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il contesto normativo
di riferimento
sull’immigrazione
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Il contesto normativo > il “terzo pilastro” è dato dalla GAI, cooperazione in materia di giustizia
di riferimento sull’immigrazione 13 e affari interni, in cui rientrano anche cittadinanza, immigrazione ed asilo.
Il Trattato di Maastricht colloca nel Primo Pilastro (quindi nel TEC) l’art. 100,
base giuridica per l’adozione di misure comunitarie in materia di visti attra-
verso direttive del Consiglio. Le materie del Terzo Pilastro sono invece discipli-
nate nel Titolo VI del TEU e passano quindi da una cooperazione “informale”
ad un sistema istituzionalizzato, con la definizione di apposite procedure e
L’immigrazione nell’Unione Europea ruoli istituzionali attraverso i quali si estrinseca la cooperazione. Gli strumenti
Lo status giuridico dello straniero, e le condizioni per il suo ingresso nel utilizzabili restano quelli intergovernativi: posizioni comuni, azioni comuni, con-
territorio dello stato – quindi il controllo delle frontiere – sono materie venzioni, tutti privi di diretta efficacia legale negli ordinamenti degli Stati.
di peculiare espressione della sovranità nazionale. Nel 1999 l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam sposta dal Terzo al
Tanto considerato, l’estendersi di competenze comunitarie dell’Unione Primo Pilastro la disciplina di immigrazione, asilo, controlli alle frontiere ester-
Europea nelle materie dell’immigrazione e dell’asilo rappresenta una novità ne ed interne, visti, cooperazione giudiziaria in materie civili. Il Tit. IV TEC
di estremo interesse e di portata decisamente innovativa per gli ordinamenti (artt. 61-69), che stabilisce un piano d’azione per attuare, entro il 2004, uno
degli stati membri. È necessario, prima di entrare nel merito del quadro giu- “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, diventa quindi la base giuridica per
ridico comunitario in tema di immigrazione, ripercorrere brevemente l’evolu- l’adozione di norme comunitarie tali da definire un quadro giuridico comune
zione istituzionale che la materia ha avuto nel corso del tempo. ai diversi MS. La “comunitarizzazione”, peraltro, è parziale: infatti, restano nel-
Il Trattato di Roma (1957), infatti, non conteneva previsioni in materia di l’ambito del Terzo Pilastro (Tit. VI TEU) le materie maggiormente legate alla
condizione giuridica dello straniero, se non per ciò che atteneva alla libertà salvaguardia dell’ordine pubblico ed alla giustizia penale.
di circolazione dei lavoratori aventi la nazionalità di uno stato membro nel La procedura legislativa per l’adozione delle misure di cui al TEC è piuttosto
territorio della Comunità Europea. È solo nel 1986, con l’Atto Unico Europeo, complessa, e riflette l’estrema difficoltà degli stati ad acconsentire alla ces-
che viene introdotto nel Trattato l’obiettivo di abolire i controlli alle frontiere sione di parti tanto importanti della propria sovranità. In via generale, per l’in-
interne (cioè tra uno stato membro ed un altro) entro il 31/1/1992 in modo tero Tit. IV, ad eccezione dei par. 3a e 4 dell’art. 63, il Trattato di Amsterdam
da garantire, nello spazio europeo, la libera circolazione di persone, beni, ser- pone una distinzione tra un primo periodo di cinque anni successivi all’en-
vizi e capitali; emerge così la necessità di cooperare per un efficace control- trata in vigore del Trattato medesimo (1999-2004), nel quale il Consiglio
lo delle frontiere esterne e di armonizzare le varie disposizioni nazionali decide all’unanimità, su iniziativa della Commissione o di un MS, previa con-
relative alle condizioni di ingresso di cittadini di paesi terzi. Si tratta ancora sultazione del PE; ed un successivo periodo, nel quale l’iniziativa legislativa
di cooperazione intergovernativa, i cui esiti sono strumenti di diritto pubblico spetterà in maniera esclusiva alla Commissione, ed il Consiglio, all’unanimi-
internazionale (trattati, convenzioni..) 14 e non di diritto comunitario, non tà e previa consultazione del PE, potrà decidere di operare a maggioranza
essendovi in materia alcuna competenza della Comunità. qualificata secondo la procedura di cui all’art. 251 TEC (la cosiddetta “code-
Nel 1992 il Trattato di Maastricht modifica la struttura istituzionale delle cisione”). Inoltre, la giurisdizione della Corte di Giustizia è sempre esclusa
Comunità, con il passaggio dalla Comunità Economica Europea all’Unione sulle misure adottate per il mantenimento della sicurezza e dell’ordine pub-
Europea. Viene infatti sottoscritto il Trattato sull’Unione Europea (TEU), che blico e nelle materie di cui all’art. 62 par. 1, e cioè l’attraversamento delle
insieme al Trattato istitutivo della CE (TEC) costituisce l’ossatura giuridica frontiere interne dell’Unione da parte di cittadini comunitari e non.
dell’organizzazione, che ha una struttura complessa, fondata sui cosiddetti Con il Trattato di Nizza, entrato in vigore il 1 febbraio 2003, il Consiglio ha anti-
“tre pilastri” 15: cipato, rispetto alla scadenza quinquennale di cui sopra, il ricorso alla deci-
> il “primo pilastro” è la Comunità Europea, cioè un insieme di materie di sione a maggioranza qualificata e secondo la procedura di cui all’art. 251.
interesse comunitario, disciplinate dal TEC e dal diritto comunitario derivato; Nel 2004 c’è stata una valutazione dei risultati raggiunti nell’implementa-
> il “secondo pilastro” è la PESC, politica estera e di sicurezza comune; zione delle previsioni del Tit. IV TCE, ed in particolare la Comunicazione della
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Commissione COM (2004) 4002 del 2/06/2004 ha messo in luce come che attualmente il 30% dei migranti che fanno ingresso in Europa entri per
i molti ritardi nell’adozione di strumenti legislativi ed il mancato raggiungi- ricongiungersi ad un familiare già soggiornante nel territorio dell’Unione. Vi
mento di tutti gli obiettivi prefissati siano dipesi in buona misura da “limita- è poi una rilevanza sociologica del fenomeno: attraverso il ricongiungimen-
zioni del processo di assunzione delle decisioni e da un contesto istituzionale to, l’immigrato può ricostituire intorno a sé il nucleo familiare originario od
che preclude l’ottenimento rapido, efficace e trasparente di certi impegni poli- elettivo, rendendo così più stabile il proprio radicamento nel Paese di desti-
tici”. Questa valutazione critica è stata condivisa dal Consiglio, che con nazione, ed aumentando le possibilità di integrazione nel nuovo tessuto
Decisione del 22/12/2004 (GUCE L 396/45 del 31/12/2004) ha ulterior- sociale, il quale, a propria volta, deve riuscire ad aprirsi al riconoscimento
mente esteso, a far data dal 1/01/2005, unanimità e codecisione a quasi dell’ingresso di modelli culturali e familiari spesso nettamente diversi dai
tutte le materie di cui al Tit. IV, con l’esclusione delle misure che riguardano propri. Infine, l’immigrazione per ricongiungimento è, per dir così, “seconda-
l’ingresso e il soggiorno di cittadini di paesi terzi per motivi di lavoro, e, per ria”, rispetto a quella del familiare già residente e che chiede il permesso
quanto riguarda la disciplina dell’asilo, a condizione che sia stato adottato un per il proprio parente: mentre l’immigrazione “primaria” è controllata e gesti-
quadro giuridico comunitario per la materia. Se queste sono le basi giuridiche ta dallo stato, quella secondaria no, perché quest’ultimo non può decidere
per l’azione dell’UE riguardo ad immigrazione e asilo, le linee guida politiche quali e quanti stranieri ammettere nel proprio territorio, se non – mediata-
sono stabilite dal Consiglio attraverso programmi d’azione quinquennali. Ad mente – individuando i criteri per il ricongiungimento.
