L’elenco di tali crediti, distinti dai

residui attivi, va allegato al rendiconto della gestione.

In attuazione del principio contabile generale della competenza


finanziaria, anche le Regioni, prima di inserire i residui attivi e passivi
nel rendiconto, devono provvedere al riaccertamento dei residui
stessi, al fine di verificare le ragioni del loro mantenimento, totale o
parziale.

10. Il bilancio consolidato

A) Le funzioni

Il D.Lgs. 118/2011 (art. 11 bis) impone a Regioni ed enti locali di


redigere un bilancio consolidato che tenga conto anche dell’attività
svolta da enti ed organismi strumentali e da società controllate o
partecipate, nel rispetto delle modalità e dei criteri indicati dall’allegato
4/4 allo stesso decreto.

La necessità di affiancare al rendiconto della gestione anche un documento consolidato è la

naturale conseguenza della sempre più frequente pratica, da parte degli enti territoriali, di

esternalizzare l’erogazione di determinati servizi pubblici ad aziende speciali o a società di


capitali appositamente costituite, nei cui confronti l’ente assume un ruolo di coordinamento e

di controllo molto simile a quello rivestito da una società capogruppo.

Proprio tale similitudine ha spinto il legislatore a coniare l’espressione gruppo amministrazione

pubblica, con ciò intendendo appunto l’insieme degli enti e delle società attraverso le quali

l’amministrazione pubblica persegue i suoi scopi istituzionali, e ad approfittare del processo di

armonizzazione per imporre agli enti territoriali la redazione del bilancio consolidato, pratica

che in precedenza era resa alquanto complessa dall’esistenza di differenti sistemi contabili e di

schemi di bilancio non omogenei che, di fatto, impedivano il consolidamento.

In particolare, il bilancio consolidato deve consentire di:

sopperire alle carenze informative e valutative dei bilanci degli enti


che perseguono le proprie funzioni anche attraverso enti strumentali
e detengono rilevanti partecipazioni in società, dando una
rappresentazione, anche di natura contabile, delle proprie scelte di
indirizzo, pianificazione e controllo;
attribuire all’amministrazione capogruppo un nuovo strumento per
programmare, gestire e controllare con maggiore efficacia il proprio
gruppo comprensivo di enti e società;
ottenere una visione completa delle consistenze patrimoniali e
finanziarie di un gruppo di enti e società che fa capo ad
un’amministrazione pubblica, incluso il risultato economico.

Il bilancio consolidato deve essere approvato dal Consiglio regionale


entro il 30 settembre dell’anno successivo a quello di riferimento
(allegato 4/4), con le procedure previste dalla normativa regionale.
Si ricordi che l’approvazione del bilancio consolidato è obbligatoria per
tutte le Regioni dal 2016, mentre solo le Regioni che hanno
partecipato alla fase di sperimentazione erano tenute a predisporre
tale documento già dal 2015.

B) La struttura

Il bilancio consolidato è costituito dal conto economico consolidato


e dallo stato patrimo​niale consolidato, redatti secondo lo schema
previsto dall’allegato 11 al D.Lgs. 118/2011.

Al bilancio consolidato occorre allegare:

la relazione sulla gestione consolidata, comprensiva della nota


integrativa;
la relazione del Collegio dei revisori dei conti.

C) L’area di consolidamento

Si definisce ente strumentale controllato da una Regione o da un


ente locale l’azienda o l’ente, pubblico o privato, nei cui confronti
l’ente stesso ha una delle seguenti condizioni (art. 11ter):

il possesso, diretto o indiretto, della maggioranza dei voti esercitabili


nell’ente o nell’azienda;
il potere, assegnato da legge, statuto o convenzione, di nominare o
rimuovere la maggioranza di componenti degli organi decisionali,
competenti a definire le scelte strategiche e le politiche di settore,
nonché a decidere in ordine all’indirizzo, alla pianificazione e alla
programmazione dell’attività di un ente o di un’azienda;
la maggioranza, diretta o indiretta, dei diritti di voto nelle sedute
degli organi decisionali, competenti a definire le scelte strategiche e
le politiche di settore, nonché a decidere in ordine all’indirizzo, alla
pianificazione e alla programmazione dell’attività dell’ente o
dell’azienda;
l’obbligo di ripianare i disavanzi, nei casi consentiti dalla legge, per
percentuali superiori alla propria quota di partecipazione;
un’influenza dominante in virtù di contratti o clausole statutarie
(come nel caso dei contratti di servizio pubblico o di concessione
stipulati con aziende che svolgono prevalentemente l’attività oggetto
dei contratti stessi.

Si definisce società controllata da un ente territoriale la società


nella quale l’ente stesso ha una delle seguenti condizioni (art.
11quater):

il possesso, diretto o indiretto, anche sulla scorta di patti parasociali,


della maggioranza dei voti esercitabili nell’assemblea ordinaria o
dispone di voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante
sull’assemblea ordinaria;
il diritto, in virtù di un contratto o di una clausola statutaria, di
esercitare un’influenza dominante.

Occorre sottolineare che fino all’esercizio 2017 non vanno incluse nel
bilancio consolidato le società quotate (cioè quelle che emettono
strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati) e quelle da esse
controllate.
Si definisce società partecipata da un ente territoriale la società
nella quale l’ente stesso, direttamente o indirettamente, dispone di
una quota di voti, esercitabili in assemblea, pari o superiore al 20 per
cento (o al 10 per cento se si tratta di società quotata). Tuttavia, in
fase di prima applicazione del decreto, con riferimento agli esercizi
2015-2017, per società partecipata si intende la società a totale
partecipazione pubblica affidataria di servizi pubblici locali dell’ente,
indipendentemente dalla quota di partecipazione (art. 11 quinquies).

11. L’ordinamento contabile delle Regioni a statuto speciale

A) L’autonomia contabile e l’applicabilità del nuovo


ordinamento

In materia di bilancio, per le Regioni a statuto speciale valgono, in


primo luogo, le norme contenute nei rispettivi Statuti adottati con
legge costituzionale dello Stato, come disposto dall’art. 116 Cost.;
vanno poi prese in considerazione le leggi, emanate da ciascuna
Regione, per la disciplina delle modalità di formazione ed
approvazione del bilancio, nel rispetto delle norme di coordinamento
della finanza nazionale con la finanza locale.
Si noti, in proposito, che di norma le leggi regionali di attuazione e gli
Statuti rinviano espressamente al sistema contabile dello Stato, per cui
le Regioni a statuto speciale hanno sostanzialmente fatto proprie le
linee portanti della L. 468/1978 e della L. 94/1997. In modo più
esplicito, la L. 196/2009 (che ha abrogato la L. 468/1978) dispone che
le norme in essa contenute si applichino anche a tali Regioni e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, sia pure nel rispetto di
quanto previsto dai relativi Statuti.

In particolare, il rendiconto delle Regioni a statuto speciale ha sempre presentato molte

analogie con il rendiconto generale dello Stato, in relazione non solo al contenuto e alla

struttura, ma anche al regime dei controlli. Infatti, per tali Regioni (con la sola eccezione della

Valle d’Aosta) era già previsto il controllo della Corte dei conti (cd. parificazione), controllo che

è stato poi esteso dal D.L. 174/2012 anche alle Regioni a statuto ordinario.

Per quanto riguarda poi l’applicabilità del nuovo ordinamento contabile


di cui al D.Lgs. 118/2011, secondo quanto disposto dall’art. 79 del
suddetto decreto, introdotto dal D.Lgs. 126/2014, anche le Regioni
a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano sono
tenute ad adeguare il proprio ordinamento contabile ai principi di
armonizzazione ai bilanci pubblici nello stesso contenuti, sia pure con
modalità e decorrenza stabilite da norme di attuazione dei rispettivi
Statuti, come previsto dall’art. 27 della L. 42/2009.

B) La Sicilia

La Regione Sicilia, a cui è stato riconosciuto il massimo grado di


autonomia, ha sempre adottato in materia di contabilità e bilancio una
normativa tesa a ricalcare, nella sostanza e con qualche adattamento,
la normativa statale.
In particolare, la L.r. 8 luglio 1977, n. 47, prevede che, in un unico
disegno di legge ed entro il primo giorno non festivo del mese di
ottobre, vengano presentati un bilancio annuale, redatto in termini di
competenza e di cassa e articolato, sia per l’entrata che per la spesa,
in unità previsionali di base, e un bilancio pluriennale, elaborato in
termini di competenza e relativo ad un periodo non inferiore a tre
anni.
La L.r. 27 aprile 1999, n. 10, ha poi introdotto la legge finanziaria, dal
2010 denominata anche in Sicilia legge di stabilità.
La L.r. 13 gennaio 2015, n. 3, ha infine disciplinato, all’art. 11, il
passaggio al nuovo regime contabile di cui al D.Lgs. 118/2011,
stabilendo che la Regione applica le disposizioni previste dal suddetto
decreto a decorrere dal 1° gennaio 2015, avvalendosi, tuttavia, della
facoltà di rinviare al 2016 l’affiancamento della contabilità economico-
patrimoniale alla contabilità finanziaria, l’adozione del piano dei conti
integrato e la redazione del bilancio consolidato.
A decorrere dal 1° gennaio 2016, l’Assemblea regionale siciliana,
secondo le norme del proprio Regolamento interno, adegua il proprio
ordinamento ai principi di cui al D.Lgs 118/2011.

Nelle more dell’adozione della nuova disciplina organica di contabilità, per i rinvii

all’ordinamento contabile regionale contenuti nel D.Lgs. 118/2011 si applicano le disposizioni

di cui al comma 8 dell’art. 11 della citata legge regionale.


C) La Sardegna

La L.r. 2 agosto 2006, n. 11, prevede la redazione di un bilancio


annuale, redatto in termini di competenza e articolato, per l’entrata e
per la spesa, in unità previsionali di base, e di un bilancio pluriennale
relativo ad un periodo non inferiore a tre anni.

Si noti che, a differenza delle altre Regioni, la Regione Sardegna era tenuta a conseguire il

pareggio di bilancio, come definito dall’art. 9 della L. 243/2012, già a partire dal 2015 (art. 42,

comma 10, D.L. 133/2014, conv. in L. 164/2014).

Per quanto riguarda l’applicazione del nuovo ordinamento contabile


delle Regioni, l’art. 1 della L.r. 11 aprile 2016, n. 6, ha stabilito che:

in attuazione di quanto previsto dall’art. 79 del D.Lgs. 118/2011, la


Regione autonoma della Sardegna si adegua alle versioni aggiornate
degli schemi di bilancio, del piano dei conti integrato e dei principi
contabili applicati concernenti la programmazione di bilancio e la
contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale;
al fine di assicurare l’autonomia contabile, a decorrere dal 1°
gennaio 2016 il Consiglio regionale adotta i medesimi schemi di
bilancio, sistemi contabili e principi contabili della Giunta regionale
disposti dalla normativa statale nel suddetto decreto legislativo;
al bilancio di previsione finanziario annuale e triennale sono annessi i
seguenti documenti:

allegato n. 1 denominato «Allegato n. 9 al decreto legislativo n.


118 del 2011 e successive modifiche ed integrazioni redatto
conformemente ai prospetti di cui all’allegato n. 9 al citato decreto
legislativo»;
allegato n. 2 denominato «Nota integrativa» elaborato
conformemente all’articolo 11, comma 5, del citato decreto
legislativo e al punto 9.11 del suo allegato 4/1.

D) Il Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e


di Bolzano

La vigente legge di contabilità regionale, la L.r. 15 luglio 2009, n. 3, è


stata di recente modificata, ad opera della L.r. 23 dicembre 2015, n.
25, e della L.r. 24 maggio 2016, n. 4, al fine di adeguare
l’ordinamento finanziario e contabile della Regione alle disposizioni
contenute nel D.Lgs. 118/2011. La Regione si è, tuttavia, avvalsa della
facoltà di rinviare di un anno (cioè al 2016) l’applicazione delle nuove
norme.
Anche le leggi di contabilità della Provincia autonoma di Trento
(L.p. 14 settembre 1979, n. 7) e della Provincia autonoma di
Bolzano (L.p. 29 gennaio 2002, n. 1) sono state di conseguenza
modificate, rispettivamente, dalla L.p. 9 dicembre 2015, n. 18, e dalla
L.p. 23 dicembre 2015, n. 18, al fine di adeguarle al nuovo
ordinamento contabile.

Si noti che, secondo quanto disposto dalla legge di bilancio 2017, a queste autonomie

speciali continuano ad applicarsi le norme sul patto di stabilità interno, di cui alla L. 228/2012,
e non ancora quelle relative al pareggio di bilancio.

E) La Valle d’Aosta

Anche la Valle d’Aosta, la cui contabilità è disciplinata dalla L.r. 4


agosto 2009, n. 30, ha provveduto, con la L.p. 11 dicembre 2015, n.
19, ad adeguarsi alle disposizioni contenute nel D.Lgs. 118/2011,
avvalendosi della facoltà di rinviarne al 2016 l’adozione.
La legge di bilancio 2017 (comma 484) ha inoltre stabilito che
anche tale Regione segua le regole sul pareggio di bilancio.

F) Il Friuli-Venezia Giulia

La L.r. 10 novembre 2015, n. 26, ha modificato il sistema di


contabilità della Regione, definito con la L.r 8 agosto 2007, n. 21, per
adeguarlo alle regole previste dal D.Lgs. 118/2011.

Si noti che tale processo di adeguamento ha tuttavia mantenuto inalterate alcune peculiarità

contenute nella L.r. 21/2007 e relative, in particolare, ai documenti della programmazione

finanziaria e alle procedure per la loro predisposizione; si tratta, ad esempio, della fissazione

al 15 novembre del termine per la presentazione al Consiglio regionale del bilancio finanziario

e della conferma, limitatamente al 2016, della predisposizione della Relazione politico-

programmatica regionale (che sarà sostituita solo dal 2017 dal Documento di economia e

finanza regionale).

Si ricordi, inoltre, che il Friuli Venezia Giulia non è ancora tenuto a rispettare le norme sul

pareggio di bilancio, essendo ancora vincolato al rispetto dei principi sul patto di stabilità

interno (legge di bilancio 2017, comma 483).


Questionario

1. In base alla L. 243/2012, quando si considerano in equilibrio i


bilanci delle Regioni e degli enti locali? (par. 1)
2. Cosa afferma il principio della competenza finanziaria? (par. 3)
3. Secondo il D.Lgs. 118/2011, a quali principi contabili applicati le
Regioni devono conformare la propria gestione? (par. 4)
4. A cosa serve il piano dei conti integrato? (par. 5)
5. Quali sono gli schemi di bilancio comuni che Regioni ed enti
locali devono adottare secondo il D.Lgs. 118/2011? (par. 6)
6. Quali documenti compongono, secondo il D.Lgs. 118/2011, il ciclo
della programmazione regionale? (par. 7)
7. Qual è la funzione del Documento di economia e finanza
regionale (DEFR)? (par. 7)
8. Come sono classificate le entrate e le spese nel bilancio di
previsione finanziario? (par. 7)
9. Quali documenti devono essere allegati al bilancio di previsione
finanziario?(par. 7)
10. In quali fasi si articola la gestione del bilancio? (par. 8)
11. Entro quale termine deve essere approvato il rendiconto
generale della gestione? (par. 9)
12. Qual è la funzione del conto del bilancio? (par. 9)
13. Che cos’è il bilancio consolidato? (par. 10)
14. Il nuovo ordinamento contabile introdotto dal D.Lgs. 118/2011 è
applicabile anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano? (par. 11)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 11 L’ordinamento contabile degli enti locali

Sommario 1. Il nuovo ordinamento contabile. - 2. I principali documenti di programmazione.

- 3. La gestione del bilancio. - 4. Il rendiconto della gestione. - 5. Segue: Il conto del bilancio.

- 6. Segue: Il conto economico. - 7. Segue: Lo stato patrimoniale. - 8. Il bilancio consolidato.

- 9. Il deficit strutturale. - 10. Il dissesto finanziario. - 11. Segue: Il risanamento. - 12.

Segue: Il bilancio stabilmente riequilibrato.

1. Il nuovo ordinamento contabile

Nel modificare il D.Lgs. 118/2011, il D.Lgs. 126/2014 ha


sostanzialmente riscritto le norme relative all’ordinamento finanziario e
contabile degli enti locali, contenute nella Parte II del D.Lgs.
267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali, T.U.E.L.), al fine di
adeguarle ai nuovi principi di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio prescritti dalla L. 42/2009.
Anche gli enti locali, nell’affiancare la contabilità economico-
patrimoniale a quella finanziaria, devono rispettare i principi
contabili, generali e applicati, descritti in precedenza a proposito
delle Regioni, adottando un piano dei conti integrato e schemi di
bilancio comuni (cfr. Cap. 11).

Il nuovo regime contabile è obbligatorio:

dal 2015 per gli enti che hanno partecipato alla fase di
sperimentazione;
dal 2016 per gli enti non sperimentatori, ad eccezione di quelli con
meno di 5.000 abitanti;
dal 2017 anche per gli enti con meno di 5.000 abitanti.

Si ricordi che la L. cost. 1/2012, nel modificare l’art. 119 Cost., ha


imposto anche agli enti locali il vincolo del pareggio di bilancio. A
tale disposizione ha dato attuazione la L. 243/2012, di recente
modificata dalla L. 164/2016, specificando che cosa debba
intendersi per equilibrio di bilancio (si veda quanto detto, a proposito
delle Regioni, nel Capitolo 11).

2. I principali documenti di programmazione

A) Il Documento unico di programmazione (DUP)

Il Documento unico di programmazione (DUP), che la Giunta


deve presentare al Consiglio entro il 31 luglio, è il principale strumento
per la guida strategica e operativa degli enti locali e rappresenta, sia
temporalmente che sostanzialmente, il presupposto necessario di tutti
gli altri strumenti di programmazione previsti dall’allegato 4/1 del
D.Lgs. 118/2011.

Si noti che anche in questo caso il legislatore (art. 170, comma 1, T.U., come modificato dal

D.Lgs. 126/2014) ha previsto che nel 2015 gli enti locali che non hanno partecipato alla

fase di sperimentazione non fossero tenuti alla predisposizione del DUP, potendo ancora

redigere il documento di programmazione previsto dalla precedente normativa (si trattava

della relazione previsionale e programmatica, documento, previsto in origine dall’art. 170


T.U., che illustrava anzitutto le caratteristiche generali della popolazione, del territorio,

dell’economia insediata e dei servizi dell’ente, precisandone risorse umane, strumentali e

tecnologiche; essa costituiva un importante riferimento per gli organismi gestionali dell’ente in

quanto indicava anche gli obiettivi da raggiungere, sia in termini di bilancio che in termini di

efficacia, efficienza ed economicità del servizio).

È inoltre previsto che gli enti locali con popolazione non superiore a 5.000 abitanti

predispongano una versione semplificata del DUP (allegato 4/1).

Il DUP è composto da due sezioni (art. 151 T.U., come modificato


dal D.Lgs. 126/2014): la Sezione Strategica (SeS), che ha un
orizzonte temporale pari a quello del mandato amministrativo, e la
Sezione Operativa (SeO), il cui orizzonte coincide con quello del
bilancio di previsione.
La SeS sviluppa e concretizza le linee programmatiche, presentate dal
Sindaco al Consiglio all’inizio del mandato e relative alle azioni e ai
progetti che si intende realizzare nel corso del mandato stesso (art.
46, comma 3, T.U.), coerentemente con le linee di indirizzo della
programmazione regionale e con gli obiettivi di finanza pubblica
definiti in ambito nazionale nel rispetto delle procedure e dei criteri
stabiliti dall’Unione europea.
Nel primo anno del mandato amministrativo, la SeS deve definire, per
ogni missione di bilancio, gli obiettivi strategici da perseguire entro
la fine del mandato. L’individuazione di tali obiettivi è il risultato
dell’approfondita analisi strategica di una serie di condizioni esterne
e interne all’ente.
Ogni anno occorre verificare lo stato di attuazione degli obiettivi
strategici che, se necessario e dandone adeguata motivazione,
possono essere opportunamente riformulati.
Al termine del mandato l’amministrazione dovrà rendere conto del
proprio operato attraverso la relazione di fine mandato (art. 4, D.Lgs.
149/2011), in cui si certificano le iniziative intraprese e i risultati
conseguiti.
La SeO è quella sezione del DUP in cui vengono definiti gli strumenti
operativi che si intendono utilizzare per conseguire gli obiettivi
strategici definiti nella SeS.
In particolare, essa definisce, per ogni singola missione, i programmi
da realizzare per conseguire gli obiettivi strategici della SeS, e per ogni
singolo programma, gli obiettivi operativi annuali da rispettare.
Come anticipato, la SeO copre un periodo pari a quello del bilancio di
previsione ed è redatta per competenza, con riferimento all’intero
periodo considerato, e per cassa, con riferimento al primo esercizio.

La SeO si suddivide in due parti:

una Parte I, in cui sono descritte le motivazioni alla base delle


scelte programmatiche effettuate (anche con riferimento
all’eventuale gruppo amministrazione pubblica) e sono definiti i
singoli programmi da realizzare;
una Parte II, contenente la programmazione dettagliata dei lavori
pubblici, del fabbisogno del personale e delle modalità di gestione e
valorizzazione del patrimonio.

La realizzazione dei lavori pubblici deve essere svolta sulla base di un programma triennale

e dei suoi aggiornamenti annuali, indicati nella SeO. I lavori da realizzare nel primo anno

sono compresi in un elenco annuale. Per ogni lavoro l’ente deve analizzare, identificare e

quantificare gli interventi e le risorse reperibili per il loro finanziamento, stimando i tempi

per la realizzazione delle opere e del collaudo e i fabbisogni espressi in termini sia di

competenza che di cassa.

Il fabbisogno del personale deve essere definito all’interno di un documento, denominato

programma triennale del fabbisogno del personale, che ha acquisito una grande rilevanza

nel processo di programmazione degli enti locali, stante la necessità di contenere i costi del

personale (si veda, in proposito, il paragrafo successivo).

Al fine di procedere al riordino, alla gestione e alla valorizzazione del proprio patrimonio

immobiliare, l’ente individua, redigendo apposito elenco, i singoli immobili di proprietà. Tra

questi devono essere individuati quelli non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni

istituzionali e quelli suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Sulla base delle

informazioni contenute in tale elenco, quindi, deve essere predisposto il piano delle

alienazioni e valorizzazioni immobiliari, quale parte integrante del DUP.

B) Il bilancio di previsione finanziario

L’art. 162 del T.U., dopo le modifiche introdotte dal D.Lgs.


126/2014, stabilisce che gli enti locali deliberano annualmente il
bilancio di previsione finanziario riferito ad almeno un triennio,
comprendente le previsioni di competenza e di cassa del primo
esercizio e le previsioni di competenza degli esercizi successivi, nel
rispetto dei principi contabili generali e applicati di cui al D.Lgs.
118/2011. Le previsioni riguardanti il primo esercizio costituiscono il
bilancio di previsione finanziario annuale.

Si noti che nel previgente ordinamento contabile era richiesta la predisposizione di due distinti

documenti: un bilancio pluriennale, il cui orizzonte temporale era identico a quello del bilancio

pluriennale della Regione di appartenenza (e comunque mai inferiore a tre esercizi), redatto

in termini di competenza finanziaria, ed un bilancio annuale, redatto anch’esso in termini di

competenza finanziaria ma avente carattere autorizzatorio.

Il bilancio di previsione finanziario è il documento in cui vengono


rappresentate contabilmente le previsioni di natura finanziaria riferite
a ciascun esercizio compreso nell’arco temporale considerato nel DUP;
esso rappresenta, in sostanza, lo strumento attraverso il quale gli
organi di governo dell’ente definiscono la distribuzione delle risorse
finanziarie tra i programmi e le attività che l’amministrazione deve
svolgere, secondo quanto previsto dal DUP stesso.

Secondo quanto previsto dal nuovo comma 2 dell’art. 164 T.U., il


bilancio di previsione ha carattere autorizzatorio, costituendo
limite, per ciascuno degli esercizi considerati:

agli accertamenti e agli incassi riguardanti le accensioni di prestiti;


agli impegni e ai pagamenti di spesa (non comportano, tuttavia,
limiti alla gestione le previsioni riguardanti i rimborsi delle
anticipazioni di tesoreria e le partite di giro).

Il bilancio di previsione è composto da due parti, relative


rispettivamente all’entrata e alla spesa, ed è redatto secondo lo
schema previsto dall’allegato 9 al D.Lgs. 118/2011, come modificato,
da ultimo, dal D.M. 18 maggio 2017.

Le entrate sono classificate in (art. 165, comma 2, T.U. e art. 15


D.Lgs. 118/2011):

titoli, definiti in funzione della fonte di provenienza delle entrate;


tipologie, definite in basa alla natura delle entrate, nell’ambito di
ciascuna fonte di provenienza.

Ai fini della gestione, nel piano esecutivo di gestione (cfr. lett. C) le tipologie sono a loro volta

classificate in categorie, capitoli ed eventualmente articoli, secondo la natura dell’oggetto.

L’elenco completo dei titoli, delle tipologie e delle categorie di entrata degli enti locali è

contenuto nell’allegato 13/2 al D.Lgs. 118/2011 (come modificato dal D.M. 18 maggio

2017).

Le spese sono classificate in (art. 165, comma 4, T.U. e art. 14 D.Lgs.


118/2011):

missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi


strategici perseguiti dall’ente utilizzando risorse finanziarie, umane e
strumentali ad esse destinate;
programmi, che rappresentano gli aggregati omogenei di attività
volte a perseguire gli obiettivi definiti nell’ambito delle missioni. I
programmi sono ripartiti in titoli.

Ai fini della gestione, nel piano esecutivo di gestione (cfr. lett. C) i programmi sono ripartiti in

titoli, macroaggregati, capitoli ed eventualmente in articoli. L’elenco completo delle missioni,

dei programmi, dei titoli e dei macroaggregati di spesa degli enti locali è contenuto

nell’allegato 14 al D.Lgs. 118/2011.

Il fondo pluriennale vincolato e il fondo crediti di dubbia esigibilità

Come si vedrà meglio in seguito, l’applicazione del principio contabile generale della

competenza finanziaria determina delle sostanziali modifiche nelle modalità di accertamento

delle entrate e di impegno delle spese. In particolare:

per quanto riguarda l’accertamento delle entrate, non possono essere riferite ad un

determinato esercizio finanziario le entrate per le quali non sia venuto a scadere nello

stesso esercizio finanziario il diritto di credito. Viene dunque esclusa categoricamente la

possibilità di accertamento attuale di entrate future, in quanto ciò darebbe luogo ad

un’anticipazione di impieghi (ed ai relativi oneri) in attesa dell’effettivo maturare della

scadenza del titolo giuridico dell’entrata futura, con la conseguenza di alterare gli equilibri

finanziari dell’esercizio finanziario;

allo stesso modo, per ciò che concerne gli impegni di spesa, non possono essere riferite

ad un determinato esercizio finanziario le spese per le quali non sia venuta a scadere

nello stesso esercizio finanziario la relativa obbligazione giuridica. In particolare, per

l’attività di investimento che comporta impegni di spesa che vengono a scadenza in più

esercizi finanziari deve essere dato specificamente atto, al momento dell’attivazione del

primo impegno, di aver predisposto la copertura finanziaria per l’effettuazione della spesa

complessiva dell’investimento. La copertura finanziaria è costituita da risorse accertate


esigibili nell’esercizio in corso di gestione, dall’utilizzo dell’avanzo di amministrazione o di

una legge di autorizzazione all’indebitamento.

Il nuovo criterio di imputazione delle spese richiede, quindi, una differente modalità di

gestione degli investimenti che, come nel caso dei lavori pubblici, comportano normalmente

impegni di spesa che vanno ben oltre l’esercizio finanziario in cui vengono avviati.

L’obbligo di definire, sin dall’attivazione del primo impegno, la copertura finanziaria per la

spesa complessiva dell’investimento determina, infatti, uno sfasamento temporale fra

l’acquisizione delle risorse e il loro effettivo impiego, sfasamento che va evidenziato

attraverso l’iscrizione in bilancio di un fondo pluriennale vincolato costituito, come si è

visto in precedenza, da risorse accertate destinate al finanziamento di obbligazioni passive

giuridicamente perfezionate esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata

l’entrata.

Il principio della competenza finanziaria prevede, inoltre, che le entrate di dubbia o difficile

esazione vengano accertate per l’intero importo del credito anche se non è certa la loro

riscossione integrale (è il caso, ad esempio, delle sanzioni amministrative al codice della

strada). Tuttavia, per evitare che spese esigibili nel corso dell’esercizio vengano coperte

mediante questo tipo di entrate, l’art. 167 del T.U.E.L., integralmente sostituito dal D.Lgs.

126/2014, dispone che nella missione di spesa 20, Fondi e accantonamenti, venga

stanziato un accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, il cui ammontare

deve essere accuratamente valutato dall’ente, in sede di predisposizione del bilancio di

previsione, tenendo conto della dimensione e della natura dei crediti di dubbia o difficile

esazione che si prevede si formeranno nell’esercizio e della capacità di riscossione di tali

crediti dimostrata dall’ente nei cinque anni precedenti.


Al fine di consentire un’applicazione graduale dell’obbligo di accantonamento al suddetto

fondo, il legislatore (allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011, come modificato dal D.M. 18 maggio

2017) ha stabilito che gli enti locali stanzino in bilancio una quota pari almeno al 36%

dell’importo dell’accantonamento quantificato nel relativo prospetto allegato al bilancio di

previsione nel 2015, al 55% nel 2016, al 70% nel 2017, all’85% nel 2018 e al 100% dal

2019.

Al bilancio di previsione vanno allegati i seguenti documenti (art. 11,


comma 3, D.Lgs. 118/2011 e art. 172 T.U., come modificati dal
D.Lgs. 126/2014):

il prospetto esplicativo del presunto risultato di amministrazione;


il prospetto concernente la composizione, per missioni e programmi,
del fondo pluriennale vincolato;
il prospetto relativo alla composizione del fondo crediti di dubbia
esigibilità;
il prospetto dimostrativo del rispetto dei vincoli di indebitamento;
il prospetto delle spese previste per l’utilizzo di contributi e
trasferimenti da parte di organismi comunitari e internazionali;
il prospetto delle spese previste per lo svolgimento di funzioni
delegate dalle Regioni;
la nota integrativa;
l’elenco degli indirizzi internet in cui sono stati pubblicati il
rendiconto della gestione e il bilancio consolidato deliberati e relativi
al penultimo esercizio antecedente quello cui si riferisce il bilancio di
previsione, nonché i rendiconti e i bilanci consolidati delle unioni di
Comuni e dei soggetti facenti parte del gruppo amministrazione
pubblica, anch’essi relativi al penultimo esercizio antecedente quello
di riferimento. Tali documenti vanno allegati al bilancio di previsione
qualora non integralmente pubblicati nei siti internet indicati
nell’elenco;
la deliberazione, da adottarsi annualmente, con cui i Comuni
verificano la quantità e qualità di aree e fabbricati da destinarsi alla
residenza o alle attività produttive o terziarie che potranno essere
ceduti in proprietà o in diritto di superficie;
le deliberazioni con cui sono determinati, per l’esercizio successivo,
le tariffe, le aliquote d’imposta e le eventuali maggiori detrazioni, le
variazioni dei limiti di reddito per i tributi locali e per i servizi locali,
nonché, per i servizi a domanda individuale, i tassi percentuali di
copertura del costo di gestione dei servizi stessi;
la tabella relativa ai parametri di riscontro della situazione di
deficitarietà strutturale prevista dalle disposizioni vigenti;
il prospetto per la verifica del rispetto dei vincoli di finanza pubblica,
di cui all’allegato 9 del D.Lgs. 118/2001 (L. 232/2016, comma
468);
il programma biennale degli acquisti di beni e servizi, a decorrere dal
bilancio di previsione per l’esercizio 2018 (L. 232/2016, comma
424).
L’art. 18bis del D.Lgs. 118/2011, introdotto dal D.Lgs. 126/2014, dispone che al bilancio di

previsione venga allegato anche il piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio,

costruito sulla base di un sistema comune di indicatori di risultato da definirsi con decreto del

Ministro dell’interno e la cui redazione sarà obbligatoria a decorrere dall’esercizio successivo

all’emanazione del suddetto decreto. Al riguardo ha provveduto il D.M. 22 dicembre 2015.

La redazione del piano è obbligatoria a decorrere dall’esercizio 2016, con prima applicazione

riferita al rendiconto 2016 e al bilancio di previsione 2017-2019.

In riferimento a ciascun programma, il piano indica gli obiettivi che l’ente intende realizzare

nel triennio di riferimento del bilancio di previsione. Il piano è aggiornato annualmente, in

relazione all’individuazione di nuovi obiettivi e per scorrimento (allegato 4/1 al D.Lgs.

118/2011).

Per quanto riguarda la procedura di approvazione, l’allegato 4/1 al


D.Lgs. 118/2011 prevede che:

entro il 15 novembre di ogni anno la Giunta approva lo schema della


delibera di approvazione del bilancio di previsione finanziario relativa
almeno al triennio successivo, da sottoporre al Consiglio, cui
trasmette contestualmente, a solo scopo conoscitivo, anche la
proposta di articolazione delle tipologie di entrata in categorie e dei
programmi di spesa in macroaggregati;
entro il 31 dicembre il Consiglio approva il bilancio.

Si noti che il suddetto termine può essere differito, in presenza di motivate esigenze, con

decreto del Ministro dell’interno, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita

la Conferenza Stato-città ed autonomie locali. Per la presentazione del bilancio 2017 il termine
è stato differito al 31 marzo 2017 per i Comuni (D.L. 244/2016, conv. in L. 19/2017) e al

30 giugno 2017 per le Province e le Città metropolitane (D.M. 30 marzo 2017).

Qualora il Consiglio non approvi il bilancio entro la suddetta data, il


nuovo comma 1 dell’art. 163 T.U. dispone che la gestione finanziaria
dell’ente si svolga nel rispetto dei principi applicati della contabilità
finanziaria riguardanti l’esercizio provvisorio o la gestione provvisoria
(di cui all’allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011).
L’esercizio provvisorio può essere autorizzato con legge o con il
decreto del Ministro dell’interno che, secondo quanto previsto dall’art.
151 T.U., in presenza di motivate esigenze differisce il termine di
approvazione del bilancio, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle
finanze, sentita la Conferenza Stato-città e autonomie locali (così il
nuovo comma 3 dell’art. 163 T.U.).

Il suddetto comma precisa che nel corso dell’esercizio provvisorio non è consentito il ricorso

all’indebitamento ed è possibile impegnare solo le spese correnti, le eventuali spese correlate

riguardanti le partite di giro, i lavori pubblici o gli altri interventi di somma urgenza.

Nel caso in cui il bilancio non sia stato approvato entro il 31 dicembre
e, tuttavia, non sia stato autorizzato l’esercizio provvisorio (o nel caso
in cui l’ente non abbia rispettato neanche il termine differito stabilito
dal decreto ministeriale di cui sopra), è consentita esclusivamente una
gestione provvisoria nei limiti dei corrispondenti stanziamenti di
spesa dell’ultimo bilancio approvato per l’esercizio cui si riferisce la
gestione provvisoria (art. 163, comma 2, T.U.).
Nel corso della gestione provvisoria l’ente può:

assumere solo obbligazioni derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi o

tassativamente regolate dalla legge o, ancora, necessarie ad evitare all’ente danni

patrimoniali gravi e certi;

disporre pagamenti solo per l’assolvimento delle obbligazioni già assunte e di quelle

derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi o da obblighi tassativamente regolati

dalla legge, nonché per le spese di personale, di residui passivi, di rate di mutuo, di canoni,

imposte e tasse e per quelle necessarie ad evitare all’ente danni patrimoniali gravi e certi.

C) Il piano esecutivo di gestione

Il piano esecutivo di gestione (PEG) è il documento che permette


di declinare in maggior dettaglio la programmazione operativa
contenuta nell’apposita sezione (SeO) del DUP, definendo gli obiettivi
di gestione e assegnando le risorse necessarie al loro raggiungimento.
In tal senso, esso costituisce l’ideale elemento di raccordo fra l’organo
esecutivo dell’ente e i responsabili dei servizi, cui tali obiettivi e risorse
vengono assegnati.
L’art. 169 T.U., come modificato dal D.Lgs. 126/2014, dispone che
la Giunta deliberi il PEG entro venti giorni dall’approvazione del
bilancio di previsione e che il documento, che ha lo stesso orizzonte
temporale del bilancio, venga redatto per competenza e per cassa
limitatamente al primo esercizio e solo per competenza negli esercizi
successivi (comma 1).
Il PEG deve essere deliberato in coerenza con il bilancio di previsione e con il DUP e in esso

sono unificati organicamente il piano dettagliato degli obiettivi, di cui all’art. 108 T.U., e il

piano delle performance, previsto dall’art. 10 del D.Lgs. 150/2009 (così il comma 3bis, che

riprende nella sostanza la formula antecedente le modifiche introdotte dal D.Lgs.

126/2014).

La predisposizione del PEG è facoltativa per i Comuni con popolazione


inferiore a 5.000 abitanti (comma 3), per i quali il legislatore si limita
ad auspicarne l’adozione, anche in forma semplificata (allegato 4/1 al
D.Lgs. 118/2011).
Nel PEG le entrate sono articolate in titoli, tipologie, categorie,
capitoli ed eventualmente in articoli, mentre le spese sono articolate
in missioni, programmi, titoli, macroaggregati, capitoli ed
eventualmente in articoli (comma 2).

3. La gestione del bilancio

Il Titolo III della Parte II (artt. 178-198 del T.U.) è interamente


dedicato alla gestione del bilancio: è la parte forse più delicata del
testo, perché vengono illustrate con dovizia di dettaglio le fasi dei
procedimenti di gestione finanziaria.

Va subito notato che tutti gli atti di gestione sono di competenza dei dirigenti o (nei Comuni

privi di personale con tale qualifica) dei responsabili dei servizi.

Per i soli enti locali con meno di 5 mila abitanti la Finanziaria 2001 (L. 388/2000, art. 53,

comma 23) e quella 2002 (L. 448/2001, art. 29) hanno previsto una deroga al principio di
separazione fra indirizzo e gestione: tali enti possono attribuire ai componenti dell’esecutivo la

responsabilità degli uffici e dei servizi e il potere di adottare atti anche di natura gestionale.

Se si prescinde da questa deroga, il principio generale affermato


dall’art. 107 del Testo Unico prevede una completa separazione fra
attività di indirizzo ed attività di gestione anche nei Comuni medio-
piccoli. Di conseguenza:

il Consiglio ha il compito di indicare le linee guida dell’attività


dell’ente e di approntare (in via generale) le risorse disponibili
mediante l’approvazione del bilancio;
alla Giunta compete definire specificamente gli obiettivi e
assegnare le risorse ai dirigenti/responsabili mediante il PEG;
gli atti di gestione e la competenza ad assumere gli impegni di
spesa ricadono esclusivamente sui dirigenti/responsabili dei
servizi; le determinazioni di questi ultimi, dunque, costituiscono
attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di
indirizzo adottati dalla Giunta.

Si noti, inoltre, che il D.Lgs. 126/2014 ha modificato molti degli


articoli del T.U. relativi alla gestione del bilancio, al fine di adeguarne
la normativa ai principi contabili generali e applicati di cui al D.Lgs.
118/2011 (in particolare al principio della competenza finanziaria).

A) Le fasi dell’entrata: l’accertamento, la riscossione, il


versamento
La gestione delle entrate si articola in tre fasi: accertamento,
riscossione e versamento.
L’accertamento (art. 179) costituisce la prima fase di gestione
dell’entrata mediante la quale, sulla base di idonea documentazione,
viene verificata la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo
titolo giuridico; viene quindi individuato il debitore, quantificata la
somma da incassare ed infine fissata la relativa scadenza. In questa
fase la semplice previsione di entrata si trasforma in un credito
effettivo.

L’accertamento delle entrate avviene distinguendo le entrate ricorrenti da quelle non

ricorrenti, attraverso la codifica della transazione elementare, seguendo le seguenti

disposizioni:

per le entrate di carattere tributario, a seguito di emissione di ruoli o di altre forme stabilite

per legge;

per le entrate patrimoniali e per quelle provenienti dalla gestione di servizi a carattere

produttivo e di quelli connessi a tariffe o a contribuzioni dell’utenza, a seguito di

acquisizione diretta o di emissione di liste di carico;

per le entrate relative a partite compensative delle spese del titolo Servizi per conto terzi e

partite di giro, in corrispondenza dell’assunzione del relativo impegno di spesa;

per le entrate derivanti da trasferimenti e contributi da altre amministrazioni pubbliche, a

seguito della comunicazione dei dati identificativi dell’atto amministrativo di impegno

dell’amministrazione erogante;

per le altre entrate, mediante contratti, provvedimenti giudiziari o atti amministrativi


specifici, con alcune eccezioni previste dal principio applicato della contabilità finanziaria,

per le quali è previsto l’accertamento per cassa.

Competente all’accertamento è il responsabile del procedimento, che


deve trasmettere l’idonea documentazione sulla cui base si è svolto
l’accertamento al responsabile del servizio finanziario ai fini
dell’annotazione nelle scritture contabili, secondo i tempi e i modi
previsti dal regolamento di contabilità dell’ente, nel rispetto del
principio generale della competenza finanziaria e del principio
applicato della contabilità finanziaria di cui agli allegati 1 e 4/2 del
D.Lgs. 118/2011.
Le modifiche apportate dal D.Lgs. 126/2014 vanno tutte nella
direzione di assicurare il rispetto del principio della competenza
finanziaria. In tale ottica, l’allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011 precisa che
l’iscrizione della posta contabile nel bilancio avviene secondo il criterio
della scadenza del credito rispetto a ciascun esercizio finanziario.
Pertanto, l’accertamento delle entrate è effettuato
nell’esercizio in cui sorge l’obbligazione attiva, con
imputazione contabile all’esercizio in cui il credito scade. Non
possono essere riferite ad un determinato esercizio, dunque, le
entrate il cui diritto di credito non venga a scadenza nel medesimo
esercizio finanziario.
La riscossione (art. 180) è la seconda fase di gestione dell’entrata e
consiste nell’effettivo introito da parte del tesoriere, o di altri eventuali
incaricati, delle somme dovute all’ente. Essa avviene sulla base di un
ordinativo di incasso che è sottoscritto dal responsabile del servizio
finanziario nei modi e nei tempi stabiliti dal regolamento di contabilità
dell’ente.

Dopo le modifiche apportate dal D.Lgs. 126/2014, il nuovo art. 180 chiarisce che gli

ordinativi d’incasso relativi ad entrate di competenza dell’esercizio in corso devono essere

tenuti distinti da quelli relativi ai residui. Tutti gli ordinativi, sia in conto competenza sia in

conto residui, sono imputati contabilmente all’esercizio in cui il tesoriere ha incassato le

relative entrate, anche se la comunicazione è pervenuta all’ente nell’esercizio successivo. Gli

ordinativi non riscossi entro il termine dell’esercizio sono restituiti dal tesoriere all’ente per

l’annullamento e la successiva emissione nell’esercizio successivo in conto residui.

Comunque, anche in mancanza di tale documento, il tesoriere è


tenuto a ricevere qualsiasi importo a qualsiasi titolo, salvo chiedere
immediatamente all’amministrazione il relativo ordinativo di incasso.
L’ente provvede alla regolarizzazione dell’incasso entro i successivi 60
giorni, e comunque entro i termini previsti per la resa del conto del
tesoriere.

La riforma della riscossione dei tributi

Il sistema della riscossione introdotto dal D.Lgs. 446/1997 ha riconosciuto agli enti locali

ampia autonomia nella gestione delle proprie entrate, valorizzata dalle successive modifiche

al Titolo V della Costituzione e confermata dal D.Lgs. 112/1999, che richiama la potestà

regolamentare di Province e Comuni in tale materia.


Gli strumenti introdotti da quest’ultimo decreto per massimizzare i risultati dell’attività di

riscossione non hanno però consentito di contrastare in modo efficace il fenomeno

dell’evasione, rendendo necessaria una riforma del sistema. In merito è stato emanato il

D.L. 203/2005, conv. in L. 248/2005, che ha previsto la soppressione del sistema di

affidamento in concessione del servizio nazionale della riscossione a partire dal 1°

ottobre 2006, attribuendo le funzioni relative all’Agenzia delle entrate (art. 3, comma 1),

che, insieme all’INPS, ha costituito una società per azioni (Riscossione S.p.A., poi divenuta

Equitalia S.p.A.). Il D.L. 193/2016, conv. in L. 225/2016, ha infine disposto la

soppressione di tale società a decorrere dal 1° luglio 2017 e l’attribuzione delle

attività di riscossione ad un ente pubblico economico denominato Agenzia delle entrate-

Riscossione (art. 1). A partire da tale data, quindi, gli enti locali possono decidere di

affidare a questo nuovo soggetto le attività di riscossione delle entrate tributarie o

patrimoniali proprie e delle società da essi partecipate (art. 2, come modificato dal D.L.

50/2017, in attesa di conversione).

La terza ed ultima fase di gestione dell’entrata consiste nel


versamento (art. 181), ovvero nell’effettivo trasferimento delle
somme riscosse nelle casse dell’ente: in pratica gli incaricati della
riscossione, interni ed esterni, versano al tesoriere le somme riscosse.

