ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

LEGISLATIVA / DAÑO DERIVADO DE LA EXPEDICIÓN DE LEYES – No

configurado

La sociedad demandante canceló la suma correspondiente a la Tasa Especial por

Servicios Aduaneros (“TESA”), establecida en los artículos 56 y 57 de la Ley 633
de 2000. Estos artículos fueron declarados inexequibles por la Corte
Constitucional en la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, decisión que
tenía efectos hacia futuro en tanto que la misma Corte no le confirió efectos
retroactivos. En el ejercicio de la acción de reparación directa, Coltejer S.A. solicita
que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación por el
daño antijurídico que dice haber derivado por causa de esas normas, daño que
hace consistir en lo pagado por concepto de esa tasa y pide, además que, a título
indemnizatorio, se le devuelvan dichas sumas, con los respectivos intereses. (…)
[D]urante el periodo de vigencia de los artículos 56 y 57, el pago de la TESA fue
generalizado, a lo que no se opone la accionante. Por ende, no constituyó una
carga excepcional. El supuesto daño antijurídico invocado por la sociedad
demandante no es pues nada más que la exacción de una tasa, que
tradicionalmente ha sido entendido como uno de aquellos que no tienen un
carácter antijurídico, en cuanto la víctima tiene la obligación de soportarlos. (…)
De conformidad con las anteriores consideraciones, esta Subsección desestima
los cargos de la apelación dirigidos a afirmar que el daño sufrido por Coltejer S.A.,
con el pago de la TESA, es antijurídico.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR –

Antecedentes

La responsabilidad del Estado por el hecho del legislador ha experimentado una

línea evolutiva en la cultura occidental, en la que pueden reconocerse varios
estadios que han corrido en paralelo con los paradigmas sobre la soberanía y
sobre los derechos de las minorías. Desde los albores del constitucionalismo
liberal, la fuerza del principio mayoritario se asomaba ya como un bastión que
resguardaba al legislador de toda pretensión de responsabilidad patrimonial por
causa de la ley. Bajo esta concepción, la afinidad presunta entre los intereses del
cuerpo soberano y los intereses afines a los sus integrantes, movía a pensar que
aquel no podía causar daño a estos por causa de sus decisiones. La
responsabilidad del legislador estaba confinada, entonces, al ámbito político
derivado de la alternancia de sus miembros. Ya instaurado el Estado liberal, la
idea de soberanía tomó cauce diferente en Francia y Estados Unidos, dos
modelos paradigmáticos que habrían de influir los perfiles de los nacientes
estados de américa del sur. En el primero de estos, urgido de confrontar y
controlar a un ejecutivo monárquico, la soberanía se hizo residir en la asamblea
legislativa, de modo que la ley, expresión de voluntad de aquellas y resultado del
imperio de las mayorías, cerró a lo largo de casi siglo y medio el paso, no solo a la
responsabilidad patrimonial del Estado por causa de la ley, sino aún, al control
constitucional sobre la ley. Estados Unidos, por el contrario, gestado bajo el signo
de la desconfianza de las minorías frente a las mayorías, hizo prevaler la
soberanía del pueblo frente al poder del congreso, en el que tenían asiento estas
últimas. Por esta vía conquistó, tempranamente, formas prácticas y concretas de
supremacía constitucional. Por esta razón, en Francia solo vendría a despuntar un
ejercicio concreto de responsabilidad patrimonial por el hecho del legislador a
principios del segundo tercio del siglo XX, y en Colombia, legataria de la cultura
ius administrativa francesa, tal resultado, si bien contemplado en algunas
providencias del Consejo de Estado a manera de obiter dicta, como simple
hipótesis verificable, sólo vino a encontrar fundamento en el modelo de estado
concebido bajo el paradigma de la soberanía popular en la constitución de 1991,
con sujeción a la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado por
los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a las
autoridades públicas, concepto este que comprende al legislador.

DAÑO – Elementos

Son pues, dos los elementos que estructuran el daño: uno, físico, material, y otro
jurídico, formal. El elemento físico o material, consiste en la destrucción o el
deterioro que las fuerzas de la naturaleza, actuadas por el hombre, provocan en
un objeto apto para satisfacer una necesidad. Este daño materializado en el plano
fáctico resulta insuficiente per se, para la configuración del daño, en sentido
jurídico. El segundo elemento del daño es el formal, que se verifica en el plano
jurídico si, y solo si, se acreditan los siguientes supuestos adicionales al elemento
material: a) Que la lesión, recaiga sobre un interés jurídicamente tutelado; b) Que
no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que justifique o
legitime la lesión al interés jurídicamente tutelado (en abstracto), esto es, que la
víctima no esté jurídicamente obligada, en las condiciones particulares y concretas
en que sufrió la lesión, a soportar sus consecuencias. Solo una vez reunidos los
dos elementos, y acreditados los supuestos del elemento jurídico, puede decirse
que se encuentra probado el daño antijurídico.

LEY DECLARADA INEXEQUIBLE – Daño antijurídico

[E]l cumplimiento de una obligación legal que se materializa en vigencia de ley

posteriormente declarada inexequible no comporta de suyo daño antijurídico para
el responsable que honra el pago, pues es el propio ordenamiento el que
determina que las normas declaradas inconstitucionales son de obligatorio
cumplimiento entre el momento de su expedición y aquel en el que se profiere y
publica la sentencia declaratoria de su inexequibilidad. (…) Ahora, si el elemento a
partir del cual se deduce la antijuridicidad del daño se hace radicar, no en la
inconstitucionalidad, como vicio, sino a los efectos del fallo de inexequibilidad, el
problema se encuentra, también, resuelto por el ordenamiento, pues es el mismo
artículo 45 de la ley 270 de 1996, interpretado conforme a los lineamientos
normativos del artículo 241 de la Constitución, la fuente formal de derecho en cuya
virtud los efectos temporales de las sentencias de inexequibilidad son ex nunc,
salvo que la Corte Constitucional los module para conferirles un efecto diferente.
(…) Por lo tanto, esta Sala concluye que, en asuntos de responsabilidad
patrimonial por el daño ocasionado con una disposición legal declarada
inexequible, la antijuridicidad del daño dependerá de la vigencia de la norma en el
momento en que ella se impuso, conforme a la modulación de los efectos
temporales del fallo, definido por la Corte Constitucional. Y en este orden de ideas,
se producirá daño antijurídico como consecuencia de la falla del servicio por causa
de la declaración de inexequibilidad de una ley, únicamente, cuando la sentencia
de constitucionalidad haya proferida expresamente con efectos retroactivos.
Cuando ello no ocurra, las normas expulsadas del ordenamiento jurídico serán de
obligatorio cumplimiento entre el momento de su expedición y el de la declaratoria
de inexequibilidad, con lo cual son válidas las cargas que impongan a los
particulares durante dicho período.
NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del magistrado
Guillermo Sánchez Luque.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00187-01(31708)

Actor: COMPAÑÍA COLOMBIANA DE TEJIDOS S.A. – COLTEJER

Demandado: LA NACIÓN – CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

Tema: Hecho del legislador.