oggi, ne sono stati adottati due, solitamente denominati con il riferimento alla La direttiva si occupa delle condizioni per l’esercizio del diritto al ricongiun-
località ove era riunito il Consiglio al momento della loro adozione: il gimento familiare da parte dei cittadini di paesi terzi residenti legalmente
Programma di Tampere, del 1999, e il Programma de L’Aja, del 2004 16. nell’UE. Sono esclusi dal suo ambito di applicazione i familiari non comuni-
Il Programma di Tampere, che prevedeva l’adozione di un quadro giuridico tari del cittadino europeo, perché la loro condizione è regolata dalle disposi-
comune entro il 1° maggio 2004, conteneva – per limitarsi all’immigrazio- zioni in materia di libera circolazione e soggiorno per cittadini europei 19.
ne, essendo questo l’oggetto del presente lavoro 17 – i seguenti punti: La facoltà di chiedere il ricongiungimento (art. 3) spetta all’immigrato non
> partnership con i Paesi di provenienza di migranti e richiedenti asilo, comunitario titolare di permesso di soggiorno per almeno un anno e “che ha
intesa come coerenza tra le politiche europee di relazioni esterne una fondata prospettiva di ottenere il diritto a soggiornare in maniera stabi-
e le politiche di gestione dell’immigrazione e dell’asilo; le”. Lo stato inoltre può porre degli ulteriori requisiti (art. 7), chiedendo che
> equo trattamento dei cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente il richiedente dimostri di possedere un alloggio adeguato, un’assicurazione
nel territorio dell’Unione; malattia, un reddito sufficiente. L’art. 8 prevede anche la possibilità per gli
> gestione efficiente e coordinata dei flussi migratori da parte di ciascuno stati di introdurre ulteriori e piuttosto consistenti limitazioni, e cioè che la
Stato (ferma restando la competenza nazionale nell’eventuale determinazione richiesta possa essere formulata solo dallo straniero residente da un perio-
di quote di ingresso), il che comprende anche l’assistenza tecnica e la do di tempo consistente nel territorio dello stato (comunque, non più di due
cooperazione nella lotta all’immigrazione illegale ed ai reati ad essa collegati. anni), e che possa trascorrere un periodo fino a tre anni di attesa tra la pre-
Tra i testi normativi approvati o discussi in attuazione del programma di sentazione della domanda ed il rilascio del permesso al familiare.
Tampere 18 vanno segnalate, in particolare, tre direttive ed una proposta, che I membri della famiglia ammessi al ricongiungimento (art. 4) sono il coniuge
individuano (o propongono) degli standard minimi cui tutte le legislazioni del soggiornante, ed i suoi – o del coniuge – figli minorenni, anche adottati. Gli
nazionali dovranno adeguarsi. stati hanno la facoltà di porre ulteriori limitazioni. Quanto al coniuge, “per assi-
a) Direttiva 2003/86/CE del Consiglio del 22/09/2003 relativa curare una migliore integrazione ed evitare i matrimoni forzati” (art. 4.5) può
al diritto al ricongiungimento familiare (GUCE L 251/12, 3/10/2001) essere imposto al soggiornante e al coniuge un limite minimo di età, pari a 21
La direttiva deve essere recepita da ciascuno stato membro entro il anni; quanto ai figli, può essere limitata la possibilità di presentare la doman-
3/10/2005. da di ricongiungimento solo nei confronti dei minori di 15 anni (art. 4.6).
La materia del ricongiungimento familiare è estremamente importante, per Il concetto di “familiare” ammesso al ricongiungimento, proprio per la diver-
almeno tre ordini di motivi. Anzitutto, sotto il profilo quantitativo: si calcola sità dei modelli culturali e normativi di famiglia, era stato oggetto di ampie
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discussioni in sede di elaborazione della direttiva. Il compromesso raggiunto istituzioni comunitarie alle istanze della società civile, sia perché l’eventua-
prevede che l’art. 4 indichi il minimo denominatore comune, salva la facoltà le annullamento della direttiva creerebbe una lacuna normativa di non poco
di ciascuno stato di autorizzare anche l’ingresso di figli maggiorenni o di conto nel quadro giuridico comune in materia di immigrazione.
ascendenti di primo grado, che siano economicamente dipendenti dal richie- b) Direttiva 2003/109/CE del Consiglio del 25/11/2003 relativa
dente, o dell’eventuale partner non sposato “con il quale il richiedente abbia allo status dei cittadini di paesi terzi residenti di lungo termine
una relazione durevole e debitamente provata”. Per ciò che attiene invece (GUCE L 14/44 del 3/01/2004)
alla questione della poligamia, l’art. 4.4 prevede che non possa essere rico- La direttiva deve essere recepita dagli stati membri entro il 23/01/2006.
nosciuto il ricongiungimento con alcun coniuge ulteriore rispetto a quello già Essa non impedisce che vigano di norme nazionali più favorevoli, ma l’art.
convivente nel territorio dello Stato con il richiedente; rispetto ai figli nati da 13 prevede che, in ogni caso, i titoli rilasciati a condizioni più favorevoli non
tale relazione, ciascuno stato può decidere di limitarne l’ingresso 20. diano accesso al diritto di soggiorno in un altro stato membro.
Una volta fatto ingresso, al familiare viene conferito un permesso di alme- Prima di entrare nelle specifiche previsioni del testo, va detto che la scelta
no un anno, e comunque non superiore alla durata del permesso del pro- di fondo che si presentava al legislatore comunitario riguardava la scelta del
prio congiunto (art. 13). Dopo cinque anni di soggiorno, il familiare (anche metodo: o equiparare, di base, la condizione degli stranieri non comunitari
nei casi in cui sopravvenga vedovanza, divorzio o decesso) può fare richie- residenti di lungo periodo a quella dei cittadini UE, salve le deroghe espres-
sta di un permesso autonomo, i cui requisiti saranno disciplinati da ciascu- se; oppure, al contrario, differenziarla, elencando gli specifici diritti attribui-
na legislazione nazionale. Anche i diritti del familiare ricongiunto sono ti ai cittadini di paesi terzi 21.
collegati a quelli del soggiornante (art. 14): come lui, avrà accesso all’i- La direttiva 2003/109/CE sceglie il secondo metodo. Essa afferma che il
struzione, al mercato del lavoro, alla formazione. principale criterio per l’attribuzione dello status di cittadino di paese terzo
L’art. 17 impone agli stati di considerare in maniera appropriata, nel residente di lungo termine è quello cronologico, e richiede almeno cinque
momento in cui rifiutano il rilascio o il rinnovo del permesso, oppure deci- anni di residenza legale e continuativa nel territorio dello stato (art. 4); al
dono sull’espulsione del familiare, la natura e la solidità delle relazioni fami- criterio cronologico, si aggiungono altri requisiti e cioè il possesso di suffi-
liari dei soggetti coinvolti, la durata della loro permanenza nel territorio dello cienti risorse economiche e la titolarità di un’assicurazione sanitaria (art. 5).
stato, i legami familiari, culturali e sociali con il paese di origine: si tratta di Inoltre, la domanda può essere rigettata per motivi di ordine pubblico o
una previsione estremamente interessante perché attribuisce rango norma- sicurezza (art. 6): in tal caso, però, la pericolosità sociale dello straniero
tivo ai criteri di decisione che la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo adotta deve essere valutata tenendo nel dovuto conto anche la durata del sog-
da più di un decennio nelle proprie decisioni sul rispetto della vita privata giorno e l’esistenza di legami con il paese di soggiorno (come nella diretti-
e familiare, ai sensi dell’art. 8 della Convenzione Europea per la salvaguar- va sul ricongiungimento familiare, vengono positivizzati criteri della
dia dei diritti fondamentali. giurisprudenza della Corte di Giustizia); gli stessi criteri che debbono esse-
Il 22/12/2003 il PE, rispondendo all’appello di moltissime ONG europee – re considerati anche nel caso di espulsione (art. 12).
tra cui Amnesty international, ECRE, Caritas Europa, Coordinamento euro- Vengono proposte procedure uniformi per l’esame delle istanze ed il rilascio
peo per il diritto degli stranieri a vivere in famiglia – ha promosso avanti alla del titolo di soggiorno, che è permanente (artt. 7,8), cioè può essere revo-
Corte di Giustizia un procedimento per l’annullamento della direttiva cato solo nei casi, nei modi e secondo le garanzie di cui agli artt. 9 e 10.
