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CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. I CIVILE - SENTENZA 3 luglio 2014, n.

15256
MASSIMA
Al fine del riconoscimento dell’elargizione prevista dall’art. 1 l. n. 302/2009 e del
vitalizio ex l. nn. 407/1998 e 206/2004 (riconosciuti in favore di chiunque subisca
un'invalidità permanente, per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza dello
svolgersi nel territorio dello Stato di atti di terrorismo o di eversione dell'ordine
democratico), è opportuno qualificare l’episodio criminoso, di cui è rimasto vittima il
richiedente, come terroristico. Tale è quell’azione finalizzata alla eversione dell’ordine
democratico che abbia un collegamento con un programma di azione violenta finalizzato
al conseguimento di obiettivi di ordine politico, in cui la violenza deve essere organizzata
in forma associativa, non circoscritta a singole azioni ma estesa ad un generico
programma criminoso che contempli l’uso sistematico della forza per scopi politici.

CASUS DECISUS
S.A.S. convenne in giudizio il Ministero dell'Interno, chiedendo il riconoscimento
dell'elargizione prevista dall'art. 1 della legge 20 ottobre 1990, n. 302 e degli assegni
vitalizi previsti dall'art. 5, secondo comma, della legge 3 agosto 2004, n. 206 e dall'art. 2
della legge 23 novembre 1998, n. 407 in favore delle vittime del terrorismo.
A sostegno della domanda, espose di essere rimasto vittima di un grave evento lesivo
consistito nel ferimento da arma da fuoco a seguito di un episodio terroristico verificatosi
in (omissis) , in occasione di un comizio elettorale tenuto dal deputato del Movimento
Sociale Italiano Sa.Sa. : nel corso dei disordini scoppiati durante il comizio, erano stati
infatti esplosi colpi di arma da fuoco, alcuni dei quali avevano procurato gravi lesioni a
tale D.R.L. , deceduto poche ore dopo, e seri danni fisici e psichici anche ad esso attore,
progressivamente ridotto in stato d'invalidità permanente totale, con conseguente perdita
della capacità lavorativa. Con sentenza del 30 luglio 1979, la Corte d'Assise di Latina
aveva accertato che responsabile del ferimento era tale A.P. , il quale era stato condannato
per i reati di porto d'arma in pubblica riunione, tentato omicidio nei confronti di esso
attore ed omicidio nei confronti del D.R. , mentre la condanna del Sa. per i reati di
omicidio e tentato omicidio era stata in seguito annullata dalla Corte di cassazione.
1.1. - Con sentenza del 26 ottobre 2006, il Tribunale di Latina ha rigettato la domanda.
Premesso che le elargizioni richieste dall'attore, non avendo carattere risarci-torio, non
presuppongono l'accertamento delle responsabilità individuali, ma solo quello della
finalità terroristica dell'azione lesiva, il Tribunale ha precisato che a tal fine occorre un
qualificato legame teleologia) tra il fatto dannoso e la sua attrazione nell'ambito dei reati
di stampo terroristico. Rilevato inoltre che all'epoca dei fatti non esistevano nel nostro
ordinamento specifiche disposizioni sul terrorismo, ha ritenuto ininfluente la circostanza
che agl'imputati non fosse stata contestata l'aggravante di cui all'art. 1 della legge 6
febbraio 1980, n. 15, osservando comunque che oggetto della valutazione da compiere
era unicamente l'episodio riferito, e non anche i comportamenti tenuti dai responsabili in
contesti diversi.
Ciò posto, e dato atto che fino all'entrata in vigore dell'art. 270-sexies cod. pen. non
esisteva nel nostro ordinamento una definizione di terrorismo o atto terroristico, ha
rilevato che la stessa non era contenuta neppure nelle convenzioni internazionali adottate
in materia dalle Nazioni Unite, osservando tuttavia che una descrizione di condotte
sicuramente espressive di un fine terroristico era contenuta nella c.d. Convenzione
bombing, adottata il 15 dicembre 1997 e ratificata con legge 14 febbraio 2003, n. 34, e
nella cd. Convenzione financing, adottata il 9 dicembre 1999 e ratificata con legge 14
gennaio 2003, n. 7; ha aggiunto che la giurisprudenza nazionale aveva ravvisato la
finalità di terrorismo nello scopo di incutere terrore alla collettività attraverso azioni
criminose indiscriminate, dirette non già contro singole persone, ma contro quello che le
stesse rappresentano, ovvero dirette a turbare la fiducia nell'ordinamento e ad indebolirne
la struttura; ha precisato che tale metodo di lotta si caratterizza per il ricorso sistematico
ad una violenza eccessiva, spietata, gratuita e dimostrativa di un assoluto disprezzo per i
beni tutelati dall'ordinamento e tale da generare il panico nella collettività; ha evidenziato
che, secondo la giurisprudenza formatasi in relazione al terrorismo degli anni 70-'80, la
finalità in esame si sostanzia nel proposito di far valere, attraverso gli atti di violenza
compiuti, istanze politiche destabilizzanti, la cui affermazione deve costituire oggetto
immediato e diretto delle intenzioni dell'agente.
Alla stregua di tali risultanze, il Tribunale ha escluso che nel caso di specie potesse
ravvisarsi un atto terroristico, osservando che nel comportamento dei responsabili non
era individuabile l'intento di ingenerare nella collettività il panico o un diffuso timore al
fine di scuoterne la fiducia nell'ordinamento costituito e d'indebolirne la struttura, né
quello di far valere istanze politiche destabilizzanti; ha ritenuto invece che si trattasse di
un isolato atto di violenza a sfondo politico, fine a sé stesso, un criminoso atto di
provocazione nei confronti dell'avversario politico con valenza di maggiore emotività in
quanto realizzato in una cittadina dove prevaleva l'opposto orientamento politico.
2. - Avverso la predetta sentenza lo S. propone ricorso per cassazione, affidato ad un solo
motivo. Il Ministero resiste con controricorso.