Subtema 1. Antijuridicidad del daño.
Subtema 2. Enriquecimiento sin justa causa.
Sentencia: Rechaza.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante

contra la sentencia del treinta (30) de marzo de dos mil cinco (2005), proferida por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la cual negó las pretensiones de
la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO:

La sociedad demandante canceló la suma correspondiente a la Tasa Especial por

Servicios Aduaneros (“TESA”), establecida en los artículos 56 y 57 de la Ley 633
de 2000. Estos artículos fueron declarados inexequibles por la Corte
Constitucional en la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, decisión que
tenía efectos hacia futuro en tanto que la misma Corte no le confirió efectos
retroactivos. En el ejercicio de la acción de reparación directa, Coltejer S.A. solicita
que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación por el
daño antijurídico que dice haber derivado por causa de esas normas, daño que
hace consistir en lo pagado por concepto de esa tasa y pide, además que, a título
indemnizatorio, se le devuelvan dichas sumas, con los respectivos intereses.

II. ANTECEDENTES:

2.1. La demanda.

El trece (13) de diciembre de dos mil dos (2002), la Compañía Colombiana de

Tejidos S.A.- Coltejer, presentó demanda1 contra la Nación -Congreso de la
República-, con las siguientes pretensiones:

«1.Que se declare responsable a la Nación por el daño causado a la

COMPAÑÍA COLOMBIANA DE TEJIDOS S.A. “COLTEJER”, por la
expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como
son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación
de liquidar y pagar la Tasa Especial por Servicios Aduaneros.

2. Que se repare el daño causado a la COMPAÑÍA COLOMBIANA DE

TEJIDOS S.A. “COLTEJER”, ordenando la devolución de lo que mi
poderdante tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de
importación presentadas el 1º de enero al 25 de octubre de 2001, suma que
equivale a [sic].

3. Que se ordene a la Nación a pagar los intereses correspondientes».

2.2. Trámite procesal relevante.

Admitido el escrito introductorio2, la Nación, por conducto del representante judicial

del Congreso de la República, contestó la demanda 3, mediante escrito en el
que aceptó como ciertos los hechos enunciados por la demandante, salvo en
cuanto a la afirmación que ella hizo en el sentido de que la TESA era un “ tributo
ilegítimo”, pues consideró que esta constituía sólo “una apreciación de la parte
actora”, que debía ser probada en el proceso. Propuso las excepciones de
“inexistencia de la obligación reclamada” y “buena fe exenta de culpa grave o
1
Folios 13 a 29 del cuaderno 1.
2
Auto del 27 de febrero de 2003, visible a folios 32 y 33 del cuaderno 1. La adición fue admitida por medio de
auto del 6 de agosto de 2003, visible e folios 65 a 66 del cuaderno 1.
3
Folios 49 a 61 del cuaderno 1.
dolo”. Además, llamó en garantía al Ministerio de Hacienda y/o a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (“DIAN”)4.

Con auto del 11 de febrero de 2004 5, el Tribunal ordenó vincular como

litisconsortes necesarios al Ministerio de Hacienda y a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales- DIAN.

La DIAN y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (“Ministerio de

Hacienda”), contestaron conjuntamente la demanda6. Propusieron la
excepción de indebida integración del litisconsorcio, por cuanto ninguno de ellos
realizó hecho, omisión u operación administrativa, que hubiera causado perjuicio a
la demandante con ocasión de la TESA. La DIAN, dijeron, estaba obligada a
cumplir la ley, por lo que las Administraciones de Aduanas se limitaron a aceptar
“[…] las declaraciones y ordenaron los levantes correspondientes […]”; y el
Ministerio de Hacienda, por su parte, se limitó a presentar un proyecto de ley que,
en cuanto simple propuesta, no comprometía la responsabilidad del Estado 7.

Agotado el periodo probatorio, el Tribunal corrió traslado a las partes para alegar
de conclusión8.

Los litisconsortes reiteraron los planteamientos expuestos en la contestación de

la demanda9.

La sociedad demandante, en sus alegatos de conclusión 10, puso de presente que

la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de
4
Como sustento de su oposición, el Congreso de la República argumentó que: (i) “[e]n nuestra legislación
contenciosa administrativa se presenta el principio tradicional de que hay una falta de responsabilidad del
Estado por hacer leyes, es así como por regla general los sacrificios que pueda imponer el Estado a sus
asociados por medio de una ley no podrán ser compensados, a no ser que la misma ley lo diga”; (ii) no cabe
endilgarle responsabilidad al Congreso de la República, ya que, para ello, debe haberse presentado una
actuación irregular de una autoridad administrativa, según el artículo 90 constitucional; (iii) no se presentó un
desequilibrio de cargas que diera lugar a un daño especial, ya que la ley persigue el interés general, por lo
que, si creo una carga excepcional, esta tenía que ser soportada; y, (iv) si bien fueron declarados
inexequibles los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, no puede afirmarse que estos fueran “abiertamente
inexequibles”, lo que se evidencia en el “complejo análisis” que debió realizar la Corte Constitucional, así
como en el salvamento de voto del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, con respecto al artículo 56
ejusdem.
5
Folios 79 y 80 del cuaderno 1.
6
Folios 92 a 102 del cuaderno 1.
7
Con respecto a la responsabilidad del Estado por la expedición de leyes, a lo alegado por el Congreso de la
República en su contestación, la DIAN añadió que: (i) el legislador tiene poder soberano y “expresa la
voluntad de la nación”, por lo que “no es posible reclamar al Estado por las consecuencias de esa voluntad”;
(ii) la declaración de inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, no implicaba que la
actuación del Congreso, del Ministerio de Hacienda y de la DIAN fuese ilegal; y (iii) debía tenerse en cuenta
que la sentencia C-992 de 2001, causaba efectos hacia el futuro (art. 45, Ley 270), siendo la Corte
Constitucional la única autorizada para definir los efectos temporales de sus sentencias (arts. 241 y 243,
C.Pol.), de manera que, al no haberle dado efectos retroactivos a su fallo de inconstitucionalidad, no podía
reclamarse la devolución de lo pagado por concepto de la TESA, ya que en el momento de efectuarlo, el pago
estaba respaldado en una norma vigente y legalmente proferida.
8
Folio 130 y 131 del cuaderno 1.
9
Folios 145 a 150 del cuaderno 1.
10
Folios 132 a 142 del cuaderno 1.
Cundinamarca en varias providencias había reconocido como posible, endilgar
responsabilidad al Congreso por el daño derivado de la promulgación de los
artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2001, puesto que la declaración de
inconstitucionalidad que sobre ellos hizo la Corte Constitucional puso en evidencia
que el Congreso no cumplió sus deberes funcionales.

