Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
VENEZUELA: ANTECEDENTES, SU
DIMENSION Y FUNCIONAMIENTO EN BASE
A PRINCIPIOS DE GESTION PÚBLICA.
INTEGRANTES:
INTRODUCCION
El presente trabajo tiene como objetivo mostrar en forma general los antecedentes que han
sustentado las reformas en la Administración Publica en la Venezuela Democrática desde
1958 hasta la actualidad. Donde sus objetivos fundamentales y declarados por la
constitucionalidad que nos ha acompañado desde el derrocamiento de la dictadura militar, ha
sido la definición del Estado Nación, y el mejoramiento de su capacidad administrativa
mediante la definición de una administración pública capaz de institucionalizar la
gobernabilidad, y contar con los procesos administrativos para resolver de manera eficaz y
eficiente los problemas que presenta la sociedad civil, en base al imperio de la ley.
Para finalizar el presente trabajo sobre la APV me gustaría plantear algunas conclusiones
desde la perspectiva de la investigación teórica y el análisis sobre la observación de la
realidad actual de la gestión de la APV hacia los ciudadanos como la población objetivo de su
razón de ser.
II. MARCO CONCEPTUAL SOBRE EL CONCEPTO Y EVOLUCION DE LOS MODELOS DE
GESTION DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Con una definición como esta, por supuesto, no cabe hacer intento alguno de adoptar un
criterio único para definir el derecho administrativo. No se trata por tanto, ni de una definición
orgánica, ni de una definición material, ni de una definición formal, pues no existe un criterio
absoluto para definir el derecho administrativo ni su objeto: la Administración Pública. En este
sentido, un gran estudioso del derecho administrativo venezolano destaca: “La definición de
Administración Publica debe elaborarse con la mezcla de los diversos criterios, lo que además
responde al contenido heterogéneo y mutable de la actividad administrativa del Estado”
(Brewer Carias. 2004)
Con esta visión amplia y más adaptada a nuestra acción como investigadores sociales, se
hace necesario señalar que la Administración Pública no flota en el aire aislada sino
interactúan con las demás instituciones del sistema político que constituyen el Estado Nación.
Cuando mencionamos en este trabajo al Estado, hago referencia a una forma de organización
social soberana que tiene el poder administrativo y de regulación sobre un determinado
territorio (ej. Venezuela, España, EEUU, Inglaterra o China) A su vez, cuando mencionamos
anteriormente al Estado desde el punto de vista jurídico, lo entenderemos como “Estado de
Derecho” se incluyen en él las organizaciones resultantes de la ley y la división de poderes
que conocemos hoy día (Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano)
En calidad de institución “la burocracia puede ser vista como un conjunto articulado de reglas
y pautas de funcionamiento cuya finalidad es asegurar la continuidad, coherencia y relevancia
de las políticas públicas por un lado, y prevenir la discrecionalidad del ejercicio del poder
público por otro” (Parrado, Salvador. Colino, Cesar Y Olmeda, José A. 2013).
En resumen y, a pesar de todas sus limitaciones y restricciones observadas por los diferentes
autores, la burocracia es una de las mejores alternativas de organización para cualquier tipo
de organismo de la Administración Publica, dado que se ajusta a su función natural de servir al
Estado, dándole capacidad de procesar las políticas públicas de un gobierno particular. Es por
este fin, que las burocracias por la dinámica clientelar de los diferentes momentos históricos y
políticos después de la segunda guerra mundial hasta los principios de los años 70, sumado a
la crisis económica de la época, entraron en un colapso de su acción institucional, generando
un agotamiento del modelo burocrático a nivel mundial.
Esta visión del Estado sobredimensionado, poco eficiente e incapaz de manejar los mercados
globales dejó en el mundo occidental la crisis del modelo de Estado keynesiano o burocrático-
populista; originando un paradigma del Estado neoliberal. Este cambio radical implicó, un
desafío para la administración pública a nivel mundial, obligándola a introducir mejoras en su
funcionamiento aplicando los paradigmas de la gerencia privada en el manejo público “public
management” (Olías de Lima, 2014)
Bajo esta óptica de crisis, los países del llamado primer mundo, iniciaron una serie de
reformas del manejo público, donde las experiencias más relevantes y documentadas se
ejecutaron en el Reino Unido (Financial Management Initiative And Next Steps) los exitosos
programas de reforma administrativa cogestionados implantados en Nueva Zelanda en los
años 90, y las iniciativas estadales y federales instrumentadas en los Estados Unidos (entre
las que se cuenta la National Performance Review) Estas políticas publicas reformitas hacia
modelos de gerencia pública y adaptarlos a las nuevas exigencias de cambio organizativo bajo
un enfoque moderno e innovador, lo cual va caracterizar este modelo administrativo.