2003/86/CE, in quanto contrastante con i principi fondamentali richiama- Quanto al contenuto dello status di residente di lungo periodo, l’art. 11 dis-
ti dall’art. 6 TEU. In particolare, secondo la tesi fatta propria dal PE, la diret- pone che esso conferisca parità di trattamento con il cittadino comunitario
tiva violerebbe l’art. 8 della Convenzione Europea, in materia di rispetto in alcuni settori:
dell’integrità della vita familiare e, per le limitazioni poste al ricongiungi- > l’esercizio di un’attività lavorativa subordinata o autonoma;
mento con la prole, la Convenzione internazionale sui diritti dell’infanzia. Il > l’istruzione e la formazione professionale;
procedimento non si è ancora concluso; è certamente di estremo interesse, > il riconoscimento di diplomi, certificati e altri titoli professionali;
sia perché rappresenta un segnale di vivacità democratica ed apertura delle > le prestazioni sociali, l’assistenza sociale e la protezione sociale;
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> le agevolazioni fiscali; blicato un Libro Verde sull’approccio dell’Unione Europea alla gestione
> l’accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico e all’erogazione delle migrazioni economiche, COM (2004) 811 dell’11/01/2005. Si trat-
degli stessi, come ad esempio l’alloggio; ta di un documento che pone una serie di questioni di fondo sulla gestione
> la libertà d’associazione, adesione e partecipazione a organizzazioni delle migrazioni economiche, chiedendo alle istituzioni comunitarie e ai vari
di lavoratori o datori di lavoro o a qualunque organizzazione professionale stakeholders di fornire dei contributi alla discussione, in modo da rivitaliz-
di categoria; zare il percorso verso l’approvazione di un quadro normativo sulle condizio-
> il libero accesso a tutto il territorio dello Stato membro che conferito ni di ingresso e sullo status giuridico dei lavoratori non comunitari.
il titolo di soggiorno. Il Libro Verde, quindi, rimette profondamente in discussione proprio la pro-
L’art. 14 prevede che lo straniero con titolo di soggiorno di lungo periodo ha posta COM (2001) 386, la quale, in sostanza, faceva perno su due princi-
il diritto di soggiornare, per un periodo superiore a 3 mesi, nel territorio di pi. Il primo è il cosiddetto “principio di preferenza”: un impiego può essere
qualsiasi altro stato membro, facendo richiesta – nel secondo stato – di un assegnato allo straniero solo quando non vi sia la disponibilità di un lavo-
apposito permesso di soggiorno. Il secondo stato può comunque applicar- ratore comunitario, e salvi eventuali obblighi di diritto internazionale. Il
gli le proprie norme relative all’accesso degli stranieri al mercato del lavo- secondo, è che può ottenere un permesso di soggiorno per motivi di lavoro
ro: il possesso di un titolo di soggiorno permanente nel primo stato, cioè, lo straniero che ne fa richiesta nel proprio paese di origine essendo in pos-
non legittima, di per sé, una condizione di particolare favore in un altro. sesso di un valido contratto o di un’offerta vincolante di lavoro nello stato
b) Direttiva del Consiglio 2004/114/CE del 13/12/2004 sulle condizio- di destinazione.Il permesso consente solo l’esercizio dell’attività economica
ni di ingresso e soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, per cui è rilasciato, che può essere un lavoro subordinato, autonomo, od
formazione, attività di volontariato (GUCE 23/01/04) anche stagionale. Il titolare del permesso gode poi dei seguenti diritti:
Deve essere recepita entro il 12/01/007. ingresso, soggiorno e reingresso nel territorio dello stato; transito nel terri-
Riguarda gli ingressi per motivi di studio, tirocinio, volontariato, e per ovvi torio di altro stato membro, se necessario per l’ingresso in quello che ha
motivi non si applica a soggetti già coperti da altre disposizioni (art. 3), rilasciato il permesso; eguale trattamento con i cittadini UE quanto alle con-
quali rifugiati, familiari di cittadini europei, lungo residenti. dizioni di lavoro, alla libertà di associazione e ai diritti sindacali, alla forma-
Il Capo II della direttiva regola le condizioni per l’ammissione, che in sostan- zione professionale, alla sicurezza sociale ed all’accesso ai servizi pubblici
za consistono nell’esibizione di documentazione idonea a comprovare la in materia di salute, alloggio ed altri beni pubblici.
condizione di studenti o partecipanti ad un programma di tirocinio o di atti- È probabile, peraltro, che questa proposta sia ampiamente modificata nel
vità non retribuita. Il permesso di soggiorno così rilasciato avrà durata mini- prosieguo del suo percorso verso l’approvazione. Il Libro Verde, infatti, pone
ma di un anno, rinnovabile se persistono le condizioni per il rilascio (art. 12). in discussione molti suoi contenuti. Innanzitutto, la Commissione si chiede
d) Proposta COM (2001) 386 dell’ 11/07/01 di direttiva del Consiglio se sia utile continuare a perseguire una regolamentazione generale che si
sulle condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di paesi terzi occupi di tutte le categorie di lavoratori autonomi o subordinati (cd.
per motivi di lavoro autonomo o subordinato “approccio orizzontale”) o se non sia il caso di prevedere discipline diverse
La direttiva sul cruciale argomento dell’ingresso per motivi di lavoro è l’uni- per diverse categorie di lavoratori (cd. “approccio settoriale”), se non altro
ca a non essere stata adottata, non essendo quindi stata rispettata la sca- per velocizzare l’iter di approvazione, come è avvenuto per la direttiva sul-
denza del 1° maggio 2004. In particolare, il Consiglio ha dato solo una l’ingresso per studenti, tirocinanti e volontari. Viene anche avanzata l’ipote-
prima lettura della proposta; le altre istituzioni comunitarie si sono invece si di prevedere procedure comuni preferenziali nel caso in cui sul mercato
già espresse positivamente 22. A seguito delle esortazioni contenute nelle emergessero carenze di specifiche figure professionali.
conclusioni dei Consigli di Salonicco (giugno 2003) e Bruxelles (giugno La domanda di fondo, cioè, è: a quale livello di armonizzazione l’UE può
2004) affinché l’Unione si doti di una efficace politica comune di gestione aspirare? Va tenuto conto, infatti, che la materia dell’ingresso e soggiorno dei
dell’immigrazione, pur nel rispetto delle competenze nazionali nella deter- migranti sarà, fino all’adozione della Costituzione Europea, soggetta alla pro-
minazione di eventuali quote di ingresso, la Commissione ha di recente pub- cedura decisionale con voto all’unanimità; è quindi ipotizzabile che l’attuale
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situazione di stallo sia destinata a protrarsi. Poi, accogliendo le osservazioni dell’agenda stabilita a Tampere nel 1999, già sottolineati dalla Comunicazione
contenute soprattutto nel parere del Comitato Economico e Sociale citato alla della Commissione COM (2004) 4002 del 2/06/2004 su spazio di libertà,
nota n. 8, la Commissione si chiede se il procedimento che lega l’ingresso dello sicurezza e giustizia: valutazione del programma di Tampere e orientamenti
straniero al possesso di un contratto di lavoro o di un’offerta vincolante non crei per il futuro, quali ad esempio la lentezza del metodo decisionale e la man-
eccessiva rigidità, ed in sostanza dia vita ad un canale di immigrazione legale canza di un reale approccio comune alla gestione dei flussi migratori. Alla
difficilmente praticabile. L’alternativa potrebbe essere quella di consentire l’in- prima nota critica ha risposto la decisione del Consiglio del 22/11/2004, che,
gresso anche per la ricerca di un lavoro, in modo che l’incontro domanda-offer- come detto sopra, ha esteso a quasi tutte le decisioni in materia di immigra-
ta avvenga nel territorio dello stato di destinazione. La Commissione si chiede, zione e asilo la procedura di codecisione; quanto alla gestione dei flussi, il
infine, se sia opportuno mantenere il principio per cui i diritti di cui gode lo stra- Libro Verde denota una certa apertura verso soluzioni che rendano maggior-
niero debbano essere commisurati alla durata della sua permanenza nello mente praticabili i canali di immigrazione legale. È sperabile quindi che nel
stato, ed in quale misura, rispetto a quali diritti, possa esserci una differenzia- prossimo quinquennio si arrivi ad una implementazione del Programma, capa-
zione tra il lavoratore in possesso di un titolo di soggiorno temporaneo ed il lun- ce di accogliere ed integrare correttamente i migranti che giungono sul territo-
goresidente. Se richiamiamo la direttiva 2003/109/CE, infatti, e la rio europeo, stimolando in tal senso, di necessità, anche i legislatori nazionali.