2.3. Sentencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de treinta (30) de

marzo de dos mil cinco (2005)11, en la que decidió:

“PRIMERO: NI[É]GANSE las súplicas de la demanda”.

2.4. Trámite de segunda instancia.

La actora presentó recurso de apelación12,. Esta Corporación lo admitió 13 y en su

momento corrió traslado para alegatos 14. La DIAN15 y la firma accionante16
presentaron oportunamente sus alegaciones.

El Congreso de la República presentó alegatos de conclusión de manera

extemporánea17.

El Ministerio Público y el Ministerio de Hacienda guardaron silencio

III. CONSIDERACIONES:

3.1. Presupuestos de la sentencia de mérito.

3.1.1.- Esta Sala es competente para desatar el recurso de apelación formulado

por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal

11
Folios 152 a 162 del cuaderno 1.
12
Ibíd.
13
Auto de 3 de marzo de 2006, visible a folio 182 del cuaderno principal.
14
Auto de 31 de marzo de 2006, obrante a folio 184 del cuaderno principal.
15
Folios 192 a 215 del cuaderno principal.
16
Folios 185 a 190 del cuaderno principal.
17
El diecinueve (19) de marzo de dos mil seis (2006), se corrió traslado a las partes para alegar de
conclusión, por el término de diez (10) días previsto en el artículo 210 del CCA, como consta en el folio 184
(reverso) del cuaderno principal. El Congreso de la República, por su parte, presentó escrito de alegatos de
conclusión el veintiuno (21) de enero de dos mil trece (2013), obrante a folios 247 a 251 del cuaderno
principal.
Administrativo de Cundinamarca, en proceso con vocación de segunda instancia
por razón de la cuantía18.

3.1.2.- La demandante ha venido en ejercicio de la acción de reparación directa

prevista en el artículo 86 del CCA19-20. Según el artículo 136.8 ejusdem, el término
para el ejercicio en tiempo de esta acción es de dos años contados a partir del día
siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa que
dio origen al daño reclamado. En este caso, la demandante tuvo conocimiento de
la antijuridicidad que predica del daño por ella sufrido, con la notificación de la
sentencia C-922 del diecinueve (19) de septiembre de dos mil uno (2001), la que
tuvo acaecimiento mediante edicto fijado el veinticinco (25) de octubre de ese año.
La demanda fue presentada el trece (13) de diciembre de dos mil dos (2002). En
consecuencia, se impone concluir que la demanda fue radicada dentro del
término de dos (2) años, previsto en la norma procesal.

3.1.3.- La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para

obtener decisión de fondo21. La Compañía Colombiana de Tejidos S.A.- Coltejer
está legitimada en la causa por activa, por ser la persona jurídica que afrontó el
pago de la TESA, en cumplimiento de unas disposiciones legales que luego fueron
declaradas inexequibles. La Nación -Congreso de la República- está legitimada
en la causa por pasiva, toda vez que la parte actora le endilga incumplimiento de
sus deberes funcionales con la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 633
de 2001 que fungió como causa del daño cuya reparación pretende.

3.2. Análisis de la Sala sobre la antijuridicidad del daño.

3.2.1.- El a quo, como fundamento de su fallo desestimatorio, consideró que la

sociedad demandante sufrió un daño que no revestía caracteres de antijuridicidad,
pues el detrimento patrimonial sobrevino como consecuencia de una carga
18
La pretensión mayor, correspondiente a la indemnización por perjuicios materiales a favor de la actora, se
estimó en ciento catorce millones novecientos dieciséis mil quinientos pesos ($114.916.500), monto que
supera la cuantía requerida en 2002, año de presentación de la demanda, para que un proceso adelantado en
acción de reparación directa fuera considerado como de doble instancia. Se aplica en este punto el artículo 2
del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de
apelación y se dictan otras disposiciones”, que modificaba el artículo 132.10 del Código Contencioso
Administrativo, pues si bien para la fecha de presentación de la demanda ya había entrado en vigencia la Ley
446 de 1998, sus disposiciones en materia de cuantías aún no eran aplicables, por cuanto no habían entrado
a operar los jueces administrativos.
19
CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo 86, modificado por el artículo 13 del Decreto 2304
de 1989 y el artículo 31 de la Ley 446 de 198. “La persona interesada podrá demandar directamente la
reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación
temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
20
“La elección de la acción de reparación directa fue adecuada, pues, como se desprende de lo dicho y de
acuerdo con la narración de los hechos que motivaron la demanda, una falla en la función legislativa
(ordinaria y extraordinaria) generó los perjuicios aducidos por el actor. || Los efectos materiales causados por
los actos declarados inexequibles por la Corte, podrán ser reparados en caso de que se encuentren
acreditados debidamente. Obviamente, tal inexequibilidad no obliga al reconocimiento de lo pedido por el
demandante, pues debe haber claridad, al menos, sobre su ocurrencia y cuantía. || En conclusión: la acción
de reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por la aplicación
de una norma que ha sido declarada inexequible, pues tal declaración deja a la vista una falla en el ejercicio
de la función pública. Por ello, la demanda no podía ser rechazada”. CONSEJO DE ESTADO, Sección
Tercera. Auto de quince de mayo de 2003, exp. 23245.
21
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, exp. 10973, M.P. María
Elena Giraldo Gómez.
impuesta por el legislador en uso de sus atribuciones constitucionales que la
actora estaba en la obligación de asumir, circunstancia esta que no varió al
proferirse la sentencia de inexequibilidad, puesto que esta sólo tenía efectos hacia
futuro y “[…] la situaciones jurídicas surgidas durante la vigencia de le ley
continúan incólumes y consolidadas, aún después de la decisión de la Corte
Constitucional” 22.

3.2.2.- La sociedad apelante se opuso al análisis de la antijuridicidad del daño

realizado en primer grado, argumentando que: (i) la sentencia de primer grado
desconoció el artículo 90 superior, ya que este alude de forma general a “las
autoridades públicas”, lo que incluye al poder legislativo, conforme a lo
manifestado en la sentencia C-038 de 2006 23; (ii) “[l]os contribuyentes tienen el
deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de los conceptos de justicia y equidad, lo cual de ninguna manera puede
significar pagar tributos contrarios a la Constitución”; (iii) la sociedad hizo unos
pagos en cumplimiento de una ley que fue declarada inexequible, de modo que el
Estado no tiene derecho a retener lo recaudado 24 y, consecuentemente, el fallo
impugnado vulneró el artículo 338 de la Constitución, porque la tasa pagada no
compensaba ningún servició prestado, como lo estableció la Corte
Constitucional25; (iv) se presentaría un enriquecimiento injustificado del Estado, en
caso de que no devolviera lo recaudado con violación de la Constitución 26; y, (v)
se presentó un rompimiento del principio de igualdad de las cargas públicas, ya
que, mientras a los ciudadanos se les exigió pagar tributos acordes a la
Constitución y a la ley, los importadores tuvieron que pagar tributos
inconstitucionales, lo que constituye una carga anormal 27.