L’unica modifica apportata dal D.Lgs. 126/2014 è quella relativa al termine entro il quale gli

incaricati interni devono versare le somme riscosse presso la tesoreria dell’ente, termine che

deve essere stabilito dal regolamento di contabilità e che comunque non può essere superiore

a quindici giorni lavorativi.


B) Le fasi della spesa: l’impegno, la liquidazione,
l’ordinazione, il pagamento

La gestione della spesa si articola in quattro fasi: l’impegno, la


liquidazione, l’ordinazione e il pagamento.
L’art. 183, comma 1, del T.U., come modificato dal D.Lgs.
126/2014, dispone che con l’impegno, «a seguito di obbligazione
giuridicamente perfezionata» sono determinati «la somma da pagare»
e « il soggetto creditore», è «indicata la ragione e viene costituito il
vincolo sulle previsioni di bilancio…».
Solo a questo punto la semplice previsione di spesa si trasforma in un
debito effettivo, che verrà rilevato contabilmente dopo la regolare
esecuzione della prestazione (fase della liquidazione in cui si
determina la somma certa e liquida da pagare).
Il nuovo art. 183 stabilisce che tutte le obbligazioni passive
giuridicamente perfezionate devono essere registrate nelle
scritture contabili quando l’obbligazione è perfezionata, con
imputazione all’esercizio in cui viene a scadenza, secondo le
modalità previste dal principio applicato della contabilità finanziaria di
cui al D.Lgs. 118/2011. Non possono essere riferite ad un determinato
esercizio finanziario le spese per le quali non sia venuta a scadere
nello stesso esercizio la relativa obbligazione giuridica.

Gli impegni di spesa sono assunti nei limiti dei rispettivi stanziamenti di competenza del

bilancio di previsione, con imputazione agli esercizi in cui le obbligazioni passive sono esigibili.
Sia pure con alcune eccezioni, non possono essere assunte obbligazioni che danno luogo ad

impegni di spesa corrente sugli esercizi ancora in corso o su esercizi non considerati nel

bilancio.

Anche gli impegni di spesa sono registrati distinguendo le spese


ricorrenti da quelle non ricorrenti, seguendo la codifica della
transazione elementare di cui agli artt. 5 e 6 del D.Lgs. 118/2011.
Il responsabile della spesa che adotta provvedimenti che comportano
impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il
programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi
stanziamenti di cassa e con gli obiettivi di finanza pubblica.
I provvedimenti che comportano impegni di spesa vengono trasmessi
al responsabile del servizio finanziario (art. 151, comma 4, T.U.), il
quale verifica se l’importo impegnato è sostenuto da una sufficiente
capienza del relativo intervento o capitolo di bilancio e valuta, alla luce
della consistenza dei flussi di cassa, se le risorse finanziarie saranno
effettivamente disponibili nel momento in cui è necessario sostenere
la spesa (cd. criterio della copertura finanziaria effettiva).
In caso positivo, egli appone il visto di regolarità contabile
attestante la copertura finanziaria, senza il quale il
provvedimento non ha alcun valore esecutivo.
L’ufficio che assume l’impegno definitivo, regolarmente costituito,
dispone la liquidazione della spesa. Si tratta della seconda fase della
gestione della spesa: con essa, sulla scorta dei documenti e dei titoli
che comprovano il diritto acquisito dal creditore, viene determinato
l’ammontare della somma certa e liquida da pagare, nei limiti
dell’impegno di spesa assunto (art. 184, comma 1, T.U.).
Il processo di liquidazione ha inizio nel momento in cui l’ufficio
ragioneria riceve la fattura (munita di buono d’ordine) e, dopo averla
registrata, provvede a trasmetterla per il controllo di liquidazione
all’ufficio interessato. Quest’ultimo, una volta riscontrato che la
documentazione esibita dal creditore corrisponde alla fornitura o alla
prestazione e che questa è stata effettuata nei termini e alle
condizioni pattuite e nel rispetto dei requisiti quantitativi e qualitativi
convenuti (verifica della regolarità della prestazione), dispone la
liquidazione.
L’atto di liquidazione, che assume la veste amministrativa della
determinazione, «constata» l’esistenza di un debito effettivo e ne
quantifica l’esatto importo (la somma certa e liquida da pagare) nei
limiti dell’ammontare dell’impegno definitivo assunto.
Nonostante l’art. 184 non abbia subito modifiche, l’allegato 4/2 al
D.Lgs. 118/2011 precisa che la liquidazione è registrata contabilmente
quando l’obbligazione diviene effettivamente esigibile, a seguito della
verifica della completezza della documentazione prodotta e della
idoneità della stessa a comprovare il diritto di credito del creditore,
corrispondente ad una spesa che è stata legittimamente posta a carico
del bilancio e regolarmente impegnata. Alla fine dell’esercizio, gli
impegni contabili non liquidati o non liquidabili sono annullati e
reimputati all’esercizio in cui l’obbligazione risulta esigibile.

Infine, il provvedimento di liquidazione, insieme a tutti i documenti giustificativi (fatture,

buono d’ordine ecc.), viene trasmesso al servizio finanziario, il quale provvede a richiamare la

fattura, precedentemente registrata, e ad effettuare i controlli e i riscontri amministrativi,

contabili e fiscali.

L’ordinazione (art. 185 T.U., come modificato dal D.Lgs.


126/2014) consiste nella disposizione impartita al tesoriere dell’ente
di provvedere al pagamento ad un soggetto specificato. L’atto che
contiene l’ordinazione è detto mandato di pagamento o ordine di
pagamento.

Gli ordini di pagamento sono disposti nei limiti dei rispettivi stanziamenti di cassa, ad

eccezione dei pagamenti riguardanti il rimborso delle anticipazioni di tesoreria, i servizi per

conto terzi e le partite di giro. Essi saranno, dunque, emessi una volta constatata una

sufficiente disponibilità di cassa.

Una volta rilevata una disponibilità di cassa sufficiente, il dipendente


dell’ente individuato dal Regolamento di contabilità firma il mandato di
pagamento. Quest’ultimo è poi controllato dal servizio finanziario, il
quale, dopo aver apposto il visto che attesta la verifica della
sussistenza dell’impegno e della liquidazione, provvede alle relative
operazioni di contabilizzazione e all’invio del provvedimento al
tesoriere per il pagamento (quarta fase), accompagnandolo da un
elenco in duplice esemplare la cui copia deve essere restituita per
ricevuta.
Il tesoriere, anche in assenza del mandato, è tenuto al pagamento di
somme derivanti da obblighi tributari (cartelle esattoriali di imposte
per le quali l’ente è soggetto passivo), da somme iscritte a ruolo, da
delegazioni di pagamento (per mutui assunti e prestiti obbligazionari
emessi) e da altri obblighi di legge (art. 185). In questo caso il
responsabile del servizio finanziario deve emettere tale atto nel
termine di 30 giorni, imputandolo contabilmente all’esercizio in cui il
tesoriere ha effettuato il pagamento, anche se la relativa
comunicazione è pervenuta all’ente nell’esercizio successivo.

4. Il rendiconto della gestione

A) I termini e le modalità di presentazione

La dimostrazione dei risultati conseguiti nel corso dell’esercizio


finanziario avviene mediante il rendiconto della gestione,
composto dal conto del bilancio, dal conto economico e dallo stato
patrimoniale.
Il rendiconto è deliberato dal Consiglio dell’ente entro il 30 aprile
dell’anno successivo a quello di riferimento, tenendo motivatamente
conto della relazione dell’organo di revisione (così il nuovo art. 227
T.U.).

Si ricordi che, nel redigere il rendiconto relativo all’esercizio 2015, gli enti locali hanno dovuto

ancora attenersi allo schema indicato dalla normativa previgente, al quale dovevano
affiancare, a soli fini conoscitivi, il nuovo schema previsto dal D.Lgs. 118/2011. Solo a partire

dal rendiconto relativo all’esercizio 2016, dunque, tale nuovo schema assumerà valore a tutti

gli effetti giuridici (cfr. Commissione per l’armonizzazione degli enti territoriali, Adempimenti

per l’entrata a regime della riforma contabile prevista dal decreto legislativo 23 giugno 2011,

n. 118, nell’esercizio 2016).

Si noti, inoltre, che gli enti locali con meno di 5.000 abitanti che si sono avvalsi della facoltà,

prevista per loro dall’art. 232 T.U., di rinviare al 2017 la tenuta della contabilità economico-

patrimoniale, non erano tenuti nel frattempo a predisporre il conto economico, lo stato

patrimoniale e il bilancio consolidato (art. 227, comma 3, T.U.).

B) Gli allegati

Al rendiconto della gestione vanno allegati i seguenti documenti (art.


11, comma 4, D.Lgs. 118/2011, e art. 227, comma 5, T.U.):

il prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione;


il prospetto concernente la composizione, per missioni e programmi,
del fondo pluriennale vincolato;
il prospetto concernente la composizione del fondo crediti di dubbia
esigibilità;
il prospetto delle entrate per titoli, tipologie e categorie;
il prospetto delle spese per missioni, programmi e macroaggregati;
la tabella dimostrativa degli accertamenti assunti nell’esercizio in
corso e negli esercizi precedenti imputati agli esercizi successivi;
la tabella dimostrativa degli impegni assunti nell’esercizio in corso e
negli esercizi precedenti imputati agli esercizi successivi;
il prospetto rappresentativo dei costi sostenuti per missione;
il prospetto delle spese sostenute per l’utilizzo di contributi e
trasferimenti da parte di organismi comunitari e internazionali;
il prospetto delle spese sostenute per lo svolgimento delle funzioni
delegate dalle Regioni.

I modelli per la compilazione dei suddetti allegati sono riportati nell’allegato 10 al D.Lgs.

118/2011, come modificato dal D.M. 18 maggio 2017;

il prospetto dei dati SIOPE;


l’elenco dei residui attivi e passivi provenienti dagli esercizi anteriori
a quello di competenza, distintamente per esercizio di provenienza e
per capitolo;
l’elenco di crediti inesigibili, stralciati dal conto del bilancio, sino al
compimento dei termini di prescrizione;
la relazione sulla gestione dell’organo esecutivo, la cui funzione e il
cui contenuto sono dettagliatamente indicati, al comma 6, dall’art.
11 D.Lgs. 118/2011;
la relazione del Collegio dei revisori dei conti;
l’elenco degli indirizzi internet di pubblicazione del rendiconto della
gestione e del bilancio consolidato deliberati e relativi al penultimo
esercizio antecedente quello cui si riferisce il bilancio di previsione,
nonché dei rendiconti e dei bilanci consolidati delle unioni di Comuni
di cui il Comune fa parte e dei soggetti considerati nel gruppo
amministrazione pubblica;
la tabella dei parametri di riscontro della situazione di deficitarietà
strutturale;
il piano degli indicatori e dei risultati di bilancio.

5. Segue: Il conto del bilancio

A) Le funzioni e la struttura

Il conto del bilancio dimostra i risultati finali della gestione rispetto alle
autorizzazioni contenute nel primo esercizio considerato nel bilancio di
previsione e va redatto secondo i modelli previsti dall’allegato 10 al
D.Lgs. 118/2011 (art. 228 T.U., dopo le modifiche introdotte dal
D.Lgs. 126/2014).

Per ciascuna tipologia di entrata e per ciascun programma di spesa, il


conto del bilancio comprende, distintamente per residui e
competenza:

per l’entrata le somme accertate, distinguendo la parte riscossa da


quella ancora da riscuotere;
per la spesa le somme impegnate, distinguendo la parte pagata,
quella ancora da pagare e quella impegnata con imputazione agli
esercizi successivi (rappresentata dal fondo pluriennale vincolato).

Prima di inserire nel conto i residui attivi e passivi, l’ente locale deve provvedere al

riaccertamento degli stessi, consistente nella verifica delle ragioni del mantenimento, totale

o parziale, dei residui stessi e della corretta imputazione in bilancio.

Il documento deve essere redatto in base allo schema previsto


dall’allegato 10 al D.Lgs. 118/2011, come modificato, da ultimo, dal
D.M. 18 maggio 2017 (lo schema aggiornato è reperibile sul sito
www.rgs.mef.gov.it).
Al conto del bilancio sono allegati la tabella dei parametri di riscontro
della situazione di deficitarietà strutturale e il piano degli indicatori e
dei risultati di bilancio.

B) Il risultato di amministrazione

Il conto del bilancio si conclude con la dimostrazione del risultato della


gestione di competenza e della gestione di cassa e del risultato di
amministrazione alla fine dell’esercizio (art. 228, comma 4, T.U.).
Il risultato di amministrazione alla fine dell’esercizio è costituito dal
fondo cassa esistente al 31 dicembre, al quale vanno aggiunti i residui
attivi e sottratti i residui passivi, debitamente riaccertati (art. 186,
comma 1, T.U.):
Risultato di amministrazione = Fondo cassa al 31/12 +
residui attivi – residui passivi

L’allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011 sottolinea come, tuttavia, il risultato di amministrazione non

può mai essere considerato una somma «certa», in quanto esso si compone di poste che

presentano un margine di aleatorietà riguardo alla possibile sovrastima dei residui attivi e alla

sottostima dei residui passivi.

Considerato che una quota del risultato di amministrazione, di importo corrispondente a

quello dei residui attivi di dubbia e difficile esazione, è destinato a dare copertura alla

cancellazione dei crediti, l’accantonamento di una quota del risultato di amministrazione al


fondo crediti di dubbia esigibilità costituisce lo strumento per rendere meno «incerto» il

risultato di amministrazione.

Il risultato di amministrazione è distinto in:

fondi vincolati.
Costituiscono quota vincolata del risultato di amministrazione le entrate accertate e le

corrispondenti economie di bilancio:

a. nei casi in cui la legge o i principi contabili generali e applicati della contabilità finanziaria

individuano un vincolo di specifica destinazione dell’entrata alla spesa. Per gli enti locali i

vincoli derivanti dalla legge sono previsti sia dalle leggi statali che da quelle regionali;

b. derivanti da mutui e finanziamenti contratti per il finanziamento di investimenti

determinati;

c. derivanti da trasferimenti erogati a favore dell’ente per una specifica destinazione;

d. derivanti da entrate straordinarie, non aventi natura ricorrente, accertate e riscosse cui

l’amministrazione ha attribuito una specifica destinazione. È possibile attribuire un

vincolo di destinazione alle entrate straordinarie non aventi natura ricorrente solo se

l’ente non ha rinviato la copertura del disavanzo di amministrazione negli esercizi

successivi, ha provveduto nel corso dell’esercizio alla copertura di tutti gli eventuali debiti

fuori bilancio (compresi i debiti fuori bilancio ai sensi dell’articolo 193 del T.U., nel caso

in cui sia stata accertata, nell’anno in corso e nei due anni precedenti l’assenza

dell’equilibrio generale di bilancio);

fondi accantonati.

La quota accantonata del risultato di amministrazione è costituita da:


a. l’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità;

b. gli accantonamenti per le passività potenziali (fondi spese e rischi).

Tali quote ssono utilizzabili solo a seguito del verificarsi dei rischi per i quali sono state

accantonate. Quando si accerta che la spesa potenziale non può più verificarsi, la

corrispondente quota del risultato di amministrazione è liberata dal vincolo.

L’utilizzo della quota accantonata per i crediti di dubbia esigibilità è effettuato a seguito

della cancellazione dei crediti dal conto del bilancio, riducendo di pari importo il risultato di

amministrazione;

fondi destinati agli investimenti.

La quota del risultato di amministrazione destinata agli investimenti è costituita dalle

entrate in conto capitale senza vincoli di specifica destinazione non spese, utilizzabili con

provvedimento di variazione di bilancio solo a seguito dell’approvazione del rendiconto.

Negli allegati al bilancio di previsione e al rendiconto riguardanti il risultato di

amministrazione, non si provvede all’indicazione della destinazione agli investimenti delle

entrate in conto capitale che hanno dato luogo ad accantonamento al fondo crediti di

dubbia esigibilità, per l’importo dell’accantonamento, sino all’effettiva riscossione delle

stesse;

fondi liberi.
La quota libera del risultato di amministrazione può essere utilizzata, in seguito

all’approvazione del rendiconto, con provvedimento di variazione di bilancio, per le seguenti

finalità di seguito in ordine di priorità:

a. per la copertura dei debiti fuori bilancio;


b. per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio (previsti

dall’art. 193 T.U.) ove non possa provvedersi con mezzi ordinari;

c. per il finanziamento di spese di investimento;

d. per il finanziamento delle spese correnti a carattere non permanente;

e. per l’estinzione anticipata dei prestiti.

6. Segue: Il conto economico

Il conto economico riporta i componenti positivi (ricavi/proventi) e


negativi (costi/oneri) della gestione di competenza economica
dell’esercizio considerato e rileva il risultato economico
dell’esercizio (reddito o perdita di esercizio), nel rispetto del
principio contabile generale della competenza economica e di quello
applicato della contabilità economico-patrimoniale (art. 229, comma 1,
T.U.E.L.).

Come si è visto in precedenza, il principio della competenza economica definisce il criterio con

cui sono imputati gli effetti delle diverse operazioni e attività poste in essere dall’ente nel

corso dell’esercizio e che si concretizzano in utilità economiche cedute (costi/oneri) o acquisite

(ricavi/proventi), anche non direttamente collegate ai relativi movimenti finanziari (incassi e

pagamenti).

Si rammenta, a tal proposito, che le transazioni delle pubbliche amministrazioni che si

sostanziano in operazioni di scambio sul mercato (acquisizione e vendita) danno luogo a costi

sostenuti e ricavi conseguiti, mentre quelle che non consistono in operazioni di scambio

propriamente dette, in quanto più strettamente conseguenti ad attività istituzionali ed

erogative (tributi, contribuzioni, trasferimenti di risorse, prestazioni, servizi, altro), danno


luogo a oneri sostenuti e proventi conseguiti (allegato 4/3 al D.Lgs. 118/2011).

La determinazione dei risultati di esercizio di ogni pubblica


amministrazione implica, dunque, un procedimento contabile di
identificazione, di misurazione e di correlazione tra le entrate e le
uscite dei documenti finanziari, da un lato, e i ricavi/proventi ed i
costi/oneri dei documenti economici del bilancio di previsione e del
rendiconto, dall’altro lato.
Il sistema delineato dal nuovo ordinamento contabile degli enti locali
si basa, quindi, sulla rilevazione concomitante (tramite il metodo
della partita doppia) degli aspetti finanziari e di quelli economici
della gestione, in ciò rappresentando un sostanziale passo in avanti
rispetto all’ordinamento previgente, in cui la contabilità economico-
patrimoniale poteva essere discrezionalmente relegata ad un livello
secondario e non concomitante all’evolversi della gestione e la visione
contabile di insieme (nei tre aspetti finanziario, economico e
patrimoniale) si rendeva disponibile solo a posteriori, in sede di
rendiconto.

Secondo il vecchio approccio, infatti, i dati finanziari della gestione venivano trasformati in

valori economici e patrimoniali solo ex-post, attraverso il cd. prospetto di conciliazione, con

tutte le difficoltà e le imprecisioni che tale sistema implicava. Era infatti difficile pensare che

gli enti, soprattutto quelli di dimensioni medio-grandi, pur non utilizzando il sistema della

partita doppia per rilevare l’aspetto economico-patrimoniale della gestione, riuscissero a

consuntivo, senza disporre di notizie precise e documentabili (scritture di gestione), a stabilire


l’esatta grandezza dei componenti positivi e negativi da far confluire nel conto economico, per

cui si aveva a posteriori un accumulo disordinato e confuso di dati empirici che, oltre a

complicare la redazione del consuntivo economico, rendeva spesso poco attendibili i valori in

esso esposti.

Il conto economico va redatto secondo lo schema previsto dall’allegato


10 al D.Lgs. 118/2011, (come modificato, da ultimo, dal D.M. 18
maggio 2017), che si basa su una struttura scalare (quindi non a
sezioni divise e contrapposte, con i costi da una parte e i ricavi
dall’altra) che ha il pregio di consentire il raffronto tra aggregazioni
parziali e omogenee e di esprimere per differenza il risultato in termini
di saldo.

7. Segue: Lo stato patrimoniale

A) Le funzioni e la struttura

Lo stato patrimoniale rappresenta i risultati della gestione patrimoniale


e la consistenza del patrimonio al termine dell’esercizio ed è
predisposto nel rispetto del principio contabile generale della
competenza economica e del principio applicato della contabilità
economico-patrimoniale di cui al D.Lgs. 118/2011 (art. 230 T.U., dopo
le modifiche introdotte dal D.Lgs. 126/2014).

Lo stato patrimoniale contiene anche i crediti inesigibili, stralciati dal conto del bilancio, sino al

compimento dei termini di prescrizione. L’elenco di tali crediti, distinti dai residui attivi, va

allegato al rendiconto della gestione.


Il documento deve essere redatto secondo lo schema previsto
dall’allegato 10 al D.Lgs. 118/2011, come modificato dal D.M. 18
maggio 2017 (lo schema aggiornato è reperibile sul sito
www.rgs.mef.gov.it).
L’allegato 4/3 descrive nel dettaglio le singole voci rientranti nello
stato patrimoniale, soffermandosi sui nuovi criteri di valutazione delle
stesse (punto 6) e sui principali adempimenti necessari alla redazione
del primo stato patrimoniale (punto 9).

B) I criteri di valutazione dei beni patrimoniali

In base all’art. 230, comma 4, del T.U., come modificato dal D.Lgs.
126/2014, gli enti locali valutano i beni del demanio e del
patrimonio secondo le modalità previste dal principio
applicato della contabilità economico-patrimoniale di cui
all’allegato 4/3 del D.Lgs. 118/2011.

C) I nuovi coefficienti di ammortamento

Nel conto economico, fra i componenti negativi della gestione, occorre


inserire le quote di ammortamento delle immobilizzazioni materiali e
immateriali iscritte nello stato patrimoniale.
L’allegato 4/3 al D.Lgs. 118/2011, al punto 4.18, dispone che i
coefficienti di ammortamento da utilizzare sono quelli previsti nel
documento «Principi e regole contabili del sistema di contabilità
economica delle amministrazioni pubbliche», predisposto dalla
Ragioneria generale dello Stato.

D) I primi adempimenti per l’adozione del principio della


contabilità economico-patrimoniale

Come si è visto in precedenza, a partire dal 2016 tutti gli enti locali
sono tenuti ad adottare la contabilità economico-patrimoniale (ad
eccezione di quelli con meno di 5.000 abitanti, che possono rinviarla al
2017, mentre gli enti sperimentatori erano obbligati già dal 2015).
La prima attività richiesta per l’adozione di tale forma di contabilità è
la riclassificazione delle voci dello stato patrimoniale, chiuso il 31
dicembre dell’anno precedente nel rispetto dello schema previsto dal
D.P.R. 194/1996, secondo la nuova articolazione indicata dal D.Lgs.
118/2011. Tale attività comporta anche la riclassificazione delle voci
dell’inventario sulla base del piano dei conti integrato patrimoniale di
cui all’allegato 6/3, rappresentando l’inventario la principale fonte
descrittiva e valutativa dello stato patrimoniale.
Una volta riclassificate le voci dell’inventario e dello stato patrimoniale,
il passo successivo per consentire la redazione del primo stato
patrimoniale consiste nell’applicazione, all’inventario e allo stato
patrimoniale riclassificati, dei criteri di valutazione dell’attivo e del
passivo previsti dalla nuova normativa.
A questo punto, è necessario predisporre una tabella che, per
ciascuna delle voci dell’inventario e dello stato patrimoniale
riclassificato, affianca gli importi di chiusura del precedente esercizio,
gli importi attribuiti a seguito del processo di rivalutazione e le
differenze di valutazione, negative e positive.
I prospetti riguardanti l’inventario e lo stato patrimoniale al 1° gennaio
dell’esercizio di avvio della nuova contabilità, riclassificati e rivalutati,
con l’indicazione delle differenze di rivalutazione, sono oggetto di
approvazione da parte del Consiglio in sede di approvazione del
rendiconto dell’esercizio di avvio della contabilità economico
patrimoniale, unitariamente ad un prospetto che evidenzia il raccordo
tra la vecchia e la nuova classificazione. Considerato che si
ridetermina il patrimonio netto dell’ente, il legislatore ritiene quindi
opportuna l’approvazione da parte del Consiglio.
In ogni caso, l’attività di ricognizione straordinaria del patrimonio, e la
conseguente rideterminazione del valore del patrimonio stesso, deve
concludersi entro il secondo esercizio dall’entrata in vigore della
contabilità economico-patrimoniale (vale a dire, per la maggior parte
degli enti locali, entro l’esercizio 2017).

8. Il bilancio consolidato

In base all’art. 11bis del D.Lgs. 118/2011, introdotto dal D.Lgs.


126/2014, i Comuni devono redigere il bilancio consolidato con i
propri enti e organismi strumentali, aziende, società controllate e
partecipate (cd. gruppo amministrazione pubblica), secondo le
modalità e i criteri individuati dal principio contabile applicato del
bilancio consolidato, di cui all’allegato 4/4 al decreto stesso.
Il bilancio consolidato è costituito dal conto economico consolidato
e dallo stato patrimoniale consolidato, cui vanno allegati una
relazione sulla gestione consolidata (comprendente la nota
integrativa) e una relazione del collegio dei revisori. Lo schema
comune del bilancio consolidato è riportato nell’allegato 11 al D.Lgs.
118/2011 (reperibile sul sito www.rgs.mef.gov.it).
L’allegato 4/4 definisce nel dettaglio le modalità e i criteri da seguire
per la redazione di tale bilancio, stabilendo, fra l’altro, che l’area di
consolidamento debba essere individuata dall’ente capogruppo alla
data del 31 dicembre dell’esercizio di riferimento e che il bilancio
consolidato debba essere approvato entro il 30 settembre
dell’esercizio successivo a quello di riferimento.
Si noti, infine, che, secondo quanto previsto dall’allegato 4/4, citato, e
dall’art. 233bis T.U.E.L. (introdotto dal D.Lgs. 126/2014), per i
Comuni con almeno 5.000 abitanti l’obbligo di redazione del bilancio
consolidato decorre dal 2015 (i Comuni con popolazione inferiore
saranno obbligati solo a decorrere dall’esercizio finanziario 2018, con
riferimento all’esercizio 2017), tuttavia l’art. 11bis del D.Lgs.
118/2011, al comma 4, concede la possibilità di rinviare la redazione
di tale documento al 2016 (con la sola eccezione dei Comuni che nel
2014 hanno partecipato alla sperimentazione).

9. Il deficit strutturale

Sono considerati in condizioni strutturalmente deficitarie gli


enti locali che presentano gravi ed incontrovertibili condizioni
di squilibrio (art. 242 T.U.); tali condizioni sono rilevabili da una
apposita tabella, allegata al certificato sul rendiconto della gestione
del penultimo esercizio, contenente parametri obiettivi: qualora
almeno la metà di tali parametri presenti valori deficitari, l’ente è
dichiarato strutturalmente deficitario.
Gli enti che si trovino in condizioni di deficitarietà strutturale sono
soggetti al controllo centrale della Commissione per la stabilità
finanziaria degli enti locali istituita presso il Ministero dell’Interno
(art. 155 T.U.) che ha il compito di verificare la compatibilità
finanziaria dei provvedimenti con i quali si approvano le dotazioni
organiche e si provvede all’assunzione di personale.
Gli stessi enti deficitari sono inoltre sottoposti al controllo centrale
sul rispetto di percentuali prestabilite di copertura del costo di
alcuni servizi mediante l’onere di presentazione di apposita
certificazione. Quegli enti locali strutturalmente deficitari che non
rispettino queste percentuali di copertura vengono sanzionati con la
riduzione dell’1% del contributo statale ordinario spettante per l’anno
nel quale si è verificata l’inadempienza.

Al controllo centrale sulla copertura dei costi dei servizi sono assoggettati anche gli enti che

non hanno presentato il certificato al rendiconto con la tabella dei parametri di deficitarietà

strutturale fino alla presentazione di quest’ultima e gli enti che non hanno approvato nei

termini il rendiconto della gestione fino al momento della sua approvazione, nonché gli enti
che hanno approvato lo stato di dissesto finanziario per tutta la durata del perio​do di

risanamento.

I Comuni e le Province per i quali, anche in considerazione delle


pronunce delle competenti sezioni regionali della Corte dei conti sui
bilanci degli enti, sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di
provocare il dissesto finanziario, nel caso in cui le misure di cui agli
articoli 193 e 194 (salvaguardia degli equilibri di bilancio e
riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio) non siano
sufficienti a superare le condizioni di squilibrio rilevate, possono
ricorrere, con deliberazione consiliare, alla procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale (art. 243bis T.U., inserito dal D.L.
174/2012 e modificato dal D.L. 16/2014, conv. in L. 68/2014, e
dalla L. 232/2016).
Entro novanta giorni dalla data di esecutività della delibera, il Consiglio
dell’ente è tenuto a deliberare un piano di riequilibrio finanziario
pluriennale della durata massima di dieci anni, corredato del parere
dell’organo di revisione, contenente tutte le misure necessarie a
superare le condizioni di squilibrio.

10. Il dissesto finanziario

A) Definizione

La definizione dello stato di dissesto finanziario (la cui disciplina è


applicabile solo a Province e Comuni) è dettata dall’art. 244 del T.U.,
ai sensi del quale si ha stato di dissesto finanziario se l’ente non può
garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi
indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente locale
crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare
validamente fronte con le modalità di cui all’art. 193
(salvaguardia degli equilibri di bilancio) e all’art. 194 (riconoscimento
di legittimità di debiti fuori bilancio).

L’art. 244, dunque, riconduce lo stato di dissesto finanziario al


verificarsi di due possibili situazioni:

l’incapacità economico-finanziaria dell’ente locale di garantire


l’erogazione dei servizi indispensabili e di espletare le proprie
funzioni istituzionali. Per funzioni e servizi indispensabili vanno intesi
tutti quelli attribuiti o delegati dalla legge all’ente locale. Restano
quindi escluse quelle attività che per l’ente locale hanno natura
discrezionale non discendendo da obblighi normativi;
l’esistenza di debiti a carico dell’ente, liquidi ed esigibili, ai quali non
sia possibile fare fronte con le modalità di cui agli artt. 193 (come
modificato dal D.Lgs. 126/2014) e 194 del T.U. In pratica, si tratta
del caso in cui vengano meno gli equilibri di bilancio per effetto del
sopravvenire di un disavanzo di amministrazione dall’esercizio
precedente o di uno squilibrio della gestione di competenza o dei
residui od, ancora, a seguito del riconoscimento della legittimità di
debiti fuori bilancio, ed a fronte di ciò non sia possibile ripristinare il
pareggio né facendo ricorso a misure ordinarie, quali l’impiego di
risorse di bilancio, né attraverso le seguenti misure straordinarie:

art. 187, comma 2, lett. a) e b): applicazione dell’avanzo di


amministrazione eventualmente disponibile per il finanziamento di
debiti fuori bilancio riconosciuti legittimi o per la salvaguardia degli
equilibri di bilancio qualora non sia possibile provvedervi con mezzi
ordinari;
art. 193, comma 3: utilizzo per l’anno in corso e per i due
successivi di tutte le entrate e le possibili economie di spesa,
inclusi i proventi derivanti da alienazioni di beni patrimoniali
disponibili (con riferimento a squilibri di parte capitale) ed escluse
quelle provenienti dall’assunzione di prestiti e quelle aventi
specifica destinazione per legge; l’ente può inoltre modificare le
tariffe e le aliquote relative ai tributi di propria competenza;
art. 194, comma 3: finanziamento dei debiti fuori bilancio
riconosciuti legittimi dall’organo consiliare attraverso l’accensione
di mutui (artt. 202 e ss.), nel solo caso in cui: a) non possa
motivatamente e documentalmente provvedersi con le modalità di
cui all’art. 193, comma 3 e b) i debiti fuori bilancio siano riferiti a
spese di investimento.

B) La deliberazione di dissesto

Qualora si verifichino le condizioni di cui all’art. 244, sorge l’obbligo di


formale ed esplicita dichiarazione di dissesto, con apposita
deliberazione del Consiglio dell’ente, previa valutazione delle cause
che hanno determinato il dissesto.
La deliberazione, che non è revocabile, deve essere trasmessa entro 5
giorni dalla data di esecutività alla Procura regionale della Corte dei
conti e al Ministero dell’interno e va pubblicata per estratto nella
Gazzetta Ufficiale, a cura del medesimo Ministero, unitamente al
D.P.R. di nomina dell’organo straordinario di liquidazione, in
modo da soddisfare le esigenze informative che ne sono alla base.
L’obbligo di tale deliberazione grava, ove ne ricorrano le condizioni, sul
commissario nominato ai sensi dell’articolo 141, comma 3, T.U. Alla
delibera è allegata una dettagliata relazione del Collegio di revisione
economico-finanziaria, che analizza le cause che hanno provocato il
dissesto (art. 246, comma 1, T.U.).

Se viene dichiarato il dissesto e per l’anno in corso è già stato approvato il bilancio

preventivo, quest’ultimo resta efficace per l’intero esercizio finanziario, fermo restando il

divieto di assumere impegni o pagare spese per servizi non espressamente previsti dalla

legge.

Per quanto concerne le conseguenze della dichiarazione di dissesto,


l’art. 248 dispone misure cautelari e restrittive di notevole
rilevanza:

sono sospesi i termini per la deliberazione del bilancio di previsione;


non si possono intraprendere azioni esecutive nei confronti dell’ente
per i debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario
di liquidazione, sino all’approvazione del rendiconto di liquidazione;
sono dichiarate estinte d’ufficio le procedure esecutive in corso per
le quali l’ente non si sia opposto nei termini o sia stata rigettata
l’opposizione; il giudice inserirà nella massa passiva gli importi
relativi a tali procedure in termini di capitali, accessori e spese;
non sono produttivi di effetti vincolanti nei confronti dell’ente i
pignoramenti eseguiti dopo la deliberazione di dissesto (l’ente può
disporre delle relative somme per i propri fini);
fino all’approvazione del rendiconto di liquidazione diventano
improduttivi di interessi e non soggetti a rivalutazione monetaria i
debiti insoluti e quelli relativi ad anticipazioni di cassa, nonché i
crediti nei confronti dell’ente che rientrano nella competenza
dell’organo straordinario di liquidazione, a partire dal momento della
loro liquidità ed esigibilità;
non possono essere assunti nuovi mutui (art. 249).

Numerosi interventi legislativi hanno recentemente potenziato il ruolo


della Corte dei conti nell’ambito della procedura di dissesto dell’ente
locale, ampliandone i poteri preventivi e repressivi.

C) Il ruolo della Corte dei conti nella procedura di dissesto

Per quanto riguarda i primi, ad esempio, l’art. 6, comma 2, del D.Lgs.


149/2011 assegna alle sezioni regionali di controllo della Corte il
compito di verificare l’esistenza di eventuali comportamenti difformi
dalla sana gestione finanziaria o di violazioni degli obiettivi della
finanza pubblica o, ancora, di irregolarità o di squilibri strutturali del
bilancio in grado di provocarne il dissesto finanziario e di segnalare,
quindi, all’ente le misure da adottare, entro un congruo termine, per il
ripristino degli equilibri di bilancio. Se l’ente si dimostra inadempiente,
la Corte trasmette gli atti alla Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica e al Prefetto, il quale assegna al
Consiglio un termine non superiore a venti giorni per deliberare il
dissesto. Se il Consiglio non provvede in tal senso, il Prefetto nomina
un commissario ad acta con il compito di deliberare il dissesto e
avviare la procedura di scioglimento del Consiglio prevista dall’art. 141
del T.U. Il decreto di scioglimento conserva i suoi effetti per un
periodo di almeno dodici mesi, fino ad un massino di 15 mesi (art. 6,
comma 2bis, introdotto dal D.L. 174/2012).
Per quanto riguarda, invece, i poteri repressivi, il D.L. 174/2012,
modificando il comma 5 e introducendo il comma 5bis all’art. 248 del
T.U., dispone che gli amministratori che la Corte dei conti ha
riconosciuto, anche in primo grado, responsabili di aver contribuito
con condotte, dolose o gravemente colpose, sia omissive che
commissive, al verificarsi del dissesto finanziario, non possono
ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di
revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso
altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati. I sindaci e i
presidenti di provincia ritenuti responsabili ai sensi del periodo
precedente, inoltre, non sono candidabili, per un periodo di dieci anni,
alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di
Giunta regionale, nonché di membro dei consigli comunali, dei consigli
provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e
del Parlamento europeo. Non possono altresì ricoprire per un periodo
di tempo di dieci anni la carica di assessore comunale, provinciale o
regionale nè alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici.
Ai medesimi soggetti, se ritenuti responsabili, le sezioni giurisdizionali
regionali della Corte dei conti irrogano una sanzione pecuniaria
variabile da cinque a venti volte la retribuzione mensile.
Qualora, a seguito della dichiarazione di dissesto, la Corte dei conti
accerti gravi responsabilità nello svolgimento dell’attività del collegio
dei revisori, o ritardata o mancata comunicazione, secondo le
normative vigenti, delle informazioni, i componenti del collegio
riconosciuti responsabili in sede di giudizio della predetta Corte non
possono essere nominati nel collegio dei revisori degli enti locali e
degli enti ed organismi agli stessi riconducibili fino a dieci anni, in
funzione della gravità accertata. La Corte dei conti trasmette l’esito
dell’accertamento anche all’ordine professionale di appartenenza dei
revisori per valutazioni relative all’eventuale avvio di procedimenti
disciplinari. Anche a tali soggetti la Corte può irrogare sanzioni
pecuniarie nella misura descritta in precedenza a proposito degli
amministratori.

D) La gestione del bilancio


Gli artt. 250-251 del T.U. stabiliscono le modalità di riduzione delle
spese e di attivazione delle entrate proprie, imponendo delle
restrizioni alla gestione del bilancio.
L’intera gestione del bilancio durante la procedura di risanamento
risente dell’impossibilità dell’ente di impegnare somme
complessivamente superiori a quelle dell’ultimo bilancio approvato con
riferimento all’esercizio in corso e comunque nei limiti delle entrate
accertate (ad eccezione delle spese imposte obbligatoriamente per
legge); inoltre l’ente deve applicare i principi della buona
amministrazione per non aggravare la sua posizione debitoria e
mantenersi in coerenza con la sua ipotesi di bilancio riequilibrato.

Per le spese disposte dalla legge e per quelle correlate ai servizi locali indispensabili, laddove

l’organo consiliare individui la mancanza di stanziamenti nell’ultimo bilancio, dovrà individuare

gli interventi da effettuare e soprattutto le relative fonti di finanziamento.

Gli effetti della dichiarazione di dissesto appaiono particolarmente rilevanti anche sul fronte

delle entrate. Infatti, il Consiglio dell’ente (o il commissario ad acta) deve:

fissare con delibera, entro trenta giorni dalla esecutività della dichiarazione di dissesto, le

aliquote dei tributi locali e le tariffe nella misura massima consentita. Fa

eccezione la tassa sui rifiuti solidi urbani per la quale è previsto che si debba stabilire per un

periodo di cinque anni una tariffa che assicuri la copertura totale dei costi sostenuti per la

gestione del servizio.

Tale delibera è irrevocabile e di durata quinquennale, il termine decorre dalla data


dell’ipotesi di bilancio riequilibrato;

per cinque anni a partire dall’anno dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, l’ente dovrà applicare

le tariffe della tassa di smaltimento per i rifiuti solidi urbani in misura tale da assicurare la

copertura integrale dei costi di gestione; per i servizi produttivi e per i canoni patrimoniali le

tariffe dovranno essere applicate nella misura massima consentita; per i servizi a domanda

individuale il costo di gestione dovrà essere coperto con i proventi tariffari e con contributi

finalizzati.

Le delibere sui tributi devono poi essere comunicate alla Commissione per la stabilità

finanziaria degli enti locali entro 30 giorni dalla data di adozione; in caso di mancata

osservanza delle predette disposizioni l’ente inadempiente decade dai diritti ai contributi

erariali.

11. Segue: Il risanamento

A) L’organo straordinario di liquidazione

La procedura di risanamento, che prende l’avvio dalla dichiarazione


dello stato di dissesto, vede impegnati in particolare (art. 245):

l’organo straordinario di liquidazione, cui compete il compito di


ripianare l’indebitamento precedente con i mezzi consentiti dalla
legge;
gli organi istituzionali dell’ente, che devono assicurare la stabilità
dell’equilibrio della gestione finanziaria ed il superamento delle cause
strutturali che hanno determinato il dissesto.

L’organo straordinario di liquidazione è competente per i fatti e gli atti


di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente
a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, provvedendo alla (art.
252):

rilevazione della massa passiva;


acquisizione e gestione dei mezzi finanziari disponibili anche
mediante alienazione dei beni patrimoniali;
liquidazione e pagamento della massa passiva.

B) Il piano di rilevazione della massa passiva

Per l’accertamento della massa passiva (art. 254 T.U.), l’organo


liquidatore è tenuto alla redazione di un piano di rilevazione, entro
180 giorni dall’insediamento. Il termine è elevato di ulteriori 180 giorni
per i Comuni con popolazione superiore a 250 mila abitanti o
capoluogo di provincia e per le Province.

Nel piano di rilevazione, secondo quanto stabilito dal comma 3,


rientrano:

i debiti di bilancio e fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, sorti entro il


31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio
riequilibrato;
i debiti derivanti dalle procedure esecutive estinte ai sensi dell’art.
248, comma 2;
i debiti derivanti da transazioni compiute dall’organo straordinario di
liquidazione.
C) L’accertamento della massa attiva

Per poter definire un piano di estinzione della massa passiva, l’organo


straordinario di liquidazione deve preventivamente provvedere ad
accertare la massa attiva, costituita, ai sensi dell’art. 255 del T.U.:

dai residui ancora da riscuotere;


dai ratei dei mutui disponibili in quanto non ancora utilizzati
dall’ente;
da altre entrate eventuali;
se necessari, dai proventi derivanti dall’alienazione di beni del
patrimonio disponibile;
dalla riscossione di ruoli pregressi emessi dall’ente e non ancora
riscossi;
da quote dell’avanzo di amministrazione non vincolato.

Nei confronti della massa attiva non sono ammessi sequestri o


procedure esecutive e, laddove queste ultime siano intraprese, non
determinano vincoli sulle somme (art. 255, comma 12).
Infine, qualora la massa attiva sia insufficiente e non vi sia modo di
incrementarla, il Ministro dell’interno, su proposta della Commissione
per la stabilità finanziaria degli enti locali, può stabilire misure
straordinarie, anche in deroga alla normativa vigente, per il
pagamento integrale della massa passiva affinché non sia
irrimediabilmente compromesso il risanamento dell’ente. In tal caso,
però, nessun onere sarà a carico dello Stato. Fra tali misure rientra la
possibilità per l’ente di aderire alla procedua di riequilibrio finanziario
pluriennale prevista dall’art. 243bis (art. 256, comma 12, come
modificato dal D.L. 113/2016, conv. in L. 160/2016).

D) Il piano di estinzione

Una volta accertati definitivamente la massa passiva ed i mezzi


finanziari disponibili, l’organo straordinario di liquidazione predispone il
piano di estinzione delle passività, che deve essere redatto entro
24 mesi dall’insediamento (art. 256, comma 6), includendo anche le
passività accertate successivamente all’esecutività del piano di
rilevazione dei debiti, e lo deposita presso il Ministero dell’interno.
Quest’ultimo dispone di 120 giorni per l’approvazione del piano. A tal
fine si avvale del parere consultivo della Commissione per la stabilità
finanziaria degli enti locali, la quale può formulare rilievi e richieste
istruttorie cui l’organo straordinario di liquidazione è tenuto a
rispondere.
Approvato e notificato il piano di estinzione, l’organo di liquidazione
provvede, entro 20 giorni, al pagamento delle residue passività, fino a
concorrenza della massa attiva realizzata.
Il procedimento termina con l’approvazione, entro 60 giorni
dall’ultimazione delle operazioni di pagamento, del rendiconto della
gestione, che sarà trasmesso all’organo di revisione contabile dell’ente
per il riscontro della liquidazione e la verifi​ca della rispondenza tra il
piano di estinzione e l’effettiva liquidazione.
E) Debiti non ammessi alla liquidazione

L’art. 257 stabilisce che deve essere allegato al decreto di


approvazione del piano di estinzione l’elenco delle pretese escluse
dalla liquidazione il cui onere grava sui soggetti responsabili e non
sull’ente locale. Entro 60 giorni dalla notifica del decreto, quindi, il
Consiglio dell’ente individua, con delibera, i soggetti responsabili di cui
sopra, comunicandoli ai relativi creditori. In caso di mancata
attivazione entro i termini del Consiglio, il difensore civico regionale
nomina un commissario ad acta per l’adozione entro 60 giorni dei
necessari provvedimenti.

F) La procedura di liquidazione semplificata

L’art. 258 prevede la possibilità di definire la posizione debitoria


dell’ente prima di redigere il piano di rilevazione, estinguendo i debiti
verso quei creditori che accettino il pagamento di una somma variabile
fra il 40 e il 60 per cento del debito stesso.
L’organo straordinario di liquidazione, infatti, può proporre all’ente
locale dissestato tale procedura.