confrontiamo con la proposta COM (2001) 386, vediamo che la condizione del
lungoresidente si distingue solo per il carattere tendenzialmente permanente Immigrazione e allargamento ad Est dell’Unione Europea
del titolo di soggiorno, e per la possibilità, a determinate condizioni, di sog- Il 1° maggio 2004 vi è stata una tappa importantissima del processo di
giornare in uno stato diverso da quello in cui ha ottenuto detto titolo. integrazione europea: dieci nuovi stati (Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania,
La necessità di arrivare ad una regolamentazione comune dell’immigrazio- Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria)
ne 23 (entro il 2005, la Commissione dovrà presentare un Piano d’azione in sono entrati a far parte dell’Unione Europea, dando vita al cosiddetto “allar-
proposito) è stata sottolineata con forza anche nel Programma de L’Aja, gamento”, il quinto, nella storia dell’Unione: segue a quelli del 1973 (Gran
approvato, come si diceva, nel mese di novembre del 2004, che individua, Bretagna, Irlanda, Danimarca), 1981 (Grecia), 1986 (Spagna e Portogallo),
inoltre, i seguenti obiettivi: 1995 (Austria, Svezia, Finlandia).
> un efficace controllo delle frontiere esterne, basato sui principi L’allargamento del 2004 giunge a conclusione di un percorso cominciato nel
di solidarietà ed equa condivisione delle responsabilità, comprese 1993, quando il Consiglio europeo di Copenaghen stabilì i criteri che i paesi
quelle finanziarie, tra i diversi stati membri; candidati avrebbero dovuto soddisfare per l’adesione. Il raggiungimento di tali
> l’integrazione dei migranti nelle società di destinazione, attraverso standard minimi, in campo economico e politico, è quindi stato sancito uffi-
la creazione di eguali opportunità di partecipazione nella società, cialmente con la sottoscrizione ad Atene il 16/04/2003 del Trattato di ade-
che coinvolgano in maniera adeguata anche le istituzioni e gli sione da parte dei dieci candidati e dei quindici stati membri, che definisce le
stakeholders a livello locale e regionale. A tal proposito, il Consiglio condizioni di adesione ed apporta le opportune modifiche ai Trattati costitutivi.
elenca anche una serie di principi comuni in materia di integrazione, Il Trattato di Atene prevede che in alcuni settori l’adesione dei nuovi stati
che viene definita “un processo permanente e biunivoco, che coinvolge membri alle regole comunitarie sia graduale. Si tratta anche di settori di
sia lo straniero sia il paese di destinazione”; vitale importanza, tra i quali l’ingresso nell’unione monetaria e, per quanto
> collegamento tra le politiche di asilo e immigrazione, e le relazioni riguarda gli argomenti di cui ci stiamo occupando, l’adesione al sistema
esterne dell’UE, attraverso forme di partnership con paesi terzi, soprattutto Schengen il godimento, da parte dei nuovi cittadini europei, della libertà di
i paesi di origine e di transito dei migranti; circolazione e soggiorno nel territorio dell’UE.
> necessità di stabilire standard minimi comuni in materia di procedure
di espulsione, in modo che sia garantito il rispetto dei diritti e della dignità Acquis di Schengen
dei migranti. I nuovi cittadini comunitari potranno circolare nel territorio dell’Unione sem-
Il Programma de L’Aja riprende quindi gli elementi critici rispetto all’attuazione plicemente esibendo passaporto o carta d’identità, ma i controlli alle fron-
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tiere interne non spariranno fino a che non vi sia una apposita decisione in al mercato del lavoro nazionale, ciascuno stato potrà chiedere l’autorizzazione
tal senso del Consiglio europeo. a protrarre la moratoria fino al 2011.
L’estensione dell’acquis di Schengen (che per l’appunto presuppone l’as- Le posizioni degli stati sono piuttosto variegate: si va da Gran Bretagna e
senza di controlli alle frontiere tra un MS ed un altro) ai nuovi stati membri Irlanda, che non applicano alcuna restrizione, salvo prevedere per i lavora-
quindi non è avvenuta automaticamente con l’allargamento del 2004, come tori provenienti dai nuovi stati membri restrizioni all’accesso al welfare, a
del resto non era accaduto negli allargamenti precedenti: ad esempio, la Francia e Austria, che hanno già anticipato di volersi avvalere della morato-
Grecia ha fatto ingresso nel sistema Schengen solo nel 1999, mentre ria fino al 2011.
Danimarca, Svezia e Finlandia nel 2001. La Grecia applicherà la moratoria fino al 2006, come del resto l’Italia 24.
L’idea è che l’abolizione dei controlli sulle persone che attraversano le fron- Come valutare queste restrizioni, che, per quanto limitate ai criteri per l’ac-
tiere interne possa avere luogo solo nel momento in cui non ci sia il rischio cesso al mercato del lavoro in rapporti di lavoro subordinato, segnano una
di una diminuzione del livello di sicurezza per i cittadini europei. Con riferi- pesante frammentazione negli status soggettivi e nel godimento dei relativi
mento, quindi, ai nuovi stati membri, le cui frontiere sono diventate le fron- diritti (infatti, da un lato nasce un terzo status personale, oltre a quelli del
tiere esterne dell’Europa, essi potranno entrare nel sistema Schengen solo cittadino europeo e dello straniero non comunitario; dall’altro, questo ter-
quando le loro frontiere saranno monitorate adeguatamente, con lo stesso tium genus è rimesso alle decisioni dei singoli stati membri, che potrebbe-
livello di sicurezza garantito dai controlli effettuati dagli stati attualmente ro anche assumere decisioni diverse a seconda dei diversi stati di
parte di Schengen. A tal fine, molti nuovi stati membri hanno già adeguato, provenienza dei “nuovi cittadini”)?
in senso restrittivo, la loro legislazione sull’immigrazione e si sono dotati di Si tratta di atteggiamento “prudente” dell’UE verso i propri nuovi membri che
sistemi più aggiornati ed efficaci di controllo delle frontiere. non è nuovo : già nel 1986, con l’ingresso di Spagna e Portogallo, fu stabi-
L’UE, oltre a destinare alla cooperazione amministrativa tra organismi di con- lito un periodo di transizione per l’applicazione della libertà di circolazione
trollo delle frontiere parte dei fondi del programma PHARE, ha anche istitui- dei lavoratori, e certamente il grande numero dei candidati all’adesione, e la
to dei programmi ad hoc denominati Schengen facility e Transition facility, scarsa solidità delle loro economie, hanno contribuito a creare un certo timo-
cui sono stati destinati, per il 2004-2006, rispettivamente 900 e 380 Meuro. re rispetto ad una “invasione” di migranti provenienti da questi paesi 25.