3.2.3.- La DIAN manifestó su conformidad con la sentencia del Tribunal, por

cuanto, a su juicio, el pago realizado por la demandada tenía sustento en una
norma legalmente proferida y obligatoria para la época de los hechos, ya que
gozaba de presunción de legalidad. Para redundar en razones, advirtió que, con la
sentencia del 30 de diciembre de 2004, la Sala de Descongestión de la Sección
Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca había recogido los criterios
jurisprudenciales referidos por la demandante 28.

3.2.1. Problemas jurídicos:

De conformidad con los anteriores razonamientos y argumentos, corresponde a

esta Subsección solventar los siguientes problemas jurídicos:

22
Folios 152 a 162 del cuaderno 1.
23
Folios 185 a 190 del cuaderno principal.
24
Folios 172 a 180 del cuaderno principal.
25
Folios 185 a 190 del cuaderno principal.
26
Folios 172 a 180 del cuaderno principal.
27
Folios 172 a 180 del cuaderno principal.
28
Folios 192 a 215 del cuaderno principal.
3.2.1.1.- ¿Es válido, en el marco constitucional vigente, derivar responsabilidad
patrimonial al Estado por el hecho del legislador?

Si la respuesta a este problema se revela afirmativa, la Sala abordará el estudio

de los siguientes asuntos:

3.2.1.2.- ¿El pago de una tasa creada por el legislador mediante norma que
después es declarada inexequible, constituye un daño antijurídico?

De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta antecedente, la Sala deberá dar

contestación a esta otra:

3.2.1.3.-¿La expedición de una ley inconstitucional que creó la obligación de

liquidar y pagar la tasa especial por los servicios aduaneros, constituye una falla
del servicio, como título de imputación del daño que sufre la persona que hubo de
pagar la tasa, mientras la ley fue aplicable?

3.2.2. Hechos probados

Como fundamento de sus pretensiones, la sociedad actora enunció los siguientes

hechos:

3.2.2.1.- Con la promulgación de la Ley 633 del 29 de diciembre de 2000, se creó

la TESA como contraprestación por la prestación por el costo de los servicios
aduaneros prestados por la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas
Nacionales (“DIAN”), equivalente al 1,2% del valor FOB de los bienes objeto de
importación (arts. 56 y 57).

Este hecho fue admitido como cierto por el Congreso de la República 29, así como
por el Ministerio de Defensa y la DIAN 30 en sus escritos de contestación. Se trata,
además, del enunciado de una norma jurídica, no de la consumación de su
supuesto fáctico, por lo que, conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento
Civil (“CPC”), no requiere prueba31.

3.2.2.2.- La tasa especial se comenzó a recaudar desde el mes de enero de 2001,

conforme lo establecido en la Resolución 29 de enero de 2001 expedida por la
DIAN.
29
Folios 49 a 61 del cuaderno 1.
30
Folios 92 a 102 del cuaderno 1.
31
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL. “Artículo 177. Carga De La Prueba. Incumbe a las partes probar el
supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
Este hecho también fue admitido como cierto por el Congreso de la República 32,
así como por el Ministerio de Hacienda y la DIAN 33 en sus escritos de
contestación. Además, consta en el texto de la resolución citada en el aserto que
se comenta.

3.2.2.3.- La Corte Constitucional, declaró inexequibles, entre otros, los artículos 56

y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la Tasa Especial por Servicios
Aduaneros, con sentencia C-922 del 19 de septiembre de 2001, la cual fue
notificada por edicto el 25 de octubre de 2001.

Como prueba de este hecho, la actora aportó copia simple de la constancia de

ejecutoria de la Sentencia C-992 de 2001, en la que se observa que dicha
providencia fue notificada con el edicto número 494, fijado el día 23 de octubre de
2001 y desfijado el día 25 de octubre de 2001 34. Ni la demandada ni los
litisconsortes objetaron, controvirtieron o tacharon de falsa dicha prueba. Por lo
tanto, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta
Corporación35, la Subsección encuentra probado el referido hecho.

3.2.2.4.- Mientras dicha tasa estuvo vigente, la sociedad demandante pagó ciento
catorce millones novecientos dieciséis mil quinientos cuarenta pesos
($114’916.540)36, correspondientes al 1,2% del el valor FOB de los bienes objeto
de importación, cuando en realidad se trataba de un tributo ilegítimo.

De acuerdo con lo anterior y la primera pretensión de la demanda 37, la firma

demandante hizo consistir el daño antijurídico, cuyo resarcimiento depreca, en los
pagos realizados como consecuencia de la expedición en aplicación de los
artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, con los que se creó la obligación de
liquidar y cancelar la TESA, los cuales, –como quedó probado– fueron declarados
inexequibles.

32
Folios 49 a 61 del cuaderno 1.
33
Folios 92 a 102 del cuaderno 1.
34
Folio 1 del cuaderno de pruebas.
35
“La Sala insiste en que -a la fecha- las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los
artículos 252 y 254 del C.P.C., con la modificación introducida por el artículo 11 de la ley 1395 de 2010, razón
por la cual deviene inexorable que se analice el contenido y alcance de esos preceptos a la luz del artículo 83
de la Constitución Política y los principios contenidos en la ley 270 de 1996 -estatutaria de la administración
de justicia-. En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba
documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal
que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió
a la validez de esos documentos. Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena
fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo
del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades
demandadas”. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2031, exp. 25022.
36
La cifra indicada en la demanda era de ciento once millones quinientos veinticinco mil quinientos treinta y
siete pesos ($111’525.537). Sin embargo, el 14 de julio de 2003, la firma demandante presentó escrito de
aclaración de la demanda en el que fijó este nuevo monto, el cual obra a folios 36 y 37 del cuaderno 1.
37
Apartado 2.1 de esta providencia.
Como prueba del daño antijurídico, se allegó al expediente:

- Certificado de existencia y representación legal de la Compañía Colombiana

de Tejidos S.A., COLTEJER expedido por la Cámara de Comercio de
Aburrá38.
- Copias simples de las declaraciones de importación contentivas de las
autoliquidaciones de impuestos realizadas por la compañía Colombiana de
Tejidos S.A. COLTEJER, donde constan los valores pagados por concepto de
la TESA, cobrada por la DIAN39.
Esta Subsección, de conformidad con lo previamente establecido, valorará las
copias simples. Por ende, estima probado el daño invocado en la demanda, esto
es, el pago de la TESA, lo que constituye un menoscabo a un interés
jurídicamente tutelado. La antijuridicidad del daño, es decir, que la sociedad
accionante no estaba obligada a soportar detrimento patrimonial sufrido,
constituye un juicio de carácter jurídico, que la Sala procederá a analizar en los
siguientes apartados.