TESTO DELLA SENTENZA

CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. I CIVILE - SENTENZA 3 luglio 2014, n.15256 -


Pres. Salvago – est. Mercolino

Motivi della decisione

1. - Preliminarmente, occorre rilevare l'inammissibilità dell'eccezione sollevata dalla difesa erariale,


secondo cui l'oggetto del procedimento speciale disciplinato dagli artt. 11 e 12 della legge n. 206 del 2004,
costituito dalla mera liquidazione dei benefici spettanti alle vittime di azioni terroristiche o della criminalità
organizzata, presupponendo che sia stata già accertata in sede amministrativa, giurisdizionale o contabile la
dipendenza dell'invalidità dalle predette azioni, comporta il difetto di legittimazione dell'attore, ove, come
nella specie, la domanda giudiziale non sia stata preceduta da alcuna istanza volta ad ottenere il predetto
accertamento. Benché l'Amministrazione non si sia costituita in primo grado, la predetta questione è stata
espressamente esaminata dalla sentenza impugnata, la quale ha escluso che la legge n. 206 cit. o la
normativa precedente abbiano inteso subordinare la domanda giudiziale ad una condizione di proponibilità
o procedibilità della domanda, in quanto tale previsione, introducendo un'eccezione al principio generale
dell'ammissibilità del ricorso diretto alla tutela giudiziaria, avrebbe richiesto una norma espressa. La
pronuncia specificamente adottata al riguardo esclude che la questione possa essere riproposta in questa
sede con il controricorso, essendo tale possibilità limitata alle questioni che non siano state esaminate
neppure implicitamente dalla sentenza impugnata, in quanto ritenute assorbite; nessun rilievo assume, a tal
fine, la circostanza che l'improponibilità o l'improcedibilità della domanda siano rilevabili anche d'ufficio
in ogni stato e grado del giudizio, dovendo la relativa statuizione costituire oggetto d'impugnazione
attraverso il ricorso incidentale, e ciò anche in considerazione della struttura del giudizio di legittimità, nel
quale non trova applicazione la disciplina dettata per l'appello dall'art. 346 cod. proc. civ., con la
conseguenza che l'onere dell'impugnazione gravante sull'intimato dev'essere riferito non solo alla
soccombenza pratica, ma anche a quella teorica (cfr. Cass., Sez. lav., 8 gennaio 2003, n. 100; 13 aprile
2002, n. 5357; Cass., Sez. II, 30 marzo 2000, n. 3908).

1.1. - È conseguentemente irrilevante la questione di legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge n. 206
del 2004, prospettata dalla difesa erariale in riferimento all'art. 24 Cost., per l'eventualità che la norma in
esame sia interpretata nel senso di escludere l'assoggettamento della domanda giudiziale alla predetta
condizione di procedibilità, in tal modo consentendosi che l'accertamento della dipendenza dell'invalidità
da azioni terroristiche o di criminalità organizzata abbia luogo in unico grado di merito, salva la possibilità
di proporre ricorso per cassazione per violazione di legge.