L’accettazione della proposta avviene con delibera della Giunta entro trenta giorni, quindi

l’organo straordinario di liquidazione provvede a stipulare le transazioni con i creditori,

accertandosi preliminarmente e sommariamente della sussistenza del credito, offrendo, come

anticipato, una somma oscillante tra il 40 e il 60 per cento dell’intero debito. Tale procedura

non può però essere intrapresa per i crediti da lavoro dipendente. Se la proposta è accettata
dai creditori (comunque entro un termine non superiore a 30 giorni) le somme loro spettanti

devono essere obbligatoriamente liquidate entro 30 giorni dalla conoscenza dell’accettazione

della proposta.

I debiti transatti vengono indicati in un apposito elenco che viene allegato al piano di

rilevazione della massa passiva. Per i debiti non transatti, invece, si applica la procedura

normale.

Infine, qualora vi sia eccedenza di disponibilità essa verrà utilizzata per ridurre,

prioritariamente, i mutui a carico dell’ente dissestato.

G) La procedura straordinaria di cui all’art. 268bis

L’art. 268bis del T.U. prevede una procedura straordinaria di


risanamento. Il ricorso a tale procedura è consentito qualora
ricorrano le seguenti ipotesi:

l’organo straordinario di liquidazione non riesce a chiudere entro 24


mesi la procedura del dissesto a causa delle difficoltà incontrate nel
definire la massa attiva e passiva;
nelle ipotesi di cui all’art. 268 (ricostituzione di disavanzo di
amministrazione o di debiti fuori bilancio);
massa attiva insufficiente a coprire la massa passiva o accertata
esistenza di ulteriori passività pregresse.

In tali casi, il Ministro dell’interno, d’intesa con il sindaco dell’ente,


dispone con proprio decreto una chiusura anticipata e semplificata
della procedura del dissesto con riferimento a quanto già definito
entro il trentesimo giorno precedente; il decreto dovrà altresì
specificare le modalità della chiusura del dissesto, tenendo conto del
parere della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali.

La prosecuzione della gestione è affidata ad una apposita commissione (nominata dal

Presidente della Repubblica su proposta del Ministro dell’interno) composta da 3 membri, in

carica per un anno prorogabile per un altro anno, i cui poteri e la cui attività gestionale

ricalcano quelli dell’organo straordinario di liquidazione. Il comma 1bis prevede che qualora

l’organo straordinario di liquidazione abbia approvato il rendiconto senza che l’ente possa

raggiungere un reale risanamento finanziario, il Ministro dell’interno, d’intesa col sindaco

dell’ente locale interessato, dispone con proprio decreto (sentito il parere della Commissione

per la stabilità finanziaria degli enti locali) la prosecuzione della procedura del dissesto.

L’ente locale, dal canto suo, è tenuto ad accantonare, in ciascuno degli esercizi considerati nel

bilancio di previsione, un’apposita somma (considerata spesa eccezionale a carattere

straordinario) nei bilanci annuale e pluriennale; tale somma è resa congrua con apposita

delibera ogni anno. I piani di impegno annuale e pluriennale sono sottoposti per il parere alla

Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali e sono approvati con decreto del

Ministro dell’interno. Qualora i piani risultino non idonei a soddisfare i debiti pregressi, il

Ministro dell’interno con apposito decreto, su parere della predetta Commissione, dichiara la

chiusura del dissesto.

12. Segue: Il bilancio stabilmente riequilibrato

Mentre è compito dell’organo straordinario di liquidazione occuparsi


del piano di estinzione della massa passiva, il Consiglio dell’ente è
tenuto a redigere un’ipotesi di bilancio di previsione stabilmente
riequilibrato da presentare al Ministro dell’interno entro tre mesi dalla
data di emanazione del decreto di nomina dell’organo straordinario di
liquidazione; il termine è sospeso a seguito di indizione di elezioni
amministrative per l’ente, dalla data di indizione dei comizi elettorali e
sino all’insediamento dell’organo esecutivo (art. 259, comma 1).
In questa ipotesi di bilancio di previsione, il riequilibrio è realizzato
aumentando le entrate proprie e riducendo le spese correnti
secondo le modalità previste dagli articoli 250 e 251 già descritte.
La riduzione delle spese correnti, in particolare, è attuata mediante
una riorganizzazione con criteri di efficienza di tutti i servizi, sì da
ridurre il più possibile tutte le previsioni di spesa che non abbiano ad
oggetto servizi pubblici indispensabili.
Prima di giungere al Ministero dell’interno, l’ipotesi di bilancio di
previsione stabilmente riequilibrato deve passare il vaglio della
Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali.

Infatti la Commissione esamina la proposta e, così come avviene per il piano di estinzione,

può formulare richieste e chiarimenti al Consiglio il quale è tenuto a rispondere entro

sessanta giorni.

L’art. 261 stabilisce il termine entro il quale la Commissione deve esprimere il suo parere sulla

proposta del Consiglio, fissandolo in quattro mesi; anche in questo caso la richiesta di

chiarimenti sospende il termine.

Quindi, se la Commissione ritiene validi i contenuti della proposta,


comunica la stessa al Ministero dell’interno che l’approva con decreto;
in questo caso il Consiglio provvede entro il termine di 30 giorni alla
deliberazione del bilancio di esercizio cui l’ipotesi si riferisce; inoltre
nel decreto di approvazione è fissato anche un termine non superiore
ai 120 giorni per la deliberazione di eventuali altri bilanci di previsione
o rendiconti non ancora deliberati (art. 264). Viceversa, in caso di
esito negativo, il Ministero emana un provvedimento di diniego
dell’approvazione prescrivendo al Consiglio di presentare entro 45
giorni dalla notifica del diniego una nuova proposta la cui eventuale
non approvazione è definitiva. In caso di inizio del mandato, l’ipotesi
di bilancio stabilmente riequilibrato già trasmessa al Ministero
dell’interno dalla precedente amministrazione, ordinaria o
commissariale, può essere sostituita con una nuova ipotesi di bilancio
entro tre mesi dall’insediamento degli organi dell’ente (art. 261, come
modificato dalla L. 190/2014).
L’approvazione dell’ipotesi di bilancio segna l’inizio della fase finale del
processo di risanamento: riordinando la precedente normativa, l’art.
265 T.U. fissa in 5 anni la durata del periodo di risanamento.
L’art. 262 attribuisce gravi conseguenze all’inosservanza dei termini per la presentazione

dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, o dei termini previsti per la risposta alle richieste di

chiarimenti da parte della Commissione sui suoi contenuti, o del termine per la presentazione

di una nuova proposta nel momento in cui la prima sia stata rigettata con decreto del

Ministero dell’interno; infatti, in tutti questi casi, si ricade in una delle ipotesi, previste dall’art.

141, di scioglimento del Consiglio comunale o provinciale con decreto del Presidente

della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno (gravi violazioni di legge).

Analoga misura è prevista per l’ipotesi in cui il Ministro dell’interno emani un provvedimento
definitivo di diniego; in tal caso, ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 262, il commissario

acquista i poteri necessari per il riequilibrio della gestione, anche in deroga alle norme vigenti,

comunque senza oneri a carico dello Stato.

Una volta che è stata approvata l’ipotesi di bilancio stabilmente


riequilibrato, al fine di garantirne l’attuazione, spetta agli
amministratori ordinari e straordinari dell’ente eseguire tutte le
prescrizioni contenute nel decreto di approvazione della proposta e di
comunicare lo stato di attuazione in un apposito capitolo della
relazione sul rendiconto annuale per tutto il periodo di durata del
risanamento che è, come visto in precedenza, pari a cinque anni dalla
data in cui è redatta l’ipotesi di bilancio riequilibrato.
L’organo di revisione dell’ente riferisce poi ogni tre mesi al Consiglio
(così l’art. 265, comma 3). L’inosservanza delle prescrizioni del decreto
è configurata come reato (abuso di ufficio) e determina l’obbligo di
segnalazione all’autorità giudiziaria del fatto.
L’art. 266 stabilisce che dall’emanazione del decreto di approvazione
dell’ipotesi di bilancio riequilibrato e per la durata del risanamento,
cioè 5 anni, gli enti locali dissestati possono assumere mutui per
investimenti ed emettere prestiti obbligazionari nelle forme e nei modi
consentiti dalla legge.

Questionario

1. Quale provvedimento ha riscritto le norme relative


all’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, contenute
nella Parte II del D.Lgs. 267/2000? (par. 1)
2. In che anno è entrato in vigore il nuovo ordinamento contabile?
(par. 1)
3. Anche gli enti locali sono tenuti a rispettare il vincolo del pareggio
di bilancio? (par. 1)
4. Secondo il D.Lgs. 118/2011, a quali principi contabili applicati
gli enti locali devono conformare la propria gestione? (par. 1)
5. Che cos’è il Documento unico di programmazione (DUP)?
(par. 2)
6. Qual è il numero di esercizi finanziari al quale deve riferirsi il
bilancio di previsione finanziario degli enti locali? (par. 3)
7. Che cos’è il piano esecutivo di gestione? (par. 2)
8. A chi spetta negli enti locali l’assunzione degli impegni di
spesa? (par. 3)
9. Entro quale termine deve essere presentato il rendiconto della
gestione dell’ente? (par. 4)
10. Da quali documenti è costituito il bilancio consolidato degli enti
locali? (par. 8)
11. In quali circostanze un ente locale viene considerato in deficit
strutturale?(par. 9)
12. Come viene definito dal TUEL lo stato di dissesto finanziario di
un ente locale? (par. 10)
13. Quali sono i compiti dell’organo straordinario di liquidazione
nella procedura di risanamento dell’ente locale? (par. 11)
14. A chi spetta redigere un’ipotesi di bilancio di previsione
stabilmente riequilibrato dell’ente locale? (par. 12)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 12 L’ordinamento contabile di Università, AUSL e


Camere di commercio

Sommario 1. L’ordinamento contabile delle Università. - 2. L’ordinamento contabile delle

Aziende unità sanitarie locali (AUSL). - 3. L’ordinamento contabile delle Camere di commercio,

industria, artigianato e agricoltura (CCIAA).

1. L’ordinamento contabile delle Università

L’autonomia contabile delle Università trova il suo riconoscimento nel


comma 7 dell’art. 7 della L. 168/1989, istitutiva del Ministero
dell’Università e della Ricerca scientifica (oggi Ministero dell’Istruzione,
dell’Università e della Ricerca).
Il suddetto comma, prima delle modifiche apportate dal D.Lgs.
18/2012, di cui parleremo in seguito, stabiliva che le Università
possono adottare un regolamento di ateneo per l’amministrazione, la
finanza e la contabilità, anche in deroga alle norme dell’ordinamento
contabile dello Stato e degli enti pubblici, ma comunque nel rispetto
dei relativi principi.
La possibilità di adottare un proprio regolamento in materia di
contabilità consentiva ai singoli atenei di optare liberamente tra un
sistema di contabilità finanziaria, fondato sulla semplice rilevazione
dei movimenti finanziari in entrata e in uscita nel momento stesso in
cui avvengono, e uno di contabilità economico-patrimoniale, in
base al quale, invece, i ricavi e i costi derivanti dalle operazioni di
gestione vengono rilevati e attribuiti all’esercizio cui tali operazioni si
riferiscono, indipendentemente dal momento in cui esse hanno
determinato un’entrata o un’uscita.

Si noti che la maggior parte delle Università, nell’adottare il proprio regolamento contabile, si

è largamente ispirata nella sostanza ad uno schema-tipo di regolamento contenuto nel D.P.R.

371/1982. Tale schema prevede la redazione di un bilancio di previsione, da adottarsi

entro il 30 novembre e da redigersi in termini di competenza, e di un conto consuntivo, da

deliberarsi entro il 30 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento, composto da un

rendiconto finanziario, dal conto economico e dalla situazione patrimoniale.

Un primo vincolo sostanziale all’autonomia contabile delle Università è


stato rinvenuto, tuttavia, nella progressiva estensione a tutte le
amministrazioni pubbliche dei principi contenuti nel D.Lgs.
279/1997 e, in particolare, di un sistema di contabilità economica
fondata su rilevazioni analitiche per centri di costo che facilita la
valutazione economica dei servizi erogati, grazie al costante
monitoraggio dei costi, dei rendimenti e delle attività svolte da ogni
amministrazione.
Un altro importante vincolo è determinato dal fatto che le Università
devono esercitare l’autonomia contabile nel rispetto dei principi
dell’ordinamento contabile dello Stato e degli altri enti pubblici. Tale
principio, già contenuto, come si è visto, nella versione previgente del
comma 7 dell’art. 7 della L. 168/1989, è stato in seguito ribadito
dall’art. 1 della L. 196/2009, laddove si afferma che tutti gli enti e i
soggetti rientranti nel settore istituzionale delle amministrazioni
pubbliche, individuati annualmente dall’ISTAT e fra i quali rientrano le
università pubbliche, concorrono al perseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica sulla base dei principi fondamentali
dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della
finanza pubblica. A tale disposizione ha dato attuazione il D.Lgs.
91/2011.

Anche la L. 240/2010 (Norme in materia di organizzazione delle


università, di personale accademico e di reclutamento, nonché delega
al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema
universitario) va nella medesima direzione laddove delega il Governo
ad adottare uno o più decreti legislativi volti, fra l’altro:

ad introdurre un sistema di contabilità economico-patrimoniale


e ad adottare un bilancio consolidato di ateneo sulla base di
principi contabili e di schemi di bilancio stabiliti dal MIUR;
a predisporre, ai fini del consolidamento e del monitoraggio dei conti
delle amministrazioni pubbliche, documenti contabili (bilancio
preventivo e rendiconti) conformi alla disciplina dettata dalla L.
196/2009;
ad adottare un piano economico-finanziario triennale, allo
scopo di garantire la sostenibilità di tutte le attività dell’ateneo;
a prevedere la declaratoria di dissesto finanziario, nell’ipotesi in
cui l’università non sia in grado di assolvere alle proprie funzioni
fondamentali o non riesca a far fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei
confronti dei terzi, e a disciplinare le conseguenze del dissesto,
prevedendo che il Ministro dell’Interno solleciti l’ateneo a predisporre
un piano di rientro da attuare entro cinque anni e ricorrendo al
commissariamento in caso di mancata approvazione o di
incompleta attuazione del piano stesso.

Ai primi tre punti ha dato attuazione il D.Lgs. 18/2012, disponendo


l’adozione, entro il 1° gennaio 2015 (termine così fissato dal D.L.
150/2013, conv. in L. 15/2014), di un sistema di contabilità
economico-patrimoniale basato sui seguenti documenti (art. 1, comma
2):

un bilancio unico d’ateneo di previsione annuale, composto da


budget economico e budget degli investimenti, da predisporre entro
il 31 dicembre dell’anno precedente all’esercizio di riferimento (art.
5).

Il bilancio va predisposto nel rispetto dei principi contabili definiti dal D.M. 14 gennaio

2014, n. 19 e degli schemi di budget economico e di budget degli investimenti previsti dal

D.I. 10 dicembre 2015, n. 925. Ad esso va allegato un prospetto contenente la

classificazione della spesa complessiva per missioni e programmi (art. 4), coerentemente

con quanto previsto dall’art. 17 del D.Lgs. 91/2011; il D.M. 16 gennaio 2014, n. 21,

ha provveduto ad individuare le categorie di missioni e programmi per il sistema

universitario;
un bilancio unico d’ateneo di previsione triennale, composto
anch’esso da budget economico e budget degli investimenti (art. 5),
la cui predisposizione è obbligatoria dal 2014, ai sensi di quanto
previsto dal D.Lgs. 49/2012;
un bilancio preventivo unico di ateneo non autorizzatorio in
contabilità finanziaria, da approvarsi contestualmente ai due
precedenti documenti.
un bilancio unico d’ateneo d’esercizio, da approvarsi entro il 30
aprile di ogni anno, composto da stato patrimoniale, conto
economico, rendiconto finanziario, nota integrativa e corredato da
una relazione sulla gestione (art. 5).

Il documento, da redigersi nel rispetto dei principi contabili e degli schemi di bilancio

predisposti dal citato D.M. 14 gennaio 2014, n. 19, deve essere accompagnato da una

relazione del collegio dei revisori dei conti che ne attesta la rispondenza alle

risultanze contabili e che contiene valutazioni e giudizi sulla regolarità amministrativo-

contabile della gestione.

Contestualmente al bilancio unico d’ateneo d’esercizio, occorre approvare un rendiconto

unico d’ateneo in contabilità finanziaria, funzionale al processo di consolidamento e

monitoraggio dei conti di cui si è detto in precedenza;

un bilancio consolidato in cui si tenga conto delle aziende, delle


società e degli altri enti controllati, composto da stato patrimoniale,
conto economico e nota integrativa (art. 6).

Ai fini del consolidamento del bilancio occorre considerare le fondazioni universitarie, le


società di capitali controllate e tutti gli altri enti in cui le università hanno il potere di

esercitare la maggioranza dei voti nell’assemblea dei soci o possono nominare la

maggioranza dei componenti degli organi di amministrazione.

In attesa che venga emanato il Regolamento disciplinante lo schema tipo di bilancio

consolidato delle amministrazioni pubbliche con le proprie aziende, società partecipate ed

altri organismi controllati, attuativo del D.Lgs. 91/2011, a decorrere dall’esercizio 2016 le

Università devono attenersi, ai fini del consolidamento e della rappresentazione veritiera e

corretta della situazione economica, patrimoniale e finanziaria del cd. Gruppo Università, ai

principi contabili indicati dal D.I. 11 aprile 2016, n. 248.

Nel periodo transitorio sino all’adozione della contabilità economico-patrimoniale (ovvero fino

al 1° gennaio 2015) le università in contabilità finanziaria si sono dovute attenere ai principi

contabili e agli schemi di bilancio definiti dal D.I. 30 gennaio 2013, n. 48, coerenti con

quelli previsti dal D.Lgs. 91/2011.

Quanto alla declaratoria di dissesto finanziario, ha provveduto a


regolamentarla il D.Lgs. 199/2011, attribuendo al Collegio dei
revisori dei conti il compito di verificare, entro il 30 aprile di ogni anno,
la condizione economica, finanziaria e patrimoniale dell’Università,
sulla base di una serie di parametri indicati dall’art. 3 del decreto
stesso. Qualora tali parametri presentino tutti valori deficitari, il
Collegio redige una relazione in cui attesta l’esistenza dei presupposti
per la dichiarazione di dissesto (art. 5). Con tale dichiarazione il
Consiglio di amministrazione (art. 7):

si impegna ad approvare entro sei mesi un piano di rientro;


deve rivedere il bilancio unico di previsione annuale già approvato
alla data di dichiarazione del dissesto, autorizzando esclusivamente
le spese obbligatorie e quelle per le quali sia già stato assunto un
obbligo giuridicamente vincolante verso i terzi. Il nuovo bilancio
autorizzatorio deve essere sottoposto al Consiglio entro il 30
novembre dell’anno in cui è stato dichiarato il dissesto.

Se il piano di rientro non viene predisposto o se, in base alle risultanze


del controllo annuale del piano stesso, emergono scostamenti tra gli
obiettivi programmati e quelli raggiunti, tali da far ritenere che la
realizzazione del piano sia compromessa, il Consiglio dei ministri
delibera il commissariamento dell’Ateneo (art. 10), affidando ai
commissari l’amministrazione e la gestione del dissesto (art. 13).

Si ricordi, infine, che anche le Università sono sottoposte al regime di tesoreria unica fino al

31 dicembre 2017 (termine così fissato dalla L. 190/2014).

2. L’ordinamento contabile delle Aziende unità sanitarie locali


(AUSL)

L’art. 5 del D.Lgs. 502/1992 (Riordino della disciplina in matera


sanitaria), così come modificato dal D.Lgs. 229/1999 (Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale), demanda alle
Regioni l’emanazione di norme che regolino la gestione economica,
finanziaria e patrimoniale delle AUSL e delle aziende ospedaliere. Tali
norme devono però essere informate ai principi del codice civile e
devono regolare:

la tenuta del libro delle deliberazioni del direttore generale;


l’adozione del bilancio economico pluriennale di previsione nonché
del bilancio preventivo economico annuale relativo all’esercizio
successivo;
la destinazione dell’eventuale avanzo e le modalità di copertura degli
eventuali disavanzi di esercizio;
la tenuta di una contabilità analitica per centri di costo e
responsabilità che consenta analisi comparative dei costi, dei
rendimenti e dei risultati;
l’obbligo delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere di
rendere pubblici, con cadenza annuale, i risultati delle proprie analisi
dei costi, dei rendimenti e dei risultati per centri di costo e
responsabilità;
il piano di valorizzazione del patrimonio immobiliare anche attraverso
eventuali dismissioni e conferimenti.

La disciplina introdotta dal D.Lgs. 229/1999 da un lato ha riconfermato il passaggio per le

AUSL alla gestione economico finanziaria e patrimoniale ispirata ai principi civilistici, dall’altro

ha introdotto alcune importanti novità. L’art. 5, infatti, prevede che la contabilità analitica

debba essere redatta, oltre che per centri di costo, anche per responsabilità. Tale sistema

consente la valutazione economica dei servizi e delle attività prodotte attraverso il

collegamento fra le risorse umane, finanziarie e strumentali con i risultati conseguiti dai centri

di responsabilità amministrativi. Il sistema si realizza attraverso il monitoraggio dei costi, dei


rendimenti e dell’attività svolta da ogni centro di responsabilità amministrativo. Le AUSL,

inoltre, hanno l’obbligo di rendere pubblici i risultati delle proprie analisi dei costi, dei

rendimenti e dei risultati per centri di costo e responsabilità.

L’art. 5 del D.Lgs. 502/1992 ha disposto la soppressione della


contabilità finanziaria (comma 7), in coerenza con l’autonomia
imprenditoriale attribuita alle AUSL, che ora sono tenute a seguire
principi contabili civilistici.

In base a tale sistema di contabilità, ciascuna azienda sanitaria è


tenuta ad adottare:

un bilancio economico pluriennale di previsione che traduca le


scelte compiute e le priorità individuate in termini economici,
finanziari e patrimoniali. Evidenziando gli investimenti previsti,
indicando le modalità di copertura e i presunti riflessi sui costi e sui
ricavi, tale documento permette a ciascuna AUSL di pianificare la
propria attività e di controllare le modalità di utilizzo delle risorse.
Per quanto riguarda l’arco temporale considerato, tutte le norme
regionali prevedono oggi che esso coincida con quello relativo al
piano sanitario regionale, vale a dire un triennio, o, laddove previsto,
al documento di programmazione dell’AUSL stessa;
un bilancio economico annuale di previsione in cui vengano
indicati i costi di gestione e tutti gli altri oneri che l’AUSL prevede di
sostenere nell’esercizio successivo nonché i ricavi e i proventi di
qualsiasi natura che prevede di realizzare.
Il D.Lgs. 118/2011 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli

schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi), nel confermare

sostanzialmente il contenuto dell’art. 5 del D.Lgs. 502/1992, precisa che, a decorrere dal

2012, il bilancio annuale di previsione delle AUSL deve contenere un conto economico

preventivo e un piano dei flussi di cassa, redatti secondo schemi uniformi previsti dal

medesimo decreto. Il bilancio deve essere poi corredato da una nota illustrativa, dal piano

degli investimenti e da una relazione redatta dal direttore generale, nonché dalla relazione

del collegio sindacale (art. 25);

un bilancio d’esercizio (consuntivo) da redigere in base ai principi


fissati dal codice civile (in particolare, dagli artt. 2423-2428) e
composto, dunque, dallo stato patrimoniale, dal conto economico e
dalla nota integrativa.

Ai tre suddetti documenti l’art. 26 del D.Lgs. 118/2011 aggiunge un rendiconto

finanziario, disponendo, nel contempo, che il bilancio di esercizio venga corredato da una

relazione sulla gestione sottoscritta dal direttore generale e sia da questi adottato entro il 30

aprile dell’anno successivo a quello di riferimento (art. 31).

Per conferire una struttura uniforme alle voci dei bilanci preventivi e
consuntivi, l’art. 26, comma 3, del D.Lgs. 118/2011 impone alle
AUSL di redigere tali bilanci attenendosi allo schema indicato
nell’allegato 2 al medesimo decreto, schema in seguito modificato dal
decreto 20 marzo 2013. Va detto che, in realtà, il problema di
garantire una certa uniformità alla struttura dei bilanci delle AUSL, al
fine non solo di favorire il confronto tra differenti aziende sanitarie ma
anche di armonizzare i bilanci di tutte le pubbliche amministrazioni,
era sentito da tempo dal legislatore che, infatti, aveva provveduto,
con il D.M. 11 febbraio 2002, ad approvare uno schema di bilancio
che ha rappresentato fino a pochi anni fa il principale punto di
riferimento legislativo per la redazione dei bilanci delle aziende
sanitarie e ospedaliere.

Si noti che, in base a quanto previsto dall’art. 11 del Patto per la salute relativo al triennio

2010-2012, secondo il quale le Regioni si impegnano ad avviare le procedure per perseguire

la certificazione dei bilanci delle AUSL, attraverso un percorso volto a garantire

l’accertamento della qualità delle procedure amministrativo-contabili sottostanti alla corretta

contabilizzazione dei fatti aziendali, il Ministro della Salute, d’intesa con il Ministro

dell’Economia e delle Finanze, ha emanato il D.M. 18 gennaio 2011, contenente le

disposizioni metodologiche volte a facilitare tale processo. Ulteriori disposizioni in tal senso

sono contenute nei decreti 17 settembre 2012 e 1° marzo 2013, in cui sono stati definiti

i criteri che le Regioni devono seguire per raggiungere gli standard organizzativi, contabili e

procedurali necessari a garantire la certificabilità dei bilanci delle AUSL (cd. Percorso

attuativo della certificabilità).

Anche le AUSL sono sottoposte al regime di tesoreria unica fino al 31 dicembre 2017.

3. L’ordinamento contabile delle Camere di commercio,


industria, artigianato e agricoltura (CCIAA)

L’art. 4bis della L. 580/1993 (Riordinamento delle Camere di


commercio, industria, artigianato e agricoltura), introdotto dal D.Lgs.
23/2010 (Riforma dell’ordinamento relativo alle Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura), prevede che sia il
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell’economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, a stabilire con decreto le norme che
disciplinano la gestione patrimoniale e finanziaria delle Camere di
commercio e delle loro aziende speciali, nel rispetto dei principi di
armonizzazione della finanza pubblica.
Il primo regolamento in materia è stato emanato con D.M. 23 luglio
1997, n. 287, la cui disciplina si caratterizzava per il tentativo di
coniugare il rispetto delle procedure giuridico-formali con un impianto
contabile di tipo privatistico, più attento all’efficienza e all’efficacia
dell’azione delle Camere di commercio. Nella stessa direzione è andato
il D.P.R. 2 novembre 2005, n. 254, che ha abrogato il D.M.
287/1997, introducendo rilevanti modifiche.
L’innovazione più importante riguarda l’adozione di una contabilità
di tipo economico-patrimoniale al posto di una prettamente
finanziaria, nell’ottica di un progressivo trasferimento agli enti pubblici
dei principi civilistici vigenti nella formazione e nella gestione del
bilancio.

L’art. 1 prevede che la gestione delle Camere di commercio sia


informata ai principi generali della contabilità economica e
patrimoniale e risponda ai seguenti requisiti:
veridicità: le previsioni di bilancio devono essere formulate in modo
da rispecchiare la reale situazione economica;
universalità: tutte le entrate e tutte le uscite devono essere inserite
nel bilancio al fine di permettere un reale ed effettivo controllo della
gestione;
continuità: la valutazione delle voci deve essere effettuata nella
prospettiva della continuazione dell’attività;
prudenza: si devono inserire nel bilancio di previsione solo le entrate
che si possono ritenere ragionevolmente certe;
chiarezza: in particolare per quanto riguarda la certezza degli
adempimenti.

In attesa che venga emanato il nuovo regolamento, previsto dal


D.Lgs. 23/2010, la disciplina di riferimento è tuttora quella contenuta
nel D.P.R. 254/2005.
L’art. 4 del suddetto decreto prevede che sia il Consiglio a determinare
gli indirizzi generali e ad approvare il programma pluriennale per il
periodo corrispondente alla durata del mandato. Tale programma
viene poi aggiornato annualmente tramite la relazione previsionale
e programmatica (art. 5).
Nel preventivo annuale (art. 6), vengono riportati, coerentemente
con quanto indicato nella relazione previsionale, i proventi e gli oneri
previsti in relazione alla gestione corrente, alla gestione finanziaria ed
alla gestione straordinaria nonchè il piano degli investimenti.
Il preventivo deve essere redatto dalla Giunta sulla base della
programmazione degli oneri e della prudenziale valutazione dei
proventi e secondo il principio del pareggio (art. 2, comma 2). Al
preventivo sono allegate:

la relazione del collegio dei revisori dei conti (art. 6, comma


2), in cui viene espresso un parere sull’attendibilità dei proventi,
degli oneri e degli investimenti previsti dal preventivo;
la relazione al preventivo (art. 7), predisposta dalla Giunta, che
reca informazioni sugli importi contenuti nelle voci di provento, di
onere e del piano degli investimenti (di cui evidenzia le fonti di
copertura previste) e sui criteri di ripartizione delle somme tra le
funzioni istituzionali. Essa determina, inoltre, le assegnazioni delle
risorse complessive ai programmi individuati in sede di relazione
previsionale e programmatica ed in relazione ai risultati che si
intendono raggiungere.

La Giunta, dopo l’approvazione del preventivo da parte del Consiglio,


su proposta del segretario generale, approva il budget direzionale
(art. 8), i cui criteri di formazione sono indicati dettagliatamente
dall’art. 10.

Il D.M. 27 marzo 2013 ha definito i criteri e le modalità di predisposizione del budget

economico delle amministrazioni pubbliche in contabilità civilistica, al fine di raccordare i

documenti contabili di tali amministrazioni con gli analoghi documenti predisposti dalle

amministrazioni che adottano la contabilità finanziaria, nell’ambito del disegno di


armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio previsto dal D.Lgs. 91/2011

in attuazione della L. 196/2009.

Il bilancio di esercizio, infine, approvato dal Consiglio su proposta


della Giunta e redatto secondo il principio della competenza
economica, è costituito:

dal conto economico (art. 21), dal quale emerge il risultato


economico dell’esercizio e la consistenza del reddito alla fine
dell’esercizio stesso;
dallo stato patrimoniale (art. 22), che indica la consistenza degli
elementi patrimoniali attivi e passivi al termine dell’esercizio e li pone
a confronto con quelli dell’esercizio precedente, evidenziando la
variazione del patrimonio netto iniziale per effetto della gestione;
dalla nota integrativa (art. 23), che indica, fra le altre cose, i
criteri di valutazione dei beni patrimoniali, i movimenti delle
immobilizzazioni, la composizione dei ratei e dei risconti e degli oneri
e proventi finanziari.

Il citato D.M. 27 marzo 2013 prevede che al bilancio di esercizio vadano allegati i seguenti

documenti: il rendiconto finanziario in termini di liquidità, predisposto nel rispetto dei

principi contabili nazionali redatti dall’Organismo italiano di contabilità; il conto consuntivo

in termini di cassa, secondo la codifica SIOPE; il rapporto sui risultati, conforme alle

linee guida contenute nel D.P.C.M. 18 settembre 2012; i prospetti SIOPE.

Il decreto prevede, inoltre, una relazione del collegio dei revisori dei conti o sindacale

al bilancio di esercizio che attesti, in modo particolare, la coerenza del rendiconto


finanziario con il conto consuntivo in termini di cassa.

Entro dieci giorni dalla sua approvazione, il bilancio di esercizio, completo di tutti gli allegati,

deve essere inviato al Ministero dello sviluppo economico e al Ministero dell’economia e delle

finanze.

Per quanto riguarda i termini di approvazione dei suddetti


documenti contabili, seguendo quanto stabilito dalla nota esplicativa
del Ministero dello sviluppo economico n. 49229 del 24
febbraio 2012, la quale dispone, in sostanza, che le Camere di
commercio debbano adeguarsi ai principi riportati nel D.Lgs.
91/2011, essi sono:

il 31 ottobre per la relazione previsionale e programmatica;


il 31 dicembre per il preventivo annuale;
il 30 aprile dell’anno successivo per il bilancio d’esercizio.

Si tenga presente, infine, che secondo quanto disposto dall’art. 1, commi 391-395, della L.

190/2014, dal 2015 anche le Camere di commercio sono assoggettate, fino al 31 dicembre

2017, al regime della tesoreria unica.

Questionario

1. Quali sono le principali novità nella gestione contabile delle


Università introdotte dalla L. 240/2010? (par. 1)
2. Ai sensi del D.Lgs. 18/2012, su quali documenti dovrà basarsi il
sistema di contabilità economico-patrimoniale delle Università
previsto dalla L. 240/2010? (par. 1)
3. Al verificarsi di quali presupposti viene dichiarato il dissesto
finanziario delle Università? (par. 1)
4. Quali documenti contabili devono essere presentati dalle AUSL?
(par. 2)
5. Entro quale termine deve essere approvato il bilancio
d’esercizio delle AUSL? (par. 2)
6. Quali documenti sono allegati al preventivo annuale delle
Camere di commercio? (par. 3)
7. Da quali documenti è composto il bilancio d’esercizio delle
Camere di commercio? (par. 3)
8. Quali sono i termini di approvazione dei documenti contabili
delle Camere di commercio? (par. 3)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 13 Gli enti pubblici istituzionali

Sommario 1. Introduzione. - 2. Pianificazione, programmazione e budget. - 3. I documenti

previsionali. - 4. Classificazione delle entrate e delle spese. - 5. Assestamento, variazioni e

storni del bilancio. - 6. Il rendiconto generale. - 7. I bilanci in forma abbreviata. - 8. La

gestione di tesoreria e la gestione patrimoniale. - 9. Le scritture contabili.

1. Introduzione

Si definiscono enti pubblici istituzionali quegli enti e quelle


istituzioni di cui lo Stato si avvale per il perseguimento di propri fini e
che presentano natura pubblica (sebbene, a volte, essi siano privi di
personalità giuridica).

Da tale ambito vanno, tuttavia, esclusi tutti gli enti a carattere economico o imprenditoriale

(enti pubblici economici o imprese pubbliche), i quali operano per lo più in regime di diritto

privato, cosicché per espressa previsione statutaria o per la loro attività essi utilizzano modelli

di bilancio e di contabilità propri delle aziende private.

La L. 70/1975 (cd. legge sul parastato), ha suddiviso in sette


categorie gli enti pubblici ritenuti necessari:

enti che gestiscono forme obbligatorie di previdenza e assistenza;


enti di assistenza generica;
enti di promozione economica;
enti preposti a servizi di pubblico interesse;
enti preposti ad attività sportive, turistiche e del tempo libero;
enti scientifici di ricerca e sperimentazione;
enti culturali e di promozione artistica.

In materia contabile, il principale punto di riferimento per gli enti


pubblici istituzionali è tuttora costituito dal D.P.R. 97/2003
(Regolamento concernente l’amministrazione e la contabilità degli enti
pubblici di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70), sebbene anche tali
enti siano stati chiamati ad armonizzare i propri sistemi contabili e
schemi di bilancio a quelli dello Stato, in base a quanto stabilito dalla
L. 196/2009.

Alla delega contenuta in quest’ultimo provvedimento ha dato attuazione il D.Lgs. 91/2011

che, nel definire la disciplina generale in materia di armonizzazione dei sistemi contabili, ha

demandato ad una serie di successivi decreti attuativi il compito, fra gli altri, di:

definire un piano dei conti integrato (il D.P.R. 4 ottobre 2013, n. 132 ha previsto un

periodo di sperimentazione relativo all’esercizio finanziario 2014 che ha coinvolto solo poche

amministrazioni pubbliche, individuate dal decreto 8 maggio 2014);

individuare le missioni delle amministrazioni pubbliche (D.P.C.M. 12 dicembre 2012);

definire le modalità della sperimentazione biennale, a partire dal 2015, avente ad oggetto la

tenuta della contabilità finanziaria sulla base della nuova configurazione del principio della

competenza finanziaria, secondo la quale le obbligazioni attive e passive giuridicamente

perfezionate, che danno luogo a entrate e spese per l’ente di riferimento, sono registrate

nelle scritture contabili con l’imputazione all’esercizio nel quale vengono a scadenza

(decreto 1° ottobre 2013);


provvedere alla revisione del D.P.R. 97/2003.

Circa quest’ultimo punto, va precisato che, sebbene il D.Lgs. 91/2011 (come modificato dal

D.L. 150/2013, conv. in L. 15/2014) abbia indicato nel 31 dicembre 2014 il termine entro il

quale emanare il decreto di revisione, ad oggi non si è ancora provveduto in tal senso, per cui

deve ritenersi ancora valida la disciplina originaria prevista dal regolamento del 2003,

descritta in questo Capitolo. Gli schemi di bilancio previsti dal suddetto decreto dovranno però

trovare necessariamente una correlazione con le voci del piano dei conti integrato di cui al

menzionato D.P.R. 132/2013, come sottolinea la Circolare della Ragioneria generale

dello Stato n. 27 del 9 settembre 2015.

Si ricordi, inoltre, che anche gli enti pubblici istituzionali sono ora chiamati, al pari delle altre

amministrazioni pubbliche, a concorrere all’equilibrio dei bilanci, ai sensi dell’art. 97, comma

1, della Costituzione, come modificato dalla L. cost. 1/2012; l’art. 13 della L. 243/2012

precisa, a tal fine, che i bilanci delle amministrazioni pubbliche non territoriali che adottano la

contabilità finanziaria si considerano in equilibrio quando, sia in fase di previsione che di

rendiconto, registrano un saldo non negativo in termini di cassa e di competenza tra le

entrate finali e le spese finali.

Il D.P.R. 97/2003 raccoglie organicamente le disposizioni sul sistema


amministrativo e contabile degli enti pubblici istituzionali, seguendo
una serie di principi volti, fra l’altro, a:

avvicinare il sistema contabile pubblico ai principi civilistici e a quelli


adottati dai Consigli nazionali dei dottori commercialisti e dei
ragionieri, anche in materia di revisione;
raccordare la contabilità finanziaria con quella analitica, allo scopo di
determinare il costo dei servizi ceduti;
prevedere per gli enti pubblici di minore dimensione un sistema di
contabilità più semplice;
conformare l’attività negoziale alle regole dell’Unione europea.

Gli enti destinatari del regolamento in questione, tenendo conto


dell’assetto dimensionale e organizzativo, devono integrare con
proprio regolamento l’amministrazione e la contabilità nelle materie
non specificamente previste nel D.P.R. 97/2003.

Il regolamento contiene 17 allegati che dettano principi e forniscono


schemi relativi a documenti della gestione finanziaria e contabile:

Allegato 1: principi contabili generali;


Allegato 2: preventivo finanziario decisionale;
Allegato 3: preventivo finanziario gestionale;
Allegato 4: quadro generale riassuntivo della gestione finanziaria;
Allegato 5: preventivo economico;
Allegato 6: riclassificazione del preventivo economico;
Allegato 7: tabella dimostrativa del presunto risultato di
amministrazione;
Allegato 8: budget del centro di costo;
Allegato 9: rendiconto finanziario decisionale;
Allegato 10: rendiconto finanziario gestionale;
Allegato 11: conto economico;
Allegato 12: conto economico riclassificato;
Allegato 13: stato patrimoniale;
Allegato 14: criteri di iscrizione e valutazione degli elementi
patrimoniali;
Allegato 15: situazione amministrativa;
Allegato 16: consuntivo per centri di costo;
Allegato 17: principi di revisione.

2. Pianificazione, programmazione e budget

Il processo di pianificazione, programmazione e budget è


rappresentato dalla formazione dei seguenti documenti:

la relazione previsionale e programmatica;


il bilancio pluriennale;
il bilancio di previsione;
la tabella dimostrativa del presunto risultato di amministrazione;
il budget (finanziario ed economico) dei centri di responsabilità.

Della relazione programmatica e del bilancio pluriennale ci


occuperemo in questo paragrafo, nei successivi tratteremo degli altri
documenti.

A) La relazione programmatica

La relazione programmatica (art. 7, D.P.R. 97/2003) è un documento


che descrive le linee strategiche dell’ente da intraprendere o
sviluppare, coordinate con le direttive e le scelte pluriennali e di
programmazione del Paese. La relazione è redatta dall’organo di
vertice dell’ente e abbraccia un arco temporale generalmente di
durata pari al suo mandato.
Per la parte delle entrate la relazione deve comprendere una
descrizione dettagliata delle fonti di finanziamento necessarie per la
realizzazione delle strategie evidenziandone le opportunità ed i vincoli
di acquisizione. Per le uscite, invece, sono indicate le principali voci di
impegni che debbono essere previste nel periodo preso a base della
programmazione amministrativa.
Le valutazioni finanziarie di competenza trovano riscontro nel bilancio
di previsione pluriennale, mentre relativamente all’anno di competenza
coincidono con il preventivo finanziario del bilancio di previsione
annuale.

B) Il bilancio pluriennale

Il bilancio pluriennale (art. 8, D.P.R. 97/2003) è redatto in termini di


competenza per un periodo non inferiore al triennio, tenendo
conto delle strategie e del piano pluriennale approvati dagli organi di
vertice. Il bilancio descrive in termini finanziari gli obiettivi evidenziati
nella relazione programmatica, ripartendoli poi nelle scelte operative
di ogni unità amministrativa.
Il documento è redatto distintamente per centri di responsabilità
corrispondenti alle unità previsionali di base (UPB) di primo livello, sia
di entrate che di uscite, e riporta un’articolazione delle poste di
bilancio coincidente con quella del preventivo finanziario decisionale.
Ogni anno il bilancio viene aggiornato in occasione della presentazione
del bilancio di previsione e non forma oggetto di approvazione. Nel
caso in cui il bilancio pluriennale sia modificato da bilanci di previsioni
successivi, le variazioni devono essere motivate in sede di
approvazione annuale.

3. I documenti previsionali

Il Capo I (Titolo II) del D.P.R. 97/2003 è dedicato ai documenti


previsionali che gli enti pubblici non economici sono tenuti a
compilare:

il bilancio di previsione;
il preventivo finanziario;
il preventivo economico;
la tabella dimostrativa del presunto risultato di amministrazione;
il budget del centro di responsabilità di primo livello.

A) Il bilancio di previsione

Il bilancio di previsione (art. 10, D.P.R. 97/2003) è predisposto dal


direttore generale ed è deliberato dal competente organo di
vertice entro il 31 ottobre dell’anno precedente a quello cui il
bilancio si riferisce. A tale scopo i titolari dei centri di responsabilità
comunicano al direttore generale e al servizio ragioneria entro il 31
luglio tutti gli elementi relativi agli obiettivi da conseguire nonché i
fabbisogni finanziari per la realizzazione degli stessi nell’esercizio
successivo.
Il bilancio annuale di previsione ha carattere autorizzatorio; esso
infatti costituisce limite agli impegni di spesa. È approvato
dall’amministrazione vigilante sentito il Ministero dell’economia e delle
finanze.
Il bilancio di previsione è composto dal preventivo finanziario, dal
quadro generale riassuntivo della gestione finanziaria, dal preventivo
economico.
Sono, invece, allegati al bilancio di previsione: il bilancio
pluriennale, la relazione programmatica, la tabella dimostrativa del
presunto risultato di amministrazione, la relazione del collegio dei
revisori dei conti.
Come anzi detto, in allegato al bilancio di previsione, fra altro, vi è la
relazione del collegio dei revisori dei conti. Il bilancio di
previsione, infatti, è sottoposto all’attenzione del collegio dei revisori
dei conti almeno 15 giorni prima della delibera dell’organo di vertice; il
collegio, a conclusione del proprio esame, redige apposita relazione e
può proporre l’approvazione del bilancio o meno (art. 16).

Nel caso in cui l’approvazione del bilancio di previsione è demandata all’amministrazione

vigilante e detta approvazione non intervenga prima dell’inizio dell’esercizio cui il bilancio

stesso si riferisce, l’amministrazione vigilante stessa può autorizzare l’esercizio provvisorio

del bilancio deliberato dall’ente per non più di quattro mesi, limitatamente, per ogni mese,

ad un dodicesimo degli stanziamenti previsti in ciascun capitolo. Nel caso in cui si tratti di
spese obbligatorie e non suscettibili di impegno e pagamento frazionabili in dodicesimi, il

limite è pari alla maggiore spesa necessaria.

In tutti i casi in cui manchi il bilancio di previsione o non sia intervenuta l’autorizzazione

all’esercizio provvisorio, è consentita la gestione provvisoria commisurando i dodicesimi

all’ultimo bilancio di previsione regolarmente approvato. Infine, se il bilancio non è

assoggettato all’approvazione dell’amministrazione vigilante, l’esercizio provvisorio è

deliberato dall’organo di vertice (art. 23).

B) Il preventivo finanziario

Secondo l’art. 11 del D.P.R. 97/2003 il preventivo finanziario si


distingue in decisionale e gestionale ed è formulato in termini di
competenza e di cassa.
Il preventivo finanziario si articola, sia per le entrate sia per le spese,
in centri di responsabilità di primo livello, determinati con riferimento
ad aree omogenee di attività in cui si articolano le competenze
istituzionali di ciascun ente. Tali centri sono stabiliti in modo da far sì
che a ciascun centro corrisponda un unico responsabile con incarico
dirigenziale, o funzionario, cui è affidata la gestione delle entrate e
delle spese.

