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RIVEDERE LA COSTITUZIONE:

LA FORMA, LA PRASSI

I. LA REVISIONE COSTITUZIONALE NELLA PRASSI DEL “TERZO MILLENNIO”.


UNA RESSEGNA PROBLEMATICA

1. L’introduzione della Circoscrizione Estero e la revisione dell’art. 48 (nonché degli art. 56-57)
della Costituzione operata dalla legge costituzionale n.1 del 2000 (e n.1 del 2001)

La revisione dell’art. 48 della Costituzione operata dalla legge costituzionale n.1 del 2000,
rubricata: “Modifica dell’articolo 48 della Costituzione concernente l’istituzione della
circoscrizione Estero per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti
all’estero”. La modifica consiste nell’aggiunta di un comma che recita: “La legge stabilisce
requisiti e modalità per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all’estero e ne
assicura l’effettività. A tale fine è istituita una circoscrizione Estero per l’elezione delle
Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e
secondo criteri determinati dalla legge.”

Quindi determina:

a) La creazione di una circoscrizione estera


b) Quanti seggi attribuire alla circoscrizione

La legge è stata approvata a maggioranza assoluta e, non sottoposta a richiesta di referendum,


viene promulgata il 17 gennaio del 2000.

Si tratta della prima revisione “in senso stretto” dell’intera storia repubblicana, con cui il
legislatore interviene su una disposizione collocata nella prima parte della Costituzione, inoltre
la vicenda in esame costituisce la più palmare smentita della separazione fra le due parti della
Costituzione, dimostrando che c’è un nesso che le lega.

L’introduzione della nuova circoscrizione Estero avrebbe richiesto la modifica degli art. 56-57
della Costituzione per l’attribuzione ad essa del numero di deputati e senatori da eleggere.
Tale modifica avvenne l’anno successivo, con l’approvazione della legge costituzionale 23
gennaio 2001, n.1., cosicchè per circa un anno la riforma dell’art. 48 è risultata
sostanzialmente inoperativa.

La revisione della Costituzione richiede due fasi in successione cronologica: plurifasicità.


Inoltre è rilevante che questa plurifasicità si presenti nelle forme della revisione parcellizzata.

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Questo perché, se è vero che il mancato intervento legislativo successivo determina comunque
il medesimo effetto della momentanea sterilizzazione della modifica costituzionale prodotta,
nondimeno la reazione che l’ordinamento può porre in essere nelle due ipotesi è diversa.
Infatti, davanti ad omissioni del legislatore ordinario è possibile, ad esempio, che si faccia leva
sulla disciplina legislativa precedente l’avvenuta revisione, rimodellandola “alla bisogna”.

Va rilevato che la parcellizzazione sconta l’eventualità del rischio di una mancata approvazione
della seconda legge di revisione, con la conseguenza che la prima rimarrebbe
“costituzionalmente impedita”. Tale mancata approvazione potrebbe rimettere in discussione
anche la prima modifica, come ad esempio nel caso di una fallita revisione causata dalla
bocciatura al referendum popolare; in tal caso, il legislatore sarebbe indotto anche a
rimuovere la prima revisione, per rispetto della decisione del corpo elettorale che finirebbe per
assumere (ad implicito) oggetto anche la normativa costituzionale già revisionata. E ciò
potrebbe succedere anche se la prima legge abbia avuto un pronunciamento referendario
favorevole.

Non si può neanche trascurare l’effetto di allungamento dei tempi del processo di riforma
costituzionale che verrebbe a determinarsi.

C’è un’ultima considerazione da fare, la mancata contestualità della riforma degli art. 48, 56 e
57 ha un esito negativo anche sul piano del drafting e della buona fattura del testo
costituzionale. Esigenze che diventano ancora più importanti dal momento in cui si parla di una
scrittura costituzionale.

Nell’art. 48 il legislatore di revisione, oltre che ai “criteri determinati dalla legge”, fa rinvio ad
una futura “ norma costituzionale”, cui spetterà il compito di definire il numero dei seggi
assegnati alla nuova circoscrizione Estero. Questo rimando può sembrare riferito ad una futura
legge costituzionale, ma il fatto che la ripartizione dei seggi alla Camera e al Senato fra le varie
circoscrizione sia oggetto di previsione degli art. 56 e 57, fa sì che quel rinvio non possa essere
che al testo degli articoli in parola e non già ad una successiva altra legge costituzionale.

Trattandosi di testo ancora non adottato, il legislatore del 2000 è costretto ad esprimersi in
forma anonima, piuttosto che ricorrendo al richiamo interno ai corrispondenti articoli del testo
costituzionale, come sarebbe stato naturale.

2. La “cessazione degli effetti” dei primi due commi della XIII disposizione transitoria e finale
in tema di divieti previsti a carico dei membri di Casa Savoia, disposta dalla legge
costituzionale n.1 del 2002.

Nel 2001 è stata approvata la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 di revisione dell’intero
titolo V della seconda parte della Carta.

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Passiamo all’esame della legge cost. n. 1 del 2002, volta ad incidere sulla XIII disposizione
transitoria e finale della Carta in tema di esclusione dei membri e discendenti di Casa Savoia
dal diritto di elettorato attivo e passivo e a ricoprire cariche pubbliche, nonché di divieto al
rientro in Italia per gli ex Re sabaudi, le loro consorti ed i discendenti maschi.

La legge presenta alcune significative peculiarità; essa è rubricata: “Cessazione degli effetti dei
commi primo e secondo della XIII disposizione transitoria e finale della Costituzione”. Poi, nel
testo della legge di revisione compare l’espressione “esauriscono i loro effetti”, che non
differisce da quella utilizzata nella rubrica, se si tiene conto del fatto che l’esaurimento è
causato dalla stessa legge di revisione. Perché non abrogarla, dato che l’abrogazione consiste
nella cessazione di efficacia di una norma?

La cessazione di effetti non incide formalmente sul testo che, all’apparenza, resta intatto.
Parità funzionale, ma non identità di impatto testuale. Ad oggi, la XIII disposizione è intatta
nella nostra Carta, c’è solo un’annotazione del curatore della pubblicazione che comunica al
lettore l’avvenuto esaurimento degli effetti dei primi due commi. Quindi, valutando l’impatto
sul testo, questa non si può che definire “altra” legge costituzionale, anche se, da un punto di
vista funzionale, essa è volta dichiaratamente, cioè in modo diretto ed esplicito, a deprivare di
ogni efficacia disposizioni della Costituzione, avvicinandosi fortemente, quindi, ad una legge di
revisione: revisione mascherata, in quanto rivolta ad incidere su disposizioni della
Costituzione, privandole di efficacia, senza però intaccarne formalmente la perdurante
appartenenza alla stessa.

Se, invece si pensa ad un’altra tesi, per cui non è esatto qualificare come “espressa” soltanto la
revisione che incide sul testo della Costituzione, poiché può aversi revisione espressa anche
senza mutamento del testo, la legge in esame potrebbe essere considerata una legge di
revisione.

Ad ogni modo, la richiesta che il legislatore di revisione operi esclusivamente nella forma
dell’emendamento testuale della Carta costituzionale è più che giustificata. Ci sono delle
esigenze di chiarezza e di certezza circa l’esito della modificazione delle massime regole
dell’ordinamento.

Possiamo dire che è stata scelta la forma della cessazione degli effetti anche perché la
Costituzione è anche un testo storico e come tale va conservato, quindi se fosse stata scelta
l’abrogazione i due commi sarebbero completamente scomparsi dalla Carta.

Ma è rispettoso nei confronti del testo incidere su di esso in maniera indiretta?

Secondo Paolino, la giusta soluzione sarebbe stata aggiungere un comma alla XIII disp. trans. e
fin. dichiarativo della cessazione di efficacia dei primi due commi, una volta entrata in vigore la
legge di revisione costituzionale. In questo caso si sarebbe mantenuto il testo, rendendo
testuale la sua giuridica sterilizzazione pro futuro.

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3. La promozione delle pari opportunità uomo-donna per l’accesso alle cariche elettive e la
revisione dell’art. 51 Cost., effettuata dalla legge costituzionale n. 1 del 2003.

La legge costituzionale n. 1 del 2003 modifica l’art. 51, che affermava il principio di parità di
accesso ad uffici pubblici e cariche elettive per i cittadini di entrambi i sessi, aggiungendo: “A
tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e
uomini”. L’approvazione è avvenuta a maggioranza assoluta e senza la richiesta di referendum
popolare.

Questa legge costituzionale fa riferimento ad una sentenza della Corte Costituzionale, la quale
stabiliva che un numero di seggi doveva essere destinato alle donne, considerate il sesso
debole (legge elettorale 1993). Questa sentenza era stata dichiarata incostituzionale, in quanto
non rispondeva al principio di uguaglianza, che è uno dei principi supremi dell’ordinamento.
Con la modifica dell’art. 51, il legislatore attribuisce una parità di chance, rimuove le
diseguaglianze.