2. - Con l'unico motivo d'impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione degli
artt. 11 e 12 della legge n. 206 del 2004, della legge n. 302 del 1990 e della legge n. 407 del 1998,
ribadendo che l'azione posta in essere dai responsabili dell'evento lesivo rientra nella definizione di atto
terroristico risultante dalla cd. Convenzione financing, avendo avuto un chiaro effetto intimidatorio nei
confronti della popolazione di (...) e dell'opinione pubblica locale e nazionale, nonché un intento
destabilizzante volto a condizionare la tornata elettorale in una località tradizionalmente caratterizzata da
un opposto orientamento politico. Tali caratteristiche non sono state colte dalla sentenza impugnata, la
quale, pur rilevando che il Sa. e l'A. si erano recati a (...) armati ed intenzionati a “punire i rossi”, non ha
considerato che i colpi di pistola dagli stessi esplosi non erano rivolti specificamente contro le vittime, con
le quali non avevano alcun rapporto, ma contro ciò che esse rappresentavano. Nel valutare l'effetto
destabilizzante della vicenda, il Tribunale non ha tenuto conto delle forti contrapposizioni politiche
dell'epoca, del significato provocatorio del comizio, della percezione dello stesso da parte dei militanti di
sinistra come un'iniziativa intimidatoria, della preordinazione dell'azione e del suo forte impatto emotivo;
esso ha inoltre trascurato due fatti particolarmente significativi verificatisi negli anni immediatamente
successivi, e precisamente la distruzione del monumento eretto a (...) in memoria delle vittime del fascismo
e la profanazione della tomba del D.R. .

2.1. - Il motivo non merita accoglimento, pur dovendosi procedere, ai sensi dell'art. 384, ultimo comma,
cod. proc. civ., alla correzione della motivazione della sentenza impugnata, il cui dispositivo appare invece
conforme al diritto.

A fondamento della decisione, il Tribunale ha correttamente richiamato la definizione di terrorismo


emergente dall'art. 2 della Convenzione adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 9 dicembre
1999 e ratificata dallo Stato italiano con legge n. 7 del 2003, con il quale gli Stati aderenti si sono
impegnati a perseguire penalmente la provvista o la raccolta di fondi destinati ad essere utilizzati nel
compimento a) di atti qualificati come terroristici da uno dei trattati annessi alla medesima Convenzione, b)
di ogni altro atto diretto a cagionare la morte o a ferire gravemente un civile o comunque ogni altra persona
che non prenda parte ad un conflitto armato, quando lo scopo di tale atto, per la sua natura o il contesto nel
quale si compie, sia quello d'intimidire una popolazione o di costringere un governo o un'organizzazione
internazionale a fare o astenersi dal fare un qualcosa. La predetta nozione è stata recepita nel nostro
ordinamento con il decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito con modificazioni dalla legge 31 luglio
2005, n. 155, che, introducendo nel codice penale l'art. 210-sexies, ha fornito per la prima volta un'espressa
definizione delle attività connotate da finalità terroristiche, qualificando tali “le condotte che, per la loro
natura o contesto, possono arrecare grave danno ad un Paese o ad un'organizzazione internazionale e sono
compiute allo scopo di intimidire la popolazione o costringere i poteri pubblici o un'organizzazione
internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto o destabilizzare o distruggere le
strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di un'organizzazione
internazionale, nonché le altre condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo da
convenzioni o altre norme di diritto internazionale vincolanti per l'Italia”. L'introduzione di tale
definizione, com'è noto, ha avuto luogo in adempimento dell'impegno derivante dalla decisione quadro del
Consiglio dell'Unione Europea 2002/ 475/GAI del 13 giugno 2002, sulla lotta al terrorismo, che, al fine di
ravvicinare la definizione dei reati terroristici tra gli Stati membri, ha disposto all'art. 1 che siano
considerati tali “gli atti intenzionali [...] definiti reati in base al diritto nazionale che, per la loro natura o
contesto, possono arrecare grave danno a un paese o a un'organizzazione internazionale, quando sono
commessi al fine di intimidire gravemente la popolazione, o costringere indebitamente i poteri pubblici o
un'organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto, o destabilizzare
gravemente o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche o sociali di un
paese o un'organizzazione internazionale”; tali atti, specificamente enumerati dalla decisione,
comprendono, tra l'altro, gli attentati alla vita di una persona che possono causarne il decesso e gli attentati
gravi all'integrità fisica di una persona.