Una nota preliminare illustra il preventivo finanziario. Più precisamente nella nota sono

indicati:

gli obiettivi, i programmi, i progetti e le attività che i centri di


responsabilità intendono perseguire in termini di servizi e
prestazioni;
il collegamento fra i suddetti obiettivi e programmi e le linee
strategiche individuate nella relazione programmatica;
gli indicatori di efficacia ed efficienza che si intendono impiegare per
valutare i risultati;
i tempi di esecuzione dei programmi e dei progetti finanziati
nell’ambito del bilancio;
i criteri generali cui i titolari dei centri di responsabilità di livello
inferiore devono adeguare la loro gestione.

Il preventivo finanziario decisionale è inoltre integrato da un allegato tecnico in cui sono

descritti i programmi, i progetti e le attività da realizzare nell’esercizio e i criteri impiegati per

la formulazione delle valutazioni finanziarie ed economiche.

Il preventivo finanziario decisionale è corredato dalla pianta organica del personale degli

allegati previsti dall’art. 60 comma 1 del D.Lgs. 165/2001.

Infine, il preventivo finanziario decisionale è deliberato dal competente organo di vertice.

C) Il preventivo economico

Il preventivo economico (art. 14) è formato dalla somma dei budget


economici dei centri di responsabilità di primo livello e racchiude le
misurazioni economiche dei costi e/o proventi che, in via anticipata si
prevede di realizzare durante la gestione nei diversi centri di
responsabilità di primo livello cui si riferiscono le valutazioni
economiche programmate. Il preventivo economico pone a raffronto
non solo i proventi e i costi della gestione d’esercizio, ma anche le
poste economiche che non avranno la manifestazione finanziaria nello
stesso esercizio e le altre poste economiche relative all’utilità dei beni
patrimoniali da impiegare nella gestione a cui il preventivo economico
si riferisce. Il preventivo diventa operativo nel momento in cui il
preventivo finanziario è stato autorizzato dagli organi di vertice.
Infine, il preventivo economico è corredato da un quadro di
riclassificazione dei risultati economici.

D) La tabella dimostrativa del presunto risultato di


amministrazione

Come detto, in allegato al bilancio di previsione vi è una tabella che


dimostra il risultato di amministrazione presunto al 31 dicembre
dell’esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce. Essa, in
particolare, deve dare adeguata dimostrazione del processo di stima
ed indicare gli eventuali vincoli che gravano sul relativo importo.
Nel caso in cui si evidenzi un presunto avanzo di amministrazione, se
ne potrà disporre quando sia dimostrata l’effettiva esistenza e nella
misura in cui l’avanzo stesso risulti realizzato.
Nel caso in cui, invece, si evidenzi un presunto disavanzo, di esso si
dovrà tenere obbligatoriamente conto all’atto della formazione del
bilancio di previsione, ciò allo scopo di consentire l’assorbimento del
disavanzo. All’organo di vertice dell’ente spetterà il compito di
illustrare i criteri adottati per pervenire a tale riassorbimento nella
relativa deliberazione.
Infine, nel caso in cui in sede di consuntivo si accerti un
peggioramento del risultato di amministrazione rispetto a quello
presunto, l’organo di vertice dell’ente deve informare
l’amministrazione vigilante, il MEF e la Corte dei conti, deliberando i
provvedimenti necessari ad eliminare gli effetti di tale scostamento
(art. 15).

E) I fondi di riserva

Il fondo per le spese impreviste. Il regolamento prevede l’iscrizione nel bilancio di

previsione, di competenza e di cassa, di un fondo di riserva per le spese impreviste nonché

per le maggiori spese che potranno verificarsi durante l’esercizio, il cui ammontare non può

essere superiore al tre per cento e inferiore all’un per cento del totale delle uscite correnti. Su

tale capitolo non possono essere ammessi mandati di pagamento.

I prelievi dal fondo di riserva sono effettuati con un apposito provvedimento del direttore

generale fino al 30 novembre di ciascun anno.

Il fondo speciale per i rinnovi contrattuali in corso. Sempre nel bilancio di previsione,

sia di competenza e sia di cassa, deve essere istituito un fondo speciale per i presumibili oneri

lordi connessi con i rinnovi del contratto di lavoro del personale dipendente, nei limiti delle

quantificazioni risultanti dal DEF. Su tale capitolo non possono essere assunti impegni di

spesa né possono essere emessi mandati di pagamento, ma si provvede a trasferire,

all’occorrenza, con provvedimento del direttore generale, immediatamente esecutivo, le

somme necessarie ai pertinenti capitoli di bilancio incluse quelle relative agli oneri riflessi a

carico dell’ente, separando, in ogni caso, con distinte intitolazioni dei capitoli stessi, gli oneri

di pertinenza dell’esercizio da quelli derivanti dagli eventuali effetti retroattivi del nuovo
contratto, indicando per ciascuna quota parte dell’esercizio l’ammontare delle risorse

destinate alla retribuzione premiale.

Nell’esercizio di competenza, in relazione agli oneri recati dai rinnovi contrattuali, vengono

trasferite ai pertinenti capitoli le somme di cui sopra ai fini dell’assunzione dei relativi impegni.

In caso di mancata sottoscrizione del contratto collettivo di lavoro le somme non impegnate

confluiscono nell’avanzo di amministrazione e costituiscono fondo vincolato di cui viene data

dettagliata informativa nella nota integrativa.

Il fondo rischi ed oneri. Gli accantonamenti al fondo rischi ed oneri, per spese future e per

ripristino investimenti, stimate per un importo diverso da zero, presentano previsioni di sola

competenza.

Su tali stanziamenti non possono essere emessi mandati. A fine esercizio le relative somme

confluiscono nella parte vincolata del risultato di amministrazione.

L’utilizzo delle relative disponibilità è effettuato con il procedimento di variazione al bilancio di

previsione; contestualmente è ridotto il correlativo e contrapposto fondo.

F) Il budget del centro di responsabilità di primo livello

Il budget del centro di responsabilità di primo livello coincide con il


bilancio di previsione dell’ente, nel caso in cui quest’ultimo abbia
un’unica direzione con un’unica unità organizzativa. In tutti gli altri
casi, il budget è un documento autonomo redatto in conformità alle
specifiche disposizioni degli organi di vertice. Esso è composto dal
budget finanziario di competenza e di cassa e dal budget economico,
disciplinato dal regolamento di contabilità dell’ente.
Il budget di ogni centro di responsabilità è il risultato della somma dei
budget dei centri di responsabilità di livello inferiore o dei centri di
costi. Ogni centro di responsabilità, comunque subordinato ai centri di
responsabilità di primo livello, anche se non rappresentato dalle UPB,
dà origine ad un budget finanziario e ad un budget economico,
mentre i centri di costo, comunque subordinati ai centri di
responsabilità di primo livello, danno vita ad un budget economico
rappresentato da soli costi (art. 22).

4. Classificazione delle entrate e delle spese

Il regolamento di contabilità, all’art. 12, provvede a classificare le


entrate e le spese per il preventivo finanziario. Si noti che il
regolamento introduce le unità previsionali di base (UPB), seguendo le
disposizioni contenute nella L. 208/1999. In particolare, il preventivo
finanziario decisionale è ripartito sia per l’entrata sia per la spesa in
UPB che formano oggetto di deliberazione da parte degli organi
competenti. Le UPB costituiscono l’insieme organico delle
risorse finanziarie affidate alla gestione di un unico centro di
responsabilità amministrativa. Nel preventivo finanziario
decisionale esse si sviluppano su quattro livelli (categorie).
Il livello di responsabilità amministrativa, in relazione al quale sono poi
determinate le UPB di primo livello, è individuato in modo tale da
consentire il continuo adeguamento della struttura del preventivo
finanziario agli ordinamenti legislativi e alle altre disposizioni
normative di organizzazione dell’ente. Se si verificano modificazioni
delle UPB di primo livello rispetto al precedente anno, esse saranno
illustrate nella relazione programmatica.

Per ciò che concerne le UPB di primo livello delle entrate, esse sono ripartite in:

titoli (UPB di secondo livello) a seconda che il gettito derivi dalla gestione corrente (Titolo

I: entrate correnti), in conto capitale (Titolo II: entrate in conto capitale) o dalle

partite di giro (Titolo III: entrate per partite di giro);

unità previsionali di terzo livello, a fini dell’accertamento dei cespiti. A loro volta le UPB

di terzo livello sono suddivise nella parte corrente, in base alla natura contributiva o

impositiva, in trasferimenti correnti e in entrate diverse; nella parte in conto capitale, in

pratica entrate che derivano dall’alienazione dei beni patrimoniali e dalla riscossione dei

crediti, da trasferimenti in conto capitale o dall’accensione di prestiti;

categorie (UPB di quarto livello) secondo la specifica natura dei cespiti;

capitoli secondo il rispettivo oggetto ai fini della gestione e della rendicontazione.

Le UPB di primo livello delle uscite sono, invece, ripartite in:

funzioni-obiettivo, individuate in modo da definire le politiche di settore e misurare i

risultati conseguiti dalle attività amministrative anche in termini di prestazioni e servizi resi

ai cittadini; tale classificazione è riportata in un quadro contabile allegato al preventivo

finanziario decisionale solo quando le funzioni-obiettivo dell’ente siano più di una;

titoli (UPB di secondo livello) a seconda che l’uscita sia relativa alla gestione corrente

(Titolo I: uscite correnti), in conto capitale (Titolo II: uscite in conto capitale) o

delle partite di giro (Titolo III: uscite per partite di giro);

unità previsionali di terzo livello, in cui:


le uscite correnti sono ripartite in unità relative alle spese di funzionamento, unità per

interventi, unità per oneri comuni, per trattamenti di quiescenza e simili e per eventuali

accantonamenti a fondi rischi e oneri;

le uscite in conto capitale comprendono le unità per investimenti, gli oneri comuni,

eventuali accantonamenti per le spese future e ripristino investimenti, ed in via residuale

altre uscite;

categorie (UPB di quarto livello) secondo la specifica natura economica;

capitoli ai fini della gestione e della rendicontazione, secondo l’oggetto e il contenuto

economico e funzionale della spesa.

5. Assestamento, variazioni e storni del bilancio

Entro il 30 luglio di ciascun anno è deliberato l’assestamento del


bilancio, secondo le procedure e le norme viste a proposito
dell’approvazione del bilancio stesso.
L’art. 20 del D.P.R. 97/2003 dispone che i titolari dei centri di
responsabilità di primo livello possono disporre variazioni
compensative nell’ambito della stessa unità previsionale di base, ad
eccezione delle unità il cui stanziamento è stato stabilito per coprire
oneri inderogabili ovvero spese obbligatorie. Parimenti, la stessa
procedura può essere eseguita se si utilizzano le risorse finanziarie
accantonate nell’avanzo di amministrazione per specifiche finalità.
Variazioni al bilancio di previsione di competenza e di cassa,
comprese quelle relative ai fondi accantonati, possono essere
deliberate entro il mese di novembre. I relativi provvedimenti
devono essere completati con un sintetico quadro riepilogativo delle
variazioni disposte. Le variazioni per nuove o maggiori spese devono
sempre trovare necessaria copertura finanziaria.
Non possono essere adottati provvedimenti di variazione al bilancio
durante l’ultimo mese dell’esercizio finanziario, salvo in casi eccezionali
che vanno comunque adeguatamente motivati.
Infine, sono vietati gli storni nella gestione dei residui, nonché tra la
gestione dei residui e quella di competenza o viceversa.

6. Il rendiconto generale

Il processo gestionale degli enti pubblici istituzionali si conclude con


l’illustrazione dei risultati conseguiti dall’ente stesso, illustrazione
riportata nel rendiconto generale.

Il rendiconto generale è deliberato dall’organo di vertice entro il mese


di aprile successivo alla chiusura dell’esercizio finanziario (salvo
disposizioni diverse stabilite da leggi o da disposizione statutaria) ed è
trasmesso entro dieci giorni dalla data di deliberazione al Ministero
vigilante e al MEF, corredato dei relativi allegati. A questo proposito,
l’art. 38 del regolamento stabilisce che al rendiconto generale
devono essere allegati:

la situazione amministrativa;
la relazione sulla gestione;
la relazione del collegio dei revisori dei conti.
Il rendiconto generale è costituito dai seguenti documenti:

il conto di bilancio, che evidenzia le risultanze della gestione delle entrate e delle spese e

si articola in rendiconto finanziario decisionale e rendiconto finanziario gestionale;

il conto economico, redatto secondo le disposizioni contenute nell’art. 2425 del codice

civile per quanto applicabili, evidenzia i componenti positivi e negativi della gestione

secondo criteri di competenza economica;

lo stato patrimoniale, redatto secondo lo schema previsto dall’art. 2424 del codice civile,

comprende le attività e passività finanziarie, i beni mobili e immobili, ogni altra attività e

passività, nonché le poste rettificative. Tale documento , inoltre, contiene la dimostrazione

dei punti di concordanza tra la contabilità di bilancio e quella del patrimonio;

la nota integrativa, documento illustrativo di natura tecnico-contabile riguardante

l’andamento della gestione dell’ente nei suoi settori operativi, nonché i fatti di rilievo

verificatesi dopo la chiusura dell’esercizio ed ogni eventuale informazione e schema utile ad

una migliore comprensione dei dati contabili.

Lo schema di rendiconto generale, unitamente alla relazione


illustrativa del presidente dell’ente, è sottoposto, a cura del direttore
generale, almeno quindici giorni prima del termine previsto per la sua
deliberazione, all’esame del collegio dei revisori, che redige apposita
relazione che sarà allegata al suddetto schema.

7. I bilanci in forma abbreviata

Il regolamento prevede all’art. 48 la possibilità per gli enti pubblici di


piccole dimensione di redigere sia il bilancio di previsione sia il
rendiconto generale in forma abbreviata. Tale agevolazione è
consentita a condizione che nel primo esercizio o successivamente per
due esercizi consecutivi gli enti interessati non superino due dei
seguenti parametri dimensionali, desunti dagli ultimi rendiconti
generali approvati ed in pratica:

totale dell’attivo dello stato patrimoniale non superiore a 2,5 milioni


di euro;
il totale delle entrate accertate, ad esclusione delle partite di giro,
non superiore a 1 milione di euro;
numero di dipendenti in servizio al 31 dicembre di ciascun anno
considerato non superiore a 25 unità.

Il bilancio di previsione in forma abbreviata comprende i seguenti


documenti:

il preventivo finanziario gestionale, in cui si considera come limite


autorizzatorio alla spesa l’importo delle UPB di quarto livello
(categoria) e l’articolazione in capitoli è riportata solo ai fini della
successiva gestione e rendicontazione;
il quadro generale riassuntivo della gestione finanziaria;
il preventivo economico in forma abbreviata.

In allegato al bilancio in forma abbreviata vi sono la relazione


programmatica, la tabella dimostrativa del presunto risultato di
amministrazione, la relazione del collegio dei revisori dei conti.

Per ciò che concerne il rendiconto in forma abbreviata, esso è


composto da:

il conto del bilancio composto solo dal rendiconto finanziario


gestionale;
lo stato patrimoniale in forma abbreviata;
il conto economico in forma abbreviata;
la nota integrativa in forma abbreviata.

Al rendiconto generale sono allegati:

la situazione amministrativa;
la relazione del collegio dei revisori dei conti.

8. La gestione di tesoreria e la gestione patrimoniale

A) La gestione di tesoreria

Il servizio di cassa, o tesoreria, è affidato con apposita convenzione ad


imprese autorizzate all’esercizio dell’attività bancaria. Il servizio è
affidato attraverso una gara ad evidenza pubblica.
Le modalità per l’espletamento del servizio di tesoreria devono essere
coerenti con le disposizioni sulla tesoreria unica (L. 720/1984).
Il tesoriere o cassiere può, su richiesta dell’ente (corredata dalla
deliberazione dell’organo di vertice), concedere all’ente stesso
anticipazioni di tesoreria entro il limite massimo di tre dodicesimi delle
entrate accertate nell’anno precedente.
Il cassiere o tesoriere è responsabile di tutti i depositi intestati all’ente.

B) La gestione patrimoniale
Per ciò che riguarda la gestione del patrimonio, il D.P.R. 97/2003
riprende la classificazione dei beni mobili e immobili del codice civile
(art. 812 e seguenti) e distingue fra beni materiali ed immateriali,
lasciando al regolamento dell’ente il compito di disciplinare le modalità
di inventariazione, di classificazione e di gestione dei beni, nonché la
nomina dei consegnatari.
Per ciò che attiene alla valutazione dei beni in questione, il
regolamento rinvia alle norme del codice civile, mentre per i criteri di
iscrizione e valutazione rinvia all’allegato 14 al regolamento stesso.
L’ente deve provvedere alla ricognizione e alla valutazione, e quindi al
rinnovo degli inventari in conformità dei criteri fissati nell’allegato 14,
ogni 5 anni per i beni mobili e ogni 10 anni per quelli immobili, sentito
il collegio dei revisori.

9. Le scritture contabili

Le scritture finanziarie relative alla gestione del bilancio devono


rilevare per ciascun capitolo, sia in conto competenza sia in conto
residui, la situazione degli accertamenti e degli impegni a fronte degli
stanziamenti, nonché delle somme riscosse e pagate e delle somme
rimaste da riscuotere e da pagare. A tale scopo ciascun ente cura la
tenuta delle seguenti scritture (art. 75, D.P.R. 97/2003):

partitario degli accertamenti, contenente lo stanziamento iniziale


e le variazioni successive, le somme accertate, quelle riscosse e
quelle rimaste da riscuotere per ciascun capitolo di entrata;
partitario degli impegni, contenente lo stanziamento iniziale e le
variazioni successive, le somme impegnate, quelle pagate e quelle
rimaste da pagare per ciascun capitolo;
partitario dei residui contenente, per capitolo ed esercizio di
provenienza, la consistenza dei residui all’inizio dell’esercizio, le
somme riscosse o pagate, le variazioni positive o negative, le somme
rimaste da riscuotere o da pagare;
giornale cronologico degli ordinativi di incasso e dei
mandati, nonché il giornale riassuntivo comprendente anche le
reversali e i mandati emessi dagli uffici decentrati.

Riguardo le rilevazioni economiche, gli enti destinatari del D.P.R.


97/2003, al fine di consentire la valutazione economica dei servizi e
delle attività prodotti, adottano un sistema di contabilità economica
fondato su rilevazioni analitiche per centri di costo, sulla base di un
piano dei conti predisposti allo scopo.
Infine, le scritture patrimoniali devono consentire la dimostrazione
a valore del patrimonio all’inizio dell’esercizio finanziario, le variazioni
intervenute nel corso dell’anno per effetto della gestione del bilancio e
per altre cause nonché la consistenza del patrimonio alla chiusura
dell’esercizio.

Questionario

1. Come possono essere definiti gli enti pubblici istituzionali? (par.


1)
2. Quali novità ha introdotto per gli enti pubblici istituzionali il D.P.R.
97/2003? (par. 1)
3. Da quali documenti è rappresentato il processo di pianificazione,
programmazione e budget? (par. 2)
4. Quali sono i documenti previsionali che gli enti pubblici
istituzionali devono predisporre? (par. 3)
5. Come classifica il regolamento di contabilità le entrate e le spese
degli enti pubblici istituzionali? (par. 4)
6. Quali organi degli enti pubblici istituzionali deliberano
l’assestamento del bilancio? (par. 5)
7. Da quali documenti è costituito il rendiconto generale degli enti
pubblici istituzionali? (par. 6)
8. Quali sono i requisiti che un ente pubblico istituzionale deve
presentare per potere redigere il bilancio in forma abbreviata?
(par. 7)
9. A chi è affidato il servizio di tesoreria degli enti pubblici
istituzionali? (par. 8)
10. Quali sono le scritture contabili che secondo l’art. 75 del D.P.R.
97/2003 gli enti pubblici istituzionali devono tenere? (par. 9)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 14 I beni della P.A.

Sommario 1. Premessa.- 2. Categorie di beni pubblici. - 3. I beni demaniali. - 4. Segue: Il

demanio regionale, provinciale, comunale e il federalismo demaniale. - 5. Segue: Il regime

giuridico dei beni demaniali. - 6. Segue: Acquisto e perdita della demanialità. - 7. I beni

patrimoniali. - 8. I beni patrimoniali indisponibili. - 9. Il regime giuridico dei beni patrimoniali

indisponibili. - 10. Utilizzazione dei beni pubblici. - 11. La tutela dei beni pubblici. - 12. I beni

patrimoniali disponibili. - 13. I diritti reali della P.A. su beni altrui. - 14. L’amministrazione dei

beni pubblici. - 15. Gli inventari. - 16. La valutazione dei beni pubblici. - 17. La

valorizzazione, la dismissione e l’alienazione dei beni pubblici.

1. Premessa

A) Concetto e qualifica di bene pubblico

Lo Stato, per raggiungere i suoi scopi, si avvale di un insieme di beni


che costituiscono il patrimonio dello Stato. La medesima cosa accade
anche per gli altri enti pubblici.
Il patrimonio dello Stato è composto da beni pubblici e privati, cioè da
beni la cui appartenenza allo Stato (o ad altro ente pubblico) viene
disciplinata da norme di diritto pubblico o da norme di diritto privato.
La disciplina relativa ai beni pubblici è contenuta negli articoli 822 e
seguenti, del Codice Civile, nel capo ove si tratta dei beni appartenenti
allo Stato ed agli enti pubblici; di essi si tratta, inoltre, nel R.D. n.
2440 del 1923, citato, e nel R.D. 827/1924.
B) I soggetti titolari di patrimoni pubblici

I beni pubblici sono così definiti dalla legge sulla contabilità generale
dello Stato proprio per evidenziarne la natura pubblicistica: devono
dunque necessariamente appartenere allo Stato o ad altro ente
pubblico.

In particolare possono essere titolari di patrimoni pubblici:

le Regioni;
le Province ed i Comuni;
gli enti istituzionali, siano essi economici o di mera erogazione di
servizi, comunque titolari di una competenza territoriale più o meno
vasta e pertanto — come osserva BUSCEMA — operanti nell’orbita di
un ente territoriale.

2. Categorie di beni pubblici

I beni pubblici si distinguono in:

a. beni demaniali;
b. beni patrimoniali indisponibili.

Tale distinzione ha origine, storicamente, dalla diversa funzione


pubblica originariamente attribuita ad essi:

beni demaniali erano, infatti, considerati quelli pubblici riservati


all’uso del pubblico;
beni patrimoniali, invece, si consideravano i beni pubblici destinati
ad essere utilizzati dai soli soggetti pubblici che li possedevano
(MEUCCI).

Oggi questa diversità di funzione non è più così accentuata, per cui la
distinzione si basa su un criterio puramente formale, e cioè sul fatto
che il Codice Civile (artt. 822-829 cui espressamente rinvia l’art. 1 del
R.D. 23 maggio 1924, n. 827) distingue tra beni demaniali e beni
patrimoniali. Il Codice, però, non definisce la demanialità, limitandosi
a definire la condizione giuridica dei beni o diritti reali che rientrano
nel demanio pubblico (inalienabilità, imprescrittibilità, insuscettibilità a
formare oggetto di diritti a favore di terzi se non mediante
concessioni, potestà di autotutela dell’autorità amministrativa).
Le due categorie di beni vengono individuate dal R.D. 2440/1923 sulla
contabilità generale dello Stato, che nell’art. 1 formulò la distinzione
tra beni che lo Stato possiede a titolo pubblico (demaniali) e beni
posseduti a titolo di proprietà privata (patrimoniali).
Sul piano pratico le conseguenze di tale distinzione consistono nel
diverso regime giuridico cui sono sottoposte le due categorie e nel
fatto che i beni patrimoniali vengono inseriti nel conto patrimoniale
dello Stato, a differenza dei beni demaniali, che ne sono esclusi.

3. I beni demaniali

Sono quei beni che, per natura o per espressa disposizione di legge,
servono in modo diretto a soddisfare bisogni collettivi, onde vengono
sottoposti a speciali vincoli (BENNATI).
I beni demaniali presentano due caratteri fondamentali:

a. sono sempre beni immobili o universalità di beni mobili.

In concreto

Come è noto, beni immobili sono quei beni che non possono trasferirsi da un luogo

all’altro, senza che ne soffra la loro integrità materiale (es.: terreni, case etc.).

Le universalità di mobili sono pluralità di cose mobili che appartengono ad una stessa

persona ed hanno una destinazione unitaria (art. 816 c.c.): es.: raccolte di quadri, di

libri, appartenenti ad enti pubblici;

b. devono appartenere ad enti pubblici territoriali e cioè allo Stato, alle


Regioni, alle Province o ai Comuni.

In relazione ai beni demaniali deve distinguersi tra: demanio


necessario e demanio accidentale (o eventuale).
Nel primo sono ricompresi tutti quei beni che, per la loro evidente
utilità generale, quando esistono, non possono che appartenere allo
Stato o agli altri enti pubblici territoriali, mentre nel secondo vanno
annoverati quei beni che possono anche non essere demaniali e che
sono tali solo se appartenenti ad uno degli enti suddetti.
Il carattere demaniale di un bene che rientra nel demanio accidentale
si deduce perciò soltanto dall’appartenenza o meno allo Stato (o ad
altro ente pubblico territoriale).
Così, ad esempio, una strada è un bene demaniale se appartiene allo
Stato, ad una Regione, una Provincia o un Comune; non lo è, se
appartiene ad un privato.

A) Il demanio necessario

Rientrano nel demanio necessario, come s’è detto, quei beni immobili
che devono necessariamente farvi parte. Si tratta perciò di beni
demaniali per natura (SANDULLI). I beni del demanio necessario sono
tutti di proprietà dello Stato e, solo eccezionalmente, delle Regioni.

Si distingue in:

demanio marittimo. Ai sensi degli artt. 822 Codice Civile e 28


Codice Navigazione il demanio marittimo comprende:

il lido del mare;


la spiaggia;
i porti;
le rade;
le lagune;
le foci dei fiumi;
i bacini di acqua salsa o salmastra;
i canali utilizzabili;
le valli da pesca aperta;
le pertinenze del demanio marittimo;

demanio idrico. Fanno parte del demanio idrico:

i fiumi, i laghi e i torrenti, escluse le foci che sboccano in mare


(822 cod. civ. e 28 Cod. Navig.); quanto agli alvei dei fiumi, la
giurisprudenza ritiene demaniali solo le ripe interne dell’alveo;
le acque definite pubbliche dalle leggi in materia. In particolare, il
D.Lgs. 152/2006, art. 144, definisce pubbliche tutte le acque
superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo. Il
D.P.R. 238/1999, precisa che rientrano nel demanio anche le
acque raccolte in invasi o cisterne, con esclusione delle acque
piovane non ancora convogliate in un corso d’acqua o non ancora
raccolte in invasi e cisterne;
i ghiacciai;
i porti e gli approdi destinati alla navigazione interna;

demanio militare. Comprende le opere permanenti destinate alla


difesa nazionale, e cioè: le fortezze, le piazzeforti, le installazioni
missilistiche, le linee fortificate e trincerate, i porti e gli aeroporti
militari, le ferrovie e funivie militari, i ricoveri antiaerei. Non
rientrano però in tale demanio i beni mobili o immobili, come gli
armamenti, le caserme, i magazzini, le navi da guerra e gli aerei da
combattimento, che servono solo indirettamente alla difesa
nazionale; tali beni fanno parte del patrimonio indisponibile (cfr.
l’art. 826 cod. civ.).

B) Il demanio accidentale

I beni del demanio accidentale (o eventuale) sono quelli che


potrebbero anche appartenere a soggetti diversi dagli enti territoriali,
ma che rientrano nel demanio solo se degli stessi risulta titolare un
ente territoriale. Perché tali beni abbiano carattere demaniale, si
richiede una specifica manifestazione di volontà contenuta in una
legge o in un atto amministrativo entrambi aventi l’efficacia costitutiva
di destinare il bene ad una pubblica funzione o, comunque, sottoporlo
al regime della demanialità. Appartengono a questa categoria:

il demanio stradale;
il demanio ferroviario;
il demanio aeronautico;
gli acquedotti;
il demanio culturale, ossia i beni di interesse storico, archeologico e
artistico.

4. Segue: Il demanio regionale, provinciale, comunale e il


federalismo demaniale

A) Il demanio regionale

Il demanio regionale è sorto con la costituzione delle Regioni.

In base alla L. 16-5-1970, n. 281 (art. 11) fanno parte del demanio
delle Regioni ordinarie:

tutti i beni appartenenti alle categorie del cd. demanio accidentale,


quando siano di loro proprietà;
i porti lacuali, i quali originariamente facevano parte del demanio
necessario dello Stato e che adesso, in attuazione dell’art. 117 Cost.,
rappresentano gli unici beni di demanio necessario regionale (per le
regioni ordinarie); inoltre il D.P.R. 616/1977 ha assegnato alle
Regioni l’appartenenza dei porti di navigazione interna;
i diritti reali della Regione su beni altrui, costituiti per accrescere
l’utilità dei beni medesimi (ad es.: servitù etc.).

Per quanto riguarda le Regioni a statuto speciale, i beni facenti parte


del loro demanio sono stati indicati nei rispettivi Statuti, approvati con
leggi costituzionali dello Stato.

B) Il demanio provinciale e comunale

Ai sensi dell’art. 824 c.c., i beni del demanio accidentale, se


appartengono alle province o ai comuni, sono soggetti al regime del
demanio pubblico.
Possono perciò appartenere al demanio comunale e provinciale: le
strade (anche ferrate), gli aeroporti, gli acquedotti, gli immobili
riconosciuti di interesse storico, archeologico ed artistico a norma delle
leggi in materia, le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi,
delle biblioteche, nonché i diritti reali su beni altrui costituiti per
l’utilità di un bene demaniale (servitù prediali pubbliche) o per il
conseguimento di fini di interesse pubblico (servitù di uso pubblico).
Vi sono, infine, alcuni beni i quali potrebbero anche appartenere a
soggetti diversi, ma che sono demaniali solo se appartengono ai
Comuni (o a consorzi di Comuni). Tali sono i cimiteri e i mercati, che
costituiscono il cd. demanio comunale specifico (art. 824 co. 2 c.c.).
Sottolineamo che l’art. 119 Cost., come modificato dalla L. cost.
3/2001, non parla più di demanio con riferimento agli enti territoriali,
ma solo di patrimonio. Ciò, tuttavia, non significa che sia stato
cancellato il demanio di tali enti, ma solo che resta alla disciplina
ordinaria la regolamentazione nel dettaglio della materia.

C) Il federalismo demaniale

Il D.Lgs. 85/2010 ha dato attuazione all’art. 19 della L. 5 maggio


2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) che
dispone, appunto, l’emanazione di uno o più decreti legislativi volti a
stabilire i principi generali per l’attribuzione a Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni di un proprio patrimonio, come previsto
dall’ultimo comma dell’art. 119 della Costituzione.
Il suddetto decreto prevede che lo Stato, previa intesa in sede di
Conferenza unificata, individui i beni facenti parte del proprio demanio
da attribuire a titolo non oneroso agli enti pubblici territoriali che ne
facciano richiesta, affinché questi ultimi possano garantirne la
massima valorizzazione.

Le tipologie di beni attribuibili sono indicate in dettaglio dall’art. 5,


comma 1:

a. beni appartenenti al demanio marittimo e relative pertinenze,


ad esclusione di quelli direttamente utilizzati dalle amministrazioni
statali;
b. beni appartenenti al demanio idrico e relative pertinenze,
nonché le opere idrauliche e di bonifica di competenza statale, ad
esclusione dei fiumi di ambito sovraregionale e dei laghi di ambito
sovraregionale (in quest’ultimo caso, tuttavia, l’attribuzione è
possibile se viene raggiunta un’intesa tra le Regioni interessate);
c. gli aeroporti di interesse regionale o locale appartenenti al
demanio aeronautico civile statale, ad eccezione di quelli di
interesse nazionale;
d. le miniere e le relative pertinenze ubicate su terraferma;
e. gli altri beni immobili dello Stato, ad eccezione di quelli per i
quali l’attribuzione è esplicitamente esclusa.

Circa quest’ultimo punto, il legislatore ha inteso disciplinare in modo più puntuale, con l’art.

56bis del D.L. 69/2013, conv. in L. 98/2013, il trasferimento a titolo non oneroso di beni

immobili di proprietà dello Stato ad enti territoriali, circoscrivendo le tipologie di beni

trasferibili e stabilendo fra l’altro che:

a decorrere dal 1° settembre 2013, gli enti territoriali che intendevano acquisire la proprietà

di tali beni dovevano presentare all’Agenzia del demanio, entro il 30 novembre 2013, una

richiesta sottoscritta dal rappresentante legale, indicando le modalità di utilizzo dei beni

stessi;

l’Agenzia del demanio verifica la sussistenza dei presupposti per l’accoglimento della

richiesta e, in caso positivo, procede al trasferimento con un successivo specifico

provvedimento;

trascorsi tre anni dal trasferimento, qualora in seguito ad un apposito monitoraggio

effettuato dall’Agenzia del demanio risulti che l’ente non utilizzi in modo appropriato i beni
trasferiti, questi rientrano nella proprietà dello Stato.

Non possono, invece, essere trasferiti (art. 5, comma 2), fra gli
altri, gli immobili utilizzati per finalità istituzionali dalle amministrazioni
statali e da altri enti pubblici, i porti e gli aeroporti di rilevanza
strategica nazionale e internazionale, i beni appartenenti al patrimonio
culturale, i parchi nazionali e le riserve naturali statali, le reti di
interesse statale, comprese quelle stradali ed energetiche.

In linea generale, i beni indicati dall’art. 5 sono attribuiti ai Comuni, a


meno che esigenze di carattere unitario legate alla particolare
tipologia del bene non rendano necessaria la loro attribuzione a
Province, Città metropolitane o Regioni, cioè a livelli di governo più
idonei a garantire la tutela, la gestione e la valorizzazione dei beni
stessi (art. 2, comma 5). A tal proposito, l’art. 3, comma 1, dispone
che:

sono trasferiti alle Regioni le miniere che non comprendono i


giacimenti petroliferi nonché i siti di stoccaggio di gas naturale, i
beni del demanio marittimo e del demanio idrico;
sono trasferiti alle Province i beni del demanio idrico, limitatamente
ai laghi chiusi privi di emissari di superficie che insistono sul
territorio di una sola provincia.

I beni trasferiti, come previsto dall’art. 4, entreranno a far parte del


patrimonio disponibile di Regioni ed enti locali, ad eccezione
delle miniere che non comprendono i giacimenti petroliferi
nonché i siti di stoccaggio di gas naturale e di quelli
appartenenti al demanio marittimo, idrico e aeroportuale, e
potranno dunque essere inseriti nel piano delle alienazioni e
valorizzazioni immobiliari di cui all’art. 58 del D.L. 112/2008; tali beni
potranno, però, essere alienati solo previa valorizzazione e a seguito
di un’attestazione di congruità rilasciata dall’Agenzia del Demanio o
dall’Agenzia del territorio (art. 4, comma 3).

5. Segue: Il regime giuridico dei beni demaniali

I beni che fanno parte del demanio pubblico:

a. sono inalienabili: ogni atto di trasferimento del bene demaniale


(compravendita, donazione, etc.) è nullo (823 c.c.);
b. non sono acquistabili per usucapione da parte di nessuno, in
quanto non possono formare oggetto di diritti di terzi, se non nei
modi e limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 823 c.c.);
c. il diritto di proprietà «pubblica» su di essi da parte dell’ente è
naturalmente imprescrittibile;
d. sono inespropriabili, sia a titolo di esecuzione forzata che per
pubblica utilità.

La demanialità del bene coinvolge anche:

le sue pertinenze, cioè le cose destinate durevolmente a ornamento


o servizio del bene (es.: case cantoniere lungo le strade statali);
le servitù costituite a favore del bene demaniale (servitù di via
alzaia, di stillicidio etc.).

Non hanno invece carattere demaniale:

le accessioni che, pur facendo parte dei beni demaniali, non


partecipano della loro funzione economica;
i frutti dei beni demaniali a meno che, prima del distacco, non sia
possibile qualificarli «pertinenze».

6. Segue: Acquisto e perdita della demanialità

Per l’acquisto e la perdita della demanialità occorre distinguere tra:

a. beni demaniali per natura: per quei beni che sono demaniali per natura (fiumi, laghi

etc.), l’acquisto o la perdita della demanialità coincide con l’esistenza o il venir meno del

bene stesso (ad es., prosciugamento di un fiume).

Quindi l’acquisto o perdita di tale classifica è legata ad un fatto naturale (con effetti

giuridici) e non ad un atto giuridico.

L’iscrizione negli appositi elenchi, approvati con decreto presidenziale o ministeriale e

pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale, ha pertanto in questi casi solo natura dichiarativa;

b. beni del demanio artificiale necessario: per i beni costruiti dall’uomo e rientranti nelle

categorie di beni demaniali necessari (porti, fortezze, etc.) la definizione delle cause di

acquisto e perdita della demanialità è più difficile: in linea generale è la proprietà del bene

da parte dell’ente pubblico territoriale, unitamente alla destinazione di esso, a costituire il

presupposto per un’automatica inclusione nella categoria.

Quindi mentre l’inclusione del bene nel demanio avviene ex lege ed è collegato al fatto che

lo stesso, una volta venuto ad esistenza, presenti determinati requisiti, la sottrazione del
bene al demanio e la sua inclusione nel patrimonio dello Stato può avvenire solo con atto

dell’autorità competente che sdemanializzi il bene. In tal modo si farà venir meno se non la

sua esistenza, la destinazione pubblica cui era riservato (atto di declassificazione: LANDI-P​-

OTENZA);

c. beni del demanio artificiale accidentale: affinché tali beni assumano il carattere

demaniale, occorre che essi siano acquisiti in proprietà dall’ente territoriale (a titolo

originario o derivativo), e che agli stessi sia attribuita la destinazione tipica del bene

demaniale.

Ad esempio, tra le strade di proprietà di enti territoriali non tutte sono demaniali, ma solo

quelle destinate al traffico pubblico (SANDULLI).

7. I beni patrimoniali

I beni patrimoniali sono beni che, pur essendo preordinati in modo


diretto al pubblico interesse, tuttavia non rivestono carattere tale da
richiedere l’assoggettamento al regime speciale dei beni demaniali
(BENNATI).

Si tratta di beni pubblici che, a differenza dei beni demaniali:

a. possono appartenere (tranne alcuni, che la legge riserva allo Stato,


o ad altri enti) a qualsiasi ente pubblico, e non solo ad enti
territoriali;
b. consistono sia in beni immobili che in beni mobili.

Tradizionalmente i beni patrimoniali sono considerati «proprietà


privata dell’ente pubblico» e si distinguono in:
beni patrimoniali indisponibili: sono quei beni che non possono
essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalla
legge;
beni patrimoniali disponibili: sono quei beni patrimoniali non
sottoposti a tale vincolo.

Un’elencazione dei beni patrimoniali indisponibili è fornita dall’art. 826


c.c. che, in tal modo, dà anche una definizione residuale per i beni
patrimoniali disponibili.

8. I beni patrimoniali indisponibili

La loro caratteristica comune è quella della indisponibilità: cioè tali


beni sono vincolati ad una destinazione di utilità pubblica, e non
possono essere sottratti a tale destinazione, se non nei modi stabiliti
dalle leggi che li riguardano (art. 828 comma 2 c.c.).

I beni patrimoniali indisponibili sono:

a. le foreste: originariamente le foreste (impropriamente definite


«demaniali» dall’art. 826 c.c.) facevano parte del patrimonio
indisponibile dello Stato, e la loro cura era affidata alla Azienda di
Stato per le foreste demaniali (oggi soppressa).

Con la legge n. 281 del 1970 le foreste sono passate al patrimonio


indisponibile delle Regioni ordinarie in ragione della loro ubicazione
(art. 68 D.P.R. 616/1977);

b. le miniere: tutte le miniere, dal momento della loro scoperta


divengono di proprietà dello Stato, e fanno parte del suo patrimonio
indisponibile: ciò per favorire uno sfruttamento di tali risorse a
favore dell’intera collettività. Dopo la scoperta, la coltivazione della
miniera può avvenire direttamente ad opera dello Stato o tramite
terzi ai quali le stesse sono date in concessione. In seguito
all’emanazione del D.Lgs. 112/1998 concernente il conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti
locali, in attuazione della L. 59/1997, sono delegate alle Regioni le
funzioni per il rilascio dei permessi di ricerca e delle concessioni di
coltivazioni di minerali solidi e delle risorse geotermiche sulla
terraferma (art. 34 D.Lgs. 112/1998);
c. le acque minerali e termali: sono soggette ad un regime analogo a
quello delle miniere; ma esse sono state trasferite al patrimonio
indisponibile delle Regioni ordinarie (art. 61 D.P.R. 616/1977).
Secondo quanto dispone l’art. 22 della L. 59/1997, come modificato
dalla L. 127/1997, le funzioni amministrative dello Stato in materia
di ricerca e utilizzazione delle acque minerali e termali e la vigilanza
sulle attività relative sono trasferite alle Regioni. La materia delle
acque termali è stata oggetto di riordino con la L. 323/2000;
d. le cave e le torbiere;
e. beni di interesse storico, archeologico, artistico sono regolamentati
dal D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio);
f. beni militari non rientranti nel demanio militare: caserme,
armamenti, navi militari, automezzi, polveriere, arsenali, etc.
rientrano tutti nel patrimonio indisponibile dello Stato;
g. beni costituenti la dotazione del Presidente della Repubblica: vi
rientrano i beni mobili ed immobili assegnati in uso al Presidente
della Repubblica per la propria residenza e le proprie attività di
rappresentanza dello Stato e di funzione;
h. gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi e gli altri
beni destinati a pubblico servizio;
i. fauna selvatica: l’art. 1 della legge 157/1992 (riguardante «principi
generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la
disciplina della caccia») ha stabilito che la fauna selvatica è
patrimonio indisponibile dello Stato ed è tutelata nell’interesse della
comunità nazionale ed internazionale.

9. Il regime giuridico dei beni patrimoniali indisponibili

Il principio di inalienabilità dei beni patrimoniali indisponibili sancito


originariamente dall’art. 9 del R.D. n. 827 del 1924, è stato
successivamente corretto dall’art. 828 c.c. del 1942, il quale ha
stabilito semplicemente che tali beni «non possono essere sottratti alla
loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li
riguardano» (art. 828 c.c.).
Da ciò la dottrina ha affermato il principio dell’alienabilità di tali beni
(tranne rare eccezioni indicate dalla legge), purché tale alienazione
non comporti la sottrazione dei beni stessi alla loro destinazione
pubblica (SANDULLI). La destinazione al pubblico servizio si ottiene
per facta concludentia non potendosi ritenere sufficiente l’emanazione
di un provvedimento a tale riguardo.
Il vincolo di destinazione che la norma tutela non esclude che il bene
circoli tra soggetti che possano garantirne ex lege la costanza, cioè tra
enti pubblici, potendo soltanto questi garantire l’istituzionalità della
permanenza del vincolo.

Sono, in ogni modo, inalienabili:

le miniere e le foreste;
gli atti e documenti di enti pubblici.

I beni patrimoniali indisponibili sono altresì:

soggetti ad usucapione: il possesso dei beni patrimoniali


indisponibili può, se si tratta di immobili, dar luogo all’usucapione di
un diritto reale, che non pregiudichi la destinazione dei beni stessi al
pubblico servizio; non è ammissibile, invece, l’usucapione della
proprietà o di altro diritto reale incompatibile con la pubblica
destinazione dei beni. La proprietà dei beni mobili non può invece
acquistarsi mediante il possesso, ai sensi dell’art. 1153 c.c., qualora
si tratti di beni patrimoniali indisponibili non sottratti alla loro
destinazione nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano;
inespropriabili: i beni patrimoniali indisponibili non possono essere
espropriati a seguito di esecuzione forzata per debiti della pubblica
amministrazione; la giurisprudenza ritiene però ammissibile
l’espropriazione per pubblica utilità quando si tratta di soddisfare,
attraverso l’opera da realizzare, un interesse pubblico prevalente.

10. Utilizzazione dei beni pubblici

In base ai soggetti che utilizzano i beni pubblici, possiamo distinguere i seguenti tipi di uso:

a. uso esclusivo (o diretto) da parte della P.A. che ha il bene in amministrazione, o in

proprietà (es.: l’uso delle strade o zone militari da parte dell’autorità militare);

b. uso generale del bene pubblico: cioè da parte di qualsiasi soggetto, sia pubblico che

privato (es.: il transito sulle strade pubbliche);

c. uso particolare: da parte di determinati soggetti, pubblici o privati, cui è riservato un

certo uso del bene.

Tale riserva di utilizzazione può derivare dalla legge o da un atto amministrativo (es.:

concessione) e può escludere altri da qualsiasi uso del medesimo bene, o solo da

particolari usi di esso.

11. La tutela dei beni pubblici

Ai sensi dell’art. 823 c.c. spetta all’autorità amministrativa la


tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà
sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari
a difesa della proprietà e del possesso.
Più precisamente l’autotutela (o tutela amministrativa) consiste
nell’esercizio di poteri (di polizia demaniale) previsti dalle leggi speciali
a fronte di qualsivoglia illecita occupazione o abusiva utilizzazione dei
beni da parte di terzi.