Questa legge è l’esito conclusivo di un processo che consta di diversi passaggi; innanzitutto,
una disposizione analoga a quella contenuta nella legge in questione la ritroviamo nei singoli
statuti delle Regioni ad autonomia speciale, in seguito all’intervento operato dalla legge
costituzionale “quadro” n. 2 del 2001, in tema di elezione dei Presidenti di Regione e Provincia
autonoma. La prescrizione recita: “Al fine di conseguire l’equilibrio della rappresentanza dei
sessi, la medesima legge promuove condizioni di parità per l’accesso alle consultazioni
elettorali”. La Corte Costituzionale ha respinto il ricorso governativo.

A ciò si aggiunge la modifica del titolo V della seconda parte della Costituzione, da parte della
legge cost. n. 3 del 2001, che introduce un settimo comma: “Le leggi regionali rimuovono ogni
ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale
ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive”.

La riforma dell’art. 51 ha dato il via ad una serie di interventi da parte del legislatore, volti a
riconoscere la parità dei sessi nell’accesso alle cariche pubbliche.

Inoltre, il principio di uguaglianza è sensibile in modo particolare al cambiamento del contesto


normativo.

Proprio la correlazione che si evince fra art. 51, 48 e 3 Cost, induce a sottolineare che la prima
e la seconda parte della Costituzione siano porzioni di un tutto unitario, e che le modiche di
una si riflettano anche sull’altra.

4. La revisione dell’art. 27, ultimo comma, Cost. (definitivamente) abolitiva della possibilità di
irrogare la pena di morte, compiuta dalla legge costituzionale n.1 del 2007.

La bocciatura al referendum popolare del 2006 dell’intera seconda parte della Costituzione, ha
prodotto due effetti:
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 Un acquietarsi dell’attivismo riformatore
 Ritorno a revisioni con un grande consenso parlamentare

Fra il 2007 e il 2012 vennero approvate solo due leggi di revisione, entrambe a maggioranza dei
due terzi.

La legge costituzionale n. 1 del 2007, di modifica dell’art. 27 della Costituzione, stabilisce la


definitiva abolizione della pena di morte del nostro ordinamento, la quale non si può applicare
neppure in stato di guerra (come era in precedenza).

Questa revisione avviene quando la pena di morte era già stata esclusa da tempo dalle possibilità a
cui ricorrere, infatti nelle diverse occasioni in cui l’Italia ha partecipato a conflitti armati, il
coinvolgimento militare è stato autorizzato dalle due Camere senza ricorrere alla deliberazione
dello stato di guerra, quindi non c’è stata l’entrata in vigore dell’eccezionale legislazione bellica.

Inoltre, l’applicazione del codice penale militare di guerra ai partecipanti a missioni militari
all’estero, era stata di volta in volta esclusa dalle Camere in sede di autorizzazione delle stesse.

Infine, perché la previsione della pena di morte era stata esclusa dal codice in parola già dal 1994.

Quella in esame si può definire come una “revisione-bilancio”, la quale suggella un processo di
rivisitazione già portato avanti dall’ordinamento.

Quella prevista dall’art. 27 era un’eventualità rilasciata a discrezione del legislatore ordinario.
Infatti, tutti gli altri disposti presenti in Costituzione, volti a prescrivere conseguenze in caso di
deliberazione dello stato di guerra, sono condizionati dalla necessaria interpositio legislatoris.

Potrebbe il legislatore costituzionale reintrodurre la pena di morte? La risposta è no, infatti una
revisione costituzionale deve essere prima di tutto migliorativa, e poi la pena di morte violava uno
dei principi supremi dell’ordinamento, ovvero il diritto alla vita. Questo è un caso di modifica
costituzionale “a senso unico”, ovvero senza ritorno.

5. La revisione degli artt. 81, 97,117 e 119 Cost. e il principio di pareggio del bilancio secondo
la legge costituzionale n. 1 del 2012.

La legge costituzionale n.1 del 2012 è rubricata: “ Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale”. Si tratta di una legge di riforma micro-organica, in quanto
coinvolge quattro articoli per coordinarli con il principio di equilibrio del bilancio (le entrate e
le spese dello stato devono essere equilibrate) introdotto nell’art. 81, il quale costituisce il
punto di congiunzione dell’intera operazione di revisione; operazione che presenta alcune
peculiarità.

Il contesto in cui essa viene compiuta è quello di una crisi economico-finanziaria globale e di
enorme gravità, cui si aggiunge una profonda difficoltà sistematica europea con seri rischi di

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disfacimento e una drammatica situazione di recessione di politica interna. Si può quindi
parlare di revisione di tipo emergenziale.

Ci fu un forte imput esterno a procedere alla riforma:

 Pressione dei mercati, le cui tensioni si riflettevano sui tassi d’interesse del debito del
Paese
 Sollecitazione dell’Unione Europea

A quest’ultimo proposito bisogna dire che, sia nel Patto Euro Plus, che nel Trattato sulla
stabilità, oltre a introdursi la regola del pareggio di bilancio per gli stati contraenti, si richiede

che questo obbligo venga incorporato in maniera permanente negli ordinamenti nazionali,
quindi con legge costituzionale. Nella lettera-ultimatum (2011) inviata al nostro governo c’era
anche un’indicazione temporale: quella dell’anticipo del pareggio del bilancio al 2013,
piuttosto che al 2014. Quindi il contenuto, la veste e la tempistica appaiono frutto di una
decisione eterodiretta.

La legge ebbe un largo consenso parlamentare, più dei due terzi.

Il procedimento di approvazione fu incredibilmente rapido. La legge è stata promulgata il 20


aprile dal Capo dello Stato, pubblicata il 23 nella Gazzetta Ufficiale, ed entrata in vigore l’8
maggio 2012. Un vero e proprio record. Anche questo fa pensare ad una revisione
emergenziale.

La legge in esame si presenta nella doppia veste di legge di revisione e di altra legge
costituzionale.

La legge n. 1 del 2012 modifica l’art. 81 con un rinvio ad una legge costituzionale, chiamata a
definire “il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad
assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del
complesso delle pubbliche amministrazioni.”, quindi deve dettare i principi del pareggio di
bilancio, ma è la stessa legge n. 1 del 2012 che contiene questi principi, quindi rinvia a sé
medesima. Questo rimando è dovuto al fatto che è formalmente la Costituzione ad operare il
rinvio, mentre è la stessa legge a raccoglierlo.

Inoltre, bisogna anche parlare delle disciplina riguardante la principale deroga al principio di
equilibrio di bilancio, ovvero il ricorso all’indebitamento, che il secondo comma del nuovo art.
81 consente:

 Solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico


 Previa autorizzazione delle Camere a maggioranza assoluta
 Al verificarsi di eventi eccezionali

N.B:

Maggioranza assoluta: maggioranza dei componenti


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Maggioranza semplice: maggioranza dei presenti
In merito al verificarsi di eventi eccezionali, era possibile seguire due strade
nell’implementazione del dato costituzionale:

 Lasciare che il presupposto fattuale della decisione derogatoria restasse definito dalla
clausola categorica generale, chiamata poi ad essere declinata in concreto dalle Camere in
sede di autorizzazione al ricorso all’indebitamento
 Affidare la definizione della tipologia degli eventi legittimanti alla legge ordinaria e alla
legge-quadro prevista al comma 6 dell’art. 81 Cost., ovvero una legge approvata a
maggioranza assoluta dai componenti di ciascuna Camera. È una legge a competenza
specializzata, in grado di mettere al riparo da troppo facili interventi legislativi in deroga

La strada seguita, però, è stata un’altra. È la stessa legge cost. n. 1 del 2012 a definire gli “eventi
eccezionali”:

 Gravi recessioni economiche


 Crisi finanziarie
 Gravi calamità naturali

Al verificarsi di questi, è consentito il ricordo all’indebitamento non limitato a tener conto degli
effetti del ciclo economico. Però la legge cost. attribuisce lo stesso compito alla legge-quadro,
quindi il percorso di specificazione si articola su diversi piani:

a) L’art. 81 rinnovato, dove al sesto comma compare la clausola generale degli eventi
eccezionali
b) La stessa legge cost. n. 1 del 2012, in veste di “altra” legge costituzionale, che determina un
primo ordine
c) La legge-quadro ordinaria che concorre a definire le voci di quella classificazione
d) L’autorizzazione delle Camere a ricorrere all’indebitamento, nella quale le camere
dovranno verificare la rispondenza della singola vicenda ad un delle ipotesi indicate nella
normativa costituzionale di riferimento

A ciò si aggiunge un ultimo elemento, ovvero il problema della forma della decisione parlamentare
di ricorrere all’indebitamento. È una legge o una deliberazione non legislativa? Esempio
dell’interpretazione da darsi all’art. 1 della legge n. 25 del 1997, vicenda sviluppatasi in occasione
di autorizzazioni alla partecipazione a conflitti armati, si era optato per la forma non legislativa.

