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DIRITTO DELL’ECONOMIA E DINAMICHE ISTITUZIONALI

PARTE PRIMA: IL DIRITTO DELL’ECONOMIA


CAPITOLO I. GENESI DEL DIRITTO DELL’ECONOMIA
1. OGGETTO E METODO DEL DIRITTO DELL’ECONOMIA

1.1 Concezione oggettuale.


Il diritto dell’economia è stato oggetto di accesi dibattiti, ci si interrogava sulle caratteristiche
distintive della disciplina rispetto agli altri rami del diritto. Con il consolidarsi dell’insegnamento
del diritto dell’economia si è affermata nel tempo una concezione “oggettuale”, secondo la quale
il diritto dell’economia non costituisce un’autonoma disciplina giuridica. Non avrebbe un
proprio oggetto, risultando solo come un aggregato di normazioni settoriali che hanno
progressivamente acquisito un rilievo centrale nel funzionamento del sistema economico.

La nascita del diritto dell’economia è da riconnettersi all’intervento pubblico nell’economia,


avvenuto dalla fine dell’800, quando la legislazione economica supera la soglia della rilevanza
scientifica. Questo passaggio ha comportato il consolidamento dell’amministrazione pubblica
economica, che persegue finalità socioeconomiche individuate dal legislatore, avvalendosi di
strumenti giuridici di diritto amministrativo (es. tariffe, controllo dei prezzi, sussidi, appalti pubblici
ecc.).
All’amministrazione economica si aggiunge l’impresa pubblica sotto forma di ente pubblico
economico nei mercati riservati, e come società di capitale in mano pubblica nel libero mercato.

Il consolidamento della concezione oggettuale del diritto dell’economia ha comportato una


delimitazione per materie, in base alla quale alcune normative settoriali vengono considerate di sua
competenza. Tuttavia, nonostante questa visione sia sufficientemente condivisa, il problema del
fondamento teorico del diritto dell’economia rimane.
1.2 Dilemma tra totalitarismo e riduzionismo.
C’è innanzitutto una difficoltà di percezione dei limiti oggettivi della materia. Si è infatti davanti
ad una rigogliosa produzione normativa in continua e rapida trasformazione che disorienta e che ha
condizionato tutti i tentativi di definizione dell’ambito oggettivo della materia.
Le definizioni di tale diritto possono essere ricondotte a due opposte linee di pensiero:
1) CONCEZIONE TOTALITARIA considera oggetto del diritto dell’economia i rapporti
giuridici a contenuto economico. Esiste anche una formulazione più mediata di questo
approccio che sostiene che il diritto dell’economia si trovi in una posizione intermedia nella
tradizionale bipartizione tra diritto pubblico e privato, escludendo dagli stessi i rapporti a
contenuto economico.
2) CONCEZIONE RIDUZIONISTICA (dominante): quest’approccio nega alla radice il
problema del fondamento teorico e dell’autonomia scientifica considerando, da un punto di
vista prettamente giuridico, il diritto pubblico e privato dell’economia come un aggregato di
normazioni settoriali, le cui componenti materiali non presentano un minimo comun
denominatore che ne consenta una reductio ad unitatem (non vi sono istituti giuridici
tipici). Per questa via, si torna all’approccio oggettuale, cioè alla conclusione che si tratta di
una convenzione accademica.

1.3 Diritto di secondo livello.


Sia la concezione totalitaria che riduzionistica sono interne alla concezione positivista del diritto
che identifica la realtà giuridica esclusivamente con le norme poste dal legislatore (diritto positivo)

. Per cercare il fondamento del diritto dell’economia però, bisogna allontanarsi dalla concezione
positivista assumendo come ogg del diritto, non solo lo studio degli istituti, ma anche quello delle
istituzioni (fattispecie complesse al cui interno si collocano gli istituti giuridici); in questo modo si
può pensare in diritto dell’eco quale diritto delle istituzioni rilevanti per l’economia, quindi, come
un diritto di secondo livello. È importante distinguere le istituzioni dagli istituti; mentre questi
ultimi costituiscono il sistema elementare di qualificazione dei rapporti giuridici ordinati in un
insieme di principi e regole desunti dallo studio del diritto positivo, le istituzioni sono un aggregato
di secondo livello. Quest’aggregato si compone di norme sulla normazione, sulla produzione
normativa e sulla plurisoggettività. La definizione delle regole sul funzionamento delle istituzioni è
il risultato complesso generato da interazioni esogene (normative poste dallo Stato o dai pubblici
poteri) ed endogene (poste dalle autorità di controllo e/o dal giudice) alle istituzioni rilevanti per
l’economia. L’oggetto di studio del diritto dell’eco è costituito dal macro sistema di istituzioni
legate da complesse interrelazioni di interdipendenza e di influenza, interconnesse e in grado di
trasmettersi reciprocamente processi di interazione e retroazioni. Lo studio appare così trasversale e
vicino al diritto costituzionale.

1.4 Oggetto: rapporti istituzionali e costituzione economica.


È fondamentale il rapporto giuridico istituzionale tra i soggetti di diritto e le istituzioni rilevanti nel
sistema economico.
La generalità e l’astrattezza delle qualificazioni giuridiche istituzionali derivano direttamente
dall’essere poste da norme organizzative e sulla pluri soggettività dell’ordinamento giuridico
generale.

Negli Stati moderni sono le disposizioni di rango costituzionale ad attribuire agli individui
determinate posizioni di base da far valere nei confronti dello stesso Stato, dei pubb poteri e
all’interno delle istituzioni economiche (mercato e impresa). Al centro del sistema delle relazioni
istituzionali viene a porsi l’individuo e, più precisamente, la sua posizione giuridica nei riguardi
delle attività economiche; la posizione giuridica è la matrice dei singoli rapporti giuridici che danno
luogo alle diverse situazioni giuridiche soggettive. Tali rapporti sono ordinabili negli istituti di
diritto positivo (diritti reali, obbligazioni..), spiegando così l’assenza di istituti tipici nel diritto
dell’economia. Nel dettaglio, la comprensione delle relazioni istituzionali costituisce sinteticamente
l’obbiettivo del diritto dell’eco e, in questo senso, si può precisare che l’ogg di tale diritto è
costituito dallo studio delle posizioni soggettive economiche nei confronti del mercato e
dell’impresa.
2. APPROCCIO STORICO
2.1 Separazione delle istituzioni dell’economia dalla società civile. Per parlare di diritto
dell’economia è necessario un passaggio storico ad un piano più complesso di organizzazione della
società civile. Consegue che il quadro teorico del diritto dell’economia deve essere desunto
essenzialmente dall’esame della storica dinamica delle strutture giuridiche caratterizzanti i rapporti
istituzionali delle costituzioni economiche materiali. In questo senso bisogna ricordare che il
sistema economico acquisisce una propria connotazione strutturale separata dall’organizzazione
della società civile soltanto dopo l’affermazione dell’economia di mercato; è cioè necessaria la
specializzazione della produzione per il mercato e l’affermazione di regole che ne rendano
possibile, affidabile e stabile il funzionamento.
2.2 Mentalità sociale e responsabilità giuridica dello Stato. Lo smantellamento del sistema
feudale ha costituito il principale vettore di uniformazione dell’identità politica e giuridica
nazionale. Questo smantellamento va di pari passo con l’estensione della generale capacità giuridica
economica dei sudditi, conseguenza ed effetto della progressiva unificazione del mercato nazionale.
A questa uniformazione della posizione giuridica di base nello status di suddito si accompagna la
progressiva consapevolezza dello Stato moderno di essere anche fattore propulsivo dello sviluppo
economico. Lo Stato, infatti, comincia a considerare la società come ogg del suo intervento,
acquisendo la cd “mentalità sociale”; l’economia diviene il centro della riflessione teorica e pratica
dei decisori pubblici. Di questo mutamento è testimonianza, a fine XVIII sec, la nascita della
scienza economica (studi Fisiocratici e Adam Smith). Altro passaggio fondamentale per
l’affermazione del diritto dell’economia è la progressiva configurazione della responsabilità
giuridica dello Stato; allo Stato, oltre che poteri, spettano anche doveri, senza i quali non sarebbe
possibile l’attribuzione ai sudditi delle posizioni giuridiche fondamentali per il diritto
dell’economia.
2.3 Dall’unificazione dello spazio economico alla nascita dell’impresa industriale. Lo Stato ha
il compito di creare le condizioni giuridiche e materiali per l’unificazione dello spazio economico,
abbattendo le barriere interne e attingendo dallo sviluppo della ricchezza nazionale le risorse per la
sua strutturazione organizzativa. La liberalizzazione è storicamente l’altra faccia dell’unificazione
amm e dell’accentramento del potere; l’affermazione della sovranità dello Stato libera ed espande la
capacità economica dei sudditi. Differenza tra i paesi continentali a diritto amm e quelli a common
law: nel primo caso il mercato interno è l’altra faccia dell’unità nazione e amm; nei paesi
anglossasoni invece rimane integro il sistema di autogoverno locale. Tra il XIX e il XX sec, lo
sviluppo del mercato e la sua estensione geografica non presenta un andamento lineare in costante
crescita: il punto di maggiore tensione è la contrapposizione tra la mentalità sociale, che si radica su
di un sistema di valori di costituzione materiale, e l’autoreferenzialità dei ceti politici e burocratici,
che antepongono le proprie logiche di valorizzazione e conservazione. Una chiave di lettura
privilegiata per misurare il livello di tale tensione è la fiscalità, la quale costituisce il maggiore
elemento di crisi e di relazione funzionale negativa tra pubb poteri e sviluppo economico. Le
dinamiche di crescita dell’economia di mercato sono connesse anche all’affermarsi della moderna
impresa industriale. La rapida circolazione e collocazione della ricchezza da un forte impulso alla
nascita della moderna impresa commerciale sotto forma di società di capitali; l’invenzione di questo
sogg giuridico consente di concentrare rilevanti risorse finanziarie in un’entità economica separata
da chi le conferisce, con limitazione della responsabilità e del rischio al solo capitale conferito. In
questo periodo, grazie alla nascita dell’economia mercantile e alla rivoluzione industriale, nasce il
sistema dell’economia di mercato: con esso si afferma un sistema informativo in cui la produzione
delle merci precede il formarsi della domanda. Quest’asimmetria informativa, sebbene possa
generare crisi sistemiche dell’eco di mercato, non arresta lo sviluppo industriale, anzi, spinge le
imprese all’innovazione tecnologica e di prodotto. Va ricordato che le tecnologie produttive nate
con la rivoluzione industriale siano tecnicamente neutre, quindi utilizzabili anche nei sistemi che
negano l’economia di mercato. In effetti, negli Stati socialisti del XX sec si sviluppano le economie
pianificate, cioè sistemi economici in grado di correggere le asimmetrie informative e le eventuali
crisi sistemiche attraverso la pianificazione centrale dello Stato; eliminando l’asimmetria, però, si
elimina al contempo l’innovazione generata dall’istinto di sopravvivenza dell’impresa capitalistica.

CAPITOLO II
DIRITTO DELL’ECONOMIA E STATO DI DIRITTO
1. LA COSTITUZIONE ECONOMICA E LO STATO DI DIRITTO
1.1 L’apparizione dello Stato di diritto nella dialettica tra le assemblee rappresentative e
Corona.
Il punto di partenza è l’economia di mercato. Secondo gli storici, l’economia di mercato si è
affermata attraverso un conflitto sociale in cui la borghesia mercantile e industriale si contrappone
ai tradizionali centri di potere della monarchia feudale. Le assemblee rappresentativ derivano dalle
originarie assemblee nobiliari con la partecipazione del clero, poi allargate alla rappresentanza dei
“borghi”. Esse sono convocate del sovrano episodicamente, principalmente per far fronte a
straordinarie esigenze di cassa del regio erario. Con l’estensione della libertà di movimento e di
azione in campo economico e, al contempo, la crescita dell’importanza politica dei borghesi, si
rafforzano il ruolo di questi proto-parlamenti; questo porta al riconoscimento a città, borghi e
borghesi di statuti particolari e di libertà in precedenza accordate solo ai nobili. Questa dinamica
istituzionale presenta tre varianti in diversi paesi: a) In Spagna: le Coortes perdono potere (fino a
non essere più radunate dal XVI sec) in quanto sono le ricchezze coloniali a rifornire l’erario
imperiale, non le risorse della debole borghesia nazionale. b) Nel Regno Unito: la progressiva
estensione degli statuti nobiliari ai ceti borghesi è il risultato di una plurisecolare contrattazione che
modifica sostanzialmente i centri di potere politico lasciandone invariate le forme istituzionali. c) In
Francia: il passaggio allo Stato di diritto si realizza in modo traumatico attraverso la Rivoluzione
francese.
L’esperienza inglese dimostra come la garanzia dei diritti passi attraverso la stabilizzazione del
ruolo dei parlamenti e il riconoscimento alla borghesia del diritto di esservi rappresentata in modo
proporzionale al suo peso economico (riconoscimento dei diritti politici ai tax payers). Affinché vi
sia una “Costituzione economica” è necessario che le libertà economiche e il diritto di proprietà
privati siano riconosciuti come posizioni giuridiche fondamentali (non attraverso concessioni di
deroghe e privilegi). Occorre quindi munire il parlamento di un potere espresso con la legge che
impedisca l’eventuale esercizio arbitrario di un potere sovrano limitativo delle libertà
economiche. Per garantire queste ultime è necessario assicurare la libertà politica alla borghesia
riconoscendo il diritto di voto ai tax payers.
Un fondamentale nesso lega i diritti politici alla garanzia dei diritti economici, in assenza dei primi
non c’è certezza dei secondi. I diritti politici sono strumentali alla garanzia del pieno godimento
degli altri diritti.

1.2 Stato di diritto in equilibrio naturale: dualismo di campi di forza e tripartizione dei poteri.
Dal punto di vista delle istituzioni, la stabilizzazione delle assemblee rappresentative è un passaggio
rivoluzionario: la nascita dello Stato di diritto comporta il riconoscimento dei fondamentali diritti
economici e, oltre a coincidere con l’avvento dell’economia di mercato, fonda la costituzione
economica liberale. Lo Stato di diritto è lo Stato che è sottoposto al diritto. La garanzia dei diritti
individuali si realizza nella soggezione dello Stato alla legge del Parlamento. Questo equilibrio si
raggiunge “naturalmente” con le rivoluzioni liberali e per il fatto che Stato e Parlamento sono due
istituzioni geneticamente contrapposte. Il parlamento quale espressione immediata della società
civile è contrapposto allo Stato espressione della sovranità regia
Il modello teorico di funzionamento che si ricava dalla concreta esperienza storica dello Stato di
diritto può essere così sintetizzato: il Parlamento esercita il potere legislativo in materia di libertà
individuali e diritti economici. Tale “riserva di legge” non può essere violata dal Governo o dal Re a
meno che il Parlamento non li autorizzi. Se però gli atti eccedono i limiti, il giudice ripristina il
diritto violato; si creano quindi due campi di forza contrapposti (società civile e Stato) in
equilibrio dinamico su tre punti: Parlamento, Corona e giudice. Si spiega in questo modo, facendo
emergere (dietro la tripartizione dei poteri dello Stato) i campi di forza in opposizione delle due
sovranità, l’effettivo funzionamento del meccanismo di equilibrio (checks and balances) su cui la
tripartizione dei poteri si basava.
1.3 Forza e struttura della legge a guarentigia delle libertà.
La garanzia è assicurata dalla forza della legge, la quale prevale sulla forza giuridica degli atti del
governo e dell’amministrazione. Nello stato di diritto non esiste alcun potere che abbia una forza
pari a quella della legge. La struttura logico-giuridica della norma di legge integra la tutela delle
libertà assicurando l’uguaglianza dell’applicazione del diritto, impedendo cioè discriminazioni tra
cittadini.
Gli atttibuti della generalità e dell’astrattezza fanno si che i diritti e le loro limitazioni siano uguali
nei confronti di qualsiasi cittadino. La bilateralità della legge assicura la certezza nell’applicazione
del diritto. Inoltre, il cittadino si vede attribuite le libertà fondamentali (stessa cosa non si può dire
dello Stato): ne consegue che i cittadini possono fare tutto quello che non è loro espressamente
vietato (mentre lo Stato, in relazione all’altrui sfera di libertà, può fare solo quello che gli è
espressamente consentito dalla legge).

2. LA COSTITUZIONE ECONOMICA LIBERALE


2.1 Garanzia legale dei diritti economici. Sulla piattaforma istituzionale dello Stato di diritto si
trova la costituzione economica liberale, la cui base è il principio del laissez-faire. Spetta alla legge
del Parlamento, da un lato, garantire il libero esercizio dei diritti economici e, dall’altro,
promuovere le condizioni per la loro effettiva realizzazione. In particolare, la libertà d’iniziativa
economica e il diritto di proprietà, in quanto libertà negative, sono tutelati nel loro contenuto
negativo eliminando gli ostacoli giuridici e amm che ne impediscono la libera affermazione.
Pertanto, la legge non conforma le modalità del loro esercizio e pone limiti al loro svolgimento solo
se in contrasto con altri diritti fondamentali della persona (principio del neminem ledere).
Regola giuridica sovrana è l’autonomia privata, la quale si manifesta come libertà contrattuale. La
legge è quindi relegata ad una fondamentale ma residuale funzione di garanzia, strumentale alla
fissazione delle regole generali di uniformazione tipologica che facilitino lo svolgimento
dell’autonomia contrattuale.
2.2 Legge di bilancio e autorizzazione al prelievo fiscale. Un nuovo profilo di tutela è, nella
costituzione economica liberale, la garanzia del capitale e del risparmio privato nei confronti
dello Stato. A tal fine, l’imposizione fiscale deve essere contenuta in modo da incidere parzialmente
sul profitto e sulla rendita del capitale; sottoponendo l’autorizzazione alla riscossione delle imposte
all’approvazione della legge di bilancio, il Parlamento liberale ha raggiunto quest’obbiettivo.
3. ROTTURA DELL’EQUILIBRIO NATURALE DELLO STATO DI DIRITTO LIBERALE
3.1 Campo di forza della sovranità popolare come unica fonte di legittimazione del potere
politico. L’equilibrio naturale dello Stato di diritto entra in crisi a causa dell’interazione tra due
diverse dinamiche. La prima riguarda la contrapposizione tra i due campi di forza, la seconda è
interna al campo di forza della sovranità popolare. In particolare, la sovranità regia cede terreno
(fino a dissolversi) per la pressione dell’opposto campo di forza della sovranità popolare. La
pressione cresce per effetto dell’allargamento del suffragio elettorale e per la presenza di nuove
classi sociali. Il sovrapporsi di queste dinamiche determina un nuovo assetto costituzionale fondato
unicamente sulla sovranità popolare e comporta, dunque, l’avvento dello Stato democratico.
A questo punto si realizza una grande scissione tra i sistemi a common law e i sistemi a civil law,
che da luogo a due fondamentali varianti dello Stato democratico: nella variante angloamericana
si conserva il dualismo della contrapposizione dei campi di forza, mentre in quella europea
continentale si afferma il monismo del potere pubblico (Monarchia rappresentativa
inglese/repubblica federale statunitense vs Repubblica o monarchia a governo parlamentare).

3.2 Conservazione dell’equilibrio dualista nel modello angloamericano di Stato democratico di


diritto. Nell’esperienza statunitense, la salvaguardia dell’equilibrio dualista avviene riproducendo
nella costituzione formale la posizione, reciprocamente autonoma e paritaria, che assumono i
poteri legislativo ed esecutivo; entrambi i poteri derivano dalla sovranità popolare. Quest’assetto
istituzionale deriva storicamente dalla separazione dal Regno Unito a seguito della guerra di
indipendenza. I coloni americani, ribellandosi, fondano un nuovo Stato che, nella sostanza,
mantiene l’organizzazione dualistica della costituzione liberale inglese, sostituendo al Monarca il
Presidente degli Stati Uniti. I rapporti e i riparti di competenza tra legislativo ed esecutivo restano
invariati e entrambi, godono di pari dignità costituzionale: su un gradino intermedio si colloca il
potere giudiziario.
L’esperienza inglese è simile ma più complessa e rappresenta il trait d’union tra l’esperienza
costituzionale statunitense e quella dell’Europa continentale. La formula del “governo di gabinetto”
si differenzia da quella del “governo parlamentare” presentando un sistema elettorale
uninominale e una base “two parties system”: il capo di governo è il leader del partito di
maggioranza, quindi è investito direttamente dal suffragio universale. Centrale qui è il ruolo del
giudice di common law nella tutela dei diritti fondamentali, il quale ha impedito l’estensione
dell’attività legislativa del Parlamento (tipica dei paesi continentali).

3.3 Sovranità parlamentare e transizione allo Stato democratico secondo il modello monista.
Nel modello monista la transizione allo Stato democratico è sintetizzabile nell’affermazione dello
Stato parlamentare. Il Parlamento si pone al vertice relegando la Corona a mero potere formale,
oppure sostituendola con un Presidente della Repubblica eletto dal parlamento. In entrambi i casi, la
sovranità popolare diviene l’unica fonte di legittimazione e il Parlamento il vero sovrano. Dalla
sovranità del Parlamento poi deriva la legittimazione scalare degli altri poteri costituzionali.
Come potere supremo dello Stato, il Parlamento finisce per cumulare due poteri distinti e
originariamente opposti: il potere legislativo e quello politico; questa unificazione determina una
contaminazione ed estensione dello strumento legislativo al campo della politica. Ciò comporta che
le decisioni politiche operate dal Parlamento diventano più forti di quelle in precedenza adottate da
Governo e Corona, in quanto non sono sindacabili dinnanzi al giudice. Quest’onnipotenza
parlamentare mette in crisi lo Stato di diritto poiché elimina la garanzia legislativa delle
libertà negative; la maggioranza può distruggere, con legge, la costituzione economica dello Stato
liberale e trasformarsi in strumento che nega i diritti economici e le libertà individuali. Osservando
le vicende da più vicino, la supremazia parlamentare segue l’allargamento del suffragio
universale e generalmente si afferma tramite il consolidamento di due istituti parlmantari: la
fiducia al Governo e l’approvazione con legge del bilancio. L’approvazione del bilancio diventa un
atto d’indirizzo politico e non solo una mera autorizzazione alla spesa. Tuttavia, non in tutti i paesi
dell’Europa continentale ciò accade; l’eccezione più rilevane riguarda la Germania che, per tutto
l’XIX sec, non conosce il governo parlamentare.

4. STATO DEMOCRATICO DI DIRITTO MONISTA.


4.1 Tecnicizzazione dello Stato e ricostruzione dell’equilibrio dei poteri.
Lo Stato liberale non conosce i diritti sociali, conosce misure di controllo amministrativo e
repressivo delle devianze sociali, ma non considera un suo compito il riconoscimento di diritti
speciali o l’erogazione di prestazioni alle classi più disagiate. La tutela delle classi sociali
bisognose veniva perlopiù affrontato da singoli privati o da organizzazioni caritatevoli (obbligo
morale degli individui, ma non compito dello Stato). In effetti, a differenza dei diritti economici e
delle libertà personali, i diritti sociali hanno un contenuto positivo, quindi la loro realizzazione
passa attraverso un aggravio diretto o indiretto dei diritti economici: essi si sostanziano nelle
prestazioni di beni e servizi che devono essere finanziate dallo Stato con l’imposizione fiscale.
Nasce così un conflitto sociale, accresciuto a causa dell’estensione del suffragio, che si sposta in
Parlamento; il passaggio dallo Stato liberale a quello democratico è accompagnato da intensi
conflitti sociali sul punto. Il nuovo equilibrio si raggiunge con la tecnicizzazione della democrazia
parlamentare nello Stato democratico di diritto. L’ingegneria costituzionale permette il recupero
delle garanzie dei diritti fondamentali e la limitazione dell’onnipotenza parlamentare: viene
inventata la Costituzione rigida (che a differenza di quella ordinaria non può essere modificata
con procedure ordinarie). Nella costituzione rigida vengono definiti i diritti fondamentali, tra i
quali si annoverano anche i diritti sociali. Alla costituzione rigida si accompagnano principalmente
altre misure per ricreare un meccanismo di bilanciamento del potere: la giustizia costituzionale,
distinzione tra Presidente della Repubblica e Capo del Governo e, infine, l’autonomia del potere
giudiziario o, quantomeno, l’indipendenza nell’esercizio della funzione giurisdizionale.
4.2 Metamorfosi della legge: dalla garanzia delle libertà a strumento di attrazione del potere
politico. Nello Stato democratico di diritto, il centro dei poteri politico e legislativo è unificato in
capo al Parlamento e il rapporto di fiducia con il Governo lega quest’ultimo all’attuazione
dell’indirizzo politico approvato dal primo. La centralità del Parlamento ha trasformato la funzione
legislativa determinando una modifica strutturale dei caratteri della legge dello Stato liberale di
diritto, che la rendevano strumento di garanzia dei diritti individuali; ora, nessun ambito materiale
di legislazione può essergli precluso (nel rispetto dei limiti costituzionali). Questo principio ha
avuto diverse applicazioni: in Francia, ad esempio, l’espansione è stata molto contenuta, mentre in
Italia il principio di legalità è divenuto il fondamento di qualsiasi attività amministrativa.
La trasformazione della legge in strumento positivo della politica del Parlamento nei confronti del
Governo e dell’amministrazione ha modificato i caratteri strutturali della concezione della legge
generale. In questo modo, la legge ha assunto il contenuto degli atti tipici del Governo e
dell’amministrazione, trasformandosi in legge direttiva o legge provvedimento. Tali atti, dunque,
rivestono ora forza di legge: i provvedimenti assunti per legge diventano inoppugnabili e questo
garantisce un maggiore forza politica, tuttavia, i tempi parlamentare sono molto lunghi. Per questo
motivo, è prevista l’attribuzione di poteri legislativi, per necessità e urgenza o per delega del
Parlamento, al Governo. Leggi d’indirizzo politico, leggi provvedimento e deleghe legislative sono
presenti in tutti gli Stati democratici di diritto di tipo monista, e trovano particolare applicazione nel
campo del diritto dell’economia. Questa mutazione della funzione della legge è destinata nel tempo
a sovvertire il principio di uguaglianza formale

CAPITOLO III
LE COSTITUZIONI ECONOMICHE DELLO STATO DEMOCRATICO DI DIRITTO
1. MODELLI DI COSTITUZIONI ECONOMICHE MONISTE
1.1 Diritti economici e diritti sociali. Si può prendere in considerazione la fondamentale relazione
tra diritti sociali e economici per classificare i modelli di costituzione economiche degli Stati
democratici di tipo monista. Se prevlgono i diritti economici abbiamo la Costituzione democratico
liberale. Se prevalgono i diritti sociali abbiamo la Costituzione socialdemocratica. Se abbiamo una
situazione di stallo senza una particolare preminenza degli uni sugli altri, abbiamo la Costituzione
democratico sociale. Chiameremo questo tipo di Costituzioni democratiche-liberali, esse
presentano una più compiuta architettura costituzionale.
1.2 Costituzione economica democratico liberale. Tale Costituzione assicura la prevalenza dei
diritti economici, graduandone il riconoscimento nella gerarchia della forza di legge.
Tuttavia, negli Stati democratici, per la garanzia dei diritti economici non è sufficiente il
riconoscimento di tali diritti come libertà negative; terminato (con il XIX sec) il sistema del Gold
Standard, diviene necessario escogitare nuove forme di garanzia che impediscano l’erosione del
risparmio ad opera delle politiche pubbliche (inflazione). Il meccanismo di garanzia, dunque, si
complica accrescendo il grado di tecnicizzazione giuridica della Costituzione formale; il
legislatore si affida allo strumento legislativo di diritto amministrativo per limitare, indirizzare e
conformare l’attività economica. I diritti economici fondamentali sono ancora al centro della tutela
come nello Stato liberale: la libertà di iniziativa economica, se da un lato rimane confermata da
norme di carattere generale, dall’altro conosce nuovi limiti (può essere contenuta quando crea
danno alla piena realizzazione degli altri diritti fondamentali).
Anche il riconoscimento del diritto di proprietà conosce rilevanti innovazioni.

Tale diritto va tutelato come il risultato cui tende l’iniziativa economica e, al tempo stesso, come
ogg dell’esercizio concreto dell’attività economica. La proprietà, inoltre, presenta un profilo
dinamico che si configura come garanzia del diritto di accesso alla proprietà in condizioni di
eguaglianza per tutti i cittadini; a tutto ciò, la Cost aggiunge che l’accesso alla proprietà va
incentivato con misure giuridiche che facilitino l’estensione dei diritti dei proprietari: l’ampia
diffusione nella società civile dei diritti di proprietà stabilizza la Cost democratico liberale. Lo Stato
liberale considerava con sfavore la presenza Statale nell’economia, ritenendola un limite
all’apertura di mercato. Lo Stato democratico liberale, mantiene un atteggiamento simile, mitigato
però dall’espansione dell’intervento pubblico nell’economia storicamente verificatasi nella maggior
parte dei paesi europei (anni ’30). Questo porta a riconoscere l’attività economica pubblica
organizzata come impresa, purché non alteri il funzionamento del mercato e in condizioni di parità
con l’impresa privata di diritto comune; la non discriminazione si ottiene facendo assumere alle
imprese pubbliche la forma giuridica tipica delle imprese private: la società di capitale. Oltre che
come imprenditore, lo Stato può agire anche come esterno, intervenendo per modificare i
comportamenti economici degli operatori pubblici e privati, attraverso sussidi o altre misure di
incentivazione (tali aiuti sono ammissibili purché rispettino il principio di non discriminazione). In
questo ordine di idee, la Cost economica liberale privilegia interventi di natura fiscale. Lo Stato
democratico liberale si è trovato a fare i conti con casi di fallimento del mercato quindi, in
situazioni in cui si determinano concentrazioni di potere economico privato contrarie all’interesse
generale, si è in genere scelta la sottoposizione a controllo amministrativo del settore (es: accesso
regolato), ovvero apponendo delle riserve a determinate attività economiche, affidandole allo Stato
in regime di monopolio pubblico. Tornando al discorso generale sulla tutela dei diritti come libertà
negative individuali, è importante ricordare che la Cost democratico liberale deve anche tutelare il
valore del risparmio; è quindi necessario il controllo dell’emissione monetaria al fine di impedire
l’inflazione. Per impedire che il risparmiatore venga “espropriato” del valore del capitale per effetto
dell’inflazione, le Cost democratico liberali hanno progressivamente introdotto norme di rango
costituzionale che assicurano l’autonomia della politica monetaria a tutela del risparmio e la
limitazione del ricorso all’indebitamento pubblico. Inoltre, nelle Cost sono stati introdotti dei tetti di
capacità di spesa del Governo con la costituzionalizzazione delle norme sulla gestione del bilancio
al fine di assicurare l’equilibrio reale dei conti pubb senza ricorso all’indebitamento. Anche il
prelievo fiscale è ogg di previsione Cost. Esso è correlato alla capacità di reddito e al profitto, al
fine di non scoraggiare lo sviluppo delle attività economiche. Per concludere, si nota che è la tutela
macroeconomica assicurata al risparmio privato che definisce la priorità dei diritti economici sui
diritti sociali. In effetti, in quanto prestazioni erogate con finanziamenti pubblici, è la disponibilità
di adeguate entrate nel bilancio dello Stato che ne condiziona l’effettiva realizzazione. Ne consegue
che la realizzazione dei diritti sociali può essere ricercata, per es, ponendo a carico del datore di
lavoro (per legge) prestazioni a favore del contraente più debole (doveri giuridici di solidarietà
sociale). Esiste inoltre una formula di realizzazione dei diritti sociali che non grava sull’erario, cioè
la mutualità privata: le associazioni volontarie di lavoratori, normalmente legati dall’appartenenza
alla stessa categoria, vengono agevolate con esenzioni fiscali per l’erogazione di attività
assicurative e previdenziali a favore dei partecipanti.
1.3 Costituzione economica socialdemocratica. La prevalenza dei diritti sociali sui diritti
economici si riconosce per due ordini di fattori: - negativo: assenza di norme costituzionali macro
economiche di stabilità finanziaria - positivo: riconoscimento, da parte del legislatore, dei diritti
sociali come diritti riconosciuti alla generalità dei cittadini In tali Cost, la prevalenza dei diritti
sociali si può desumere generalmente dalla costituzione materiale e dalla disciplina di diritto
positivo posto dalla legislazione ordinaria. Il diritto sociale, inteso come diritto di cittadinanza, si
configura come diritto ad una prestazione che lo Stato (o un'altra istituzione pubb) è tenuto ad
assicurare al cittadino. Al fondo di tale concezione c’è la promozione dell’eguaglianza sostanziale,
la quale è volta ad evitare discriminazioni tra le fasce sociali. Ne consegue che l’erogazione delle
prestazioni sociali è riservata allo Stato (o ad altri pubb poteri). Questo assetto della gestione dei
servizi pubb di utilità generale produce una dicotomia tra servizi e merci. Il settore dei servizi,
tendenzialmente in mano pubb (con eccezione del settore terziario: commercio e artigianato), è
sottratto alle logiche di mercato; il funzionamento del mercato è quindi confinato alla produzione e
allo scambio delle merci. Nel settore pubb, la programmazione dell’attività economica è
l’organizzazione di produzione e distribuzione del servizio sono integrate in un’azienda pubblica; la
domanda è programmata dai pubb poteri in base alle risorse disponibili in modo omogeneo, così da
assicurare la parità di accesso dei cittadini alle prestazioni. Anche la tutela del lavoro dipendente si
manifesta nella gestione pubb del mercato del lavoro. Qui, i pubb poteri assumono il compito
dell’intermediazione tra offerta e domanda di lavoro. Altro settore ogg di specifica disciplina pubb è
il mercato dei servizi finanziari; sono in genere in mano pubb, o a base mutualistica, le banche e le
assicurazioni. Le forti concentrazioni di capitale privato sono scoraggiate dalla politica fiscale; una
forte ed efficiente imposizione fiscale, trasferendo risorse finanziarie dal settore privato a quello
pubb, assicura la provvista finanziaria per l’erogazione dei servizi sociali. Nel caso in cui le entrate
fiscali non siano sufficienti, lo Stato può ricorrere all’emissione monetaria e all’indebitamento al
fine di garantire le prestazioni sociali. Per quanto riguarda i diritti economici, pur non godendo del
primato riconosciuto dalle Cost democratico liberali, sono comunque tutelati dalle Cost
socialdemocratiche. Il settore economico privato, infatti, può fare affidamento su di un mercato
stabile, dominato da una forte domanda nel settore pubb, sostanzialmente prevedibile e
caratterizzato da una domanda privata orientata al consumo. I costi di produzione sono alti, ma
comunque uniformi nei diversi settori, per cui non comportano svantaggi competitivi. Le Cost
socialdemocratiche prevedono un mercato chiuso, sostanzialmente in auto-equilibrio, il cui punto
critico è dato dal pareggio della bilancia commerciale e dal controllo della bilancia dei pagamenti.
Questo equilibrio sistemico, detto “compromesso socialdemocratico”, è stato messo in crisi da
cause esogene che hanno provocato la necessità di aprire i mercati nazionali per evitare
l’emarginazione economica del paese.
1.4 Un modello in cerca di equilibrio: la Cost economica democratico sociale. Si tratta di una
costituzione economica in una posizione d’intrinseco squilibrio. I tale cost i diritti sociali e i diritti
economici sono pariordinati, tuttavia si tratta più di una situazione di stallo che di un punto di
equilibrio. Il carattere democratico sociale della cost economica si riscontra soprattutto da un esame
sistemico dei rapporti istituzionali della costituzione materiale effettivamente vigente. Qui, il
bilanciamento tra gli uni e gli altri diritti, più che il risultato di un compromesso costituzionale, è
rimesso ancora alla discrezionalità del legislatore ordinario; possono così trovarsi settori economici
in cui convive un doppio regime giuridico (programmazione e mercato) in palese conflitto di
interessi, oppure diritti sociali genericamente riconosciuti, senza graduazione gerarchica in
costituzione formale (es: la sanità pubb compete e sovvenziona quella privata).
2. DIFFERENZE E COMPETIZIONE SISTEMICA TRA MODELLI DUALISTA E
MONISTA.
2.1 Lecito-illecito vs legittimo-illegittimo. La crisi della Costituzione socialdemocratica alla fine del
XX sec. e la residualità di quella democratico sociale, pongono oggi in primo piano il confronto
tra la costituzione economica democratico liberale di tipo monista (Europa continentale) e quella
liberale democratica di tipo dualista (UK e USA).
Con la globalizzazione dei mercati, la differenza, oltre a rilevare dal punto di vista teorico, si
trasforma in una competizione tra sistemi giuridici nella definizione di una costituzione economica
della globalizzazione.
La divergenza fondamentale è data dal ruolo della legge: la costituzione liberale democratica
dualista si caratterizza per un sistema giuridico a basso tasso di legislazione orientato al giudice.
La costituzione democratico liberale monista presenta invece un sistema ad alto tasso di
legislazione orientato al legislatore (l’orientamento al giudice, piuttosto che al legislatore significa
che mentre in un caso l’esercizio dell’iniziativa economica si risolve giuridicamente entro lo
schema lecito/illecito, per cui se non ci sono potenziali danneggiamenti e violazioni di norme
penali, il comportamento è giuridicamente corretto; nel secondo caso, invece, il soggetto economico
è portato a valutare il proprio comportamento anche secondo lo schema legittimo/illegittimo.
Da questa impostazione divergente deriva una fondamentale differenza di costi e di tempi
dell’iniziativa economica privata. Nelle costituzioni moniste, in un caso, l’imprenditore è
normalmente libero di agire senza attesa (la fonte principale di regolazione de rapporti giuridici è
rimessa all’autonomia dei privati, dunque al contratto). Nell’altro caso, invece, l’imprenditore deve
sottoporsi a uno specifico procedimento amministrativo al termine del quale l’amministrazione farà
conoscere se e in che modo agire).
Nelle costituzioni dualiste, invece, l’approccio è ribaltato: è l’amministrazione pubblica che si
rivolge ai cittadini quando si trova ad effettuare delle scelte che possono avere effetti diversi si una
pluralità di soggetti privati. Quest’ultima procedura, detta “due process of law”, è sostanzialmente
opposta al procedimento amministrativo.
Un’ulteriore differenza riguarda la base: diritto speciale o comune. Nei sistemi monisti, l’attività
dell’amministrazione si svolge in esecuzione della legislazione speciale di diritto amministrativo,
la quale attribuisce alla pubblica amministrazione i compiti e i poteri (principio di legalità
dell’azione amministrazione). In qualli dualisti, l’amministrazione pubblica cura gli interessi che
le sono attribuiti come a qualsiasi soggetto privato, con il ricorso al diritto comune, nel rispetto
della legge che limita ma non ne indirizza le finalità (rule of law); il fatto che l’amministrazione usi
strumenti di diritto comune rafforza l’orientamento al giudice quale garante delle libertà individuali.
L’orientamento al giudice testimonia la centralità nel sistema delle garanzie delle libertà
fondamentali che arriva fino alla judical review, cioè alla facoltà estrema del giudice comune di
disapplicare la legge, qualora la ritenga in contrasto con fondamentali libertà dell’individuo
sancite dalla Costituzione. La neutralità del giudice è assicurata dalla regola generale della elettività
della carica e dall’esteso ricorso alle giurie popolari. Il rispetto del precedente giudiziario e la
limitazione dell’ingerenza del legislatore ordinario nella sfera delle libertà personali e delle
proprietà privata riducono di molto la potenziale incidenza dell’innovazione e nella modifica del
diritto preesistente.
Un’ulteriore differenza tra i due modelli riguarda la tutela macroeconomica dei diritti economici e
concerne specificamente i limiti alla politica monetaria: tali limiti non sono previsti dalle
costituzioni anglosassoni. Più simile al modello monistico, la costituzione americana prevede il
controllo sulla spesa ma lascia libero il governo dell’emissione di moneta.