Nell’ambito di tale tipologia di tutela si distinguono: a) mezzi di autotutela decisoria, che


comprendono tutti quegli atti che sono espressione di un generale potere della P.A.,

finalizzato alla risoluzione di conflitti coi privati, da parte della stessa amministrazione

(BELLOMO). Tali mezzi di sostanziano in provvedimenti e determinazioni amministrative, che

spettano esclusivamente all’ente pubblico proprietario; b) mezzi di autotutela esecutiva,

che comprendono, invece, tutti quei mezzi e comportamenti diretti ad eseguire le decisioni

amministrative riguardo a beni pubblici, cioè a portare a compimento gli atti di autotutela

decisoria.

Mezzi di autotutela decisoria sono ad esempio:

tutte le decisioni amministrative con cui la P.A. decide di interrompere un rapporto

concessorio esistente riguardo ad un bene pubblico: provvedimenti di annullamento, revoca

della concessione;

tutte le decisioni amministrative di modifica del contenuto di concessioni, a seguito di

comportamenti scorretti del concessionario, non così gravi da giustificare la revoca della

concessione;

le decisioni dei ricorsi amministrativi preposti dagli interessati contro provvedimenti

dell’amministrazione relativi ai beni pubblici.

Mezzi di autotutela esecutiva, sono invece tutti quei mezzi e comportamenti diretti ad

eseguire le decisioni amministrative riguardo a beni pubblici, cioè a portare a compimento gli

atti di autotutela decisoria. Vi rientrano tutti gli sgomberi di ufficio, mediante l’utilizzo di mezzi

propri o di terzi, richiesti dalla P.A., nonché gli ordini di rimborso delle spese sostenute dalla

P.A. diretti ai contravventori e, comunque, tutte le attività materiali poste in essere per la

tutela del bene pubblico.

I mezzi di tutela giurisdizionale ordinaria (e cioè le azioni possessorie e


petitorie) spettano all’ente pubblico che sia proprietario e/o
possessore dei beni.

12. I beni patrimoniali disponibili

Fanno parte del patrimonio disponibile dello Stato e degli altri enti
pubblici tutti i beni ad essi appartenenti, diversi da quelli demaniali e
da quelli patrimoniali indisponibili.
I beni patrimoniali disponibili non sono beni pubblici, bensì soltanto
beni di proprietà di un ente pubblico. Generalmente si tratta di beni
produttivi di reddito per l’ente.
Tali beni possono fornire i mezzi per la soddisfazione di un pubblico
interesse e in tal caso hanno carattere strumentale per l’esercizio di
un pubblico servizio.

Fra essi rientrano:

a. il patrimonio mobiliare: comprende il denaro, gli utensili, nonché


i beni che derivano dalla partecipazione dello Stato al capitale
azionario di imprese industriali (azionariato di Stato,
compartecipazioni statali, etc.);
b. il patrimonio fondiario ed edilizio: per quanto attiene al
patrimonio fondiario ed edilizio, è da rilevare che gran parte di esso
è il residuo di quello che apparteneva allo Stato nelle fasi precedenti
alla sua formazione storica, il così detto «demanio antico» quando
l’economia finanziaria non era, com’è ora, tutta a base tributaria.
Questi beni, a differenza dei beni demaniali e patrimoniali
indisponibili, non sono beni pubblici e sono posseduti dall’ente a
titolo di proprietà privata. Per tale motivo vengono sottoposti, senza
alcuna eccezione, alla relativa disciplina sancita dal Codice Civile.

13. I diritti reali della P.A. su beni altrui

La P.A., oltre che proprietaria di beni, può anche essere titolare,


come qualsiasi altro soggetto, pubblico o privato, di diritti reali su
beni altrui. Essi possono essere costituiti per l’utilità di un bene
pubblico o per il conseguimento di fini di pubblico interesse, ovvero
per l’utilità di un bene patrimoniale disponibile o per un fine privato.
Nel primo caso si parla di diritti demaniali su beni altrui, nel
secondo di diritti patrimoniali su beni altrui.
I diritti demaniali su beni altrui sono quei diritti che spettano allo
Stato o ad un ente territoriale su beni di proprietà di altri soggetti
e sono costituiti per l’utilità d’un bene demaniale o per il
conseguimento di fini di pubblico interesse, corrispondenti a
quelli a cui servono i beni demaniali. Tali diritti reali sono assoggettati
dall’art. 825 c.c. allo stesso regime giuridico dei beni demaniali.

Le principali categorie di diritti demaniali su beni altrui sono: le servitù prediali pubbliche ed i

diritti (o servitù) di uso pubblico:

a. le servitù prediali pubbliche possono essere:

servitù di via alzaia: per cui i proprietari di fondi laterali ai corsi d’acqua debbono
permettere, su adeguate strisce di terra, in riva al fiume, il passaggio di uomini, animali

etc. (sono dette anche «servitù di marciapiede»: SANDULLI);

servitù di scarico per i fondi prossimi ai laghi;

servitù di scolo delle acque stradali sui terreni sottostanti;

servitù di soprapassaggio a favore di ponti cavalcavia, viadotti sui fiumi e corsi d’acqua,

terreni e strade private.

Le servitù prediali pubbliche possono sorgere: per legge, per atto amministrativo (di

imperio), per convenzione con il privato, per atto di liberalità del privato e per usucapione

da parte dell’ente;

b. i diritti di uso pubblico (servitù di uso pubblico): sono quelle servitù costituite a carico di

fondi privati per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli cui

servono i beni demaniali. In tali servitù manca un fondo dominante, perché non sono

costituite a vantaggio di un fondo demaniale, bensì della collettività.

Rientrano nei diritti di uso pubblico:

le strade vicinali, cioè quelle non di proprietà del Comune, ma soggette a pubblico

transito da parte della collettività; sono, cioè, strade costruite da privati che

eventualmente il Comune, ove le ritenga utili alla collettività, assoggetta all’uso pubblico

con propria delibera espressa, dicharandole strade vicinali ed includendole nell’apposito

elenco. L’inclusione nell’elenco delle strade vicinali, tuttavia, ha carattere soltanto

interno, per cui è sempre possibile fornire la prova dell’inesistenza della servitù di uso

pubblico sulla strada o, viceversa, in caso di mancata inclusione nell’elenco, l’esistenza di

un diritto di pubblico transito su di essa.

La strada vicinale rimane di proprietà privata: spetta, tuttavia, al Comune regolare la


circolazione su di essa e compete, altresì, al Comune concorrere alla sua manutenzione,

almeno per quelle di maggiore importanza.

Il diritto di uso pubblico di una strada vicinale può essere fatto valere non solo dal

Comune, ma anche da ciascun abitante di esso, che agisce uti singulus e in nome

proprio;

le aree private aperte al pubblico transito: per esse il Comune è obbligato a concorrere

alle spese di manutenzione;

i musei, le pinacoteche e gli archivi di proprietà privata;

gli usi civici. In dottrina la loro inclusione fra i diritti (servitù) di uso pubblico non è

pacifica. Secondo SANDULLI, sarebbero una categoria autonoma, soltanto «affine» ai

diritti di uso pubblico, e consisterebbero in quei diritti di natura civica, (e pertanto

indisponibili) di godimento che si esplicano in varie forme (pascolo, semina, legnatico) a

favore dei membri di una collettività. Essi possono anche gravare su beni privati, nel

qual caso presentano la natura di diritti reali limitati su cose altrui.

Per quanto riguarda i diritti patrimoniali sui beni altrui, le servitù possono essere

costituite anche a favore di beni patrimoniali della P.A. Tali diritti seguono la natura dei

beni cui si riferiscono e sono, quindi, disponibili o indisponibili a seconda che attengano a

beni disponibili o indisponibili.

La P.A. può acquistare diritti reali in base: alla legge (es.: beni immobili privi di

proprietario); a fatti o atti di diritto comune (es.: l’occupazione o gli atti di acquisto a titolo

oneroso); a fatti o atti di diritto pubblico (es.: la confisca bellica o gli atti ablativi).

14. L’amministrazione dei beni pubblici

L’amministrazione dei beni pubblici consta di varie e complesse attività


che danno luogo a due categorie distinte di atti:

atti di conservazione e manutenzione;


atti di utilizzazione.

In senso lato, l’amministrazione dei beni demaniali comprende tutta


l’attività di costruzione e manutenzione dei beni, nonché l’attività di
polizia e di tutela degli stessi beni.
Gli atti di conservazione sono rivolti a realizzare gli scopi connessi al
mantenimento dell’integrità fisica dei beni.
Ai sensi della legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla
contabilità dello Stato, i beni immobili dello Stato, sia pubblici che
privati, sono amministrati a cura del Ministero dell’economia e delle
finanze, mentre la funzione della tenuta delle scritture contabili dei
beni è attribuita al DRGS per il tramite degli uffici appartenenti al
sistema delle ragionerie del Dipartimento stesso.

Costituiscono eccezione a questa norma i beni di quelle amministrazioni o aziende autonome

che, per il raggiungimento dei propri fini, possono amministrarli direttamente. Un’altra

eccezione è rappresentata dal demanio idrico, la cui gestione, è affidata dal D.Lgs. 112/1998,

art. 86, alle Regioni e agli enti locali competenti per territorio.

Per quanto riguarda, poi, i beni immobili assegnati ad un servizio


governativo, essi si intendono concessi in uso gratuito al ministero da
cui il servizio dipende e sono dallo stesso amministrati.
Non è invece consentito alle singole amministrazione dare a terzi in
gestione i beni loro assegnati, dal momento che ciascuna
amministrazione riceve tali beni unicamente per realizzare i propri fini
istituzionali.
Alle opere concernenti i beni demaniali ed alla straordinaria
manutenzione di tutti gli immobili dello Stato provvede il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, ad eccezione che per gli immobili di
proprietà dell’Amministrazione Militare, ai quali provvede il Ministero
della difesa.

Per ciò che concerne gli interventi manutentivi degli immobili di proprietà dello Stato

il D.L. 98/2011, conv. in L. 111/2011, contiene un’articolata disciplina relativa alla materia. In

particolare, l’art. 12 del citato decreto legge, sensibilmente modificato dalla legge di

stabilità 2015, stabilisce che le decisioni di spesa relative a interventi su immobili di

proprietà dello Stato in uso per finalità istituzionali alle amministrazioni dello Stato (come

definite dall’art. 1 comma 2 del D.Lgs. 165/2001), sia a carattere ordinario che straordinario,

a decorrere dal 1° gennaio 2013, sono attribuite all’Agenzia del demanio, sentito il Ministero

delle infrastrutture e dei trasporti, incluse la Presidenza del Consiglio dei Ministri e le Agenzie,

anche fiscali, fatte salve le specifiche previsioni di legge riguardanti il Ministero della difesa, il

Ministero degli affari esteri e il Ministero per i beni e le attività culturali, nonché il Ministero

delle infrastrutture e dei trasporti con riferimento a quanto previsto dagli articoli 41 e 42 del

D.Lgs. 300/1999.

Sono altresì attribuite all’Agenzia del demanio le decisioni di spesa per gli interventi

manutentivi a carico del conduttore sui beni immobili di proprietà di terzi utilizzati a qualsiasi

titolo dalle amministrazioni dello Stato.

Gli interventi di piccola manutenzione sono invece curati direttamente dalle amministrazioni
utilizzatrici degli immobili, anche se di proprietà di terzi.

Per quanto riguarda i beni mobili appartenenti allo Stato, la disciplina


generale concernente la loro amministrazione è regolata dagli artt. 1 e
2 del R.D. 2440/1923 e dagli articoli 6, 8, 20-34 e 194 del R.D.
827/1924.
Si ricorda poi il D.P.R. 254/2002, che reca le disposizioni concernenti
la gestione dei consegnatari di beni mobili.

15. Gli inventari

L’inventario, secondo i principi della tecnica aziendale, è quella


complessa serie di operazioni mediante la quale si tende a rilevare ad
una certa data la consistenza patrimoniale di un’azienda.
Inventario è anche lo strumento rappresentativo, il documento
contabile in cui tali elementi sono esposti (BENNATI).
Ben si intuisce, quindi, quale importanza rivesta tale documento nella
gestione aziendale, ivi compresa quella statale.

Ci occuperemo, in questo paragrafo, degli inventari dei beni demaniali


e dei beni patrimoniali dello Stato e degli enti pubblici. Si possono
quindi distinguere:

a. l’inventario dei beni di demanio pubblico, che consiste in uno


stato descrittivo desunto dai rispettivi catasti, ovvero dai registri
delle singole amministrazioni. Tale inventario è realizzato a cura del
Ministero dell’economia e delle finanze e delle altre amministrazioni
centrali ai cui servizi i beni sono adibiti;
b. i beni immobili dello Stato sono descritti in «registri di
consistenza» in doppio originale, recanti indicazioni sul luogo, la
denominazione e la qualità del bene; sui suoi connotati catastali,
sull’estimo o la rendita imponibile; sui titoli di provenienza;
sull’estensione, reddito e valore fondiario approssimativo; sulle
servitù, pesi ed oneri di cui siano gravati, nonché sull’uso o servizio
speciale a cui sono destinati e sul Ministero alla cui amministrazione
sono affidati, con la durata di tale destinazione. Detti registri di
consistenza debbono anche indicare se i beni siano fruttiferi o
meno.
c. per i beni mobili, ciascuna amministrazione dello Stato, escluse
quelle dotate di autonomia amministrativa e contabile nonché le
Forze armate e il Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, provvede alla
gestione di quelli assegnati al proprio uso. Tutti gli oggetti mobili,
peraltro, a qualunque categoria appartengano, debbono essere dati
in consegna agli agenti consegnatari e tale consegna va effettuata
per mezzo di inventario. In particolare tali inventari debbono
contenere la designazione degli stabilimenti e dei locali in cui si
trovano gli oggetti, la loro denominazione e descrizione, la quantità
o il numero, la classificazione ed il valore.
In ogni Ministero ed in ciascuno degli uffici dipendenti esiste un
consegnatario responsabile dei beni mobili inventariati di cui deve
inoltre possedere una ricapitolazione distinta per categorie e specie
di materie. Detti consegnatari sono responsabili personalmente dei
beni ricevuti in custodia, fino a che non abbiano ottenuto regolare
discarico. Essi sono inoltre soggetti alla giurisdizione della Corte dei
conti, alla quale debbono rendere il conto giudiziale della loro
gestione alla fine di ogni anno finanziario.
L’art. 17 comma 20 della L. 127/1997, inoltre, prescrive che in sede
di redazione e aggiornamento degli inventari, il valore dei beni e
delle apparecchiature informatiche, deve essere ammortizzato nel
termine di cinque anni dall’acquisto. Trascorso tale termine il valore
d’inventario del bene in questione si azzera.

L’inventario e la ricognizione effettiva dei beni devono essere effettuati periodicamente —

almeno ogni cinque anni — dai consegnatari e dai cassieri delle amministrazioni dello

Stato. Nell’inventario dovranno essere iscritti solo i beni mobili:

che non hanno carattere di beni di consumo;

aventi un valore superiore a 500 euro, IVA compresa, ricorrendo così al concetto di

«universalità di mobili», al fine di evitare che beni come ad esempio uno studio, una

postazione informatica di lavoro, etc. siano oggetto di un’inventariazione parziale.

d. relativamente, poi, ai beni demaniali e ai beni patrimoniali degli


enti pubblici territoriali, si rileva che:

per le Regioni, vige un’apposita autonomia normativa, prevista


specificamente dalla Costituzione (v. art. 117 Cost.), in forza della
quale le Regioni stesse sono competenti a dettare disposizioni in
materia;
per gli enti locali l’art. 230 D.Lgs. 267/2000 prevede che essi
«provvedono annualmente all’aggiornamento degli inventari». La
stessa normativa definisce il patrimonio degli enti locali costituito
«dal complesso dei beni e dei rapporti giuridici, attivi e passivi, di
pertinenza di ciascun ente. Attraverso la rappresentazione
contabile del patrimonio è determinata la consistenza netta della
dotazione patrimoniale». Gli enti locali, infine, valutano i beni del
demanio e del patrimonio, comprensivi delle relative manutenzioni
straordinarie, secondo le modalità previste dal principio applicato
della contabilità economico-patrimoniale di cui all’allegato n. 4/3
del D.Lgs. 118/2011.

Infine, va segnalato il D.M. 16-3-2011 del MEF con cui sono stati stabiliti principi e direttive

per la revisione e l’informatizzazione delle scritture contabili riguardanti i beni immobili di

proprietà dello Stato appartenenti al patrimonio disponibile ed indisponibile ed i beni

appartenenti al demanio storico-artistico direttamente gestiti dal MEF e per esso dall’Agenzia

del demanio.

Due provvedimenti successivi specifici del Ragioniere generale dello Stato — prot. 124834 del

29-12-2011 e prot. 130433 del 30-12-2011 — hanno provveduto, rispettivamente, a

disciplinare il nuovo sistema delle scritture contabili dei beni immobili di cui al D.M. 16-3-2011

e la migrazione dei dati dalle vecchie alle nuove scritture contabili per regolamentarne la

relativa fase di transizione.

Parallelamente, si è proceduto, nell’ambito delle procedure informatiche, alla realizzazione

dell’applicativo denominato Informatizzazione Beni Immobili dello Stato (IBIS).


16. La valutazione dei beni pubblici

La disciplina che regola la valutazione dei beni pubblici ha subìto per


effetto dell’introduzione del D.Lgs. 279/1997 una significativa
trasformazione. Prima dell’entrata in vigore della norma suddetta era
infatti prevista solo per i beni patrimoniali una valutazione
monetaria.
Il D.Lgs. 279/1997, art. 14, comma 1, pur ribadendo la distinzione fra
beni demaniali e beni patrimoniali, introduce, al fine di individuare
quelli che tra loro sono suscettibili di valutazione economica,
un’ulteriore classificazione descritta dalla tabella C allegata allo stesso
decreto legislativo (come sostituita dal D.I. 18-4-2002, si veda il Cap.
6, Parte II).
Pertanto, tutti i beni demaniali elencati dall’art. 822 c.c, fatti salvi la
natura giuridica e i vincoli cui sono sottoposti dalla attuale normativa,
vengono ora valutati in base a criteri economici e vengono quindi
inseriti nel conto generale del patrimonio dello Stato.
A quest’ultimo viene allegato un documento contabile che ha la
funzione di valutare la gestione economica dei beni considerati
attraverso l’individuazione di componenti positive e negative e degli
indici di redditività della gestione stessa (commi 2-3, art. 14 D.Lgs.
279/1997). La disciplina della applicazione pratica di queste norme è
stata demandata a decreti del Ministro dell’economia.
Per quanto riguarda, invece, la valutazione economica dei beni
patrimoniali, occorre distinguere fra beni mobili e beni immobili.
In generale i beni mobili si iscrivono negli inventari per il loro prezzo
d’acquisto, salvo il caso in cui il loro valore sia stabilito da tariffe
speciali; se si tratta di beni pervenuti a seguito di donazione il valore è
dato dalla stima che viene per essi effettuata.
I beni immobili sono valutati in base al costo, all’estimo o
all’imponibile; in relazione alla formazione del nuovo catasto od a
seguito di nuove stime ottenute con la visione degli inventari, si ha
una rivalutazione del valore degli stessi. Si ricordi, comunque, che una
rivalutazione dei beni patrimoniali dello Stato in connessione con la
svalutazione della moneta non è prevista dall’ordinamento, ma è stata
nondimeno effettuata in più occasioni.

17. La valorizzazione, la dismissione e l’alienazione dei beni


pubblici

La necessità di risanare le finanze pubbliche e far fronte agli impegni


assunti in sede comunitaria hanno spinto il legislatore, a partire dagli
anni Novanta, ad un vasto programma di valorizzazione, dismissione
ed alienazione del patrimonio pubblico.

I fondi comuni d’investimento immobiliare e la Patrimonio dello Stato S.p.A.

Particolare interesse rivestono due strumenti per la valorizzazione e la dismissione del

patrimonio pubblico: i fondi comuni d’investimento immobiliare, disciplinati dalla L.

86/1994 — poi abrogata, ad esclusione dell’art. 14bis —, e la Patrimonio dello Stato


S.p.A. (istituita dalla L. 63/2002 e poi sciolta dal D.L. 98/2011).

Al fine di attivare il processo di dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato, l’art. 3

della L. 662/1996 autorizza il Ministero dell’economia e delle finanze a sottoscrivere quote di

appositi fondi comuni d’investimento immobiliare chiusi, istituiti con apporto di beni immobili

ex art. 14bis della L. 86/1994, così come modificato dal comma 111 dello stesso art. 3.

Ai fondi immobiliari sono inizialmente apportati beni immobili e diritti reali su immobili

appartenenti al patrimonio dello Stato suscettibili di valorizzazione e di proficua gestione

economica, inclusi in un elenco predisposto dal MEF contenente una serie di dati

(descrizione dei beni, consistenza e destinazione urbanistica, titolo di provenienza etc.)

fornite da tutte le amministrazioni dello Stato che, alla data di entrata in vigore della legge,

utilizzano o detengono, a qualunque titolo, anche per usi governativi, beni immobili dello

Stato o sono titolari di diritti reali sugli stessi.

Un ulteriore passo compiuto dal legislatore per accelerare il processo di

privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, anche

mediante l’istituzione di fondi comuni di investimento, è rappresentato dall’emanazione del

D.L. 25-9-2001, n. 351, convertito dalla L. 23-11-2001, n. 410. Il provvedimento, fra l’altro,

ha:

affidato all’Agenzia del demanio la ricognizione del patrimonio immobiliare pubblico, che,

sulla base della documentazione esistente presso gli archivi e gli uffici pubblici, individua i

singoli beni;

autorizzato, allo scopo di incentivare lo sviluppo dei fondi comuni di investimento, il

Ministero dell’economia e delle finanze a costituire, o a promuovere la costituzione, di

S.r.l. aventi ad oggetto la realizzazione di una o più operazioni di cartolarizzazione dei


proventi derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare. In pratica, alla società

vengono trasferiti, con appositi decreti ministeriali (in tal senso si veda il D.M. 21-11-

2002, con il quale sono stati trasferiti alla Società Cartolarizzazione Immobili

Pubblici S.r.l. i beni immobili appartenenti agli enti previdenziali e allo Stato), i beni

immobili oggetto della ricognizione; a loro volta le società versano il corrispettivo delle

cessioni ai proprietari dei beni, utilizzando i proventi delle operazioni di cartolarizzazione

che consistono nell’emissione di titoli o nell’assunzione di finanziamenti garantiti in tutto o

in parte dallo Stato.

Allo scopo di gestire in maniera più redditizia il patrimonio statale il D.L. 15-4-2002, n. 63,

convertito in L. 112/2002 ha istituito la società Patrimonio dello Stato S.p.A., le cui azioni

erano detenute dal MEF.

Il D.L. 98/2011, conv. in L. 111/2011, art. 33, co. 8, ha previsto lo scioglimento e la messa

in liquidazione della Patrimonio S.p.A. entro 30 giorni dalla sua entrata in vigore secondo le

norme del Codice Civile.

Lo stesso D.L. 98/2011 ha stabilito, con decreto del Ministro dell’economia e finanze, la

costituzione di un’apposita società di gestione del risparmio avente capitale sociale pari a 2

milioni di euro per l’anno 2012, per l’istituzione di uno o più fondi d’investimento al fine di

partecipare in fondi d’investimento immobiliari chiusi promossi da Regioni, Province, Comuni

anche in forma consorziata (art. 31 D.Lgs. 267/2000) e altri enti pubblici ovvero da società

interamente partecipate dai predetti enti, al fine di valorizzare o dismettere il proprio

patrimonio immobiliare disponibile. Il capitale è detenuto interamente dal MEF.

Il trasferimento dei beni di particolare valore artistico e culturale è stabilito d’intesa con il

Ministro per i beni e le attività culturali (ma sul punto occorre ora tener conto del «Codice
dei beni culturali e del paesaggio», D.Lgs. 42/2004). In ogni caso il trasferimento non

modifica il regime giuridico dei beni demaniali trasferiti e restano comunque fermi i vincoli

gravanti sui beni trasferiti e, fino al termine di scadenza prevista nel titolo, i diritti di

godimento spettanti a terzi.

Più recentemente in tema di valorizzazione, razionalizzazione e alienazione dei beni

immobili dello Stato citiamo i seguenti provvedimenti:

l’art. 12 (acquito, vendita, manutenzione e censimento di immobili pubblici) del D.L.

98/2011, conv. in L. 111/2011, stabilisce che a decorrere dal 1° gennaio 2012 le

operazioni di acquisto e vendita di immobili, effettuate sia in forma diretta sia indiretta, da

parte delle amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica

amministrazione, con l’esclusione degli enti territoriali, degli enti previdenziali e degli enti

del servizio sanitario nazionale, nonché del Ministero degli affari esteri con riferimento ai

beni immobili ubicati all’estero, sono subordinate alla verifica del rispetto dei saldi

strutturali di finanza pubblica da attuarsi con decreto di natura non regolamentare del

Ministro dell’economia e delle finanze (per gli enti previdenziali pubblici e privati restano

ferme le disposizioni di cui al comma 15 dell’articolo 8 del D.L. 78/2010, conv. dalla

122/2010).

Ancora il D.L. 201/2011 inserendo nel D.L. 98/2011 l’art. 33bis rubricato «Strumenti

sussidiari per la gestione degli immobili pubblici» ha attribuito all’Agenzia del demanio il

compito di promuovere iniziative volte alla costituzione di società, consorzi o fondi

immobiliari con la finalità di valorizzare e alienare il patrimonio immobiliare pubblico di

proprietà dello Stato, delle Regioni, degli enti locali e degli enti vigilati. Qualora si

costituiscano delle società, a esse partecipano i soggetti che apportano i beni e,


necessariamente, l’Agenzia del demanio in qualità di finanziatore e di struttura tecnica di

supporto;

la L. 183/2011 (legge si stabilità 2012) art. 6 (Disposizioni in materia di dismissioni dei

beni immobili pubblici) autorizza il MEF a conferire o a trasferire beni immobili dello

Stato a uno o più fondi comuni di investimento immobiliari o a uno o più società di

gestione del risparmio anche di nuova costituzione. I proventi netti derivanti dalle

cessioni delle quote dei fondi o delle azioni delle società sono destinati alla riduzione

del debito pubblico. Sono conferiti o trasferiti gli immobili di proprietà dello Stato e una

quota non inferiore al 20 per cento delle carceri inutilizzate e dalle caserme assegnate in

uso alle forze armate. I beni immobili da conferire o trasferire sono individuati con uno

o più DPCM, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze;

il D.L. 1/2012 art. 66 che tratta della dismissione di terreni demaniali agricoli e a

vocazione agricola;

la legge di stabilità 2015, comma 270, per assicurare il conseguimento degli obiettivi

di finanza pubblica connessi ai programmi di valorizzazione e cessione di immobili pubblici

ha introdotto, modificando l’art. 7 comma del D.L. 282/2002, nell’ordinamento uno

strumento di vendita del patrimonio immobiliare dello Stato, ulteriore e alternativo alla

trattativa privata, ossia una procedura di tipo ristretto, cui sono invitati a partecipare

e a presentare offerte determinati soggetti in possesso di requisiti e caratteristiche stabiliti

con decreto del MEF in relazione alla singola procedura di dismissione. Si introducono,

pertanto, modalità di vendita in grado di stimolare proposte di acquisto da parte di

investitori qualificati, con la conseguente possibilità di creare forme di concorrenza (non

attivabili nel caso della trattativa privata) idonee a comportare un aumento degli introiti

ricavabili e un ampliamento delle effettive potenzialità di alienazione dei beni immobili


statali (si veda la Relazione tecnica alla legge di stabilità 2015, a cura del DRGS).

Questionario

1. Come può definirsi un bene pubblico? (par. 1)


2. Chi sono i soggetti titolari di patrimoni pubblici? (par. 1)
3. Come possono distinguersi i beni pubblici? (par. 2)
4. Quali sono i caratteri fondamentali dei beni demaniali? (par. 3)
5. Quali sono i tipi di demanio previsti dalla nostra legislazione?
(par. 3)
6. Cos s’intende con l’espressione «federalismo demaniale? (par.
4)
7. Qual è il regime giuridico dei beni demaniali? (par. 5)
8. Può un bene demaniale perdere le caratteristiche di
demanialità? (par. 6)
9. Che cos’è un bene patrimoniale indisponibile? (par. 7) e (par.
8)
10. Qual è il regime giuridico dei beni patrimoniali
indisponibili? (par. 9)
11. Quali beni rientrano nel patrimonio pubblico disponibile?
(par. 12)
12. In cosa consiste l’inventario dei beni mobili patrimoniali?
(par. 15)
13. Quale novità ha introdotto il D.Lgs. 279/1997 a proposito della
valutazione dei beni demaniali? (par. 16)
14. Quali strumenti innovativi sono stati introdotti dal «legislatore»
per la valorizzazione e la dismissione del patrimonio pubblico? (par.
17)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 15 I contratti pubblici

Sommario 1. L’azione amministrativa «privatizzata». - 2. Classificazione dei contratti della

P.A. - 3. Il nuovo Codice dei contratti pubblici. - 4. Il sistema di governance sui contratti

pubblici. - 5. L’ambito di applicazione del Codice. - 6. Segue: I contratti sopra soglia e sotto

soglia. - 7. I principi generali per l’aggiudicazione e l’esecuzione di appalti e concessioni. - 8.

Il Responsabile unico del procedimento. - 9. La fase propedeutica alla gara: pianificazione,

programmazione e progettazione. - 10. La qualificazione e l’aggregazione delle stazioni

appaltanti. - 11. La procedura di evidenza pubblica: profili introduttivi e fasi. - 12.

L’esecuzione del contratto. - 13. Vicende particolari dell’esecuzione del contratto. - 14. Gli

acquisti centralizzati. - 15. La tutela stragiudiziale in materia di contratti pubblici.

1. L’azione amministrativa «privatizzata»

L’azione amministrativa della P.A. si esplica, tradizionalmente,


attraverso il provvedimento amministrativo, con il quale il
soggetto pubblico agisce nei confronti del privato, in modo unilaterale,
quale organo titolare di poteri autoritativi. Accanto a tale modalità di
esercizio del potere pubblico, l’azione amministrativa può esplicarsi
anche nelle forme proprie del diritto privato, e, in particolare,
ricorrendo al contratto.
L’attività contrattuale dello Stato e degli altri enti pubblici, pur se
costituisce manifestazione della capacità di diritto privato della P.A., è,
tuttavia, di massima, regolata, oltreché dal diritto privato, da norme
dell’ordinamento giuspubblicistico.

La differenza tra l’agire per provvedimento e l’agire per contratto si percepisce soprattutto nel

diverso modo in cui il soggetto pubblico si rapporta con il privato. Infatti, nel caso in cui la

P.A. decida di utilizzare il provvedimento amministrativo agisce unilateralmente, in virtù dei

suoi poteri autoritativi, ponendosi in una posizione di supremazia rispetto al privato;

laddove invece la P.A., nell’ambito della sua capacità di diritto privato, utilizzi il contratto si

spoglia di ogni prerogativa pubblicistica e si pone su un piano di parità con il privato

cittadino, divenendo «parte» del relativo rapporto giuridico. Tale sostanziale parità trova un

unico limite nella natura vincolata dell’attività contrattuale pubblica: il ricorso a schemi

contrattuali privatistici non implica una rinuncia al necessario perseguimento di quei fini

pubblici alla cui tutela la P.A. è preposta.

In tale prospettiva si colloca la previsione generale contenuta nell’art.


1, comma 1bis, L. 241/1990, ai sensi del quale «la pubblica
amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce
secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga
diversamente»: dalla lettera della disposizione non sorgono dubbi sul
fatto che il legislatore ha inteso formalizzare una piena e generale
capacità di diritto privato dell’amministrazione, che trova quale
unico limite quello per cui può essere esercitata «soltanto nei casi in
cui vi sia attinenza con le finalità pubbliche» (CASETTA).

2. Classificazione dei contratti della P.A.

In relazione alla disciplina, i contratti stipulabili da una P.A. possono


così distinguersi:

a. contratti ordinari. Sono i cosiddetti contratti di diritto comune


caratteristici dell’autonomia privata (si pensi ad esempio alla
vendita, alla locazione, al contratto di appalto). Essi non presentano
alcuna particolarità rispetto agli schemi contrattuali utilizzati dai
soggetti privati;
b. contratti speciali di diritto privato. Si definiscono, così, quei
contratti regolati da norme di diritto privato speciale (tali sono ad
esempio i contratti di trasporto ferroviario). La loro peculiarità
risiede, perciò, nel fatto di essere regolati da norme civilistiche di
specie rispetto a quelle generali del codice civile;
c. contratti ad oggetto pubblico. Sono quelli che si caratterizzano
per l’incontro e la commistione tra provvedimento amministrativo e
contratto. Si pensi, ad esempio, alle convenzioni che si
accompagnano alla concessione di un bene pubblico.

Inoltre, quando si parla di attività contrattuale della pubblica


amministrazione, in relazione alla contabilità pubblica, un’altra
importante distinzione è quella basata sulla dicotomia contratti passivi
- contratti attivi. I contratti passivi sono quei contratti con i quali la
P.A. si procura beni e servizi necessari al proprio
funzionamento dietro erogazione di somme di denaro (es.: gli
appalti, la compravendita, la locazione, il contratto d’opera etc.); i
contratti attivi, invece, sono quei contratti mediante i quali
l’amministrazione si procura delle entrate finanziarie (es.: la
compravendita, nel caso in cui la P.A. riveste il ruolo di venditore, la
locazione quando il soggetto pubblico è locatore etc.).

3. Il nuovo Codice dei contratti pubblici

Nel nostro ordinamento, il quadro normativo in materia di contratti


pubblici è sempre stato frastagliato e complesso, in quanto
caratterizzato da una molteplicità di disposizioni, non sempre
coordinate tra loro.
Il testo normativo di riferimento è stato per lungo tempo
rappresentato dal D.Lgs. 12-4-2006, n. 163, recante il Codice dei
contratti pubblici, al quale ha fatto seguito il D.P.R. 5-10-2010, n.
207, recante il Regolamento di attuazione del Codice.
Anche successivamente alla sua approvazione, il legislatore è
intervenuto con numerose altre disposizioni, di svariate fonti
regolamentari, necessarie per perfezionare la disciplina di base e/o
adeguarla alle norme europee, ovvero attraverso interventi mirati a
soddisfare peculiari esigenze, che, però, non sono confluiti nel testo
del Codice.
Un totale «stravolgimento» del quadro normativo di riferimento è
stato realizzato con la L. 28-1-2016, n. 11, con la quale il legislatore
ha delegato il Governo sia a recepire le nuove direttive europee in
materia — la n. 2014/24/UE, sugli appalti pubblici; la n.
2014/25/UE, sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei
settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e servizi postali; la n.
2014/23/UE, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione — che
a procedere a un riordino complessivo della disciplina vigente.
In attuazione della delega è stato approvato il D.Lgs. 18-4-2016, n.
50, recante il nuovo Codice dei contratti pubblici, che ha abrogato
il D.Lgs. 163/2006.

Quanto alla struttura del testo, questo si compone di 220 articoli e 25 Allegati e si snoda

nel seguente modo:

Parte I (artt. 1-34): ambito di applicazione, principi, disposizioni comuni ed

esclusioni;

Parte II (artt. 35-165): contratti di appalto per lavori, servizi e forniture;

Parte III (artt. 164-178), relativa ai contratti di concessione;

Parte IV (artt. 179-199), relativa a partenariato pubblico privato e contraente

generale (inclusa la disciplina dell’in house);

Parte V (artt. 200-203): infrastrutture e insediamenti prioritari;

Parte VI (artt. 204-220): disposizioni finali e transitorie;

seguono le norme di chiusura e gli Allegati.

Le novità introdotte dal nuovo Codice sono numerose e sicuramente il


testo si pone come obiettivi quello di soddisfare esigenze di
semplificazione, snellimento e riduzione delle norme, in uno a
quello di fornire una risposta concreta alle sempre più pressanti
necessità di dematerializzazione, trasparenza e lotta alla
corruzione.
Di certo la novità più evidente è quella di aver optato per un sistema
flessibile di regolazione della materia. Rispetto al passato, il nuovo
sistema normativo poggia su due pilastri: il Codice dei contratti
pubblici, di cui al detto D.Lgs. 50/2016 (che sostituisce il precedente
Codice), e gli atti esecutivi, ovvero le Linee–guida dell’Autorità
nazionale anticorruzione (A.N.AC.) nonché i numerosi atti attuativi (in
luogo del precedente Regolamento di esecuzione e di attuazione,
D.P.R. 207/2010).
Sotto un diverso punto di vista, il Codice si presenta articolato «per
processi», nel senso che viene seguito un filo logico che abbraccia
tutte le fasi in cui si articola la procedura di gara, da quello iniziale, in
cui si decide di procedere a un affidamento, a quello finale, cioè alla
sua esecuzione.
Altro profilo innovativo è rappresentato dalla previsione di una
disciplina organica della concessione, di lavori, servizi e forniture,
ponendo l’accento sulla caratteristica propria dell’istituto,
rappresentata dal rischio operativo gravante sul concessionario in caso
di mancato ritorno economico dell’investimento effettuato.
Quanto all’entrata in vigore del nuovo Codice, il D.Lgs. 50/2016 è
stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie Generale - n. 91 del 19
aprile 2016, ed è da questa data, ai sensi di quanto disposto dall’art.
220 del testo, che il Codice è entrato in vigore.
L’art. 216 dispone, poi, che il Codice si applica «alle procedure e ai
contratti per i quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di
scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data
della sua entrata in vigore nonché, in caso di contratti senza
pubblicazione di bandi o di avvisi, alle procedure e ai contratti in
relazione ai quali, alla data di entrata in vigore del presente codice,
non siano ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte».

Con il comunicato dell’A.N.AC. del 3-5-2016, è stato, però, precisato che: «con riferimento ai

soli bandi o avvisi pubblicati nella giornata del 19 aprile 2016 continua a operare il pregresso

regime giuridico, mentre le disposizioni del D.Lgs. 50/2016 riguarderanno i bandi e gli avvisi

pubblicati a decorrere dal 20 aprile 2016».

La circostanza, poi, che il legislatore abbia optato per un sistema


«aperto» che rimanda a numerosi decreti attuativi giustifica la
previsione di un particolare regime transitorio, nel quale è prevista
che fino alla data di entrata in vigore degli stessi continuano ad
applicarsi numerose disposizioni del precedente
Regolamento.
Le disposizioni del D.P.R. 207/2010 che si applicano fino
all’emanazione degli atti attuativi del Codice sono individuate
dall’art. 216 D.Lgs. 50/2016.
Infine, si noti che con il decreto legislativo 19-4-2017, n. 56
(cosiddetto correttivo al Codice) sono state apportate copiose
modifiche alla materia dei contratti pubblici mirate, nell’intenzione del
legislatore, a perfezionare l’impianto normativo senza stravolgerlo, con
lo scopo di migliorarne l’omogeneità, la chiarezza e l’adeguatezza, in
modo da perseguire l’obiettivo dello sviluppo del settore che la legge
delega (L. 11/2016) si era prefissata. Di dette modifiche si è tenuto
conto nella trattazione che segue.

4. Il sistema di governance sui contratti pubblici

Il Codice dedica una serie di disposizioni (artt. da 212 a 215) a tutti i


soggetti che, a vario titolo, concorrono a garantire una gestione
efficiente dei contratti stipulati con la pubblica amministrazione.
In particolare, la governance sui contratti pubblici è affidata: alla
Cabina di regia, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri,
all’Autorità nazionale anticorruzione (A.N.AC.), al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e al Consiglio superiore dei lavori pubblici.
La Cabina di regia ha rilevanti competenze di monitoraggio e di
coordinamento quale, ad esempio, quella di effettuare una
ricognizione sullo stato di attuazione del Codice e sulle difficoltà
riscontrate dalle stazioni appaltanti nella fase di applicazione dello
stesso, anche al fine di proporre eventuali soluzioni correttive e di
miglioramento; inoltre, essa è la struttura nazionale di
riferimento per la cooperazione con la Commissione europea,
per assicurare lo scambio di informazioni sull’applicazione delle norme
codicistiche e sulla gestione delle relative procedure (art. 212).

Il D.P.C.M. 10 agosto 2016 ha disciplinato la composizione e le modalità di funzionamento

della Cabina di regia.


L’Autorità nazionale anticorruzione (A.N.AC.) svolge compiti di
vigilanza, controllo e regolazione della materia, agendo anche al
fine di prevenire e contrastare i fenomeni di illegalità e
corruzione. In particolare, agisce sia come autorità di vigilanza sui
contratti che come soggetto regolatore, deputato ad adottare atti di
indirizzo — come le linee guida, bandi tipo, contratti tipo — e altri
strumenti di regolazione flessibile, necessari per l’interpretazione e
l’applicazione del Codice (art. 213).

Quanto agli strumenti attuativi del D.Lgs. 50/2016, questi sono adottati con delibera

dell’A.N.AC. e possono essere a carattere vincolante erga omnes oppure a carattere non

vincolante. In sostanza la natura giuridica di tali atti è identificabile: alla stregua degli atti di

regolazione delle autorità indipendenti (atti amministrativi generali), per quanto riguarda le

linee guida vincolanti e di ordinari atti amministrativi per quelli non vincolanti.

In ogni caso «resta ferma l’impugnabilità delle decisioni e degli atti assunti

dall’A.N.AC. innanzi ai competenti organi di giustizia amministrativa».

Per lo svolgimento della propria attività, l’Autorità dispone di alcuni


importanti poteri: quello di disporre ispezioni (anche su richiesta
motivata di chiunque ne abbia interesse) e quello di irrogare
sanzioni amministrative pecuniarie.
Tra le competenze dell’A.N.AC. assume rilevanza la gestione della
Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (comma 8).

In particolare, in detta banca dati confluiscono sia le informazioni acquisite per competenza

dalla stessa A.N.AC. e sia le informazioni contenute in tutte le banche dati esistenti, anche a
livello territoriale; tanto al fine di garantire i principi di accessibilità unificata, trasparenza,

pubblicità e tracciabilità delle procedure di gara ma anche delle fasi precedenti e successive.

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) svolge


compiti finalizzati a promuovere le attività tecniche e
amministrative occorrenti ai fini dell’adeguata e sollecita
progettazione e approvazione delle infrastrutture e degli altri interventi
e a effettuare, in collaborazione con le Regioni o le Province autonome
interessate, le attività di supporto necessarie per la vigilanza
sulla realizzazione delle infrastrutture (art. 214 del Codice).
Il Consiglio superiore dei lavori pubblici, quale massimo
organo tecnico consultivo dello Stato, esercita
obbligatoriamente il proprio potere consultivo sui progetti
definitivi di lavori pubblici di competenza statale, o comunque
finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore ai 50
milioni di euro, prima dell’avvio delle procedure di Valutazione
ambientale strategica (VAS), di cui al D.Lgs. 152/2006, delle
procedure di cui agli artt. 14, 14bis e 14ter L. 241/1990 (ovvero nel
caso di conferenza di servizi, simultanea e semplificata), delle
procedure di localizzazione delle opere d’interesse statale difformi
dagli strumenti urbanistici e mancato perfezionamento d’intesa (di cui
all’art. 3 D.P.R. 383/1994) e, se prevista, prima della comunicazione
del procedimento di esproprio (di cui all’art. 11 D.P.R. 327/2001),
nonché, infine, sui progetti di altre stazioni appaltanti che siano
pubbliche amministrazioni, se esse lo richiedono. Per i lavori pubblici
di importo inferiore a 50 milioni di euro, invece, le competenze del
Consiglio sono esercitate dai comitati tecnici amministrativi
presso i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche.

5. L’ambito di applicazione del Codice

Affinché le norme del Codice possano essere applicate è necessario


individuare sia i soggetti che sono tenuti alla loro applicazione nello
svolgimento della propria attività contrattuale (ambito soggettivo) sia
le tipologie contrattuali alle quali le norme si applicano (ambito
oggettivo).
A tal fine rilevano gli artt. 1 e 3 del testo.
Il Codice si apre con l’affermazione che esso disciplina i contratti
di appalto e di concessione delle amministrazioni
aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori aventi a oggetto
l’acquisizione di servizi, forniture, lavori e opere, nonché i
concorsi pubblici di progettazione (art. 1).

A) Ambito soggettivo

L’art. 1 del D.Lgs. 50/2016 richiama immediatamente due tipologie di


soggetti tenuti all’applicazione della disciplina codicistica: le
amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori.
Le amministrazioni aggiudicatrici sono, ai sensi dell’art. 3, comma
1, lett. a), «le amministrazioni dello Stato; gli enti pubblici territoriali;
gli altri enti pubblici non economici; gli organismi di diritto pubblico; le
associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti
soggetti».
Gli enti aggiudicatori, invece, sono individuati, alla successiva lett.
e) del comma 1 dell’art. 3, in relazione alle Parti del Codice che
devono essere applicate.