In realtà, molti studi in materia ritengono che la temuta invasione non si
Diritti di cittadinanza verificherà: dopo un iniziale momento di pressione migratoria, la situazione
Il Trattato di adesione prevede anche, nei confronti di tutti i nuovi stati mem- dovrebbe stabilizzarsi grazie all’effetto della convergenza socio-economica,
bri ad eccezione di Cipro e di Malta, un’applicazione graduale del regime di all’armonizzazione del mercato del lavoro ed al miglioramento delle condi-
libera circolazione dei lavoratori. Le restrizioni, che riguardano solo l’ingresso zioni di vita nei nuovi stati membri. Ad esempio, uno studio condotto per
per lavoro dipendente, e lasciano quindi impregiudicata la libertà di ingres- conto della Commissione Europea, nel mese di febbraio 2004, dalla
so e stabilimento per motivi di studio o lavoro autonomo, sono rimesse alla Fondazione Europea per il Miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro
decisione di ciascuno stato membro e si articolano nel seguente modo: ipotizza che, anche con un mercato del lavoro completamente liberalizzato,
> fino al 2006 l’accesso al mercato del lavoro nazionale dei cittadini i flussi dai nuovi stati membri non rappresenterebbero più dell’ 1% del tota-
dei nuovi stati membri sarà disciplinato dalle legislazioni nazionali, le della popolazione Europea in età lavorativa, e prosegue sottolineando
o da accordi bilaterali tra stati; che, considerato il buon livello di istruzione dei potenziali migranti, il pro-
> a metà del 2006 la Commissione presenterà un rapporto blema potrebbe essere non tanto l’impatto del loro arrivo negli stati di desti-
sul funzionamento del periodo transitorio, e ciascuno stato comunicherà nazione, quanto le conseguenze di una “fuga di cervelli” dagli stati di
cosa farà fino alla metà del 2009; provenienza. Del pari, uno studio di Christian Dustmann del 2003, citato da
> in casi particolari, quando possa essere dimostrato che l’estensione Caritas Italiana, stima in 1,1 milioni i migranti tendenzialmente permanenti
del regime di libera circolazione dei lavoratori anche ai cittadini dei nuovi provenienti dai nuovi stati membri, e in 2,2 milioni quelli che invece speri-
stati membri potrebbe arrecare, o minacciare, uno stato di seria turbativa menteranno migrazioni temporanee 26.
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il contesto normativo di riferimento sull'immigrazione 26 27

L’immigrazione in Italia cato del lavoro ed alla pressione migratoria, sia per il carattere complicato
Negli anni ’80, come la Grecia ed altri stati del sud dell’Europa, l’Italia, da delle procedure burocratiche per l’incontro domanda/offerta di lavoro:
paese di emigrazione (la maggior parte degli immigrati negli Stati Uniti tra prova di tale scarsa efficacia è l’elevato numero di migranti illegalmente pre-
la fine del XIX e l’inizio del XX secolo, ad esempio, provenivano proprio senti, che ha reso necessari ripetuti provvedimenti di “sanatoria”, cioè di
dall’Italia), diventa paese di immigrazione. Dopo una prima regolamentazio- regolarizzazione degli stranieri comunque presenti nel territorio dello
ne legislativa nel 1990, con la cosiddetta “legge Martelli” (d.l. 30/12/1989, stato 29. La successiva legge Bossi-Fini ha inasprito il meccanismo, introdu-
n. 416, convertito con modifiche nella l. 28/02/1990, n. 39), che contene- cendo un vero e proprio “contratto di soggiorno”, sottoscritto tra il migrante
va, oltre a norme sull’asilo e l’ingresso dei cittadini non comunitari, disposi- e il futuro datore di lavoro, quale necessario ed unico presupposto per l’ot-
zioni di regolarizzazione a favore degli stranieri già presenti nel territorio dello tenimento del permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato; nel
stato, si giunge ad una disciplina organica della materia solo nel 1998. 2002 infatti è stata eliminata la possibilità per lo straniero prevista dalla
La legge n. 40/1998, denominata “legge Turco – Napolitano” dai nomi dei legge Turco – Napolitano di entrare in Italia anche senza un’offerta di lavo-
Ministri proponenti, poi trasfusa nel Testo Unico delle disposizioni concernenti ro, qualora un cittadino italiano o uno straniero regolarmente soggiornante
la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero avesse prestato a suo favore una sorta di “garanzia” per consentire il suo
(d.lgs. n. 286/1998), ha separato la disciplina dell’immigrazione da quella inserimento nel mercato del lavoro.
dell’asilo ed ha proposto una disciplina tendenzialmente organica della mate- Quanto alla lotta contro l’immigrazione clandestina, già la legge del 1998
ria, fondata su tre elementi essenziali: programmazione annuale degli ingres- aveva introdotto una inedita – per l’ordinamento italiano – ipotesi di deten-
si per motivi di lavoro, lotta contro l’immigrazione clandestina, integrazione zione amministrativa, prevedendo che laddove non fosse possibile eseguire
degli immigrati legalmente presenti attraverso un “percorso di cittadinanza” 27. con immediatezza l’espulsione o il respingimento dello straniero, il questo-
Tali principi sono stati ripresi, nei modi che cercheremo sinteticamente di re potesse disporre il suo trattenimento per un periodo massimo di 30 giorni
esporre, anche dalla successiva legge 30/07/2002, n. 189, nota come presso un “centro di permanenza temporanea”. La legge del 2002 ha amplia-
“legge Bossi – Fini”, che ha modificato molte parti del Testo Unico. to la durata del possibile periodo di trattenimento fino 60 giorni, ed è inter-
La programmazione degli ingressi avviene attraverso l’approvazione, anno venuta sulle sanzioni contro il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina,
per anno, di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che fissa il inasprendole; ha configurato come reato con obbligo di arresto il comporta-
numero di stranieri non comunitari ammessi al lavoro subordinato, suddivi- mento dello straniero che senza giustificato motivo si trattenga nel territorio
dendoli tra lavoratori stagionali e non. Le quote sono ulteriormente ripartite dello stato in violazione di un ordine di espulsione o comunque senza averne
per nazionalità di origine dei migranti e per regione italiana di destinazione. titolo; ha reso i provvedimenti di espulsione immediatamente esecutivi, senza
Per fare ingresso ed esercitare un’attività lavorativa in Italia, quindi, lo stra- più attribuire effetto sospensivo al ricorso presentato dall’interessato.
niero deve rientrare nel numero complessivo degli ammessi, e deve presen- Quest’ultima previsione, e l’obbligo di arresto previsto per il reato contravven-
tare una apposita domanda di visto d’ingresso presso le rappresentanze zionale di cui all’art. 14 comma 5ter, sono tuttavia stati dichiarati illegittimi
diplomatiche italiane che si trovano nel suo paese d’origine. Per ottenere il dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 222 e 223 del 2004.
visto per motivi di lavoro subordinato, era necessaria, in base alla legge del A seguito di tali importanti pronunce, il d.l.241/2004, Disposizioni urgenti in
1998, una apposita richiesta nominativa formulata dal futuro datore di lavo- materia di immigrazione, convertito con modifiche dalla l. 271/2004, ha modi-
ro italiano: l’incontro tra domanda e offerta di lavoro, quindi (ed è questo ficato il Testo Unico accogliendo in parte i rilievi della Corte ma introducendo
un elemento qualificante della legge) doveva avvenire fuori dal territorio ita- una ulteriore novità, e cioè la competenza del giudice di pace – un magistrato
liano e prima dell’ingresso dello straniero. Ora, è evidente l’intento di que- onorario – anziché del tribunale ordinario a decidere sulla convalida dei prov-
sta scelta, che può essere riassunto, per usare proprio le parole dell’allora vedimenti di espulsione e sui ricorsi contro i provvedimenti medesimi.