2.2 Antitust e fallimenti del mercato


Alla fine del XIX secolo in America si formano enormi concentrazioni di potere per opera di grandi
corporation. Per le operazioni di concentrazione capitalistiche si faceva ricorso allo strumento
giuridico del trust (un contratto fiduciario con cui il controllo di diverse società veniva trasferito ad
un’unica persona detta trustee che si ritrovava in mano una concentrazione di potere economico
monopolistico). Per contrastare il trust viene promulgato nel 1890 lo Sherman Act e nel 1914 il
Federal Trade Commission Act con cui si avvia la messa a regime del sistema antitrust
Nella seconda metà del secolo scorso il sistma antitrust statunitense giunge a compimento con la
regolazione delle operazioni di concentrazione tra imprese che vengono assoggettata ad una verifica
ex ante del potenziale impatto anticoncorrenziale. […]
Rispetto al modello statunitense, i modelli continentali europei si distinguono per: la minore
incisività della tutela giudiziaria (minore effetto deterrente delle sanzioni); minore propensione
ad imporre alle imprese misure anche strutturali; mancanza o scarsa incisività di azioni
giudiziarie a tutela dei consumatori.

Variano anche, tra il sistema dualista e quello monista, le ricette per risolvere i fallimenti di
mercato, monopoli naturali in cui può sussistere un unico imprenditore. Nei modelli monisti la
risposta è stata la sostituzione del monopolio pubblico a quello privato […]
2.3 Stato sociale vs welfare state. La funzione di garanzia delle libertà riconosciuta alla legge non
consente, nella costituzione liberale democratica, di configurare
Il welfare State è dunque molto diverso dallo stato sociale continentale
2.4 Politica monetaria e debito pubblico
Un ultimo rilevante aspetto che differenzia i due modelli riguarda i limiti alla politica monetaria che
non sono formalizzati nelle costituzioni economiche liberali. La disponibilità del governo del
cotrollo dell’emissione monetaria è un dato di fatto. La costituzione americana prevede il controllo
sulla spesa da parte del Congresso, ma lascia libero il governo federale per l’emissione di moneta.

PARTE II. LA COSTITUZIONE ECONOMICA


CAPITOLO I
LA COSTITUZIONE ECONOMICA ITALIANA
1. EVOLUZIONE DELLA COSTITUZIONE ECONOMICA
1.1 Dallo Statuto Albertino alla Costituzione della Repubblica
La Costituzione economica prerepubblicana (nei suoi atti fondamentali dallo Statuto Albertino del
1848 e dalle leggi di unificazione amministrativa del 1865) è riconducibile alla classica costituzione
dualista liberale.
L’impianto dualistico della costituzione liberale, anche per la debolezza della monarchia sabauda
dopo l’unificazione, trapassa rapidamente a un sistema monista a governo parlamentare.
Il momento di cesura può essere individuato all’epoca del passaggio di consegne dalla destra storica
alla sinistra liberale, con l’apparire di quello stile di governo parlamentare chiamato ‘trasformismo’.
Il controllo della spesa pubblica e il pareggio del bilancio perseguito dalla destra storica con
l’istituzione della Corte dei Conti (1862) non rappresentano più un vincolo esterno dell’azione
del Governo e del Parlamento.
Con l’istituzione della giustizia amministrativa (IV sez del C.d.S.) si fa un passo indietro nella tutela
dei diritti economici che vengono sottratti alla tutela del giudice ordinario e trasformati in meri
interessi legittimi.
Nel primo decennio del XX secolo prende consistenza, accanto all’industrializzazione, una prima
forma di legislazione sociale. La transizione ad una Costituzione democratica non regge all’urto
del riconoscimento del suffragio universale maschile (1912) e della grande guerra (1915-1918): il
conflitto sociale determina il collasso dello Stato democratico e l’avvento del fascismo.
Questo periodo si contraddistingue per lo stabilizzarsi dell’intervento pubblico in economia con
l’affermazione di un complesso di apparati burocratici e tecnici di direzione costituito da: Ministero
del Tesoro e delle Finanze, dell’industria e dalla Banca d’Italia (al cui interno viene progettato
l’Istituto per la Ricostruzione Industriale: IRI). La politica di bilancio sostanzialmente rigida e la
politica industriale protezionista e dirigista favoriscono lo sviluppo di concentrazioni finanziarie e
monopoli industriali pubblici, comparabili alle esperienze dei Konsorzen tedeschi. Quest’assetto
giuridico-istitutzionale dell’intervento pubblico in economia costituisce il principale lascito del
precedente regime alla Costituzione economica della Repubblica.
1.2 Cesure e fasi della Costituzione economica repubblicana. Si può oggi riconoscere una fase
“costituente” (che poggia sulla Costituzione del 1948 e sul Trattato istitutivo della CEE del 1957) e
altre due fasi successive (collegate ai correttivi introdotti nella Costituzione economica comunitaria
dall’Atto unico europeo e dal Trattato di Maastricht).
Ai fini della scansione temporale della nostra Costituzione economica va inoltre presa in
considerazione la fondamentale variabile esogena costituita dalla regolazione del S.M.I.
L’abbandono del Gold Standard nel 1971 segna il punto di cesura tra due periodi, ulteriormente
divisibili sulla base delle modifiche della costituzione economica comunitaria.
Questa scansione permette di individuare quattro passaggi fondamentali della costituzione
economica italiana: 1) prima fase (1948-58) d’impronta democratico liberale; 2) seconda fase di
transizione (anni‘60-70) in cui entra in crisi il sistema democratico liberale; 3) terza fase (’70-
1992) con un modello democratico sociale; 4) quarta fase ritorno ad un modello democratico
liberale.

2. La costituzione economica nella carta costituzionale


2.1 La tecnicizzazione.
È necessario ricordare che la costituzione economica si colloca all’interno di una Carta
costituzionale che presenta gli attributi propri di Costituzione democratica di diritto di tipo monista,
a sovranità popolare, e contrassegnata da un alto grado di costituzionalizzazione delle garanzie
dei diritti fondamentali basato su: la rigidità della Costituzione; il giudizio di costituzionalità delle
leggi; l’indipendenza e l’autonomia della magistratura; il principio di legalità e di responsabilità
dell’azione amministrativa.
La costituzione economica è di tipo democratico interventista, volta quindi a rimuovere gli
ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini.
Essa distingue due tipi di posizioni giuridiche fondamentali dei cittadini: 1) le libertà personali
e politiche a tutela rafforzata quali diritti inviolabili.

2) i diritti sociali e di diritti economici, ai quali non è attribuita la stessa garanzia costituzionale dei
diritti inviolabili.
2.2 Dilemma dei diritti economici e sociali: diritti o interessi legittimi?
La Costituzione italiana riprende dal pregresso ordinamento la peculiare categoria degli interessi
legittimi, la quale si aggiunge a quella classica dei diritti soggettivi. Essa non classifica però i diritti
economici o i diritti sociali nell’una o nell’altra categoria. In realtà, la nostra Costituzione,
prevedendo sia per i diritti che per gli interessi legittimi la medesima tutela giurisdizionale, non
consente di inferire dalla distinzione alcun criterio utile per definire un rapporto di prevalenza tra le
due categorie (L’art. 24 della Costituzione afferma che: tutti possono agire in giudizio per la tutela
dei propri diritti o interessi legittimi). Pertanto, dall’esegesi costituzionale non è possibile far
discendere nessuna distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi in ordine al grado di
tutela loro accordata per cui, in definitiva, da questa contrapposizione non si può ricavare elementi
utili per definire il rapporto tra diritti economici e sociali.
In conclusione, si può affermare che le due fondamentali posizioni giuridiche risultano così
definite: diritti inviolabili della persona e libertà fondamentali a tutela preventiva e rafforzata;
diritti economici e sociali, anche se qualificabili come interessi legittimi, comunque tutelati alla
stregua dei diritti soggettivi e quindi, risarcibili se illecitamente danneggiati da atti della Pubblica
Amministrazione.
2.3 La pregressa concezione degli interessi legittimi.
Bisogna desumere il carattere della nostra Costituzione economica da un esame incentrato sulla
struttura e sull’impianto complessivo delle norme costituzionali. Per comprendere l’effettivo rango
costituzionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi diviene necessario prendere in
considerazione la struttura e la sistematica delle norme costituzionali che li riguardano: Diritti
sociali artt. 29-40; Diritti economici 41-47.

3. La costituzione economica formale: diritti sociali e tutela del lavoro.


3.1 Morfologia e tipologia dei diritti sociali.
La disciplina dei diritti sociali è contenuta soprattutto nel Titolo II della Costituzione in cui
troviamo: il diritto al lavoro (art.4), il diritto alla salute (art.32), diritto all’istruzione e
all’educazione (artt.33-34), diritti a tutela del lavoro dipendente (art.36), ecc. A parte, vanno
considerati i diritti di sciopero e di associazione sindacale (artt. 39-40).
Esistono tre fondamentali forme di realizzazione, a seconda che il soddisfacimento del diritto
sociale sia posto a carico: dello Stato; di un altro soggetto come prestazione connessa ad un
rapporto giuridico principale; dei rapporti di associazione mutualistica tra gli interessati
All’interno di questa tripartizione è possibile effettuare un’ulteriore distinzione in relazione al grado
di effettività delle norme costituzionali: 1) norme di carattere meramente programmatico (si
rivolgono al legislatore per il perseguimento di determinati obiettivi di carattere sociale). 2) norme
di rinvio legislativo al legislatore ordinario: il diritto è espressamente riconosciuto, ma la sua
effettività è rinviata alla doverosa attivazione delle istituzioni della Repubblica. - norme di rinvio
organizzativo al legislatore. - norme che attribuiscono diritti a prestazioni a cittadini che si trovano
in situazioni direttamente esigibili nei confronti dello Stato. - norme che attribuiscono dei diritti a
prestazioni verso altri sogg, per effetto dell’esistenza di determinati rapporti naturali o contrattuali. -
Norme che prevedono agevolazioni per favorire la mutualità economico sociale.
3.2 Promozione dei diritti sociali.
Nella nostra Costituzione formale esiste una chiara gerarchia e graduazione nel riconoscimento dei
diritti sociali con conseguenze sul loro finanziamento da parte dello Stato. Il fatto che la Repubblica
li promuova e ne favorisca la realizzazione, non comporta necessariamente l’obbligo di copertura
economica a carico della finanza pubblica, è anzi rinvenibile una gerarchia etica nell’attribuzione
del grado di effettività ai diritti sociali.
Per i diritti sociali l’obbligo di provvedere direttamente alla prestazione spetta allo Stato nel
momento in cui i cittadini versino in uno stato di necessità o di bisogno incolpevole (solo in questi
casi le norme configurano un vero e proprio diritto individuale).
Solamente in presenza di norme configurabili come “doveri inderogabili di solidarietà politica”
corrisponde un obbligo in capo allo Stato (es.: cure gratuite agli indigenti, assistenza sociale e
mantenimento per i soggetti inabili.). Al di fuori di questi casi, l’estensione dell’assistenza sociale,
anche parzialmente a carico di altri soggetti, è affidata eventualmente al legislatore ordinario.
3.3 Limiti al finanziamento statale dei diritti sociali.
Ad eccezione dei casi inderogabili di solidarietà politica da parte dello Stato, le richiamate norme di
rinvio e programmatiche condizionano l’ulteriore sviluppo del cosiddetto “Stato sociale” alla
definizione del contenuto dei diritti da parte del legislatore e alla concreta reperibilità delle risorse.
Il loro perseguimento, rimesso a future determinazioni della legge ordinaria, non si sottrae pertanto
al rispetto del principio di copertura obbligatoria delle leggi di spesa di cui all’art.81 Cost: “ogni
altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”. Questo
vincolo spiega il motivo per cui il loro perseguimento fa affidamento su altri mezzi ed è variamente
rimesso alla solidarietà economica. La loro realizzazione è anche affidata alla cooperazione a
carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata, della quale è riconosciuta la funzione
sociale di assicurazione volontaria contro i rischi sociali in caso di infortunio, malattia, vecchiaia e
invalidità, ecc. La mutualità sociale è promossa e agevolata, anche con misure di esenzione fiscale,
dalla legge Statale (ex art.45 Cost), senza che nessun obbligo di finanziamento venga messo a
carico dello Stato. Per concludere, si può affermare che nella nostra Cost i diritti sociali, nella loro
diversa gradazione etica di bisogni, sono riconducibili al paradigma di una costituzione democratico
liberale.
3.4 Lavoro dipendente e mercato del lavoro.
Con la Costituzione del 1948 emerge la posizione giuridica di base del lavoratore.
In termini generali, la figura è caratterizzata dall’etica del lavoro come valore posto a base dello
stesso ordinamento democratico della Repubblica, appunto, fondata sul lavoro.
In questo senso, il riconoscimento a tutti i cittadini del diritto al lavoro conferisce pari dignità
istituzionale alle diverse forme di manifestazione dell’attività lavorativa (la Costituzione
discrimina così il lavoro dal non lavoro e il rendito del lavoro dalla reddita).
In senso ampio, la nozione di lavoro comprende l’imprenditore, il lavoratore autonomo e quello
dipendente: “la Rep tutela il lavoro in tutte le sue forme e applicazioni” (art.35).
Il riconoscimento del diritto al lavoro rende centrale la promozione dell’accesso al lavoro e degli
istituti che assicurano la formazione al lavoro e la tutela della disoccupazione involontaria.
Oltre che con gli appositi istituti per l’assistenza e la sicurezza sociale e con le norme attributive di
specifici diritti, la tutela del lavoratore (dipendente) si realizza con uno speciale assetto del
mercato del lavoro a tutela del contraente debole.
La nostra Costituzione dà per scontato il fallimento strutturale del mercato del lavoro, per la
posizione di maggiore forza del datore di lavoro. Pertanto, la Costituzione prevede all’art.36 che “il
lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del suo lavoro e
in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla propria famiglia un’esistenza libera e dignitosa”.
Inoltre, per rafforzare la posizione contrattuale del singolo lavoratore, le norme costituzionali
prevedono la possibilità di aggregazione in senso monopolistico dell’offerta del lavoro, ma con
correttivi che n1e limitano gli effetti potenzialmente anticoncorrenziali e antidemocratici. A tal fine
è previsto un meccanismo di funzionamento istituzionale del marcato basato su: - libertà di
organizzazione sindacale - contrattazione collettiva con efficacia obbligatoria per categoria - diritto
di sciopero regolato dalla legge - diritto dei lavoratori di collaborare alla gestione delle aziende.
La libertà di organizzazione sindacale è garantita dall’assenza di barriere giuridiche: ai sindacati
non può essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione (solo i sindacati registrati hanno
personalità giuridica) presso gli uffici locali o centrali, secondo le norme di legge.

Ottenendo la personalità giuridica, i sindacati possono stipulare contratti collettivi; l’efficacia dei
contratti stipulati dai sindacati registrati si estende in quanto essi diventano obbligatori per tutti gli
appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce. Nel dettaglio, la contrattazione
collettiva è una limitazione della libertà contrattuale individuale che il legislatore ha considerato
necessaria per la fondamentale asimmetria che si riscontra strutturalmente nella contrattazione tra
datore di lavoro e lavoratore. Il riconoscimento del diritto di sciopero, come strumento d’azione
sindacale, mira a rafforzare la capacità contrattuale dei lavoratori dipendenti consentendo di
non configurare l’astensione dal rapporto di lavoro come un illecito contrattuale e un’inadempienza
unilaterale. Il diritto di sciopero è da collegare con l’art.46, il quale sancisce il diritto dei lavoratori
a collaborare, nei limiti stabiliti dalla legge, alla gestione delle aziende. La parola chiave dell’art.
46 è l’“armonia” in quanto, tale diritto mira all’elevazione economica e sociale del lavoro in
armonia con l’esigenza della produzione. La principale finalità del’art.46 è quella di aprire
l’accesso all’informazione dei dati economici dell’azienda in funzione della soluzione preventiva di
eventuali conflitti di lavoro. Questa specie di “antagonismo collaborativo” (conflitto tra
imprenditore e lavoratori) funziona però solo nel mercato concorrenziale; nelle situazioni di
monopolio di fatto o naturale è allora necessario ricorrere alla regolamentazione legislativa del
diritto di sciopero per impedire che il costo della soluzione del conflitto trovi un equilibrio esterno a
scapito dell’utente del servizio o del cliente vincolato.
4. La costituzione economica formale: diritti economici e libero mercato
4.1 Pluralità e gerarchia nelle forme di organizzazione economica.
La Costituzione prende in considerazione i diritti economici nel Titolo III (artt. 41-47) dettando la
generale disciplina dell’organizzazione della produzione e distribuzione dei beni e servizi: il sistema
prevede accanto al libero mercato, il monopolio pubblico e in alternativa l’autoproduzione, anche se
i tre sistemi non sono posti sullo stesso piano.
Il libero mercato costituisce il principio e la regola. Esso è implicito nel riconoscimento della
libera iniziativa economica privata. Il monopolio pubblico ha carattere eventuale di eccezionale
deroga al funzionamento del mercato. L’autoproduzione destinata all’autoconsumo è un sistema
alternativo al mercato che fa a meno dell’intermediazione commerciale o addirittura del mercato.
4.2 Tipologia dei diritti economici.
Le norme costituzionali (artt.41-42) sono strutturate in modo da far seguire alla statuizione di
portata generale (contenuta nel primo comma), commi successivi che ne condizionano o ne
conformano l’esercizio. A questi artt si aggiungono i casi di disciplina eccezionale e derogatoria
della libertà d’iniziativa (art.43) e del diritto di proprietà (art.44) rimessi all’intervento del
legislatore ordinario.
4.3 Libertà d’iniziativa economica (art.41, 1° e 2° comma).
L’articolo 41, 1° comma, sancisce che l’iniziativa economica privata è libera. È una norma di
carattere generale immediatamente vigente e prescrittiva nei confronti di tutti, anche dello Stato.
Tale libertà non è comunque assoluta in quanto, oltre ad essere limitata dalla libertà altrui, incontra
il limite costituito dal rispetto degli altri diritti fondamentali e non può, pertanto “svolgersi in modo
da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana” (art.41, 2° comma).
Inoltre, le forme di tutela devono tenere conto delle esigenze di adeguamento alle nuove tecnologie
applicabili ai processi economici che possono accrescere i rischi per la libertà e la sicurezza delle
persone, con conseguente tutela dei dati personali e dell’ambiente.
(ho interrotto a pag.88 e ripreso al 3 cap)
Il riconoscimento di tali limiti comporta forme di regolazione preventiva dell’iniziativa economica
da parte del legislatore ordinario: le limitazioni all’iniziativa economica privata possono essere sia
di tipo soggettivo (requisiti professionali) sia di tipo oggettivo (rispetto delle norme tecniche).
Infine, è previsto anche che l’iniziativa possa essere radicalmente esclusa; “non può svolgersi in
contrasto con l’utilità sociale”: è necessario un contrasto obiettivo ed evidente dell’utilità
individuale con l’utilità sociale.
4.4 Iniziativa e attività economica (art.41, 3°comma). Essendo libera di svolgersi, l’iniziativa
economica privata diviene, nel suo concreto esercizio, attività economica privata. Questa
connessione non è messa in risalto, ma è di fondamentale importanza nell’assetto sistematico
dell’art.41; se l’iniziativa economica è libera, il suo concreto esercizio non può essere ostacolato o
impedito e, in questo senso, l’attività economica può essere solo indirizzata e coordinata tramite
programmi e controlli sulla base della legge. Ne consegue che, per la Cost, è possibile solo una
programmazione indicativa e non coercitiva dell’attività economica pubb e privata. Va definita la
portata applicativa del 3° comma, secondo il quale la legge determina i programmi e i controlli
opportuni perché l’attività economica pubb e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini
sociali. Un ulteriore punto importante è il fatto che la norma contempla sia l’attività pubb che quella
privata; la libertà d’iniziativa però è solo privata. Ne consegue che solo l’iniziativa privata gode di
una copertura costituzionale, con il logico corollario che l’attività economica pubb può essere
radicalmente e integralmente eliminata senza contrastare con la Cost.
4.5 Attività economica e fini d’interesse generale: tra regolazione, monopolio e autoproduzione.
L’art. 43 stabilisce che, a fini di utilità generale, la legge può riservare originariamente o trasferire
mediante espropriazione determinate imprese, o categorie di imprese, che si riferiscono a servizi
pubb essenziali, a fonti di energia o a situazioni di monopolio e abbiamo carattere di preminente
interesse generale. L’art. specifica la portata della deroga al principio generale della libertà
d’iniziativa economica, in caso di contrasto con l’utilità sociale, prevedendo a fini di interesse
generale la possibilità sia di escludere radicalmente l’iniziativa, sia dell’attività economica
(ricorrendo in questo caso anche all’espropriazione dell’impresa privata). È importante notare come
il costituente non abbia prescritto in modo esclusivo la ricetta della riserva di attività, per legge, allo
Stato; la legge “può” riservare, non “deve” farlo. Il costituente ha così dimostrato di essere
consapevole della possibilità di applicare altre ricette, meno traumatiche per le imprese private (ad
es: il legislatore può optare per l’imposizione di obblighi strutturali o comportamentali alle imprese
in situazioni di monopolio).
4.6 Autoproduzione e mutualità (art.45). L’autoproduzione destinata all’autoconsumo si
configura come una libertà personale, una specie di “fai da te”. Nella Cost essa si presenta nella sua
dimensione di collaborazione sociale, come cooperazione a carattere di mutualità senza fini di
speculazione privata. In quest’ottica, più persone cooperano per produrre o acquistare, in comune,
un bene o un servizio per uso e consumo dei soli partecipanti alla cooperativa. Tutte le forme di
cooperazione sono riconosciute dall’art.45 e sono favorite e promosse purché ne sia rispettata la
finalità senza fini di speculazione privata. Per la Cost, è pertanto necessario controllare l’effettiva
sussistenza della mutualità che comporta l’assenza di finalità di lucro. In effetti, i beni acquistati o
prodotti vengono distribuiti all’interno della cooperativa a prezzo di costo, senza quindi che si
formino utili di impresa e di conseguenza redditi ogg di imposizione fiscale.
4.7 Diritto di proprietà e beni economici (art.42). L’art.42, prendendo in considerazione i beni
economici come oggetto meritevole di tutela, si colloca centralmente nelle concezioni democratico-
liberali. Nelle cost economiche liberali e democratico liberali l’iniziativa economica privata e il
diritto di proprietà costituiscono due facce della stessa medaglia: l’economia di mercato. Non è
possibile tutelare l’una (iniziativa) senza garantire al contempo l’ogg e il risultato del suo svolgersi
(proprietà). Per la Cost italiana, la tutela della proprietà privata riguarda principalmente i beni
economici, cioè i beni destinati ad essere inclusi nel processo produttivo e nello scambio (sono
esclusi dall’ambito di applicazione dell’art.42 i beni non economici come quelli paesaggistici).
Come per l’attività, anche la proprietà dei beni economici può essere pubb o privata; emerge anche
in questa fattispecie l’ammissibilità della proprietà pubblica come un identico regime giuridico di
diritto comune dei beni economici, con il divieto di riserve di proprietà esclusiva dello Stato su tali
beni, e con correlata l’esclusione dell’accesso dei privati alla loro proprietà. La previsione che la
“proprietà è riconosciuta e garantita dalla legge” ordinaria configura questo diritto come una
posizione giuridica fondamentale, sancita dalla Costituzione, che è compito della legge riconoscere
e garantire. In base a questa previsione di portata generale, si deve intendere la successiva apparente
limitazione del terzo comma, il quale prevede che le legge “ne determina i modi di acquisto, di
godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti”. La
norma mira alla formulazione di una legislazione di diritto comune che, a seconda della tipologia
dei beni economici, li sottoponga ad una disciplina di carattere generale. In breve, è riscontrabile
una concezione dinamica della proprietà dei beni economici inserita in un circuito di produzione e
di scambio, in cui la funzione sociale della proprietà è essenzialmente collegata allo scopo di
renderla accessibile a tutti.
4.8 Accesso alla proprietà immobiliare e mobiliare (artt.44 e 47, 2° comma). La Cost, in una
Repubblica fondata sul lavoro, porta a valorizzare le sue varie tipologie, discriminando pertanto
solo la rendita improduttiva. Questo approccio si riscontra all’art.44, il quale è l’art. base per i
diritto di proprietà privata. L’accessibilità di tutti i cittadini alla proprietà privata dei beni economici
socialmente rilevanti è stata oggetto di particolare favore da parte del nostro costituente e
perseguita, oltre che con la prescrizione di carattere generale al legislatore ordinario di renderla
accessibile a tutti, con specifiche norme di favore, incentivanti l’accesso a particolari tipi di
proprietà, di modo che, nello Stato democratico, le categorie di cittadini prima esclusi possano
acquisire la propria abitazione o la proprietà diretta coltivatrice e partecipare così all’investimento
azionario nei grandi complessi produttivi del Paese (art.47, comma 2). Se la proprietà è tutelata
come frutto dell’iniziativa economica privata, e non nella sua dimensione passiva di rendita, si
spiega anche la ragione dell’imposta di successione (art.42) che grava sui soggetti che ereditano,
senza nulla avere meritato. Questa imposta ha una finalità redistributiva della ricchezza, inoltre,
essendo una norma costituzionale, permette di operare un’imposizione che prescinde dalla capacità
contributiva del soggetto obbligato.
5. LA COSTITUZIONE ECONOMICA FORMALE: CONTROLLO DELLE POLITICHE
ECONOMICHE E FINANZIARIE E TUTELA DEI DIRITTI ECONOMICI
5.1 Limitazioni generali delle politiche pubbliche. Storicamente, la tutela dei diritti economici
dipende dall’esigenza di norme costituzionali che assicurino l’accesso al mercato e tutelino il valore
economico dei diritti dei proprietari, impedendo che esso possa essere inciso in misura eccessiva dal
prelievo fiscale o che possa essere eroso per effetto dell’inflazione monetaria. La Cost del 1948
stabilisce un trittico di misure macro-economiche volte a contenere: - l’imposizione fiscale - spesa
pubblica e il suo finanziamento - erosione del risparmio privato Il complesso di queste tutele
configura un sistema di garanzie tipico della costituzione democratico liberale.
5.2 Politica fiscale: riserva di legge e capacità contributiva. La potestà fiscale dello Stato
incontra il limite tradizionale della garanzia della riserva di legge stabilita in via generale
dall’art.23, secondo cui “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in
base alla legge”. Tale garanzia formale è integrata dalla limitazione della fiscalità pubb costituita
dal riferimento alla capacità contributiva dei cittadini (art.53). La capacità contributiva definisce la
base imponibile con riferimento al frutto che dal bene o dall’attività ogg di imposta si può ricavare,
escludendo però il valore del bene capitale o patrimoniale in quanto tale, a prescindere dalla sua
redditività. Nel nostro ordinamento sono perciò incostituzionali norme fiscali che colpiscano il
valore dell’attività economica mettendo l’imprenditore nel dilemma di dismettere l’attività oppure
di occultarla al fisco. Inoltre, è esclusa la possibilità di utilizzare l’imposta come strumento di
appropriazione di valori mobiliari e immobiliari da parte dello Stato. In una Repubblica fondata sul
lavoro è possibile che le rendite siano gravate da un’imposizione fiscale più accentuata rispetto ai
redditi da lavoro al fine di accrescere la produttività dei beni economici. In tal senso, è
espressamente previsto che possa essere oggetto di imposta fondiaria anche il reddito potenziale,
graduato secondo le zone agrarie; in questo caso si vuole dissuadere il mancato impiego produttivo
dei terreni agricoli. L’imposizione fiscale è necessariamente progressiva (art.53, 2° comma); la
progressività dell’imposizione diretta è strettamente correlata alla capacità contributiva in quanto
prevede che sui cittadini con redditi più elevati gravi maggiormente l’adempimento dei doveri
inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale richiamati dalla Cost (art.2).
5.3 Spesa pubblica: legge di bilancio, equilibrio finanziario reale. Accanto al contenimento della
pressione fiscale, nei limiti della capacità contributiva, la Cost riproduce il classico istituto del
controllo parlamentare sul bilancio tramite l’approvazione formale della relativa legge. Il
meccanismo di controllo e approvazione della legge di bilancio e delle singole leggi di spesa
(art.81) è congegnato in modo tale da ottenere il rispetto del divieto di finanziamento della spesa
pubb tramite indebitamento e l’allocazione ottimale delle risorse pubb disponibili. - L’art.81, 1°
comma, prescrive che “le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo
presentati dal Governo”. Oltre che del rendiconto consuntivo (documento contabile e finanziario) le
Camere dispongono dei referti e dei risultati dei controlli effettuati dalla Corte dei Conti; le Camere
hanno dunque un’informazione da parte del Governo (rendiconto consuntivo) e un riscontro in
funzione di controllo da parte della magistratura contabile. - Nel caso in cui non ci sia
l’approvazione alla scadenza normale di fine anno, la Cost detta le regole anche per l’esercizio
provvisorio: l’art.81, 2° comma, prevede che l’esercizio provvisorio non può essere concesso se non
per legge e solo in ragione dei tempi tecnici necessari alla discussione del bilancio, dunque tempi
brevi ma reiterabili comunque per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. - Per il
costituente la legge di approvazione del bilancio è una legge formale, quindi non può innovare la
legislazione vigente di spesa e, perciò, l’art.81, 3° comma, stabilisce che “con la legge di
approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”. - La previsione del
3° comma si lega con il 4°, il quale sancisce la responsabilità finanziaria del Parlamento per cui
“ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”.
Osservando il contenuto del 4° comma, consegue che il bilancio dello Stato deve essere in pareggio
sostanziale. Tuttavia, non è esclusa la possibilità che, con apposita legge, si autorizzi il Tesoro a
contrarre debiti. I “mezzi” comunque non possono essere costituiti dallo stesso indebitamento, ma
devono essere rappresentati da entrate reali con le quali si ritiene di far fronte all’indebitamento per
l’effettiva durata.
5.4 Il circolo virtuoso dell’ottimizzazione della spesa pubblica. Esiste un altro sistema, oltre al
prelievo fiscale, per trovare i mezzi finanziari. Esso è costituito dalla riduzione o soppressione di
capitoli di spesa già iscritti in bilancio con destinazione delle risorse, così liberate, a copertura di
nuove spese. Se questo principio fosse applicato, la ricerca di fonti di finanziamento per le nuove
proposte di spesa, con una caccia ai capitoli di spesa sovradimensionati o non più attuali, avrebbe
potuto realizzare (e realizzerebbe ancora) un generale controllo sull’efficienza ed efficacia della
spesa pubblica. In particolare, la competizione sull’impiego delle risorse, fisiologicamente innestata
dalla ricerca del maggior consenso politico del singolo parlamentare o gruppo politico, ha un effetto
generale positivo sull’allocazione delle risorse. La competizione, inoltre, induce un effetto di
trasparenza: il contraddittorio spinge a spiegare, motivare e informare la pubblica opinione.
5.5 Tutela del risparmio privato. L’art.47 prevede che la Repubblica “incoraggia e tutela il
risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito”. Il risparmio
deve essere tutelato e incoraggiato in ogni attività finanziaria in tutte le sue forme, non solo come
moneta o credito, ma anche come mercato assicurativo e mobiliare. Tutelare il risparmio in tutte le
sue forme significa adeguare le modalità di tutela alle diverse tipologie di attività finanziarie in cui
può essere investito. In effetti, la regolamentazione dei mercati finanziari varia a seconda che si
tratti del mercato del credito o del mercato mobiliare o del mercato assicurativo. L’investimento
finanziario differisce da un mercato all’altro in relazione al grado di liquidità, al rendimento offerto
e al rischio connesso.