En tal sentido, en el documento titulado: Ministerial Symposium on the future of Public Service”
(OECD, 1997), se señala que los estímulos para la introducción y el desarrollo de las
intervenciones que redefinen el papel de los gobiernos y de las administraciones públicas han
sido, entre otros, las presiones presupuestarias, las dificultades para responder de manera
efectiva a las demandas de los usuarios, la ineficacia de los programas, las exigencias de
competitividad internacional y la internacionalización de muchos problemas que anteriormente
eran materia específica de algunos gobiernos. Asimismo, el citado documento destaca que
entre las principales áreas a ser atendidas están:
Reglamentación y simplificación de actividades administrativas (reducción del Estado)
Descentralización de funciones desde los gobiernos centrales hacia las unidades organizativas
de base (Gobiernos Regionales y/o Locales)
Evaluación del rendimiento y utilización de mecanismos tipo mercado (Benchmarking y
outsourcing) por ejemplo redimensionamiento de las organizaciones públicas, incorporando
mecanismos de control y rendición de cuentas a los ciudadanos (accountability),
Introducción de estándares explícitos de calidad en los servicios públicos (productos) y el
contenido ético en los procesos.
Se promovió la sustitución de la administración pública por la aplicación de la gerencia pública
como paradigma que venía a solucionar los problemas de organización y funcionamiento del
Estado, como si se tratara de estructuras de producción privada lo que ha constituido un
abordaje limitado del asunto.
La aplicación de esta receta de la OCDE por parte de los países del primer orden mundial, y la
visión de corte neoliberal del organismos multilaterales (Banco Mundial, Fondo Monetario
Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo), los cuales ejercieron influencia en los
distintos países de América Latina agobiados por la deudas externas, crisis políticas y
sociales, donde se les exigió cumplir con la aplicación del llamado Consenso de Washington (
Williamson. 2003) el cual contenía las siguientes medidas: 1) disciplina fiscal; 2) priorización
del gasto público en áreas de alto retorno económico; 3) reforma tributaria; 4) tasas positivas
de interés fijadas por el mercado; 5) tipos de cambio competitivos y liberalización financiera; 6)
políticas comerciales liberales; 7) apertura a la inversión extranjera; 8) privatizaciones; 9)
desregulación amplia; 10) protección a la propiedad privada.
En este orden de ideas, y siguiendo las críticas sobre el modelo de gerencialismo público -
como paradigma de las recetas neoliberales para administrar la cosa pública - en los
diferentes debates, propuestas y análisis sobre todo en los países miembros de la OCDE, así
como en diversas publicaciones y congresos dedicados a la discusión del tema de la
administración pública nos encontramos con el término de Nueva Gerencia Pública (new
public administration- NPA-NGP) lo que si llegan autores a señalar es que el concepto de
nueva gerencia pública estaría orientado a una propuesta del manejo de lo público más
cercano a las necesidades de orden económico y social de mayor ajuste o flexibilidad
estructural (Descentralización) así como a lo interno de la administración mediante de la
modernización de la gestión pública y la rendición de cuentas a los ciudadanos siendo estos
elementos los más resaltantes de la Nueva Gerencia Pública de acuerdo a lo planteado por
(Ormond y Löffler: 1999)
Un ejemplo es el debate sobre el papel del Estado, al respecto señala en el Banco Mundial
(2000): “... a finales de los 90 asistimos a un nuevo planteamiento: la necesidad de reconstruir
el Estado para el desarrollo. De hecho, así (‘reconstruyendo el Estado’) iba a llamarse
inicialmente el informe del Banco Mundial para 1997, adoptando finalmente el título ‘El Estado
en un Mundo en Transformación”.