El monto pagado, que la accionante cuantifica en ciento catorce millones

novecientos dieciséis mil quinientos cuarenta pesos ($114’916.540), corresponde
a la cuantía del daño o al perjuicio, esto es, a las consecuencias que sobre el
patrimonio de la demandante tiene la alteración material de la realidad ocasionada
con el hecho dañoso40. Su acreditación se estudiará, en caso de que se estime
que el daño tuvo carácter antijurídico, conforme a lo argumentado en sustento del
recurso puesto a consideración de este Colegiado.

3.2.3. Consideraciones sobre el primer problema: Fundamento

constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado
legislador.

3.2.3.1.- La responsabilidad del Estado por el hecho del legislador ha

experimentado una línea evolutiva en la cultura occidental, en la que pueden
reconocerse varios estadios que han corrido en paralelo con los paradigmas sobre
la soberanía y sobre los derechos de las minorías.

Desde los albores del constitucionalismo liberal, la fuerza del principio

mayoritario41-42 se asomaba ya como un bastión que resguardaba al legislador de
toda pretensión de responsabilidad patrimonial por causa de la ley. Bajo esta
concepción, la afinidad presunta entre los intereses del cuerpo soberano y los
intereses afines a los sus integrantes, movía a pensar que aquel no podía causar

38
Fls. 3 a 12 del cuaderno 1.
39
Fls. 2 a 34 del cuaderno de pruebas.
40
HENAO, Juan Carlos. El Daño, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1998, pp. 76 a 79, y 87.
41
“Lo que inicia y realmente constituye una sociedad política cualquiera, no es otra cosa que el
consentimiento de un número cualquiera de hombres libres capaces de formar mayoría para unirse e
integrarse dentro de semejante sociedad. Yeso, y solamente eso, es lo que dio o podría dar principio a un
gobierno legítimo". LOCKE, Jhon, Ensayo sobre el gobierno civil, capítulo IX , párrafo 123
42
“El acto de asociación no es sino una convención tácita o formal de reconocer todos como ley, la voluntad
de la mayoría de los asociados”. Ibíd.
daño a estos por causa de sus decisiones. La responsabilidad del legislador
estaba confinada, entonces, al ámbito político derivado de la alternancia de sus
miembros43.

Ya instaurado el Estado liberal, la idea de soberanía tomó cauce diferente en

Francia y Estados Unidos, dos modelos paradigmáticos que habrían de influir los
perfiles de los nacientes estados de américa del sur. En el primero de estos,
urgido de confrontar y controlar a un ejecutivo monárquico, la soberanía se hizo
residir en la asamblea legislativa, de modo que la ley, expresión de voluntad de
aquellas y resultado del imperio de las mayorías, cerró a lo largo de casi siglo y
medio el paso, no solo a la responsabilidad patrimonial del Estado por causa de la
ley, sino aún, al control constitucional sobre la ley. Estados Unidos, por el
contrario, gestado bajo el signo de la desconfianza de las minorías frente a las
mayorías, hizo prevaler la soberanía del pueblo frente al poder del congreso, en el
que tenían asiento estas últimas. Por esta vía conquistó, tempranamente, formas
prácticas y concretas de supremacía constitucional.

Por esta razón, en Francia solo vendría a despuntar un ejercicio concreto de

responsabilidad patrimonial por el hecho del legislador a principios del segundo
tercio del siglo XX, y en Colombia, legataria de la cultura ius administrativa
francesa, tal resultado, si bien contemplado en algunas providencias del Consejo
de Estado44 a manera de obiter dicta, como simple hipótesis verificable, sólo vino a
encontrar fundamento en el modelo de estado concebido bajo el paradigma de la
soberanía popular en la constitución de 1991, con sujeción a la cláusula general
de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos causados por
la acción u omisión imputable a las autoridades públicas, concepto este que
comprende al legislador.

3.2.3.2.- La Corte Constitucional dijo sobre este particular:

“[…] la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u

omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada
en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería
abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de
Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento
constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la
supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el
ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus
expresiones en la disposición constitucional en comento” “Entonces, de
conformidad con la interpretación que ha hecho el órgano judicial
43
"Como el poder legislativo es únicamente un poder al que se le ha dado el encargo de obrar para la
consecución de determinadas finalidades, le queda siempre al pueblo el poder supremo de apartar o cambiar
los legisladores, si considera que actúan de una manera contraria a la misión que se les ha confiado. En
efecto, todo poder delegado con una misión determinada y una finalidad, encuéntrase limitado por ésta; si los
detentadores de ese poder se apartan de ella abiertamente o no se en conseguirla, será forzoso que se
ponga término a esa misión que se les confió. En ese caso, el poder volverá por fuerza a quienes antes lo
entregaron; entonces, éstos pueden confiarlo de nuevo a la persona que juzguen capaces de asegurar su
propia salvaguardia”. Ibid, capítulo XIII, párrafo 149.
44
“Los casos citados por Rivero, en que la jurisprudencia francesa ha aceptado excepcionalmente la
responsabilidad por el hecho de las leyes, permiten concluir que, dentro de circunstancias distintas a las que
se recogen dentro del presente proceso, bien podría abrirse paso, por la vía jurisprudencias, este nuevo frente
de responsabilidad del estado legislador. […] La Sala reitera, pues, que dentro de la filosofía jurídica que se
deja expuesta, es posible que, en una situación bien distinta a la que se registra en el presente proceso se
abra paso un régimen de responsabilidad, que dé lugar a la indemnización de perjuicios por la actividad del
Estado - Legislador, pero dentro del temperamento que se deja estudiado”. CONSEJO DE ESTADO, Sección
Tercera. Sentencia del 18 de octubre de 1990, exp. 5396..
 encargado de fijar el alcance del artículo 86 del Código Contencioso
Administrativo, dentro de los supuestos de procedencia de la acción de
reparación directa está comprendida la responsabilidad provenientes de
hechos u omisiones imputables al poder legislativo, es decir, la así
denominada responsabilidad del Estado legislador”45.

3.2.3.3.- A manera de síntesis y para despachar afirmativamente la pregunta con

la que se plantea este primer problema, esta Sala, siguiendo los lineamientos de la
doctrina constitucional en la materia, y muy especialmente la línea jurisprudencial
observada por la Corporación, que se encuentra resumida en la sentencia del
Pleno de lo Contencioso Administrativo del 13 de marzo de 2018 46, concluye que
la cláusula general de responsabilidad contenida en el artículo 90 de la
Constitución Política presta fundamento suficiente a las pretensiones de
reparación de daños antijurídicos causados por acción u omisión del legislador;
que esta responsabilidad puede tener causa en la inconstitucionalidad de la ley;
que para obtener la declaración judicial de responsabilidad por esta causa no
basta con la acreditación de la declaración de inexequibilidad de la ley; y que,
corresponde al juez de la responsabilidad estatal la verificación, en cada caso, de
los presupuestos de la responsabilidad.