In particolare, in relazione alla Parte II (relativa a contratti di appalto per lavori, servizi e

forniture) sono tali: le amministrazioni aggiudicatrici o le imprese pubbliche che svolgono una

delle attività di cui alle materie dei settori speciali, nonché quegli enti che, pur non essendo

amministrazioni aggiudicatrici né imprese pubbliche, esercitano una o più delle citate attività e

operano in virtù di diritti speciali o esclusivi concessi loro dall’autorità competente. Ai fini della

disciplina di cui alla Parte III (relativa ai contratti di concessione), invece, sono tali: gli enti

che svolgono una delle attività attinenti alle materie dei settori speciali ed aggiudicano una

concessione per lo svolgimento di una di tali attività, quali: a) le amministrazioni dello Stato,

gli enti pubblici territoriali, gli organismi di diritto pubblico o le associazioni, unioni, consorzi,

comunque denominati, costituiti da uno o più di tali soggetti; b) le imprese pubbliche; c) gli

enti diversi dai precedenti, ma operanti sulla base di diritti speciali o esclusivi ai fini

dell’esercizio di una o più delle dette attività.

Ed ancora rilevano le nozioni di soggetti aggiudicatori, altri


soggetti aggiudicatori e stazione appaltante.

Per soggetti aggiudicatori, al solo fine dell’applicabilità delle Parti IV e V del Codice,

relative, rispettivamente, al partenariato pubblico-privato e contraente generale, e alle

infrastrutture e agli insediamenti produttivi, si intendono, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. f),
le amministrazioni aggiudicatrici, di cui alla precedente lett. a), gli enti aggiudicatori, di cui

alla lett. e), nonché i diversi soggetti pubblici o privati assegnatari dei fondi. Gli altri

soggetti aggiudicatori, invece, sono individuati in tutti i soggetti privati tenuti

all’osservanza delle disposizioni codicistiche (art. 3, comma 1, lett. g).

La nozione di stazione appaltante è, a chiusura del sistema, quella che include tutti i

soggetti già individuati in precedenza. Ed invero, la lett. o), sempre dell’art. 3, individua

come stazioni appaltanti: le amministrazioni aggiudicatrici, di cui alla lett. a); gli enti

aggiudicatori, di cui alla lett. e), i soggetti aggiudicatori, di cui alla lett. f), e gli altri soggetti

aggiudicatori, di cui alla lett. g).

B) Ambito oggettivo

Le norme del Codice si applicano ai contratti pubblici. Questi, ai


sensi dell’art. 3, lett. dd), sono i contratti di appalto o di concessione
aventi per oggetto l’acquisizione di servizi, o di forniture, ovvero
l’esecuzione di opere o lavori, posti in essere dalle stazioni appaltanti.
L’appalto, poi, è definito un contratto a titolo oneroso stipulato
per iscritto tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori
economici, avente per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura
di prodotti, la prestazione di servizi (art. 3, comma 1, lett. ii).

Specificamente, il contratto di appalto può avere ad oggetto:

1. lavori: quando l’appalto ha per oggetto: a) l’esecuzione di lavori relativi ad una delle

attività di cui all’Allegato 1 (costruzione, demolizione, trivellazioni e perforazioni,

installazione di impianti, intonacatura etc.); b) l’esecuzione, oppure la progettazione


esecutiva e l’esecuzione di un’opera; c) la realizzazione con qualsiasi mezzo di un’opera

corrispondente alle esigenze specificate dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente

aggiudicatore che esercita un’influenza dominante sul tipo o sulla progettazione dell’opera

(art. 3, lett. ll);

2. servizi: quando l’oggetto dell’appalto consiste nella prestazione di servizi diversi da quelli

di cui alla precedente lett. ll) della disposizione (art. 3, lett. ss);

3. forniture: quando il contratto consiste nell’acquisto, nella locazione finanziaria, nella

locazione o nell’acquisto a riscatto, con o senza opzione per l’acquisto, di prodotti. Un

appalto di forniture può includere, a titolo accessorio, lavori di posa in opera e di

installazione (art. 3, lett. tt).

L’art. 1 del Codice menziona, poi, la concessione, alla quale è


specificamente dedicata la Parte III del Codice, e i concorsi di
progettazione.
Per quanto concerne la concessione, si distingue tra quella di lavori
e quella di servizi.
In particolare, quella di lavori è un contratto a titolo oneroso stipulato
per iscritto in virtù del quale una o più stazioni appaltanti affidano
l’esecuzione di lavori ovvero la progettazione esecutiva e l’esecuzione,
ovvero la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e
l’esecuzione di lavori a uno o più operatori economici; la concessione
di servizi, invece, è il contratto (sempre a titolo oneroso e stipulato
per iscritto) con cui viene affidata la fornitura e la gestione di servizi
diversi dall’esecuzione dei lavori, che possono essere oggetto di
appalto.
In entrambe le ipotesi viene riconosciuto a titolo di corrispettivo
unicamente il diritto di gestire le opere o i servizi oggetto del contratto
o tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al
concessionario del rischio operativo legato alla gestione delle opere
o dei servizi.

Il cd. rischio operativo, infatti, è il «rischio legato alla gestione dei lavori o dei servizi sul lato

della domanda o sul lato dell’offerta o di entrambi, trasferito all’operatore economico».

Secondo la previsione legislativa, tale rischio si considera assunto dall’operatore economico

nel caso in cui, in condizioni operative normali, cioè in assenza di eventi non prevedibili, non

sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei

lavori o dei servizi oggetto della concessione. La parte del rischio trasferita all’operatore

economico deve, quindi, comportare una «reale esposizione alle fluttuazioni del mercato tale

per cui ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia puramente nominale

o trascurabile».

Quanto alla durata delle concessioni, essa è limitata ed è determinata nel bando di gara in

funzione dei lavori e servizi richiesti al concessionario ed è commisurata al valore della

concessione e alla complessità organizzativa dell’oggetto della stessa.

Per le concessioni ultraquinquennali, la durata massima della concessione comunque non

può essere superiore al periodo di tempo necessario al recupero degli investimenti

da parte del concessionario: tale periodo è individuato sulla base di criteri di

ragionevolezza, insieme a una remunerazione del capitale investito, tenuto conto degli

investimenti necessari per conseguire gli obiettivi contrattuali specifici come risultante dal
piano economico finanziario. Gli investimenti presi in considerazione ai fini del calcolo

comprendono quelli effettivamente sostenuti dal concessionario, sia in fase iniziale sia in corso

di concessione (art. 168).

I concorsi di progettazione sono quelle procedure intese a fornire


alle stazioni appaltanti, nel settore dell’architettura, dell’ingegneria, del
restauro e della tutela dei beni culturali e archeologici, della
pianificazione urbanistica e territoriale, paesaggistica, naturalistica,
geologica, del verde urbano e del paesaggio forestale agronomico,
nonché nel settore della messa in sicurezza e della mitigazione degli
impatti idrogeologici e idraulici e dell’elaborazione di dati, un piano o
un progetto, selezionato da una commissione giudicatrice in base a
una gara, con o senza assegnazione di premi.
Il Codice alla Parte IV individua la disciplina applicabile, tra gli altri, al
partenariato pubblico privato e al contraente generale.

Il «contratto di partenariato pubblico privato» è il contratto a titolo oneroso, stipulato

per iscritto, con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori

economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento

dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti

nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera

in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un

servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità

individuate nel contratto, da parte dell’operatore (art. 3, comma 1, lett. eee) del Codice).

Il contratto di affidamento a contraente generale è, ai sensi dell’art. 194 del Codice,


quel contratto con il quale il soggetto aggiudicatore affida ad un soggetto dotato di adeguata

capacità (organizzativa, tecnico-realizzativa e finanziaria) la realizzazione con qualsiasi

mezzo dell’opera, nel rispetto delle esigenze specificate nel progetto definitivo, redatto dal

soggetto aggiudicatore e posto a base di gara, a fronte di un corrispettivo pagato in tutto o in

parte dopo l’ultimazione dei lavori.

Da altro punto di vista, le disposizioni del Codice si applicano sia ai


contratti rientranti nei cd. «settori speciali», ossia gas, energia
termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali, sfruttamento di
area geografica (art. 3, comma 1, lett. hh) del Codice), che agli
appalti e alle concessioni di lavori, servizi e forniture nei «settori
ordinari», vale a dire tutti, tranne quelli cd. speciali (art. 3, comma 1,
lett. gg) del Codice).

La normativa del Codice, oltre ad applicarsi agli appalti di lavori, di servizi o di forniture,

disciplina anche i contratti, nei settori ordinari o nei settori speciali, o le concessioni

caratterizzati dalla contemporanea commissione di lavori e/o servizi e/o forniture

(cosiddetti contratti misti d’appalto). La disciplina è contenuta nell’art. 28 del Codice. Il

comma 1 individua la regola generale per definire la disciplina applicabile per l’affidamento: «i

contratti, nei settori ordinari o nei settori speciali, o le concessioni, che hanno, in ciascun

rispettivo ambito, ad oggetto due o più tipi di prestazioni, sono aggiudicati secondo le

disposizioni applicabili al tipo di appalto che caratterizza l’oggetto principale del contratto

in questione». Nel caso di contratti misti che consistono in parte in servizi sociali, di cui alla

Parte II, Titolo VI, Capo II, e in parte in altri servizi, oppure in contratti misti comprendenti in

parte servizi e in parte forniture, l’oggetto principale è determinato in base al valore stimato
più elevato tra quelli dei rispettivi servizi o forniture.

Il legislatore, poi, dedica il Titolo II della Parte I del Codice (artt. da 4


a 20) alle tipologie contrattuali alle quali non si applicano o si
applicano solo in parte le disposizioni dello stesso D.Lgs. 50/2016.
In particolare, l’art. 4 del Codice detta dei principi generali applicabili
all’affidamento di tutte le tipologie escluse, stabilendo che lo stesso
deve avvenire nel rispetto dei principi di economicità, efficacia,
imparzialità, parità di trattamento, trasparenza,
proporzionalità, pubblicità, tutela dell’ambiente ed efficienza
energetica.

Tra le ipotesi di contratti esclusi dall’applicazione del Codice rileva quella disciplinata dall’art. 5

relativo ai cd. affidamenti in house. Col termine affidamento in house s’intende il caso in

cui, il committente pubblico (la stazione appaltante), invece di procedere all’affidamento

all’esterno di determinate prestazioni (ad esempio ad un’impresa), con il procedimento usuale

di evidenza pubblica, provvede in proprio, e cioè all’interno, all’esecuzione delle stesse

attribuendo una concessione o un appalto ad un’altra entità giuridica (di diritto pubblico)

mediante il sistema dell’affidamento diretto o senza gara. Il D.Lgs. 50/2016, a tal

proposito, prevede che una concessione o un appalto pubblico, nei settori ordinari o speciali,

aggiudicati da un’amministrazione aggiudicatrice o da un ente aggiudicatore a una persona

giuridica di diritto pubblico o di diritto privato non rientra nell’ambito di applicazione del

Codice quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni:

a. un’amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore esercita sulla persona giuridica

di cui trattasi un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi;


b. oltre l’80 per cento delle attività della persona giuridica controllata è effettuata nello

svolgimento dei compiti ad essa affidati dall’amministrazione aggiudicatrice controllante o

da altre persone giuridiche controllate dall’amministrazione aggiudicatrice o da un ente

aggiudicatore di cui trattasi;

c. nella persona giuridica controllata non vi è alcuna partecipazione diretta di capitali privati,

ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati che non comportano controllo o

potere di veto e che non esercitano un’influenza determinante sulla persona giuridica

controllata.

6. Segue: I contratti sopra soglia e sotto soglia

A) La determinazione della soglia

Le disposizioni del Codice disciplinano sia i contratti di rilevanza


europea, o sopra soglia, che i contratti cd. sotto soglia, il cui
discrimen è determinato dall’«importo stimato del contratto al netto
dell’imposta sul valore aggiunto»: i primi sono quei contratti il cui
valore stimato al netto dell’IVA è pari o superiore a determinate
soglie economiche (art. 3, comma 1, lett. ee); i secondi sono quei
contratti il cui valore stimato al netto dell’IVA è inferiore alle dette
soglie economiche (art. 3, comma 1, lett. ff).
La determinazione economica delle dette soglie è contenuta nell’art.
35 del Codice.

Fermo restando una rideterminazione periodica mediante provvedimento della Commissione

europea, in particolare le soglie fissate dal legislatore sono le seguenti:


a. per i settori ordinari:

euro 5.225.000 per gli appalti pubblici di lavori e per le concessioni;

euro 135.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di

progettazione aggiudicati dalle autorità governative centrali; per gli appalti pubblici di

forniture aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici operanti nel settore della difesa,

questa soglia si applica solo agli appalti concernenti alcuni prodotti menzionati

nell’allegato VIII al Codice (ad es.: sale; zolfo; terre e pietre; prodotti farmaceutici;

concimi; vetro e lavori di vetro; carta e cartoni; orologeria; utensileria e oggetti di

coltelleria e posateria da tavola etc.);

euro 209.000 euro per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici

di progettazione qualora questi siano aggiudicati: da amministrazioni aggiudicatrici sub-

centrali; da autorità governative centrali che operano nel settore della difesa, allorché

tali appalti concernono prodotti non menzionati nel citato allegato VIII;

euro 750.000 per gli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici elencati all’allegato

IX del Codice (ad es.: servizi sanitari; servizi religiosi; servizi alberghieri e di ristorazione;

servizi postali etc.);

b. per gli appalti nei settori speciali:

euro 5.225.000 per gli appalti di lavori;

euro 418.000 per gli appalti di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di

progettazione;

euro 1.000.000 per i contratti di servizi, per i servizi sociali e altri servizi specifici

elencati all’allegato IX.

La determinazione del valore di un appalto o di una concessione


rispetto alle soglie economiche fissate è fondamentale in quanto dalla
qualificazione come «di rilevanza europea» o «sotto soglia» derivano
conseguenze diverse in ordine al regime normativo da applicare al
contratto.

B) La disciplina dei contratti sotto soglia

Con riferimento ai contratti sotto soglia, il legislatore ha dettato alcune regole che lasciano

una maggiore libertà di azione alle amministrazioni aggiudicatrici.

L’art. 36 del Codice individua i principi generali che governano l’affidamento e l’esecuzione

di tali contratti nonché le peculiari modalità di affidamento, che variano a seconda

dell’importo del contratto.

L’affidamento e l’esecuzione di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di

rilevanza europea devono avvenire nel rispetto dei principi di economicità, efficacia,

tempestività e correttezza, ma anche i principi di libera concorrenza, non

discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di pubblicità (di cui all’art. 30,

comma 1), del principio di rotazione (sia degli inviti che degli affidamenti) e in modo da

assicurare l’effettiva possibilità di partecipazione delle microimprese, piccole e medie imprese.

In queste fasi inoltre le stazioni appaltanti devono tenere conto dei criteri di sostenibilità

energetica e ambientale (art. 34); prevedere misure adeguate per contrastare le frodi e

la corruzione nonché individuare, prevenire e risolvere in modo efficace ogni ipotesi di

conflitto di interesse (art. 42). Hanno, infine, la facoltà di inserire nei bandi di gara e negli

avvisi le clausole sociali.

Peculiari sono le modalità di affidamento che variano a seconda dell’importo del contratto,

ferma restando la possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie:


per affidamenti di importo inferiore a 40.000 euro: mediante affidamento diretto, anche

senza consultare prima due o più operatori economici, o, per i lavori in amministrazione

diretta (co. 2 lett. a);

per affidamenti di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro per i

lavori o per le forniture e servizi alle soglie europee di cui all’art. 35: mediante procedura

negoziata previa consultazione, ove esistenti, di almeno 10 operatori economici per i

lavori, e per i servizi e le forniture di almeno 5 operatori economici individuati sulla

base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, nel rispetto di un

criterio di rotazione degli inviti. I lavori possono essere eseguiti anche in

amministrazione diretta;

per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 1.000.000 euro:

mediante procedura negoziata, con consultazione di almeno 15 operatori economici,

ove esistenti, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, individuati sulla base di

indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici;

per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 euro: mediante ricorso alle procedure

ordinarie, fermo restando quanto previsto dall’art. 95, co. 4, lett. a).

Per quanto riguarda lo svolgimento delle procedure per l’aggiudicazione di lavori, servizi e

forniture sotto soglia, le stazioni appaltanti possono procedere attraverso un mercato

elettronico (definito, dall’art. 3 comma 1, lett. bbbb), del Codice, come uno strumento di

acquisto — che non richiede apertura del confronto competitivo tra i concorrenti — e di

negoziazione — che richiede l’apertura del confronto competitivo tra i concorrenti), che

consente acquisti telematici basati su un sistema che attua procedure di scelta del contraente

interamente gestite per via elettronica.


Laddove, invece, la stazione appaltante decida di ricorrere alle procedure ordinarie per

l’affidamento di tali contratti, il comma 9 della disposizione individua un regime semplificato

sia per quanto riguarda i termini delle procedure sia per le forme di pubblicità di bandi e

avvisi.

L’A.N.A.C., con delibera 26-10-2016, n. 1097 ha approvato le linee-guida n. 4 attuative

dell’art. 36 in esame; esse contengono la definizione delle modalità di dettaglio allo scopo di

supportare le stazioni appaltanti nelle attività relative ai contratti sotto soglia e migliorare la

qualità delle procedure, delle indagini di mercato nonché la formazione e la gestione degli

elenchi degli operatori economici.

7. I principi generali per l’aggiudicazione e l’esecuzione di


appalti e concessioni

L’art. 30 del Codice detta una serie di principi generali che devono
governare sia la fase pubblicistica di scelta del contraente, quindi
l’affidamento, che quella, prettamente privatistica, relativa
all’esecuzione di un contratto.
Il legislatore ha insistito, in modo particolare, sia sulla garanzia della
concorrenza che sul rispetto delle esigenze sociali, come la tutela
dell’ambiente, che assumono un rilievo nuovo e determinante tanto
nella fase dell’affidamento quanto in quella dell’esecuzione.
Il comma 1 della norma prevede, da una parte, che l’affidamento e
l’esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni
devono uniformarsi al principio della garanzia della qualità delle
prestazioni che il futuro contraente dovrà fornire e devono svolgersi
nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività
e correttezza; dall’altra parte, la norma impone alle stazioni
appaltanti, nell’affidamento degli appalti e delle concessioni, di
rispettare anche i principi di libera concorrenza, non
discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di
pubblicità, da attuare secondo le modalità indicate nello stesso
Codice.

Il principio concorrenziale è ripreso anche nel comma 2 della disposizione: viene fatto obbligo

alle stazioni appaltanti di non limitare in alcun modo artificiosamente la concorrenza

allo scopo di favorire o svantaggiare indebitamente taluni operatori economici o, nelle

procedure di aggiudicazione delle concessioni, compresa la stima del valore, taluni lavori,

forniture o servizi.

Anche la fase dell’esecuzione degli appalti e delle concessioni deve


essere improntata al rispetto di determinate esigenze sociali. Ed infatti
è espressamente imposto agli operatori economici di rispettare gli
obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti
dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle
disposizioni internazionali individuate dal legislatore del Codice
nell’Allegato X allo stesso.
I successivi commi da 4 a 6 dell’art. 30 sono dedicati all’individuazione
della disciplina del lavoro applicabile al personale impiegato nella
realizzazione di appalti pubblici e concessioni nonché alla tutela dei
lavoratori in caso di inadempienze dell’appaltatore e del sub-
appaltatore.
La disposizione, poi, fissa la regola di principio per cui si deve favorire
l’accesso alle gare di appalto e per l’affidamento delle concessioni alle
microimprese e alle piccole e medie imprese, stabilendo che i
criteri di partecipazione alle gare devono essere tali da non escludere
tali soggetti dalle procedure concorsuali (comma 7).

L’ultimo comma contiene due importanti e generici rinvii che completano la disciplina in

materia di contratti pubblici. Per quanto non espressamente previsto nel Codice e nei

provvedimenti attuativi, si applicano le disposizioni di cui alla L. 241/1990, legge sul

procedimento amministrativo, per ciò che attiene le procedure di affidamento e le altre

attività amministrative in tema di contratti pubblici; i principi fissati nel codice civile si

applicano relativamente alla stipula del contratto e alla fase di esecuzione dello stesso.

Quanto al principio della trasparenza, uno strumento privilegiato per


assicurarla è rappresentato dai siti web istituzionali delle
amministrazioni interessate, che devono riportare delle informazioni
relative alle specifiche procedure di gara (art. 1, comma 32, L.
190/2012 e art. 37 D.Lgs. 33/2013).
Oggi, l’art. 29 D.Lgs. 50/2016 fissa un principio, di carattere generale,
per cui tutti gli atti delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti
aggiudicatori relativi alla programmazione di lavori, opere,
servizi e forniture, nonché alle procedure per l’affidamento di
appalti pubblici di servizi, forniture, lavori e opere, di concorsi
pubblici di progettazione, di concorsi di idee e di concessioni,
compresi quelli tra enti nell’ambito del settore pubblico, alla
composizione della commissione giudicatrice e ai curricula dei
suoi componenti devono essere pubblicati e aggiornati sul profilo del
committente (ossia il sito informatico di una stazione appaltante),
nella sezione «Amministrazione trasparente», con l’applicazione delle
disposizioni di cui al decreto n. 33/2013.

L’art. 29, inoltre, prevede che deve essere pubblicato, nei successivi due giorni dalla data di

adozione dei relativi atti, il provvedimento che contiene gli elenchi dei concorrenti

esclusi dalla procedura e di quelli ammessi all’esito della verifica della documentazione

attestante l’assenza dei motivi di esclusione e la sussistenza dei requisiti economico-finanziari

e tecnico-professionali. Entro lo stesso termine di due giorni i candidati e i concorrenti devono

essere avvisati di detto provvedimento utilizzando le tecnologie dell’informazione e della

comunicazione di cui all’art. 5bis del Codice dell’amministrazione digitale o strumento analogo

negli altri Stati membri. Nella stessa sezione devono essere pubblicati i resoconti della

gestione finanziaria dei contratti al termine della loro esecuzione.

Tutti i suddetti atti sono pubblicati anche sul sito del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti (MIT) e sulla piattaforma digitale istituita
presso l’A.N.A.C.

Per i contratti e gli investimenti pubblici di competenza regionale o di enti territoriali, le

stazioni appaltanti provvedono all’assolvimento degli obblighi informativi e di pubblicità

disposti dal D.Lgs. 50/2016 tramite i sistemi informativi regionali e le piattaforme telematiche

di e-procurement ad essi interconnesse, garantendo l’interscambio delle informazioni con le

banche dati dell’A.N.A.C., del MEF e del MIT.


Un aspetto, da sempre problematico, relativo all’applicazione del
principio di trasparenza è rappresentato dalla tracciabilità dei flussi
finanziari nelle procedure relative a lavori, servizi e forniture
pubbliche. Il Piano straordinario contro le mafie, di cui alla L. 13-8-
2010, n. 136 prevede, all’art. 3, una serie di disposizioni volte a
garantire la tracciabilità di ogni movimento finanziario, al fine di
prevenire le infiltrazioni mafiose negli appalti pubblici e di contrastare
le imprese che, per la loro contiguità con la criminalità organizzata,
operano in modo irregolare ed anticoncorrenziale.

Gli obblighi di tracciabilità si articolano essenzialmente in tre adempimenti:

a. utilizzo di conti correnti bancari o postali dedicati alle commesse pubbliche, anche in

via non esclusiva. Ciò significa che lo stesso può essere utilizzato promiscuamente per più

commesse;

b. effettuazione dei movimenti finanziari relativi alle medesime commesse pubbliche

esclusivamente con lo strumento del bonifico bancario o postale ovvero con altri

strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni (es. le cd.

Ri.Ba. - Ricevute Bancarie Elettroniche), che costituiscono un servizio di pagamento,

prevalentemente usato tra imprese per la riscossione di crediti commerciali, che consente

al creditore di sostituire le tradizionali ricevute bancarie cartacee con un flusso elettronico

di informazioni);

c. indicazione, negli strumenti di pagamento relativi ad ogni transazione, del codice

identificativo di gara (CIG) e, ove obbligatorio ai sensi dell’art. 11 L. 3/2003, del

codice unico di progetto (CUP).


Nella realizzazione di un sistema trasparente di gestione dei contratti pubblici si inserisce

anche la fattura elettronica, quale mezzo di effettivo pagamento della commessa, che

deve riportare sia il CIG che il CUP (art. 25 D.L. 66/2014 conv. in L. 89/2014).

Il correttivo al Codice, infine, aggiungendo la lett. ggggg-bis) all’art. 3


del D.Lgs. 50/2016, ha introdotto un nuovo principio che bisogna
osservare in materia di contratti pubblici ossia quello di unicità
dell’invio, secondo il quale ciascun dato è fornito una sola volta a un
solo sistema informativo, non può essere richiesto da altri sistemi o
banche dati, ma è reso disponibile dal sistema informativo ricevente.

8. Il Responsabile unico del procedimento

L’art. 31 del Codice prevede l’obbligo per le stazioni appaltanti di


individuare, per ogni singola procedura di un appalto o di una
concessione, nell’atto di adozione o di aggiornamento dei programmi
biennale degli acquisti di beni e servizi e triennale dei lavori pubblici,
oppure nell’atto di avvio relativo ad ogni singolo intervento per
esigenze insorte successivamente alla programmazione un
responsabile del procedimento, unico per le fasi della
programmazione, della progettazione, dell’affidamento,
dell’esecuzione.
La sostituzione del RUP, individuato nella programmazione della
stazione appaltante, non comporta modifiche della stessa.
Più specificamente, per gli affidamenti relativi a lavori, il RUP deve
essere nominato prima del progetto di fattibilità tecnica ed economica
e nel caso di lavori per i quali non è prevista la programmazione
contestualmente alla decisione di realizzarli.
Nel caso di servizi e forniture, il RUP deve essere nominato
contestualmente alla decisione di acquisire i servizi e le forniture (v. le
linee guida A.N.A.C., n. 3 — approvate con delibera 26-10-2016, n.
1096 — attuative dell’art. 31).
L’ufficio del RUP è obbligatorio e non è possibile rifiutare l’incarico.
Il RUP svolge, ai sensi della L. 241/1990, tutti i compiti relativi alle
procedure che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o
soggetti (ad esempio, formula proposte e fornisce dati e informazioni
per la predisposizione di ogni atto di programmazione di contratti
pubblici di servizi e di forniture; cura il corretto e razionale
svolgimento delle procedure e segnala eventuali disfunzioni,
impedimenti, ritardi nell’attuazione degli interventi; verifica e vigila
sul rispetto delle prescrizioni contrattuali nelle concessioni).

La norma introduce, poi, una disciplina specifica volta ad assicurare l’effettivo controllo

sull’esecuzione dei contratti e attribuisce al RUP, previa programmazione specifica del

dirigente dell’unità organizzativa interessata, alcuni poteri da esercitarsi sui luoghi

dell’esecuzione. Al fine di garantire il controllo effettivo da parte della stazione appaltante

sull’esecuzione delle prestazioni, è prevista la programmazione di accessi diretti del RUP o

del direttore dei lavori o del direttore dell’esecuzione sul luogo dell’esecuzione, nonché

verifiche, anche a sorpresa, sull’effettiva ottemperanza a tutte le misure mitigative e

compensative, alle prescrizioni in materia ambientale, paesaggistica, storico-architettonica,


archeologica e di tutela della salute umana impartite dagli enti e dagli organismi competenti.

9. La fase propedeutica alla gara: pianificazione,


programmazione e progettazione

La pianificazione e la programmazione costituiscono il momento


decisionale in cui le amministrazioni pubbliche fissano i proprio
obiettivi e le modalità con cui andranno realizzati, ai fini del rispetto
dei criteri della massima efficienza ed economicità.

L’art. 32 del Codice stabilisce che l’affidamento dei contratti pubblici


avvenga nel rispetto degli atti di programmazione previsti dallo stesso
Codice o da norme vigenti. Ma è l’art. 21 a contenere le norme di
dettaglio per l’applicazione di tale disposizione, prevedendo l’obbligo
per le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori di
adottare:

il programma biennale degli acquisti di beni e servizi ovvero il


documento che le amministrazioni adottano al fine di individuare gli
acquisti di forniture e servizi da disporre nel biennio, necessari al
soddisfacimento dei fabbisogni rilevati e valutati dall’amministrazione
preposta;
il programma triennale dei lavori pubblici e cioè il documento
che le amministrazioni adottano al fine di individuare i lavori da
avviare nel triennio, necessari al soddisfacimento dei fabbisogni
rilevati e valutati dall’amministrazione preposta.
I suddetti programmi sono adottati nel rispetto dei documenti
programmatori e in coerenza con il bilancio delle amministrazioni
aggiudicatrici, ovvero solo quando sono effettivamente note le risorse
economiche ad essi destinate. Per gli enti locali i due programmi sono
approvati secondo le norme che disciplinano la programmazione
economico-finanziaria degli enti stessi.

Il Programma biennale degli acquisti di beni e servizi (aggiornato annualmente) indica

gli acquisti di beni e servizi di importo unitario stimato pari o superiore a 40.000 euro

e individua i bisogni che possono essere soddisfatti con capitali privati. Inoltre, allo scopo di

consentire forme di aggregazione della domanda e favorire le economie di scala, le

amministrazioni pubbliche devono comunicare, entro il mese di ottobre, l’elenco degli

acquisti di beni e servizi d’importo superiore a 1 milione di euro che prevedono di

inserire nella Programma in questione al Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori di cui al

comma 2 del D.L. 66/2014.

Nel Programma triennale (aggiornato annualmente) vanno: inseriti i lavori il cui importo

stimato è pari o superiore a 100.000; indicati i lavori da avviare nell’annualità;

inserite le opere pubbliche incompiute, ai fini di un loro completamento o per

l’individuazione di soluzioni diverse (riutilizzo, cessione a titolo di corrispettivo per la

realizzazione di un’altra opera, vendita o demolizione); individuati i lavori complessi e gli

interventi che hanno le caratteristiche per essere realizzati attraverso contratti di

concessione o di partenariato pubblico-privato. Per i lavori di importo pari o superiore a

1.000.000 di euro, per il loro inserimento nell’elenco annuale, deve essere redatto il

progetto di fattibilità tecnica ed economica.


Ai fini dell’inserimento nel programma triennale, le amministrazioni aggiudicatrici approvano

preventivamente, se previsto, il documento di fattibilità delle alternative progettuali,

cioè il documento in cui sono individuate ed analizzate le possibili soluzioni progettuali

alternative ed in cui si dà conto della valutazione di ciascuna alternativa, sotto il profilo

qualitativo, anche in termini ambientali, nonché sotto il profilo tecnico ed economico.

L’art. 23 del Codice stabilisce che la progettazione in materia di


lavori pubblici si articola secondo tre livelli successivi e più
precisamente in:

un progetto di fattibilità tecnica ed economica: deve indicare, tra le


altre cose, la soluzione che presenta il miglior rapporto tra costi e
benefici per la collettività, tenuto conto delle specifiche esigenze da
soddisfare e prestazioni da fornire. Esso deve essere redatto
sempre in un’unica fase di elaborazione, ad eccezione dei
seguenti casi, per i quali esso può essere redatto in due fasi
successive di elaborazione: ai fini delle attività di programmazione
triennale dei lavori pubblici e dell’espletamento delle procedure di
dibattito pubblico ai fini dei concorsi di progettazione e di idee. Esso,
inoltre, comprende tutte le indagini e gli studi, indagini sociali e
ambientale anche di tipo geologico e geognostico, schemi grafici,
stime economiche, nonché limiti di spesa dell’infrastruttura da
realizzare;
un progetto definitivo: permette di individuare compiutamente i
lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli,
degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti dalla stazione appaltante e,
ove presente, dal progetto di fattibilità;
un progetto esecutivo: redatto in conformità al progetto definitivo,
determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare, il relativo costo
previsto, il cronoprogramma coerente con quello del progetto
definitivo, e deve essere sviluppato a un livello di definizione tale che
ogni elemento sia identificato in forma, tipologia, qualità,
dimensione e prezzo.

Il D.Lgs. 50/2016 in merito alla definizione dei contenuti della


progettazione nei tre livelli progettuali su visti, rinvia a un decreto del
MIT e sino ad allora stabilisce che si applicano gli artt. da 14 a 43 del
D.P.R. 207/2010.
Per quanto riguarda la progettazione di servizi e forniture, essa è
articolata, di regola, in un unico livello ed è predisposta dalle
amministrazioni aggiudicatrici mediante propri dipendenti in servizio.

Riguardo specificamente agli appalti di servizi, il progetto deve contenere:

la relazione tecnico-illustrativa del contesto in cui è inserito il servizio;

le indicazioni e le disposizioni per la stesura dei documenti inerenti alla sicurezza (di cui

all’art. 26, comma 3, del D.Lgs. 81/2008);

il calcolo degli importi per l’acquisizione dei servizi, con indicazione degli oneri della

sicurezza non soggetti a ribasso;

il prospetto economico degli oneri complessivi necessari per l’acquisizione dei servizi;

il capitolato speciale descrittivo e prestazionale, comprendente le specifiche tecniche,


l’indicazione dei requisiti minimi che le offerte devono comunque garantire e degli aspetti

che possono essere oggetto di variante migliorativa e conseguentemente, i criteri premiali

da applicare alla valutazione delle offerte in sede di gara, l’indicazione di altre circostanze

che potrebbero determinare la modifica delle condizioni negoziali durante il periodo di

validità, fermo restando il divieto di modifica sostanziale.

In caso di concorso di progettazione, la stazione appaltante può


prevedere che la progettazione sia suddivisa in uno o più livelli di
approfondimento di cui la stessa stazione appaltante individua
requisiti e caratteristiche.

Il Codice, poi, individua quelle categorie di professionisti deputati alla progettazione.

L’art. 23 del D.Lgs. 50/2016 stabilisce che nel caso di progettazione di lavori di

particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, paesaggistico,

agronomico e forestale, storico-artistico, conservativo, nonché tecnologico, le

stazioni appaltanti impiegano professionalità interne, purché in possesso di idonea

competenza nelle materie oggetto del progetto, o esterne (concorso di progettazione o

concorso di idee di cui agli artt. da 152 a 156 del nuovo Codice dei contratti), mentre per le

altre tipologie di lavori l’art. 24 non prevede nessuna preferenza per i progettisti

interni.

In relazione all’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, segnaliamo

l’emanazione delle linee guida dell’A.N.A.C. n. 1 (delibera 14-9-2016, n. 228), attuative del

Codice, che dettano gli indirizzi generali che le stazioni appaltanti devono seguire in materia.

Effettuata la progettazione e prima dell’inizio delle procedure di


affidamento, con riferimento ai contratti relativi ai lavori, la
stazione appaltante deve verificare che gli elaborati progettuali siano
rispondenti ai documenti elencati all’art. 23 del Codice e siano
conformi alla normativa vigente (art. 26 del Codice), mentre per le
procedure di approvazione dei progetti relativi ai lavori da parte delle
amministrazioni, l’art. 27 del Codice rinvia alle norme della legge sul
procedimento amministrativo (L. 241/1990), e in particolare alla
conferenza di servizi.

10. La qualificazione e l’aggregazione delle stazioni appaltanti

A) La qualificazione

Non tutte le stazioni appaltanti possono indire una gara così come non
tutti gli operatori economici possono partecipare a una procedura di
aggiudicazione.
Mentre gli operatori economici per partecipare devono essere in
possesso dei requisiti necessari, le stazioni appaltanti per poter
indire una gara devono possedere una determinata
qualificazione.
L’art. 38 del D.Lgs. 50/2016 prevede l’istituzione presso l’A.N.AC., che
ne assicura la pubblicità, di un apposito elenco delle stazioni
appaltanti qualificate, di cui fanno parte anche le centrali di
committenza.
La qualificazione è conseguita in rapporto: agli ambiti di attività;
ai bacini territoriali; alla tipologia e alla complessità del contratto e per
fasce d’importo.
La qualificazione riguarda il complesso delle attività che
caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, servizio
o lavoro in relazione alla:

capacità di programmazione e progettazione;


capacità di affidamento;
capacità di esecuzione e controllo dell’intera procedura, compresi il
collaudo e la messa in opera.

Una volta conseguita, la qualificazione è valida per cinque anni e può essere rivista a seguito

di verifica anche a campione da parte dell’A.N.AC. ovvero su richiesta della stazione

appaltante.

É l’A.N.AC. a stabilire le modalità attuative del sistema di qualificazione.

Laddove la stazione appaltante non sia in possesso della


necessaria qualificazione, l’art. 37, comma 3, del Codice prevede
che la stessa proceda all’acquisizione di forniture, servizi e lavori
ricorrendo a una centrale di committenza ovvero mediante
aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria
qualifica.
Fino all’entrata in vigore del sistema di qualificazione delle stazioni
appaltanti previsto dall’art. 38 trova applicazione l’art. 216 comma 10
del Codice, per cui i requisiti di qualificazione sono soddisfatti
mediante l’iscrizione all’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti
prevista dal D.L. 179/2012, convertito dalla L. 221/2012.
La centrale di committenza

Nel sistema dei contratti pubblici è sempre più avvertita la necessità di ricorrere a procedure

di centralizzazione degli acquisti che, determinando un’aggregazione della domanda di

più amministrazioni, consentono ai soggetti pubblici, soprattutto per grandi volumi di

acquisti, di risparmiare sia in termini di prezzi che di costi di gestione della procedura: il

maggior risparmio è legato al fatto che anziché procedere a indire tante singole gare di

appalto, le amministrazioni interessate si rivolgono a un unico soggetto, centrale di

committenza, che provvede a individuare l’operatore economico con il quale si stipula il

contratto.

La centrale di committenza è un’amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore

che svolge attività di centralizzazione delle committenze (art. 3, comma 1, lett. i) del

Codice), ossia realizza in modo permanente:

a. l’acquisizione di forniture o servizi destinati a stazioni appaltanti;

b. l’aggiudicazione di appalti o la conclusione di accordi quadro per lavori, forniture o servizi

destinati a stazioni appaltanti (art. 3, comma 1, lett. l) del Codice).

Essa, inoltre, se del caso, può svolgere attività di committenza ausiliarie, cioè tutte quelle

attività collaterali che sono di supporto alle attività di committenza individuate come ad

esempio la consulenza sullo svolgimento o sulla progettazione delle procedure di appalto.

Una centrale di committenza è la Stazione unica appaltante (SUA), che risponde alla finalità

di «assicurare la trasparenza, la regolarità e l’economicità della gestione dei contratti

pubblici e di prevenire il rischio di infiltrazioni mafiose» (art. 13 L. 136/2010). Con il

decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 30-6-2011 è stata dettata la

prima disciplina delle SUA, al quale ha fatto seguito la più dettagliata circolare del
Ministro dell’interno 5-10-2011, n. 119.

Tale centrale di committenza (art. 2 del D.P.C.M.) cura, per conto degli enti aderenti, l’intera

procedura di gara per l’aggiudicazione di contratti pubblici per la realizzazione di lavori, la

prestazione di servizi e l’acquisizione di forniture, svolgendo tale attività in ambito regionale,

provinciale e interprovinciale, comunale e intercomunale. Possono aderire alla SUA,

facoltativamente: le amministrazione dello Stato, le Regioni, gli enti locali, gli enti pubblici

territoriali, gli altri enti pubblici non economici, gli organismi di diritto pubblico, le

associazioni, unioni, consorzi, le amministrazioni aggiudicatrici e altri soggetti aggiudicatori,

nonché le imprese pubbliche e i soggetti che operano in virtù di diritti speciali o esclusivi

concessi loro dall’autorità competente secondo le norme vigenti.

Quanto all’attività da svolgere, alla SUA è affidata la cura di tutte le fasi della gara che

porta all’individuazione del soggetto contraente. Inoltre, tale organo è chiamato a curare gli

adempimenti relativi all’eventuale contenzioso insorto in relazione alla procedura di

affidamento.

B) L’aggregazione

Allo scopo di ridurre il numero di stazioni appaltanti e nel contempo


migliorarne il funzionamento in termini di efficienza e
professionalizzazione, l’art. 37 del Codice, che va coordinato con l’art.
38, prevede una generale riorganizzazione delle funzioni delle stazioni
appaltanti.
Quanto ai livelli di aggregazione, essi sono stabiliti in relazione agli
importi degli affidamenti.
Più specificamente, la stazione appaltante:

1. può procedere direttamente e autonomamente


all’acquisizione di forniture e servizi di importo inferiore a 40.000
euro e di lavori di importo inferiore a 150.000 euro, nonché
attraverso l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto
(cioè strumenti di acquisizione che non richiedono l’apertura di un
confronto competitivo tra i concorrenti) messi a disposizione dalle
centrali di committenza e dai soggetti aggregatori;
2. deve essere in possesso della necessaria qualificazione ai
sensi dall’art. 38 per effettuare procedure di importo superiore alle
soglie indicate al punto 1);
3. se qualificata, per gli acquisti di forniture e servizi di importo
superiore a 40.000 euro e inferiore alla soglia europea (v. art. 35),
nonché per gli acquisti di lavori di manutenzione ordinaria d’importo
superiore a 150.000 euro e inferiore a 1 milione di euro, può
ricorrere all’uso autonomo degli strumenti telematici di negoziazione
(cioè strumenti di acquisizione che richiedono l’apertura di un
confronto competitivo tra i concorrenti) messi a disposizione delle
centrali di committenza qualificate. In mancanza di tali strumenti, la
stazione appaltante ricorre a una centrale di committenza o si
aggrega con una o più stazioni appaltanti qualificate.

Inoltre, se la stazione appaltante è un Comune non capoluogo


di Provincia, fermo restando quanto detto ai punti precedenti, la
stessa deve procedere nei modi seguenti: a) ricorre a una centrale di
committenza o a soggetti aggregatori qualificati; b) mediante unioni di
Comuni costituite o qualificate come centrali di committenza, oppure
associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme
previste dall’ordinamento; c) ricorre alla stazione unica appaltante
costituita presso le Province, le Città metropolitane ovvero gli enti di
area vasta ai sensi della L. 56/2014.
Infine, le stazioni appaltanti che non sono in possesso della
necessaria qualificazione (di cui all’art. 38) procedono
all’acquisizione di forniture, servizi e lavori o ricorrendo a una centrale
di committenza oppure mediante aggregazione con una o più stazioni
appaltanti aventi la necessaria qualifica.

11. La procedura di evidenza pubblica: profili introduttivi e


fasi

In questo paragrafo si illustra la procedura di gara che deve essere


seguita dalla stazione appaltante per scegliere il contraente con il
quale stipulare il contratto, in relazione agli appalti nei settori
ordinari.
Tale procedura si applica anche alle concessioni.
È necessario però fare alcune precisazioni.

Per gli appalti nei settori speciali, il legislatore individua tra le


disposizioni codicistiche quelle applicabili laddove siano compatibili con
le norme specifiche a essi dedicati (e a esclusione delle disposizioni
sulle concessioni), in virtù del rinvio contenuto nell’art. 114 del Codice.
É disposto che a tali appalti si applicano gli artt. da 1 a 58 del
Codice e, quindi:

le disposizioni generali sul Codice (ambito di applicazione e


competenza legislativa e definizioni);
le disposizioni sui contratti esclusi;
le disposizioni del Titolo IV (sulle modalità di affidamento, compresa
la procedura);
le disposizioni di carattere generale contenute nella successiva Parte
II, specificamente dedicata agli appalti per lavori, servizi e forniture
(le norme su: soglie e appalti sotto soglia, qualificazione delle
stazioni appaltanti, principi comuni alle procedure di affidamento e
sugli appalti elettronici e aggregati).

Per quanto riguarda le concessioni, invece, oltre alle norme


specifiche di cui alla Parte III del Codice, l’art. 164 del testo rinvia alle
disposizioni contenute nella Parte I e nella Parte II (artt. da 1 a
163), che si applicano laddove compatibili con le prime.
Per poter addivenire alla stipula di un contratto è necessario che la
pubblica amministrazione segua una determinata e specifica
procedura, la quale deve garantire che l’affidamento del contratto
avvenga in favore dell’offerta (effettivamente) più meritevole all’esito
di un confronto concorrenziale tra tutte quelle presentate e che
renda evidenti le ragioni che inducono a stipulare proprio con un
determinato soggetto: la cd. evidenza pubblica.
L’art. 32 del Codice è la norma di riferimento per individuare
la procedura da seguire per l’affidamento di un contratto
pubblico di appalto o concessione.

Nel rispetto degli atti di programmazione delle stazioni


appaltanti, la procedura di gara si snoda attraverso le seguenti fasi:

1. la cd. deliberazione a contrarre;


2. la fase di scelta del contraente, che termina con
l’aggiudicazione del contratto;
3. la conclusione del contratto;
4. l’approvazione del contratto.

A) La deliberazione (o determinazione) a contrarre

Più che una fase vera e propria della procedura di gara, si tratta di un
atto preparatorio che deve precedere lo svolgimento della stessa.
Sulla base degli atti di programmazione e prima dell’avvio della
procedura, le stazioni appaltanti adottano un atto amministrativo o
analoga manifestazione di volontà (cd. deliberazione a
contrarre), che costituisce il presupposto del futuro negozio,
stante il rapporto di strumentalità che li unisce.
L’art. 32, comma 2, espressamente stabilisce che le amministrazioni,
prima dell’avvio delle procedure di affidamento, decretano o
determinano di contrarre, individuando con tale atto gli elementi
essenziali del futuro contratto e i criteri di selezione degli operatori
economici e delle offerte.

Per gli appalti sotto soglia la stazione appaltante può procedere ad affidamento diretto

tramite determina a contrarre, o atto equivalente, redatto in modo semplificato e che

contenga i seguenti elementi: oggetto dell’affidamento, importo, fornitore, ragioni di scelta

del fornitore, possesso da parte di questi di tutti i requisiti di carattere generale e, se richiesti,

quelli tecnico-professionali.