Ministro Livia Turco nell’espressione “l’economia ha bisogno di immigrati, la È opportuno infine fare cenno al concetto di “percorso di cittadinanza”, intro-
società li teme” 28. Di fatto, il meccanismo si è dimostrato scarsamente effi- dotto dalla legge Turco – Napolitano con riferimento al cammino di progressi-
cace, sia per la ristrettezza delle quote rispetto alle reali esigenze del mer- va integrazione che l’immigrato legalmente presente nel territorio dello stato è
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il contesto normativo di riferimento sull'immigrazione 28 29

chiamato a compiere, passando dalla precarietà legata al permesso di sog- parte dei migranti proviene dai confinanti stati dei Balcani. Hatziprokopiou
giorno, che deve essere annualmente rinnovato ed il cui possesso è legato al osserva che nel nuovo contesto geopolitico europeo, la Grecia è nello stes-
permanere dei requisiti in base ai quali è stato rilasciato, alla tendenziale sta- so tempo “il Nord dei Balcani e il Sud dell’Europa” e che, se si confrontano i
bilità della carta di soggiorno, titolo che può essere richiesto dall’immigrato flussi dei migranti provenienti dai paesi balcanici con i flussi di capitali che
dopo 6 anni di regolare residenza (erano 5 nella legge del 1998, come del dalla Grecia vengono investiti in tali paesi per progetti di delocalizzazione di
resto sono 5 gli anni che la direttiva 2003/109/CE richiede per l’ottenimen- piccole e medie imprese, si può rilevare che entrambi i processi rispondono
to dello status di lungoresidente) fino alla possibile naturalizzazione, dopo 10 all’esigenza del tessuto produttivo greco di procurarsi forza lavoro flessibile e
anni di regolare residenza. Tale percorso rimane anche dopo le innovazioni del a basso costo, per garantirsi competitività riducendo il costo del lavoro.
2002, anche se percorrerlo compiutamente è diventato più complesso 30. Per tornare, comunque, alla provenienza dei migranti, va detto che, secondo i
dati emersi dal censimento del 2001, sono quattro le nazionalità maggior-
L’immigrazione in Grecia mente rappresentate. Il 55,6% degli immigrati proviene dall’Albania, il 4,7%
Anche la Grecia ha vissuto, negli ultimi 15 anni, il passaggio da paese di dalla Bulgaria, il 2,9% dalla Romania, sempre il 2,9% dalla Georgia. Sono dati
emigrazione a paese di immigrazione. Tra il 1950 e il 1974 più di un milione che ci fanno vedere quanto la provenienza degli immigrati sia fortemente
di greci emigrarono verso altri paesi europei, verso gli USA, il Canada, caratterizzata non solo su base regionale (i Balcani) ma addirittura su base
l’Australia; dopo il 1974, però, un insieme di fattori – tra cui un miglioramen- nazionale – nella specie, l’Albania, ed è, questa, una peculiarità greca, che
to delle prospettive politiche ed economiche, grazie al ritorno della democra- dipende anche, ovviamente, dal suo essere frontaliera rispetto a tale stato.
zia ed all’integrazione nella Comunità Europea (l’ingresso è avvenuto nel Hatziprokopiou nota anche come la ricezione degli immigrati sia per lo più
1981) hanno fatto sì che oltre la metà degli emigrati greci abbia fatto ritorno agevolata dalla struttura del mercato del lavoro greco, e dal ruolo significativo
nella propria terra d’origine. Rispetto, quindi, ad altre situazioni, quali ad che in esso svolgono l’economia informale e le piccole imprese. Va comunque
esempio quella dell’Italia, in Grecia la composizione dei flussi di migranti è tenuto presente che ciascuna regione del paese presenta dinamiche peculia-
data, per una quota significativa, anche dai cosiddetti “immigrati di ritorno”. ri. La presenza e le modalità di integrazione degli immigrati sono diverse a
Il censimento svolto nel 2001 ha rilevato che, su una popolazione di seconda che si trovino in una zona urbana o rurale, o comunque a seconda
10.964.020 persone, gli immigrati sono 797.091, cioè il 7,3% del totale 31. delle caratteristiche del mercato del lavoro e del tessuto imprenditoriale loca-
Il passaggio della Grecia a terra di immigrazione è stato facilitato innanzi- le. Sempre dal censimento del 2001, peraltro, è emerso che il 40% circa degli
tutto dalla sua posizione geografica, di confine sud-orientale dell’Europa, immigrati vive nella regione dell’Attica, in particolare gravita intorno alla capi-
con molti chilometri di frontiera marina e terrestre, e dalla vicinanza a zone tale, Atene. Infine, una caratteristica greca è stata la risposta frammentaria e
assai instabili sia politicamente che economicamente. Inoltre, il processo di disorganizzata degli apparati pubblici alle questioni poste dall’immigrazione.
integrazione Europea ha accelerato lo sviluppo economico del paese, che Nel 1991, quando, a seguito del crollo del regime comunista in Albania vi fu
ha ridotto il proprio gap rispetto agli altri paesi europei. Si sono innalzati i una migrazione massiccia di albanesi in Grecia, la reazione della classe poli-
livelli di vita e di istruzione della popolazione, ma nel contempo è aumen- tica e dell’opinione pubblica fu di allarme per il pericolo che i nuovi arrivati
tata la richiesta di manodopera flessibile e a basso costo, da integrare in avrebbero potuto cagionare all’ordine pubblico e alla sicurezza del paese 33.
una struttura del mercato del lavoro ancora basata su rapporti informali, di Si rese evidente la necessità di una legge che disciplinasse il fenomeno,
natura stagionale (si pensi alle attività legate al turismo o all’agricoltura), e atteso che quella vigente, che risaliva al 1929, appariva decisamente ina-
di dimensioni medio-piccole se non addirittura di aziende familiari. deguata. Fu quindi approvata la l. 1975/1991 su “Ingresso, uscita, resi-
Oltre alla forte componente di “immigrazione di ritorno”, il fenomeno migra- denza, impiego ed espulsione degli stranieri, e procedura per il
torio in Grecia presenta poi altre peculiarità, che riprendiamo da una inte- riconoscimento dello status di rifugiato”, legge che, secondo la prevalente
ressante analisi di Panos Hatziprokopiou 32. opinione non prevedeva realistici canali di ingresso legale nel paese, ed anzi
La collocazione geografica della Grecia, anzitutto, conferisce una “dimen- presentava profili problematici rispetto alla tutela dei diritti umani degli stra-
sione balcanica” ai flussi migratori che essa riceve, in quanto la maggior nieri: prevedeva infatti pene molto severe per l’immigrazione illegale, mec-
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canismi di “espulsione amministrativa” – cioè senza intervento dell’autorità L’immigrazione nell’Unione Europea
giudiziaria, assenza di alcuna possibilità, per gli immigrati clandestini, di Fonti
> Trattato che istituisce la Comunità Europea, artt. 61-69;
accedere a servizi sanitari o scolastici 34. > Trattato sull’Unione Europea, artt. 29-42
Il primo programma di regolarizzazione fu approvato dal Governo solo nel > Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, 1999;
1998, a fronte di una rilevante presenza di immigrati clandestini, cioè o > Conclusioni del Consiglio europeo de L’Aja, 2004;
entrati illegalmente, o rimasti in Grecia oltre il periodo di validità del proprio > Comunicazione della Commissione Europea COM (2000) 757 del 22/11/2000;
> Comunicazione della Commissione Europea COM (2001) 387 del 11/07/2001;
titolo di soggiorno. La regolarizzazione del 1998 prevedeva una prima fase, > Comunicazione della Commissione Europea COM (2003) 336 del 3/06/2003;
in cui lo straniero che avesse vissuto in Grecia per almeno un anno con – tra > Comunicazione della Commissione Europea COM (2004) 4002 del 2/06/2004;
l’altro – il versamento di contributi sociali per almeno 40 giornate lavorative > Libro verde sull’approccio dell’UE alla gestione delle migrazioni economiche COM
nel 1998, poteva fare richiesta di un permesso denominato “carta bianca”, (2004) 811 dell’11/01/2005;
> Direttiva 2003/86/CE del Consiglio del 22/09/2003;
di durata pari a 6 mesi. La “carta bianca” costituiva il pre – requisito per
> Direttiva 2003/109/CE del Consiglio del 25/11/2003;
richiedere la “carta verde”, permesso di durata annuale e rinnovabile, per il > Direttiva del Consiglio 2004/114/CE del 13/12/2004;
quale l’immigrato doveva tra l’altro dimostrare di essere regolarmente impie- > Proposta di direttiva del Consiglio COM (2001) 386 dell’11/07/01.