Nel nostro caso, si tratta di considerare che l’autorizzazione all’extra-deficit è spartita fa


Costituzione, altra legge costituzionale e legge-quadro. Se la decisione fosse rimasta a livello
costituzionale l’opzione legislativa sarebbe risultata percorribile, tenendo conto del controllo del
Presidente della Repubblica in sede di promulgazione. Ma, in quanto parte di quella
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determinazione risulta affidata alla disciplina della legge-quadro, si pone il problema della sua
capacità di condizionamento nei riguardi delle autorizzazioni parlamentari che volessero ad essa
sottrarsi. Infatti, se è vero che la legge-quadro si presenta come legge rinforzata (perché approvata
a maggioranza assoluta), è anche vero che lo stesso rafforzamento caratterizza anche
l’autorizzazione parlamentare all’indebitamento. Quindi quest’ultima potrebbe derogare alla
prima, con la conseguenza di un pregiudizio alla tenuta complessiva del meccanismo decisionale
disegnato dalla nuova disciplina costituzionale.

Poi c’è il fatto che, nel caso in cui la deliberazione venisse assunta in forma non legislativa, l’istanza
di controllo rappresentata dal Presidente della Repubblica in sede di promulgazione, potrebbe
essere in parte compensato dall’intervento presidenziale in occasione della promulgazione della
legge di bilancio.

Allo stesso modo, l’impossibilità dell’intervento del giudice delle leggi sulla deliberazione
autorizzatoria sarebbe solo in prima battuta, giacchè la Corte verrebbe a conoscere degli eventuali
profili di illegittimità della stessa in sede di scrutinio della legge di bilancio, sulla quale dovrebbero
rifluire i vizi della prima, che si atteggerebbe in sostanza a suo presupposto materiale.

Il problema della giustiziabilità, più che riguardare la forma della decisione parlamentare, trova
fondamento in fattori che vanno, dalla mancata introduzione del ricorso diretto alla Corte
costituzionale da parte della Corte dei conti o delle minoranze parlamentari a presidio dell’art. 81,
alle molteplici difficoltà che si frappongono ad uno scrutinio effettivo per violazione del principio
del pareggio di bilancio ad opera del giudice costituzionale.

Ne consegue che l’adozione della forma non legislativa per l’autorizzazione al ricorso
all’indebitamento non sembrerebbe andare incontro a significative controindicazioni. Quindi,
l’opzione ermeneutica favorevole alla ipotesi di atto complesso bicamerale, parrebbe nel nostro
caso più ragionevole.

Un’ultima questione è quella della relazione fra legge-quadro e legge di bilancio, tenendo conto il
fatto che alla prima è assegnato il compito di disciplinare il contenuto della seconda. Tale
competenza suppone la capacità della legge-quadro di condizionamento nei confronti della legge
di bilancio, atteggiandosi a fonte sulla produzione rispetto ad essa. Ciò dovrebbe essere assicurato
dal carattere rafforzato della legge-quadro (approvata a maggioranza assoluta), a differenza della
legge di bilancio che viene approvata a maggioranza semplice. Nonostante ciò, quella che la legge
costituzionale delinea per la legge-quadro, non è una vera riserva di procedimento, ma più
semplicemente un aggravio del quorum deliberativo, il cui raggiungimento non è precluso alla
legge di bilancio; tanto più considerando il rilievo e la centralità che tale legge ha nella manovra di
finanza pubblica annuale.

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6. La revisione del titolo V della seconda parte della Costituzione operata dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001.

Con la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 è stato complessivamente revisionato il


titolo V della seconda parte della Costituzione.

Il primo aspetto da rilevare è la particolare congiuntura politico-istituzionale nella quale la


legge viene approvata e vede concludersi il suo processo di formazione. L’approvazione
definitiva è stata a maggioranza assoluta l’8 marzo 2001, ed è avvenuta in un clima politico
caratterizzato da un dibattito acceso e conflittuale, tale da assicurare alla riforma un consenso
ristrettissimo. Causa di tutto questo è l’appuntamento elettorale, infatti proprio il giorno dopo
l’approvazione della legge viene adottato il decreto di scioglimento delle Camere, che pone
fine all’XIII legislatura.

La legge costituzionale avrebbe potuto vedere concluso il suo processo formativo nella
legislatura successiva a quella di approvazione, stante il fatto che l’art. 138 prevede un termine
di tre mesi per la richiesta di referendum popolare sulla legge approvata a maggioranza
assoluta. In questo caso il referendum è stato indetto per il 7 di ottobre (peculiarità unica, dato
che è a sette mesi di distanza dall’approvazione). Il referendum si viene a svolgere in una
situazione opposta a quella dell’approvazione, infatti l’opposizione era divenuta maggioranza.
La consultazione referendaria è frutto di una duplice iniziativa, è stata promossa dai
parlamentari di opposizione, ma anche quelli di maggioranza. Quindi, in questo caso, il
referendum si trasforma da oppositivo a strumento di acquisizione del consenso popolare,
insomma si tratta di un referendum in funzione di legittimazione della scelta operata in sede
parlamentare.

Ad incidere, è stata anche la maggioranza di strettissima misura ottenuta in sede di


approvazione della legge, che ha fatto avvertire la necessità di ricorrere al popolo.

Un’altra caratteristica è l’azione referendaria plurale, la quale può spiegarsi alla luce
dell’interesse qualificato che ciascun soggetto legittimato può vestire i panni del promotore.
Proporre un referendum costituzionale già proposto può nascondere due utilità, se si tiene
conto che l’acquisizione della qualità di promotore può:

 Consentire di lucrare spazi di interlocuzione privilegiata nell’ambita campagna


referendaria
 Offrire la possibilità di sollevare conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato e di
aderire alla Corte costituzionale avverso atti o comportamenti lesivi dell’esercizio del
diritto allo svolgimento del referendum

Questa legge di revisione ha la caratteristica di legge di riforma di un intero titolo della


Costituzione. La riforma “organica” della Carta diventa una realtà proprio con la legge in
esame, segnando una svolta nella prassi della revisione costituzionale. Infatti, sotto questo
profilo, la legge di revisione in esame poteva vantare due precedenti (legge costituzionali n. 1
del 1993; n. 1 del 1997) non andati a buon fine. Essi si accompagnavano ad una modifica dello
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stesso art. 138, secondo la direttrice di semplificazione del procedimento parlamentare di
approvazione e di rafforzamento del ruolo popolare, con l’introduzione dell’obbligo di
referendum sulla legge di revisione, con l’aggiunta del quorum di validità (pari alla metà più
uno degli aventi diritto). Tale modificazione tendeva ad accreditare l’idea che l’art. 138 fosse
inadeguato a veicolare ampi processi di riforma costituzionale. Nel caso in esame non c’era
stata una modifica di quest’articolo, la meta era stata raggiunta nel rispetto del procedimento
previsto, al prezzo però di una evidente forzatura di un limite logico, ovvero l’esigenza di
puntualità, specificità, attinenza “ad un determinato istituto, ad un singolo tema” della legge di
revisione costituzionale. Su questo punto si attesta la differenza fra revisione (ammissibile) e
riforma della Costituzione (inammissibile).

Un altro problema è quello della necessaria omogeneità del quesito referendario, in tema di
referendum abrogativo, ma estendibile a quello costituzionale. Infatti, il quesito deve essere
omogeneo, ovvero strutturato in modo tale da garantire la libertà di voto (e di scelta) del
cittadino, e quindi l’effettiva realizzazione della volontà popolare. Termine “organico”:
attestato di viziosità e di eccesso. La revisione costituzionale deve essere puntuale e limitata
ad un singolo istituto o materia.

Esistono dei limiti alla revisione costituzionale “ad ampio spettro”, sulla base di:

 Esigenze logiche
 Costruzioni dogmatiche

Il requisito della puntualità non pare davvero esibire il carattere della necessarietà.

Passare dalla definizione della revisione costituzionale come operazione “in emendamento”
del testo della Costituzione, per far cosi rispettare alla modifica della Carta i limiti propri
dell’emendamento ( strumento di riforma che può riguardare più disposizioni, più articoli, a
condizione però che riguardino un solo oggetto, un solo istituto), non appare persuasiva.
Infatti, la qualificazione “in emendamento”, non trova alcun riscontro, né in Costituzione, né
nelle stesse leggi di revisione. Però non si può trascurare che l’emendamento apportato al
testo della Carta è opera di un autonomo atto legislativo e non si colloca all’interno del
procedimento elaborativo del testo normativo che si vuole modificare. Inoltre, l’espressione
“in emendamento del testo costituzionale” sta a designare l’obiettivo dell’intervento di
revisione, ma non vuole alludere ad una specifica figura o istituto del diritto parlamentare.
Fondare il requisito della puntualità sulla natura stessa del lavori delle Camere, significa
costruire un vincolo di contenuto che si proietterebbe su ogni prodotto legislativo,
condizionandone la legittimità, e non potrebbe predicarsi per atti normativi non di origine
parlamentare, come referendum abrogativo e decreto-legge, per i quali risulta richiesto.