CAPITOLO II
INTEGRAZIONE COMUNITARIA E COSTITUZIONE ECONOMICA
1. Le fasi della costituzione economica comunitaria (1958-1998)
1.1 La successione delle modifiche dei Trattati.
Nel 1958, con l’adesione dell’Italia al Trattato di Roma le disposizioni della Costituzione
economica delle Repubblica italiana vengono ad integrarsi con quelle del nuovo ordinamento
giuridico europeo.
L’ordinamento comunitario passa da una iniziale posizione agnostica ad una netta e chiara opzione
per il modello di costituzione economica democratico liberale.
L’impianto originario è rimasto immutato fino alla revisione dell’Atto Unico Europeo che ha
rilanciato il processo di integrazione economica poi portato a termine con le modifiche di
Maastricht e con il Trattato sull’Unione Europea. La Costituzione Economica Europea presenta
pertanto tre nette cesure formali: TCE 1958, AUE 1986, TUE 1992. Il primo periodo che arriva
fino al 1970 con il completamento dell’unione doganale ed è incentrato sull’istituzione del mercato
comune delle merci. Segue poi una fase di crisi (anni ’70).

1.2. Le singole fasi della costituzione economica comunitaria.


È necessario distinguere i seguenti periodi: 1) costruzione del mercato comune delle merci (1958-
1970); 2) stasi nel processo di integrazione per effetto del primo shock petrolilfero e per la ripresa
di politiche protezionistiche nazionali (1970-1980);
3) recupero della stabilità nei cambi all’intenro della Comunità con l’avvio del SME (1980-
1986);
4) avvio del completamento del mercato interno (1986-1992);
5) coordinamento delle politiche di bilancio, unione monetaria e completamento
dell’integrazione economica UE (1992-2002);
6) impatto della globalizzazione finanziaria e destrutturazione del mercato interno (2002 -).
Dunque nel periodo 1958-1980, l’ordinamento comunitario rimane essenzialmente circoscritto alla
costruzione del mercato comune delle merci (il minimo comune denominatore tra gli Stati membri).
Già con lo SME e poi con l’AUE gli Stati membri si orientano verso un modello di costituzione
economica della CE d’ispirazione democratico-liberale. Liberalizzando movimenti e servizi
finanziari, la concorrenza che si genera nel mercato dei capitali vincola maggiormente le politiche
dei singoli Stati alla tutela del risparmio e al rispetto dei macroequilibri finanziari interni.

2. La forza di integrazione del diritto comunitario nell’ordinamento nazionale.


2.1 La supremazia del diritto comunitario.
L’integrazione dell’ordinamento comunitario con quello degli Stati poggia su due principi basilari:
il primato del diritto comunitario (su quello degli Stati membi); la sua immediata applicazione
negli Stati membri.
La CE costituisce un’originale costruzione con un ordinamento giuridico autonomo, sovrano nel
proprio ambito (anche se limitato alle materie economiche). La Corte di giustizia della CE assicura
il rispetto del diritto comunitario in collaborazione con i giudici nazionali.
2.2 E il suo limitato impatto iniziale sulla costituzione economica italiana.
L’originario impatto del diritto comunitario sui modelli di costituzioni economiche degli Stati
membri è piuttosto contenuto. L’attuazione del Trattato è inizialmente circoscritta alla realizzazione
del mercato comune delle merci (ampliamento territoriale del mercato, più quantitativo che
qualitativo visto che la sua estensione non innova la costituzione economica vigente all’interno dei
singoli Stati).
L’impatto economico è invece rilevante (gli scambi commerciali tra gli Stati Membri sono più che
quadruplicati). In questo primo periodo il diritto comunitario conia gli strumenti adatti ad affermare
la libertà di commercio all’interno del nuovo mercato comune: unione doganale (e abolizione
delle dogane interne); abbattimento delle tasse doganali ed eliminazione dei monopoli
commerciali.
3. Le attività economiche nel Trattato di Roma.
3.1 La libertà economica e di commercio.
Nella sua fase iniziale il Trattato e gli organi da esso istituiti sono essenzialmente dedicati alla
creazione del mercato comune delle merci. È fatto divieto agli Stati membri di imporre ulteriori o
diversi dazi doganali all’importazione e all’esportazione. In questa prima fase la Commissione e la
Corte di giustizia hanno l’obiettivo di abbattere le barriere commerciali e il controllo sulle tasse di
effetto equivalente ai dazi doganali.
3.2 …e il limite degli altri diritti fondamentali della persona.
Solo dalla metà del decennio grazie all CGCE verrà posto un freno alla tendenza alla chiusura dei
mercati nazionali. Decisione Cassis Dijon del 1979: la Corte sancisce il principio secondo cui tutte
le merci originarie di uno Stato membro devono potere circolare liberamente sull’intero territorio
comunitario senza incontrare alcun limite. Con questa decisione il giudice comunitario si orienta a
favore dell’effettivo riconoscimento della libertà d’iniziativa economica privata.
È importante rimarcare che tale sentenza sia nella sostanza in linea con la concezione
dell’iniziativa economica privata come libero accesso ai mercati dell’art.41 della nostra
Costituzione.
L’importanza della Cassis de Dijon è data anche dal fatto che indica, con l’affermazione del
prinicpio del mutuo riconoscimento delle normative tecniche tra gli Stati membri, l’approccio da
seguire per superare l’impasse dell’uniformazione tenendo conto delle diverse normative nazionali.
Il mutuo riconoscimento permette di concentrare l’attenzione sugli aspetti fondamentali comuni
delle regolamentazioni, in modo da realizzare una migliore e più rapida integrazione del mercato
interno.
3.3 Limitato controllo dell’attività pubblica.
In generale, la politica della Commissione è poco propensa a contrastare l’intervento pubblico
nell’economia nelle sue diverse forme. La riduzione e ristrutturazione dei monopoli pubblici di
natura commercale e fiscale che si avvia in questo primo periodo non oltrepassa la generale
strategia della Commissione rivolta ad afferamare la libera circolazione delle merci.
[…]

CAPITOLO III
LA COSTITUZIONE ECONOMICA MATERIALE
1. Continuita’ dello Stato prerepubblicano
1.1 La forza inerziale del pregresso ordinamento.
La Carta costituzionale del 1948, innestandosi nella continuità giuridico-istituzionale dello Stato
italiano, subisce il contraccolpo del pregresso ordinamento.
Il passaggio alla Repubblica avviene senza alterare la continuità dello Stato italiano. Gli italiani, con
il referendum istituzionale, furono chiamati a scegliere la forma dello Stato, tra monarchia e
repubblica, ferma restando la sua continuità giuridico-istituzionale.
La continuità dello Stato è e in primo luogo una continuità dell’ordinamento giuridico, il che
significa che il diritto vigente, nel periodo precedente, continua ad avere applicazione. In secondo
luogo, è continuità dei rapporti giuridici interni allo Stato. In altri termini, si realizzò una specie di
successione a titolo universale della Repubblica alla Monarchia; una vera e propria eredità con il
trasferimento dei preesistenti rapporti giuridici. Conseguentemente, la lettura della Costituzione
formale va integrata e adattata tenendo presente la curvatura deformante che la sua interpretazione
ha subito per effetto della continuità istituzionale.
1.2 Continuità e debito pubblico. Un considerevole peso negativo è esercitato dalla sussistenza di
un debito pubblico, rinnovatosi anche nel primo dopoguerra, che lascia in eredità al nuovo art.81
Cost il così detto “disavanzo storico di bilancio”.
1.3 Continuità giuridico-istituzionale e interpretazione della Costituzione. Questa eredità ha
determinato una distorsione dell’interpretazione costituzionale, la quale si è nel tempo consolidata
nella dottrina e nella giurisprudenza della stessa Corte Costituzionale. La questione è stata
aggravata dalla ritardata operatività della Corte costituzionale, la quale è entrata in funzione solo nel
1956.
La spinta inerziale del vecchio ordinamento è destinata a ridurre la portata innovativa della
Costituzione repubblicana, la cui lettura verrà piegata alla logica della continuità, con effetti che
ormai si considerano stabilizzati e assimilati nell’interpretazione della Corte costituzionale. La
continuità istituzionale fa sentire in particolare il suo peso nel depotenziamento dei diritti
economici, ma anche dei diritti sociali che, a prescindere dalla loro gradazione giuridica,
continuano ad essere indistintamente qualificati come interessi legittimi.

2. CONTINUITA’ E DIRITTI ECONOMICI


2.1 La degradazione dei diritti economici.
Nella Costituzione sopravvive l’espediente della catalogazione dei diritti economici, ora anche
sociali, nella categoria giuridica degli interessi legittimi. La riconduzione dell’iniziativa
economica privata e del diritto di proprietà a tale categoria ha posto le basi della negazione del
diritto di accesso al mercato e della potenziale limitazione dell’attività economica privata ad
opera dell’azione dello Stato.
Nel dettaglio, in quest’ottica si afferma che la libertà d’iniziativa economica (art.41, 1° comma)
costituisce una “libertà pregiuridica” e che spetta al legislatore ordinario conformarla
graduandone l’esercizio in ragione delle finalità sociali secondo il metodo della programmazione
pubblica. Quest’approccio teorico, consolidatesi negli anni’60, ha comportato il fatto che lo
svolgimento dell’attività economica fosse indirizzato, limitato o vietato con atti e provvedimenti
amm, attuativi di interessi pubblici indicati dalla legge.
2.2 Omologazione dei diritti sociali. L’immutato trapasso, nel nuovo assetto costituzionale, della
categoria degli interessi legittimi è il motivo di fondo della mancata distinzione tra le diverse
posizioni giuridiche, che in dottrina sono qualificate genericamente come diritti sociali e che,
invece, nella lettera della Costituzione presentano diversa consistenza e caratura etica. Con la
genericità della qualificazione dei diritti sociali come interessi legittimi si è operata
un’omologazione al ribasso del contenuto del diritto degradandolo ad aspettativa giuridicamente
protetta anche in quei limitati casi in cui, in base al dettato costituzionale, sarebbe doveroso il
riconoscimento di una prestazione obbligatoria a carico dello Stato, come nelle fattispecie di
“indigenza” o di “incolpevole bisogno”. La destrutturazione della gerarchia etica e
omologazione dei diritti sociali causata dalla loro indiscriminata riconduzione agli interessi
legittimi è stata ora costituzionalizzata in una sorta di bilanciamento caso per caso effettuato
dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
2.3 La carente tutela contro gli atti della Pubblica Amministrazione. La sopravvivenza degli
interessi legittimi ha costituito un chiaro travisamento del dettato costituzionale; il costituente
aveva espressamente equiparato gli interessi legittimi ai diritti soggettivi ai fini della tutela
“contro gli atti della Pubblica Amministrazione” stabilendo che “tale tutela giurisdizionale non può
essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti”
(art.113). In questo modo, si voleva disinnescare l’effetto depotenziante che la sopravvivenza della
categoria poteva avere nella prassi giudiziaria e amministrativa.
Tuttavia, l’esplicita equiparazione è stata ignorata e di fatto ribaltata nell’interpretazione della
norma; si assisterà alla sopravvivenza della precedente categoria e all’affermarsi di una duplice
qualificazione della libertà d’iniziativa economica e del diritto di proprietà: diritti soggettivi nei
rapporti tra privati, ma interessi legittimi nei rapporti con i pubb poteri. Tale concezione è durata
fino al suo abbandono ad opera della sentenza n.500/2000 della Corte di Cassazione che, a Cost
invariata, ha riconosciuto il diritto al risarcimento anche per gli interessi legittimi.
2.4 La disattivazione della responsabilità dei pubblici funzionari e amministratori. Al fine di
garantire la piena tutela dei cittadini, il costituente aveva affermato la responsabilità civile (obbligo
di risarcimento) dei funzionari e dei dipendenti pubblici, estesa allo Stato e agli enti pubblici
(art.28); evidentemente, se viene meno nel caso di lesione di un interesse legittimo il diritto al
risarcimento del danno, viene anche meno il presupposto della responsabilità civile del funzionario.
Salvaguardando la vecchia concezione degli interessi legittimi, si disattiva il meccanismo
d’immediata e diretta resposabilizzazione personale dei funzionari nei confronti dei cittadini che,
invece, nello schema costituzionale, era ulteriormente perfezionato dall’obbligo di organizzare gli
uffici in modo da individuare la responsabilità proprie dei funzionari (art.97). Il meccanismo di
responsabilizzazione pubblica previsto dal costituente era inoltre rafforzato dal mantenimento di un
sistema di responsabilità di tipo speciale e rafforzata: forma di responsabilità aggravata per i
cittadini e i funzionari (anche elettivi) cui sono affidate funzioni pubbliche di essere fedeli alla Cost
e di rispettare le leggi che si accetta con l’obbligo di prestare giuramento. Questo complessivo
nesso, tuttavia, è stato completamente disarticolato; dopo gli anni ’70, fallito il tentativo di una
riforma della dirigenza amministrativa, si innesca un circuito di progressiva deresponsabilizzazione
dei funzionari pubb, destinato a ripercuotersi negativamente sui costi e sulla generale accountability
del sistema politico e amm, con una crescente riduzione della credibilità istituzionale.
2.5 Diritti economici e sociali quali interessi legittimi e Costituzione economica democratico-
sociale. La prevalenza dei diritti economici sui diritti sociali non appare suffragata
dall’interpretazione costituzionale affermatasi e quindi, dalla Cost materiale vigente. Con la loro
derubricazione, i diritti economici e sociali vengono infatti posti su un identico piano di diritti
costituzionalmente deboli, in quanto disponibili dal legislatore ordinario. La divaricazione tra il
“dover essere” della Cost formale e “l’effettiva prassi” della Cost materiale ci conduce ad ascrivere
la nostra Cost materiale nella species “democratico-sociale”. Tale deriva è stata però inizialmente
contenuta per il sostanziale rispetto dei vincoli macro-economici previsti a tutela del risparmio in un
quadro internazionale retto dagli Accordi di BW e ai cui parametri era necessario aderire se si
voleva rimanere competitivi in un’economia aperta alla concorrenza internazionale.

PARTE TERZA
DINAMICHE ISTITUZIONALI
CAPITOLO I
LA COSTITUZIONE ECONOMICA DEMOCRATICO-LIBERALE
1. EQUILIBRIO MACRO ECONOMICO E RICOSTRUZIONE
1.1 L’esposizione alla concorrenza internazionale e la stabilità del cambio. Il vincolo estero alla
politica economica e finanziaria nazionale discende dal nuovo quadro dell’economia mondiale
postbellica emerso dagli Accordi di Bretton Woods del 1944.
Il GATT avvia una riduzione delle barriere doganali, mentre il FMI costituisce una nuova stanza
di compensazione monetaria per l’aggiustamento di scompensi di liquidità a breve, mantenendo
stabili le parità di cambio al fine di favorire gli scambi commerciali. L’Italia aderisce ad entrambi.
Inoltre, nel 1948, l’Italia aderisce al piano di aiuti americani alla ricostruzione in Europa (ERP) che
rappresenta un forte strumento di apertura del mercato nazionale alle importazioni
statunitensi e, di conseguenza, al mercato internazionale.
Il piano aveva un duplice e collegato obiettivo: da un lato la riconversione produttiva postbellica
dell’economia americana con l’apertura degli sbocchi commerciali europei; dall’altro un
consistente aiuto alla ripresa economica postbellica di questi ultimi paesi, mettendo a loro
disposizione linee di credito agevolato a lungo termine per l’acquisto di prodotti made in USA.
L’adesione al piano imponeva alla nostra economia una esposizione agli scambi internazionali mai
sperimentata in precedenza, in un mercato dominato dal dollaro.
La stabilità del cambio della Lira con il Dollaro diviene pertanto la variabile rigida della politica
monetaria.
1.2 Equilibrio della finanza pubblica e tutela del risparmio. Da un punto di vista giuridico
istituzionale, si osserva come il vincolo derivante dall’adesione agli accordi internazionali
postbellici abbia introdotto un ulteriore vincolo esogeno come limite alla Costituzione materiale a
salvaguardia degli equilibri di finanza pubblica e di garanzia dell’effettivo rispetto del pareggio
sostanziale di bilancio. Esso, in particolare, ha ostacolato l’espansione della massa monetaria,
scoraggiando le velleità di emissioni monetarie finalizzate alla copertura del deficit pubblico. In tal
senso, il vincolo esogeno ha rafforzato anche la tutela del risparmio prevista dall’art. 47 della
Cost. (giova, al riguardo ricordare l’insegnamento di Einaudi a proposito dell’inflazione “come la
più iniqua delle tasse”; costante era anche il suo monito a ridurre il disavanzo storico del bilancio
statale). Questo sostanziale atteggiamento di equilibrio virtuoso della gestione finanziaria dello
Stato si riscontra anche nella gestione finanziaria degli altri autonomi centri di spesa (enti locali
e altri enti pubblici).
2. RICOSTRUZIONE E LIBERALIZZAZIONE
2.1 Iniziativa economica e accesso al mercato. La necessità e l’urgenza della ricostruzione
costituiscono il propellente alla liberalizzazione dell’iniziativa economica privata. L’Italia, con
l’apertura dei mercati e la liberalizzazione del mercato del lavoro, promuove le condizioni che
rendono effettivo il diritto al lavoro, generando autonome occasioni per l’avvio di nuove attività
economiche. L’accesso al lavoro autonomo, alle attività commerciali e industriali è di fatto
semplificato.
2.2 Accesso al mercato finanziario. Nel 1948, con l’avvio di una decisa politica di contrasto
all’inflazione, il vincolo all’indebitamento pubblico diviene un “self restraint” alla domanda di
capitali privati da parte dello Stato. In questo modo anche un sistema bancario che, dopo la
riforma del 1936, appare poco orientato al finanziamento industriale, può incanalare il risparmio
verso impieghi produttivi. Al centro del credito industriale si colloca, nel periodo della
ricostruzione, Mediobanca, la quale viene a costituire il nuovo raccordo privatizzato di quel
sistema di direzione concertata del sistema bancario pubblico e della finanza e della grande
industria privata che si era consolidato nel periodo prebellico. Mediobanca opera, di fatto, in
posizione dominante nel mercato finanziario come principale istituto di credito a lungo termine
e, al contempo, consulente finanziario e banca di investimento. Anche la borsa valori, in perdurante
espansione dall’inizio degli anni 50, attrae il risparmio privato e costituisce lo strumento
privilegiato per il finanziamento diretto dell’industria nazionale.
2.3 Attività economica pubblica e economia di mercato. Anche le attività economiche riservate
allo Stato o agli enti pubblici e ai Comuni sono gestite nel rispetto del principio del pareggio di
bilancio. In un sistema di finanza pubblica improntato al principio dell’autonomia finanziaria dei
centri di spesa, questi ultimi devono autonomamente prov-vedere alla copertura dei costi con le
entrate tariffarie. Le aziende in mano pubblica statali e municipalizzate, di proprietà degli enti
locali, sono tenute a coprire la spesa corrente e i costi di esercizio con i corrispettivi dei servizi resi.
I settori riservati sono ancora quelli stabiliti dal legislatore liberale d’inizio XX sec; l’esperienza
dell’affidamento a concessionari privati aveva evidenziato che la ricerca della massimizzazione del
profitto da parte dell’imprenditore privato poteva comportare un peggioramento del-la efficienza e
della qualità del servizio e/o della manutenzione delle infra-strutture. La soluzione allora utilizzata è
stata l’azienda pubblica di diritto speciale; essa gestisce l’attività come un’analoga impresa privata,
alla quale viene però tolto il codice genetico della massimizzazione del profit-to. In altri termini, si
sostituisce all’equilibrio di mercato un equilibrio ar-tificiale di pesi e contrappesi istituzionali che
produce un’efficiente ge-stione aziendale: lo Stato e gli enti locali sono spinti a richiedere una ge-
stione efficiente del servizio, con integrale copertura delle spese con le entrate e senza la
realizzazioni di extra-profitti monopolistici e senza do-ver ricorrere a trasferimenti da parte
dell’ente proprietario. In questa si-tuazione di responsabilizzazione finanziaria, la tariffa dei servizi
pubblici deve essere necessariamente commisurata ai costi; Il Comitato Intermi-nisteriale Prezzi
(CIP), istituito nel 1944 per combattere accaparramenti e mercato nero, controlla anche le modalità
di fissazione delle tariffe. La logica che ispira l’attività di regolazione dei CIP è d’impronta
liberista: tenere il prezzo, imposto autoritariamente, il più vicino possibile alla struttura dei costi del
prodotto, con un margine contenuto di utile, così come se fosse schiacciato verso il basso da un
perfetto sistema concor-renziale. Questo sistema di regolazione, messo in piedi per promuovere il
superamento dell’economia di guerra, avrebbe potuto evolvere in un si-stema di regolazione come
Autorità di vigilanza sul mercato (disegno di legge Ascarelli). Questa ipotesi è però abbandonata, il
sistema di controllo del CPI viene rimesso in auge nella seconda metà degli anni 60 ma si trasforma
in uno strumento di direzione dell’economia, con una metodologia di fissazione dei prezzi non più
vincolata ai costi, bensì manipolabile e orientabile al perseguimento di finalità sociali e di
redistribuzione delle ri-sorse come definite dalle leggi o dai provvedimenti di programmazione
economica nazionale o settoriale.
2.4 Diffusione dei diritti di proprietà. In questo periodo inizia a prendere forma il favor
costituzionale per l’accesso del risparmio popolare al diretto e indiretto investimento aziona-rio nei
grandi complessi produttivi del Paese. Trovano attuazione anche le norme costituzionali che
incoraggiano l’accesso alla proprietà diretta colti-vatrice e alla proprietà dell’abitazione; entrambi
gli obiettivi sono perse-guiti con la legislazione dei primi anni 50. La tensione sul mercato delle
abitazioni, il regime vincolistico di proroga dei contratti di locazione delle unità ad uso abitativo
permane, ma tende ad attenuarsi l’effetto negativo sulla disponibilità degli immobili che, alla metà
degli anni 60 hanno prezzi sostanzialmente accessibili. Mentre si attendeva il superamento del
blocco degli affitti e la definitiva liberalizzazione però, esso viene rinnovato fino all’introduzione di
un mer-cato regolamentato delle abitazioni con il c.d. regime dell’equo canone (resta in vigore da
fine anni 70 a fine anni 90). Il mercato a equo canone, concepito a protezione delle fasce a reddito
più basso, avrà di fatto l’effetto di tutelare situazioni di utilizzazione a prezzi sotto costo degli
immobili di proprietà pubblica. Il ritiro dal mercato legale di buona parte dell’offerta di immobili
privati in locazione, che la discipli-na vincolistica provoca, sommato agli effetti della mancata
riforma urba-nistica, che non consente ai comuni di avere sufficienti risorse per acqui-sire le aree
dotandole di necessarie infrastrutture per la realizzazione dell’edilizia economica e popolare, sarà
alla base della successiva espan-sione del fenomeno dell’abusivismo edilizio e dello sviluppo del
mercato delle seconde case sottratte al regime vincolistico dell’equo canone. Si instaura così
progressivamente negli anni 70 un mercato immobiliare condizionato dalla legislazione urbanistica
che favorisce la grande specu-lazione finanziaria sulle aree edificabili e dal regime vincolistico
sugli im-mobili che penalizza gli investimenti dei piccoli risparmiatori ed emargina dall’accesso
alla proprietà le fasce sociali più deboli.

CAPITOLO II
LA CRISI DEGLI EQUILIBRI MACROECONOMICI E LA TRANSAZIONE ALLA
COSTITUZIONE ECONOMICA DEMOCRATICOSOCIALE (1962-1972)
1. TRASFORMAZIONI SOCIOECONOMICHE E CRISI DELLA GOVERNANCE NEI
PROCESSI DI MODERNIZZAZIONE
1.1 Sviluppo economico, movimenti migratori e accentuazione degli squilibri territoriali. Lo
sviluppo economico e l’industrializzazione disgregano antichi equilibri di sottosviluppo e segnano
l’ingresso nel circuito economico della nazione di vaste masse rurali fino ad allora scarsamente
integrate nell’economia di mercato. La riforma agraria che avrebbe dovuto modernizzare
progressivamente l’agricoltura nazionale, arriva troppo tardi. L’apertura alle importazioni agricole
per effetto degli accordi del GATT e dell’adesione al piano Marshall fa precipitare i prezzi
agricoli. Ha così inizio un esodo delle campagne destinato a prolungarsi per l’innestarsi,
sull’iniziale ondata migratoria, della successiva onda lunga determinata anche dall’impatto della
politica agricola comunitaria (PAC) sulla attività rurale del Mezzogiorno.
La PAC, con la gestione della tariffa doganale e la politica dei prezzi agricoli e delle strutture,
favorisce l’incremento delle grandi unità produttive nelle zone pianeggianti e le produzioni agricole
centro-europee, a scapito delle culture mediterranee e montane. La Corte Costituzionale nel 1963
liberalizza i movimenti migratori affermando la libertà di circolazione per i cittadini su tutto il
territorio; i movimenti migratori interni sulle due direttrici campagna-città e sud-nord acquistano
proporzioni quasi bibliche.
1.2 Crescita della domanda di servizi pubblici e sociali.
A tirare l’occupazione è il settore industriale e quello dei servizi e del terziario. Il raggiungimento
della piena occupazione in Italia è reso possibile anche dalla forte emigrazione.
L’apertura delle frontiere comunitarie ha un forte effetto incentivante della produzione
industriale italiana, a causa del relativamente basso costo del lavoro ma anche della migliore
competitività che la nuova tecnologia industriale assicura a molti settori dell’industria nazionale.
L’esplosione demografica degli anni 50 e i movimenti migratori fanno impennare in tutto il Paese
la domanda di servizi sociali (istruzione, sanità e previdenza). Si rendono inoltre necessari nuovi
investimenti per la costruzione e lo sviluppo delle infrastrutture dei servizi a rete nazionali e delle
grandi città (acqua, trasporti ecc.). Negli anni ‘60 la spesa sociale a carico dello stato aumenta per
l’elevazione dell’obbligo scolastico a 13 anni, per l’estensione dell’assistenza sanitaria (riforma
ospedaliera) e per i maggiori oneri sociali richiesti da categorie e fasce sociali rimaste fuori dal
siste-ma mutualistico e prive di contributi previdenziali. Nel dettaglio, anche il costo della
nazionalizzazione delle imprese produttrici di energia elettrica (costituzione dell’ENEL nel
1962), rivelatosi molto più costoso del previsto, contribuisce ad aggravare il già precario equilibrio
del bilancio dello Stato.
1.3 Espansione urbanistica e crisi della finanza comunale. La finanza locale, in prima linea a
fronteggiare l’incremento della spesa introdotto dall’enorme crescita demografica, non è in grado di
farvi fronte con i tradizionali mezzi di finanziamento a breve (tributi locali) e a medio termine
(prestiti agevolati dalla Cassa depositi e Prestiti). Lo straordinario incremento della domanda per i
serivizi pubblici e socali necessita di altre forme di finanziamento. Lo strumento per trovare nuove
risorse finanziarie emerge nella legge urbanistica gene-rale n. 1150/1942, la quale consentiva
l’acquisizione, da parte del comune, delle aree di espansione urbane mediante espropriazione;
per far fronte alla crescente domanda di investimenti e finanziamenti pubblici, si pensò di renderne
obbligatorio l’utilizzo. A tal fine, fu predisposto un disegno di legge per la riforma della
legislazione urbanistica (disegno di legge Sullo) : se approvata, avrebbe consentito ai comuni di far
fronte ai maggiori oneri per le infrastrutture di urbanizzazione e per i servizi pub-blici e sociali,
finanziandoli con le entrate derivanti dalla cessione delle aree edificabili, espropriate del diritto di
superficie a prezzi calmierati ma non discriminatori, e successivamente aggiudicati con procedura
di asta pubblica alle imprese costruttrici. Il disegno di legge Sullo fu però travisato, osteggiato e
poi abbandonato nella seconda metà degli anni 60, come ispirato a logiche punitive della
proprietà privata. Ad ogni modo, per cercare di tamponare l’emergenza, viene approvata la legge
n. 675/1967 (c.d. legge ponte), che minaccia sanzioni agli abusi ma ne sospende l’applicazione
per un anno dall’entrata in vigore accentuando i primi fenomeni di edilizia spontanea che però
andrà in un’altra direzione, dando inizio alla gestione dei piani regolatori in funzione meramente
edificatoria. Non trovando quindi fonti di entrate straordinarie, la finanza pubblica locale preme
sui finanziamenti della Cassa Depositi e prestiti (dunque sul Tesoro) gravando così sul bilancio
dello Stato.
1.4 Riduzione dei margini di autofinanziamento dell’industria privata. L’aumento del costo del
lavoro, agli inizi degli anni ‘60, effetto della tendenziale piena occupazione, intacca i margini di
autofinanziamento dell’industria. Tuttavia, più che tale aumento, è la crisi del mercato finanziario
a pesare sulla capacità di investimento dell’industria. La necessità di fare cassa, infatti, porta a
manovre tributarie avventate: ad es. la c.d. Cedolare Secca sulle transazioni nella borsa valori,
unitamente agli episodi di insider trading, provoca la crisi della Borsa nel 1963. Nella seconda metà
degli anni ‘60, con ridotti margini di risparmio e autofinanziamento sul mercato mobiliare,
l’industria si rivolge al mercato bancario, strutturalmente poco concorrenziale, caratterizzato da
costi elevati di intermediazione e istituzionalmente orientato ad una scarsa propensione al rischio.