El mencionado informe del Banco Mundial revela la necesidad de una participación más activa
del Estado, en tanto se evidencia que el programa de ajuste en su primera generación de
reformas – consenso de Washington - había aumentado los índices de pobreza de la
población latinoamericana. Esto visualiza, para el BM, el divorcio en la primera generación de
reformas entre lo económico y lo social. La estrategia central para lograr la reconstrucción del
Estado frente el siglo XXI sería “aumentar la capacidad del Estado mediante la revitalización
de las instituciones públicas. Ello comprende los siguientes elementos: establecer normas y
controles eficaces para poner fin a las medidas estatales arbitrarias y luchar contra la
corrupción arraigada; exponer a las instituciones estatales a una competencia mayor a fin de
incrementar su eficiencia; mejorar el desempeño de las instituciones estatales mediante el
aumento de las remuneraciones e incentivos, y hacer que el sector estatal responda más
eficazmente a las necesidades de la población, cerrando la brecha entre gobierno y pueblo
mediante una mayor participación y descentralización” (Banco Mundial, 1997).
Esta fórmula antes mencionada: Sociedad Civil + Gobernantes maduros políticamente = Buen
Gobierno. Ha dado argumentos a los diferentes organismos multilaterales (BM, FMI, PNUD,
BID) que aquéllas acciones que garanticen un buen funcionamiento en el acceso y manejo de
recursos del Estado, asociado a la capacidad de mantener la estabilidad económica, política y
social sin afectar los mercados, eso impulsa la Gobernanza. Como alternativa a la
Gobernanza desde la perspectiva de América Latina se ha planteado el término “Buen
Gobierno”, asociado a dos cuestiones a la dimensión económica y social de la gestión pública
(SELA, 2004)
En el enfoque del Buen Gobierno desde la perspectiva latinoamericana, se rescata la
posibilidad que la sociedad de decidir sobre situaciones que les son de su interés local.
Veamos como el SELA (2004) expresa tal situación “En efecto la sociedad civil es la que
puede impulsar al gobierno en sus estrategias mediante el consenso indispensable a la
estabilidad democrática” es necesario que la sociedad en sus distintos ámbitos y niveles
conozca sus opciones y las consecuencias de determinadas acciones políticas, sociales o
económicas, y sobre todo que pueda decidir si tales consecuencias son deseables o no”.
Ya para cerrar nuestra conceptualización del buen gobierno o Gobernanza y su relación con la
administración pública, partimos del principio fundamental de la participación de la sociedad
organizada, y donde por mandato las instituciones que conforman el Estado y la AP deben
estar abiertos al control ciudadano, con la finalidad de construir los lazos de confianza en sus
órganos de gobierno, y así, poder de manera cívica y democrática manifestar la aceptación de
la gestión pública ejecutada por sus gobernantes, sin distinciones ni limitaciones en de diseñar
agendas sobre las problemáticas y posibles soluciones que a la sociedad civil les interesa y
tener las posibilidad real de hacer llegar tales agendas al Gobierno para su implementación y
posterior control social.
III. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
VENEZOLANA, EN LOS PERIODOS DEMOCRÁTICOS DESDE EL AÑO 1958
HASTA EL AÑO 2015.
En base a la revisión de las diferentes definiciones sobre los modelos de gestión aplicados
en la Administración Publica moderna a nivel mundial, este apartado del presente trabajo
tiene como objetivo describir de manera precisa la evolución de la administración Publica
en Venezuela (APV) en los últimos 50 años de periodos democráticos. En este sentido, y
sobre el análisis de la organización y gestión administrativa, y la agenda política del
momento histórico se identifican los siguientes modelos de APV:
A raíz de la falta absoluta del presidente reelecto Hugo Chávez Frías (1998-2012) se realizó
un proceso de sucesión política para la Presidencia de la Republica, a través de elecciones
directas. En este sentido, obtiene la victoria el candidato designado por el expresidente
Chávez. La visión del Nuevo Presidente sobre la administración pública es ajustarla al Plan
de la Patria 2013-2019, eliminar los trámites burocráticos, lucha contra la corrupción y
garantizar la continuidad administrativa de las misiones sociales, en base a la renta
petrolera. En base a las características descritas en los anteriores modelos, este periodo se
puede caracterizar de la siguiente manera:
Como la mayoría de los países occidentales, y a raíz de la reforma del Estado planteada en
la nueva constitución de la Republica aprobada por votación de los ciudadanos en el año
1999, se crean una serie de disposiciones legales para modernizar y adaptar la APV con
principios y fundamentos para su organización en base a los conceptos de la nueva gestión
pública, y con la firme convicción del concepto del buen gobierno.