3.2.4. Consideraciones sobre el segundo problema jurídico:

Imputación y antijuridicidad en la responsabilidad del Estado
legislador por inconstitucionalidad de una disposición legal.

3.2.4.1.- Para mejor comprender la metodología que disciplina el análisis de este

problema, es preciso tener en cuenta el rol que juega el daño antijurídico en la
estructura del juicio de responsabilidad conforme al entendimiento que ha dado la
jurisprudencia al artículo 90 constitucional.

3.2.4.2.- Al punto, conviene recordar que para los fines que interesan al Derecho,
el daño puede ser entendido como la aminoración o alteración negativa de un
interés humano objeto de tutela jurídica, debido al cual, el derecho facilita la
reacción de quien lo padece en orden a la reparación o compensación de su
sacrificio47.

Son pues, dos los elementos que estructuran el daño: uno, físico, material, y otro
jurídico, formal.

El elemento físico o material, consiste en la destrucción o el deterioro que las

fuerzas de la naturaleza, actuadas por el hombre, provocan en un objeto apto para
satisfacer una necesidad. Este daño materializado en el plano fáctico resulta
insuficiente per se, para la configuración del daño, en sentido jurídico.

El segundo elemento del daño es el formal, que se verifica en el plano jurídico si, y
solo si, se acreditan los siguientes supuestos adicionales al elemento material:

45
CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-038 de 2006.
46
CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de marzo de 2018,
exp28769.
47
DE CUPIS, Adriano. El daño: Teoría general de la responsabilidad civil. Bosch, Casa editorial S.A.,
Barcelona, 1975, pp. 107 a 127.
 a) Que la lesión, recaiga sobre un interés jurídicamente tutelado;
b) Que no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que
justifique o legitime la lesión al interés jurídicamente tutelado (en abstracto),
esto es, que la víctima no esté jurídicamente obligada, en las condiciones
particulares y concretas en que sufrió la lesión, a soportar sus
consecuencias.

Solo una vez reunidos los dos elementos, y acreditados los supuestos del
elemento jurídico, puede decirse que se encuentra probado el daño antijurídico.

3.2.4.3.- Pues bien, el pago de la TESA por el demandante, probado como ha sido
encontrado (aunque en monto aún por establecer), configura una lesión material a
su patrimonio económico comoquiera que operó un traslado de un dinero que ya
formaba parte de él, al patrimonio de la Nación. Tal lesión recayó,
específicamente, sobre un derecho subjetivo. Resta, entonces, por establecer, si
la Nación obró en su recaudación, amparada por un título legal conforme al
ordenamiento constitucional, y si, por tanto, Coltejer S.A. estaba jurídicamente
obligada, en las condiciones particulares y concretas en que sufrió esa mengua
patrimonial, a soportar sus consecuencias.

Planteado así el problema, es claro que su aspecto nuclear remite a la fuerza

gravitatoria del principio de la “obligatoriedad” del Derecho, en cuanto este funge
como nervio central que garantiza la operatividad de cualquier Estado, pero muy
particularmente, de un Estado de Derecho. En virtud de este principio, “la norma
jurídica, independientemente de su jerarquía, obliga a sus destinatarios y es deber
de las autoridades públicas, en el ámbito de las atribuciones que cada una de
ellas corresponda, hacerla efectiva”48.

Este principio, que se encuentra implícito en la preceptiva del artículo 4 de la

Constitución Política de Colombia, pero que ya había sido formulado respecto de
la ley por el artículo 11 del código civil colombiano, gobierna, sin embargo, todas
las normas jurídicas, de modo que se predica, no sólo del Derecho derivado, sino,
por supuesto, de la constitución en cuanto se reconoce en ella 49 no sólo el atributo
de vinculatoriedad, sino su aptitud para ser aplicada en forma directa. La
Constitución de 1991 profundizó en estos aspectos y fortaleció el atributo
normativo de la Carta Política como un corpus que tiene un carácter vinculante,
directo y prevalente, orientado a garantizar la unidad y la coherencia del sistema
jurídico. En virtud de estos caracteres, corresponde a las autoridades ser garantes
de la eficacia de la constitución, sin consideración a la rama del poder público a la
que aquellas se encuentren vinculadas, todo al tenor de las disposiciones de los
artículos 2º y 4º constitucional50.

3.2.4.4.- ¿Cómo opera, entonces, la obligación de dar cumplimiento a las normas

jurídicas en los casos en que existe contradicción entre la norma Constitucional y
la norma legal?

En primer lugar, no ha de perderse de vista que no basta la mera consideración

subjetiva e individual sobre esa contradicción para que cualquier sujeto se
48
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-600 de 1998.
49
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de julio de 2013, exp. 27228.
50
Ibíd. En sentido similar: CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-037 de 2000.
sustraiga al cumplimiento de la ley. Si la supuesta contradicción se revela después
de una simple comparación de textos normativos y sin consideración al
compromiso concreto de derechos subjetivos particulares, cualquier ciudadano
que se halle en ejercicio de sus derechos políticos incoe acción de
inconstitucionalidad contra la norma legal y promueva, por esta vía, un juicio
abstracto sobre la constitucionalidad de la ley ante la Corte Constitucional. Si la
Corte verifica la contradicción, declarará inexequible la ley, pero entre tanto, se
impone a toda persona la observancia de las normas imperativas que esta
establece. Esto es menester, porque “las normas constitucionales son por
esencia abiertas y admiten múltiples desarrollos…”51.

Ahora bien, si la contradicción entre la norma legal y la constitucional se manifiesta

en forma clara y de contera pone en evidencia un riesgo, en caso de aplicar la
norma legal, para derechos subjetivos particulares y concretos, el interesado
puede pedir al operador jurídico que tiene a su cargo la aplicación de la ley, que se
abstenga de esta, y aplique preferentemente la norma constitucional; y éste, aún
sin que medie tal solicitud, una vez verificados los supuestos ya enunciados,
deberá obrar, conforme lo dispone el artículo 4 de la Constitución, a dar aplicación,
en su lugar, a la norma constitucional. De cualquier manera, el asunto puede ser
llevado con posterioridad al juez de la acción de cumplimiento para que sea este
quien determine si se daba o no la causa que justificara la inejecución de la ley.