2. LA CRESCENTE PRESSIONE SULLA FINANZA STATALE


2.1 Agli albori dello Stato finanziatore e programmatore (1965-1970). L’avvio del massiccio
intervento finanziario dello Stato a favore dell’industria va a pari passo con la formulazione di
politiche pubbliche di orientamento dello sviluppo economico e industriale. Si inizia con il piano di
rinascita della Sardegna del 1962, in cui le scelte imprenditoriali private sono incentivate all’interno
di obiettivi di politica regionale e industriale, indicati dalle determinazioni del Governo.
L’esperimento di programmazione è poi esteso a tutto il Mezzogiorno nel 1965. Il passaggio dello
Stato finanziatore porta con sé il passaggio dello Stato programmatore (nel 1965 viene istituito il
CIPE-Comitato intermini-steriale della programmazione economica). Dal 1965, il Governo si dota
di un organismo e di un apparato di programmazione incentrato sul CIPE che, attraverso altri
comitati interministeriali di settore, determina gli obiettivi di sviluppo economico ai quali fanno
capo gli strumenti di direzione dell’economia. In questo riparto di competenze si segnalano tre
comitati interministeriali: 1) il CICR (credito e risparmio); 2) il CIPI (politica industriale e
partecipazioni statali); 3) il CIP (prezzi e tariffe). Il perseguimento di generici obiettivi di politica
economica rende l’azione di questi comitati sempre più politico-discrezionale nell’erogazione dei
sussidi e degli incentivi e nella definizione delle misure amministrative, con inevitabili
conseguenti falsificazioni della concorrenza. Diventa così normale discriminare tra imprese
pubbliche e private e anche tra le diverse tipologie e categorie di imprese nell’accesso al
finanziamento agevolato in ragione della diversità delle finalità sociali che vengono definite con
legge in contrasto con la previsione dell’art. 41, 3° comma Cost.
2.2 La pubblicazione dell’assistenza ospedaliera e della previdenza con la soppressione delle
mutue private (1968-1972). L’opzione per lo Stato sociale, congiunta a più concrete esigenze di
cassa, è alla base della riforma del sistema previdenziale, con la progressiva integrazione delle
mutue private e incorporazione nell’istituto nazionale di previdenza sociale (INPS). L’attribuzione
della previdenza sociale all’INPS e a qualche altro ente pubblico, con il generale superamento della
mutualità, ha comportato il passaggio da un sistema ispirato al principio della capitalizzazione
a quello della ripartizione. Il sistema delle pensioni a ripartizioni si basa sul principio della
solidarietà tra generazioni per cui i lavoratori occupati finanziano le pensioni percepite dagli
aventi diritto. L’accentramento dell’assistenza sociale e previdenziale dell’INPS consente di
“pubblicizzare” risorse finanziarie private individuali e di impiegarle immediatamente in funzione
anche di ammortizzatori sociali, con l’introduzione della pensione sociale e con il massiccio ricorso,
a carico dell’INPS, alla CIG (cassa integrazione guadagni). La pubblicizzazione degli ospedali con
Legge del 1968 introduce un primo sistema di assistenza ospedaliera a carico dello Stato,
esteso poi a tutta la sanità con l’istituzione del servizio sanitario nazionale gratuito e universale a
carico della finanza pubblica. Nel nuovo sistema le spese per il funzionamento del SSN (sistema
sanitario nazionale) sono rimborsate dallo Stato e, gli erogatori non incontrano limiti nell’interesse a
contenere i costi; così, il costo delle prestazioni sanitarie va progressivamente fuori controllo.

3. LA FUORIUSCITA DELLA COSTITUZIONE ECONOMICA DEMOCRATICO-


LIBERALE
3.1 Il finanziamento della spesa pubblica tramite la crescente emissione monetaria (1965-1972).
Dalla metà degli anni 60, i maggiori oneri della finanza pubblica allargata sono stabilmente
trasferiti sull’emissione monetaria. Dal 1965 fino agli anni 90, l’inflazione non scende mai sotto
il 5% annuo. Cresce la pressione del Governo sulla Banca d’Italia per sopperire, con l’emissione
monetaria, al fabbisogno di cassa del tesoro.
3.2 Violazione del divieto costituzionale del finanziamento del bilancio con ricorso
all’indebitamento. Sul precario equilibrio della finanza pubblica si abbatte la crisi del sistema
monetario internazionale di BW, con l’abbandono, da parte degli USA, del Gold Standard; la crisi
del dollaro e la fluttuazione del mercato monetario che ne consegue, unita ad uno stabile
innalzamento dei prezzi del petrolio, provoca una recessione dell’economia mondiale. In questo
quadro, il ricorso all’indebitamento sul mercato finanziario finisce per apparire un passaggio
obbligato per contenere l’emissione monetaria e il tasso di inflazione. Il canale di finanziamento
alternativo a quello monetario è costituito dall’emissione di Buoni Ordinari del Tesoro.
Finanziando il crescente fabbisogno con l’emissione di titoli del debito pubblico si realizzano
immediate disponibilità di cassa, la cui restituzione è differita nel tempo, con minore impatto sulla
circolazione monetaria e sul tasso di inflazione e con più contenuti effetti sulla svalutazione della
lira. La soluzione è stata avallata con la Sentenza della Corte Costi-tuzionale n.1/1966, con la quale
si riteneva non in contrasto con l’art. 81 Cost. la possibilità di ricorrere nei confronti della copertura
di spese future all’emissione di prestiti e vie enumerando; si legittima così la prassi della copertura
della spesa anche con il ricorso dell’indebitamento da parte del Tesoro. Si apre così una crepa
destinata ad ampliarsi: il finanziamento della spesa sarà, negli anni ‘80, gestito con una specie di
“politica dei due forni”, alternando emissione di nuova base monetaria e emissione di titoli di
debito pubblico collocati al pubblico dei risparmiatori.

4. CRISI DELLA COSTITUZIONE ECONOMICA E DELLA GOVERNANCE ISTITU-


ZIONALE
4.1 Dinamiche della spesa e deresponsabilizzazione finanziaria.

La riforma fiscale del 1972, con l’introduzione dell’IRPEF e IVA, elimina la potestà impositiva dei
Comuni e delle province. Lo scopo principale della riforma era quello di adeguare il nostro
sistema fiscale al modello comunitario, riordinando il sistema tributario. L’abbandono del
principio del pareggio sostanziale tra entrate e spese nel bilancio dello Stato si accompagna alla
nascita della finanza trasferita e alla definitiva deresponsabilizzazione fiscale di Comuni e Regioni.
La mutazione della finanza locale e della finanza regionale in finanza di trasferimento, infatti, segna
il venire meno del vincolo del principio del pareggio di bilancio a livello locale.
Il bilancio dello Stato viene ad essere snaturato, trasformandosi in uno strumento di trasferimento
di risorse finanziarie, il cui effettivo impiego viene deciso in altre sedi istituzionali le quali però,
non sono tenute a preoccuparsi del reperimento delle risorse. Eliminato il vincolo del pareggio
sostanziale, se le risorse finanziarie possono essere anche reperite tramite l’indebitamento, non c’è
più necessità di competere per assicurarsele individuando il loro migliore impiego nell’interesse
generale.
La razionalizzazione del nuovo modello di finanza pubblica si avrà con l’introduzione della legge
finanziaria e del bilancio pluriennali nel 1978; si perviene in tal senso alla rimozione del vincolo
di trasparenza delle decisioni di spesa che dovrebbero essere assunte con apposita legge. Così
facendo, la legge finanziaria diventa una specie di legge, allegata al bilancio, con cui si
contravviene al divieto di stabilire in maniera cumula-tiva nuove entrate e nuove spese, inoltre con
l’introduzione del bilancio pluriennale si aggira il vincolo dell’annualità del bilancio.
4.2 Accentramento finanziario e competizione dissipativa nell’erogazione della spesa pubblica.
L’accentramento finanziario segna la fine della responsabilizzazione finanziaria di tutti gli enti
pubblici. Questo periodo, infatti, sarà caratterizzato da una competizione incrementale alla
crescita dei trasferimenti finanziari tra diversi centri di spesa. I meccanismi adottati dal centro
per il contenimento dei trasferimenti finanziari e della spesa al c.d. “settore pubblico allargato”,
intervengono con la previsione di tagli lineari e in modo necessariamente indiscriminato; l’effetto di
queste politiche è generalmente negativo: da un lato, il carattere generalizzato dei tagli obbliga a
continue deroghe per consentire lo svolgimento dei servizi essenziali, dall’altro, il loro carattere
indiscriminato finisce con il premiare i centri di erogazione di spesa più dissipativi. In sintesi, più si
chiede e più si spende e più, in proporzione, si ottiene. Chi ha più speso ha un’aspettativa più
tutelata a vedersi riconoscere una quota proporzionalmente maggiore di chi ha operato in modo
oculato.
Si innesca così una competizione dissipativa tra i centri erogatori della spesa pubblica a livello
centrale e soprattutto periferico.
4.3 Deresponsabilizzazione e crisi dei sistemi decisionali istituzionali.
L’accresciuta pressione sulla finanza statale determina un ingorgo dell’attività legislativa. Il
Parlamento si trova al punto di confluenza delle richieste di interventi più disparati. La generale
torsione del Paese verso lo “Stato finanziatore” preme su di un sistema già strutturalmente orientato
al Legislatore e mette in crisi tempi e modi di approvazione delle leggi in Parlamento. La
soluzione allora adottata fu quella di trasformare, tramite la modifica dei regolamenti parlamentari
del 1971, il procedimento eccezionale di approvazione della legge ad opera delle singole
commissioni parlamentari previsto dall’art. 72 Cost., nella procedura normale di formazione
della legge. La scomposizione delle Camere in tante mini assemblee legislative se da un lato ha
conseguito l’obiettivo della accelerazione, dall’altro ha specializzato l’attività legislativa
consentendo agli interessi settoriali di essere esaminati in un contesto avulso da una visione di
insieme, togliendo alle Camere la responsabilità e il dovere di approvare la legge all’interno di una
complessiva valutazione di interesse generale. La razionalizzazione e l’accelerazione delle
procedure di approvazione delle leggi agevolano la progressione del circolo vizioso della
competizione dissipativa. Rimane però a fare da argine il limite strutturale del bicameralismo e
della doppia approvazione alla Camera e al Senato (che sarà in parte superato in parte con
l’introduzione della legge finanziaria del 1978).
4.4 Deresponsabilizzazione e crisi dei sistemi decisionali istituzionali ed effetti collaterali sulla
mentalità politica. Il processo di specializzazione dell’attività legislativa e la
deresponsabilizzazione finanziaria hanno prodotto una modifica dell’originaria mentalità
sociale dello Stato repubblicano per l’emergere e l’affermarsi di una mentalità politica orientata
al breve periodo, volta a rispondere a contingenti esigenze di carattere settoriale. Tale mutamento
di mentalità si coglie nella modifica del funzionamento delle assemblee elettive: in Parlamento, la
procedura di approvazione delle leggi in commissione è congegnata in modo da rimettere
l’approvazione delle leggi all’aula se un quinto sei suoi componenti o un decimo dei deputati lo
richieda. Questo meccanismo, ideato dal costituente come limite, ha il risultato opposto in quanto
rafforza la posizione di preminenza della commissione. A differenza delle di-scussioni in aula, le
sedute delle commissioni non sono pubbliche, inoltre, la prassi di istituire al loro interno dei
comitati ristretti, la cui attività non è riprodotta negli atti parlamentari, rende il lavoro delle
commissioni poco trasparente. Inoltre, l’assenza di una legge che regoli il c. d. lobbying par-
lamentare, espone maggiormente l’attività delle commissioni e i singoli deputati alle pressioni degli
interessi di parte, senza che ci sia una con-trapposta pressione a favore dell’interesse generale. Negli
anni 70 la mo-difica della mentalità politica non investe solo il Parlamento, bensì germi-na anche a
livello locale soprattutto riguardo alle modalità di adozione dei piani regolatori generali e alla
gestione dell’urbanistica ad opera dei Con-sigli Comunali. Queste modifiche istituzionali e
comportamentali che investono le assem-blee elettive del nostro Paese hanno generato conseguenze
impreviste e di lungo periodo sulla mentalità politica, destinate a rafforzarsi e a mani-festarsi con
maggiore evidenza a partire dagli anni 80.

CAPITOLO III
L’ AVVENTO DELLA COSTITUZIONE ECONOMICA DEMOCRATICO SOCIALE (1972-
1980).
1. FLUTTUAZIONI MONETARIE E RIDUZIONE DEGLI SCAMBI INTERNAZIONALI
1.1 La flessibilità della politica monetaria. In seguito all’ abbandono della convertibilità del
dollaro, la lira inizia a fluttuare sul mercato internazionale dei cambi e con la caduta
dell’ancoraggio generale non è più necessario rispettare la parità del cambio con il dollaro per
salvaguardare la competitività dell’economia nazionale. L’abrogazione degli accordi di Bretton
Woods, conferisce un imprevisto spazio di manovra alla politica monetaria. Infatti nel decennio
successivo, il cambio della lira tenderà a seguire il corso del dollaro che però si deprezza rispetto
alle altre valute forti, quali marco tedesco e yen giapponese. Di conseguenza la lira, seguendo
l’andamento del dollaro, si deprezza rispetto al marco tedesco, determinando quelle svalutazioni
competitive che consentiranno alle esportazioni italiane di recuperare i margini di competitività
erosi inseguito agli effetti dell’inflazione.
1.2 Strategie isolazioniste e misure protezionistiche. Il rischio di cambio disincentivava il
commercio internazionale e le fluttuazioni monetarie, non controllate dagli Stati, producevano
grande incertezza sulla convenienza degli scambi commerciali internazionali. Infatti durante gli
anni ’70, nei paesi più industrializzati si registra un forte incremento degli investimenti verso il
mercato interno, che si cercherà di proteggere attraverso barriere amministrative. Nella Comunità
Europea, essendo stati ormai aboliti i dazi doganali, il ripiegamento protezionistico assunse
forme diverse in una guerra commerciale non dichiarata con misure che ebbero l’effetto di
aumentare i costi di commercializzazione scoraggiando la libertà di circolazioni delle merci. Inoltre
le importazioni, ostacolate dalle procedure burocratiche, diventavano sempre più costose soprattutto
per l’incertezza sul prezzo che sarebbe derivato dalle oscillazioni del cambio. Tuttavia per evitare
che l’unità del mercato comunitario venisse compromessa da queste misure restrittive, la
Commissione Europea e la Corte di Giustizia CE contrastarono con molta insistenza questa
tendenza alla chiusura dei mercati nazionali con scarso successo. La tendenza isolazionista, i
processi di deindustrializzazione e le esigenze di riconversione e di ristrutturazione rafforzavano le
ipotesi interventiste e spingevano la maggior parte dei paese comunitari verso politiche
“keynesiane” di deficit spending per sostenere la domanda interna e la produzione nazionale.
2. DEFICIT SPENDING E SUO FINANZIAMENTO
2.1 La politica dei due forni: emissioni monetarie ed indebitamento Durante gli anni ‘70, il
finanziamento della spesa pubblica è caratterizzato dall’utilizzo combinato dell’emissione
finanziaria e del debito pubblico collocato in titoli del Teso-ro. Una volta vietata la circolazione di
capitali e vietata anche la possibilità degli altri Sta-ti membri di collocare i propri titoli di debito
pubblico nei mercati finanziari dei singoli Paesi, il risparmio privato era l’unico bene di
regolamentazione dello Stato nazionale. Infatti fino alla liberalizzazione dei movimenti dei capitali
del 1990, era considerato una specie di riserva privilegiata per il finanziamento della spesa pubblica.
Per il risparmio nazionale, le possibilità d’ investimento nel contesto nazionale non erano molto
attraenti; per di più i depositi bancari, gestiti dalla Banca D’Italia, avevano dei tassi d’interesse che
non erano concorrenziali nel sistema e comunque erano tenuti bassi in modo tale da non essere
competitivi con quelli praticati dal Tesoro per la remunerazione dei titoli del debito pubblico.
Quindi in presenza di tassi reali negati-vi l’unico investimento appetibile era quello in titoli
rappresentativi del debito pubblico. La doppia manovra sull’ emissione monetaria e sul
collocamento dei titoli di debito pubblico si rafforzava con la riforma del 1975 riguardante il
meccanismo dei BOT che consentiva alla Banca d’ Italia di far fronte al finanziamento
dell’indebitamento attra-verso l’emissione di nuova base monetaria. Abbattuto l’art. 81 (afferma
che lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le uscite del proprio bilancio), il duplice
meccanismo finanziario, definito politica dei due forni, sembrava non aver fine. La continua
diminuzione del valore della lira spiegava come le imprese esportatrici tendevano a conservare le
disponibilità finanziaria nella valuta di quei Paesi dove la difesa del valore della moneta era uno dei
principali scopi della politica monetaria come nel caso del marco tedesco.
2.2 L’ inagibilità della politica fiscale. La crescita della spesa pubblica quindi era finanziata dalla
cosiddetta “politica dei due forni”. La relativa contrazione delle entrate fiscali è avvenuta con la
riforma del 1972 con l’introduzione dell’IRPEF e dell’IVA. Si era modificato il metodo di
accertamento dell’imposta con l’introduzione dell’auto-dichiarazione e dell’auto-liquidazione
dell’IRPEF. Questo passaggio provoca una flessione delle entrate tributarie in termini reali e una
modifica all’ interno del gettito del riparto delle imposte tra le diverse cate-gorie di contribuenti. Si
può affermare che c’è stato un miglioramento del sistema tri-butario ma allo stesso tempo è stato
troppo brusco rispetto al precedente. Per quanto riguarda i lavoratori autonomi e d’impresa, vi è una
generale tendenza al contenimento dell’imposta auto liquidata infatti i dati diffusi dal Ministero
delle Finanze dichiara la latitudine del fenomeno. Un dato indiretto ma molto significativo di
elusione del fenomeno è ricavato dal successo, di adesioni e di importi, della sanatoria fiscale del
1982 quando il condono fiscale diverrà uno strumento ordinario per il recupero parziale delle
imposte evase.
3. ATTIVITA’ ECONOMICA E POLITICHE CONGIUNTURALI
3.1 La funzione anticiclica dell’impresa pubblica e la dottrina degli oneri impropri. Le imprese
a partecipazione statale, che erano operanti nei settori dell’industria di base, erano state colpite dalla
crisi economica causata dal primo shock petrolifero e dalla conseguente tendenza mondiale alla
localizzazione degli impianti industriali in vicinanza delle fonti di energia e di estrazioni di materie
prime. Queste industrie, soprattutto chimica e siderurgica, presenti su tutto il territorio nazionale,
avevano l’obiettivo di promuovere l’industrializzazione del Mezzogiorno. Al si-stema delle
partecipazioni statali viene imposto di mantenere operativi stabilimenti e impianti industriali
destinati alla chiusura o a drastiche riconversioni con conseguenti riduzioni di occupazioni. Perciò
nel 1971 viene instituita la CEPI, società finanziaria che aveva il compito di rilevare industrie
private in crisi per ristrutturarle e riconvertir-le. La nuova politica anticiclica imposta alle
partecipazioni statali dà origine alla dottrina degli “oneri impropri”; questa dottrina segna così
l’abbandono del principio di economicità e porta a conclusione il processo di emarginazione del
capitale privato all’ interno delle società, facendo sì che tutto il sistema passi sotto il controllo dello
Stato, ormai unico azionista. Si definisce un assetto societario poco trasparente in cui vi è un unico
azionista, ma anche un unico finanziatore costituito dal Governo che trasferisce ai fondi di
dotazione degli enti di gestione risorse necessitare a far fronte agli oneri impropri. Il metodo della
copertura delle perdite e il riequilibrio complessivo del sistema, riman-dato ai conferimenti dello
Stato ai fondi di dotazione degli enti di gestione, danno il via all’intromissione della politica
clientelare nella gestione delle aziende. La dipendenza economica del sistema delle partecipazioni
statali dai trasferimenti finanziari pubblici accentua il potere di indirizzo del Governo e del Ministro
delle partecipazioni statali. Si forma così una nuova figura, quale quella del ministro imprenditore,
al quale viene ri-conosciuta la potestà di prendere qualsiasi decisione anche di natura gestionale.
Tut-tavia alla fine degli anni ’70 le relazioni finanziare tra Stato ed imprese pubbliche ven-gono
prese in esame dalla Commissione CE, in quanto considerata potenzialmente in contrasto con il
divieto di aiuti di stato previsto dall’ art. 92 del Trattato di Roma.
3.2 La manovra tariffaria in funzione d’ incentivazione e di ammortizzatore sociale. Anche la
determinazione della tariffa dei beni e dei servizi si allontana dal principio di economicità e di
copertura dei costi. Nel nuovo sistema di programmazione genera-le, introdotto nel 1965 con
l’istituzione del Comitato Interministeriale per la Program-mazione Economica (CIPE), la
fissazione dei prezzi finisce per diventare uno stru-mento di manovra economica. Infatti la
fissazione della tariffa non deve rispettare il vincolo dei costi di produzione del bene o del servizio
ma può rispondere a esigenze di politica economica e sociale. Quindi viene utilizzata come
ammortizzatore sociale oppure come incentivo industriale. In genere, nel settore pubblico, la tariffa
copre sempre meno il costo di produzione del servizio, con effetti di ammortizzatore sociale per gli
utenti. Invece per alcune categorie di beni e di servizi (elettricità, telefonia) si assiste ad una
modulazione della tariffa per fasce al di sotto di un certo livello di con-sumi, si introduce una tariffa
minima: la cosiddetta fascia sociale. In conclusione la quota parte del costo di produzione dei beni e
dei servizi di pubblica utilità che non viene coperta dalle entrate tariffarie ricade, attraverso specifici
fondi regionali, sul bilancio dello Stato, incrementando la tendenza espansiva del deficit pubblico
3.3 Piccola e media impresa, svalutazioni competitive nell’ industria e montanti compensativi
in agricoltura. Il deprezzamento della lira diede origine alle cosiddette svalutazioni competitive
che agevolarono le esportazioni italiane soprattutto verso l’area economico-monetaria del marco,
inducendo anche processi di delocalizzazione produttiva nelle aree nazionali limitrofe(nord-est). A
fronte delle svalutazioni competitive vanno posti i montanti compensativi per i prodotti agricoli.
Essi sono dei trasferimenti finanziari con i quali si tutelano le esportazioni agricole provenienti
dall’area del marco, verso quei paesi dove la svalutazione monetaria rende i paesi meno produttivi.
Queste misure comunitarie mettono l’Italia in una situazione di deficit agricolo perma-nente e
strutturale che pesa negativamente sulla bilancia commerciale. Le politiche di ausilio ai grandi
gruppi industriali Gli elevati costi d’ intermediazione del sistema bancario e la stessa concorrenza
dello Stato, sul mercato finanziario interno, fanno gravare sempre di più il finanziamento
dell’industria nazionale sul bilancio dello stato. La legge n.787/1978, sui consorzi bancari di
garanzia, e la legge n.95/179 sull’ amministrazione controllata delle grandi imprese in crisi,
assicurano alle grandi imprese nazionali, grazie alla concessione della fideiussione dello Stato, uno
statuto di generale protezione a carico dei dipendenti.
4. LIMITAZIONI ALL’INIZIATIVA ECONOMICA PRIVATA E AL DIRITTO DI PROPRIETA’
4.1 La recinzione dei mercati nazionali delle professioni e dei servizi e dinamiche speculative
dei prezzi. La difficoltà d’ ingresso al mercato riservato tende ad essere direttamente collegata alla
redditività dell’attività e quindi più essa è lucrativa più risulta difficile accedervi. Infatti durante gli
anni ’70, nel settore degli appalti, il sistema degli albi si estendeva dai lavori pubblici a quello delle
forniture e dei servizi per le amministrazioni e gli enti pubblici. Il funzionamento del mercato
riservato era stato congegnato in modo da ostacolare l’ingresso di nuovi operatori. La tendenza a
chiudersi in mercati recitanti ha la sua massima espansione con la legge quadro del commercio n.
426/1971 con la quale il rilascio della licenza amministrativa per l’apertura dei nuovi esercizi
commer-ciali è subordinata all’ iscrizione negli albi di categoria presso la Camera di Commer-cio.
In caso di opposizione da parte dell’amministrazione, l’imprenditore si trova spesso davanti ad un
bivio: se abbandonare l’iniziativa economia oppure se negoziare il via libera da parte della pubblica
amministrazione per ottenerlo in tempo utile, innescando così fenomeni di corruzione nella
negoziazione. Dagli anni ’70, la tendenza alla riduzione della competizione e dell’efficiente
allocazio-ne delle risorse si aggrava per effetto di un metodo di programmazione della crescita del
sistema bancario basato su criteri pluralistici che consentono l’ingresso di nuovi operatori locali non
sempre capitalizzati e con un management adeguato.
4.2 La compressione dei diritti di proprietà privata. La tutela del diritto di proprietà privata
denota segni di degrado a causa di una disciplina che limitava la fruizione e la circolazione della
proprietà che viene assoggettata ai due sistemi di regolamentazione amministrativa sia dei prezzi sia
dei contratti: uno per la locazione dei fondi e un altro per gli immobili urbani (equo canone). L’
introdu-zione dell’equo canone segna l’abbandono del ritorno al libero mercato infatti la legge ha
scaricato sul singolo proprietario i costi sociali della mancata riforma urbanistica e della
conseguente carenza di edilizia economica e popolare che sarebbe stato compi-to dello Stato
sopportare. Il regime di equo canone è stato applicato agli immobili di proprietà pubblica che ne ha
rafforzato l’uso distorto determinando posizioni improprie di rendita. L’ irrisorietà degli indennizzi
per gli esproprio riconosciuti ai privati è giustificata dal fatto che le casse comunali sono vuote e la
mano pubblica non può assicurare al privato quel prezzo che egli potrebbe spuntare in una libera
contrattazione. All’irrisorietà degli indennizzi per gli espropriati si contrappone l’accrescimento di
valore delle aree private contigue. Per di più la scarsa disponibilità di risorse finanziarie riduce la
pos-sibilità di far fronte alla domanda di case popolari. La scarsa disponibilità di abitazioni a costo
accessibile per le fasce economiche più deboli provoca una dinamica di edilizia comparabile a
quella dei Paesi del terzo mondo.
5. AMMORTIZZATORI E DIRITTI SOCIALI
5.1 L’ intermediazione istituzionale nel mercato del lavoro e la tutela dell’occupazione. Lo
Statuto dei lavoratori del 1970 sancisce il ruolo dei sindacati più rappresentativi, quali intermediari
istituzionali nel mercato del lavoro. Essa risulta essere una nuova forma di soggettività giuridica nel
mondo del diritto con capacità giuridica e di agire in assenza della personalità giuridica. Con
l’istituzionalizzazione si ha la nascita d un di-ritto sindacale, cioè diritto delle organizzazioni
sindacali quali associazioni di lavorato-ri a loro volta tutelati nell’ esercizio dell’attività
professionale. Le organizzazioni sindacali hanno il compito sia di tutelare gli interessi dei lavoratori
occupati sia di agire in situazioni di rischio occupazionale. Si assiste così ad una forte divaricazione
tra lavoratore occupato e quindi tutelato e il sempre più difficile ingresso nel mercato del lavoro
ufficiale per chi è in cerca di prima occupazione con il conseguente sviluppo del mercato illegale
del lavoro nero.

5.2 I diritti sociali quali interessi legittimi universali (1974/78-1992). Con l’istituzione nel 1978
del servizio sanitario nazionale si determina il trasferimento alla finanza pubblica degli oneri per
l’assistenza sanitaria. Contemporaneamente vi è un riconoscimento sia del diritto alla salute per tutti
i cittadini sia un tentativo di con-trollo dei centri di spesa (gli ospedali) decentrati e non più
responsabili nel reperimen-to di risorse proprie per il finanziamento della spesa nazionale 5.3 diritti
quesiti e uguaglianza sostanziale Il principio costituzionale di misurare l’ausilio finanziario in base
al reale bisogno dei beneficiari viene a mancare per la scarsa attendibilità del sistema tributario che
non rende certo il reddito dichiarato per le categorie diverse dal lavoro dipendente. Inoltre la
retribuzione del lavoratore (art.36) e la contribuzione previdenziale che da essa ge-nera non
costituisce più un parametro di riferimento per l’erogazione stessa. La Corte costituzionale opera ad
affermare l’universalità dei diritti sociali facendo ricorso al principio del rispetto dell’uguaglianza
sostanziale a situazioni comparabili: cioè saranno riconosciuti diritti universali come la tutela alla
salute a tutti i cittadini invece l’attribuzione di vantaggi, non solo previdenziali, a determinate
categorie o fasce sociali sarà rimandata alla discrezionalità politica del legislatore.
6. INEFFICIENZA ALLOCATIVA, DOPPI MERCATI, BOLLE SPECULATIVE E IN-
FILTRAZIONI ILLEGALI. Durante gli anni ’70, la difficoltà d’ingresso dei nuovi occupati nei
mercati protetti in seguito all’inefficienza allocativa ha sviluppato mercati paralleli illegali. Dal lato
dell’offerta del mercato, la difficoltà di ingresso e gli alti costi previdenziali ha portato alla crescita
del mercato nero invece dal lato della domanda, con la difficoltà di accesso al credito, c’è stata la
crescita dell’usura. Un altro grave effetto che si è sviluppato durate quegli anni è stato l’abusivismo
edilizio causato dal blocco del mercato delle locazioni urbane. Per quanto riguarda il settore degli
appalti, i criteri di aggiudicazioni non concorrenziali, i metodi di realizzazione a lotti, la prassi di
revisione dei prezzi hanno portato a grandi manovre speculative che hanno attratto la criminalità
organizzata così come nel settore del trattamento e dello smaltimento dei rifiuti, soprattutto nocivi e
pericolo-si (discariche abusive e la cosiddetta ecomafia).
6.1 Assetto della spesa, come strumento di redistribuzione delle risorse, e consen-so politico.
Alla fine degli anni ’70 si è consolidato un equilibrio sociale basato sulla dinamica del-la spesa
pubblica. La ricerca del voto di preferenza fa dipendere sempre di più il primato politico dalla
capacità di ottenere consensi personali; così si afferma il voto di scambio, cioè del voto collegato
alla tutela clientelare o al riconoscimento di vantaggi personali o di gruppo. Dall’ altro lato però si
ridimensiona l’importanza e il peso politico del voto di opinione dato ad un determinato partito per
il proprio programma politico e non legato ad un tornaconto personale o di gruppo.