La tesi del parallelismo fra quesito referendario abrogativo e quesito referendario


costituzionale: sua equivocità.: L’argomento più utilizzato è quello che vuole agganciato il
limite in parola con l’esigenza della necessaria omogeneità del quesito referendario.
L’omogeneità contenutistica della richiesta di referendum è stata elaborata e modellata sulla

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figura del referendum abrogativo (art. 75). La prospettiva argomentativa per confutare questa
tesi non è quella della diversità di struttura, e neanche quella che il limite di omogeneità
applicato alle leggi costituzionali marcherebbe una evidente differenziazione fra leggi di
revisione approvate a maggioranza di due terzi e leggi approvate a maggioranza assoluta.
Bisogna ricordare che la Corte costituzionale nella creazione della nozione ha inteso riferire in
modo stretto l’omogeneità del quesito referendario alla peculiare struttura del quesito
abrogativo. In pratica, l’omogeneità è elemento identitario essenziale del thema decidendum,
perché consente di individuare l’oggetto stesso su cui il corpo elettorale è chiamato ad
esprimersi.

Le cose stanno diversamente nel caso del referendum ex art. 138 Cost., in cui l’elettore è
chiamato a valutare l’opportunità di una determinata riforma costituzionale.

Per il referendum abrogativo la scelta è fra il mantenimento o l’eliminazione di una certa


disciplina, cioè è tra la legge e il suo venir meno; quindi la possibilità di individuare l’oggetto
normativo del quesito intorno ad un termine di riferimento unificante è di cruciale importanza.

Nel referendum costituzionale, invece, non si tratta di volevo o meno una certa disciplina, ma
di scegliere se il mutamento costituzionale proposto sia meglio o peggio rispetto all’assetto
normativo preesistente. Il quesito riguarda due normative in competizione poste in raffronto
fra loro. Quindi la scelta che deve compiere l’elettore è di tipo comparativo, della valutazione
dei “costi” e dei “benefici” della revisione rispetto al non revisionato. Il popolo è chiamato ad
esprimere il proprio gradimento su qualcosa in relazione a qualcos’altro.

È la stessa Costituzione che ci mostra che il binomio omogeneità-referendum è


imprescindibile, dove contempla la previsione dell’eventuale referendum popolare cui
sottoporre gli statuti delle regioni ad autonomia ordinaria (art. 123). Questo articolo si riferisce
anche all’ipotesi di modifiche parziali apportate allo statuto e, che la prospettiva della riforma
organica della Costituzione va proprio nel senso di avvicinare il confine fra modifica parziale e
revisione globale e complessiva della Carta.

La disomogeneità della richiesta di referendum è stata pensata dal giudice costituzionale come
vizio del confezionamento del quesito, in cui incorrono i promotori per avere assemblato in
un medesimo quesito disposti fra loro privi di un comune principio informatore. È un errore di
costruzione della domanda che la Corte sanziona con la declaratoria di inammissibilità. La
Corte stessa non ha mai dichiarato l’inammissibilità di richieste abrogative aventi ad oggetto
un’intera legge, per le quali l’addebito di un cattivo assemblaggio del materiale normativo non
sarebbe a carico dei promotori. In questo senso, la disciplina che il legislatore ha giudicato
razionale far confluire in un medesimo contenitore formale rende automaticamente
omogeneo il referendum che voglia eliminarla: l’omogeneità della legge rifluisce e si trasforma
nell’omogeneità del quesito ablatorio che l’assume ad oggetto. Tutto questo è inconcepibile
per il referendum costituzionale in qui quesito non è definito dai promotori. Quindi, sostenere
la disomogeneità del quesito referendario che la prendesse ad oggetto significa muoversi in
una logica che è opposta a quella da cui origina il requisito della omogeneità della richiesta
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referendaria nel caso dell’istituto ex art. 75 Cost. Quel che il legislatore ha deciso convogliare
unitariamente in una legge è per definitionem unitario ed omogeneo anche per il popolo; per il
referendum costituzionale l’operazione condotta unitariamente dal legislatore di revisione
non garantisce alla decisione popolare l’unitarietà-omogeneità necessarie.

IV. LA PARTE PER IL TUTTO: IL REFERENDUM COSTITUZIONALE NON


AMMETTE LA SINEDDOCHE

1. La questione del referendum costituzionale parziale fra vecchie e nuove prospettive.

La questione è quella della possibile parziale riduzione o frammentazione delle richieste di


referendum ex art. 138 Cost. dinanzi ad operazioni di mutamento della Carta costituzionale di
tipo organico o a largo spettro, in modo da sottoporre alla valutazione popolare parti di
un’unica legge di revisione invece di una opzione unica sull’intero testo approvato dalle
Camere. Questo al fine di garantire l’esigenza di omogeneità, condizione necessaria per la
libera espressione del voto. Infatti, se l’elettore fosse posto davanti ad una serie di atti o
disposizioni che fanno riferimento ad oggetti disparati, si troverebbe nella situazione di non
poter scegliere liberamente fra l’opzione favorevole e quella contraria. Sia che i cittadini siano
convinti dell’opportunità di abrogare certe norme, e si rassegnino ad abrogare altre norme
solo perché comprese nello stesso quesito (anche credendo che queste dovrebbero essere
mantenute in vigore); sia che preferiscano astenersi data la complessità del quesito, l’effetto
che si produce è quello della frustrazione della libertà di voto. Quindi l’esigenza di unitarietà
sostanziale dell’oggetto del quesito, vale tanto per il referendum abrogativo, quanto per quello
costituzionale. La questione non è nuova. Fino ad ora, l’argomento della necessaria
omogeneità del quesito del referendum costituzionale è stato utilizzato per condizionare
l’esercizio del potere di revisione della Costituzione che, per salvaguardare la libertà di voto
dell’elettore, dovrebbe limitare la portata della modifica a parti della Costituzione suscettibili di
essere ridotte ad unità sostanziali: quindi riforme ad oggetto circoscritto.

Non è mancato chi ha criticato che il requisito di omogeneità poteva avere come effetto quello
di arrivare a sottoporre a limitazioni di carattere contenutistico anche la legislazione
costituzionale. Questa critica si è trasformata in ragione fondativa di una generale
delimitazione quoad obiectum del potere di revisione, trasfigurando l’assurdo in esito
legittimo.

La questione da affrontare ora è diversa, perché è diversa la prospettiva in cui viene collocato il
tema del rispetto della libertà di voto nella consultazione popolare: si tratta di valutare il
problema dell’omogeneità in sé allo scopo di accertare la possibilità di un esercizio frazionato
del potere di richiesta del referendum costituzionale da parte di eventuali promotori. È un
mutamento della premessa di fondo da cui muovere.

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2. Gli ostacoli all’ammissibilità del referendum costituzionale parziale.

La prassi del referendum abrogativo ci offre anche l’esempio di richieste plurime e per parti
separate su uno stesso testo legislativo. È il caso della quintuplice iniziativa referendaria del
2004 presentata sulla legge n. 40 in tema della procreazione medicalmente assistita. Ci fu una
prima richiesta di abrogazione totale della legge e da quattro richieste di abrogazione parziale
(che sommate finivano per abrogare totalmente la legge): plurireferendum egualmente
orientato, per distinguerlo da altre ipotesi di richiesta plurima di abrogazione parziale
contrassegnate da diversità di senso. (es. I tre referendum sulla legge n. 194 del 1978 in tema
di interruzione volontaria di gravidanza). È questa una prassi ritenuta legittima.

Nel caso di referendum costituzionale, invece, la situazione è diversa, e l’ipotesi di richieste


parziali con oggetti circoscritti incontra non poche difficoltà.

2.1. Segue: il dato costituzionale.

A livello costituzionale si potrebbe osservare come lo stesso art. 138 parli di “legge” sottoposta
a referendum, la quale “non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti
validi”, instaurando cosi un parallelismo fra l’oggetto dell’approvazione e quello del voto
popolare, tanto che sarebbe possibile ritenere che in assenza di quest’ultimo in conseguenza
della richiesta della referendum parziale, il Capo dello Stato non possa promulgare la legge di
revisione senza l’esito positivo della consultazione popolare. In sostanza, l’omessa pronuncia
sulla parte esclusa dal quesito equivarrebbe ad una mancata approvazione della legge.