La modificazione del quadro normativo risultante dal predetto intervento ha suscitato l'attenzione della
dottrina soprattutto per i risvolti di ordine internazionale della nuova definizione, il cui richiamo alle
convenzioni ed alle altre norme di diritto internazionale ha indotto anche questa Corte a sottolinearne
l'apertura a futuri sviluppi collegati alla necessità di armonizzare gli ordinamenti degli Stati che
compongono la collettività internazionale, anche in dipendenza dell'evolversi del fenomeno terroristico,
ormai operante in una prospettiva transazionale (cfr. Cass. pen., Sez. I, 11 ottobre 2006, n. 1072,
Bouyahia). Interrogativi sono stati sollevati anche in ordine alla possibilità di circoscrivere l'ambito
applicativo della predetta disposizione agli atti terroristici compiuti in tempo di pace, come previsto
dall'undicesimo considerando della decisione quadro, mentre non ha subito sostanziali mutamenti
l'elaborazione dottrinale e giurisprudenziale riguardante i connotati essenziali della finalità di terrorismo,
tuttora attestata sulla distinzione della relativa nozione da quella di eversione dell'ordine democratico e
sulla necessità di un collegamento tra l'atto commesso ed un programma di azione violenta funzionale al
conseguimento di obiettivi di ordine politico. In ordine al primo aspetto, è stato costantemente ribadito che
mentre la finalità di eversione si identifica nel fine di sovvertire l'ordinamento costituzionale e di travolgere
l'assetto pluralistico e democratico dello Stato, disarticolandone le strutture, impedendone il funzionamento
o deviandolo dai principi fondamentali, quella di terrorismo si sostanzia nel più ampio proposito d'incutere
timore nella collettività con azioni criminose indiscriminate (cfr. Cass. pen., Sez. VI, 25 settembre 2003, n.
36776, Nerozzi; Cass. pen., Sez. I, 11 luglio 1987, n. 11382, Benacchio); è stato anche precisato che la
connotazione tipica degli atti di terrorismo è costituita dalla depersonalizzazione della vittima, colpita
dall'azione violenta non già nella propria personale identità, ma nella qualità di rappresentante delle
istituzioni, da essa in qualche modo rivestita, oppure proprio in ragione del suo anonimato, in quanto il
vero obiettivo della condotta è costituito dal fine di seminare indiscriminata paura nella collettività (cfr.
Cass. pen., Sez. V, 4 luglio 2013, n. 46430, Stefani; Cass. pen., Sez. V, 25 luglio 2008, n. 31389; Bouyahia;
Cass. pen., Sez. I, 11 ottobre 2006, n. 1072, Bouyahia, cit.). Sotto il secondo profilo, pur escludendosi la
necessità della costituzione o dell'utilizzazione di una struttura organizzativa avente carattere di stabilità e
permanenza e contrassegnata da una precisa distribuzione dei ruoli, si è ravvisato un tratto distintivo
ulteriore del fenomeno terroristico nell'esercizio di una violenza organizzata, ovverosia nell'esistenza di un
vincolo associativo, anche rudimentale ma comunque idoneo alla realizzazione dei delitti scopo, non
circoscritto a singole azioni, ma esteso ad un sia pur generico programma criminoso che contempli l'uso
sistematico della violenza per fini politici (cfr. Cass. pen., Sez. VI, 8 maggio 2009, n. 25863, Scherillo;
Cass. pen., Sez. II, 31 marzo 2009, n. 18581, Frediani).

1.2. - Tali essendo le caratteristiche essenziali del fenomeno in esame, nella configurazione risultante dalla
disciplina interna dettata anche in attuazione degl'impegni assunti dallo Stato italiano a livello
internazionale, non meritano consenso le critiche mosse dal ricorrente alla sentenza impugnata, nella parte
in cui ha escluso la possibilità di ravvisare i connotati propri della condotta terroristica nell'azione violenta
di cui egli è rimasto vittima.