Anche per quanto riguarda i contratti dei Comuni e delle


Province, il legislatore ha espressamente previsto che gli stessi siano
preceduti da apposita determinazione del responsabile del
procedimento di spesa che individui: il fine del contratto da stipulare,
l’oggetto dello stesso, la sua forma e le clausole ritenute essenziali,
nonché le modalità di scelta del contraente e le ragioni che ne sono
alla base (art. 192, D.Lgs. 267/2000).

B) La scelta del contraente: dalla presentazione dell’offerta


all’aggiudicazione della gara

Sulla base della determina a contrarre, l’amministrazione predispone i


documenti di gara (cd. lex specialis), che regolano, nello
specifico, la singola procedura concorsuale, rendendo nota ai terzi la
volontà di affidare un contratto pubblico.

È bene precisare che il Codice disciplina una fase prodromica a quella di avvio della procedura

di gara, prevedendo, all’art. 66, che le amministrazioni aggiudicatrici possono avviare


consultazioni di mercato per la preparazione dell’appalto e per lo svolgimento della

relativa procedura nonché per informare gli operatori economici degli appalti da essi

programmati e dei requisiti relativi a questi ultimi, anche ricorrendo a consulenze, relazioni o

altra documentazione tecnica da parte di esperti, di partecipanti al mercato o da parte di

autorità indipendenti.

Inoltre, nella preparazione dei documenti di gara le stazioni appaltanti hanno l’obbligo di

inserire negli stessi le specifiche tecniche, di cui al punto 1 dell’allegato XIII, che

definiscono le caratteristiche previste per lavori, servizi o forniture. Tali caratteristiche

possono riferirsi allo specifico processo o metodo di produzione o prestazione dei lavori, delle

forniture o dei servizi richiesti, o a uno specifico processo per un’altra fase del loro ciclo di vita

anche se questi fattori non sono parte del loro contenuto sostanziale, purché siano collegati

all’oggetto dell’appalto e proporzionati al suo valore e ai suoi obiettivi.

In particolare, tra gli atti regolativi di una procedura si devono


ricordare i capitolati d’oneri.
Il capitolato è quell’atto amministrativo che contiene le condizioni e le
modalità relative all’esecuzione di un contratto stipulato fra P.A. e
privato o all’esercizio di una concessione.

L’art. 45 del Regolamento generale di contabilità dello Stato (R.D. 827/1924) distingue fra:

a. capitolati generali d’oneri, che contengono le condizioni che possono applicarsi

indistintamente ad un determinato genere di lavoro, appalto o contratto, e le forme da

seguirsi per le gare;

b. capitolati speciali d’oneri, che fissano la disciplina del singolo rapporto concreto, con

riferimento all’oggetto proprio del contratto.


Si rileva che il nuovo Codice dei contratti, nell’ambito del sistema di regolamentazione

flessibile del sistema, attribuisce all’A.N.AC. il compito di predisporre dei capitolati-tipo (art.

213, comma 2, Codice). I capitolati, richiamati nel bando di gara o nell’invito, fanno parte

integrante del contratto (art. 32, co. 14bis).

1. L’indizione e gli atti di indizione della gara


Quanto all’indizione della procedura, essa avviene, di regola,
mediante il bando di gara ovvero, nelle ipotesi specificamente
indicate, mediante avviso di preinformazione, ovvero mediante inviti
ai candidati, sempre nelle ipotesi specificate dal legislatore.
Salvo le ipotesi specificamente previste, tutte le procedure di scelta
del contraente sono indette mediante bandi di gara (art. 71).
Le stazioni appaltanti redigono i bandi di gara in conformità dei
bandi-tipo, che saranno adottati dall’A.N.AC., ed eventuali deroghe
dovranno essere motivate espressamente nella delibera a contrarre.
I bandi, in quanto contenenti tutti gli elementi identificativi e
regolativi della singola procedura concorsuale, hanno carattere
generale e devono riportare tutte le informazioni di cui all’Allegato
XIV, Parte I, lettera C, nonché i criteri ambientali minimi di cui
all’art. 34 del Codice.
L’avviso di preinformazione, invece, ha una doppia valenza. In
linea generale è un atto di pianificazione, essendo quell’atto che
le stazioni appaltanti devono pubblicare annualmente, entro il 31
dicembre, sul proprio profilo di committente, per rendere nota la
volontà di bandire appalti per l’anno successivo. Tale avviso riporta
le informazioni di cui all’Allegato XIV, Parte I, lettera B, sezione B.1,
del Codice.
Inoltre, poi, tale avviso può essere utilizzato come atto di
indizione di una procedura di gara.
Nel caso di procedure ristrette e competitive con negoziazione, le
amministrazioni aggiudicatrici non centrali possono utilizzare
un avviso di preinformazione come atto di indizione della gara a
norma dell’art. 59, co. 5, purché l’avviso soddisfi tutte le specifiche
condizioni previste dal comma 2 dell’art. 70.
Considerata la finalità di questi atti, sia l’avviso di preinformazione
che il bando di gara seguono specifiche procedure di pubblicazione,
sia a livello europeo (sono redatti e trasmessi all’Ufficio delle
pubblicazioni dell’Unione europea per via elettronica e pubblicati
conformemente all’Allegato V) sia a livello nazionale. In ogni caso gli
avvisi e i bandi non possono essere pubblicati in ambito
nazionale prima della pubblicazione a livello europeo.
Accanto a queste modalità, per altre ipotesi di gara il legislatore ha
previsto che il primo atto della procedura sia un invito a
partecipare che le stazioni appaltanti rivolgono ai potenziali
concorrenti. Si tratta delle: procedure ristrette, dialogo competitivo,
partenariati per l’innovazione, procedure competitive con
negoziazione, procedure negoziate senza previa pubblicazione di un
bando di gara.
Nei bandi, negli avvisi e negli inviti relativi ad affidamenti di contratti di concessione e di

appalto di lavori e servizi diversi da quelli di natura intellettuale, con particolare riguardo a

quelli ad alta intensità di manodopera, devono essere inserite specifiche clausole

sociali.

La norma (art. 50), in particolare, prevede l’applicazione da parte dell’aggiudicatario dei

contratti collettivi nazionali, territoriali o aziendali stipulati dalle associazioni sindacali

comparativamente più rappresentative sul piano nazionale (art. 51 D.Lgs. 81/2015).

L’art. 50 citato specifica che i servizi ad alta intensità di manodopera sono quelli nei quali il

costo del lavoro è almeno pari al 50% dell’importo totale dell’appalto.

Infine, si noti che i capitolati e il computo estimativo metrico,


richiamati nel bando o nell’invito, sono parte integrante del
contratto (art. 32, co. 14bis).

2. Le procedure di scelta del contrente e i criteri di


aggiudicazione

Per ciò che riguarda le procedure di scelta del contraente, esse


sono individuate nell’art. 59 del Codice, ovvero:

procedura aperta: è quella procedura in cui qualsiasi operatore


economico interessato può presentare un’offerta in risposta a un
avviso di indizione di gara (art. 60 del Codice);
procedura ristretta: è quella procedura in cui qualsiasi
operatore economico può chiedere di partecipare (presentando
una domanda di partecipazione) in risposta a un avviso di
indizione di gara, e in cui possono presentare un’offerta solo gli
operatori invitati dalle stazioni appaltanti (art. 61 del Codice);
partenariato per l’innovazione: si ricorre a tale procedura
quando l’esigenza di sviluppare prodotti, servizi o lavori innovativi
e di acquistare successivamente le forniture, i servizi o i lavori che
ne risultano non può essere soddisfatta ricorrendo a soluzioni già
disponibili sul mercato, e a condizione che essi corrispondano ai
livelli di prestazioni e ai costi massimi concordati tra le stazioni
appaltanti e i partecipanti (art. 65 del Codice);
procedura competitiva con negoziazione: è quella procedura
in cui qualsiasi operatore economico può presentare una domanda
di partecipazione in risposta a un avviso di indizione di gara, ma
solo gli operatori economici invitati dall’amministrazione
aggiudicatrice possono presentare un’offerta iniziale. Salva l’ipotesi
in cui un appalto sia giudicato direttamente sulla base dell’offerta
iniziale, questa costituisce la base per la successiva negoziazione
tra le parti al fine di migliorarne il contenuto (art. 62 del Codice);
dialogo competitivo: è quella procedura in cui qualsiasi
operatore economico può chiedere di partecipare in risposta a un
bando di gara o a un avviso di indizione di gara, ma le stazioni
appaltanti avviano un dialogo solo con gli operatori che, sulla base
delle informazioni fornite, vengono invitati. Il dialogo è finalizzato
all’individuazione e alla definizione dei mezzi più idonei a
soddisfare le necessità dell’amministrazione. Concluso il dialogo i
partecipanti sono invitati a presentare le offerte finali (art. 64 del
Codice);
procedura negoziata senza la previa pubblicazione di un
bando di gara: è quella procedura in cui le stazioni appaltanti
individuano gli operatori economici da consultare, sulla base di
informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione
economica e finanziaria e tecniche e professionali desunte dal
mercato, e selezionano almeno cinque operatori.
L’amministrazione sceglie l’operatore economico che ha offerto le
condizioni più vantaggiose (art. 63 del Codice).

L’art. 59 in commento contiene, poi, previsioni di taglio più operativo. In particolare, è

stabilito che gli appalti relativi ai lavori sono affidati ponendo a base di gara il

progetto esecutivo, garantendo, in tal modo, la rispondenza dell’opera ai requisiti di

qualità predeterminati e il rispetto dei tempi e dei costi previsti.

A tale regola generale le stazioni appaltanti possono derogare e ricorrere all’affidamento

della progettazione esecutiva e dell’esecuzione di lavori sulla base del progetto

definitivo dell’amministrazione aggiudicatrice nei casi in cui l’elemento

tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell’appalto sia nettamente

prevalente rispetto all’importo complessivo dei lavori (comma 1bis introdotto dal

decreto correttivo al Codice).

La stazione appaltante nella determina a contrarre dovrà motivare il ricorso a detti

affidamenti e chiarire, inoltre, la rilevanza dei presupposti tecnici e oggettivi che

consentono il ricorso all’affidamento congiunto e l’effettiva incidenza sui tempi della


realizzazione delle opere in caso di affidamento separato di lavori e progettazione.

L’art. 59 vieta, inoltre, il cosiddetto appalto integrato, ovvero il ricorso all’affidamento

congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori ad esclusione dei seguenti

casi: affidamento a contraente generale; finanza di progetto; affidamento in concessione;

partenariato pubblico privato; contratto di disponibilità; locazione finanziaria; opere di

urbanizzazione a scomputo (di cui all’articolo 1, co. 2, lett. e del Codice).

Il correttivo al Codice, con l’inserimento del comma 4bis all’art. 216, però ha anche

stabilito che il divieto del ricorso all’appalto integrato non si applica nei confronti «delle

opere i cui progetti definitivi risultino definitivamente approvati dall’organo competente alla

data di entrata in vigore del presente codice con pubblicazione del bando entro dodici mesi

dalla data di entrata in vigore della presente disposizione».

Per ciò che concerne le procedure di affidamento delle


concessioni, l’art. 166 lascia ampia libertà alle amministrazioni
aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori nell’organizzare la procedura
di scelta del concessionario, con l’obbligo di rispettare le norme
della Parte III del Codice e ferma restando l’applicazione delle
norme generali contenute nelle Parti I e II in quanto compatibili, e,
quindi, del rispetto del vincolo di garantire in particolare un
elevato livello di qualità, sicurezza e accessibilità, parità di
trattamento e promozione dell’accesso universale e dei diritti
dell’utenza nei servizi pubblici.

Gli appalti elettronici e aggregati


Gli artt. da 54 a 58 del Codice individuano delle procedure particolari per l’affidamento

degli appalti da parte della P.A.

1. Accordo quadro: è un accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più

operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli

appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto

riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste.

2. Sistema dinamico di acquisizione: è un processo di acquisizione interamente

elettronico, per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche generalmente

disponibili sul mercato soddisfano le esigenze di una stazione appaltante, aperto per

tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri

di selezione.

3. Asta elettronica: è un processo elettronico per fasi successive che interviene dopo

una prima valutazione completa delle offerte e consente di classificarle sulla base di

un trattamento automatico, presentando nuovi prezzi, modificati al ribasso, o nuovi

valori riguardanti taluni elementi delle stesse. Non si applica per l’affidamento di

appalti di servizi e di lavori aventi a oggetto prestazioni intellettuali.

4. Cataloghi elettronici: nel caso in cui sia richiesto l’uso di mezzi di

comunicazione elettronici (v. art. 52), le stazioni appaltanti hanno la possibilità di

chiedere, ai candidati o agli offerenti, che le offerte siano presentate sotto forma di

catalogo elettronico o che includano un catalogo elettronico.

5. Procedure svolte attraverso piattaforme telematiche di negoziazione: sono

procedure di gara interamente gestite con sistemi telematici. Tale modalità di

azione non deve, però, alterare la parità di accesso agli operatori ovvero impedire,
limitare o distorcere la concorrenza o modificare l’oggetto dell’appalto, come definito

dai documenti di gara.

3. I criteri di aggiudicazione

Ai criteri di aggiudicazione è dedicato l’art. 95 del D.Lgs.


50/2016.
Questa norma prevede che le stazioni appaltanti procedono
all’aggiudicazione degli appalti e all’affidamento dei concorsi di
progettazione e di concorsi di idee sulla base dell’offerta
economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del
miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base del prezzo o
del costo, seguendo un criterio costo/efficacia quale costo
del ciclo di vita, conformemente all’art. 96 del Codice.

Il comma 3 del citato art. 95 precisa che sono aggiudicati esclusivamente sulla base

del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del

miglior rapporto qualità/prezzo, i contratti relativi: a) ai servizi sociali e di ristorazione

ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera,

fatti salvi gli affidamenti di cui all’art. 36, co. 2, lett. a); b) all’affidamento dei servizi di

ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo pari

o superiore a 40.000 euro.

La delibera 21-9-2016, n. 1005 (in G.U. 11-10-2016, n. 238) dell’A.N.A.C. contiene le

linee guida n. 2 di natura tecnico-matematica elaborate allo scopo di fornire alle stazioni

appaltanti indicazioni operative per il calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa.


Il criterio del minor prezzo, invece, può, e non deve, essere utilizzato (comma 4):

per i lavori di importo pari o inferiore a 2.000.000 di euro, quando


l’affidamento avviene con procedure ordinarie, sulla base del
progetto esecutivo; in tali ipotesi, qualora la stazione appaltante
applichi l’esclusione automatica, la stessa ha l’obbligo di ricorrere
alle procedure sul calcolo dell’anomalia dell’offerta contemplate
dall’art. 97, commi 2 e 8 del Codice;
per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le
cui condizioni sono definite dal mercato;
per i servizi e le forniture di importo fino a 40.000 euro, nonché
per i servizi e le forniture di importo pari o superiore a 40.000
euro e sino alla soglia di cui all’art. 35 solo se caratterizzati da
elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto
tecnologico o che hanno un carattere innovativo.

Mentre il ricorso al criterio dell’offerta economicamente più


vantaggiosa diviene la regola generale, qualora l’aggiudicazione
avvenga in base al criterio del minor prezzo le stazioni appaltanti
devono darne adeguata motivazione.

Il correttivo al Codice, inoltre, ha introdotto la previsione secondo cui la stazione

appaltante, per favorire l’effettiva individuazione del miglior rapporto qualità/prezzo, deve

valorizzare gli elementi qualitativi dell’offerta e individuare criteri tali da garantire un

effettivo confronto concorrenziale sui profili tecnici; a tale scopo essa deve stabilire un

tetto massimo per il punteggio economico entro il limite del 30%.


Infine, le stazioni appaltanti possono decidere di non procedere
all’aggiudicazione se reputino che nessuna offerta sia conveniente o
idonea in relazione all’oggetto del contratto. Tale facoltà deve
essere indicata espressamente nel bando di gara o nella lettera di
invito.
Riguardo le concessioni, l’art. 173 del Codice stabilisce che, in
deroga all’art. 95 citato, esse sono aggiudicate sulla base dei criteri
di aggiudicazione elencati in ordine decrescente d’importanza.

Le offerte anomale

Le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici spiegazioni sul

prezzo o sui costi proposti nelle offerte se queste appaiono anormalmente basse, sulla

base di un giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità

dell’offerta.

Tali spiegazioni possono, in particolare, riferirsi a: a) l’economia del processo di

fabbricazione dei prodotti, dei servizi prestati o del metodo di costruzione; b) le soluzioni

tecniche prescelte o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente

per fornire i prodotti, per prestare i servizi o per eseguire i lavori; c) l’originalità dei

lavori, delle forniture o dei servizi proposti dall’offerente.

La stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non

inferiore a 15 giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni.

La stazione appaltante può escludere l’offerta solo se la prova fornita non giustifica

sufficientemente il basso livello di prezzi e costi proposti, tenendo conto dei criteri

adottati per il calcolo dell’anomalia, oppure che l’offerta è anormalmente bassa perché
non rispetta gli obblighi e le disposizioni elencate al comma 5 dell’art. 97.

Non sono ammesse giustificazioni che riguardano i trattamenti minimi salariali

inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge, né quelle in relazione

agli oneri di sicurezza di cui al piano di sicurezza e coordinamento previsto dall’art. 100

del D.Lgs. 81/2008.

Infine, la stazione appaltante può escludere un’offerta in quanto l’offerente ha

ottenuto un aiuto di Stato e, qualora interpellato, non sia stato in grado di

dimostrare, entro un dato termine, che l’aiuto era compatibile con il mercato interno ai

sensi dell’art. 107 del TFUE.

4. I soggetti che possono partecipare alla gara e i criteri di


selezione

Per quanto riguarda i soggetti che, nell’ambito di una procedura di


evidenza pubblica per l’affidamento di un contratto pubblico,
possono presentare un’offerta e partecipare alla gara, questi
sono individuati dal legislatore in coloro che siano in possesso di
tutti i requisiti richiesti dall’amministrazione nell’atto d’indizione.
L’art. 45 del D.Lgs. 50/2016 individua, analiticamente, i soggetti
che sono ammessi a partecipare alle procedure di affidamento dei
contratti pubblici e a essere potenzialmente affidatari degli stessi.
In particolare, viene specificato che possono partecipare sia gli
operatori economici nazionali, individuati dal Codice, sia gli
operatori economici stabiliti in altri Stati membri (e costituiti
conformemente alla legislazione vigente nei rispettivi Paesi)
Vengono, poi, specificati nel dettaglio i soggetti inclusi nella nozione
di operatore economico (ad esempio gli imprenditori individuali,
anche artigiani, e le società, anche cooperative; i consorzi fra
società cooperative di produzione e lavoro e così via).
Per poter validamente partecipare a una gara e presentare la
propria offerta, ogni operatore economico deve possedere
determinati requisiti stabiliti dal legislatore.
Sono stabiliti sia requisiti a carattere generale, legati
all’affidabilità morale del futuro contraente, la cui mancanza
comporta l’esclusione alla gara, e sia criteri di selezione, che
devono essere posseduti al fine di dimostrare all’amministrazione la
capacità di esecuzione del contratto.
L’articolo 80 del Codice individua, poi, i motivi di esclusione di un
operatore economico dalla procedura concorsuale di appalto o
concessione, per inaffidabilità morale del futuro contraente.
Innanzitutto, è causa di esclusione la condanna penale definitiva
(ad esempio i delitti, consumati o tentati, per associazione per
delinquere e associazione di tipo mafioso); inoltre, costituisce
motivo di esclusione dalla gara, tra gli altri, il tentativo di
infiltrazione mafiosa, secondo quanto stabilito dal Codice
antimafia.

L’avvalimento

L’art. 89 del Codice disciplina l’avvalimento, che è quell’istituto giuridico che consente
all’operatore economico, che, per una determinata gara, non possiede i requisiti richiesti,

di partecipare ed evitare l’esclusione utilizzando i requisiti di altro operatore. In

particolare, la norma specifica che il concorrente può soddisfare la richiesta relativa al

possesso dei requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico e

professionale, di cui all’art. 83, comma 1, lett. b) e c), necessari per partecipare a una

procedura di gara, avvalendosi delle capacità di altri soggetti.

La disposizione espressamente esclude di ricorrere all’avvalimento per soddisfare quei

requisiti di carattere strettamente personale, di cui all’art. 80 del Codice.

Perché il concorrente possa legittimamente fare affidamento, nell’ambito di una

procedura concorsuale, sulle capacità di un altro soggetto, denominato ausiliario, deve

presentare una serie di documenti individuati dal legislatore.

Il comma 11 dell’art. 89 vieta l’avvalimento nel caso in cui nell’oggetto dell’appalto o

della concessione di lavori rientrino opere per le quali sono necessari lavori o componenti

di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica, quali strutture,

impianti e opere speciali (vedi D.M. del MIT 248/2016). È considerato rilevante, ai fini

della sussistenza dei presupposti di cui si è detto, che il valore dell’opera superi il 10%

dell’importo totale dei lavori.

Si segnala, infine, un recente orientamento della giurisprudenza amministrativa la quale

ha ritenuto che “alla luce di un’interpretazione coordinata delle disposizioni del nuovo

Codice di contratti pubblici, deve ritenersi esclusa la possibilità di applicare

l’istituto dell’avvalimento alle gare indette ai sensi dell’art. 179 del D.Lgs. 50/2016

nell’ambito del partenariato pubblico privato, quale quella indetta per la selezione

del socio operativo della società mista affidataria del servizio pubblico” (T.A.R. Abruzzo,

L’Aquila, sez. I, 30-3-2017, n. 153).


Quanto ai criteri di selezione dei concorrenti essi riguardano (art. 83
del Codice) esclusivamente: i requisiti di idoneità
professionale; la capacità economica e finanziaria; le
capacità tecniche e professionali.

Ai fini della sussistenza dei requisiti di idoneità professionale, i concorrenti alle gare

devono essere iscritti nel registro della Camera di commercio, industria, artigianato e

agricoltura o nel registro delle commissioni provinciali per l’artigianato, o presso i

competenti ordini professionali.

Ai fini della sussistenza dei requisiti di capacità economica e finanziaria, le stazioni

appaltanti possono richiedere, nel bando di gara: 1) che gli operatori economici abbiano un

fatturato minimo annuo, compreso un determinato fatturato minimo nel settore di attività

oggetto dell’appalto; 2) che gli operatori economici forniscano informazioni riguardo ai loro

conti annuali che evidenzino in particolare i rapporti tra attività e passività; 3) un livello

adeguato di copertura assicurativa contro i rischi professionali.

Con riferimento ai requisiti di capacità tecniche e professionali, per gli appalti di

servizi e forniture le stazioni appaltanti possono richiedere requisiti per garantire che gli

operatori economici possiedano le risorse umane e tecniche e l’esperienza necessarie per

eseguire l’appalto con un adeguato standard di qualità.

Gli operatori economici che intendono partecipare a una gara


devono provare il possesso dei detti requisiti.

Il legislatore individua uno strumento di prova documentale preliminare, fornito, a partire

dal 18-4-2018, esclusivamente in forma elettronica, dai concorrenti: il documento di


gara unico europeo (DGUE). Fino a quella data le stazioni appaltanti possono utilizzare il

modello cartaceo allegato alle linee guida del MIT(in G.U. 22-7-2016, n. 170) oppure

ricorrere al servizio di compilazione della Commissione europea per valori superiori alle

soglie europee.

Con particolare riferimento ai lavori pubblici, l’art. 84 del Codice individua un sistema

unico di qualificazione e stabilisce che i soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori

pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro provano il possesso dei citati requisiti di

qualificazione mediante attestazione da parte degli appositi organismi di diritto privato

(SOA) autorizzati dall’A.N.AC. Con decreto del MIT, sentita l’A.N.AC., sarà disciplinato il

sistema di qualificazione. Fino ad allora continuano ad applicarsi le disposizioni di cui alla

Parte II, Titolo III, nonché gli allegati ivi citati, del D.P.R. 207/2010.

La dimostrazione dei requisiti relativi alle capacità economica e finanziaria nonché tecniche

e professionali, invece, è fornita a seconda della natura, della quantità o dell’importanza e

dell’uso delle forniture o dei servizi, utilizzando uno o più mezzi di prova indicati

nell’allegato XVII. Specificamente:

per la capacità economica e finanziaria: idonee dichiarazioni bancarie,

presentazione dei bilanci o di estratti di bilancio, ove la pubblicazione sia obbligatoria;

una dichiarazione concernente il fatturato globale e, se del caso, il fatturato del settore

di attività oggetto dell’appalto, al massimo per gli ultimi tre esercizi disponibili;

per la capacità tecnica e professionale, si ricordano, a titolo di esempio: un elenco

dei lavori eseguiti negli ultimi cinque anni, con i certificati di corretta esecuzione e buon

esito dei lavori più importanti, e un elenco delle principali forniture o dei principali servizi

effettuati negli ultimi tre anni, con indicazione dei rispettivi importi, date e destinatari,
pubblici o privati.

Il soccorso istruttorio

Una delle questioni da sempre più dibattute nella contrattualistica pubblica attiene alla

possibilità per la stazione appaltante di consentire la regolarizzazione della domanda

presentata dai concorrenti per l’ipotesi in cui manchi o difetti una dichiarazione e,

quindi, non risulti provato con certezza il possesso dei requisiti di partecipazione: il cd.

soccorso istruttorio.

Il legislatore del Codice ha disciplinato la detta fattispecie nell’art. 83, comma 9, D.Lgs.

50/2016.

Tale disposizione stabilisce che possono essere sanate solo le carenze di qualsiasi

elemento formale della domanda, evitando così alle imprese in difetto di essere

escluse dalla gara.

In particolare, nei casi di mancanza, incompletezza e ogni altra irregolarità

essenziale degli elementi e del documento di gara unico europeo, con esclusione

di quelle afferenti all’offerta tecnica ed economica (che quindi non si possono sanare) è

previsto che la stazione appaltante assegni al concorrente un termine, non superiore a

dieci giorni, per rendere, integrare o regolarizzare le dichiarazioni necessarie, indicando

il contenuto delle stesse e i soggetti che le devono rendere.

In caso di inutile decorso del termine di regolarizzazione, il concorrente è escluso

dalla gara.

Costituiscono irregolarità essenziali non sanabili le carenze della documentazione

che non consentono l’individuazione del contenuto o del soggetto responsabile della

stessa.
5. Dalla presentazione dell’offerta all’aggiudicazione della
gara

Relativamente all’offerta, conformemente a quanto stabilito nel


documento di indizione della gara, i soggetti interessati, che
possono partecipare alla gara per essere in possesso dei requisiti
richiesti, presentano la propria offerta.
L’art. 32, comma 4, del Codice espressamente stabilisce che
ciascun concorrente non può presentare più di un’offerta;
questa è vincolante per il periodo di tempo indicato nel bando o
nell’invito, ovvero in mancanza di indicazione, per 180 giorni dalla
scadenza del termine per la sua presentazione (viene fatta salva,
però, la possibilità che la stazione appaltante chieda agli offerenti il
differimento del detto termine).

Ai sensi dell’art. 93 del Codice, l’offerta deve essere corredata da una garanzia

fideiussoria, denominata garanzia provvisoria, pari al 2% del prezzo base indicato nel

bando o nell’invito, sotto forma di cauzione o di fideiussione, a scelta dell’offerente. Tale

garanzia, che deve avere efficacia per almeno 180 giorni, copre la mancata

sottoscrizione del contratto dopo l’aggiudicazione dovuta ad ogni fatto

riconducibile all’affidatario o all’adozione di informazione interdittiva antimafia

(emessa ai sensi degli artt. 84 e 91 del Codice antimafia) ed è svincolata automaticamente

al momento della sottoscrizione del contratto medesimo.

L’offerta deve essere anche corredata, a pena di esclusione, dall’impegno di un fideiussore

(anche diverso da quello che ha rilasciato la garanzia provvisoria) a rilasciare la garanzia


fideiussoria per l’esecuzione del contratto (ai sensi degli artt. 103 e 104 del Codice),

qualora l’offerente risultasse affidatario.

La stazione appaltante, nell’atto con cui comunica l’aggiudicazione ai concorrenti non

aggiudicatari, provvede contestualmente, nei loro confronti, allo svincolo della garanzia

provvisoria, tempestivamente e comunque entro un termine non superiore a 30 giorni

dall’aggiudicazione.

Nei casi in cui l’aggiudicazione del contratto di appalto o di


concessione avviene utilizzando il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, la valutazione delle offerte dal
punto di vista tecnico ed economico è affidata a una commissione
giudicatrice, composta da un numero dispari di componenti (non
superiore a 5), che devono essere esperti nello specifico settore
individuato dall’oggetto del contratto.
Esperita la gara, la fase di scelta del contraente termina con
l’aggiudicazione.
Dapprima si procede alla proposta di aggiudicazione della gara
al miglior offerente e, solo a seguito dei controlli opportuni e
dell’approvazione dell’organo competente dell’amministrazione
pubblica, si formalizza l’aggiudicazione.

In particolare, la proposta di aggiudicazione deve essere approvata dall’organo

competente, secondo l’ordinamento della stazione appaltante e nel rispetto dei termini

dallo stesso previsti, decorrenti dal ricevimento della proposta da parte dello stesso. In

mancanza, il termine è pari a trenta giorni. Tale termine può essere interrotto dalla
richiesta di chiarimenti o documenti e inizia nuovamente a decorrere da quando i

chiarimenti o i documenti pervengono all’organo richiedente. Decorsi tali termini, la

proposta di aggiudicazione si intende approvata (art. 33).

Il provvedimento di aggiudicazione non equivale ad accettazione


dell’offerta dell’aggiudicatario, che è irrevocabile fino al momento
cui scade il termine per procedere alla stipulazione del contratto;
inoltre essa diviene efficace solo dopo la verifica del possesso dei
requisiti.

C) La stipulazione del contratto e la sospensione del termine

Divenuta efficace l’aggiudicazione e fatti salvi (laddove esercitabili) i


poteri di autotutela dell’amministrazione, il contratto di appalto o di
concessione deve essere stipulato entro 60 gg. da quando è
divenuta efficace l’aggiudicazione (art. 32, comma 8, del Codice),
se non è previsto un diverso termine nel bando o nell’invito a offrire e
salva l’ipotesi di differimento concordata tra stazione appaltante e
aggiudicatario.
La stipulazione consiste nella redazione per iscritto del
contratto.
Quanto alle modalità, il contratto è stipulato, a pena di nullità, con
atto pubblico notarile informatico, ovvero, in modalità
elettronica secondo le norme vigenti per ciascuna stazione
appaltante, in forma pubblica amministrativa a cura dell’Ufficiale
rogante della stazione appaltante o mediante scrittura privata in
caso di procedura negoziata, ovvero, per gli affidamenti di importo
non superiore a 40.000 euro mediante corrispondenza secondo
l’uso del commercio consistente in un apposito scambio di lettere,
anche tramite posta elettronica certificata o strumenti analoghi negli
altri Stati membri.
Allo scopo di garantire che ogni contestazione in ordine alla procedura
di gara sia risolta prima che la P.A. addivenga alla stipula del
contratto, sono previste due diverse ipotesi che, nella sostanza,
realizzano una sospensione del termine di stipulazione del
contratto (art. 32, commi 9 e 11, del Codice).
Si tratta del cd. stand still period, ossia della previsione di un
termine dilatatorio (35 giorni) che blocca temporaneamente la stipula
del contratto; e del caso in cui venga proposto ricorso
giurisdizionale avverso l’aggiudicazione con contestuale
domanda cautelare.

D) L’approvazione del contratto

Il contratto stipulato è sottoposto alla condizione sospensiva


dell’esito positivo dell’eventuale approvazione dello stesso e degli
altri controlli stabiliti dalle stazioni appaltanti (art. 32, comma 12).
L’approvazione è una condicio iuris di efficacia del contratto:
l’esecuzione del contratto può avere inizio solo dopo che lo
stesso è divenuto efficace, salvo i casi di urgenza in cui la stazione
appaltante chieda l’esecuzione anticipata prima della stipulazione.
Il successivo art. 33, al comma 2, stabilisce, poi, la procedura per il rilascio dell’eventuale

approvazione e rimanda a quella stabilita per la proposta di aggiudicazione: pertanto,

l’eventuale approvazione del contratto avviene da parte dell’organo competente, nel termine

stabilito nei singoli ordinamenti delle specifiche stazioni appaltanti ovvero in quello di 30 giorni

stabilito ex lege, decorrenti dal ricevimento dello stesso: tale termine può essere interrotto

qualora l’amministrazione chieda chiarimenti e/o documenti e riprende a decorrere da quando

questi vengono resi all’organo richiedente. Decorsi i detti termini il contratto si intende

approvato.

L’ultimo periodo del comma 2 dell’art. 33 del Codice, stabilisce la fase dei controlli che

possono essere effettuati sull’atto di approvazione del contratto: questa è sottoposta ai

controlli previsti dall’ordinamento della stazione appaltante o dalle norme vigenti.

12. L’esecuzione del contratto

Ultimati tutti i controlli sulla sua regolarità, il contratto viene eseguito


dalle parti, nel rispetto delle previsioni del codice civile (in particolare
si vedano l’art. 1175 c.c. e l’art. 1375 c.c.).
L’esecuzione dei contratti aventi a oggetto lavori, servizi e forniture è
diretta dal Responsabile unico del procedimento, che controlla i
livelli di qualità delle prestazioni, avvalendosi del direttore
dell’esecuzione del contratto o del direttore dei lavori, del coordinatore
in materia di salute e di sicurezza, nonché del collaudatore ovvero
della commissione di collaudo, del verificatore della conformità, e
accerta il corretto ed effettivo svolgimento delle funzioni a ognuno
affidate.
Il direttore dei lavori deve essere nominato dalla stazione appaltante prima dell’avvio delle

procedure di affidamento dei lavori. Egli si occupa del coordinamento, della direzione e del

controllo tecnico-contabile dell’esecuzione dei contratti, affinché i lavori siano eseguiti a

regola d’arte e in conformità al progetto e al contratto; inoltre, interloquisce in via

esclusiva con l’esecutore e ha la specifica responsabilità dell’accettazione dei

materiali, sulla base anche del controllo quantitativo e qualitativo degli accertamenti ufficiali

delle caratteristiche meccaniche e in aderenza alle disposizioni delle norme tecniche per le

costruzioni vigenti.

In relazione alla complessità dei lavori, può essere coadiuvato da uno o più direttori operativi

e da ispettori di cantiere.

Con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti, su proposta dell’A.N.AC., dovranno

essere approvate le linee guida che individuano le modalità e, se del caso, la tipologia di atti,

attraverso cui il direttore dei lavori effettua le attività di controllo tecnico, contabile e

amministrativo suddette. Fino alla data di entrata in vigore del detto decreto si applicano gli

artt. da 178 a 202 (Scopo e forma della contabilità dei lavori) e da 203 a 210 (Contabilità dei

lavori in economia) del D.P.R. 207/2010 (art. 216, comma 17, del D.Lgs. 50/2016).

Il direttore dell’esecuzione del contratto di servizi o di


forniture è, di norma, il RUP e provvede al coordinamento, alla
direzione e al controllo tecnico-contabile dell’esecuzione del contratto
stipulato dalla stazione appaltante, assicurando la regolare
esecuzione da parte dell’esecutore, in conformità ai documenti
contrattuali.

Con il medesimo decreto di approvazione delle linee guida dell’A.N.AC. relative alle attività di
controllo del direttore dei lavori in relazione alla corretta esecuzione dei lavori, citate,

dovranno essere emanate le linee guida relative alle modalità di effettuazione dell’attività di

controllo dell’esecutore dei contratti di forniture e servizi.

1. Il subappalto

Regola generale in materia di appalti pubblici è che, in virtù del


principio della personalizzazione dell’esecuzione del
contratto, il soggetto contraente non lo può cedere, a pena di
nullità, ma deve eseguire in proprio le opere o i lavori, i servizi e le
forniture compresi nel contratto stesso.
Tuttavia, a determinate condizioni, è consentito all’appaltatore di
affidare a terzi, in subappalto, previa autorizzazione della
stazione appaltante, l’esecuzione di alcune delle prestazioni o
lavorazioni previste dal contratto.
Viene considerato subappalto qualsiasi contratto che ha ad
oggetto attività che richiedono attività di manodopera quali
le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di
importo superiore al 2% a quello delle prestazioni affidate oppure di
importo superiore a 100.000 euro e qualora l’incidenza del costo
della manodopera e del personale sia superiore al 50% dell’importo
del contratto da affidare.
Il subappalto in ogni caso non potrà superare la quota del 30%
dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture;
per le opere per le quali sono necessari lavori o componenti di
notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica
(quali strutture, impianti o opere speciali), il subappalto non può
essere superiore al 30% dell’importo delle opere e non può essere
suddiviso senza ragioni obiettive.

Nel caso di appalti (di lavori, servizi e forniture) di importo pari o inferiore alle soglie di cui

all’art. 35 oppure, indipendentemente dall’importo a base di gara, essi siano relativi ad

attività maggiormente sottoposte a rischio di infiltrazione mafiosa, come individuate dal co.

53, art. 1, della L. 190/2012, è obbligatorio indicare la terna di subappaltatori in

sede di offerta.

L’esecuzione delle prestazioni affidate in subappalto non può formare oggetto di

ulteriore subappalto.

2. Le garanzie per l’esecuzione del contratto

Per la sottoscrizione del contratto l’appaltatore deve costituire una


garanzia (cosiddetta garanzia definitiva), da rendere, a sua
scelta, sotto forma di cauzione o fideiussione, pari al 10%
dell’importo contrattuale.

Tale obbligazione deve essere indicata negli atti e documenti posti a base dell’affidamento

di lavori, di servizi e di forniture e la mancata costituzione della garanzia comporta la

decadenza dell’affidamento e l’acquisizione della cauzione provvisoria,

presentata in sede di offerta, da parte della stazione appaltante, che aggiudica l’appalto o

la concessione al concorrente che segue nella graduatoria.

La garanzia è progressivamente svincolata in relazione


all’avanzamento dell’esecuzione, fino all’80% dell’iniziale importo
garantito. L’ammontare residuo della cauzione definitiva deve
permanere fino alla data di emissione del certificato di collaudo
provvisorio o del certificato di regolare esecuzione, o comunque fino
a dodici mesi dalla data di ultimazione dei lavori risultante dal
relativo certificato. Lo svincolo è automatico, senza necessità di
nulla osta del committente, con la sola condizione della preventiva
consegna all’istituto garante, da parte dell’appaltatore o del
concessionario, degli stati di avanzamento dei lavori o di analogo
documento, in originale o in copia autentica, attestanti l’avvenuta
esecuzione. Tale automatismo si applica anche agli appalti di
forniture e servizi.
Il Codice lascia la libertà alla stazione appaltante di non richiedere
la garanzia per gli appalti di importo inferiore a 40.000 euro o per
i lavori in amministrazione diretta, per gli appalti da eseguirsi da
operatori economici di comprovata solidità nonché per le forniture di
beni che per la loro natura, o per l’uso speciale cui sono destinati,
debbano essere acquistati nel luogo di produzione o forniti
direttamente dai produttori o di prodotti d’arte, macchinari,
strumenti e lavori di precisione l’esecuzione dei quali deve essere
affidata a operatori specializzati. L’esonero dalla prestazione della
garanzia deve essere adeguatamente motivato ed è subordinato a
un miglioramento del prezzo di aggiudicazione.
L’esecutore dei lavori è obbligato a costituire e consegnare alla
stazione appaltante almeno 10 giorni prima della consegna dei
lavori anche una polizza di assicurazione finalizzata a coprire gli
eventuali danni subiti dalle stazioni appaltanti a causa del
danneggiamento o della distruzione totale o parziale di impianti e
opere, anche preesistenti, verificatisi nel corso dell’esecuzione dei
lavori.
Il D.Lgs. 50/2016 regolamenta anche le garanzie da costituire in
casi specifici (all’art. 104).

3. Il collaudo e la verifica di conformità

I contratti pubblici di lavori sono soggetti a collaudo, mentre i


contratti pubblici di servizi e forniture sono soggetti alla verifica di
conformità (art. 102 del Codice): all’esito del controllo vengono
rilasciati rispettivamente il certificato di collaudo e il certificato
di verifica di conformità. Per i contratti pubblici di lavori di
importo superiore a 1 milione di euro e inferiore alla soglia
di rilevanza europea il certificato di collaudo, nei casi
espressamente individuati da uno specifico decreto che dovrà
essere emanato dal MIT, può essere sostituito dal certificato di
regolare esecuzione rilasciato per i lavori dal direttore dei lavori.
Nel caso di lavori di importo pari o inferiore a 1 milione di
euro e per forniture e servizi di importo inferiore alla soglia
di rilevanza europea, è sempre facoltà della stazione
appaltante sostituire il certificato di collaudo o il certificato di
verifica di conformità con il certificato di regolare esecuzione
rilasciato per i lavori dal direttore dei lavori e per le forniture e i
servizi dal RUP. In questi casi il certificato di regolare esecuzione è
emesso non oltre tre mesi dalla data di ultimazione delle prestazioni
oggetto del contratto.
Lo scopo di tali controlli è quello di certificare che l’oggetto del
contratto in termini di prestazioni, obiettivi e caratteristiche
tecniche, economiche e qualitative sia stato realizzato ed eseguito
nel rispetto delle previsioni contrattuali e delle pattuizioni
concordate in sede di aggiudicazione o affidamento.
In linea generale, il collaudo finale o la verifica di conformità
deve avvenire entro sei mesi dall’ultimazione dei lavori o delle
prestazioni, mentre per i lavori di particolare complessità tale
termine può essere elevato a un anno (sarà un decreto del MIT ad
individuare tali casi). A questo segue l’emissione del certificato di
collaudo o di conformità. Tali documenti hanno carattere
provvisorio e divengono definitivi entro due anni dalla loro
emissione.
Decorso tale termine il collaudo s’intende tacitamente approvato se
l’atto formale di approvazione non viene emesso entro due mesi
dalla scadenza del termine.
L’appaltatore risponde per le difformità e i vizi dell’opera o
delle prestazioni, che siano però riconoscibili, denunciati dalla
stazione appaltante prima che il certificato di collaudo sia definitivo.
4. Le modifiche e le varianti dei contratti in corso di validità

Infine, l’art. 106 del Codice stabilisce che le modifiche e le varianti


in corso di esecuzione del contratto devono essere autorizzate
dal RUP, con le modalità previste dall’ordinamento della stazione
appaltante di appartenenza.
Il legislatore individua le ipotesi in cui è possibile procedere alla
modifica del contratto senza ricorrere ad una nuova procedura di
affidamento (comma 1 art. 106).
La durata del contratto può essere modificata solo per i contratti
in corso di esecuzione se è prevista nel bando e nei documenti di
gara un’opzione di proroga.
Per le concessioni, l’art. 175 del Codice contempla le ipotesi in cui
è possibile modificare le concessioni senza nuova procedura di
aggiudicazione. La natura di tali tipi di contratti li rende, infatti,
suscettibili di mutamenti, data la loro prolungata durata.

Quanto alle varianti in corso d’opera dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e

forniture bisogna distinguere:

per gli appalti e le concessioni di importo inferiore alla soglia comunitaria, se di importo

inferiore al 10% dell’importo originario del contratto esse sono comunicate dal RUP

all’Osservatorio, tramite le sezioni regionali, entro trenta giorni dall’approvazione da

parte della stazione appaltante per le valutazioni e gli eventuali provvedimenti di

competenza;
per i contratti pubblici di importo pari o superiore alla soglia comunitaria, le varianti in

corso d’opera di importo eccedente il 10% di quello originario del contratto, incluse le

varianti in corso d’opera riferite alle infrastrutture strategiche, sono trasmesse dal RUP

all’A.N.AC., unitamente al progetto esecutivo, all’atto di validazione e a un’apposita

relazione del RUP, entro trenta giorni dall’approvazione da parte della stazione

appaltante.

13. Vicende particolari dell’esecuzione del contratto

Stipulato il contratto, l’appaltatore ha l’obbligo di eseguirlo (quindi di


realizzare i lavori, prestare i servizi ed effettuare le forniture) secondo
i termini, le condizioni e le prescrizioni indicati nello stesso. Quando
non si arriva alla corretta esecuzione delle obbligazioni contrattuali si
apre lo scenario delle diverse patologie che possono intaccare la
validità del contratto stipulato tra la stazione appaltante e
l’appaltatore.
Le vicende che possono incidere sulla normale produzione degli effetti
del contratto sono la sospensione, la risoluzione e il recesso.
La sospensione dell’esecuzione è disciplinata dall’art. 107 del
Codice. Essa è disposta per il tempo strettamente necessario e
cessate le cause della sospensione, il responsabile del procedimento
dispone la ripresa dell’esecuzione e indica il nuovo termine
contrattuale.