En este sentido, solo enunciaremos los títulos de las referidas leyes, las cuales dan la
estructura legal, orgánica y administrativa a la APV:
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA 1999
(CRBV)
Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP, Octubre 2001)
Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, Sep.
2000)
Ley Orgánica de Planificación (LOP, Diciembre 2001)
Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (Diciembre 2002)
Ley Contra la Corrupción (Abril 2003)
Constituciones de los Estados Federales.
Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Ley del Estatuto de la Función Pública (Septiembre 2002)
Sistema de Remuneraciones de las Funcionarias y Funcionarios de la
Administración Publica Nacional
Sistema de Remuneraciones de las Obreras y Obreros de la Administración Publica
Nacional
Código de Ética para el Funcionario Público (Agosto 1997)
Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios
y Altas Funcionarias del Poder Público ( Enero 2011)
Decreto con Rango y Fuerza de Ley Sobre Simplificación de Trámites
Administrativos (1999,2004,2008,2010,2014)
PRINCIPIOS DE FUNCIONAMIENTO
Legalidad.
Honestidad.
Participación.
Celeridad.
Eficacia.
Eficiencia
Transparencia.
Rendición de cuentas.
Servicio de los Particulares.
Responsabilidad en el ejercicio de la función pública.
Responsabilidad patrimonial del Estado
PRINCIPIOS DE ORGANIZACION
Finalidad y delimitación de sus competencias o atribuciones.
Jerarquía.
Previsión Financiera.
Sujeción a los planes, objetivos y metas.
Simplicidad administrativa.
Eficacia.
Publicidad e información general (Internet).
Cooperación.
Coordinación.
Lealtad Institucional.
Privatización.
En base a la revisión del programa y acciones realizadas por el Gobierno Nacional, para
incrementar la capacidad de gobierno con una política de descentralización de competencias
nacionales a los niveles regionales, locales y entes públicos como fase inicial de la reforma del
Estado, dejo establecido una cultura de servicios al ciudadano, cuyo aporte principal es la
participación directa entre la administración pública y la sociedad civil organizada.
En el ámbito de las competencias desconcentradas y descentralizadas a los gobiernos
regionales, locales y entes públicos describiremos a continuación las de mayor relevancia son:
Seguridad Social: el Gobierno Nacional a través del Instituto Venezolano de los Seguros
Sociales (IVSS) ejecuta una política pública de justicia social a través de sincerar la asignación
de las pensiones del seguro social a las personas mayores, discapacitadas, oficios domésticos e
iniciativa propia que han trabajado en los distintos oficios y con diferentes patronos que no han
alcanzado el número mínimo de cotizaciones, con la finalidad de que disfruten su pensión
mínima obligatoria y los servicios de atención médica y farmacia de la red hospitalaria del
IVSS.
En resumen podemos observar como la Administración Publica Nacional ha incentivado la
acción de descentralización de competencias y ha generado programas sociales que su razón
de ser, es acercar las acciones de gobierno al ciudadano, quienes a su vez evalúan
permanentemente la prestación de estos servicios y proyectos(misiones) en sus comunidades,
tanto para respaldar o reclamar el cumplimiento de las mismos ante la Administración Local,
Regional y Nacional, fortaleciendo de esta manera la gestión pública.
Para concluir este análisis, es importante resaltar que el fortalecimiento de las capacidades de
Gobierno, se concretan en la forma de organizarse y administrar la gestión pública, en nuestro
caso particular en Venezuela se vivió ese momento como se describió anteriormente, donde
su etapa más relevante e importante fue entre 1999 y 2006. Esa se caracterizó por una
dinámica social muy intensa, conflictos con las clases económicas dominantes (Golpe de
Estado fallido 2002) ajustes en la economía global, y un incremento de la renta petrolera, que
potencio una política pública de orden social, cuyo objetivo fue el cierre de brechas e inclusión
de los más vulnerables a los beneficios sociales universales, disminución de la pobreza y un
intento tímido de fortalecer la economía productiva con la intervención del Estado.