CAPITOLO IV
CRISI DELLA COSTITUZIONE DEMOCRATICO-SOCIALE (1980-1992)
1. GLOBALIZZAZIONE FINANZIARIA, SISTEMA MONETARIO EUROPEO E MANCATO
RIEQUILIBRIO DELLA FINANZA PUBBLICA
1.1 La liberalizzazione dei mercati finanziari in Usa. Dopo la crisi di Bretton Woods nel 1971,
l’abbandono della convertibilità del dollaro con l’oro e la politica di chiusura dell’economia
statunitense si erano dimostrati inadeguati a contrastare il peggioramento dei terms of trade
dell’economia USA. Il dolla-ro debole non era stato in grado di favorire la ripresa della produzione
interna e delle esportazioni, e le politiche isolazioniste non contennero il deficit strutturale della bi-
lancia commerciale degli Usa. Nel 1979 si ha una svolta con la nuova politica monetaria che punta
alla valorizzazione del dollaro ricorrendo ad alti tassi di interesse favorendo l’afflusso di capita-li
sul mercato monetario e attirando flussi di investimenti esteri in titoli del tesoro e in investimenti
azionari. 1.2 Deregolamentazione e concorrenza sul mercato dei capitali. La valorizzazione del
dollaro si colloca all’interno di una strategia di affermazione del-la centralità finanziaria
dell’economia statunitense. Questo riposizionamento dei flussi di investimenti verso le attività
finanziarie è promosso dalla deregolamentazione dei mercati finanziari. Nel precedente sistema vi
era una separazione tra le diverse attività finanziarie per impedire il rischio di crisi sistemiche
(1929). Per agevolare gli investimenti finanziari fu abolito nel 1979 il divieto con cui la legge
GlassSteagall aveva impedito alle banche di credito commerciale di investire in attività finanziarie
del mercato mobiliare. Questo contribuisce a convogliare ingenti flussi finanziari sul mercato
mobiliare ed è ancora più accentuata la crescita del mercato dei derivati. Grazie alla rivoluzione
telematica, nel nuovo mercato dei derivati si affermano prodotti finanziari che non incorporano un
diritto di proprietà con valore riferito all’andamento economico della società quotata; ma il valore si
riferisce alla performance di un altro asset (indice, tasso). Nasce, così, un mercato altamente
volatile. Innovazione e de-regolamentazione spingono alla crescita il mercato finanziario offrendo
nuovi prodotti apparentemente in grado di cumulare i vantaggi dei tradizionali strumenti finanziari
senza i relativi svantaggi. La deregolamentazione riduce le garanzie istituzionali, aumentando i
rischi di instabili-tà sistemica e aprendo la strada a quelle crisi del mercato mobiliare manifestate
nel 1987 e agli inizi degli anni 2000.
1.3 Stabilizzazione monetaria nella CE: lo SME. Alla fine degli anni ’70, la necessità di
stabilizzare i rapporti di cambio tra le monete, pone come prioritario nell’agenda comunitaria il
tema della convergenza delle politiche monetarie. La concorrenza del dollaro e la capacità attrattiva
del mercato finanziario statunitense confermano questa necessità. La fallimentare esperienza del
“serpente monetario nel tunnel” (era previsto che le monete europee oscillassero tra di loro
all’interno di un tasso concordato di scostamento rispetto al dollaro. Da qui il serpente che danzava
dietro al dollaro) spinge verso un sistema baricentrico sulle monete europee. Si passa dalla
impostazione “dollaro centrica” del serpente monetario ad un nuovo accordo monetario “euro
centrico” che tiene conto solo dei rapporti tra le monete e le economie dei paesi membri della CE. Il
nuovo Sistema Monetario Europeo - SME (fine ’70) si basava su un’unità di conto, l’ECU,
costituita come valore sintetico aggregato dell’insieme delle monete circolanti nella CE, la cui
partecipazione all’ECU era stabilita in proporzione ai PIL dei singoli Paesi. L’ECU aveva un effetto
automatico di stabilizzatore dei rapporti di cambio tra le monete aderenti. Se una moneta oscilla
rispetto al tasso centrale dell’ECU, le Banche centrali erano reciprocamente impegnate a
intervenire, cedendo le valute maggior-mente apprezzate a favore della moneta sotto pressione (così
da scoraggiare la spe-culazione sui cambi). Il fondo comune di intervento tra le banche centrali,
benché previsto, non venne istituito. Se realizzato avrebbe comportato un automatismo di interventi
sul cambio con l’effetto di immediati aggiustamenti simmetrici dei flussi monetari conseguenti. Il
meccanismo era stato ideato per operare in un mercato che ancora vietava i movimenti speculativi
sui capitali. Questa limitazione costituiva un altro elemento di stabilizzazione monetaria e di
rafforzamento del funzionamento dell’ECU. Lo SME costituiva un passo irreversibile per la
stabilizzazione dei cambi che avrebbe dovuto preludere alla successiva unione monetaria; il
meccanismo non contemplava la liberalizzazione del mercato dei capitali e sarà travolto
dall’avvento della globalizzazione del mercato finanziario (1986).
1.4 Stabilizzazione del cambio e coordinamento delle politiche monetarie: il divorzio Tesoro-
Banca d’Italia. La convergenza delle politiche monetarie dei singoli Paesi aderenti era il
presupposto necessario dell’efficace funzionamento dello SME. La stabilità dei cambi, richiedeva
che le politiche monetarie fossero indirizzate alla tutela del valore della moneta. Conseguiva il
divieto di ricorrere all’emissione monetaria per finanziare il deficit. L’adesione dell’Italia allo SME
(1979) comportava un cambiamento radicale della poli-tica monetaria. È necessario riconoscere con
il “divorzio tra Tesoro e Banca d’Italia “l’autonomia della politica monetaria. L’adesione allo SME
ha due conseguenze: la migliore stabilità del cambio e il potenziale maggiore onere del debito
pubblico, due variabili che mettono in discussione l’equilibrio su cui si era venuta ad assestare la
costituzioneì economica democraticosociale del decennio precedente. Senza emissione di base
monetaria, la spesa dovrà essere coperta con il ricorso al mercato finanziario a costi crescenti per lo
Stato e non recuperabili con l’inflazione monetaria. È anche da mettere in conto un’accentuazione
della pressione fiscale che inizia a salire dopo il condono del 1982.
1.5 L’urgenza del contenimento del debito pubblico e il persistente orientamento al de-ficit
spending. A seguito del divorzio la politica dei “2 forni” tramontò e un forno veniva
definitivamente chiuso dal divieto per la BdI di acquistare titoli del debito pubblico non colloca-ti.
Nella logica dello SME, la ritrovata autonomia della politica monetaria avrebbe do-vuto spingere gli
Stati a contenere e ridurre il debito pubblico. Senza l’intervento della BdI il tasso reale di interesse,
sempre negativo dal 1972, muta di segno e divie-ne positivo dal 1981. I maggiori oneri del debito
pubblico avrebbero dovuto costituire un incentivo all’adozione di politiche di rientro dal debito
pubblico, ma queste non si realizzarono fino alla crisi dello SME nel 1992. Mentre altri Paesi vanno
in questa direzione, le modifiche alla nostra legge finanziaria (legge n. 362/1998) apportano solo
qualche aggiustamento tecnico alla legge n. 468/1978 e il riferimento al limite di spesa rimane solo
una mera formulazione conta-bile. Le politiche di rientro non si attivano e per tutto l’arco del
decennio l’indebitamento cresce senza controllo; la politica del deficit spending (e conseguen-
temente l’indebitamento) cresce per far fronte agli oneri del debito pregresso. Il tasso d’inflazione
della lira scende di circa il 10% e il deficit galoppa con un trend di cre-scita che lo porta dal 30%del
PIL (inizi ’80) al 98% (fine ’80).
2. RIGIDITA’ DELLA POLITICA MONETARIA E CRISI DELLA COSTITUZIONE
ECONOMICA DEMOCRATICO-SOCIALE
2.1 Il superamento dell’equilibrio socio-politico degli anni ’70 e lo slittamento del pote-re
legislativo dalle Camere al Governo. L’impossibilità di scaricare sul risparmio privato il
finanziamento della spesa pubblica mette in crisi il precedente equilibrio socio-politico. La nostra
industria è sempre me-no competitiva. La modifica degli accordi sul punto unico di scala mobile del
1983 ha sancito la rottura della politica delle larghe intese consociative e la fine della concer-
tazione politica e parlamentare riassunta nella formula del compromesso storico. Altra importante
modifica istituzionale è lo spostamento progressivo del potere legislativo al di fuori dalle Camere. Il
decreto legge diventa un mezzo ordinario di legificazione, e deve essere presentato alle camere per
la sua conversione definitiva in legge. Si consolida così la prassi della reiterazione dei decreti legge
non convertiti riproposti, in alcuni casi, per decine di volte. La pronuncia della Corte Costituzionale
(n.360/96) arresta per un po’ la prassi della reiterazione però, il fenomeno dello spiazzamento del
Parlamento nell’esercizio della funzione legislativa a favore del Governo è destinato a confermarsi
e ad aggravarsi anche dopo il 1996. Quindi il risultato è il sorpasso del Governo sul parlamento
quale legislatore. Le Camere hanno più un ruolo di controllo politico (parere non vincolante delle
Commissioni parlamentari). Si evince quindi la centralità assunta dal governo nell’esercizio della
normazione primaria e secondaria. 2.2 Il divieto di aiuti di stato e l’erosione del settore pubblico
dell’economia La competizione sui mercati finanziari e il maggior costo del debito mutano il quadro
operativo delle partecipazioni statali. Diviene urgente mettere mano al recupero di un equilibrio
economico e finanziario in una situazione di progressivo disimpegno della finanza statale. La
direttiva 80/723/CE (“trasparenza delle relazioni finanziarie tra Stati e le imprese nazionali”)
imponeva agli Stati l’obbligo di evidenziare sia i trasferimenti attivi (apporti a capitale di dotazione,
presa a carico delle perdite..) sia i trasferimenti passivi (non remunerazione dei fondi messi a
disposizione, non percezione degli uti-li..). Nei documenti contabili ufficiali bisognava indicare
l’ammontare e la destinazione dei fondi pubblici concessi, con obbligo di comunicarli alla
Commissione CE su sua richiesta. Questo comporta l’inammissibilità dei trasferimenti ai fondi di
dotazio-ne a copertura generica degli oneri impropri. Si è consapevoli della necessità di
riconversione delle imprese pubbliche ed è previsto un periodo di transizione in modo da poter
contare su di un ausilio pubblico finalizzato alla riconversione e alla ristruttu-razione produttiva. Da
noi questa “finestra” non viene utilizzata. Le commissioni di studio e governative non mettono in
discussione la dipendenza delle partecipazioni statali dagli organi di direzione politica. A metà degli
anni ’80 il sistema delle partecipazioni statali è ancora ingessato dai cross subsides che operano per
commesse pubbliche senza gara o sulla base di diritti di esclusiva (concessioni di costruzione e
gestione). Gi utili che generano continuano a compensare, ma in misura sempre decrescente, le
perdite accumulate dalle imprese operative nel mercato concorrenziale. Il sistema appare gravato da
oneri impropri; la grande industria privata non è al margine di tale sistema, ma usufruisce di riserve
e non appare contraria al mantenimento del sistema. Si assiste, dunque, nella seconda metà degli
anni ’80, ad un peggioramento di tutto il settore economico in mano pubblica.
2.3 Il dissesto della finanza pubblica. In questo quadro economico la tendenza al deficit spending
è costante e il rapporto debito/PIL è in crescita. La trasformazione delle aziende pubbliche statali in
enti pubblici economici (Poste e Ferrovie) non produce miglioramenti nell’equilibrio finanzia-rio. I
trasferimenti a carico dello Stato per questi settori non accennano a diminuire. L’indebitamento non
trova il sollievo delle auspicate entrate straordinarie. Le privatiz-zazioni rimangono solo ipotesi fino
al 1994; nell’intero decennio l’unica privatizzazione significativa è la cessione dell’Alfa Romeo alla
FIAT per salvare “l’italianità” dell’Alfa (ma darà luogo a procedura di infrazione per aiuti di stato).
Per salvaguardare l’assetto basato sui sussidi incrociati, si prospetta l’ipotesi di raggruppare l’intero
sistema delle partecipazioni statali (IRI ed ENI) in un’unica macroholding finanziaria, con l’intento
di collocare poi il 49% delle azioni delle partecipate al pubblico, mantenendo il sistema in mano
pubblica; ma il progetto si arresta per la difficoltà di collocamento e per l’avversità del mondo
finanziario - banche di in-vestimento e società di consulenza- che verrebbero tagliate fuori
dall’operazione. Si dovrà attendere l’esplosione della crisi nel 1992 (lira fuori dallo SME) per
l’avvio delle privatizzazioni. L’incremento della spesa previdenziale (ricorso massiccio a Cassa In-
tegrazione Guadagni) e di quella sanitaria definisce un quadro complessivo di finanza pubblica
ormai fuori controllo. Ancora, vi è la lievitazione dei costi nel settore degli in-terventi pubblici nelle
infrastrutture con il ricorso generalizzato alla gestione fuori bi-lancio, con spese senza obbligo di
rendiconto. Di fronte all’offensiva comunitaria per l’apertura del mercato degli appalti pubblici si
assiste al ricorso a nuovi espedienti per aggirare l’obbligo della gara, come la concessione di
costruzione che affida la rea-lizzazione dell’opera pubblica sulla base di valutazioni discrezionali
dell’affidabilità. A questa, si accompagna il ricorso alla deroga in materia di aiuti di stato prevista
per eventi eccezionali (art.92 Trattato di Roma); nel ventennio si assisterà al sus-seguirsi di
legislazioni emergenziali ad hoc (terremoti, Universiadi, Mondiali di cal-cio). Il sistema derogatorio
dell’emergenza è regolato dalla legge sulla protezione ci-vile (n. 225/1992), destinato poi ad
evolvere, negli anni 2000, in una linea di sostanzia-le continuità della gestione fuori bilancio
applicata alle situazioni di urgenza (n. 401/2001). Con la legge finanziaria del 1992 si cercherà di
limitare gli oneri per la finanza pubbli-ca con interventi di riduzione dei costi dei contratti in corso e
attraverso l’istituzione di un Osservatorio. Dopo lo scandalo tangentopoli si assisterà ad una
migliore applicazione della normativa CE. Quindi, fino alla crisi dello SME del ’92, la dinamica
generale della spesa pubblica non registra inversioni di tendenza, e la spesa delle PA è salita, in
percentuale sul PIL, dal 40% (1975) al 58% (’93).
2.4 Il restringimento dei margini di autofinanziamento e la competitività del settore privato
dell’economia. Il divieto di aiuti di stato alle imprese nazionali e le difficoltà di finanziamento del
debi-to pubblico riducono le disponibilità finanziarie per credito industriale agevolato e per i
contributi a fondo perduto (tranne Intervento straordinario nel Mezzogiorno per gli anni ’80-
n.64/1986). Rimane invece la legislazione di ausilio ai grandi gruppi indu-striali affidata alle nuove
misure di sostegno per l’amministrazione straordinaria dei grandi gruppi in crisi.
2.5 L’autofinanziamento industriale tramite mercato mobiliare e la scarsa propensione alla
quotazione. Dal 1985 al 1987, la ripresa del mercato azionario apre la strada a una limitata serie di
collocamenti azionari in borsa dei principali gruppi industriali privati con un buon successo tra il
pubblico dei risparmiatori. Il metodo consente di coniugare il buon esito del collocamento azionario
delle partecipate con il mantenimento del controllo in mano alla holding. I notevoli apporti monetari
che i grandi gruppi nazionali ricevono dai ripetuti collocamenti dei titoli delle loro società in borsa,
non sono impegnati per finanziare gli investimenti industriali, per i quali veniva sollecitata l’offerta
pubblica, ma sono stati dirot-tati in operazioni di internazionalizzazione finanziaria (con risultati
negativi). Nel periodo ’85-86 non muta la scarsa propensione alla quotazione di imprese nazionali.
Il collocamento azionario assoggetta le società quotate ad un maggior controllo, a obblighi di
informativa e di trasparenza; poco gradito è il fenomeno degli azionisti cosiddetti “disturbatori di
assemblea”, esperti contabili che chiedono di rendere conto al CdA di specifici capitoli di spesa.
Con la l.n. 1/1991 s’introducono nel nostro sistema le Società d’Intermediazione Mobiliare (S.I.M.)
che raccolgono il risparmio per investire nel mercato azionario e possono esercitare un effettivo
controllo sulla gestione e sui bilanci delle società quotate. Con il TU della finanza privata del ’98 si
arriverà a definire una tutela della mino-ranza aziendale, ma rimangono nel nostro diritto societario
alcune disposizioni che rendono difficile la vita delle stesse. Per quanto riguarda il conflitto
d’interessi, il socio in conflitto è tenuto ad astenersi negli ordinamenti anglosassoni, mentre, in
Italia, se non si astiene, la decisione è comunque valida (è possibile solo l’impugnativa della
delibera viziata per danno alla società ma con onere della prova a carico del ricorrente). Il mercato
azionario italiano metterà in luce i propri limiti strutturali e bisognerà attendere l’avvio delle
privatizzazioni, nel ’94, per una ripresa del trend di crescita. Tut-to ciò spiega perché il confronto
tra il rendimento medio degli investimenti in borsa e altri tipi di investimento è destinato a rimanere
piuttosto deludente per i risparmiatori durante il ventennio 1984-2002.
3. L’AUE, LA LIBERALIZZAZIONE DEI MOVIMENTI DI CAPITALE E LA FUORIU-SCITA
DELLA LIRA DALLO SME
3.1 Il rafforzamento delle istituzioni comunitarie per il completamento del mercato interno.
L’Atto Unico Europeo (AUE) definisce un coerente quadro normativo e istituzionale per l’integrale
realizzazione del mercato interno. Suoi capisaldi sono: - il consolidamento istituzionale; - il
rafforzamento del potere decisionale delle istituzioni; - l’estensione dell’apertura integrale del
mercato dalle merci anche ai servizi e ai mo-vimenti di capitale. La politica intergovernativa di
cooperazione nella politica estera consente una maggiore coesione. Vi è il rafforzamento delle
istituzioni con la creazione del Consiglio Europeo per dare coesione d’indirizzo all’azione politica
della Comunità. L’A.U.E. segna il passaggio dal mercato comune al mercato interno che consente la
libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali. Gli strumenti per la
realizzazione del mercato interno sono stati: - il mutuo riconoscimento delle norme nazionali; -
l’armonizzazione minima delle regole, senza dover più ricercare una generale uniformazione
normativa; - “home country control” che ha il compito di facilitare la libertà di stabilimento e di
prestazione dei servizi. In particolare nei mercati finanziari il principio della preva-lenza del
controllo del Paese d’origine toglie, al Paese ospitante, il potere di autoriz-zare l’esercizio delle
singole attività finanziarie. Il limite dei diritti fondamentali nel mutuo riconoscimento si traduce
nella centralità ri-conosciuta nel diritto comunitario alla posizione giuridica del consumatore. Gli
organismi hanno il compito di certificare la rispondenza agli standard di qualità, sicurezza e
sostenibilità eco ambientale di attività e prodotti, al fine di assicurare una elevata protezione dei
consumatori. Con il nuovo approccio dell’AUE si va verso un mo-dello di costituzione economica
democratico-liberale che avrà la sua definitiva affer-mazione nel trattato di Maastricht.
3.2 Il nuovo approccio della liberalizzazione dei capitali e la convergenza. La liberalizzazione
dei movimenti dei capitali e dei servizi finanziari avrebbe dovuto spingere necessariamente gli Stati
membri sulla strada della convergenza delle politiche economiche. Al centro della strategia della
libera circolazione dei capitali è posta la tutela del risparmiatore (direttiva 88/361/CEE). Il
risparmiatore deve essere libero di scegliere le migliori condizioni di investimento nello spazio
finanziario interno. Questo approccio affida alla pressione concorrenziale sul mercato dei capitali, la
convergenza delle politiche economiche degli Stati membri. Questi ultimi per evitare la fuga dei
capitali, sarebbero stati costretti a ridurre il tasso di inflazione e il debito pubblico, essendo precluso
dallo SME qualsiasi aggiustamento delle parità dei cambi. L’onere del debito pubblico sarà
determinato dal gioco dei tassi d’interesse e tenderà a crescere. Per questo si ritiene necessaria una
gestione più rigorosa del debito pubblico. Ecco perché la liberalizzazione di capitali impone tempi
stretti per le manovre nazionali di rientro da deficit.
3.3 Il mancato adeguamento della politica di bilancio e la fuoriuscita della lira dallo SME. Nel
periodo in esame il tasso di inflazione in Italia è quasi il doppio di quello tedesco. I diversi tassi di
inflazione tra le monete non determinano la svalutazione di quelle più deboli. I differenziali sono
ammortizzati dal funzionamento dello SME. La diversità dei tassi di inflazione richiede, per evitare
il drenaggio dei capitali verso le monete più forti, una remunerazione dei titoli del debito pubblico
nazionale con un tasso di inte-resse che tenga conto di tale differenza, così da attrarre l’investitore
estero. Ma la manovra monetaria sui tassi si scontra con una economia nazionale che, nel 1991,
appare in declino. L’orientamento al deficit spending, la differenza nel tasso d’inflazione, l’aumento
del costo del debito pubblico, il peggioramento della bilancia commerciale e l’artificioso attivo
della bilancia dei pagamenti, ingenerano nella specu-lazione finanziaria la convinzione della
insostenibilità del rapporto di cambio della lira all’interno dello SME. Questo avrebbe dovuto
impedire l’apprezzamento, tramite l’obbligo della banca centrale della moneta più forte di cedere
sul mercato la propria valuta. Ma la Bundesbank, aveva ceduto dollari in cambio di lire e non
marchi (per non importare l’inflazione italiana). Quest’atteggiamento costituisce il punto debole
dello SME e dimostra come non fosse possibile neutralizzare l’impatto dell’economia reale sulla
moneta. Su questo fa leva l’ondata speculativa della lira del giugno-settembre 1992; il compito della
difesa della parità graverà interamente sulla Banca d’Italia e la nostra moneta è costretta ad uscire
dallo SME.