La norma individua le seguenti ipotesi di sospensione: 1) il direttore dei lavori può disporre la

sospensione dell’esecuzione del contratto in tutti i casi in cui ricorrano circostanze


speciali che impediscono in via temporanea che i lavori procedano utilmente a regola d’arte,

e che non siano prevedibili al momento della stipulazione del contratto. Viene redatto un

verbale di sospensione, dove sono indicate, tra le altre, le ragioni che hanno determinato

l’interruzione dei lavori, che viene poi trasmesso al responsabile del procedimento; 2) il RUP

può disporre la sospensione per ragioni di necessità o di pubblico interesse, tra cui

l’interruzione di finanziamenti per sopravvenute esigenze di finanza pubblica, disposta con

atto motivato dalle amministrazioni competenti.

È possibile anche una sospensione parziale dell’esecuzione, quando successivamente alla

consegna dei lavori insorgano, per cause imprevedibili o di forza maggiore, circostanze

che impediscano parzialmente il regolare svolgimento dei lavori: in tal caso, l’esecutore è

tenuto a proseguire le parti di lavoro eseguibili, mentre si provvede alla sospensione parziale

dei lavori non eseguibili, dandone atto in apposito verbale.

La risoluzione è disciplinata dall’art. 108 del Codice. In caso di


risoluzione l’appaltatore ha diritto soltanto al pagamento delle
prestazioni relative ai lavori, servizi o forniture regolarmente eseguiti,
decurtato degli oneri aggiuntivi derivanti dallo scioglimento del
contratto.

La norma individua diverse tipologie risolutorie legate alla figura dell’appaltatore. Si

distinguono, infatti, le ipotesi in cui la stazione appaltante può risolvere il contratto (ad

esempio, perché è intervenuta una modifica sostanziale del contratto che avrebbe richiesto

una nuova procedura, ovvero perché l’aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso dalla

procedura di appalto o di aggiudicazione di una concessione) da quelle in cui deve risolvere

il contratto (per intervenuta decadenza dell’attestazione di qualificazione dell’appaltatore;


per l’intervenuto provvedimento definitivo che dispone l’applicazione di una o più misure di

prevenzione di cui al Codice antimafia ovvero sia intervenuta una sentenza di condanna

passata in giudicato per determinati reati). Ed ancora la norma collega lo scioglimento del

rapporto contrattuale al grave inadempimento alle obbligazioni contrattuali da parte

dell’appaltatore oppure a ritardi nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali per

negligenza dell’appaltatore.

Il recesso è disciplinato dall’art. 109 del Codice.

Ferma la previsione dell’art. 21sexies L. 241/1990, per cui il recesso unilaterale dai contratti

della P.A. è ammesso nei casi previsti dalla legge o dal contratto, l’art. 109 del Codice

stabilisce che la stazione appaltante può recedere dal contratto in qualunque momento

previo il pagamento dei lavori eseguiti o delle prestazioni relative ai servizi e alle forniture

eseguiti nonché del valore dei materiali utili esistenti in cantiere nel caso di lavoro o in

magazzino nel caso di servizi o forniture, oltre al decimo dell’importo delle opere, dei servizi o

delle forniture non eseguite.

14. Gli «acquisti» centralizzati

Oltre alle ordinarie procedure concorsuali di aggiudicazione, le


pubbliche amministrazioni possono procurarsi beni e servizi facendo
ricorso alle procedure centralizzate, che, rispetto alle prime,
comportano una semplificazione del processo di acquisto, con
riduzione dei costi unitari e dei tempi di approvvigionamento, e
l’aumento della trasparenza e della concorrenza.
Benché gli strumenti per attuare tale tipo di modalità di acquisti siano
stati regolati da tempo dal legislatore, è solo recentemente che è stato
dato un nuovo e incisivo impulso agli stessi e ciò per la necessità di
fronteggiare la difficile crisi economica che ha investito il nostro Paese
e l’intera Unione europea, imponendo una riduzione della spesa
pubblica, cd. spending review, finalizzata a ridurre i costi e gli sprechi
nella pubblica amministrazione.
La razionalizzazione della spesa pubblica è, quindi, la chiave di
lettura delle norme in materia.
È necessaria una prima e fondamentale considerazione. Il sistema
normativo delineato, in materia di acquisti di beni e servizi, dagli
interventi di spending review e da altri provvedimenti — la L.
89/2014 (di conversione del D.L. 66/2014), la L. 208/2015, legge di
stabilità 2016, il D.Lgs. 50/2016 e la legge di bilancio 2017 — è
particolarmente complesso, articolato e stratificato: si tratta di norme
non organizzate in modo organico, ma di fatto «variabilmente
applicabili» in funzione della tipologia di P.A. e dell’oggetto della
fornitura.
I due decreti sulla spending review — il D.L. 52/2012, conv. in L.
94/2012 e il D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012 — hanno dato
nuova linfa alle convenzioni stipulate dalla Consip S.p.A. e agli
acquisti mediante il Mercato Elettronico della pubblica
amministrazione.
Le convenzioni attivate da Consip S.p.A. — società pubblica con
unico azionista il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) —
consistono in accordi-quadro stipulati, ai sensi dell’art. 26 L.
488/1999, con imprese fornitrici, aggiudicatarie di specifiche gare
indette dalla società (quale centrale di committenza: sulla quale v.
retro) in relazione a singole categorie merceologiche, che s’impegnano
ad accettare ordinativi di fornitura da parte delle pubbliche
amministrazioni, alle condizioni e ai prezzi prestabiliti, fino a un limite
massimo previsto (il cosiddetto massimale).

Ove previsto nel bando di gara, le convenzioni possono essere stipulate con una o più

imprese alle stesse condizioni contrattuali proposte dal migliore offerente. Tali convenzioni

vengono solitamente utilizzate per la fornitura di beni e servizi largamente utilizzati da tutte le

amministrazioni e, realizzando un’ipotesi di acquisto centralizzato (dovuto all’aggregazione

della domanda di più amministrazioni), comportano un’economia di spesa legata al risparmio,

per la singola P.A., dei costi di una gara d’appalto, soprattutto quando si tratta di importi più

consistenti.

Il Mercato Elettronico della P.A., invece, è un vero e proprio


mercato selettivo in cui domanda e offerta si incontrano on line: i
fornitori, in possesso della preventiva abilitazione, offrono i propri beni
e servizi direttamente in rete mentre gli acquirenti registrati (ossia le
pubbliche amministrazioni) possono consultare il catalogo delle offerte
ed emettere direttamente ordini d’acquisto o fare richieste d’offerta.
Usualmente, il mercato elettronico della P.A. viene utilizzato per
acquisti di importo inferiore alla soglia di rilievo europeo e per beni o
servizi che presentano caratteristiche specifiche ovvero sono destinati
a soddisfare peculiari fabbisogni.
Quanto agli enti locali, l’art. 1, co. 449, della L. 296/2006
stabilisce che possono (e non devono) ricorrere alle convenzioni-
quadro ovvero utilizzare i relativi parametri di prezzo-qualità come
limiti massimi per la stipulazione dei contratti.

Inoltre la norma stabilisce che: fermo restando le disposizioni sulle convenzioni quadro di cui

al precedente comma 449, le altre amministrazioni pubbliche, di cui all’art. 1 del D.Lgs.

165/2001, per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 1.000 euro e di

importo inferiore alla soglia di rilievo europeo sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico

della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici ovvero al sistema telematico

messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative

procedure.

Ancora, una limitazione della spesa pubblica deriva poi


dall’aggregazione dei soggetti operanti sul mercato. A tal fine,
l’art. 9 del D.L. 66/2014, conv. in L. 89/2014, istituisce un elenco dei
soggetti aggregatori, di cui fanno parte Consip S.p.A. e una
centrale di committenza per ciascuna Regione, qualora costituita ai
sensi dell’art. 1, comma 455, L. 296/2006.
In ogni caso il legislatore ha stabilito che il numero complessivo dei
soggetti aggregatori presenti sul territorio nazionale non può essere
superiore a 35 (art. 9, comma 5, D.L. 66/2014 conv.).
In questo elenco possono essere inseriti anche soggetti diversi da
quelli indicati dal legislatore che, di fatto, svolgono attività di centrale
di committenza: questi, però, devono a tal fine richiedere all’Autorità
l’iscrizione nel suddetto elenco.
Tali soggetti aggregatori possono stipulare, per gli ambiti territoriali di
competenza, le convenzioni di cui all’art. 26, comma 1, L. 488/1999,
per l’acquisto di beni e servizi; l’ambito territoriale di competenza dei
soggetti in questione coincide con la Regione di riferimento,
esclusivamente per le categorie merceologiche e le soglie individuate
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.

Sono rimessi a successivi D.P.C.M. la definizione dei requisiti per l’iscrizione nell’elenco (tra i

quali il carattere di stabilità dell’attività di centralizzazione nonché i valori di spesa ritenuti

significativi per le acquisizioni di beni e servizi con riferimento ad ambiti, anche territoriali,

considerati ottimali ai fini dell’aggregazione e della centralizzazione della domanda) e

l’istituzione di un Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori.

Con questo stesso D.P.C.M., da adottarsi, d’intesa con la Conferenza unificata e sentita

l’Autorità nazionale anticorruzione, entro il 31 dicembre di ogni anno, sono individuate le

categorie di beni e di servizi nonché le soglie al superamento delle quali le

amministrazioni statali, centrali e periferiche (esclusi istituti e scuole di ogni ordine e grado,

istituzioni educative e istituzioni universitarie), le Regioni, gli enti regionali, gli enti locali,

nonchè loro consorzi e associazioni, e gli enti del servizio sanitario nazionale, ricorrono a

Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori per lo svolgimento delle relative procedure.

La legge di bilancio 2017, aggiungendo il comma 3bis all’art. 9 del


D.L. 66/2014, prevede la possibilità per le amministrazioni pubbliche
tenute a ricorrere alla Consip o agli altri soggetti aggregatori di
procedere ad autonome procedure di acquisto dirette alla stipula di
contratti aventi durata e misura strettamente necessaria, nel caso in
cui non siano disponibili i relativi contratti di Consip o dei soggetti
aggregatori e in caso di motivata urgenza. In tale caso l’A.N.AC.
rilascia il CIG.
Un’eccezione alla regola dell’aggregazione è stabilita dall’art. 23ter
D.L. 90/2014 conv., come modificato dalla L. 208/2015. Tale
disposizione stabilisce, infatti, che — fermo restando le norme
specifiche in tema di adesione alle convenzioni Consip (art. 26, comma
3, L. 488/1999), di ricorso al mercato elettronico (art. 1, comma 450,
L. 296/2006) e sull’individuazione di beni e soglie per cui si rende
obbligatorio il ricorso a Consip o ad altri soggetti aggregatori (art. 9,
comma 3, D.L. 66/2014 conv.) — «i comuni possono procedere
autonomamente per gli acquisti di beni, servizi e lavori di valore
inferiore a 40.000 euro».

La legge di stabilità 2016, come modificata dalla legge di bilancio


2017, stabilisce:

per le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi


attraverso le convenzioni Consip o dalle centrali di committenza
regionali, la possibilità di effettuare acquisti autonomi solo in seguito
ad apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall’organo
di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della
Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione
non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno
dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali;
al fine di garantire l’ottimizzazione e la razionalizzazione degli
acquisti di beni e servizi informatici e di connettività, fermi restando
gli obblighi di acquisizione centralizzata previsti per i beni e servizi
dalla normativa vigente, che le amministrazioni pubbliche e le
società inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, possono provvedere ad approvvigionarsi
esclusivamente tramite gli strumenti di acquisto e di negoziazione di
Consip Spa o dei soggetti aggregatori, comprese le centrali di
committenza regionali, per i beni e i servizi disponibili presso gli
stessi soggetti;
la predisposizione da parte dell’Agenzia per l’Italia digitale (Agid) del
Piano triennale per l’informatica nella pubblica
amministrazione, approvato dal Presidente del Consiglio dei
ministri o dal Ministro delegato. Il Piano contiene, per ciascuna
amministrazione o categoria di amministrazioni, l’elenco dei beni e
servizi informatici e di connettività e dei relativi costi, suddivisi in
spese da sostenere per innovazione e spese per la gestione
corrente, individuando altresì i beni e servizi la cui acquisizione
riveste particolare rilevanza strategica (il Piano ha un suo sito web
dedicato https://pianotriennale.ict.italia.it);
per i beni e servizi la cui acquisizione riveste particolare rilevanza
strategica secondo quanto indicato nel Piano triennale di cui al punto
precedente, le amministrazioni statali, centrali e periferiche, ad
esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle
istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, nonché gli enti
nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie
fiscali, ricorrono a Consip, nell’ambito del Programma di
razionalizzazione degli acquisti della pubblica amministrazione del
MEF.

15. La tutela stragiudiziale in materia di contratti pubblici

Il D.Lgs. 50/2016 individua e disciplina le misure precontenziose


deflative che, quali rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale, si
pongono come strumenti stragiudiziali di definizione delle liti.

Specificamente si tratta delle seguenti misure:

a. accordo bonario: disciplinato dall’art. 205 del Codice per i lavori


affidati da amministrazioni aggiudicatrici ed enti aggiudicatori,
ovvero dai concessionari. Secondo la disposizione si ricorre
all’accordo bonario quando, in seguito all’iscrizione di riserve sui
documenti contabili, l’importo economico dell’opera possa variare
tra il 5% e il 15% dell’importo contrattuale. Le disposizioni in
materia di lavori si applicano, in quanto compatibili, anche ai
contratti di fornitura di beni di natura continuativa o
periodica e di servizi, quando insorgano controversie in fase
esecutiva degli stessi, circa l’esatta esecuzione delle prestazioni
dovute (art. 206 del Codice).

Le riserve sono domande, reclami e contestazioni con cui l’esecutore del contratto

esprime alla stazione appaltante il suo dissenso circa la contabilizzazione dei lavori o il

contenuto degli atti di direzione o controllo dell’appalto;

b. transazione: l’art. 208 del Codice definisce la transazione come


quel rimedio esperibile per risolvere le controversie relative a diritti
soggettivi derivanti dall’esecuzione dei contratti pubblici di lavori,
servizi, forniture, nel rispetto del codice civile. Essa è esperibile
«solo ed esclusivamente» nell’ipotesi in cui non risulti possibile
ricorrere ad altri rimedi alternativi all’azione giurisdizionale. Deve
avere la forma scritta a pena di nullità;

c. arbitrato: trova applicazione per le controversie su diritti


soggettivi, derivanti dall’esecuzione dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi, forniture, concorsi di progettazione
e di idee (comprese quelle conseguenti al mancato raggiungimento
dell’accordo bonario). Inoltre, si applica anche alle controversie
relative a concessioni e appalti pubblici di opere, servizi e
forniture in cui sia parte una società a partecipazione
pubblica ovvero una società controllata o collegata a una
società a partecipazione pubblica, ai sensi dell’art. 2359 c.c., o
che comunque abbiano ad oggetto opere o forniture
finanziate con risorse a carico dei bilanci pubblici.
In particolare, l’art. 209 del Codice subordina il deferimento agli arbitri delle dette

controversie alla «previa autorizzazione motivata da parte dell’organo di governo

dell’amministrazione»: l’inclusione della clausola compromissoria senza la preventiva

autorizzazione, nel bando o nell’avviso con cui è indetta la gara, ovvero, per le procedure

senza bando, nell’invito, comporta la nullità della stessa.

Il comma 2 dell’art. 209 prevede che, nell’atto con cui viene indetta la gara (bando,

avviso o invito), deve essere indicato se il contratto conterrà o meno la clausola

compromissoria. L’aggiudicatario può ricusare la clausola compromissoria, con

l’effetto di non farla inserire nel contratto, comunicando tale volontà alla stazione

appaltante entro venti giorni dalla conoscenza dell’aggiudicazione. Resta sempre

vietato il compromesso;

d. pareri di precontenzioso dell’A.N.AC.: ai sensi dell’art. 211 del


Codice, l’Autorità anticorruzione ha il potere di esprimere pareri
vincolanti, previo contraddittorio, su iniziativa della stazione
appaltante o di una o più delle altre parti, relativamente a
questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di
gara. Il parere obbliga le parti, che preventivamente abbiano
acconsentito, ad attenersi a quanto in esso stabilito.

Questionario

1. Come si configura la capacità di diritto privato della P.A.?


(par. 1)
2. Come possono definirsi i contratti della P.A.? (par. 1)
3. Come possono distinguersi i contratti della P.A.? (par. 2)
4. Quali sono i principi conduttori del D.Lgs. 50/2016? (par. 3)
5. A quali organi il D.Lgs. 50/2016 affida la governance sui contratti
pubblici? (par. 4)
6. Si dia una definizione di amministrazioni aggiudicatrici e di
enti aggiudicatori. (par. 5)
7. Cosa sono i «settori speciali»? (par. 5)
8. Quali sono i principi generali che devono essere rispettati nella
fase di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici? (par. 7)
9. Cosa si intende con programmazione e progettazione
dell’attività contrattuale pubblica? (par. 9)
10. Le stazioni appaltanti devono essere qualificate? (par. 10)
11. Quali sono le fasi del procedimento di evidenza pubblica?
(par.11)
12. Che cos’è la delibera a contrarre? (par. 11)
13. Quali sono le procedure di scelta dei contraenti contemplate
dal Codice dei contratti pubblici? (par. 11)
14. Quali sono i criteri di aggiudicazione di una gara contemplati
dal D.Lgs. 50/2016? (par. 11)
15. Cosa sono gli appalti aggregati? (par. 11)
16. Che cos’è un operatore economico? (par. 11)
17. Quali sono i criteri di selezione delle offerte previste dal Codice
dei contratti? (par. 11)
18. Una delle novità del D.Lgs. 50/2016 è il soccorso istruttorio,
che cos’è? (par. 11)
19. Quali sono le cause di esclusione dalla partecipazione a una
procedura concorsuale di appalto o concessione? (par. 11)
20. Quali sono le modalità di stipula di un contratto di appalto o
concessione? (par. 11)
21. Da chi è diretta l’esecuzione dei contratti aventi a oggetto lavori,
servizi o forniture? (par. 12)
22. Secondo il Codice dei contratti quale tipo di contratto viene
considerato subappalto? (par. 12)
23. Quali sono le garanzie previste dal Codice per l’esecuzione dal
contratto? (par. 12)
24. In cosa consistono gli acquisti centralizzati? (par. 14)
25. Quali sono le misure precontenziose deflative previste dal
Codice dei contratti? (par. 15)
Parte prima Contabilità di Stato e degli enti pubblici

Capitolo 16 Il sistema dei controlli

Sommario 1. I controlli in generale. - 2. I controlli del Dipartimento della Ragioneria

generale dello Stato. - 3. Monitoraggio e controllo dei conti pubblici. - 4. L’analisi e la

valutazione della spesa. - 5. I controlli interni di gestione. - 6. La riforma dei controlli di

regolarità amministrativa e contabile: il D.Lgs. 30 giugno 2011, n. 123. - 7. Segue: Il controllo

di regolarità amministrativa e contabile sugli atti delle amministrazioni statali. - 8. Segue: I

controlli dei collegi dei revisori dei conti e sindacali presso gli enti e organismi pubblici. - 9.

Segue: Le verifiche sulla regolarità amministrativa e contabile. - 10. I controlli nelle Regioni e

negli enti locali. - 11. Il controllo esterno: La Corte dei conti. - 12. Segue: Il controllo

preventivo di legittimità sugli atti di Governo. - 13. Segue: Il controllo successivo sulla

gestione. - 14. Segue: Il controllo sulle Regioni e sugli enti locali. - 15. Segue: Il controllo

sugli enti sovvenzionati. - 16. Il sistema dei controlli negli enti pubblici istituzionali. - 17.

L’attività di referto della Corte dei conti. - 18. I poteri della Corte costituzionale.

1. I controlli in generale

A) Caratteri generali

La funzione di controllo costituisce una delle tre fondamentali


estrinsecazioni dell’attività amministrativa, insieme con quella attiva e
quella consultiva.
Appare, quindi, naturale che la complessa ed articolata attività delle
varie amministrazioni sia soggetta a numerosi controlli. In materia di
contabilità pubblica, poi, tali controlli assumono un ruolo di estrema
rilevanza per il peculiare tipo di attività cui ineriscono.
Perché vi sia attività di controllo è necessaria la sussistenza di due
presupposti: la diversità di organi (si parla di rapporto interorganico) e
la sovraordinazione dell’organo controllante nei confronti di quello
controllato.

La dottrina distingue i controlli in:

a. controlli di legittimità e controlli di merito, se si limitano ad


accertare la conformità alla legge dell’operato dell’organo
controllato oppure estendono il sindacato all’opportunità ed alla
convenienza che hanno ispirato tale operato;
b. controlli preventivi e controlli successivi, a seconda che
intervengano prima o dopo il momento in cui l’atto, già formato,
produce i suoi effetti;
c. controlli repressivi e controlli sostitutivi, se l’organo controllante ha
o meno il potere di sostituirsi nell’emanazione dell’atto all’organo
controllato.

B) Tipi di controllo

Passando ad esaminare più specificamente l’attività di controllo


esercitata sull’operato dell’amministrazione in materia di contabilità, si
distingue in:

controlli interni che, a loro volta, si suddividono in:

a. controlli gerarchici. Sono quelli esercitati dall’autorità gerarchica


immediatamente sovraordinata all’organo i cui atti sono sottoposti
a controllo. In genere, tale tipo di controllo consente la riforma, la
revoca, l’annullamento dell’atto preso in esame, in conformità dei
principi generali che regolano la subordinazione gerarchica;
b. controlli delle Ragionerie. Attraverso di essi viene effettuato il
controllo di ordine tecnico più importante sulle attività relative od
in qualunque modo connesse ad operazioni contabili;

i controlli esterni sono costituiti, in genere, da:

a. controllo giurisdizionale. È quello esercitato dagli organi


giurisdizionali che, nell’esercizio delle loro funzioni, si imbattono in
atti della Pubblica Amministrazione sui quali, ciascuno in relazione
alla sfera della propria giurisdizione, deve portare il suo sindacato;
b. controllo parlamentare. Fino alla L. 196/2009 la funzione di
controllo esercitata dal Parlamento era legata prevalentemente al
suo compito istituzionale di approvare i bilanci; la nuova legge di
contabilità e finanza invece valorizza e potenzia il suo ruolo di
controllo e monitoraggio attraverso innanzitutto l’arricchimento
informativo dei principali documenti di finanza pubblica; la
compilazione di note esplicative riguardo le tecniche di previsione
impiegate; la redazione di allegati informativi sull’efficacia delle
manovre di finanza pubblica e sul monitoraggio delle entrate, delle
spese e del fabbisogno del settore statale nel corso dell’anno e
così via, tutte informazioni queste che potranno aiutare l’organo
costituzionale a capire in che modo le risorse sono state impiegate
negli esercizi precedenti e i risultati raggiunti.

L’art. 6 della L. 196/2009, inoltre, allo scopo di rafforzare il ruolo di controllo della

Camera e del Senato sulla finanza pubblica, ha introdotto il principio di accesso da

parte delle due assemblee a tutte le banche dati e a ogni altra fonte

informativa gestita da soggetti pubblici e rilevanti per il controllo della

finanza pubblica, anche per consentirne la consultazione da parte dei membri del

Parlamento.

A tal fine, il comma 2 dello stesso art. 6 stabilisce che devono essere pubblicati nel sito

del MEF in formato elettronico i disegni di legge e le leggi di cui agli artt. 21, 33 e 35

della L. 196/2009 ovvero quelli riguardanti il bilancio dello Stato, le variazioni e

l’assestamento del bilancio nonché il rendiconto dello Stato. I software utilizzati ai fini

della pubblicazione di dette leggi e disegni di legge devono essere in formato aperto e

riutilizzabile ai sensi degli artt. 68 e 69 del D.Lgs. 82/2005 in materia di Codice

dell’amministrazione digitale; mentre i decreti di variazione al bilancio relativi

all’approvazione di provvedimenti legislativi sono pubblicati sul sito del MEF il giorno

dopo a quello della loro registrazione da parte della Corte dei conti.

Sono soggette al controllo delle Camere anche le delibere del CIPE, che le invia, per via

telematica, entro 10 giorni dalla data di registrazione da parte della Corte dei conti, se

sono sottoposte a tale procedura, in caso contrario entro 10 giorni dalla loro adozione;

c. controllo amministrativo. È diretto ad esaminare gli atti (controllo


sugli atti) — riguardo la loro legittimità o anche il loro merito —
oppure l’operato di soggetti o organi (controllo funzionale).
C) I controlli nella Costituzione

Principali fonti normative del sistema di controllo che caratterizza la


finanza pubblica italiana sono gli artt. 100, 103 e 125 della
Costituzione. Sarebbe però erroneo considerare le previsioni
costituzionali in materia di controllo sulle pubbliche amministrazioni
come un sistema in sé concluso e perfetto: nulla preclude al
legislatore ordinario di introdurre nuove forme di controllo purché per
queste ultime sia rintracciabile nella Costituzione un adeguato
fondamento normativo (così la Corte Costituzionale con sentenza
29/1995).

Obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle

pubbliche amministrazioni

Il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, concernente «Riordino della disciplina

riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle

pubbliche amministrazioni», dispone che queste ultime (così come individuate dall’art. 1,

comma 2, del D.Lgs. 165/2001), tra gli altri, devono pubblicare:

i documenti e gli allegati del bilancio preventivo e del conto consuntivo entro trenta giorni

dalla loro adozione, nonché i dati relativi al bilancio di previsione e a quello consuntivo in

forma sintetica, aggregata e semplificata, anche con il ricorso a rappresentazioni grafiche,

al fine di assicurare la piena accessibilità e comprensibilità;

e rendere accessibili, anche attraverso il ricorso ad un portale unico, i dati relativi alle

entrate e alla spesa di cui ai propri bilanci preventivi e consuntivi in formato tabellare
aperto che ne consenta l’esportazione, il trattamento e il riutilizzo (con le modalità definite

dal D.P.C.M. 22 settembre 2014);

pubblicare il Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio di cui all’art. 19 del D.Lgs.

91/2011;

le informazioni identificative degli immobili posseduti e detenuti, i canoni di locazione o di

affitto versati o percepiti;

gli atti degli organismi indipendenti di valutazione o nuclei di valutazione e la relazione

degli organi di revisione amministrativa e contabile al bilancio di previsione o budget, alle

relative variazioni e al conto consuntivo o bilancio di esercizio nonché tutti i rilievi, anche

se non recepiti, della Corte dei conti riguardanti l’organizzazione e l’attività delle

amministrazioni stesse e dei loro uffici.

2. I controlli del Dipartimento della Ragioneria generale dello


Stato

Il controllo esercitato dal DRGS viene generalmente qualificato come


un controllo interno, un controllo che, cioè, si svolge ad opera di
organi che sono parte integrante della Pubblica Amministrazione.
Fino alla riforma operata dal D.P.R. 38/1998 (ora abrogato ex art.
25 D.P.R. 43/2008 ad esclusione degli artt. 9 e 15), il controllo della
Ragioneria generale non si limitava solo alla verifica della legittimità
dell’atto, ma riguardava anche il merito dell’atto stesso. Esso si
configurava, quindi, come un controllo generale, potendo la
Ragioneria rifiutare il visto, oltre che per i vizi di legittimità, e cioè per
mancanza di conformità alla normativa vigente, anche in quei casi in
cui l’atto in parola presentasse palesi caratteri di mancata convenienza
o inopportunità.
Il D.P.R. 38/1998 ha, invece, posto l’accento sul riscontro della sola
«legalità» dell’atto (aderenza alla legge che disciplina l’atto stesso)
escludendo qualsiasi apprezzamento sulle scelte dell’amministrazione
e sull’interesse pubblico perseguito ed ha prefigurato un carattere
sostanzialmente collaborativo per le osservazioni avanzate dagli Uffici
centrali del bilancio.
Con l’emanazione del D.P.R. 43/2008, citato, è stato disposto che la
Ragioneria generale si occupi del settore politiche di bilancio e del
coordinamento della verifica degli ordinamenti di finanza pubblica,
monitorando gli eventuali scostamenti dalle previsioni, nonché dei
controlli e delle verifiche previste, dall’ordinamento, comprese le
funzioni ispettive e i controlli di regolarità amministrativa e contabile,
funzioni queste confermate dall’art. 7 del D.P.C.M. 67/2013 che
ha abrogato il D.P.R. 43/2008.
Il controllo della Ragioneria generale viene esercitato dagli Uffici
centrali del bilancio costituiti presso i Ministeri e dalle Ragionerie
territoriali dello Stato (operanti presso gli organi decentrati delle
amministrazioni dello Stato).
La Ragioneria generale è normalmente presente, presso gli enti
pubblici sovvenzionati dallo Stato, mediante uno o più membri con
funzione di sindaci o revisori dei conti, mentre non le compete il
controllo contabile sugli atti degli enti locali territoriali, che viene
invece espletato da appositi uffici interni di ragioneria.
Al DRGS il D.Lgs. 123/2011 (riforma dei controlli di regolarità
amministrativo-contabile)— di cui si dirà approfonditamente nei
prossimi paragrafi — affida, nell’ambito delle proprie competenze
istituzionali e attraverso i propri uffici centrali e periferici e i Servizi
ispettivi di finanza pubblica, un ruolo fondamentale nei controlli di
regolarità amministrativa e contabile e potenzia il suo ruolo nell’ambito
dell’analisi e della valutazione della spesa pubblica.

3. Monitoraggio e controllo dei conti pubblici

L’art. 14 della L. 196/2009 in tema di monitoraggio e controllo dei


conti pubblici fissa i compiti in tale ambito dei dipartimenti del MEF.

Il DRGS, con riferimento alle attività di verifica e monitoraggio, deve:

consolidare le operazioni delle amministrazioni pubbliche e valutare


la coerenza dell’evoluzione della grandezze di finanza pubblica nel
corso della gestione con gli obiettivi indicati nel DEF e verificare il
raggiungimento degli obiettivi stessi;
monitorare gli effetti finanziari delle misure previste dalla manovra di
finanza pubblica e dei principali provvedimenti adottati in corso
d’anno;
verificare la regolarità della gestione amministrativo-contabile delle
amministrazioni pubbliche, escluse le Regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano;
monitorare i flussi di cassa delle pubbliche amministrazioni, tenendo
conto anche delle risultanze del SIOPE.

Inoltre, il DRGS è incaricato del monitoraggio dell’andamento delle


entrate contributive.
Riguardo gli strumenti di carattere informativo il DRGS deve
mensilmente, entro il mese successivo a quello di riferimento,
pubblicare una relazione sul conto consolidato di cassa
dell’amministrazione centrale, con indicazioni settoriali sugli enti
degli altri comparti delle amministrazioni pubbliche tenendo conto
anche delle informazioni fornite dal SIOPE; allo stesso modo
mensilmente il dipartimento deve pubblicare un rapporto
sull’andamento delle entrate contributive.

Al Dipartimento delle finanze spetta:

monitorare l’andamento delle entrate tributarie;


monitorare gli effetti finanziari sul lato delle entrate delle misure
tributarie previste dalla manovra di bilancio e dai principali
provvedimenti tributari adottati nel corso dell’anno.

Infine, il Ministro dell’economia e delle finanze tramite il DRGS entro il


31 maggio, il 30 settembre e il 30 novembre pubblica una
relazione sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni
pubbliche riferita, rispettivamente, al primo trimestre, al primo
semestre e ai primi nove mesi dell’anno.
La relazione del 30 settembre riporta l’aggiornamento della stima
annuale del conto di cassa consolidato delle pubbliche
amministrazioni.
Per rafforzare il controllo e il monitoraggio degli andamenti di finanza
pubblica, nell’ambito dei collegi di revisione o sindacali delle
amministrazioni pubbliche, ad eccezione degli enti e organismi
pubblici territoriali, deve essere inserito un rappresentante del
MEF senza però aumentare il numero dei revisori o dei sindaci. I
collegi riferiscono tramite verbali circa l’osservanza degli adempimenti
previsti dalla L. 196/2009 e dei componenti del collegio.

Infine, il D.L. 174/2012, conv. in L. 213/2012, modificando l’art. 148


del TUEL, che tratta dei controlli esterni, ha disposto che, ai sensi
dell’art. 14, co. 1, lett. p), L. 196/2009 il MEF/DRGS può attivare,
tramite i Servizi ispettivi di finanza pubblica, verifiche sulla regolarità
della gestione amministrativo-contabile, qualora un ente evidenzi,
anche attraverso le rilevazioni SIOPE, situazioni di squilibrio finanziario
riferibili ai seguenti indicatori:

ripetuto utilizzo dell’anticipazione di tesoreria;


disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio;
anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi;
aumento non giustificato di spesa degli organi politici istituzionali.

Ai fini del monitoraggio della spesa pubblica, l’art. 22, comma 1, D.L. 201/2011, conv. in L.

214/2011, stabilisce che gli enti e gli organismi pubblici, anche con personalità giuridica di
diritto privato, escluse le società, che beneficiano di contributi statali, sono tenuti, se i

rispettivi ordinamenti non lo prevedono, a trasmettere alle amministrazioni vigilanti e al DRGS

i bilanci entro dieci giorni dalla delibera o approvazione.

In relazione al rafforzamento dei controlli dei conti pubblici tramite il SIOPE si veda il Capitolo

7, §2.

Ancora il comma 8bis dell’art. 14, al fine di favorire il monitoraggio


del ciclo completo delle entrate e delle spese, fa obbligo alle
amministrazioni pubbliche di ordinare gli incassi e i pagamenti al
proprio tesoriere o cassiere esclusivamente attraverso ordinativi
informatici emessi secondo lo standard Ordinativo
Informatico emanato dall’Agenzia per l’Italia digitale (AGID), per il
tramite dell’infrastruttura della banca dati SIOPE gestita dalla Banca
d’Italia nell’ambito del servizio di tesoreria statale.
Le modalità con cui enti e tesorieri scambiano gli ordinativi informatici
con l’infrastruttura SIOPE sono definite da apposite regole di colloquio
stabilite congiuntamente con l’AGID. I tesorieri e i cassieri, quindi, non
possono accettare disposizioni di pagamento con modalità differenti
da quelle descritte. Le modalità e i tempi per l’attuazione di dette
disposizioni dovranno essere stabilite con decreti del MEF.
La norma in sostanza prevede l’evoluzione della rilevazione SIOPE in
SIOPE+, allo scopo di migliorare il monitoraggio dei tempi di
pagamento dei debiti commerciali delle amministrazioni pubbliche. Il
nuovo sistema stabilisce, infatti, l’integrazione delle informazioni
rilevate da SIOPE con quelle delle fatture passive registrate dalla
Piattaforma per la certificazione dei crediti (PCC, si veda il Cap. 6, §2);
ciò consente, di seguire l’intero ciclo delle entrate e delle spese e di
eliminare l’obbligo degli enti di provvedere alla continua trasmissione
alla PCC di dati riguardanti il pagamento delle fatture, riducendo,
dunque, anche i tempi di attesa per coloro che vantano un credito nei
confronti di una P.A.

4. L’analisi e la valutazione della spesa

La L. 196/2009 dedica un Capo, il IV, all’analisi e alla valutazione della


spesa; in particolare, l’art. 39 dispone che il MEF collabori con le
amministrazioni centrali dello Stato allo scopo di contribuire
alla verifica dei risultati programmatici — previsti nella prima
sezione del DEF, art. 10, comma 2, lett. e) — e degli obiettivi
assegnati alle missioni di bilancio. Tale collaborazione si instaura
nell’ambito di appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa,
istituiti senza nuovi e maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

L’attività di collaborazione tra il MEF e le amministrazioni centrali, inoltre, è diretta a

verificare:

l’articolazione dei programmi che compongono le missioni;

la coerenza delle norme che autorizzano le spese rispetto al contenuto dei programmi

stessi, proponendo, qualora, opportuno e attraverso provvedimento legislativo,

l’accorpamento e la razionalizzazione delle leggi di finanziamento al fine di rendere più


semplice e leggibile i collegamento con il relativo programma;

la rimodulabilità delle risorse iscritte in bilancio.

Il MEF fornisce altresì alle amministrazioni il supporto metodologico


per la definizione delle previsioni di spesa e dei fabbisogni relativi ai
programmi e agli obiettivi indicati nella nota integrativa al bilancio di
previsione, e per gli indicatori a essi associati.
Nell’ambito della banca dati di cui all’art. 13, L. 196/2009 (vedi
Capitolo 1), il MEF istituisce e condivide con le amministrazioni centrali
un’apposita sezione che raccoglie tutte le informazioni necessarie
alla realizzazione delle attività sin qui descritte.
Strettamente connesso all’art. 39 è l’art. 49 della L. 196/2009 che
contiene la delega al Governo per la revisione dei controlli di
ragioneria e del programma di analisi e valutazione della spesa che
dovrà essere esteso a tutte le amministrazioni pubbliche.
Tale delega è stata attuata con il D.Lgs. 123/2011 che all’articolo
4 ne definisce il significato: «L’analisi e valutazione della spesa è
l’attività sistematica di analisi della programmazione e della gestione
delle risorse finanziarie e dei risultati conseguiti dai programmi di
spesa, finalizzata al miglioramento del grado di efficienza ed efficacia
della spesa pubblica anche in relazione al conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica». L’articolo citato esplicita anche le finalità
di questo tipo di analisi, indica i soggetti coinvolti e le attività da
svolgere nell’ambito di questo processo.
L’analisi e la valutazione della spesa delle amministrazioni centrali
dello Stato si svolge nell’ambito dei nuclei di analisi e valutazione, su
citati. Ciascun nucleo è costituito da rappresentanti del Ministero
interessato e del MEF/DRGS, che ne cura il coordinamento (articolo
25 D.Lgs. 123/2011).
I nuclei di valutazione svolgono la loro funzione seguendo un
programma di lavoro triennale e redigono annualmente una relazione
illustrativa delle attività svolte e degli obiettivi raggiunti, entrambi i
documenti devono essere trasmessi, annualmente, ai Ministri
competenti.
Concorrono all’attività di analisi e valutazione della spesa: a) gli Uffici
centrali di bilancio, attraverso la partecipazione ai nuclei di cui
sopra; b) le Ragionerie territoriali, attraverso l’analisi delle spese
statali soggette al loro controllo e il concorso al monitoraggio del
rispetto del patto di stabilità degli enti locali presenti sul territorio di
propria competenza; c) i Servizi ispettivi di finanza pubblica,
attraverso il monitoraggio necessario alla verifica dell’efficacia delle
azioni messe in atto per raggiungere degli obiettivi di finanza pubblica,
al miglioramento dell’efficienza nell’impiego delle risorse pubbliche
destinante a sostenere altrettante spese.

L’articolo 26 del D.Lgs. 123/2011 prevede il potenziamento delle strutture e degli strumenti

del DRGS, chiamato a svolgere con il coordinamento dei nuclei di analisi e valutazione della

spesa un ruolo molto importante. In particolare, l’articolo in questione sottolinea la necessità


per il Dipartimento di rafforzare la presenza di personale con formazione e competenze

specialistiche nell’ambito dell’analisi e valutazione della spesa.

L’articolo 27, allo scopo di promuovere e migliorare le basi informative utilizzate per l’attività

di cui si discute tramite la realizzazione e la condivisione di banche dati tra amministrazioni,

prevede:

il coinvolgimento e lo scambio tra il MEF-DRGS, gli organismi indipendenti di valutazione

della performance, e la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle

amministrazioni pubbliche (CIVIT) dei dati utili all’analisi e valutazione della spesa e in

modo da trovare le soluzioni per semplificare gli adempimenti richiesti alle amministrazioni

centrali in materia di misurazione delle performance, nonché per migliorare la disponibilità

di informazioni quantitative sugli obiettivi e sui risultati conseguiti con la spesa;

il coinvolgimento degli uffici di statistica dei vari Ministeri;

la promozione presso le amministrazioni centrali dello Stato di attività volte

all’implementazione, dei sistemi informativi esistenti, al fine di garantire il monitoraggio

della spesa in termini di realizzazione fisica degli interventi, la misurazione del numero e

delle caratteristiche dei beneficiari dei servizi erogati, nonché della qualità dei servizi e dei

risultati conseguiti con gli interventi, anche qualora si tratti di interventi e servizi la cui

realizzazione è affidata ad altre amministrazioni e imprese pubbliche.

Per rendere effettivo il coordinamento dei soggetti coinvolti, la norma prevede che tutti i dati

raccolti utili al monitoraggio sistematico o che abbiano caratteristiche di continuità per l’analisi

e la valutazione della spesa, confluiscano nella banca unitaria delle amministrazioni pubbliche

(v. Cap. 1, §4, lett. B), in caso di mancata comunicazione dei dati sono previste sanzioni

amministrative pecuniarie a carico dei dirigenti responsabili delle amministrazioni interessate e


commisurate ad una percentuale, compresa tra il 2 e il 7%, della loro retribuzione di risultato.

Infine, l’articolo 28 stabilisce che il programma di analisi e valutazione della spesa,

inizialmente previsto per le sole amministrazioni centrali dello Stato, sarà progressivamente

esteso, e in via sperimentale, anche alle altre amministrazioni sottoposte alla vigilanza dei

Ministeri. Rimangono escluse le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, gli

enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale, le amministrazioni locali in virtù

dell’autonomia costituzionale di cui godono. Per tali enti, tuttavia, le disposizioni del D.Lgs.

123/2011 sono norme di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica.

5. I controlli interni di gestione

La disciplina dei controlli interni della P.A. è contenuta nel D.Lgs.


286/1999 che individua quattro diverse aree di attività in cui essi
si articolano:

il controllo di regolarità amministrativa e contabile, che deve


assicurare la legittimità e la correttezza dell’azione amministrativa;
il controllo di gestione, che verifica l’efficienza, l’efficacia e
l’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche
mdiante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e
risultati;
la misurazione e valutazione della performance esercitata dagli
organismi indipendenti di valutazione della performance.

A tali organismi è inoltre affidata la funzione di valutazione


strategica e a tal fine riferiscono direttamente all’organo di indirizzo
politico e amministrativo;

l’attività di valutazione e controllo strategico di supporto


all’attività degli organi di indirizzo e controllo politico e per valutare
l’adeguatezza delle scelte adottate dal management in termini di
congruenza fra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.

Quanto all’Organismo indipendente esso monitora il funzionamento


complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità
dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello
stesso; garantisce, altresì, la correttezza dei processi di misurazione e
valutazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e
della professionalità.
La legge finanziaria 2008 (L. 244/2007), come si vedrà anche in
seguito, è intervenuta in più punti in tema di controlli. Così il comma
69, art. 3, stabilisce che il Comitato tecnico-scientifico per il
controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato, entro il
mese di gennaio, deve impartire agli OIVP le linee guida che questi
devono seguire per compiere l’istruttoria su cui si basa la relazione
che ogni Ministro deve trasmettere alle Camere, entro il 15 giugno di
ogni anno, per l’esame da parte delle Commissioni parlamentari
competenti, sullo stato della spesa, sull’uso razionale delle risorse da
parte delle amministrazioni di competenza e sul grado di efficienza
dell’azione amministrativa svolta in relazione alle missioni e ai
programmi su cui si basa il bilancio dello Stato.
6. Segue: La riforma dei controlli di regolarità amministrativa
e contabile: il D.Lgs. 30 giugno 2011, n. 123

Come accennato, in attuazione dell’articolo 49 della L. 196/2009 è


stato emanato il D.Lgs. 30-6-2011, n. 123, recante la riforma dei
controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento
dell’attività di analisi e valutazione della spesa (di questo ultimo
aspetto si è detto nel §4). Va detto innanzitutto che il decreto non ha
riflessi sull’attività di controllo di legittimità della Corte dei conti, ma
attiene unicamente ai controlli di regolarità amministrativo-contabile di
cui al D.Lgs. 286/1999 (v. §5).

A) I principi del controllo amministrativo-contabile

Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è volto a garantire


la legittimità contabile e amministrativa, al fine di assicurare la
trasparenza, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa, e
si svolge in via preventiva o successiva rispetto al momento in cui
l’atto di spesa spiega i suoi effetti.
Sono fatte salve le disposizioni specifiche riguardanti i controlli delle
amministrazioni, degli organismi e degli organi dello Stato dotati di
autonomia finanziaria e contabile.
Il tipo di controllo in esame ha per oggetto gli atti che hanno
riflessi finanziari sui bilanci dello Stato, delle amministrazioni
pubbliche e degli organismi pubblici.
B) Gli organi di controllo

I soggetti titolari della funzione del controllo di regolarità


amministrativo-contabile sugli atti adottati dalle amministrazioni statali
centrali e periferiche sono, rispettivamente, gli Uffici centrali del
bilancio e le Ragionerie territoriali dello Stato secondo il proprio
ambito di competenza, che sono detti uffici di controllo.
Gli atti di spesa adottati dalle amministrazioni periferiche organizzate
su base interprovinciale e interregionale sono sottoposti all’ufficio di
controllo territorialmente competente.
Il controllo sui decreti interministeriali è svolto dagli Uffici centrali del
bilancio individuati in relazione agli stati di previsione della spesa sui
quali il decreto produce effetti finanziari.
Infine, il controllo sugli atti adottati dagli enti e organismi pubblici è
svolto dal collegio dei revisori dei conti e sindacali (v. §8).

7. Segue: Il controllo di regolarità amministrativa e contabile


sugli atti delle amministrazioni statali

A) Il controllo preventivo

L’articolo 5 del D.Lgs. 123/2011 fissa un principio generale secondo


cui sono sottoposti al controllo preventivo di regolarità amministrativa
e contabile tutti gli atti dai quali derivino effetti finanziari per il bilancio
dello Sta