La Administración Pública Venezolana (APV) en base a los modelos descritos en este trabajo ha
sufrido tres cambios significativos desde el punto de vista evolutivo de la gestión pública,
marcados por la agenda económica y política en los últimos 50 años de historia democrática del
país. También hemos descrito un cuarto modelo que está generando una distorsión sobre los
avances alcanzados en la modernización y descentralización de la APV. Este modelo
Autocrático (2013-actualidad) donde la figura presidencial mediante una Ley habilitante es
facultado por la Asamblea Nacional (poder legislativo) a transformar la administración pública,
y cuestionar algunos procesos de descentralización de competencias, ejecutando
recentralizaciones y Desconcentrado actividades propias de las regiones y alcaldía, en órganos
del Gobierno central, basándose en parte por contralorías sociales afectas políticamente al
Gobierno, este hecho de asumir una posición parcializada, ya deja entre ver la debilidad de las
instituciones frente al poder ejecutivo. Paradójicamente no abandona los procesos de
modernización de los entes del estado, así como la simplificación de los trámites administrativos
para prestar mejor servicios públicos. Por último, y como lo más relevante, es la agenda
populista donde promete mantener todos los proyectos sociales del gobierno sin ajustes, ni
recortes presupuestarios a pesar de la caída de los ingresos petroleros, forzando a la AP a seguir
parámetros contrarios a sus principios de eficiencia y eficacia -sin perjuicio de mantener
políticas sociales justas- por criterios políticos-populistas del gobierno de turno, que terminen
por endeudar al Estado, hasta un nivel irrecuperable al corto y mediano plazo.
A pesar de los grandes esfuerzos en mejorar los servicios de Salud, Educación y Seguridad
ciudadana en el periodo 1994 - 2008 mediante la descentralización de las competencias a las
gobiernos regionales y locales, y cuyos servicios mejoraron sustancialmente a nivel de servicios
a los ciudadanos. Se observó un estancamiento en las políticas públicas del Gobierno Nacional
hacia los gobiernos regionales y locales para fortalecer las competencias en esos sectores
durante los años 2009-2012.
La aplicación de los proyectos de intervención social (misiones) tuvieron su razón de ser muy
valiosa, en los momentos iniciales del gobierno de la llamada “Revolución Democrática” dado
que su implantación y penetración en las comunidades más vulnerables fue efectiva. En el
periodo 2004-2010 hubo una revisión, evaluación y reimpulso de las mismas, dándole carácter
desconcentrado con los gobiernos regionales y locales. En la mayoría de los casos, estos
proyectos sociales han pasado a ser políticas públicas de desarrollo social, quedando alguna
misiones como instrumentos políticos del gobierno nacional, lo cual distorsiona su idea original.
ORMOND Y LÖFFLER (1999).”Nueva Gerencia Pública ¿qué tomar y qué dejar?. En Revista
del CLAD,
Reforma y Democracia, nro.13. Caracas, Venezuela
OSZLAK, OSCAR (1999): “De menor a mejor. El desafío de la segunda reforma del Estado”
en revista Nueva Sociedad, n° 160, Caracas.
OTTO MAYER (1986) Derecho Administrativo Alemán, Vol.1 p. 26, citado por Omar Guerrero,
La Teoría de la Administración Publica, edit. HARLAS, México.
PARRADO, SALVADOR. COLINO, CESAR Y OLMEDA, JOSÉ A. (2013) Gobiernos y
Administraciones Publicas en Perspectivas Comparadas. Tirant lo Blanch. Valencia.
RAMIO MATAS, CARLOS.(2001) Los problemas de la implantación de la nueva gestión
pública en las administraciones publicas latinas: Modelo de Estado y Cultura Institucional,
Revista del CLAD: Reforma y Democracia, nr. 21, Caracas, Venezuela.
SUBIRATS, J., KNOEPFEL, P., LARRUE, C., VARONE, F. (2008): Análisis y gestión de
políticas públicas, Ariel, Barcelona
WILLIAMSON, J. (2003): "No hay consenso. Reseña sobre el Consenso de Washington y
sugerencias sobre los pasos a dar", Finanzas y Desarrollo, Fondo Monetario Internacional,
Washington.
WEBGRAFIA
Gobierno Electrónico de la APN. Centro Nacional de Tecnologías de la Información. Edición.
MPPCTI. 2011. www.gobiernoenlinea.gob.ve
SELA (2004). “El Buen gobierno y el fortalecimiento de la sociedad civil: nota desde la
perspectiva Latinoamericana”. Secretaría Permanente, Caracas, Venezuela.
http/lanic.utexas.edu/_sela (fecha de consulta 15-01-2015)
Tribunal Supremo de Justicia (2002), Colección de Estudios Jurídicos, Caracas Venezuela.
www.tsj.gob.ve (fecha de consulta: 15-12-2014)