CAPITOLO V
L’ADEGUAMENTO DELLA COSTITUZIONE ECONOMICA ITALIANA AI VINCOLI
FINANZIARI DELLA C.E.
1. LA COSTITUZIONE ECONOMICA DELL’UNIONE EUROPEA E MONETARIA
1.1 L’unificazione monetaria e la convergenza delle politiche di bilancio. Il Trattato sull’Unione
Europa (Maastricht, 1992) tira le fila del processo di unificazio-ne monetaria (UEM). Facendo
tesoro dell’esperienza negativa dello SME, il trattato CE costruisce un sistema di vincoli macro
economici per la stabilizzazione finanziaria e monetaria. Gli stati aderenti all’UEM rinunciano alla
sovranità monetaria a favore di una nuova Autorità, la BCE, sovranazionale e indipendente dagli
stati membri. Es-sa è ricalcata sul modello della Bundesbank e ha come obiettivo la tutela del valore
dell’Euro. La BCE accentra tutte le funzioni del governo della moneta: emissione, controllo massa
monetaria, emissione e acquisto titoli. Per l’attuazione della politica monetaria, si avvale delle
Banche Centrali dei singoli Paesi membri che costituisco Il Sistema Europeo delle Banche Centrali
(SEBC). La BCE ha assunto integralmente le sue funzioni solo al termine del processo di
convergenza delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri. Tale processo è stato
suddiviso in tre fasi tra il dicembre ’98 e il gennaio 2002. Dal 01/01/2002 l’Euro è divenuta l’unica
moneta legale dell’UEM. Con l’UEM, la costituzione economica dell’Unione assume le
caratteristiche di una costituzione democratico liberale.
1.2 Convergenza delle politiche di bilancio e patto di stabilità. I vincoli economici fissati a
Maastricht hanno lo scopo di rendere omogenee le condizioni di partecipazione all’UEM. Essi
riguardano tutte le principali variabili macroeco-nomiche: - tasso d’inflazione non > 1,5% e tasso
d’interesse non > 2% dal Paese più virtuoso. - assenza di svalutazione e di disavanzi eccessivi:
rapporto disavanzo pubblico/ PIL non > 3% e rapporto debito pubblico/PIL non > 60%. Con il
Trattato di Maastricht, le politiche di bilancio dei singoli Stati membri diventano una “questione di
interesse comune” e sono oggetto di una procedura di monitoraggio e di una eventuale procedura
sanzionatoria. Il Patto di Stabilità e di crescita, approvato dal Consiglio Europeo di Amsterdam, ha
rafforzato la procedura di sorveglianza prevedendo la presentazione annuale di programmi di
stabilità. Gli Stati membri sono stati indotti ad adottare anche un patto di stabilità interno per
mettere sotto controllo le dinamiche dei centri di spesa con autonomia finanziaria (da noi riguarda
Regioni, province e comuni).
1.3 La convergenza della finanza pubblica nazionale nella fase costitutiva dell’UEM. Il crollo
del muro di Berlino e la rapida unificazione della Germania hanno comportato l’approvazione di un
quadro macro economico di convergenza con parametri meno rigidi di quelli inizialmente ipotizzati.
L’unificazione politica con la RDT poneva a cari-co della Repubblica Federale un incremento degli
oneri finanziari per l’integrazione economico sociale dell’est del Paese. La massiccia emissione di
marchi per il cambio con la valuta della RDT fu decisa per agevolare il processo di integrazione.
Questa manovra determina però l’aumento dell’inflazione (avvicinandosi a quella italiana). Così
l’ipotesi di un’adesione immediata alla UEM per l’Italia diviene più probabile, e superata una prima
fase di debolezza della moneta, il rispetto dei parametri di con-vergenza è perseguito. La
svalutazione competitiva, innescata dall’uscita della lira dallo SME, aveva dato forza alla
produzione nazionale e alle expo. Il riequilibrio della bilancia commerciale comporta
un’attenuazione della pressione speculativa sulla lira. Le manovre finanziarie e di bilancio del 1992
e del 1993 riducono e riqualificano la spesa e contengono i centri autonomi di spesa. La manovra
’93-94 comporta il blocco della spesa statale e vincola la destinazione delle nuove entrate
all’abbattimento del debito pubblico. È sospesa per tutti gli enti territoriali la facoltà di ricorrere
all’indebitamento. Sul lato della fiscalità la manovra ha comportato consistenti incrementi ordinari
(abrogazione delle agevolazioni fiscali, norme anti evasione e aumenti delle imposte indirette) e
straordinari di imposta (aumento temporaneo dell’IRPEF, la cd. tassa per l’Europa). Si è proceduto
ad un aumento delle tariffe per i servizi di pubblica utilità (principio della copertura dei costi per la
produzione del servizio). Sul lato della spesa, consistenti tagli sono stati apportati all’istruzione
pubblica e alla sanità. Altra misura fu l’abolizione della scala mobile nel 1992. Tutto ciò comporta
una diminuzione del tasso di inflazione e riduce gli oneri per il debito pregresso e consen-te un
alleggerimento notevole della spesa. Dal 1994-95 vengono rispettati i parametri imposti dal trattato
di Maastricht, il che ci consente di arrivare in regola all’appuntamento del 01/01/1999 e di entrare
nel processo di convergenza dell’UEM.
2. LA CONVERGENZA A REGIME NELL’UEM E LE RIFORME ISTITUZIONALI
2.1 Il riequilibrio della finanza pubblica e interventi strutturali sulla spesa pubblica. Il rispetto
dei parametri di convergenza per l’adesione all’UEM ha comportato anche la chiusura al debito per
finanziare la spesa pubblica. Il finanziamento del bilancio dello Stato, deve essere assicurato
essenzialmente dalle entrate fiscali e dalle privatizzazioni delle imprese. La possibilità di entrate
fiscali eccezionali, con interventi una tantum, non muta il quadro strutturale del nostro sistema
impositivo. Nella misura in cui si afferma la liberalizzazione dei fattori produttivi (capitale e lavo-
ro), la competizione tra sistemi fiscali crescerà. Rimane irrisolta l’armonizzazione della fiscalità
diretta. Le residue privatizzazioni delle società in mano pubblica e l’alienazione dei beni pubblici,
spesso limitati da vincoli di destinazione, sono in grado di sortire effetti ancora limitati nel tempo.
Sono palliativi contabili le operazioni d’ingegneria finanziaria sul debito, come il derivato (swap)
tra il Tesoro e la BdI per il restyling del rapporto del debito pubblico con il PIL. Non vanno in porto
le operazioni di cartolarizzazione del patrimonio immobiliare dello Stato con collocamento al
pubbli-co dei risparmiatori.
2.2 Il riequilibrio strutturale e le riforme istituzionali. Non sono più procrastinabili i correttivi
strutturali delle politiche di bilancio di tutto il settore pubblico che diminuiscano l’impatto della
spesa aumentandone la produttività. Un esempio è la manovra legislativa del ’93-94 che aveva
individuato i settori da ri-strutturare per aumentarne l’efficienza e abbatterne i costi. I settori in cui
intervenire erano: pubblica amministrazione, la previdenza, l’istruzione e gli appalti pubbli-ci. In
questi settori era stata data delega legislativa al Governo per l’adozione delle misure idonee sulla
base dei seguenti indirizzi: - Amministrazioni centrali e periferiche con la soppressione di enti
inutili; - Procedure amministrative, riduzione dei tempi dell’azione amministrativa e riduzione costi
per il pubblico impiego; - Previdenza pubblica, nuove forme di mutualità e incremento delle risorse
previdenziali; - Istruzione secondaria e universitaria per ridurre la spesa corrente e finanziare la
ricerca; - Riduzione dei costi degli appalti, con istituzione di un osservatorio di monitoraggio.
L’esercizio delle deleghe legislative non sembra aver apportato riduzioni significative della spesa.
Solo la spesa sanitaria denota la tendenza a una contenuta riduzione sul totale della spesa pubblica.
La spesa previdenziale da 12% degli anni ’90 al 14% nel 2000. Non ci sono miglioramenti nel
settore degli appalti, dove rimane contrastata l’applicazione del principio comunitario del massimo
ribasso. La Commissione, data la diffusa resistenza all’applicazione in tutta la CE, ribadiva nel
1997 che: “l’apertura del mercato degli appalti pubblici mira a garantire ai contribuenti che le tasse
versate sono utilizzate correttamente per migliorare la qualità dei servizi pubblici (..)” La seconda
fase della riforma dell’amministrazione pubblica (legge n.59/1997) spinge ad accrescerne
l’efficienza e l’impatto esterno verso i cittadini. La legge regola i rap-porti di potere interni
affermando la subordinazione dell’amministrazione alla politica. Dalle linee guida della riforma si
evince: - Separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa; - Privatizzazione del rapporto
di lavoro; - Responsabilizzazione della dirigenza; - Aziendalizzazione dei servizi e costituzione dei
centri di costo e controllo di gestione.
2.3 La responsabilizzazione amministrativa: attualità e inattuazione della Costituzione
repubblicana. Il punto debole della riforma del 1997 è la mancata responsabilizzazione verso i
cittadini e le imprese. La responsabilità verso i cittadini rimane incentrata sulla figura del
responsabile del procedimento (legge n.241/1990), il cui comportamento omissivo dovrebbe essere
sanzionato con l’attivazione di un procedimento penale per omissione di atti di ufficio (difficile da
provare). Inoltre appare eccessivo il ricorso al giudice penale e la sanzione è inutile per il cittadino
che è interessato al risultato amministrativo e non alla punizione da dare al negligente. Infatti sono
rarissimi i casi di denuncia per omissione di atti d’ufficio (art.328c.p.) Si assiste quindi ad una
riduzione della responsabilità penale dei pubblici funzio-nari che rimane solo nelle ipotesi di
elemento cagionato con dolo intenzionale. Rima-ne inattivata la previsione costituzionale (art.28
cost.) della responsabilità civile del funzionario incaricato che, rendendolo direttamente
responsabile del danno, lo obbligherebbe a discolparsi (onere della prova a suo carico) indicando il
responsabile effettivo. Questo sarebbe in grado di rompere il meccanismo collusivo di auto
protezione che non si riesce nemmeno a scalfire.
2.4 Una più efficace garanzia giudiziaria dei diritti economici (e sociali). Anche il
riconoscimento del risarcimento del danno per interesse legittimo e i nuovi strumenti cautelari e
istruttori attribuiti al giudice amministrativo (l.n.205/2000) lasciano inalterato il rapporto
processuale tra cittadino e amministrazione in un processo nel quale la seconda non è chiamata a
rispondere del diritto che nega al cittadino e a risarcire il danno provocato. Il giudizio rimane
confinato all’impugnativa di un atto amministrativo del quale si chiede l’annullamento. È esclusa
l’azione di accertamento diretto dell’illecito civile nei confronti del funzionario. Il funzionario può
essere chiamato a rispondere del danno erariale con un’azione promossa dalla Corte dei Conti
ritenuta scarsamente efficace anche dallo stesso organo procedente. A ciò si aggiungono i tempi e i
modi di tutela per il recupero dei crediti con la pubblica amministrazione attraverso il processo
ordinario civile (procedure concorsuali presentano costi superiori al valore del credito recuperabile).
Si è esteso così il ricorso a forme extragiudiziali di soluzione delle controversie come gli arbitrati,
forme di giustizia di natura privata, senza la pubblicità del processo. Una recente decisione della
Corte di Giustizia della Comunità Europea ha posto il principio che: “nell’ipotesi in cui una
violazione del diritto comunitario da parte di uno Stato membro sia imputabile al legislatore
nazionale, i singoli lesi hanno diritto al ri-sarcimento qualora la norma comunitaria violata sia
preordinata ad attribuire loro diritti.” Ancor più debole appare la tutela costituzionale dei diritti
economici che possono essere intaccati dalla legge e che il giudice nazionale non può disapplicare
ma solo rinviare alla Corte Costituzionale. QUINDI risalta, nel confronto con il diritto comunitario,
l’insufficiente tutela dei diritti individuali. Una tutela eventuale e debole, almeno a giudizio della
Corte Europea dei diritti dell’uomo.
2.5 Certezza del diritto e concorrenza tra sistemi giuridici. L’intreccio dei vari ordinamenti
rende poco agevole l’individuazione della norma tem-poraneamente vigente. L’uso della tecnica
della novellazione legislativa di testi in-direttamente modificati o integrati ad opera della legge che
novella ma non riscrive il testo vigente, non rende facile l’interpretazione della legge. Il nostro
sistema normati-vo finisce con l’acquisire un attributo di opacità e di instabilità che mina il
principio della certezza del diritto. Un esempio è la complessità dell’impalcatura della legge
finanziaria che rinvia a decreti legislativi collegati e che rende ardua la comprensione della manovra
finanziaria anche agli stessi parlamentari che devono approvarla. Se si considera l’effetto combinato
della vastità e della complessità della legislazione eco-nomica, con l’incerta tutela dei diritti
economici, si capisce perché il nostro sistema sia poco concorrenziale. La scarsa decifrabilità del
sistema giuridico, unita al costo elevato e alla tempistica lenta dei servizi resi, dà facilmente ragione
della scarsa pro-pensione dell’investimento estero a localizzarsi nel nostro Paese.
2.6 Il patto di stabilità e l’allocazione ottimale della spesa. Con il Patto di stabilità e di crescita
(Amsterdam 1997) gli Stati membri si sono impe-gnati a mantenere l’andamento complessivo della
finanza pubblica. In Italia, l’obiettivo di rendere responsabili i centri di spesa è stato attuato
seguendo 2 metodi, che agi-scono su piani diversi: 1- Mettendo a loro carico il reperimento delle
risorse che impiegano, riconoscendo lo-ro autonoma capacità impositiva; 2- Mettendoli in diretta
competizione per l’utilizzazione delle risorse entro un tetto massimo di spesa. Il primo metodo è
stato impiegato nei confronti degli enti territoriali, riducendo i trasferimenti dal bilancio statale e
sostituendoli con una compartecipazione al gettito delle principali imposte con possibilità di
modulazione dell’aliquota di loro spettanza (IRPEF, ICI, IRAP) e riconoscendo alcuni tributi propri
(tassa sui rifiuti). La comparte-cipazione al gettito è stata introdotta dal federalismo amministrativo
e fiscale e ripre-sa nella modifica del titolo V della Cost. Il metodo però non assicura un efficace
con-fronto sulla gestione del bilancio e si presenta l’esigenza di un meccanismo di tutela
dell’efficienza della spesa, per consentire ai cittadini e alle imprese di conoscere l’effettiva
correlazione del tributo con la spesa. La competizione per le risorse tra i centri di spesa delle
amministrazioni pubbliche dovrebbe operare a livello micro delle strutture amministrative. Il
meccanismo competitivo si basava sulla comparazione dei programmi di attività dei centri di costo
e tendeva implicitamente a spostare le risorse dal “back office” (struttura di ge-stione burocratica) al
“front office” (struttura di diretta erogazione dei servizi ai citta-dini). Il suo funzionamento avrebbe
indotto alla responsabilizzazione e all’applicazione della Cost. per quanto riguarda la
determinazione di “sfere di compe-tenza, attribuzioni e responsabilità proprie dei funzionari” (art
97, 2°comma) e conseguentemente sulla loro responsabilità civile (art.28).
3. IL COMPLETAMENTO DEL MERCATO INTERNO DEI SERVIZI
3.1 La liberalizzazione dei servizi a rete. La liberalizzazione è stata preceduta da una politica di
abbattimento delle barriere all’interconnessione delle reti europee. L’UE ha contribuito a finanziare
la costruzione delle infrastrutture e delle reti trans europee dei trasporti, dell’energia e delle teleco-
municazioni, armonizzando le regole tramite organismi di normalizzazione (CEN/CENLEC). Ha
incentivato le infrastrutture di rete (porti, aeroporti, gasdotti..). A un livello maggiore di potenziale
competizione ha corrisposto un processo di apertura più rapido, almeno nell’adozione delle direttive
di liberalizzazione. Nella loro attuazione è previsto un periodo di transazione dal precedente assetto
di monopolio, attribuito generalmente ad imprese verticalmente integrate in mano pubblica (ENEL).
La concorrenza si è affermata più rapidamente nei settori nei quali lo sviluppo tecnologico
consentiva la scelta anche tra reti e tra diversi prodotti come per le telecomunicazioni, dove alle
diverse reti si aggiunge la diversità di prodotti. La liberalizzazione dei trasporti è stata diversa
perché variano le possibilità di concorrenza. Più complessa la liberalizzazione dei mercati energetici
e dei servizi a rilevanza locale (raccolta e smaltimento rifiuti) solo parzialmente liberalizzati. Il
grado di apertura dei mercati dei servizi di pubblica utilità è diverso da Stato a Stato. Per effetto
delle politiche comunitarie, alla tradizionale concezione del servizio pubblico, si è sostituita quella
di servizio universale. L’introduzione della competizione è avvenuta “scomponendo e
ricomponendo” le fasi della produzione in 3 diversi segmenti di attività: 1. Servizio di base che
consiste nella gestione dell’infrastruttura (rete) di trasmissione, ad esempio la rete di trasporto in
alta tensione dell’energia elettrica 2. Servizio universale, a garanzia della fruibilità di un contenuto
minimo a prezzo abbordabile da parte di tutti, ad esempio la fornitura a prezzi calmierati di energia
elettrica è posta a carico del gestore della rete di distribuzione, come obbligo di servizio universale
3. Servizio a valore aggiunto che è invece un’attività economica completamente liberalizzata e
avviene con contrattazione bilaterale e tramite l’incontro della domanda e dell’offerta in un mercato
regolamentato, come la borsa elettrica.
3.3 La liberalizzazione dei servizi finanziari. Fondamentale è stata l’apertura del mercato
finanziario come conseguenza diretta della liberalizzazione dei movimenti di capitale. Già nei primi
anni ’80 era diffusa la consapevolezza che la rivoluzione telematica avrebbe reso più facile lo
spostamento di capitali a livello mondiale, e c’era la convinzione che, qualora il sistema finanziario
europeo non si fosse unificato, avrebbe perso la sfida della globalizzazione. La crisi di Wall Street
del 1987 con le sue ripercussioni sui mercati finanziari attestava come la liberalizzazione finanziaria
fosse sfuggita di mano ai singoli Stati membri. La direttiva 361/1988/CE di liberalizzazione
completa dei movimenti di capitale è seguita da altre misure di liberalizzazione dei servizi
finanziari. Si sancisce in materia di vigilanza il principio dell’home country control per i requisiti
strutturali di stabilità, mentre le autorità di vigilanza dei mercati finanziari del Paese ospitante
controllano solo il rispetto delle regole di comportamento. La liberalizzazione è completata dalla
direttiva n.91/96 nel settore assicurativo e la n.93/22 nel settore degli strumenti finanziari mobiliari.
L’intermediario autorizzato opera nell’intero mercato comune grazie solo all’autorizzazione
rilasciata dal Paese d’origine (passaporto europeo). Il trattato sull’UE apre a una liberalizzazione dei
movimenti di capitali estesa non solo tra gli Stati membri, ma anche ai Paesi terzi nella prospettiva
dell’adeguamento al processo di globalizzazione del mercato dei capitali (accordo di Basilea 1988).
4. INTEGRAZIONE COMUNITARIA E TRANSIZIONE AL MERCATO DEI SERVIZI IN
ITALIA.
4.1 La promozione della concorrenza e l’AGCM. L’adeguamento del mercato nazionale alle
regole di concorrenza ha inizio con l’istituzione della Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato che agisce come strumento di promozione del mercato. L’AGCM accerta e sanziona le
fattispecie tipiche dell’azione antitrust: l’abuso di posizione dominante, le intese restrittive della
concorrenza e interviene per evitare il formarsi di oligopoli o monopoli. L’Antitrust svolge anche
compiti di stimolo all’apertura dei mercati dei servizi nei quali la legge riconosce alle imprese che
vi operano diritti speciali o esclusivi con licenze e concessioni. Il suo intervento si svolge in un
ambiente economico caratterizzato da un alto tasso di legislazione, nel quale le posizioni giuridiche
di base incontrano l’iperegolazione normativa derivante dalla legislazione di settore che ne ostacola
l’autonoma manifestazione dell’iniziativa economica privata nell’accesso al mercato. Il controllo
dell’Antitrust si estende anche ai settori “auto regolati” come le professioni con iscrizione ad albi,
l’autorità è intervenuta cercando di ridurre gli accordi sui prezzi e sulle tariffe di prestazione a
danno dei consumatori. Le concessioni amministrative, utilizzate per il trasferimento del valore del
monopolio pubblico alle imprese privatizzate per renderle più appetibili sul mercato e consentire
allo Stato di fare cassa, hanno svolto un ruolo anticoncorrenziale nei settori di pubblica utilità e
nelle infrastrutture a rete (autostrade S.p.A.). In questo modo sono state salvaguardate le rendite del
monopolio che la successiva privatizzazione ha avuto l’effetto di consolidare. Per agevolare il
processo di transizione al mercato, sono state introdotte Autorità di regolazione nei servizi di
pubblica utilità nei settori delle telecomunicazioni e dell’energia elettrica e del gas. Ma ci sono
ancora ampi settori regolati dalla tariffa a causa dei costi incagliati, conseguenti al rimborso dei
maggiori oneri sopportati da alcune industrie per investimenti effettuati in base alla previgente
legislazione incenti-vante e non più recuperabili con le modifiche legislative sopravvenute. Alcuni
settori liberalizzati presentano un assetto oligopolistico difficile da penetrare per le complesse
modalità della formazione dei prezzi interni. In questi casi, ove è scarsa la competizione all’interno
del settore, vi è una minore capacità di tutela del consumatore, in assenza di uno strumento di tutela
giudiziaria collettiva del gruppo dei consumatori danneggiati, come è la “class action” statunitense.
In merito agli aiuti di stato, la Cassazione, pur riconoscendo che la concessione di incentivi può
avere conseguenze distorsive sulla concorrenza, ripropone una concezione di preminenza
dell’intervento pubblico, a salvaguardia del pubblico interesse, con facoltà di riconoscere aiuti ad
alcuni operatori a scapito di altri operanti nello stesso settore. L’azione antitrust è negli anni ’90
circoscritta sul mercato finanziario nell’intento di mitigare l’esposizione alla competizione con le
esigenze di ristrutturazione nel settore bancario. In altri mercati le dinamiche di prezzo sfuggono al
controllo dell’Antitrust nazionale per la presenza di tecnologie informatiche e telematiche e per le
elevate componenti di costo immateriale. Tale spiazzamento dovrebbe portare ad una migliore
integrazione sovranazionale in sede CE. La competizione tra sistemi giuridici riguarda anche il
funzionamento dell’Antitrust; il modello statunitense subordina l’emanazione di misure restrittive
dell’iniziativa economica al previo processo davanti al giudice “due process of law” che potrebbe
essere un’idea per riformare il sistema europeo. La progressiva entrata in scena del legislatore
comunitario in materia di sicurezza, lavoro femminile, rende palese l’esigenza di un quadro di
riferimento comune per evitare concorrenza tra ordinamenti diversi che privilegi quelle che meno
assicurino il rispetto del valore del la-voro. La Carta europea dei diritti fondamentali, approvata a
Nizza nel 2001, traccia il possibile quadro unitario, non molto dissimile da quello originario della
nostra Costituzione.
4.2 Ristrutturazione e concentrazioni nel sistema bancario. Il pluralismo richiedeva una rapida
inversione di rotta per mettere le banche nazionali in condizioni di confrontarsi con la concorrenza
delle grandi banche (tedesche e anglosassoni) in grado di operare senza restrizioni nel mercato
nazionale. La strategia fa perno sul modello del gruppo bancario. Preliminare è stata la
trasformazione degli istituti bancari di diritto pubblico (ICDP) in s.p.a. per consentirne con gli
strumenti del diritto societario, il rafforzamento patrimoniale e la crescita dimensionale.
Smantellato l’ordinamento sezionale del credito, la stabilità del sistema non poteva più riposare sul
basso tasso di concorrenza interno; era necessario accrescere la capitalizzazione e il grado di
concentrazione dei gruppi bancari. Le fusioni realizzate e la concentrazione dei gruppi bancari
hanno portato i cinque principali raggruppamenti bancari na-zionali a controllare, nel 2000, il 50%
dell’intermediazione totale del credito. Il T.U. sull’ordinamento bancario e il T.U.
dell’intermediazione finanziaria hanno intro-dotto il nuovo quadro di regole, in linea con la CE.
Rimangono aperti i problemi del controllo detenuto dalle Fondazioni bancarie, che erano state
concepite come istituti di diritto pubblico. Esse avrebbero dovuto collocare le azioni della casse
trasformate in banche s.p.a. sul mercato cedendo progressivamente il controllo, ma in alcuni ca-si,
si sono evolute in una specie di holding finanziaria. Nonostante le fusioni, il siste-ma delle banche
non è ancora riuscito a recuperare pienamente i ritardi sul fronte dell’internazionalizzazione e della
diversificazione delle attività.
4.3 Integrazione comunitaria del mercato interno e nuove dinamiche competitive. L’apertura
del mercato dei servizi a rete sta completando il processo di integrazione dell’economia nazionale
nell’orizzonte più competitivo del mercato interno della CE. Il punto di svolta si ha con la denuncia,
all’inizio degli anni ’90, del patto di sindacato paritetico di Mediobanca (1947) che univa il gruppo
di privati sottoscrittori e le banche di interesse nazionale (BIN) facenti capo all’IRI. Il patto
costitutiva il ponte tra grandi gruppi privati e il mega-conglomerato pubblico. Nel 1992, di fronte al
rischio di con-danna nella procedura comunitaria di infrazione in materia di aiuti di stato (per la fi-
deiussione impropria prestata a garanzia delle obbligazioni dell’IRI e dell’EFIM), il Governo avvia
la liquidazione del sistema delle partecipazioni statali dell’EFIM e la trasformazione di IRI e ENI in
s.p.a. (al pari di ENEL e INA). A questo segue la soppressione del ministero delle partecipazioni
statali (legge n. 202/1993). La situazione deficitaria spinge così l’IRI a mettere rapidamente le BIN
sul mercato. Il collocamento al pubblico registra il sostanziale successo dell’operazione di acquisti
coordinati dalla stessa MEDIOBANCA che cerca di ricondurre le due BIN nella sua orbita di
influenza. Ma vi è un nuovo scenario competitivo nel quale si inseriscono gruppi bancari europei
del calibro di DEUSTCHEBANK e PARIBAS. Si mette in crisi il precedente assetto dei rapporti tra
finanza e industria, incentrato sulla funzione di cerniera di MEDIOBANCA. L’affermazione dei
nuovi gruppi industriali accresce il pluralismo del sistema industriale e finanziario del Paese. Il
processo di privatizzazione non sembra aver ridotto il ruolo predominante dei gruppi piramidali nel
mercato azionario italiano: si registra un calo del numero delle aziende quotate”. La tendenza al
“delisting” (uscire dal listino di borsa) è da ricondursi alla di-sciplina del diritto societario, non
ancora armonizzato in sede CE. La scommessa della public company in attuazione dell’art.47 Cost.
per l’ammodernamento del nostro sistema industriale e finanziario, che le privatizzazioni hanno
lasciato intravedere, si confronta negativamente con le nuove frontiere deregolamentate della
globalizzazione dei mercati finanziari.
5. GLOBALIZZAZIONE DEI MERCATI, RIORGANIZZAZIONE E POTENZIAMENTO
DELLE ISTITUZIONI SOVRANAZIONALI
5.1 Mercati finanziari e correttivi istituzionali. La public company sembra in crisi anche nel suo
ambiente originario. A seguito della deregolamentazione dei mercati finanziari dei primi anni ’80,
le banche USA hanno iniziato ad investire in società che operano sul mercato dei derivati ad alto
rischio. Appare critica la crescita del mercato dei derivati: si riducono le possibilità di controllo da
parte dell’Autorità di vigilanza sul mercato mobiliare, la Security Exchange Commission (S.E.C.).
L’assenza sugli investimenti in prodotti derivati di un controllo contabile standardizzato ha
consentito di mettere in ombra il conteggio delle perdite sui derivati, perché considerate operazioni
fuori bilancio in quanto i derivati sono giu-ridicamente dei contratti aperti. Altro metodo per
occultare le perdite, è quello di “scorporarle” e “esportarle” con lo strumento della scissione
societaria o della cessione del ramo d’azienda. Queste operazioni sono portate a termine con l’aiuto
delle società di consulenza e di revisione che certificano i bilanci. Il caso ENRON (a seguito della
deregolamentazione del settore elettrico, la crescita imponente dei derivati ha favorito l’esplosione
finanziaria della società ENRON che aveva, nel corso degli anni ’80, il suo core business nel settore
dell’energia elettrica e del gas) ha messo a nudo l’inadeguatezza del sistema di regolazione dei
conflitti di interesse, pensato dopo la crisi del 1929 per un mercato dei prodotti finanziari che era
però separato dal credito e dall’assicurazione. Nel nuovo contesto del mercato dei derivati, sono
apparsi nuovi rischi sistemici generati dalla deregolamentazione e dall’integrazione delle attività
finanziarie. Gli alti premi incassati dal management per risultati finanziari virtuali e il correlato fal-
limento del fondo pensione aziendale dei dipendenti, investito in azioni della società, evidenziano il
conflitto (crisi della public company) tra il management e gli altri la-voratori. Le contromisure del
Sarbanes Oxley Act del 2002, per normalizzare il mercato finanziario statunitense toccano i punti di
maggior criticità: - Il rafforzamento delle misure preventive per evitare conflitti di interesse -
L’inasprimento delle pene per i falsi in bilancio; - La ratifica delle stock options per i manager da
parte dell’assemblea degli azionisti - L’aumento delle ammende per la sottrazione di documenti e
l’obbligo di separazione societaria nelle società di revisione tra consulenza e certificazione.
Permane l’asimmetria informativa del mercato dei derivati della new economy. Se l’andamento
della quotazione del titolo non è più correlato immediatamente all’economia reale, diviene difficile
valutare la redditività del titolo. I derivati hanno questo intrinseco attributo di rischio, che si basa
sulla comparazione analogi-ca, ma non fornisce valutazione analitiche sul valore economico
effettivamente ad esso sottostante.
5.2 Verso nuove istituzioni per l’economia globale. È evidente che i correttivi del funzionamento
del mercato dei capitali statunitensi non sono sufficienti a mettere sotto controllo le dinamiche
speculative nei mercati finanziari. Le iniziative in cantiere puntano a un miglioramento dei sistemi
di scambio di in-fo e di collaborazione a livello mondiale tramite lo IOSCO (organismo di raccordo
tra autorità nazionali di vigilanza sul mercato al quale si dovrebbe aggiungere una più attenta
strategia di contenimento della finanza offshore (imprese create in centri finanziari con livello di
imposta molto bassi) e il potenziamento delle azioni antiriciclaggio. La collaborazione si estende
nella comunità dell’Antitrust, alle ipotesi di riforma e integrazione in un unico modello a rete
dell’attuale sistema organizzato su 2 livelli: comunitario e nazionale. Le prospettive di allargamento
della CE ad est rafforzano la consapevolezza di una maggiore rapida coesione non solo delle
istituzioni economiche, ma anche di quelle politiche e sociali. Importante è anche la rivisitazione
delle istituzioni finanziarie nate con gli accordi di Brenton Woods. La riforma del FMI e della
WORLD BANK mira a favorire le linee di credito ai Paesi emergenti, in base alla fattibilità
economica dei progetti e sulla remu-nerazione anche a lungo termine del finanziamento, con il
superamento della fallimentare politica dei finanziamenti a breve, collegati ad impegni di rigore
nelle politiche di bilancio da parte degli altri Stati. Nella stessa direzione va la proposta del
finanziere filantropo Soros per l’emissione, da parte del FMI, di nuovi diritti speciali di prelievo
(DPS) da autorizzare dai Paesi membri e da concedere sulla base di programmi economicamente
validi. Al fondo delle proposte troviamo una motivazione etica: la scommessa di coniugare la
disponibilità di capitali e le occasioni di investimento dei Paesi insufficientemente sviluppati, il
tutto per un migliore impiego delle risorse di capitale, scoraggiando gli in-vestimenti speculativi.
Queste proposte si scontrano con la resistenza della business community internazionale perché,
riducendo la frequenza delle transazioni a breve diminuiscono le occasioni di lucro
dell’intermediazione finanziaria. Ma c’è anche una resistenza culturale ad esplorare strade diverse.
La ricerca scientifica applicata e le nuove tecnologie (buona fetta della new economy) possono
confluire in un mercato a “redditività differita” collegata al successo della ricerca. Andrebbe trattato
a parte il mercato dei prodotti derivati sintetici costruito su indici e su scommesse future su variabili
aleatorie che nella sostanza è simile ad una lotte-ria e ne andrebbe scoraggiato l’accesso con un
prelievo fiscale sulle stesse transa-zioni. Si può anche ipotizzare un mercato di titoli d’investimento
in infrastrutture e programmi di sviluppo nei paesi emergenti, in cui il rischio si riduca in
proporzione al grado di stabilità delle istituzioni democratiche. Altro terreno d’incontro tra finanza e
occasioni di sviluppo è dato dall’allargamento dell’Organizzazione per il Commercio Mondiale
(WTO) alla Cina. Un nuovo approccio in sede ONU, agli inizi anni 2000, lasciava intravedere la
costituzione di un fondo d’intervento per schemi di aiuto indirizzati ai grandi problemi della fame e
della sanità e dell’ecosistema, per la costruzione di un quadro commerciale più favorevole ai Paesi
più arretrati.
PARTE QUARTA DINAMICHE GLOBALIZZANTI (2002-)
CAPITOLO II
LA DECOSTRUZIONE DELLO STATO DEMOCRATICO DI DIRITTO
1. TITOLO V DELLA COSTITUZIONE, FEDERALISMI E GOVERNO DELL’ECONOMIA.
1.1 La fibrillazione della potestà legislativa tra stato e regioni. Il nuovo testo del titolo V
ridisegna l’assetto delle funzioni legislative e amministrative, accentuando lo spostamento dei poteri
dallo stato verso le regioni e i comuni. Le materie non espressamente indicate nella competenza
“esclusiva” o “concorrente” dello Stato sono da considerarsi di competenza residuale delle regioni.
All’incerto riparto della funzione legislativa si accompagna l’asimmetrica distribuzione delle
funzioni amministrative. In particolare, appaiono di difficile comprensione le funzioni degli enti
locali territoriali (comuni regioni e province). La repubblica non si identifica più nello stato italiano.
Ma quest’ultimo, lo stato, concorre solo a costituirla al pari degli altri enti, enti che sono posti
apparentemente sullo stesso piano dello stato e con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati
dall’art. 118 della costituzione. In materia economica, in particolare, il riconoscimento alle regioni
di una potestà legislativa concorrente con quella dello stato in importanti settori dell’economia, fa
saltare il quadro di riferimento operativo per le imprese e allunga i tempi e i costi della burocrazia
provocando così un incremento di oneri e di tempo perso nei rapporti tra le imprese stesse e le amm.
Pubb.. La modifica costituzionale del 2001, in questo modo, più che risolvere il conflitto tra i vari
poteri dello stato, lo porta ad una confusa architettura pseudo federalista come dimostrato anche
dall’affermazione di partiti politici con ideologie regionaliste e anticentraliste come la Lega nord.
L’autonomia finanziaria e la discrezionalità politica delle amministrazioni territoriali L’attenzione
della politica posta sul conflitto di poteri interno alla organizzazione degli enti rappresentativi della
repubblica, mette in secondo piano le urgenze concrete dell’economia reale, come la
responsabilizzazione fiscale, il controllo della spesa pubblica decentrata, la crescita del debito
pubblico ecc. Le regioni e gli enti locali ai quali ora, oltre ai finanziamenti ad hoc previsti dalle
leggi finanziare, sono traferite quota parte delle entrate tributarie, sulla base di parametri
predeterminati di compartecipazione al gettito, non hanno un sistema impositivo autonomo. Tutto
ciò ha deresponsabilizzato i politici locali dal rendere conto ai loro elettori della gestione loro
affidata. Inoltre l’autonomia di spesa degli enti locali libera i sindaci dal pesante vincolo dei
controlli sui bilanci e sugli atti di spesa delle amministrazioni locali, in precedenza affidati ad un
corpo di funzionari statali ovvero i segretari comunali. A seguito della modifica dell’art. 119 Cost. è
stato stabilito che il legislatore statale può imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di
bilancio nel rispetto del patto di stabilità definendo però solo “limiti di carattere complessivo”,
lasciando agli enti locali ampia autonomia nell’allocazione delle risorse fra i diversi ambiti di spesa.
Si assiste in sintesi ad una demolizione del sistema di controllo dello stato a diritto amministrativo,
previsto dall’ormai abrogato titolo V della costituzione repubblicana del 1948. Conseguente
deresponsabilizzazione delle decisioni di spesa Alla scomparsa del comitato regionale di controllo
sugli atti di spesa dei comuni e delle province, si somma la modifica del ruolo dei segretari
comunali. Trasformati da funzionari statali preposti in posizione di indipendenza al controllo di
legittimità degli atti degli enti locali, a dipendenti/consulenti del sindaco, soggetti a gradimento,
conferma o rimozione da parte dello stesso, vanificando quindi con la perdita di indipendenza la
peculiare funzione di controllo di legittimità anche contabile degli atti del comune. La soppressione
della giunta provinciale amministrativa si unisce al trasferimento parziale delle funzioni di controllo
preventivo alla corte dei conti; ma tale decentramento organizzativo (cioè il passaggio dei poteri di
controllo dalla giunta provinciale alla corte dei conti) non è in grado di ricostruire un efficace e
capillare sistema di controllo sulla legittimità e sul merito delle decisioni di spesa delle amm.
Locali. In assenza di effettive sanzioni, in caso di irregolarità, il controllo si riduce a una forma di
“monitoraggio” inconcludente e collaborativo, se non a rischio di collusione tra ente vigilante ed
ente vigilato. Inoltre ad ogni minima richiesta di razionalizzazione del funzionamento inefficiente
della macchina amministrativa con ipotesi di tagli ai trasferimenti statali, il fronte compatto e
trasversale dei sindaci, minaccia di rivalersi sull’utenza, già costretta a subire servizi a costo sempre
crescente, ad accesso limitato e a bassa qualità. Si paventano, in caso di riduzione dei finanziamenti,
tagli per asili nido, trasporti urbani, scuole primarie e secondarie, illuminazione e verde pubblici,
manutenzione delle strade ecc, servizi privati già da tempo di risorse necessarie alla loro agibilità in
sicurezza. Ristrutturazione del debito tramite indebitamento in derivati La possibilità di rimodulare
il debito spostandone, a caro prezzo per i contribuenti, le scadenze agli anni successivi con i
contratti derivati sul debito pregresso, ha determinato l’estendersi dell’indebitamento degli enti
locali. La sottoscrizione dei derivati è una specie di bomba ad orologeria per la finanza pubblica. Si
posticipa il pagamento dei debiti pregressi cui afferiscono i derivati, ottenendo un momentaneo
alleggerimento del costo del debito per qualche anno. Il debito così nascosto, è destinato a
riemergere in modo cumulativo, potenziato del costo aggiuntivo degli interessi negli anni
successivi. In particolare in italia, negli anni 2009-2013 sono venuti alla luce contratti derivati in
scadenza massicciamente collocati presso migliaia di enti locali. Una vicenda verso la quale si è
mantenuto un atteggiamento permissivo favorito anch’esso dalla soppressione del controllo esterno
sui bilanci degli enti locali. La svolta permissiva ha trovato fondamento costituzionale con la
modifica del titolo V della costituzione che ha previsto la facoltà per gli enti locali di indebitarsi per
spese di investimento. In sostanza si è consentito l’utilizzo di strumenti derivati da parte degli enti
locali e l’emissione di titoli obbligazionari con rimborso del capitale in un'unica soluzione alla
scadenza.
CAPITOLO II
2. LA PRIVATIZZAZIONE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI.
2.1 Esternalizzazioni e privatizzazioni formali di attività amministrative. Alla crescita
dell’indebitamento contribuiscono, in modo non secondario, le esternalizzazioni, cioè trasferimenti
di attività a soggetti terzi rispetto all’amministrazione, spesso senza gara e senza confronto
concorrenziale. Si fa ricorso alle “privatizzazioni”. Si intensifica la costituzione di società di
capitale, formalmente private ma di fatto in mano pubblica. Queste società di capitali privatizzate
prestano servizi all’amministrazione ricavando direttamente proventi dalla gestione privatistica di
beni e servizi di proprietà degli enti pubblici partecipanti. Le società privatizzate possono assumere
personale al di fuori dei vincoli imposti agli enti locali e alle regioni dal patto di stabilità interno. Le
privatizzazioni, senza corrispondenti riduzioni di personale e dei costi interni, hanno fatto
inevitabilmente lievitare il costo dei servizi e la spesa complessiva interna o per trasferimenti.
Parlando di numeri, nel 2014, il totale delle società di capitale partecipate direttamente dagli enti
territoriali ammonta a oltre 24000, con costi di gestione e governance sovradimensionati e perdite
esorbitanti. Atac e Ama ad esempio, le società del comune di Roma dei trasporti pubblici locali e
dei servizi ambientali, nonostante le elevate entrate che la gestione monopolistica garantisce su
un’area ad altissima densità di utenti come la città di Roma, lamentano perdite consolidate a
bilancio che ammontano, nel 2014 a circa 2,5 mld. Nei bilanci, appaiono spese per acquisti di beni e
servizi (appalti) esorbitanti. Un po’ ovunque in realità, si riscontra personale impiegatizio in eccesso
a fronte di personale operativo carente, bassa efficienza nei servizi a fronte di strutture
amministrative elefantiache.
2.2 Contrattualizzazione dei rapporti amministrativi. Una pseudo forma di privatizzazione è
costituita dalla trasformazione di enti pubblici in società per azioni. Tali società dunque, in quanto
privatizzate, non concorrono alla formazione del debito pubblico nazionale. I rapporti dello stato
con queste società sono stabiliti generalmente con contratti che a fronte di una prestazione definita
dal contratto, attribuiscono un corrispettivo tramite finanziamenti pubblici. Le risorse trasferite sono
poi impegnate dalla società con atti di diritto privato e quindi senza controlli ulteriori ne dallo stato
ne dalla corte dei conti. Rientrano in questo ambito, seppur con regimi contrattuali differenziati, i
rapporti di finanziamento tra lo stato e le poste s.p.a., rete ferroviaria italiana s.p.a., RAI, ENAC.
Costituiscono un’ulteriore fonte di spesa fuori bilancio, ad esempio, i trasferimenti all’ ANAS
s.p.a., per la realizzazione delle grandi opere. Il contratto, come già detto, strumento di diritto
privato, pone sullo stesso piano di reciprocità lo stato con il contraente privato. È così possibile, su
quella base, inserire clausole a favore del privato che prevedono penali a carico dello stato per
inadempimento o per il recesso. Si può citare, al riguardo, la penale di 4,5 mld di euro prevista a
favore della società “ponte sullo stretto di Messina” per il recesso dello stato, conseguente alla
mancata approvazione del progetto di costruzione del ponte.
2.3 Elusione della responsabilità erariale e civile per danno patrimoniale. Concetto di danno
erariale: Nell’ordinamento giuridico italiano è detto danno erariale il danno sofferto dallo Stato o da
un altro ente pubblico a causa dell'azione o dell'omissione di un soggetto che agisce per conto della
pubblica amministrazione in quanto funzionario, dipendente o, comunque, inserito in un suo
apparato organizzativo. Spetta al comune l’obbligo di agire per danni contro gli amministratori della
società controllata, con l’azione di responsabilità di diritto privato. Spetta alla corte dei conti invece,
l’azione per danno erariale nei confronti del sindaco, qualora questi omettesse di perseguire in
giudizio gli amministratori responsabili di danno al patrimonio societario e, di conseguenza, al
valore della partecipazione del comune.
CAPITOLO III
3. FISCO E FEDERALISMO FISCALE
3.1 La pressione fiscale “addizionale” e il metodo dei tagli lineari alla spesa. La legge sul
federalismo fiscale definisce solo la struttura fondamentale delle entrate spettanti alle regioni e i
criteri di riparto dei fondi di finanziamento perequativi(Il termine perequazione viene usato in
diversi rami del diritto, in particolare nel campo pensionistico e urbanistico, per indicare un atto o
un'azione che abbia lo scopo di eliminare le discriminazioni o sanare eventuali svantaggi subiti) fra
i diversi livelli di governo (regioni e comuni) in materia di finanza pubblica. Il compito di
sbrogliare la matassa del riparto dei cespiti e della competizione sul riparto delle risorse e
l’attribuzione dei beni demaniali, viene affidata alla commissione parlamentare per l’attuazione del
federalismo fiscale. Per far fronte alla riduzione dei trasferimenti statali, è aumentata la pressione
fiscale e la quota di gettito devoluta alle amministrazioni territoriali. L’incidenza del fisco regionale
sul PIL, da una percentuale dello 0,7% negli anni novanta, è arrivata a superare il 5% nel 2010. La
dinamica crescita non è visibile al contribuente in quanto si scarica sugli incrementi delle aliquote
addizionali regionali e locali percepiti su imposte erariali come IRPEF, IRAP E IVA. La dinamica
crescita non è però compensata da una parallela riduzione del carico fiscale statale che, nonostante
il trasferimento di competenze per effetto della modifica del titolo V passa, a sua volta, in termini
assoluti da 342 a 445 mld di euro nel decennio considerato. La crescente tassazione patrimoniale e
la compressione del diritto di proprietà Perdura la difficoltà per l’accertamento effettivo
dell’imposta sui redditi dichiarati. Per fare cassa, dopo il 2007, la pressione fiscale sul patrimonio
immobiliare (IRAP E IMU) cresce di circa l’80% e, in misura minore, anche sul risparmio privato
monetario, qualificato come “rendita finanziaria”. L’imposta sui depositi bancari arriva, nel 2013, al
26% degli interessi sui conti correnti. Si tratta di un’imposizione viziata probabilmente da
incostituzionalità poiché colpisce il risparmio investito in forma patrimoniale o finanziaria, il cui
reddito dovrebbe invece essere tassato in modo proporzionale e progressivo. Con la legge di
stabilità del 2015, si incrementa il prelievo fiscale anche sui trattamenti di fine rapporto, sui fondi
pensione, sulle obbligazioni e sui dividendi. L’incremento della pressione fiscale patrimoniale, in
particolare sulle abitazioni, spinge per contro alla riduzione dei valori di mercato di tali beni.
Secondo uno studio OMI, l’osservatorio immobiliare dell’agenzia delle entrate, il peso delle
imposte sulla casa ha contribuito in modo rilevante (circa il 10%), nel periodo successivo al 2012,
alla perdita di valore degli immobili. Nello stesso periodo, si è passati da un gettito ICI di 9,2 mld
ad uno IMU-TASI di 24 mld, con un balzo del 165%. Permane più in generale, la difficoltà a
mettere in funzione un sistema di accertamento efficiente ed equo dei redditi da lavoro autonomo.
Le autodichiarazioni dei lavoratori autonomi e delle imprese rimangono su valori bassi e poco
attendibili. Qualche dato: gli orefici hanno redditi medi, nel 2012 così come nel 1977, inferiori a
quelli dei propri dipendenti. Persiste in questo modo, la discriminazione paradossale nell’accesso ai
servizi sociali, assistenziali e previdenziali, tra chi paga le tasse sull’intero reddito e risulta
svantaggiato rispetto a chi, non dichiarando il proprio reddito, risulta meno abbiente, e quindi
preferito nell’assegnazione del servizio (asili nido) e/o del bene (alloggio case popolari). Il
problema è risalente. Riccometro e redditometro, giacenza media e metodo ISEE del 2014 sono
correttivi che, nello stesso loro susseguirsi, attestano la scarsa efficacia dei rimedi adottati per
sopperire ad un efficace accertamento dei redditi e ad una imposizione sulla base della capacità
contributiva. Si continua a scontare l’onda lunga dell’elusione fiscale che ha fatto seguito al
passaggio dall’accertamento induttivo all’autodichiarazione dei redditi, senza l’accompagnamento
di misure fortemente deterrenti nei confronti dell’evasione fiscale. Evasioni, elusioni e detrazioni
fiscali Permane elevata l’evasione fiscale. Per essere debellata, va contrastata con misure di
trasparenza e deterrenza insieme. Per reprimere l’evasione, è necessario che il sistema fiscale sia
avvertito come giusto ed imparziale da tutti i contribuenti. Il moltiplicarsi e il susseguirsi di indici di
spesa e studi di settore, quali strumenti di elaborazione dei redditi presunti per le categorie dei
lavoratori autonomi e/o professionisti, ha finitoattraverso il riferimento a mediane statistiche- col
gravare, in modo più che proporzionale, sulle fasce di contribuenti con redditi più bassi e ad
avvantaggiare, correlativamente, quelli con redditi più elevati. In questo modo, il gravame fiscale,
proporzionalmente più elevato sui redditi più bassi da lavoro autonomo, contribuisce all’espulsione
dal mercato delle attività marginali o iniziali. Secondo dati elaborati dalla CGIA di mestre, le partite
IVA (che esprimono statisticamente la dimensione quantitativa del lavoro autonomo) sarebbero
diminuite di 400.000 dal 2008 al 2012 (circa il 6,7%). Si creano inoltre ulteriori disparità tra i
contribuenti che dichiarano correttamente i loro redditi e quelli che invece li occultano, anche
parzialmente. In questa logica, anche la riduzione del prelievo fiscale sui redditi da lavoro
dipendente effettuato dal sostituto d’imposta nella misura di 80 euro mensili, rischia, per le modalità
con cui è definita, un giudizio di incostituzionalità. La norma contrasta con il basilare principio di
parità di trattamento, proporzionalità e progressività dell’imposta. Il risultato attuale è un sistema
tributario che cerca comunque di procacciare un adeguato livello di entrate allo stato. La ricerca di
basi imponibili certe e non occultabili al fisco sposta sempre di più, negli anni 2000, il carico fiscale
sui patrimoni immobiliari piuttosto che sui redditi, anche al fine di recuperare indirettamente, ad
esempio tramite l’IRAP sugli immobili strumentali d’impresa, l’evasione fiscale delle imprese. Di
ciò ne risente la propensione agli investimenti produttivi e, dunque, la crescita dell’economia reale.
La stessa entità del gettito fiscale è destinata a risentirne, stante che una tassazione eccessiva e
sperequata finisce con il deprimere la crescita economica e, in definitiva, la stessa fonte di
produzione del gettito fiscale. Nel periodo 2007-2013 l’economia italiana passa dalla stagnazione
del decennio precedente al declino. Il PIL registra una perdita secca del 9%, quasi il doppio della
spagna (-5,8%) che ha il peggior PIL, dopo quello italiano, tra i principali paesi della UE. Le misure
di riscossione coattiva d’imposte e di sanzioni amministrative, appaiono poco tollerabili se
comparate alla facilità con cui si elidono le imposte, ricorrendo a vari artifici per spostare sedi e
centri di profitto all’estero, lasciando in italia società svuotate spesso di ogni intestazione
proprietaria, senza capitali, con passivi non recuperabili dai creditori perché le normative fiscali dei
paesi UE dove sono stati spostati gli attivi ( bulgaria ad es.), non riconoscono procedure esecutive
fallimentari promosse in altri stati della comunità.