Rilievo cui però si potrebbe obiettare che, per la parte esclusa dal quesito referendario, la
legge di revisione costituzionale andrebbe apparentata ad una legge per la quale il referendum
non sia stato chiesto, poi, passati i tre mesi previsti per la promozione della consultazione
referendaria ed una volta che il referendum sulla restante parte abbia dato esito positivo, il
Presidente potrebbe procedere alla promulgazione della legge nella sua interezza. Il che
sarebbe solo in parte risolutivo del problema della “violazione” del parallelismo che si
ripresenterebbe nell’ipotesi di esito negativo del referendum parziale che bloccherebbe la
promulgazione della legge anche con riguardo alla parte non colpita dal quesito referendario.

Resta comunque il fatto che la tesi dell’asimmetria di obiecta fra approvazione delle Camere e
approvazione popolare quale condizione di non promulgabilità della legge di revisione non
potrebbe valere nell’ipotesi di referendum parziali plurimi, i cui quesiti sommandosi assumano
ad oggetto l’intera legge.

L’art. 134 Cost. dice che “la Corte costituzionale giudica sulle controversie relative alla
legittimità costituzionale delle leggi”. Il che, non importa che lo scrutinio di costituzionalità

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debba esercitarsi obbligatoriamente su leggi unitariamente intese e non su singole disposizioni
legislative o anche su frammenti di esse.

Più significativa è l’obiezione alla tesi della esperibilità del referendum costituzionale parziale
che si ricava dagli art. 138 e 75 Cost, in quest’ultima, l’eventualità di un quesito referendario
che colpisca in parte una legge o un atto avente valore di legge è esplicitamente prevista.
Quindi, quando il costituente ha inteso ammettere l’ipotesi di referendum parziali, in materia
di consultazioni popolari su atti legislativi, lo ha detto in modo espresso, di modo che il non
averlo fatto andrebbe interpretato come un’esclusione.

2.2. Segue: il dato legislativo.

Il dato legislativo è quello che non ammette dubbi circa l’impossibilità di promuovere
consultazioni referendarie di questo tipo. Il rilievo di maggior peso è che è la legge stessa a
fissare, sia la formulazione della richiesta (che deve contenere l’indicazione della legge di
revisione della Costituzione che si intende sottoporre alla votazione popolare), che il tenore
testuale del quesito referendario (che consiste nella formula: “ Approvate il testo della legge
di revisione dell’articolo della Costituzione concernente…, approvato dal Parlamento e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale numero… del…?”); riferendoli entrambi all’atto-legge.

In questo modo, viene riaffermato il sinallagma fra testo legislativo approvato dalle Camere e
testo legislativo da approvarsi da parte del popolo, m, si esclude al contempo ogni margine di
possibilità ad una diversa elaborazione della richiesta o stesura del quesito da parte dei
promotori, cui resta il compito dell’inserimento dei dati identificativi formali del testo da
sottoporre al vaglio popolare.

Il che, non esclude del tutto la possibilità di richieste plurali di referendum costituzionali
rispetto alla medesima legge di revisione approvata dalle Camere, ma la limita alla sola
eventualità che ciascuna richiesta avanzata dai diversi soggetti-promotori assuma ad oggetto
l’intero testo di legge. Più richieste, più quesiti uguali, tutti del medesimo tenore e del
medesimo significato: l’approvazione o non approvazione del testo di legge di revisione nella
sua interezza.

Che ciò possa avvenire si spiega per ragioni di tipo politico e con una duplice ragione rilevante
sotto il profilo giuridico:

 Vi è l’acquisto, con la qualità di legittimo richiedente di referendum, della qualificazione


di “potere dello Stato” e, quindi, della legittimazione a sollevare davanti la Corte
costituzionale il conflitto di attribuzioni fra poteri avverso atti o comportamenti lesivi
del diritto allo svolgimento del referendum
 C’è la possibilità di guadagnare spazi privilegiati di interlocuzione nella campagna
referendaria, assicurati dall’avere acquistato la veste formale di soggetto-promotore

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I dati identificativi da inserire nella richiesta, mostrano una marginalizzazione del profilo
contenutistico del quesito referendario, testimoniato dal fatto della impossibilità di indicare
nel quesito il contenuto degli articoli della Carta revisionati, nonché di inserire anche il titolo
della legge , ovvero una denominazione della richiesta referendaria in grado di delimitare
l’oggetto materiale della legge da approvare, fornendo una definizione sintetica del tema
racchiuso nell’articolato della modifica costituzionale.

Quelli del 2001 e del 2006 sono gli unici due casi in cui è stato riportato nel quesito il titolo
della legge, probabilmente perché erano leggi di revisione con il titolo muto.

Proprio questa peculiare situazione di mancanza del titolo nel quesito referendario
costituzionale, rende ancora più importante la campagna referendaria e il bisogno di assicurare
un ampio dibattito nell’opinione pubblica.

3. L’Ufficio centrale per il referendum e la possibilità di frazionamento della richiesta


referendaria.

Quanto si qui osservato, se vale ad escludere per i promotori la possibilità di presentare


richieste di referendum parziali rispetto al testo di legge di revisione approvato dalle Camere,
risulta allo stesso modo impedire che sia l’Ufficio centrale per il referendum a provvedere
nell’esercizio del suo potere di controllo di legittimità sulle richieste di referendum
costituzionale, ad un frazionamento in più richieste di un’unica richiesta avanzata dai
promotori ed avente ad oggetto un’unica legge di modifica costituzionale. L’indisponibilità
della richiesta e del quesito referendari, in quanto formulati dalla legge, cosi come preclude, la
presentazione di richieste diversamente redatte, allo stesso modo si oppone anche alla
possibilità di riformulazione delle richieste originariamente proposte dai promotori. Questo
anche dove si tratti di un’operazione posta in essere dall’Ufficio centrale allo scopo di
assicurare la necessaria omogeneità dei quesiti sottoposti al vaglio popolare.

Il problema non è nuovo in quanto si era già posto all’attenzione con riferimento alle richieste
di referendum abrogativo affette da eterogeneità, per le quali la Corte costituzionale a escluso
la possibilità di frazionamento del quesito, in ragione del rispetto da assicurare alla volontà dei
sottoscrittori il cui consenso non può automaticamente presumersi trasferito a sostegno delle
diverse eventuali richieste frutto della sua scissione. Quel che può ammettersi è un più
circoscritto potere di rettifica della richiesta, il cui esercizio da parte dell’Ufficio centrale per il
referendum si giustifica in quanto limitato “a far coincidere forma e sostanza del quesito,
secondo l’effettiva ed inequivoca volontà dei promotori del referendum”.

Inoltre si aggiunge anche l’argomento dell’osservanza della volontà del legislatore che,
approvando la revisione costituzionale, la vedrebbe esposta ad una possibile modifica data dai
risultati diversi dei singoli referendum parziali. Il rischio è quello di una riforma costituzionale
che uscirebbe dall’urna in modo diverso rispetto a come vi era entrata, quindi non si saprebbe

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dire se ancora sostenuta dal consenso parlamentare. Sarebbe l’operazione referendaria nel
suo complesso a rischiare di produrre un effetto di tipo manipolativo.

Inoltre, sarebbe anche delicata la scelta del “metro” con cui misurare la divisione del testo
costituzionale, sorretta dalla matrice unitaria in grado di garantire omogeneità alla richiesta
referendaria.

C’è la questione della maggiore indeterminatezza della valutazione da compiersi e il rischio di


dover utilizzare criteri unificanti troppo larghi rispetto alla “misura” usata per parametrare
l’omogeneità del quesito referendario nell’ambito dello scrutinio di ammissibilità sulle richieste
di referendum abrogativo.

L’utilizzo di indici di natura formale farebbe incrementare il tasso di certezza della valutazione,
accompagnato tuttavia dall’incognita di produrre esiti contraddittori.

Tutto questo spinge a dubitare dell’ammissibilità di un frazionamento del quesito referendario


da parte dell’Ufficio centrale, al fine di introdurre la previsione di referendum costituzionali
parziali.

4. L’introduzione del referendum costituzionale parziale per mano della Corte costituzionale.

Resta, ora, da sondare l’ipotesi che l’introduzione del referendum costituzionale possa
discendere da una pronuncia della Corte costituzionale dichiarativa dell’incostituzionalità degli
artt. 4 e 16 della legge n. 352 nella parte in cui non prevedono che… La questione di legittimità
costituzionale potrebbe essere sollevata dall’Ufficio centrale, oppure dalla Corte stessa in sede
di conflitto di attribuzioni innescato dai presentatori avverso l’ordinanza dell’Ufficio centrale
che lo avesse dichiarato illegittimo. Non ci sarebbero insormontabili ostacoli processuali a
sbarrare la strada.

Con riguardo alle ragioni di merito a supporto del dubbio di legittimità costituzionale, la
prospettazione non potrebbe che far leva sull’argomento della violazione della libertà di voto
per l’elettore che si trovi a doversi esprimere su quesiti referendari disomogenei. Sono ragioni
che trovano in dottrina parecchio consenso.