gato dal 1° gennaio 1998, con il versamento di contributi sociali per alme- Siti istituzionali di interesse
no 150 giorni. La partecipazione alla regolarizzazione è stata massiccia http://europa.eu.int/eur-lex motore di ricerca per documenti politici e normativi dell’UE,
da cui è anche possibile leggere la Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee (GUCE)
mettendo in seria difficoltà l’apparato burocratico greco. Baldwin-Edwards http://europa.eu.int/comm/justice_home/index_en.html
riferisce che, a fronte di 372.000 richieste per la “carta bianca” alla data del sito della Commissione Europea, DG Libertà, sicurezza e giustizia
31/05/1998, ne furono evase solo 38.000; di necessità, i termini per la http://ue.eu.int sito del Consiglio europeo
richiesta della “carta verde” dovettero essere ripetutamente prorogati, fino al
Immigrazione e allargamento ad Est dell’Unione Europea
mese di aprile del 1999. Al termine del programma di regolarizzazione, Fonti
comunque, le carte verdi rilasciate furono in totale 212.860. Trattato di adesione all’Unione Europea, Atene, 16/04/2003
Nel 2001, fu approvata una nuova legge sull’immigrazione, la n. 2910 su Siti istituzionali di interesse
“Ingresso e residenza degli stranieri in Grecia e acquisizione della naziona- http://europa.eu.int/comm/enlargement/index_en.html sito della DG Allargamento
della Commissione Europea
lità greca attraverso la naturalizzazione”. Insieme alla legge, fu approvato un
http://ue.eu.int sito del Consiglio europeo
secondo programma di regolarizzazione, che questa volta prevedeva diretta-
mente l’ottenimento della “carta verde” per gli stranieri che avessero potu- L’immigrazione in Italia
to dimostrare di essere presenti in Grecia da almeno un anno prima Fonti
> D.lgs. 25/07/1998, n. 286, Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell’approvazione della legge, di possedere un valido contratto di lavoro, e
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, con le modifiche di cui alla l.
di avere versato contributi per almeno 200 giornate di lavoro. 30/07/2002, n. 189, Modifica alla normativa in materia di immigrazione e asilo ed alla l.
Alla data del 31/08/2001 erano state presentate 351.100 richieste di cui 12/11/2004, n. 271, che converte con modificazioni il d.l. 14/09/2004, n. 241,
ad oggi 220.000 risultano esaudite, ma le stesse fonti da noi consultate evi- Disposizioni urgenti in materia di immigrazione
denziano la mancanza di dati certi, anche a seguito delle notevoli difficoltà e > DPR 31/08/1999 n. 394, Regolamento recante norme di attuazione del T.U.
delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione
lentezze nell’implementazione del programma 35. Difficoltà che hanno indot- dello straniero, con le modifiche di cui al DPR 18/10/2004, n. 334
to il Governo a prorogare la durata dei permessi temporanei a tutti i richie- Siti istituzionali di interesse
denti fino al mese di giugno 2003 e poi ad emendare la legge del 2001. http://www.parlamento.it sito del Parlamento italiano
La l. 3202/2003 stabilì infatti che il permesso di soggiorno potesse, dopo http://www.welfare.gov.it sito del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali
il 2° rinnovo annuale, essere ulteriormente rinnovato per due anni; inoltre, L’immigrazione in Grecia
venne anche previsto che il documento fosse valido in tutto il territorio Fonti
nazionale, e non solo in quello della Prefettura in cui è stato rilasciato. > l. 1975/1991, Ingresso, uscita, residenza, impiego ed espulsione degli stranieri,
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e procedura per il riconoscimento dello status di rifugiato zioni causate dalla massiccia violazione, in molti Paesi del Sud del mondo, dei fondamentali
decreti presidenziali n. 358 e 359/1997, prima regolarizzazione diritti economici e sociali, dovrebbe essere garantita una maggiore tutela anche ai migranti eco-
> l. 2910/2001, Ingresso e residenza degli stranieri in Grecia e acquisizione nomici: parla di “rifugiati economici” A. Papisca, Diritti umani per lo statuto internazionale del
della nazionalità greca attraverso la naturalizzazione – Seconda regolarizzazione migrante, in AA.VV., Gli immigrati extracomunitari, ed. Piemme, Casale Monferrato, 1990, p. 67.
> l. 3202/2003, Modifiche alla l. 2910/2001 18 L’elenco completo di tutti i testi adottati e delle proposte esaminate si trova nel Documento
Siti istituzionali di interesse di lavoro della Commissione SEC (2004) 680 del 2/06/2004, Spazio di libertà, sicurezza e giu-
http://www.parliament.gr sito del Parlamento greco stizia: valutazione del programma di Tampere ed orientamenti per il futuro – Lista dei più impor-
http://www.primeminister.gr sito del Governo greco tanti strumenti adottati (allegato alla Comunicazione COM – 2004-4002 con lo stesso titolo).
http://www.nchr.gr sito della Commissione Nazionale sui diritti umani 19 Si veda la direttiva 2004/38/EC del 29/04/2004 sul diritto dei cittadini dell’Unione e dei
loro familiari di muoversi e soggiornare liberamente nel territorio degli stati membri (GUCE L
158 del 30/04/2004), che sostituisce tutte le precedenti disposizioni in materia e che deve
note essere recepita nelle legislazioni nazionali entro il 30/04/2006.
13 Il contributo è stato curato da Benedetta Pricolo, Avvocato, Specialista in Istituzioni e tec- 20 Su questo punto la discussione è stata molto forte, e si è passati dalla proposta originaria
niche di tutela dei diritti umani presso l’Università di Padova. (1999) della Commissione per cui l’ingresso e il soggiorno del coniuge poligamo e del bambino
14 Un esempio di cooperazione intergovernativa che poi è diventata parte dell’acquis comu- erano autorizzati qualora ciò fosse stato conforme al “migliore interesse” del minore, ad una suc-
nitario è l’accordo stipulato a Schengen nel 1985 tra Francia, Germania, Belgio, Olanda e cessiva formulazione (del 2002) che vietava comunque l’ingresso ai figli dell’unione poligama.
Lussemburgo, riguardante l’assenza di controlli alle frontiere interne per i cittadini degli stati 21 Le conclusioni di Tampere e la Comunicazione della Commissione Europea (2000) 757 del
parte dell’accordo, la cooperazione tra magistrature ed organismi di polizia, l’istituzione di un 22/11/2000 su una politica comunitaria dell’immigrazione sottolineano che l’integrazione dei
sistema di collegamento telematico e di una banca dati comune tra gli uffici di controllo delle migranti e la lotta contro le discriminazioni, il razzismo, la xenofobia, saranno in tanto più effi-
frontiere. L’originario accordo tra cinque stati si è poi allargato ad altri (l’Italia aderì nel 1997) caci in quanto la condizione degli stranieri residenti in maniera stabile e continuativa sia il più
ed è stato integrato nei Trattati da un apposito Protocollo al Trattato di Amsterdam. vicina possibile a quella dei cittadini comunitari.