Vista así la forma como operan estos instrumentos de control de

constitucionalidad, salta a la vista que la obligación de dar cumplimiento a la ley no
se encuentra condicionada a su validez; y que de iure el cumplimiento de la ley se
impone a toda persona, mientras no hayan ocurrido las circunstancias particulares
que muevan a su inaplicación en un caso concreto y sin perjuicio de la
incolumidad de la obligación general, para el resto de sujetos de derecho, de
acatarla; o hasta tanto se haya producido un pronunciamiento que declare su
inconstitucionalidad erga omnes.

Todo lo anteriormente expuesto pone en evidencia la necesidad práctica de

privilegiar el cumplimiento obligado de la ley por sobre la norma que prima facie
se revela inconstitucional, hasta tanto se haya constatado por la autoridad
competente, bien la manifiesta contradicción de la ley con normativas
constitucionales declarativas de derechos subjetivos, o bien la contradicción en
abstracto de aquella con uno o más textos normativos constitucionales.

3.2.4.5.- Se infiere de las anteriores consideraciones que el cumplimiento de una

obligación legal que se materializa en vigencia de ley posteriormente declarada
inexequible no comporta de suyo daño antijurídico para el responsable que honra
el pago, pues es el propio ordenamiento el que determina que las normas
declaradas inconstitucionales son de obligatorio cumplimiento entre el momento
de su expedición y aquel en el que se profiere y publica la sentencia declaratoria
de su inexequibilidad. Sería, entonces, contradictorio afirmar que, aunque el
mismo ordenamiento dispone que, sin perjuicio de su inconstitucionalidad, la ley
mantiene su vigencia y es de obligatorio cumplimiento entre la fecha de su
expedición y la declaratoria de inexequibilidad, pero que, sin embargo, por causa
de esa inconstitucionalidad, el cumplimiento de la obligación de honrar la vigencia

51
CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-221 de 1997.
y la ejecutabilidad de la ley funge como causa de un daño antijurídico para quien
así obró52.

3.2.4.6.- Ahora, si el elemento a partir del cual se deduce la antijuridicidad del

daño se hace radicar, no en la inconstitucionalidad, como vicio, sino a los efectos
del fallo de inexequibilidad, el problema se encuentra, también, resuelto por el
ordenamiento, pues es el mismo artículo 45 de la ley 270 de 1996, interpretado
conforme a los lineamientos normativos del artículo 241 de la Constitución, la
fuente formal de derecho en cuya virtud los efectos temporales de las sentencias
de inexequibilidad son ex nunc, salvo que la Corte Constitucional los module para
conferirles un efecto diferente.

Al respecto, la Sala considera, como lo hizo la Plenaria de la Corporación, que:

“las mismas razones que llevan a que nuestro ordenamiento jurídico haya
establecido como regla el que las declaratorias de inconstitucionalidad
tengan efectos hacia el futuro y sólo excepcionalmente hacia el pasado,
sugieren que la definición de la antijuridicidad de un daño causado por una
ley declarada inexequible sea ligada a los efectos fijados para dicha
declaratoria y no a la constatación de su inconformidad con la Constitución.
Efectivamente, si la fijación de los efectos hacia futuro o diferidos busca
garantizar la seguridad jurídica, esto es, la estabilidad de las relaciones
jurídicas que se fundaron y regularon por el cuerpo normativo entonces
vigente -circunstancia que, se reitera, no vulnera el principio de supremacía
de la Constitución sino que, al contrario, lo garantiza, tal como lo ha
considerado la misma Corte Constitucional-, no hay razones para que la
protección de dicha seguridad jurídica se circunscriba a la cuestión de la
vigencia de la norma y deje de lado aquella relativa a las cargas por ella
impuestas”.

3.2.4.7.- Por lo tanto, esta Sala concluye que, en asuntos de responsabilidad

patrimonial por el daño ocasionado con una disposición legal declarada
inexequible, la antijuridicidad del daño dependerá de la vigencia de la norma en el
momento en que ella se impuso, conforme a la modulación de los efectos
temporales del fallo, definido por la Corte Constitucional. Y en este orden de ideas,
se producirá daño antijurídico como consecuencia de la falla del servicio por
causa de la declaración de inexequibilidad de una ley, únicamente, cuando la
sentencia de constitucionalidad haya proferida expresamente con efectos
retroactivos. Cuando ello no ocurra, las normas expulsadas del ordenamiento
jurídico serán de obligatorio cumplimiento entre el momento de su expedición y el
de la declaratoria de inexequibilidad, con lo cual son válidas las cargas que
impongan a los particulares durante dicho período 53.

Ello no significa, en modo alguno, que esta Corporación entienda que compete a
la Corte Constitucional la resolución de los problemas de responsabilidad
patrimonial por causa de la ley declarada inexequible, pero sí, que reconoce que el
fallo de inexequibilidad está llamado a obrar como un elemento determinante
dentro del juicio de responsabilidad que se adelante por esa causa en sede
contencioso-administrativa. Lo anterior, sin perjuicio de que, como ha dicho la

52
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de julio de 2013, exp. 27228.
53
Ibíd.
Corte Constitucional, “excepcionalmente, bajo ciertas circunstancias, la expedición
de fallos con efectos retroactivos puede tener entre sus efectos el resarcimiento
de algunos de los perjuicios causados por las leyes contrarias a la Constitución”54.

3.2.4.8.- De conformidad con lo precedentemente expuesto, no cabe alegar –como

lo hace la firma apelante– que con el pago de la TESA se produjo un
enriquecimiento sin justa causa a favor del Estado, ya que la ley constituyó la
causa de la obligación tributaria; ley que cuya validez se mantuvo durante el
periodo en el que la Coltejer S.A. canceló la TESA. Con el enriquecimiento sin
causa se busca corregir aquellas situaciones en las que personas se enriquezcan
a expensas de otra, sin que exista una causa jurídica que lo justifique 55-56. En este
orden de ideas, la Sección Cuarta de esta Colegiatura entiende que “el pago de lo
no debido se configura cuando se hayan efectuado pagos con cargo a alguna
autoridad administrativa, o cuando el pago se ha efectuado sin que exista causa
legal para hacer exigible su cumplimiento”57. No se presentó así un
enriquecimiento sin causa en el sub judice, ya que los artículos 56 y 57 de la Ley
633 de 2000 mantuvieron su vigencia durante el período en el que la accionante
efectuó los pagos de la TESA, constituyendo estos la causa jurídica de dicho
desplazamiento patrimonial.