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APPUNTI:

Il tema che si affronta in questo saggio è quello del referendum costituzionale parziale, con il
problema della salvaguardia della libertà di voto (artt. 48, 1).

Una revisione costituzionale non può essere semplicemente puntuale, ovvero su un solo
oggetto; ultimamente ci sono revisioni ad ampio spettro. È possibile, quindi, realizzare un
referendum parziale. Prima del 2001 si credeva che si potesse realizzare solo una
“manutenzione” della Costituzione e non si potesse realizzare una riforma ad ampio spettro.
Come salvaguardare l’espressione libera, perché consapevole, del diritto di voto? Sia l’art. 75
che il 138 danno la possibilità di esprimersi su una domanda secca, il cittadino deve essere
quindi consapevole.

Nel referendum abrogativo si parla di omogeneità (matrice razionalmente unitaria), il cittadino


deve comprendere l’oggetto del quesito, altrimenti il referendum è inammissibile.

Referendum parcellizzati:

 Art. 194: legge sull’aborto, c’erano due correnti, alcuni volevano estenderla, altri
volevano abrogarla del tutto.
 Art. 40: legge sulla procreazione medicalmente assistita, è la prima norma che regola
questo argomento. Si parla di plurireferendum egualmente orientato, gli interventi
erano diversi, quindi c’erano anche diversi quesiti, ma tutti diretti a far cadere dei limiti
della legge.

La caratteristica dell’omogeneità era stata stabilita nel 1970, e deve essere garantita a priori.

DATO COSTITUZIONALE:

a) Referendum chirurgico: tende ad eliminare una singola parte di una revisione ad ampio
spettro
b) Referendum plurimo parziale: per parti separate ha ad oggetto l’intera legge

All’art. 123 si parla del referendum degli Statuti, non può esserci un referendum frazionato.

Caso di approvazione di una sola parte della legge costituzionale: se la parte A viene approvata
con referendum e la parte B non viene sottoposta a referendum (entro i 3 mesi), la legge viene
promulgata. Se la parte A non viene approvata, ci sarebbe la promulgazione parziale, ma il
Presidente della Repubblica non ha il potere di promulgazione parziale. Quindi non si può
richiedere il referendum costituzionale parziale.

DATO LEGISLATIVO:

Nel caso delle leggi costituzionali anche il titolo deve essere trattato in un determinato modo.

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V. SUL TITOLO DELLE LEGGI DI REVISIONE COSTITUZIONALE. PRIME
RIFLESSIONI A MARGINE DEL DISEGNO DI LEGGE DI RIFORMA DELLA
SECONDA PARTE DELLA COSTITUZIONE ATTUALMENTE IN ITINERE.

1. La questione del titolo delle leggi: solo ordinarie od anche costituzionali?


Quello del titolo delle leggi, è un argomento marginale nel nostro ordinamento, e ne tratta
solo il testo unico sulla pubblicazione delle leggi che al d.P.R n. 1092 del 1985 all’art. 22
prescrive che la “pubblicazione degli atti normativi nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana deve contenere, oltre la data, il numero e l’argomento”. L’argomento
sarebbe il titolo della legge, rappresentazione sintetica dell’oggetto della legge; oggetto in
grado di ospitare anche l’indicazione di motivi e scopi di legge, finendo cosi per fare del
titolo il luogo di una sorta di motivazione di legge.

Nessuna attenzione è data al titolo delle leggi sul fronte della normativa che regola la
formazione di atti legislativi, salvo il riferimento al decreto-legge (contenuto nella legge n.
400 del 1988). In questa legge si richiede che il contenuto precettivo del decreto-legge
(atto d’urgenza a contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo), sia
corrispondente al titolo. Il contenuto del decreto-legge si deve riflettere nel titolo.

Ad ogni modo, il titolo viene utilizzato come indice formale per misurare:

 La disomogeneità del testo normativo


 Estraneità degli emendamenti in sede di conversione di legge

Il disposto della legge n. 352 del 1970, all’art. 32, attribuisce all’Ufficio centrale per il
referendum (costituito presso la Corte di cassazione), il compito di formulare la
denominazione della richiesta di referendum abrogativo. Tale denominazione si sostanzia
in un “argomento” che riguarda un atto (la richiesta ablatoria) che determinerà
l’abrogazione di una legge. L’intitolazione vede circoscritti i suoi effetti al momento della
votazione e non vale a contrassegnare il referendum. Di essa si perde totalmente traccia
una volta che la consultazione popolare si sia svolta, non accompagnando il referendum
nella declaratoria di avvenuta abrogazione ad opera del Presidente della Repubblica. Al
contrario del diritto positivo, la letteratura giuridica ha mostrato grande interesse per
l’argomento del titolo.

A prevalere è l’idea che il titolo generale della legge (titolo esterno), abbia carattere
extralegislativo, come testimoniato dalla prassi della mancanza di un voto esplicito e
diretto nella sede parlamentare , assieme al fatto della estraneità alla formula di
promulgazione. Ne deriva la tendenziale esclusione dell’attribuzione di natura normativa e
segnatamente della “forza di legge” con la conseguente inutilizzabilità del titolo a fini di
eventuale risoluzione di antinomie con norme espresse dalle disposizioni costituenti il
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contenuto dell’atto. Di esso risalta l’idea di elemento di comodo, utile quando si deve
cercare un testo legislativo...”segnatura da biblioteca”.

Maggiori possibilità vengono riconosciute al titolo nell’operazione ermeneutica, potendo


ricorrere ad esso per eliminare i dubbi riguardanti il significato da attribuire ai disposti
contenuti nel testo dell’atto legislativo, si tratta di una funzione concorrente e non
privilegiata rispetto ad altri ausili ermeneutici.

Ci sono anche delle affermazioni secondo le quali il titolo della legge dovrebbe avere un
ruolo privilegiato nel caso in cui, ad esempio, attesti la natura interpretativa di
quest’ultima.

Il titolo è di provenienza parlamentare, e viene sottratto dalla scelta del Ministro


guardasigilli.

Tutto questo riguarda esclusivamente le leggi ordinarie e gli atti legislativi,

2. Il caso del titolo del disegno di legge di revisione costituzionale della seconda parte della
Costituzione attualmente in discussione: sua atipicità.

Questo disegno di legge ha il seguente titolo: “Disposizioni per il superamento del


bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei
costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo
V della parte II della Costituzione”.

Si tratta di una denominazione che risulta assegnata al disegno di legge all’origine dallo
stesso presentatore, ovvero dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Ministro per le
riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento. Si assiste ad una lieve modifica nell’iter
di approvazione del Senato, che consiste nella modifica di “revisione del Titolo V della
parte seconda della Costituzione” in “revisione del Titolo V della parte II della
Costituzione”, che più risponde alla formula propria del testo costituzionale che utilizza la
numerazione romana.

Tuttavia, né l’originale titolo, né la sua modifica, sono stati oggetti di una specifica e diretta
votazione da parte del Senato: si tratta di titoli non approvati, a meno di non ritenerli
tributari di approvazione implicita tacitamente ricavabile dall’approvazione finale del testo
legislativo in questione. Ora esaminiamo le peculiarità del titolo della legge in esame.

Il testo in questione risulta provvisto anche di un titolo breve: “revisione della Parte II della
Costituzione”, che evoca la tradizione legislativa anglosassone (short title). Solo che il
quella tradizione entrambi i titoli sono oggetto di specifica votazione in Parlamento,
mentre qui da noi il titolo breve non si trova con il testo legislativo durante l’iter di
approvazione, ma viene attribuito alla legge nel dibattito politico e nell’uso giornalistico. In
questo caso, però, il titolo breve compare ufficialmente negli atti parlamentari. Inoltre,
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questo short title, ha le fattezze del titolo vero e proprio, ordinariamente assegnato alle
leggi di revisione costituzionale. Infatti, nel panorama delle iniziative di riforma organica
(come quella in esame), la denominazione delle leggi di revisione costituzionale è stata
effettuata ricorrendo alla tecnica del titolo muto, composto cioè da riferimenti a soli indici
formali. Sia la riforma dell’intera seconda parte della Costituzione del 2005, che quella del
titolo V del 2001, vengono recate da leggi provviste di un titolo fondato sulla semplice
perimetrazione formale dell’intervento di modifica. La scelta fu la stessa anche negli altri
tentativi di revisione della II parte della Costituzione e in quelli di leggi di modifica
costituzionale dal 1948 ad oggi (solo in alcuni casi), qui l’opzione prevalente è quella in
favore di una delimitazione formale dell’oggetto della revisione, in alcuni casi questa
delimitazione è accompagnata da una spiegazione del contenuto. Queste due ipotesi sono
rappresentate dalla legge costituzionale n. 1 del 1999 e dalla legge n. 1 del 2012.