4. EQUILIBRISMI DI FINANZA PUBBLICA


4.1 Pareggio di bilancio e spending review. Sul fronte del contenimento e della riqualificazione
della spesa pochi i passi avanti rispetto ai tentativi effettuati dagli anni ’70 ad oggi. Si continua con
la prassi dei tagli lineari alla spesa storica (la spesa storica è un criterio per l'assegnazione delle
risorse dallo stato centrale alle regioni in base al quale chi ha speso storicamente di più per erogare
servizi, dovrà ricevere l'equivalente per far fronte a tali costi. Questo criterio è naturalmente poco
ortodosso e molto utile per le amministrazioni poco virtuose che sperperano soldi a proprio
piacimento. Es una regione ha speso storicamente 100 per il trasporto pubblico dovrà ricevere 100.
mentre una regione virtuosa ne spende 60, che è poi il costo oggettivo del servizio, riceverà 60. Si
capisce che altri 40 di surplus che chiede la regione poco virtuosa sono frutto di una cattiva
amministrazione. Di qui l'esigenza di abbandonare questo criterio ed introdurre il "costo standard"
che consente di misurare oggettivamente il costo di un servizio tenendo conto delle varie situazioni
regionali. In più nelle legge delega calderoli, è presente la possibilità di riscuotere tributi propri
regionali oltre le altre assegnazioni statali. Si capisce che se il costo standard del servizio è 60, la
regione può chiedere solo 60 allo stato centrale. quindi se spende 100 gli altri 40 se li deve far dare
dai cittadini della regione, mettendo nuove tasse, appunto tributi propri. i cittadini quindi, potranno
far valere le responsabilità politiche nei confronti di una cattiva amministrazione. Questo è il
principio base del federalismo fiscale.) che rimangono per lo più sulla carta per le resistenze politico
burocratiche e dei gruppi di pressione interessate al mantenimento della spesa storica. Il Patto di
bilancio europeo, formalmente Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell'unione
economica e monetaria (conosciuto anche come “fiscal compact”, letteralmente "patto di bilancio"),
è un accordo approvato con un trattato internazionale il 2 marzo 2012 da 25 dei 28 stati membri
dell'Unione europea, per la precisione non è stato sottoscritto da Regno Unito, Croazia e Repubblica
Ceca, (N.B.: al tempo della stipulazione del suddetto trattato, la Croazia non faceva ancora parte
dell'UE, al contrario di Regno Unito e Repubblica Ceca). È entrato in vigore il 1º gennaio 2013.Il
patto contiene una serie di regole, chiamate "regole d'oro", che sono vincolanti nell'UE per il
principio dell'equilibrio di bilancio. L'accordo prevede per i paesi contraenti, secondo i parametri di
Maastricht fissati dal Trattato CE, l'inserimento, in ciascun ordinamento statale (con norme di rango
costituzionale, o comunque nella legislazione nazionale ordinaria), di diverse clausole o vincoli tra
le quali l’obbligo del perseguimento del pareggio di bilancio. In economia il pareggio di bilancio è
la condizione contabile di un ente economico che si verifica quando, nel corso di un anno, le uscite
finanziarie sostenute eguagliano le entrate conseguite, evitando situazioni di deficit e conseguente
ricorso all'indebitamento. Nell'ambito della contabilità di Stato, il pareggio di bilancio comporta che
l'ammontare delle spese pubbliche sostenute dallo Stato e dagli altri enti pubblici sia uguale alle
entrate: lo Stato, in tal modo, evita di ricorrere all'indebitamento, ossia al deficit di bilancio
pubblico. L’ammontare complessivo dei disavanzi pubblici accumulati ogni anno porta invece alla
formazione del debito pubblico. Nell'aprile del 2012 il parlamento italiano ha definitivamente
introdotto, come principio costituzionale nell'ordinamento giuridico italiano, il pareggio di bilancio
(modificando gli artt. 81-117-119.97 della Costituzione italiana) con la legge costituzionale 20
aprile 2012 n. 1.La norma è stata approvata sia dalla Camera dei Deputati e sia dal Senato della
Repubblica a maggioranza dei due terzi nella seconda votazione precludendo così la possibilità di
un referendum costituzionale dei cittadini. Non tutti gli economisti (soprattutto di scuola
keynesiana) concordano sui vincoli imposti dal patto di bilancio. I premi Nobel per l’economia
Kenneth Arrow, Peter Diamond, William Sharpe, Eric Maskin e Robert Solow, in un appello rivolto
al presidente Obama, hanno affermato che “Inserire nella costituzione il vincolo di pareggio del
bilancio rappresenterebbe una scelta politica estremamente improvvida. Aggiungere ulteriori
restrizioni, quale un tetto rigido della spesa pubblica, non farebbe che peggiorare le cose”;
soprattutto questo “avrebbe effetti perversi in caso di recessione. Nei momenti di difficoltà
diminuisce infatti il gettito fiscale (per concomitante diminuzione del PIL) e aumentano alcune
spese pubbliche tra cui i sussidi di disoccupazione. Questi ammortizzatori sociali fanno dunque
aumentare il deficit pubblico, ma limitano la contrazione del reddito disponibile e quindi del potere
di acquisto (che influiscono sul consumo o domanda di beni o servizi)”. Nell'attuale fase
dell'economia, continuano, “è pericoloso tentare di riportare il bilancio in pareggio troppo
rapidamente. I grossi tagli di spesa e/o gli incrementi della pressione fiscale necessari per
raggiungere questo scopo, danneggerebbero una ripresa economica già di per sé debole”. Infine si
afferma che “un tetto vincolante di spesa comporterebbe la necessità, in caso di spese di emergenza
(per esempio in caso di disastri naturali), di tagliare altri capitoli del bilancio mettendo in pericolo il
finanziamento dei programmi non di emergenza”. Abbattere la spesa pubblica corrente non è solo
una necessità ma è anche una scelta per la crescita. Serve a salvaguardare risparmio e risorse per gli
investimenti ed il futuro delle nuove generazioni. Uno stato senza sovranità monetaria e che non
controlla i movimenti dei capitali è considerato, nei mercati globali, alla stregua di qualsiasi altra
macro entità economica. In una situazione come quella italiana, non si ha altra soluzione che far
quadrare il bilancio riducendo i costi, rendendo più efficiente la spesa e/o aumentando le entrate. La
riduzione, però, deve essere accompagnata da misure di orientamento della spesa, spostandola verso
gli investimenti. In questo modo, si possono coniugare rigore e ripresa dell’attività economica
stabile senza gli effimeri effetti congiunturali di una crescita viziata da semplici aumenti di
consumo. Per revisione della spesa pubblica (in inglese spending review), si intende un processo
volto a migliorare l'efficienza e l'efficacia della spesa pubblica attraverso la sistematica analisi e
valutazione della pubblica amministrazione nelle sue strutture organizzative statali (es. ministeri,
tribunali, istruzione pubblica, sanità pubblica ecc.), e territoriali (Regioni, Province, Comuni, ecc.),
delle procedure decisionali e attuative, dei singoli atti all'interno dei programmi e dei risultati finali.
Con questo procedimento si analizza “più il come che il quanto”: ovvero i capitoli di spesa di uno o
più Enti vengono passati al vaglio per vedere cosa può essere acquistato diversamente, oppure
tagliato, per scoprire se ci sono sprechi o casi di inefficienza. Principio dell'operazione in linea
teorica è quello di identificare spese che non contribuiscono a raggiungere gli obiettivi che sono
stati affidati alle diverse amministrazioni o che li raggiungono solo in maniera inefficiente, a fronte
di spese molto più alte del necessario. Accentramento della potestà legislativa nel governo
legislatore (la legge finanziaria) In Italia, con il nome legge finanziaria si intende solitamente la
legge ordinaria del governo italiano per regolare la politica economica del paese per un triennio
attraverso misure di finanza pubblica e di politica di bilancio. Fu introdotta in italia nel ’78. La
legge 196 del 2009 abroga quella del ’78 e sostituisce alla legge finanziaria la legge di stabilità,
introducendo la “clausola di salvaguardia”. Una norma di aggiustamento del bilancio che, per
evitare sfioramenti delle previsioni di spesa, stabilisce automatismi correlati di riduzione di capitoli
di spesa o di inasprimento fiscale (aumento in genere dell’IVA nel caso di sforamento del limite di
crescita del deficit del 3%).

5. METAMORFOSI DEL SISTEMA PARLAMENTARE, PARITOCRAZIA E


FENOMENOLOGIA DELLA CORRUZIONE
5.1 Sistema elettorale con preselezione degli eletti. La degenerazione della funzione legislativa ha
una portata molto grande, che riguarda lo svuotamento del potere legislativo delle camere e la
regressione dello stato di diritto amministrativo che si percepisce, nella seconda metà degli anni
2000, con la modifica del sistema elettorale e il subentro di un sistema maggioritario e a liste
bloccate. Con l’approvazione della legge 270/2005, di riforma del sistema elettorale / Scaricato da
Francesco Ferraro (francescoferraro961996@gmail.com) lOMoARcPSD|1175007 legge Calderoli)
viene completato il passaggio ad un sistema elettorale a lista “bloccate”, senza possibilità, per gli
elettori, di esprimere un voto di preferenza per i candidati. L’innovazione delle liste bloccate su
base proporzionale era già stata anticipata nella riforma elettorale del 1993 ma limitata nella sua
applicazione al 25% degli eletti alla camera. Così con la revisione del sistema elettorale attuato
dalla legge 270 del 2005, le liste bloccate vengono estese al 100% degli eletti. Il voto di preferenza
è abolito, i cittadini votano le liste e i candidati risultano eletti secondo l’ordine indicato nelle liste. I
vertici decidono dunque le priorità tra i candidati, quindi, di fatto, chi sarà eletto in ragione dei voti
riportati dalla lista. Il nuovo sistema elettorale definito- non per caso- porcellum, presentava vari
profili di illegittimità costituzionale e viene dichiarato tale con “effetto immediato” dalla sentenza
n°1 della corte costituzionale del 2014. La dichiarazione di incostituzionalità ha aperto una incerta
fase di ripensamento della legge elettorale, chiusa, solo temporaneamente, con l’elaborazione di un
testo, cosiddetto italicum data la sua peculiare originalità. Il testo predisposto dal governo ignora in
sostanza i profili di incostituzionalità sanzionati dalla corte e ripropone di fatto le liste bloccate.
5.2 Evanescenza e privatizzazione del partito politico. È in crisi anche la forma tradizionale del
partito politico. L’art. 49 della costituzione secondo il quale: “i cittadini hanno diritto di associarsi
liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”, è
stato definitivamente oscurato dalla legge 13 del 2014 sul finanziamento indiretto dei partiti, che ha
ratificato una forma di partito non basata sul “metodo democratico”. In effetti la legge 3/2014
equipara la disciplina dei partiti politici a quella delle associazioni private non riconosciute,
lasciando così i soci fondatori liberi di organizzarli come meglio credono. La legge ha legittimato la
prassi del modello verticistico del “partito azienda”, in base al quale i dirigenti del partito non
vengono eletti dagli iscritti, ma cooptati (La cooptazione è un metodo per la scelta dei nuovi
membri di un organo collegiale, consistente nella loro elezione da parte dell'organo stesso o di un
collegio ristretto costituito al suo interno) dal gruppo dirigente in carica. Senza voti di preferenza
nel partito o nelle liste elettorali, si coniuga un sistema elettorale gerarchizzato con il metodo
verticistico di cooptazione delle élite politiche. I cittadini assumono un ruolo esterno episodico,
esercitato solo in particolari occasioni quali ad esempio le cosiddette “primarie”. Finanziamento
della politica, voto di scambi e lobbying Abolito per via referendaria nel 1993, il finanziamento
pubblico dei partiti è stato reintrodotto, aggirando la volontà referendaria, in due tappe, nelle
legislature successive sotto forma di rimborso per le spese elettorali. Rimborsi a forfait (Accordo
con cui si stabilisce in precedenza un determinato prezzo, indipendentemente sia dall'ammontare del
bene consumato sia dal tempo impiegato a compiere la prestazione a cui il prezzo si riferisce) sulla
base del risultato elettorale e senza rendicontazione per le spese effettivamente sostenute nelle
campagne elettorali. Tali rimborsi sono poi stati estesi “sportivamente” anche alle liste senza
deputati eletti, ma con un risultato elettorale non inferiore all’1%. Le camere riconoscono inoltre ai
loro parlamentari indennità, rimborsi spese e contributi a vario titolo per collaboratori. Gravano sul
bilancio delle camere le spese per i vitalizi maturati da tutti i deputati già con il decorso di metà
legislatura (30 mesi di attività parlamentare). Sempre a carico della finanza pubblica sono i
contributi per i singoli gruppi parlamentari e per i giornali sponsorizzati dagli stessi. Il
finanziamento specifico ad hoc incentiva la costituzione di gruppi parlamentari con effetto
disgregante. Prendono così forma nel parlamento nuovi o vecchi raggruppamenti politici, mai in
quanto tali legittimati dal voto degli elettori, con una elevata dispersione di deputati da un gruppo
ad un altro anche appartenenti a coalizioni elettorali nemiche. L’aver spostato il finanziamento dai
partiti ai gruppi parlamentari, mette al riparo da rischi di controlli esterni e di contenziosi con
soggetti terzi. L’attribuzione dei finanziamenti con decisione interna alle camere fa si che tale
decisione sia, secondo la corte costituzionale, manifestazione del potere di “autodichia” (potere,
assegnato alle Camere o alla Corte costituzionale, di giudicare in merito ai ricorsi presentati sugli
atti amministrativi da loro stessi emanati), ossia con completa libertà di autodeterminazione a
garanzia dell’indipendenza del parlamento e degli altri organi costituzionali da influenze esterne.
Ciò comporta che non si debba rendere conto della gestione a nessun potere esterno, anche
giudiziario. Un privilegio fiscale insindacabile (avendo la corte costituzionale deciso in tal senso)
che impone a carico dei contribuenti un contributo a vantaggio dei politici che di fatto e di diritto
non devono rendere conto a nessuno. Anche i consigli regionali e comunali, nelle grandi città in
particolare, usufruiscono di rimborsi o indennità che, dato l’elevato numero dei beneficiari, gravano
indubbiamente sulla finanza pubblica. Il voto di scambio è un fenomeno che, nell'ambito della
politica, si riferisce all'azione di candidato il quale, in cambio di favori leciti o illeciti, prometta ad
un elettore di ricambiare il voto da parte di quest'ultimo con un tornaconto personale, o con una
promessa dello stesso. È praticato talvolta da organizzazioni criminali, spesso di tipo mafioso,
d'intesa con gruppi politici: questa fattispecie nell'ordinamento italiano definisce il reato di scambio
elettorale politico-mafioso. In Italia il voto di scambio non è di per sé una fattispecie di reato
autonoma, tranne che nel momento in cui possa essere ascritto a soggetti a cui possa essere
contestata attività di cui all'art 416 bis del codice penale italiano (ovvero scambio elettorale
politico-mafioso). Il voto di scambio può manifestarsi in un rapporto diretto fra politico ed elettore
e/o con l'interposizione di interessi di organizzazioni mafiose, in cambio di denaro o di una
raccomandazione per un posto di lavoro. Nel 1992 venne introdotta, per contrastare le
organizzazioni di stampo mafioso la fattispecie dello scambio elettorale politico-mafioso. Il
lobbying è un fenomeno che riguarda anche la politica italiana. Si verifica quando un gruppo
organizzato di persone cerca di influenzare dall'esterno le istituzioni per favorire particolari
interessi, la cui influenza può far leva su elementi immateriali, come il prestigio di cui il gruppo
gode, o su elementi materiali, come il denaro di cui dispone. In italia tale fenomeno è
particolarmente accentuato dal fatto che manca una legge sul lobbying parlamentare. Dal 1948 al
2015, 58 disegni di legge sono stati presentati presso il parlamento italiano, in materia di
regolamentazione della rappresentanza degli interessi e di partecipazione dei gruppi di pressione al
processo decisionale pubblico, ma nessuno di essi è mai stato approvato. Accanto ai partiti politici
costituiti come associazioni di diritto privato, si pongono le fondazioni, anch’esse entità di diritto
privato. Non essendo a base associativa bensì patrimoniali, esse accentuano negli statuti e nel loro
funzionamento il carattere non democratico. Sono infatti i fondatori, che ne definiscono le finalità e
ne conservano il controllo. Sono sempre i fondatori che definiscono la dotazione patrimoniale e gli
strumenti per le attività esterne della fondazione per il cui perseguimento possono ricevere liberalità
e contributi privati nonché sovvenzioni pubbliche. Le fondazioni, quali entità privatistiche senza
fini di lucro, hanno bilanci semplificati, non soggette a controlli e non devono dare conto dei
finanziamenti che ricevono in quanto nominativi dei donatori per attività lecite sono coperti da
privacy. In questo modo, per la strana configurazione giuridica sembrano prestarsi ad essere lo
strumento ideale per relazionare la politica con gruppi di pressione e per dissimulare rapporti di
lobbying. Raggruppamenti, correnti di partito e personalità politiche di un qualche rilievo sembrano
non esserne privi. Corruzione e tecnicismi depenalizzanti La giustizia penale nonostante le riforme,
ha ridotto drasticamente la sua funzione di deterrenza nei confronti della criminalità dei “colletti
bianchi” (La locuzione colletti bianchi (dalla lingua inglese white-collar worker), identifica quei
lavoratori che svolgono mansioni meno fisiche, ma spesso più remunerate rispetto ai colletti blu che
svolgono il lavoro manuale. Infatti le camicie bianche si sporcano facilmente e quindi distinguono i
lavoratori che "non si sporcano le mani"). Un effetto riduttivo dell’impatto deterrente della
condanna penale è stato la soppressione del principio della destituzione automatica dai pubblici
uffici a seguito di condanna penale. La riforma dei reati contro la pubblica amministrazione ha
previsto che la destituzione dovesse essere eventualmente inflitta previo esperimento di un
procedimento disciplinare. In questo modo si sono avuti casi di procedimenti disciplinari, in cui i
funzionari condannati per reati contro la pubblica amministrazione non sono stati destituiti ma
semplicemente spostati ad altro ufficio. Con la legge costituzionale 1/1992 di modifica dell’articolo
79 Cost. si riforma il potere di concedere l’indulto. Con la legge 241/2006 l’indulto è stato applicato
a circa il 90% dei processi in atto. A differenza dell’amnistia che estingue il reato, l’indulto
concerne la pena e quindi non determina la cessazione dell’iter processuale. I processi allora in atto
sono dovuti pertanto arrivare a conclusione senza che al termine si potesse comminare le pene
perché indulte. Oltre al beneficio per colpevoli senza condanna, la misura si risolve in un dispendio
inutile di energie e tempo. Negli anni 2000 si afferma e si estende l’applicazione del
“patteggiamento” che introduce il “patteggiamento allargato” estendendo la facoltà delle parti di
accordarsi su una sanzione ridotta fino a un terzo, per un reato con pena detentiva fino ai 5 anni.
Tutto ciò porta ad una sanzione pecuniaria che elimina la reclusione. L’idea stessa della giustizia
penale come non negoziabile vacilla. A differenza degli Stati Uniti- ove l’imputato deve dichiararsi
colpevole per poter patteggiare- il patteggiamento, così come da noi disciplinato, non comporta
alcuna ammissione di colpevolezza da parte dell’imputato. Non “sporca” il certificato penale del
“patteggiato” e non comporta, quindi, l’irrogazione delle pene accessorie, come l’allontanamento
dall’ufficio per i pubblici dipendenti, o il divieto di coprire cariche amministrative, elettive e
incarichi politici. La combinazione tra lentezza della giustizia, riduzione dei tempi della
prescrizione e riduzione delle pene trova il suo apice in leggi costruite su misura per disinnescare
specifiche vicende processuali (le cosiddette leggi “ad personam” come la legge 251/2005 che
riduce la prescrizione per gli incensurati e trasforma la detenzione in arresti domiciliari per gli
ultrasettantenni e la legge 51/2010 che rende automatico il riconoscimento del “legittimo
impedimento” per i ministri, in modo da non comparire alle udienze con la conseguenza del
rinvio/allungamento del processo e rischio di decorrenza del termine di prescrizione. (sicuramente il
libro fa riferimento al mitico Berlu). L’effetto combinato di queste norme ed il loro intreccio con il
lento fluire dei processi si avvicina ad Una depenalizzazione di fatto del reato contro la pubblica
amministrazione. Nello stesso senso, anche la recente norma sul voto di scambio mafioso. La nuova
formulazione obbliga la procura penale non solo ad accertare il fatto (l’avvenuta erogazione di
denaro ad un politico da un’organizzazione mafiosa), ma anche a provare la finalità criminale (cioè
l’elemento psicologico/internazionale) che tale dazione sia stata “consapevolmente” accettata per il
procacciamento di voti. La pena detentiva in carcere è una ricorrenza estrema per chi è
eventualmente condannato per reati contro la pubblica amministrazione. La reclusione domiciliare,
per condanne a pene detentive inferiori ai tre anni (a discrezione del giudice se inferiori a 5) ha di
fatto eliminato la reclusione carceraria per i reati finanizari e per la truffa ed il peculato(Il peculato,
nel diritto penale italiano, è il reato previsto dall’art. 314 (Peculato) del codice penale, in virtù del
quale il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio, che, avendo per ragione del suo ufficio
o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui, se ne
appropria). La depenalizzazione di fatto della corruzione incrementa la distanza tra corruzione
praticata e corruzione denunciata e sanzionata. Secondo dati del dipartimento per l’amministrazione
penitenziaria (aggiornati al novembre 2013), sugli oltre 60mila detenuti si contano soltanto 110 per
reati economici finanziari, in germania, per gli stessi reati, vi sono in cella 8600 detenuti. La riforma
penale legge 190/2012 “anticorruzione” ha lasciato nella sostanza invariato il quadro della scarsa
effettività della condanna penale e della deterrenza della pena. In particolare, la riforma non ha
inciso sulla decorrenza della prescrizione nel corso del giudizio per corruzione. Si va piuttosto in
direzione opposta con la riduzione per il reato di corruzione dei termini della prescrizione da 15 a
10 anni e della pena massima da 12 a 8 anni. La legge 67/2014 (svuota carceri) delega il governo a
cancellare oltre alla immigrazione clandestina essenzialmente crimini economici come la corruzione
e reati tributari come l’omesso versamento di IVA. L’inefficace deterrenza penale nei reati contro la
pubblica amministrazione si riflette nel tasso di corruzione percepita nel nostro sistema economico,
che ormai ci colloca nelle classifiche a livelli di paesi non ancora in via di sviluppo. La corruzione
percepita registra una tendenza negativa costante: cos’, dal 40° posto del 2005 si passa al 45° del
2006, per scendere ulteriormente all’89esima posizione nel 2013, secondo le rilevazioni di
Trasparency Internazional.

CAPITOLO III
LA COSTITUZIONE ECONOMICA ITALIANA NEL VORTICE GLOBALIZZANTE
1.INEFFICIENZE REDISTRIBUTIVE E SQUILIBRI COMPETITIVI
1.1 La micro legislazione economica tra burocrazie pubbliche e private. L’azione lobbistica
esercitata senza trasparenza e regolazione, genera un’opaca normativa di esenzioni impositive o
contributive, privilegi, aiuti finanziari e fiscali per alcune categorie, con l’effetto di incrementare
discriminazioni e abusi di posizioni dominanti. Si spiegano così anche la scarsa stabilità e l’alta
volatilità della legislazione economica; agli espedienti di opacizzazione delle norme si aggiungono,
con la tecnica della novellazione, rimandi vari che depistano qualsiasi interpretazione certa del
diritto positivo. A questo instabile assetto si aggiunge, dopo il 2000, la tendenza all’emanazione di
“norme a scadenza”. Sulla complessità della regolazione economica e sulla micro incentivazione
incide anche la legislazione regionale concorrente di de:aglio, d’assumersi nel rispe:o dei principi
generici, come quelli previsti dalla legge sullo statuto delle imprese medio-piccole; in pratica, lo
statuto si traduce in un rafforzamento del ruolo burocratico degli enti di rappresentanza degli
interessi, con l’esternalizzazione dei compiti in precedenza dell’amministrazione pubblica, di tenuta
dei registri, degli albi, etc...Tale amministrazione “allargata” dell’economia finisce per produrre
costi di transazione notevoli per la collettività a vantaggio, in primo luogo, degli enti associativi che
intermediano esenzioni e finanziamenti. In questo complesso microcosmo delle rappresentanze di
categoria settoriali e locali, la ricerca dei micro incentivi e dei sussidi non riesce a utilizzare al
meglio ed interamente i fondi strutturali comunitari per iniziative imprenditoriali e start up di nuove
imprese. Gli aiuti comunitari prevedono normalmente la compartecipazione ai progetti di
finanziamenti anche degli Stati membri. Ma come conseguenza della compartecipazione la Corte
dei conti UE diviene competente a controllare il progetto per verificare il corretto impiego dei
finanziamenti comunitari. Questo controllo, però, non è sempre gradito soprattutto da parte delle
amministrazioni che devono richiedere e gestire i finanziamenti.
1.2 Concorrenza sleale, arroccamento professionale, saperi e mestieri e sclerotizzati. La
direttiva servizi (nota come Bolkestein) ha segnato il punto di ripiegamento della spinta alla
liberalizzazione e all’integrazione del mercato interno dei servizi, avviata all’AUE (ATTO UNICO
EUROPEO) del 1986. L’allargamento dell’UE verso est negli anni ’90, ha comportato una battuta
d’arresto del processo di coesione interna tra i paesi continentali che avevano aderito all’euro e
quelli di nuova adesione che conservano transitoriamente la moneta nazionale. Tale
differenziazione ha implicato la possibilità di una competizione al ribasso sui costi offerti dai
prestatori dei servizi e, soprattutto, una forma di concorrenza sleale nel mercato del lavoro
professionale. In questo quadro, la deregolamentazione del rapporto di prestazione di servizi, sulla
base del principio dell’applicazione della normativa del paese d’origine, è stata sospettata di
camuffare il lavoro dipendente sotto forma di lavoro autonomo parasubordinato, con applicazione
di contratti di lavoro di prestazione d’opera, esonerando così il committente nel paese in cui la
prestazione si realizzava, dall’adempimento degli obblighi tradizionali del datore di lavoro. Il
rischio di dumping sociale, di una concorrenza al ribasso sul mercato del lavoro e delle professioni,
ha determinato una comprensibile reazione “corporativa” nei confronti di una scarsamente
regolamentata libertà di prestazione di servizi. Si faceva così strada la scelta di non introdurre il
principio dell’applicazione della normativa del paese d’origine nel testo definitivo di approvazione
della diretiva servizi.
1.3 Esternalizzazioni delle funzioni tecniche e certificazioni. Nel corso degli anni 2000, si
registra l’estendersi dell’attività di certificazione da parte di organismi indipendenti di certificazione
relativamente alla gestione della qualità, alla gestione ambientale, della sicurezza e salute dei
lavoratori e alla gestione dell’energia. Tali certificazioni costituiscono in genere una forma di
esternalizzazione di funzioni di controllo tecnico, in precedenza attribuite a enti pubblici (ad
esempio ASL e ARPA), con una sovente duplicazione di competenza e quindi, dei costi a carico
delle imprese soggette a certificazione. Le certificazioni inoltre, avendo una funzione di verifica
della procedura e delle modalità di esecuzione di uno specifico prodotto/ attività da parte del
soggetto certificato, non comportano una responsabilità dell’organismo certificante sul risultato
finale o sulla qualità del prodotto/attività certificata, quindi non ingenerano alcuna corresponsabilità
per il risarcimento dell’eventuale danno subito dal consumatore. D’altra parte, la certificazione resa
da un soggetto esterno non implica neppure alcune responsabilità dell’impresa certificata verso terzi
sulla rispondenza di quanto dichiarato alla realtà effettiva, come sarebbe nel caso di
un’autocertificazione. Disparate attività professionali e tecniche sono oggetto di accertamento delle
competenze a svolgere specifiche mansioni, in questo modo la certificazione finisce con
l’intrecciarsi con il business della formazione e dell’aggiornamento professionale; la certificazione
crea quindi nuove occasioni di lavoro per le professioni. Si può ipotizzare che dietro a questi
interventi legislativi si celi un’attività di lobbying della categoria interessata che, con il rilascio
delle certificazioni, apre nuove aree di business i cui costi gravano su cittadini ed imprese.
1.4 Inefficienza amministrativa giudiziaria e competività sistemica. Nonostante la proliferazione
della filiera normativa, anzi forse a causa della stessa, persiste e si consolida la percezione negativa
dell’efficienza della nostra PA (pubblica amministrazione), estesa anche al funzionamento della
giustizia. La soluzione di ridurre il carico del contenzioso, creando una barriera all’accesso alla
giustizia aumentando anche il costo del contributo unificato per cittadino, non risolve il problema
ma lo maschera. Anche il rito della mediazione obbligatoria e l’obbligo di perizia preventiva prima
della proposizione dell’azione in giudizio sono espedienti che scoraggiano il ricorso al giudice;
sono misure che colpiscono il diritto dei cittadini lesi ad avere giustizia.
1.5. “Diritti” dei cittadini privi di azione in giudizio. D’improbabile applicazione anche la tutela
dei consumatori con la cd “Azione risarcitoria collettiva”: gli ostacoli procedurali posti dalla legge
ai singoli cittadini e agli avvocati per intraprendere l’azione in danno in forma collettiva, nonché i
limiti al diritto di risarcimento del danno, escluso in alcuni settori, e il freno dell’azione risarcitoria
nei confronti dei servizi finanziari e bancari hanno vanificato l’utilizzo dell’azione collettiva nei
casi in cui avrebbe potuto avere una sua potenziale maggiore rilevanza. Di dubbia efficacia anche
l’interposizione di associazioni di consumatori. Andrebbe reintrodotta l’azione popolare per danni
arrecati al patrimonio pubblico dai suoi amministratori; un’azione davanti al giudice ordinario,
direttamente promossa dai cittadini/contribuenti per il risarcimento dei danni subiti dal patrimonio
pubblico. Tale era prevista nello stato liberale, ma è poi stata dichiarata incostituzionale dalla Corte
Costituzionale in quanto proponibile solo dai contribuenti e non da tutti i cittadini: sarebbe stata
meglio un’interpretazione estensiva.
1.6 Iperegolazione anticoncorrenziale, negoziazione/patteggiamento delle regole di
concorrenza L’AGCM (autorità garante della concorrenza e del mercato) aveva già avuto modo di
richiamare l’attenzione sui rischi di iperegolazione anticoncorrenziale derivanti dall’attribuzione
alle regioni di potestà concorrente in materia economica. Per cecare di arginare la deriva
anticoncorrenziale, era prevista la presentazione, da parte del governo, di un disegno di legge
annuale per il mercato e la concorrenza sulla base di una relazione annuale di segnalazioni
dell’Autorità antitrust; in realtà, tra il 2009 e il 2014 è stato presentato un solo disegno di legge
(2011, MONTI). All’AGCM sono state nel frattempo attribuiti nuovi compiti con scarsa attinenza al
suo fine istituzionale di tutela della concorrenza: pubblicità ingannevole, pratiche commerciali
scorrette e controllo del conflitto d’interessi. Inoltre, rimane condizionata l’efficacia e la deterrenza
dei provvedimenti antitrust dell’AGCM a causa della loro sottoposizione al vaglio del giudice
amministrativo.
2. MERCATI RISERVATI, REGOLAZIONE ECONOMICA E PRIVATIZZAZIONE
2.1 Grande distribuzione oligopolista, approvvigionamenti e sbocchi commerciali. La
concentrazione di potere di mercato si è accresciuta nella grande distribuzione commerciale,
all’interno della quale si è estesa la presenza dei maggiori gruppi transnazionali europei accanto agli
oligopoli nazionali. Nel caso delle catene di distribuzione estere, la preferenza per i prodotti di
importazione, poi commercializzati anche con marchi nazionali, può provocare una
marginalizzazione della produzione nazionale. L’AGCM sembra avvertita della situazione di
rischio; in effetti, il controllo del mercato da parte della grande distribuzione, a scapito delle
imprese di produzione è qualcosa di nuovo ed è effetto di un sistema economico orientato ai
consumi e al debito. Per arginare il fenomeno, nel 2012 è stata introdotta una fattispecie di abuso di
potere di mercato, consentendo di sanzionare condotte che rappresentano un indebito esercizio del
potere contrattuale del lato della domanda. Dimostrazione della posizione dominante di mercato
della GDO è stata l’iniziativa Federdistribuzione (l’associazione che raggruppa la GDO) per il
blocco dei prezzi di un paniere di prodotti prima necessità, coinvolgente tutti i grandi gruppi.
2.2 Regolazione dei servizi di utilità generale, diritti esclusivi ed escludenti. Il settore protetto
dell’economia coincide in gran parte con il perimetro delle imprese titolari di diritti di esclusiva e/o
di autorizzazioni amministrativi ad accedere a mercati regolamentati. Queste attività, proprio perché
poco concorrenziali, sono state fatte oggetto di specifico intervento da parte di Autorità di
regolazione, che definiscono le condizioni d’accesso, i modi di contrattazione e la formazione dei
prezzi o delle tariffe. Le regole però finiscono spesso con il costituire una barriera d’accesso a quei
mercati per le nuove imprese, soprattutto se medio-piccole. La regolazione dei mercati dell’energia,
delle comunicazioni elettroniche, dei trasporti, dei servizi postali e dei servizi pubblici locali, si
basa su direttive comunitarie attribuite ad autorità di regolazione che, a loro volta, si integrano con
le istituzioni comunitarie preposte alla regolazione del settore. Nel settore dell’energia elettrica si
estende il cd. fenomeno dei “costi incagliati”, quei costi addebitati alle utenze finali.
2.3 Oligopoli, comunicazione e informazione nel mercato dei mass media. Il mercato delle
comunicazioni elettroniche è abbastanza aperto per effetto dell’aggiornamento delle direttive
comunitarie al rapido progresso tecnologico. In Italia, un d.lgs. ha dato applicazione ai principi di
non discriminazione e proporzionalità per gli operatori nell’accesso al mercato e alle reti fisiche e
virtuali, con conseguente emanazione della delibera AGCOM (autorità di garanzia delle
telecomunicazioni) sulla regolamentazione simmetrica in materia di accesso alle infrastrutture
fisiche. In base a tale delibera, le imprese che controllano le infrastrutture di rete hanno l’obbligo di
garantire l’accesso a una tratta in fibra ottica continua e dedicata per l’accesso al segmento di
terminazione da parte del singolo utente in ciascuna unità immobiliare. Permangono invece colli di
bottiglia nell’accesso alla banda larga (digital divide) e pertanto i ritardi rispetto alla media degli
altri paesi UE nei sistemi di comunicazione elettronica più rilevanti per la competitività del paese. È
sostanzialmente statico l’assetto del duopolio pubblico privato nella radiotelevisione, dominato da
Rai e Mediaset. La vigilanza sul funzionamento di questo mercato e la disciplina dei tetti
pubblicitari sono affidate all’AGCOM anziché all’autorità antitrust; un regime legale e una
regolazione ad hoc che favorisce il duopolio, come si evince dalla delibera dell’AGCOM del 2014
sul canone di concessione per le frequenze radiotelevisive, la quale ha spostato l’obbligo di
corrispondere il versamento del canone dagli emittenti in base al fatturato, agli operatori di rete,
quali soggetti assegnatari delle frequenze. In questo modo; Rai e Mediaset sono destinati ad una
riduzione dei contributi da versare allo stato: incombe qui una procedura per infrazione comunitaria
aperta nel 2006 e non ancora conclusa nel 2014. L’evoluzione informatica e l’apparizione dei social
network stanno modificando in profondità la struttura del mercato pubblicitario dei mass media con
l’apparizione di un nuovo potere di intermediazione tra l’industria editoriale e i consumatori dei
prodotti mediatici costituito dai gestori globalizzati di piattaforme di comunicazione extraterritoriali
e dei motori di ricerca della rete internet. Chiudono il quadro dell’assetto poco concorrenziale del
mercato dei mass media le sovvenzioni pubbliche dirette e indirette, le quali creano una dipendenza
con rischi di falsificazione della concorrenza, creando discriminazioni in un mercato delicato per la
formazione/manipolazione dell’opinione pubblica.