3.2.4.9.- Tampoco cabe afirmar que se produzca un rompimiento de la igualdad

de cargas, como lo alega la recurrente, porque las disposiciones en las que se
establecía la TESA hubieran sido declaradas inexequibles. Como quedó
establecido, la validez de dichas normas se mantuvo durante el lapso en el que la
TESA fue cancelada por Cotejer S.A., por lo que esta tenía la obligación de
soportar el daño irrogado, el cual no puede considerarse como tal, en razón a la
generalidad de la carga impuesta. Por lo mismo, durante el periodo de vigencia de
los artículos 56 y 57, el pago de la TESA fue generalizado, a lo que no se opone la
accionante. Por ende, no constituyó una carga excepcional. El supuesto daño
antijurídico invocado por la sociedad demandante no es pues nada más que la
exacción de una tasa, que tradicionalmente ha sido entendido como uno de

54
CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-038 de 2006.
55
“III- La falta de una causa o fundamento jurídico en el enriquecimiento sin causa, es sin duda el elemento
esencial que justifica el principio que prohíbe que las personas se enriquezcan a expensas de otra. || Las
variedades o casos principales de enriquecimiento sin fundamento jurídico, se explican: || a)-Por invalidez o
inexistencia de una obligación que se pretende extinguir, pues estos enriquecimientos no quedan amparados
con la causa solvendi en razón dé la invalidez o inexistencia idónea para crear una obligación. En esta
categoría de enriquecimientos se comprende: el pago de lo no debido (condictío indebití); los contratos que no
se perfeccionan por falta de forma o contratos inexistentes, en razón de lo dado por cuenta del contrato; el
cumplimiento de contratos nulos por ser contrarios al orden público o a las buenas costumbres. || b)-Por no
realizarse la causa credendi y en general lo que se llama causa final o resultados que debe cumplir una
obligación establecida. || Tal sucede con los, pagos hechos a un falso acreedor, las donaciones motivadas por
un matrimonio que no se celebre, etc., (condictio por Ia falta de resultado). || c- Enriquecimiento por mejoras o
servicios en patrimonios ajenos. En este tercer grupo de enriquecimientos sin causa, no existe entrega
voluntaria de una ventaja del enriquecido al empobrecido, como en los anteriores. Se supone aquí que
alguien introduce ventajas en otro patrimonio mediante mejoras, servicios, etc. Los más conocidos con las
mejoras que se hacen en cosa ajena (artículos 965, 938 Y 939 del C. C.) y la gestión de negocios ajenos
reglamentada por los artículos 2.304 y siguientes, d)-Finalmente enriquecimientos en que no interviene la
voluntad del empobrecido sino la, del enriquecido, la de un tercero, o simplemente la de un acontecimiento
involuntario. Dentro de este grupo se comprenden las ventajas que experimenta un patrimonio por tomar un
derecho de un patrimonio ajeno sin su autorización; o la ventaja que obtiene una persona que sin derecho
ejecuta un acto de disposición o, de administración en bienes ajenos que resulta eficaz frente al dueño. || En
todos estos casos se coloca la ley frente a dos patrimonios manejados por titulares diferentes”. CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil. Sentencia del 26 de marzo de 1958, Gaceta Judicial: Tomo
LXXXVII n.° 2194, pp. 490 a 503, M.P. Arturo Valencia Zea.
56
OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo. Régimen General de las Obligaciones, 7ª edición, Temis, Bogotá, 2001,
p. 42.
57
CONSEJO DE ESTADO, Sección Cuarta. Sentencia del 13 de diciembre de 2017, exp. 22658.
aquellos que no tienen un carácter antijurídico, en cuanto la víctima tiene la
obligación de soportarlos58.

3.2.4.9.- De conformidad con las anteriores consideraciones, esta Subsección

desestima los cargos de la apelación dirigidos a afirmar que el daño sufrido por
Coltejer S.A., con el pago de la TESA, es antijurídico.

3.3. La condena en costas

Teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes, de acuerdo con lo

establecido en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 que modifica el artículo 171 del
CCA, y dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la
Subsección se abstendrá de condenar en costas.

3.4.- Por último, como se observa que el Congreso de la República designó como
su apoderado judicial al abogado Armando de Jesús Cañas Ocho, identificado con
cédula de ciudadanía número 73.376.516 y con tarjeta profesional número
142.599 del Consejo Superior de la Judicatura, y que la DIAN nombró como su
apoderada judicial a la abogada Yadira Vargas Roncancio, identificada con cédula
de ciudadanía número 20.739.182 y con tarjeta profesional número 122.360. En
consecuencia, les reconocerá personería para actuar en los términos en que fue
conferido el poder.

En mérito de los expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, el (30) de marzo de dos mil cinco (2005), de acuerdo con lo
expuesto en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: Reconocer personería al abogado Armando de Jesús Cañas Ocho,

identificado con cédula de ciudadanía número 73.376.516 y con tarjeta profesional
número 142.599 del Consejo Superior de la Judicatura, en su condición de
apoderado del Congreso de la República en los términos en que fue conferido el
poder.

TERCERO: Reconocer personería a la abogada Yadira Vargas Roncancio,

identificada con cédula de ciudadanía número 20.739.182 y con tarjeta profesional
número 122.360, en su condición de apoderada de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales – DIAN en los términos en que fue conferido el poder.

58
“Formular un principio abstracto de garantía del patrimonio, capaz de funcionar objetivamente, parece algo
más que un arbitrio convencional, como lo son en rigor esos supuestos deberes generales de alterum non
laedere o de diligencia y prudencia social que son necesarios para sostener las teorías subjetivas. Desde ese
principio, la calificación de un perjuicio en justo o injusto depende de la existencia o no de causas de
justificación (civil) en la acción personal del sujeto a quien se imputa tal perjuicio. La causa de justificación ha
de ser expresa y concreta y consistirá siempre en un título que legitime el perjuicio contemplado: por ejemplo,
la exacción de un impuesto […]”. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1956). Los Principios de la Nueva Ley de
Expropiación Forzosa, Civitas, Madrid, 1984, p. 176 a 177.
CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO: En firme esta providencia envíese el expediente al Tribunal de origen

para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Presidente de Sala
Aclaración de voto

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Magistrado
 CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00187-01(31708)

Actor: COMPAÑÍA COLOMBIANA DE TEJIDOS S.A. – COLTEJER

Demandado: LA NACIÓN – CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO GUILLERMO SÁNCHEZ

LUQUE

1. Acompañé la decisión adoptada en la providencia de 26 de noviembre de 2018,

en cuanto negó las pretensiones, pues la Sala Plena de esta Corporación, en
sentencia de 13 de marzo de 2018 -en criterio que no comparto pero que sigo 59-
definió que en las demandas de responsabilidad extracontractual por la
declaratoria de inexequibilidad de Tasa Especial por Servicios Aduaneros, no se
configuró daño antijurídico.

2. Las consideraciones contenidas en el los apartados 3.2.4 y siguientes sobre la

configuración, características del daño y el precedente horizontal constituyen
obiter dictum, pues no tienen relación con el asunto sometido al estudio de la Sala
y no reflejan la motivación de la decisión del Pleno de la Corporación.

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

59
Los motivos de la disidencia están contenidos en el salvamento de voto a la sentencia del 13 de marzo de
2018, Rad. 28769.