Il disegno della legge in esame, invece, si inserisce nella prassi oggi in uso per le leggi
ordinarie che, per delineare l’argomento-oggetto, sono fornite di intitolazioni articolate, a
cui si ricorre anche per la necessità di dar conto del molteplice trattato, rivelando il
carattere plurimateriale del provvedimento legislativo di riferimento.

Il ricorso a titoli di stampo oggettuale-contenutistico si registra anche per le leggi


costituzionali non di revisione, ad eccezione di quelle relative alla adozione e modifica degli
statuti delle Regioni ad autonomia speciale.

Va osservato che questa differenza nella prassi di intitolazione delle leggi di revisione
costituzionale, ha la sua spiegazione nella ragione di funzionalità che le caratterizza (la
revisione della Costituzione), la quale assume un ruolo predominante rispetto alla funzione
normativa e regolatoria. Il mutamento del tessuto normativo non appare la conseguenza
del normare, bensì il suo obiettivo diretto e necessario. Il che spiega il motivo per cui anche
negli ordinamenti costituzionali che non hanno una specifica norma sulla normazione in
proposito, si riscontra un largo consenso intorno alla necessità che la modifica della
Costituzione debba sempre manifestarsi in forma espressa.

Per le leggi di revisione costituzionale il titolo muto non è né un’anomalia, né un fatto


censurabile, ma il portato naturale della assorbente ratio funzionale che le connota, la
quale rende inautonomo il fine di disciplina ex novo rispetto a quello di modifica della
normativa preesistente: una legge di revisione costituzionale è tale perché modifica la
Costituzione e non perché innova il diritto oggettivo al livello costituzionale. Il disegno di
legge in esame sembra caratterizzarsi per una certa originalità.

3. Segue: natura mista e parzialità.


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Ciò che va osservato è il carattere “misto” del titolo attribuito a questo disegno di legge. Esso,
per una parte delinea il recinto materiale dell’intervento di modifica, dove parla di
“superamento del bicameralismo paritario; riduzione del numero dei parlamentare;
soppressione del CNEL; revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”, questo è
l’argomento del provvedimento legislativo.

Però c’è anche l’enunciazione di un oggetto non normativo, ma di uno scopo che vuole
perseguire il legislatore, ovvero il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni. In
questo modo non viene individuata una materia su cui incidere, ma viene additato un obiettivo
che il legislatore costituzionale indica come motivo ispiratore del proprio intervento. È
evidente la torsione finalistica che viene impressa nell’argomento della legge. Questa torsione
rivela un intento esplicativo della ratio del provvedimento di riforma, facendo assumere al
titolo la funzione di strumento rivelatore della ratio legis, al quale viene riconosciuta una
capacità di influire sulla operazione interpretativa di ricostruzione di senso degli enunciati
prescrittivi maggiore rispetto all’indicazione del perimetro materiale di impatto della legge.

Sia sul fronte della definizione dell’argomento-oggetto che su quello della individuazione
dell’argomento-fine, il titolo del disegno di legge di revisione è solo parzialmente
rappresentativo. Infatti, per ciò che riguarda il primo profilo, rimangono esclusi i settori
materiali su cui il disegno di riforma costituzionale incide, (es. iniziativa legislativa, referendum
abrogativo, Presidente della Repubblica). Il titolo ha la funzione di un’esposizione sintetica e
sommaria del contenuto della legge, oltretutto, l’ampio raggio della riforma costituzionale
avrebbe reso difficile una rassegna esaustiva. Ma come si stabilisce una gerarchia di
importanza fra settori materiali, istituti, organi incisi dalla revisione organica? Forse non si
sarebbe dovuto abbandonare il ricorso tradizionale al titolo muto. A meno che non si pensi che
la selezione del titolo voglia enfatizzare alcuni aspetti dell’operazione di riforma.

Questo è ancora più evidente riguardo al secondo profilo, quello dell’argomento-fine del
contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni. Se un simile obiettivo può essere
individuato come motivo ispiratore di alcune delle scelte riformatrici proposte (es. carattere
aggiuntivo e non esclusivo della carica di senatore, riduzione del numero dei parlamentari
ecc.), la possibilità di ricondurvene altre è assai dubbia o molto forzata, e per lo più
assolutamente da escludere. C’è il sospetto che si possa trattare semplicemente di una
manovra per acquistare consenso pubblico.

Se, da un verso, la non piena dell’argomento-oggetto sembrerebbe produrre conseguenze


abbastanza limitate, dall’altro, la non piena fedeltà teleologica potrebbe provocare effetti più
significativi, in quanto all’argomento-fine viene riconosciuta una più ampia capacità di incidere
sulla ricostruzione del senso dei testi legislativi da parte dell’operatore giuridico. Quindi, la non
piena corrispondenza alla realtà normativa di riferimento potrebbe recare un effetto
fuorviante sia nell’interpretazione-applicazione, che nello svolgimento-attuazione dei precetti
costituzionali oggetto di riforma.

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Inoltre, colpisce nel titolo di un testo di revisione costituzionale l’evocazione dell’esigenza del
risparmio come obiettivo della riforma. Infatti, le ambizioni di una riforma dell’ordinamento
della Repubblica, dovrebbero essere altre. Rispetto a riforme più importanti, quella del
risparmio potrebbe sembrare come un fattore di inquinamento del processo decisionale di
riforma. Ciò in quanto, risparmiare sui costi di funzionamento delle istituzioni repubblicane
non significa migliorarne il rendimento. Questo riferimento alla riduzione dei costi rischia di
ancorare la revisione al contesto nel quale essa matura. Il tema delle risorse disponibili è
troppo sensibile alla mutevolezza del quadro economico. L’operazione di modifica
costituzionale deve guardare in prospettiva, e pensare il mutamento perché duri e si stabilizzi.
Questa parte del titolo finisce per proiettare la riforma nel dibattito politico.

4. Il dibattito sui profili di rilevanza giuridica del titolo delle leggi e sua inapplicabilità alle leggi
di revisione costituzionale.

Esaminiamo le ragioni che possono aver spinto ad assegnare alla legge di revisione un titolo
articolato e complesso, per verificare se ce ne sono alcune di rilevanza giuridica.

Bisogna quindi richiamare le principali questioni che ruotano intorno alla problematica relativa
al valore giuridico da attribuire al titolo delle leggi ordinarie, per verificare se si possono
riproporre anche per le leggi costituzionali. Il titolo di cui si parla è quello generale (esterno).

Per prima cosa si pensi al dilemma sulla qualità normativa o non normativa del titolo della
legge, in genere risolto pensando se sia stato o meno oggetto di specifica votazione da parte
delle Camere e che, per questo, possa o meno qualificarsi come frutto di una diretta
manifestazione di volontà parlamentare. Se non c’è stata una votazione su un titolo, a questo
non può essere riconosciuta una valenza normativa, con la conseguenza di escludere che le
norme ricavabili da esso possano costituire termine di una antinomia. Questo purchè non si
sposi la tesi della superficialità del voto (basata sulla possibilità di riconoscere l’esistenza di una
consuetudine costituzionale che consentirebbe di attribuire all’approvazione finale del
progetto di legge, anche l’approvazione tacita del suo titolo iniziale). Tesi che però non può
essere seguita in quanto incorre nell’errore di considerare la consuetudine in parola integrativa
della Costituzione. Dalla previsione di cui all’art. 72 Cost., si ricava (proprio dall’affermazione
della doppia votazione, articolo per articolo dell’intera legge) il principio opposto del nesso
necessario fra piena consapevolezza di ciascun parlamentare circa il contenuto proprio della
legge approvata e votazione diretta da parte di quest’ultimo, senza alcuno spazio rimanente
per manifestazioni implicite di volontà. Per la consuetudine costituzionale il problema della
conformità a Costituzione è questione di esistenza.

All’argomento della mancanza di un voto diretto sul titolo si aggiunge quello della sua
extratestualità, derivato dalla duplice considerazione che esso è stato a lungo il prodotto di
un’autonoma determinazione del Ministro guardasigilli e che normalmente non risulta dal
testo della legge oggetto di promulgazione,

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Per le leggi di revisione costituzionale, la questione in esame è assai differente. A porla in una
nuova prospettiva è la ratio funzionale della revisione. Deve nuovamente sottolinearsi che la
normativa recata dalla legge di modifica della Costituzione va ad immettersi in un altro testo
(quello della costituzione) ed in questo passaggio perde completamente il contatto con la sua
fonte di origine, immergendosi nella dinamica dell’atto che l’assorbe in sé.

Una volta entrata in vigore la legge di revisione costituzionale, la disciplina in essa contenuta è
sottoposta ad un processo di estraneazione singolare, come scambio fra atti. La modificazione
operata dalla legge di revisione trasforma la modifica dell’art. X della Costituzione nell’art. X
modificato. È solo quest’ultimo che l’operatore giuridico deve da quel momento utilizzare.