15 Il Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, sottoscritto dai capi di stato e di 22 Parere del Parlamento europeo A5-0010/2003, del 12/02/03; parere del Comitato
governo degli stati membri a Roma il 29/10/2004 ed ora aperto alle ratifiche secondo le Economico e Sociale SOC/084, CES 28/2002 del 16/01/2002; parere del Comitato delle
diverse procedure nazionali prevede che l’UE acquisti personalità giuridica di diritto internazio- Regioni 386/2001 del 13/03/2002.
nale ed una struttura unitaria. Scompaiono quindi i “tre pilastri” a favore di precisi criteri di 23 Il Consiglio auspica un “approccio comprensivo, che abbracci tutte le fasi delle migrazioni,
ripartizione delle competenze tra UE e stati membri (competenze esclusive dell’UE o degli stati con riferimento alle cause, alle politiche di ammissione, di integrazione e di rimpatrio degli stra-
e competenze condivise). nieri” e sottolinea la necessità di prevedere procedure di ingresso praticabili e rispondenti alle
16 Si veda in proposito l’analisi elaborata per l’associazione britannica Statewatch da S. Peers, necessità del mercato del lavoro europeo. Una novità è il collegamento tra quest’ultima que-
Vetoes, opt-outs and EU immigration and asylum law, dicembre 2004, in http://www.state- stione e la lotta contro il lavoro “nero”, tema molto sentito, tra l’altro, sia in Italia sia in Grecia.
watch.org/news/2004/oct/eu-immig-opt-outs.pdf. Dello stesso autore, segnalo anche 24 Con il DPCM del 20.04.2004 “Programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori cittadi-
Migration policy: a missed opportunity? nel Working Paper n. 15, febbraio 2005, dello European ni dei nuovi Stati membri dell’UE nel territorio dello Stato per l’anno 2004” (G.U. del
Policy Centre di Bruxelles, in http://www.theepc.be. Una interessante valutazione critica delle 3.05.2004) il Governo ritenne di avvalersi della moratoria alla libera circolazione dei lavorato-
politiche comunitarie si trova anche in J. De Lucas, Migrazioni, diritti e cittadinanza nell’Unione ri fino al 2006, riservando però ai nuovi cittadini comunitari una quota di 20.000 ingressi per
Europea. Sulle condizioni di legittimità della politica di immigrazione, in Diritto, immigrazione, motivi di lavoro subordinato, unità aggiuntive rispetto a quelle previste per i lavoratori extraco-
cittadinanza n. 2/2004, p. 13. munitari nell’ambito del sistema della quote di cui al d.lgs. n. 286/1998. Riguardo alla pro-
17 Per quanto immigrazione ed asilo siano questioni profondamente interconnesse (cosa che grammazione degli ingressi per il 2005, il DPCM del 17/12/2004 “Programmazione dei flussi
del resto è stata affermata con chiarezza a Tampere) va detto che, in base al diritto interna- di ingresso dei lavoratori cittadini di nuovi stati membri dell’UE nel territorio dello stato, per
zionale, le obbligazioni degli stati rispetto a migranti economici e rifugiati sono diverse, ed è l’anno 2005” e la relativa circolare applicativa n. 2 del 25/01/2005 (entrambi pubblicati nella
per questo che la disciplina delle due situazioni segue, per lo più, percorsi diversi. Per quanto G.U. del 2/02/2005) fissa in 79.500 il numero di ingressi per lavoro subordinato, anche sta-
riguarda i migranti economici, la loro ammissione sul territorio dello stato è rimessa alla dis- gionale, a favore dei cittadini degli otto nuovi stati membri cui si applica la moratoria. Si trat-
crezione dello stato medesimo: come è noto, solo i cittadini godono del diritto soggettivo ad ta, peraltro, dello stesso numero di ingressi previsto per tutti gli altri migranti non comunitari,
attraversare liberamente le frontiere del loro paese. Per quanto attiene invece ai rifugiati, tutti ma, a differenza di quanto accade per questi ultimi, non c’è una ripartizione delle quote tra
gli stati dell’Unione sono parte della Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati del 1951 regioni e province autonome bensì un unico conteggio a livello nazionale.
e sono pertanto obbligati a dare protezione nei termini da essa previsti ad ogni individuo che 25 E.Letta, L’Europa a venticinque, Il Mulino, Bologna, 2005, pp. 61 ss, scrive che la previsio-
“temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, apparte- ne della moratoria è “senz’altro esagerata”, ma rileva che il tema dell’immigrazione è stato uno
nenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori dal paese dei nodi maggiori nei negoziati per l’allargamento, soprattutto da parte di paesi come Austria
di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione e Germania.
di questo paese” (art. 1.A). Vi è peraltro chi autorevolmente sostiene che, a fronte delle migra- 26 Il Rapporto della Fondazione è reperibile in http://www.eurofound.eu.int/newsroom/mi-
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il contesto normativo di riferimento sull'immigrazione 34

gration.htm. Lo studio di Dustmann è citato dal Rapporto della Caritas Italiana Europa.
Allargamento a Est e immigrazione, a cura di O.Forti, F.Pittau, A.Ricci, 2004, p. 8 .
27 Sul diritto dell’immigrazione in Italia, si veda B. Nascimbene, Diritto degli stranieri, Padova,
CEDAM, 2004. Quale commento generale sullo spirito della legge Turco – Napolitano e sulle
scelte politiche ad essa sottese, segnalo L. Pepino, Immigrazione, politica, diritto (note a mar-
gine della l. n. 40/1998), in Diritto, immigrazione, cittadinanza, n. 1/1999, p. 11. Va anche
ricordato che l’asilo resta ancora disciplinato dall’art. 1 della legge Martelli, oltre che dall’art.
10 co. III della Costituzione, in quanto non è ancora stata approvata una legge organica in
materia. È appena entrato in vigore un regolamento relativo alle procedure per il riconosci-
mento dello status di rifugiato, DPR 16/09/2004, n. 303 (G.U. 22/12/2004).
28 L.Turco, Governare l’immigrazione, sconfiggere la paura, in Italianieuropei, n. 3/2002.
29 L’alternativa al meccanismo della l. 40/98 (inasprito dalla successiva l. 189/2002) è il
permesso “per ricerca di lavoro”, che consentirebbe allo straniero di entrare anche senza un’of-
ferta di lavoro, insieme, eventualmente, a meccanismi di “regolarizzazione permanente” per chi,
al momento dell’accertamento dell’irregolarità, si trovi in condizioni che legittimerebbero il suo
ingresso. Cfr. L. Pepino, cit., p. 20.
30 Ad esempio, il permesso può essere rinnovato per una durata non superiore a quella sta-
bilita con il rilascio iniziale, mentre la legge nel 1998 prevedeva la possibilità di rinnovo per
una durata non superiore al doppio di quella iniziale; ancora, il titolare di permesso di sog-
giorno che perde il posto di lavoro può restare iscritto alle liste di collocamento per 6 mesi
senza che il permesso gli venga revocato, mentre nel 1998 tale periodo era di un anno.
31 I dati numerici citati in questa sezione sono quelli, aggiornati al mese di giugno 2004,i
riportati da C. Charambolos – C. Kassimi, Greece: a history of migration, in http://www.migra-
tioninformation.org (Migration Policy Institute di Washington).
32 P. Hatziprokopiou, Balkan immigrants in the Greek city of Thessaloniki. Local process of
incorporation in an international perspective, in European urban and regional studies, n.
11(4)/2004, p. 321.
33 La dimensione talora xenofobica del discorso pubblico sull’immigrazione è sottolineata sia
da P. Hatziprokopiou, Balkan immigrants in the Greek city of Thessaloniki.., cit., p. 326, sia da
M. Baldwin – Edwards, Immigration into Greece 1990-2003: a Southern European paradigm?,
in http://www.mmo.gr (sito del Mediterranean Migration Observatory dell’Università Panteion
di Atene), gennaio 2004.
34 Oltre agli autori già citati, si veda anche la relazione presentata al II workshop del Progetto
Migrest (Venezia, 27/02/2004) da D. Moussoulides, con il titolo Greek immigration policy
review. Baldwin – Edwards precisa che, tra il 1991 ed il 1995, quasi un milione di stranieri sono
stati espulsi per via amministrativa.
35 Evidenzia le difficoltà e le lentezze burocratiche il Rapporto dell’ Ombudsman greco al
Ministro degli Interni intitolato Special Report on the problems of the application of the Aliens
Law 2910/2001, National Publishing Agency, Atene, 2001.