Benvero, non può interamente condividersi l'affermazione del Tribunale, secondo cui la predetta azione
non rispondeva né alla finalità di ingenerare nella collettività il panico o un timore diffuso al fine di
scuoterne la fiducia nell'ordinamento costituito ed indebolirne le strutture, né a quella di far valere istanze
politiche destabilizzanti. La sentenza impugnata ha infatti accertato, sulla base di quanto emerso nel
giudizio penale, che i disordini scoppiati il (omissis) a (...) nel corso del comizio elettorale tenuto dal Sa.
non furono dovuti ad un'imprevista reazione di persone o gruppi appartenenti ad un'avversa parte politica,
ma costituirono il risultato di una vera e propria provocazione intenzionalmente posta in essere da un
gruppo di attivisti di destra guidato dal predetto deputato, il quale si recò in quella cittadina preparato ad
uno scontro armato ed animato dalla specifica intenzione di mettere in atto una spedizione punitiva nei
confronti degli attivisti locali di sinistra. Non può quindi escludersi nella condotta del Sa. e dei suoi
sostenitori l'intenzione di diffondere il panico nell'ambito della comunità territoriale, al fine di
condizionarne l'orientamento politico o quanto meno il voto in vista dell'imminente consultazione
elettorale, in tal modo producendo un effetto oggettivamente destabilizzante nello svolgimento dell'attività
politica della cittadina. Nessun rilievo può riconoscersi alla circostanza che, a causa della ristrettezza
dell'ambito territoriale interessato, non risultasse messo in pericolo l'ordinamento costituzionale né
impedito il funzionamento delle istituzioni democratiche o minacciato l'assetto politico-istituzionale, dal
momento che, come si è detto, tale finalità non costituisce un connotato specifico dell'attività terroristica,
ma di quella eversiva, la quale si caratterizza a sua volta per il fatto di essere astrattamente realizzabile
anche con metodi che non prevedano lo spargimento del terrore tra la popolazione. Per converso, va posto
in risalto il valore emblematico che il Sa. ed i suoi seguaci attribuivano all'obiettivo prescelto la loro
azione, essendosi realizzato, attraverso l'identificazione dell'avversario politico nell'intera cittadinanza di
(...), proprio quel fenomeno di spersonalizzazione delle vittime in cui viene ravvisato uno dei tratti tipici
dell'attività terroristica.

L'elemento che appare invece assente, nella vicenda in esame, è la riconducibilità dell'episodio di violenza
ad un programma criminoso che prevedesse il ricorso sistematico all'uso della forza, non risultando dalla
sentenza impugnata che la spedizione punitiva rispondesse ad un preciso progetto di azione volto al
conseguimento di finalità che trascendevano la vicenda in questione; il Tribunale ha anzi riconosciuto
espressamente il carattere episodico della vicenda, escludendo che il gruppo di attivisti di destra avesse in
mente un disegno politico volto a seminare il panico tra la popolazione per uno scopo ulteriore e sottinteso,
comprensibile agli avversari politici ed alle istituzioni, diverso dalla delittuosa aggressione armata. Ciò non
significa, ovviamente, che coloro che posero in essere tale aggressione non fossero persone per lo più
aduse alla violenza e pronte a servirsene a scopo di sopraffazione o d'intimidazione degli avversari politici,
deponendo anzi in tal senso proprio l'intento provocatorio della spedizione, l'individuazione delle modalità
di azione e la scelta dei mezzi a tal fine adoperati. Non è stato tuttavia accertato, e per la verità neppure
dedotto, che il ricorso alla violenza come mezzo per colpire in maniera indiscriminata e casuale un numero
indeterminato di persone costituisse espressione delle specifiche finalità perseguite dal gruppo organizzato
comandato dal Sa. in vista di obiettivi trascendenti il singolo episodio: né tali finalità possono essere
desunte dal collegamento tra la vicenda in esame e gli atti di vilipendio, anch'essi contraddistinti da uno
spiccato valore simbolico, commessi nella stessa località in danno del monumento alle vittime del fascismo
e della tomba del D.R. , non essendo stato accertato che questi fatti, verificatisi a notevole distanza di
tempo, fossero ascrivibili al medesimo gruppo resosi responsabile della spedizione armata, o fossero
comunque alla stessa ricollegabili. Nonostante gli effetti prodotti, la condotta in questione non è pertanto
annoverabile tra gli atti di terrorismo contemplati dalla disciplina interna e da quella internazionale
richiamata, con la conseguenza che in favore delle vittime non possono trovare applicazione neppure i
benefici introdotti dalle normative susseguitesi a partire dalla legge n. 302 del 1990.

3. - Il ricorso dev'essere pertanto rigettato, ma la novità della questione trattata giustifica la dichiarazione
dell'integrale compensazione delle spese processuali tra le parti.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso, e dichiara interamente compensate tra le parti le spese processuali.