In questo transito, anche la relazione fra il contenuto precettivo della legge di revisione e il
titolo di quest’ultima finisca del tutto travolta, e con ciò cancellata la possibilità di ricorrervi. Il
titolo della legge non fa parte del transito, ne resta fuori, rimanendo ancorato alla fase
procedimentale di formazione della legge di revisione, la cui conclusione segna il passaggio
della sua appartenenza dal diritto oggettivo alla storia. E ciò a prescindere dal fatto che
rimanga esterno alla formula di promulgazione.

L’altra questione è quella riguardante la possibilità di attribuire al titolo della legge un ruolo sul
piano ermeneutico. È evidente che il delineato processo di estraneazione subìto dalla disciplina
recata dalla legge di revisione induce pure in questo caso a negare al titolo il suo rilievo. Il
passaggio dalla legge di revisione della Costituzione alla Costituzione revisionata, comporta che
la normativa che ne sia oggetto finisca acquisita al testo della Carta anche sul piano della
dinamica interpretativa, in quanto parte del sistema costituito da quest’ultima, con il quale a
seguito dell’immissione sarà chiamata a reagire in via esclusiva.

Anche nel caso in cui si tratti di revisione organica, le singole parti del processo riformatore,
una volta terminato, perdono il loro legame di assieme che viene sostituito da quello intessuto
con la Costituzione non revisionata: si atomizzano, trovando un nuovo regime di comunione
con la normativa della costituzione nella quale si inseriscono. Immaginare quindi che
l’interprete possa fare ricorso al titolo della legge di revisione per potervi ricavare indicazioni
circa l’interpretazione della singola modifica costituzionale introdotta, sembra da escludersi,
dovendosi questi rivolgere la propria attenzione non al sistema della legge, ma al sistema della
carta.

Anche nell’ipotesi in cui il titolo rechi indicazioni di tipo finalistico, si deve concludere per una
sostanziale inconsistenza della sua funzione ermeneutica.

5. La ricerca di nuovi profili: le ipotesi da escludere.

È un’affermazione precipitosa quella di affermare l’irrilevanza giuridica del titolo delle leggi di
revisione costituzionale.

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Il titolo della legge di revisione costituzionale può avere un ruolo solo a monte della revisione,
ad iter legislativo ancora aperto.

Si potrebbe immaginare che nella circostanza in cui il contrasto fra titolo e contenuto
normativo della legge determini un vizio di irrazionalità della stessa, questo potrebbe essere
fatto valere dal Presidente della Repubblica in sede di promulgazione. Però un’ipotesi del
genere risulta incerta, infatti ci sono vari dubbi riguardo l’eventualità di un rinvio alle Camere
di una legge di revisione da parte del Presidente della Repubblica, la l’obiettiva difficoltà di far
rientrare un vizio del genere fra quei vulnera sostanziali addebitabili alle leggi di revisione
costituzionale.

Un secondo esempio di rilevanza giuridica del titolo è data dalla funzione unificante del
complesso normativo recato dalla legge di revisione che questo potrebbe assumere nel caso in
cui, ad esempio, indichi il fine generale dell’operazione di revisione, in modo da assicurare un
sufficiente grado di unitarietà sostanziale all’intervento di riforma. Questo perché, il fattore
dell’unitarietà, dovrebbe connotare la revisione, al fine di consentire l’eventuale soggezione
della legge approvata al referendum previsto dall’art. 138 Cost., che ne reclamerebbe
l’esistenza per assicurare la genuinità della scelta popolare. In pratica, lo scopo indicato nel
titolo andrebbe ad incarnare il principio ispiratore della riforma costituzionale idoneo a
garantire alla richiesta di referendum la matrice razionalmente unitaria che può garantire
all’elettore la possibilità di orientarsi dinanzi alla forma dilemmatica del quesito referendario.

Nonostante ciò, anche il secondo tentativo di trovare una significanza al titolo delle leggi di
revisione va archiviato.

6. Segue: il problema del titolo come strumento di identificazione del thema decidendum nel
referendum costituzionale e le sue possibili soluzioni.

Il quesito del referendum ex. art. 138 Cost. è assolutamente predeterminato dalla legge che ne
definisce sia l’oggetto che la forma espressiva. L’art. 16 della legge in questione statuisce: “Il
quesito da sottoporre a referendum consiste nella formula seguente: “Approvate il testo della
legge di revisione dell’articolo.. della Costituzione, concernente…, approvato dal Parlamento e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale numero… del…?; ovvero: “Approvate il testo della legge
costituzionale… concernente… approvato dal parlamento e pubblicato nella gazzetta ufficiale
n… del…?”

Viene privilegiata la seconda forma, ovvero quella di assegnare alle leggi di revisione il titolo
muto. A questo è accompagnata la considerazione pratica del fatto che, trattandosi nei due
casi precedenti del 2001 e del 2005 di leggi di riforma organica incidenti su parti sostanziose
della Costituzione, l’opzione in favore della prima formula avrebbe comportato l’indicazione di
un lungo ed articolato elenco da inserire nella scheda.

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Il fatto è che, nella seconda formula, il “concernente” riguarda la legge di revisione e non la
Costituzione, richiedendo l’inserimento nel quesito referendario proprio del titolo della legge
costituzionale, destinato a comparire direttamente sulla scheda dell’elettore.

A differenza della richiesta di referendum abrogativo, la richiesta riguardante il referendum


costituzionale con risulta provvista di alcuna denominazione che si aggiunga alla indicazione
concernente l’oggetto della legge da approvare, cui incombe l’onere di definizione sintetica del
thema decidendum racchiuso nell’articolato della modifica costituzionale. In una simile
situazione, la questione del titolo della legge di revisione esce dalla dimensione del semplice
marketing politico e della strategia di accreditamento presso l’opinione pubblica, per acquisire
una precisa valenza giuridica. Il titolo diviene un significativo fattore (autoprodotto) di
formazione ed orientamento del consenso nella votazione referendaria. È evidente la funzione
di orientamento per il lettore che svolge la denominazione della richiesta referendaria.
Preferendo la comprensione rapida e complessiva dell’oggetto del proprio voto assicurata
dall’intitolazione. Il rischio di titoli elaborati e calibrati in funzione dell’esigenza di indirizzare e
quindi condizionare il voto popolare non può escludersi, tanto più considerando l’assenza dalla
scheda elettorale del testo della legge sottoposta ad approvazione.

Questo potrebbe essere il caso della legge qui in esame che, lasciando fuori dalla
denominazione alcuni oggetti a favore di altri di maggiore impatto sulla opinione pubblica e
inserendo scopi di analogo carattere che non possono essere ascritti all’intera operazione di
riforma, finisce per rappresentare agli occhi dell’elettore un thema decidendum non
pienamente corrispondente alla realtà, con la possibilità di produrre un esito non genuino.

Come evitare tutto questo?

La prima soluzione potrebbe essere rinvenuta nel ripristino della prassi del ricorso al titolo
muto che andrebbe codificata. Per evitare la possibilità di indicazioni fuorvianti, si preferisce
l’assenza di indicazione. Tuttavia, per come è costruita l’opzione referendaria sulla legge di
revisione costituzionale, anche l’indicazione dell’oggetto di quest’ultima sulla scheda di voto
non sarebbe particolarmente significativa, dipendendo la scelta dell’elettore da una
valutazione comparativa piuttosto che da un apprezzamento in termini assoluti. Bisogna
sapere cosa dice la legge in relazione a quel che dice la Costituzione. Per questo, per il
referendum costituzionale è molto importante la campagna referendaria e il bisogno di
assicurare un ampio dibattito nella pubblica opinione.

Laddove la via del ripristino della prassi precedente di dimostrasse impraticabile e ciò dovesse
verificarsi in occasione del processo di riforma attualmente in corso, bisognerebbe tornare a
valorizzare la differenza di formule dei quesiti referendari presente nella previsione dell’art. 16
della legge n. 352 del 1970, reclamando il ricorso alla prima delle due che, il legislatore ha
riservato alla specifica ipotesi di approvazione di “legge di revisione costituzionale”.

Nella prima formulazione l’espressione “concernente” non riguarda la legge di revisione, bensì
la Costituzione stessa, richiedendo che l’indicazione cada esclusivamente sulle parti di

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quest’ultima oggetto dell’intervento di modifica. Il che è in sintonia con quanto si diceva in
precedenza sul carattere mediato e secondario del fine di ridisciplina in sé, rispetto al mezzo
della modificazione costituzionale, che connota l’operazione di revisione costituzionale.

La conseguenza sarebbe la neutralizzazione del titolo indebitamente loquace della legge di


revisione.

Non ci sarebbe bisogno né di modifiche alla legge n. 352 del 1970, né di improbabili tentativi di
ricorrere alla previsione dell’ultimo comma dell’art. 32 della legge in parola, per estendere
anche alla richiesta di referendum costituzionale l’obbligo di “denominazione”.

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