2.4 Privatizzazioni senza liberalizzazioni delle imprese partecipate dallo stato. Il settore privato
protetto dell’economia si è accresciuto e rafforzato a seguito delle privatizzazioni, ma senza che il
passaggio della proprietà a gruppi privati fosse stato preceduto da un’apertura dei mercati in cui
quelle imprese operavano in posizione dominante. In pratica, le società in precedenza a
partecipazione statale sono transitate da un controllo pubblico ad uno privato, conservando però la
titolarità di diritti esclusivi e le connesse posizioni dominanti e di vantaggio competitivo spettanti
alle precedenti imprese monopoliste o oligopoli in mano pubblica. L’insieme di queste imprese
privatizzate definisce il perimetro del settore protetto dell’economia; in genere, queste imprese
operano nel mercato interno a spese dei cittadini, i quali si trovano nella posizione di cliente/utente
vincolato. Beneficiano di questa situazione protetta gruppi societari rimasti in mano pubblica come
Enel, Eni, Ferrovie, Anas… A questi vanno aggiunte le società concessionarie private e le imprese
pubbliche strumentali delle regioni e degli enti locali che operano nel settore dei servizi pubblici
locali, dette “in house”. Dopo la soppressione del Ministero delle partecipazioni statali nel 1992 e
l’incompiuta privaDzzazione, alcuni ex gruppi/ società a partecipazione statale sono rimasti in
gestione ad un management fiduciario del governo. Questo management apicale ha usufruito di
un’ampia autonomia, senza obbligo di rendiconto all’azionista pubblico e sottratto anche al
controllo formale del governo e a quello della Corte dei conti. Il risultato di questo confuso asse:o
dei poteri di governance pubblica sulla gestione delle partecipazioni dello stato è che sarebbe
possibile astrattamente assumere la decisione della cessione del controllo di società in mano
pubblica senza neppure un passaggio formale alle camere o in consiglio dei ministri.
2.5 Societarizzazione, finanziarizzazione e privatizzazione delle infrastrutture strategiche
All’interno del perimetro del settore dell’economia ancora in mano pubblica, le infrastrutture
strategiche (autostrade, aeroporti, porti, reti di trasporti, etc..) destano particolari appetiti in quanto
garantiscono una rendita di posizione ed introiti monetari sicuri, con durata spesso collegata alla
scadenza pluridecennale della concessione. L’attuale sistema di affidamento in concessione delle
infrastrutture di pubblica utilità è poco remunerativo per lo stato e piuttosto costoso per la colletività
in quanto le tariffe o i prezzi applicati dal concessionario risultano, per imprese e cittadini, più care
di quelle mediamente praticate negli altri paesi UE. Data la rilevanza strategica delle infrastrutture
di pubblica utilità e i rischi di costituzione di monopoli privati, nel 2003 si è optato per conferire le
partecipazioni detenute dal Ministero dell’economia alla cassa depositi e prestiti (CDP). Con la
trasformazione in holding finanziaria della CDP, si è estesa dalla tradizionale missione di
finanziamento agli enti locali per investimenti in infrastrutture pubbliche, all’attività finanziaria sia
nei confronti degli enti locali, sia verso operatori terzi. In questo modo, la CDP è diventata la
holding pubblica di gestione delle partecipazioni nelle società operative in settori strategici
dell’energia e delle infrastrutture e che, in assenza di un organismo di governo deputato
all’esercizio dei diritti dello stato azionista nelle società partecipate, si è surrogata di fa:o nella
funzione di indirizzo imprenditoriale sulle partecipazioni pubbliche.

3.MERCATI E CONGLOMERATI FINANZIARI


3.1 Apertura del mercato finanziario e concentrazioni bancarie. A fare da contrappunto negli
anni 2000 all’affermarsi di CDP, la perdita di centralità nel sistema finanziario nazionale di
Mediobanca. Il ridimensionamento di Mediobanca nel sistema finanziario era iniziato con l’apertura
del mercato dei servizi finanziari: con tale apertura salta il pa:o di sindacato paritetico di blocco
risalente agli anni ‘50 tra i soci Mediobanca, che assicurava il funzionamento di quel sistema e
flussi di finanziamento ai più importanti gruppi privati industriali erogati dalle principali banche, le
“banche di interesse nazionale” (BIN), all’epoca in mano pubblica. La privatizzazione del sistema
bancario, innescata dall’apertura del mercato dei capitali e dei servizi finanziari messo a regime dal
Trattato di Maastricht ha dato poi impulso, nella seconda metà degli anni ‘90, ad un processo di
fusioni e concentrazioni dei gruppi bancari nazionali che raggiungeva l’apice nel 2007, con
l’incorporazione del gruppo Capitalia in Unicredit. Nel 2008, si assiste però ad una sostanziale
battuta d’arresto nel processo di aggregazioni; nello scenario post crisi, hanno pesato negativamente
gli esiti di alcune operazioni di market extention condotte da alcuni gruppi italiani su banche
europee ed extracomunitarie.
3.2 Fondazioni bancarie, governance e ricapitalizzazione del sistema bancario. Negli anni 2000
il ruolo centrale nella governance bancaria è assunto dalle Fondazioni bancarie; queste, inizialmente
concepite per la detenzione transitoria del pacchetto di azioni di controllo delle banche risultanti
dalla trasformazione delle casse di risparmio in spa, si sono di fatto stabilizzate come soci di
controllo delle banche privatizzate, evitando di mettere sul mercato il pacchetto di controllo con un
offerta pubblica di vendita al fine di completare la privatizzazione sostanziale e il rafforzamento
patrimoniale del capitale delle nuove banche ex casse di risparmio. Le Fondazioni hanno svolto il
ruolo chiave nei processi di costituzione della governance dei più grandi gruppi bancari risultanti
dall’aggregazione delle grandi BIN con le banche spa ex casse di risparmio; in questo modo, le
Fondazioni sono transitate dal controllo delle banche ex casse di risparmio al controllo delle banche
più importanti del sistema bancario nazionale. Inoltre, grazie anche alla partecipazione rilevante in
CDP, svolgono il ruolo di governance trasversale del sistema bancario italiano. Le Fondazioni
hanno portato a compimento ad una metamorfosi che ha consolidato la loro centralità con la loro
trasformazione in entità di diritto privato, sottratte al controllo di indirizzo politico dei pubblici
poteri. La Corte Costituzionale ha stabilito che, data la loro natura di persone giuridiche private, le
Fondazioni sono al di fuori dal perimetro dei controlli pubblici e non essendo enti creditizi sono
anche al di fuori dell’ordinamento bancario e non soggette dunque alla vigilanza della Banca
d’Italia. Come qualsiasi altra fondazione di diri:o privato, per le fondazioni bancarie i controlli
pubblici sono limitati alla verifica del perseguimento della loro missione istituzionale. L’opacità di
fondo di questo assetto proprietario del sistema bancario nazionale, è ora in parte contrastata
dall’accentramento della vigilanza bancaria nella BCE per l’entrata in vigore dell’unificazione
bancaria nel 2014. Il rispetto dei parametri di stabilità, previsti dagli standard europei, e la verifica
della qualità degli attivi stabiliti dall’EBA, hanno imposto alle banche di ricapitalizzarsi; questo
potrebbe portare per le fondazioni la perdita del controllo.
3.3 Conglomerati finanziari e vigilanza sugli intermediari. La possibilità introdotta nel Testo
Unico sulla Finanza(TUF), per le banche e per le imprese di assicurazione di estendere la propria
operatività all’attività finanziaria aveva dato il via ad un riassetto delle proprietà delle principali
compagnie di assicurazione coinvolte negli anni 2000 in processi di aggregazione, ristrutturazione e
finanziarizzazione dei principali gruppi bancari con intrecci di partecipazione tra le compagnie più
rilevanD nel mercato italiano, con i principali gruppi bancari nazionali. L’unione tra attvità bancarie
assicurative e imprenditoriali ha posto in modo urgente il problema dei conflitti di interesse nella
governance dei gruppi finanziari. Resta perciò scarso il grado di apertura del mercato finanziario, ed
in particolare del comparto bancario, alla concorrenza sia per il suo assetto oligopolistico che per il
prevalere di esigenze di stabilità. Su questo terreno si scontrano le diverse preoccupazioni delle
autorità di vigilanza; la Banca d’Italia, privilegiando la stabilità, prevale nella situazione di crisi
attuale sull’approccio dell’AGCM, orientato a promuovere una maggiore concorrenza anche tra le
banche. Nonostante l’auspicio dell’Antitrust a fronte dell’integrazione dei tre settori del credito,
delle assicurazioni e degli strumenti finanziari in un unico mercato finanziario senza barriere
interne, la vigilanza sui tre settori risulta ancora ripartita tra Consob, IVASS e Banca d’Italia, senza
un effettivo coordinamento. Con l’entrata in vigore del Single Supervisory Mechanism (SSM), nel
2014, la responsabilità della vigilanza prudenziale sulle banche dell’eurozona è stata trasferita alla
BCE, assumendo la Banca d’Italia la funzione di assistenza nei confronti della prima nell’esercizio
della vigilanza sulla banca significative. Il trasferimento della funzione di vigilanza alla BCE è
destinato ad estendersi progressivamente a tu:o il sistema bancario nazionale e a far sentire i suoi
effetti anche sulla vigilanza del mercato finanziario e delle assicurazioni.
4. DIRITTO SOCIETARIO, GRUPPI FINANZIARI E PICCOLE E MEDIE IMPRESE
4.1. Trasformismo della governance societaria e persistenza del capitalismo familiare. La
Riforma del diritto societario ha esteso il campo di manovra dei grandi gruppi privati o privatizzati,
permettendo così anche ad azionisti che detengono meno di un terzo del capitale sociale di
possedere il controllo della società attraverso stratagemmi vari e apposite clausole statutarie ad hoc
che permettono, tra l’altro, una migliore autonomia contrattuale. Tutto ciò è stato reso possibile
anche grazie all’abbandono dell’idea di creare uno statuto comune europeo e all’adozione del
modello angloamericano basato sulla società flessibile su base contrattuale. È stata data vasta
autonomia agli statuti societari nella definizione della governance e nel riconoscimento e
nell’attribuzione del diritto di voto. In Italia si è adottato un modello dualistico incentrato sul
binomio consiglio di gestione e consiglio di sorveglianza, il quale effettua il controllo sulla gestione
della società ed esercita i poteri di approvazione del bilancio e della promozione delle azioni di
responsabilità nei confronti degli amministratori rendendo la società poco trasparente, difficilmente
scalabile e non attraente per gli investitori. La contrattualizzazione del diritto societario riduce la
distanza tra società commerciali e cooperazione mutualistica, provocando l’assenza di
contendibilità del controllo delle società quotate che comporta una perdita di capitalizzazione del
listino azionario di Piazza Affari.
4.2 Gruppi societari transfrontalieri ed elusione fiscale. Così facendo i gruppi societari più
rilevanti hanno finito con l’assumere le sembianze di conglomerati finanziari con un assetto di
partecipazioni diversificato e ramificato per settori economici e produttivi ed in particolare con
presenze significative nei mercati ad accesso riservato come la sanità e l’energia. La direttiva
2005\56\CE sulle fusioni transfrontaliere ha facilitato lo spostamento delle sedi secondo logiche di
convenienza fiscale, in merito la Corte di Giustizia del Lussemburgo ha affermato che si debbano
applicare le leggi dello stato dove ha sede la società capogruppo e ha facilitato la costituzione di
conglomerati finanziari multinazionali nei quali la capogruppo assume la forma di holding
finanziaria con sede in un paese con fiscalità agevolata. Nel conglomerato finanziario si ritrovano
società strutturalmente in perdita, perdite che compensano gli attvi realizzati e riducono il carico
fiscale.
4.3 La deresponsabilizzazione mediante compliance. Importante è anche la funzione di
compliance, una procedura per l’individuazione e valutazione del rischio di non conformità alle
regole da parte delle persone e di società di diritto privato, tale metodologia permette di trasferire ad
un soggetto interno il compito di vigilare le aree di attività a rischio penale. Il modello
angloamericano è stato esteso a seguito dello scandalo Enron (reati finanziari) per proteggere le
società di audit e il management interno da operazioni speculative a rischio. Per quanto concerne il
settore finanziario si sono seguite le linee guida dettate dalla Banca d’Italia e dalla Consob, invece,
con la compliance viene meno il principio in base al quale erano ritenuti responsabili dell’illecito
penale gli amministratori della società, presumendo che la stessa avesse tra:o vantaggio dall’illecito
e che la volontà delittuosa fosse opera dei componenti di vertice dell’azienda ed inverte l’onere
della prova. 4.4 Salvataggio dei grandi gruppi strategici privatizzati in crisi. Il salvataggio dei
gruppi privati in crisi con finanziamenti pubblici rimane un argomento caldo, infatti con la legge
Prodi bis si rafforza la liquidazione amministrativa per i grandi gruppi in crisi in modo da sottrarla
alla procedura fallimentare. Emblematici sono i casi Parmalat e Cirio, nel primo caso, il decreto
Marzano ha sottoposto l’azienda ad amministrazione straordinaria speciale prevedendo che il
commissario straordinario potesse compiere qualsiasi operazione finalizzata alla salvaguardia del
gruppo e dell’occupazione. Nel secondo caso gli amministratori ottengono la restituzione del
capitale grazie ad una sostituzione della liquidità rientrante con emissioni di obbligazioni ad hoc
collocate tra i risparmiatori delle banche, che trasferivano il rischio su piccoli e medi imprenditori.
Il sistema pubblico decide così di adottare un nuovo metodo per il salvataggio pubblico: il
rifinanziamento delle privatizzazioni andate male, infatti in questi anni si verifica il primo caso di
acquisto tramite indebitamento (Telecom), operazione che trova l’astensione favorevole del
governo con lo scopo di scaricare sulla stessa Telecom il costo del debito contratto per la sua
scalata. Simile il caso Alitalia, privatizzata con un primo trasferimento delle passività ad una bad
company e con ripiano delle perdite a carico del pubblico erario e dell’aumento delle tasse
aeroportuali destinate alla cassa integrazione per i piloti, successivamente fu effettuato un secondo
ripiano delle perdite che sono state prese a carico dalle banche creditrici. Il campo di applicazione
del decreto Marzano fu ampliato dal decreto legge “disposizioni urgenti per l’esercizio di imprese
strategiche”, con il quale le imprese che gestiscono almeno uno stabilimento industriale ai sensi del
decreto legge 61\2003 possono destinare all’amministrazione straordinaria un contributo di circa
1,5mld €, a carico del pubblico erario.
4.5 Resilienza delle piccole medie imprese. Prima dell’entrata in vigore dell’euro le periodiche
svalutazioni della lira consentivano alle imprese italiane esportatrici, un recupero di competitività
nei confronti dei paesi a valuta forte e recuperi di costi sul fronte interno, ora, con l’introduzione
dell’euro questi recuperi sono venuti meno. La riforma del diritto societario ha contribuito alla
crescita dei costi operativi e di gestione facendo aumentare gli oneri per funzionamento
amministrativo e gestionale delle imprese, i quali scoraggiano la capitalizzazione delle società di
capitale. Le difficoltà che le PMI italiane si trovano ad affrontare fanno sì che queste abbiano
assunto una reazione minimalista alla riforma (minimalismo, appunto), che ha avuto la sua sanzione
legislativa nella costituzione della s.r.l. semplificata con capitale ridotto ad 1€, la quale ha una
responsabilità più che limitata, nulla. Questo arresto dimensionale corrisponde ad una scelta
difensiva degli imprenditori che si sottraggono ad un ambiente burocratico e fiscale ostico.
4.6 Distretti produttivi e multinazionali territoriali nella competizione sistemica. L’esperienza
dei distretti industriali italiani è segnata da un periodo difficile nel quale le PMI si sono imbattute,
difficoltà superate in parte attorno agli anni 2000 grazie alla flessibilità organizzativa che ha
permesso alle imprese del distretto di reagire positivamente all’apertura dei mercati globalizzati e
alla concorrenza dei paesi emergenti. Un aiuto consistente ai distretti è stato dato dal continuo
rifinanziamento della legge Sabatini che ha permesso di contrastare la caduta della produzione
industriale e delle esportazioni del manifatturiero. Con la legge 266\2005 i distretti si sono
trasformati in multinazionali territoriali nei quali l’unità di imputazione del carico fiscale è il
distretto.

5. INEFFICIENZA ALLOCATIVA, BOLLE SPECULATIVE E INFILTRAZIONI ILLEGALI


5.1. Appalti, grandi opere, corruzione e criminalità organizzata. Il settore degli appalti da
sempre è stato scarsamente competitivo e soggetto alla corruzione, con l’introduzione del Testo
Unico degli appalti non si sono avuti i passi in avanti che si auspicavano, anche se si è riusciti ad
eliminare il massimo ribasso come motivo unico per la vincita di un appalto e si è riusciti a separare
nettamente progettazione ed esecuzione dei lavori. Il codice degli appalti (2006) innovava anche la
disciplina delle opere strategiche e di preminente interesse nazionale, pertanto l’affido dei lavori
delle grandi opere veniva concesso a chi dimostrava notevoli capacità organizzaDve e proge:uali.
Tale situazione però mostrava delle debolezze in quanto il dire:ore dei lavori non è più nominato
dallo Stato ma dalla controparte contra:uale e così facendo si crea un confli:o di interessi legalizzato
che può risolversi in danno dello Stato e dei contribuenD. Una tendenza significaDva è la
segregazione dei contraO di appalto, la quale consente ai dirigenD generali dei ministeri di evitare
la gara d’appalto per moDvi di interesse pubblico ed aggirare così i limiD di edificazione previsD
dal piano regolatore. L’immane giro di denaro che gravita a:orno agli appalD pubblici richiama
anche la criminalità organizzata, pertanto è stata isDtuita l’ANAC (autorità nazionale
anDcorruzione), incentrata sull’obbligo di trasparenza, che ha il compito di vigilare sui contraO e
sugli appalD pubblici. Un’apertura alla concorrenza viene dal recepimento delle direOve
comunitarie sui contraO pubblici, sulle concessioni, sugli appalD e sui se:ori speciali, le quali,
insieme all’ANAC cercano di comba:ere il fenomeno della corruzione degli appalD pubblici. 5.2.
UrbanisJca negoziale, elusione dei vincoli ambientali, condoni tombali e danni ambientali non
risarcibili Scaricato da Francesco Ferraro (francescoferraro961996@gmail.com) lOMoARcPSD|
1175007 Negli anni 2000 l’affermarsi dell’edilizia consensuale segna il passaggio alla gesDone
dell’aOvità di edificazione sulla base di accordi e convenzioni tra pubbliche amministrazioni e
imprese di costruzione. A:raverso la rinegoziazione del piano regolatore comunale si può decidere
dove e come costruire, si avvia così una gesDone privaDsDca dei diriO edificatori in cambio di
intervenD edilizi ritenuD socialmente apprezzabili da parte dei Comuni. Tu:avia l’abuso di potere e
la corruzione hanno richiamato l’a:enzione della Corte CosDtuzionale la quale ha affermato la
necessità di introdurre, nella negoziazione, un confronto compeDDvo per scegliere la controparte
con cui concludere accordi urbanisDci avenD ad ogge:o diriO di edificazione. La legge 164\2014 ha
facilitato l’impiego degli accordi negoziaD dire:amente tra privaD e amministrazioni comunali e ha
previsto nuovi micro-strumenD flessibili quali il permesso di costruire convenzionato e il permesso
di costruire in deroga agli strumenD urbanisDci per gli intervenD di ristru:urazione edilizia e
urbanisDca in aree industriali dismesse nelle quali i pareri ambientali favorevoli sono rilasciaD con
difficoltà. QuesD pareri rischiano di divenire raggirabili con la procedura di silenzio assenso in
60gg, procedura con la quale si evita che la mancata emissione del parere possa rappresentare un
caso di omissione di aO d’ufficio. A seguito della modifica del Dtolo V della CosDtuzione viene
trasferita alla regione la competenza legislaDva in materia di governo del territorio, vengono
rimossi i vincoli paesaggisDci e ambientali introdoO dalla legge Galasso. Colpo finale alla
legislazione di protezione ambientale è stato dato dal condono edilizio che ha sanato gli illeciD
penali verificaDsi durante la legge Galasso, il condono, infaO, ha moneDzzato illeciD ambientali e
paesaggisDci ma reso arduo e oneroso per la colleOvità il recupero ambientale. 5.3. MercaJ illegali
criminalità organizzata e controllo del territori Fenomeni negaDvi per l’economia sono l’alto tasso
di economia sommersa e l’assenza di concorrenza che genera inefficienza e va a bracce:o con
l’assenza di trasparenza, la scarsa informazione e l’inefficienza amministraDva. La criminalità oltre
a trovare terreno florido nell’usura, traffico dei rifiuD e lavoro nero inizia ad intaccare anche il
se:ore sanitario arrivando ad avere ben 60mld € di uDli, pertanto necessita di vesD giuridiche
formali societarie ed imprenditoriali nelle quali riciclare il denaro. Per comba:ere la criminalità la
soluzione migliore rimane l’efficienza dei mercaD, i quali garantendo una sana concorrenza evitano
il generarsi di extra profiO, uDle sarebbe il riconoscere del diri:o di qualunque ci:adino o impresa
ad avere accesso a tuO i documenD della pubblica amministrazione senza dover dimostrare un
interesse specifico nell’informazione. Altri elemenD fondamentali nella lo:a alla Scaricato da
Francesco Ferraro (francescoferraro961996@gmail.com) lOMoARcPSD|1175007 criminalità
organizzata sono la ripresa del controllo del territorio e la rotazione degli incarichi nelle sedi, con la
quale si evita che i funzionari siano soggeO a minacce e fornisce maggiore trasparenza. Inoltre c’è
da dire che tangenD e pizzo rappresentano una forma di concorrenza illecita nei confronD
dell’imposizione fiscale dello Stato e riducono il geOto complessivo scoraggiando anche le aOvità
economiche. 5.4. Scudo fiscale vs anJriciclaggio e auto riciclaggio La tracciabilità bancaria dei
pagamenD sarebbe uDle a comba:ere l’elusione se estesa anche alle transazioni finanziarie estere,
vietando il rientro dei capitali non tracciabili sin dall’origine. L’obbligo della tracciabilità
renderebbe semplice me:ere so:o controllo i flussi monetari globalizzaD ed individuare quelli
illegali e criminali. Il reato di falso in bilancio è divenuto da reato di pericolo a reato di danno e
come tale è perseguibile solo su querela del danneggiato ed è sogge:o a prescrizione, la quale
decorre dal giorno in cui il reato viene commesso, inoltre l’onere della prova viene spostato sul
presunto danneggiato. Questa tendenza è venuta sopra:u:o dallo scudo fiscale, le prime due versioni
(2001-2002) rendevano i capitali illecitamente esportaD anonimi e scudaD a fronte del pagamento
di un’imposta del 2,5% sul loro ammontare. Lo scudo fiscale assicura la non perseguibilità dei reaD
di infedele dichiarazione ed omessa dichiarazione fiscale. La terza versione dello scudo (2009) ha
esteso la tutela del capitale scudato ai reaD di dichiarazione fraudolenta, fa:ure inesistenD, ne
consegue che gli intermediari finanziari in presenza di capitali scudaD, sono esoneraD legalmente
dal dover fornire informazioni alla magistratura e all’amministrazione finanziaria italiana. Per
aggirare la copertura che lo scudo fiscale offre ai capitali illeciD sarebbe uDle introdurre il reato di
auto riciclaggio che punisce uDlizzo e occultamento dei provenD derivanD da propri crimini. Si è
pensato così di me:ere so:o controllo qualsiasi movimento di capitale in entrata e in uscita in base
alla normaDva sull’anDriciclaggio. Restano estranei al circuito bancario e pertanto non controllaD i
movimenD di capitale dei circuiD del Money Transfert, sistema che offre la garanzia di operare
anche con paesi dove è assente una regolare rete bancaria o non esiste una specifica legislazione di
misure di prevenzione del riciclaggio 6 Diri^ sociali e mercato del lavoro 6.1. Dalla cogesJone alla
concertazione alla disintermediazione dei sindacaJ Agli inizi del 2000 l’asse:o dei sindacaD
confederali rimaneva quello di associazioni di intermediari finanziari professionali aOve nel
mercato del lavoro, privi della personalità giuridica . Negli anni ’70 si era promosso un modello di
cogesDone, un Scaricato da Francesco Ferraro (francescoferraro961996@gmail.com)
lOMoARcPSD|1175007 sistema di compartecipazione al potere isDtuzionale del sindacato, negli
anni ’90 si passa alla concertazione, grazie alla quale sono staD streO gli accordi con il governo
Prodi sulla parificazione delle pensioni nel se:ore pubblico e privato, il tu:o grazie anche al pa:o
trilaterale tra CGIL, UISL, CISL, Governo e CONFINDUSTRIA. Altro accordo dovuto alla
concertazione è quello con il governo Berlusconi sulla poliDca dei reddiD e la coesione sociale la
riforma fiscale e il trasferimento dei rami d’azienda. In quesD accordi i sindacaD scambiano un
impegno in cambio del riconoscimento del loro ruolo poliDco di intermediario e di controparte
sociale isDtuzionale. La concertazione, dal 2007, ha iniziato ad essere sempre meno usata, questo in
quanto la riserva legale a favore dei sindacaD per l’assistenza fiscale ai lavoratori dipendenD è
dichiarata illegiOma dalla Corte di GiusDzia in quanto il diri:o esclusivo riconosciuto dalla legge
413\1991 contrasta con il principio comunitario della libera prestazione di servizi, inoltre vengono
ridoO i permessi sindacali e i distacchi retribuiD del personale statale per aOvità sindacale, ai
patronaD vengono tagliaD i contribuD riconosciuD nel 2001 e vengono spinD i pensionaD a
rivolgersi a loro spese ai CAF. La Corte CosDtuzionale ha infine dichiarato l’incosDtuzionalità
della legge 300\1970 nella parte in cui non prevede che le rappresentanze sindacali aziendali
possano essere cosDtuite anche nell’ambito di associazioni che abbiano comunque partecipato alla
negoziazione dei contraO. 6.2. La tutela della disoccupazione da diri;o sindacale a diri;o civile La
perdita dei posD di lavoro ha fa:o aumentare il numero di cosD ed intervenD della previdenza
sociale per la disoccupazione, nelle forme di Cassa integrazione guadagni (CIG) e Cassa
integrazione straordinaria (CIS) e della cassa in deroga (CIGD). Quest’ulDma a differenza della
CIS, che grava sui fondi INPS, ha un finanziamento che sembra essere prevalentemente coperto
dalla finanza statale. La riforma del mercato del lavoro avvia un ripensamento degli ammorDzzatori
sociali con la loro estensione ai rapporD di lavoro non a tempo indeterminato. Le forme di
ammorDzzatori sociali, stabilite dalla legge 183\2014 sono poi estese anche ai lavori a tempo
determinato purché vi sia la presunzione di un rapporto di lavoro dipendente, restando, tu:avia, privi
di copertura i giovani inoccupaD o in cerca i prima occupazione. Risulta molto complesso trovare
delle risorse necessarie per una qualsiasi forma di ammorDzzatore sociale per i ci:adini disoccupaD
senza riqualificare la spesa pubblica o tagliare le risorse in se:ori parassitari. 6.3. Lo stato sociale tra
diri^ acquisiJ e tagli alla spesa pubblica Scaricato da Francesco Ferraro
(francescoferraro961996@gmail.com) lOMoARcPSD|1175007 Il costo elevato degli intervenD
della CIG riduce la dotazione previdenziale dell’INPS, ilo fondo disponi bile per le pensioni in
corso e le risorse accantonate per le pensioni future, inoltre gravano sui fondi INPS e sulla fiscalità
generale le pensioni sociali, di invalidità e anzianità, prive di adeguata copertura. Stesso tra:amento,
ovvero la salvaguardia dei diriO acquisiD, è concesso alla decurtazione delle pensioni maggiori di
90.000€. Tali tra:amenD privilegiaD gravano sui conD pubblici in quanto il pagamento delle
pensioni privilegiate come diriO acquisiD si scarica sui contribuenD a:uali e taglia le riserve
monetarie disponibili per le loro pensioni future. Le riforme previdenziali hanno pertanto rido:o gli
imporD delle pensioni e si è passaD dal metodo retribuDvo a quello contribuDvo. Il sistema
pensionisDco italiano con 14 milioni di pensionaD, per una spesa di 2000mld€ appare poco
sostenibile nel medio periodo, così come la spesa del sistema sanitario, nel quale la
regionalizzazione e l’aziendalizzazione dello stesso hanno generato un sistema differenziato per
cosD e qualità di prestazioni su base regionale che ha incrementato i cosD e non perme:ono una
copertura adeguata della qualità del servizio. 6.4. Occupazione vs precarizzazione Per fronteggiare
la crisi economica e la perdita di compeDDvità si sono trasformaD i contraO di lavoro, in contraO
precari. La flessibilità e la riduzione dei salari dovevano incrementare l’offerta dei posD di lavoro
comba:endo la disoccupazione, in realtà, questo tentaDvo ha inasprito il divario tra contraO a tempo
indeterminato e contraO precari. La precarizzazione determina uno stato di soggezione ed erode la
ci:adinanza fondata sul lavoro, colpendo anche il lavoro autonomo generando un rapporto di
subordinazione che termina l’incertezza del lavoro autonomo con la mancanza di autonomia del
lavoro salariato. Ai lavoratori assunD a tempo indeterminato dal 2015 si applica il contra:o a tutele
crescenD che rende più facile il licenziamento nei primi anni ma dovrebbe favorire l’assunzione da
parte delle PMI 6.5. Il manifestarsi di una visione sociale preveggente Tra i daD più allarmanD vi
sono la disoccupazione giovanile e la ne:a diminuzione della produzione industriale italiana. Non è
sufficiente ridurre la Dpologia dei contraO a proge:o o a tempo determinato, dare più spazio alla
contra:azione aziendale, contrastare il rapporto dipendente nascosto dietro le parDte IVA, bisogna
anche liberalizzare il mercato del lavoro, l’iniziaDva economica privata dei ci:adini Scaricato da
Francesco Ferraro (francescoferraro961996@gmail.com) lOMoARcPSD|1175007 aprendo
l’accesso al mercato del lavoro anche a nuove aOvità interde:e. A questo quadro negaDvo si somma
regressione economica, riduzione del geOto fiscale con successivo inasprimento delle imposte. Si
genera un equilibrio catastrofico dal quale uscire riscoprendo il meccanismo di crescita del reddito e
dell’occupazione. Il limite della capacità contribuDva dovrebbe porre un freno al fisco sui reddiD
da lavoro e sul risparmio tutelato e prote:o dall’indebitamento, al fine di non condizionare con una
spesa pubblica ingente il futuro del risparmio e del lavoro che lo genera. Va promossa la flessibilità
a discapito della rigidità; la ricerca scienDfica, la valorizzazione dei beni culturali ed immateriali, il
recupero ambientale appaiono gli assi portanD di nuove poliDche pubbliche che stentano a tradursi
in azione di governo.