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T.A.R. CAMPANIA – SALERNO, SEZ. II, ordinanza 15 maggio 2009 n.

443 - Pres. L.A. ESPOSITO, Rel. Cons. F. MELE - DELL’ISOLA e altri (Avv.ti A. BOVE, A.
BRANCACCIO, L. LENTINI, G. PAOLINO e L. VISONE) c. REGIONE CAMPANIA (Avv.ti V. BARONI e F.
NICEFORO) e con l’intervento ad adiuvandum del CONSIGLIO DELL’ORDINE DEGLI AVVOCATI DI
NAPOLI (Avv. E. ANGELONE), del CONSIGLIO DELL’ORDINE DEGLI AVVOCATI DI NOLA (Avv.ti A. MEO,
L.C. MIANI) e del CONSIGLIO DELL’ORDINE DEGLI AVVOCATI DI SALERNO (Avv.ti M. ANNUNZIATA e R.
PEPE).

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Pubblico impiego – Dipendenti della Regione – Rilevazione delle


presenze in servizio mediante sistema automatico – Obbligo – Sussiste
– Avvocati dell’Avvocatura regionale – Assoggettabilità – Illegittimità –
Ragioni.
Si manifesta illegittima la circolare regionale avente ad oggetto
l’attivazione del sistema automatico di rilevazione delle presenze di tutto il
personale dipendente nella parte in cui assoggetta all’obbligo di utilizzare il
c.d. “cartellino marcatempo”, indifferentemente, anche gli avvocati dipendenti
dell’Avvocatura regionale. Invero, rilevata la peculiarità dello status degli
avvocati dipendenti della Regione, che non ne consente la piena assimilabilità
al restante personale, il sistema di rilevazione automatica, nella sua attuale
rigidità ed indifferenziata regolazione, non tiene conto della suddetta diversità
né della particolarità del servizio svolto dal personale legale, il quale si
caratterizza per delicati compiti ed attività in gran parte svolti all’esterno degli
uffici.

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La peculiarità dello status giuridico degli avvocati in servizio


presso le amministrazioni pubbliche nel riscontro di legittimità del
provvedimento dispositivo dell’obbligo di accertamento delle
presenze mediante sistema di rilevazione automatica (note a margine
dell’ordinanza del T.A.R. CAMPANIA - SALERNO, SEZ. II, 15 maggio
2009 n. 443 - Pres. ESPOSITO, Rel. Cons. MELE).

1. Il provvedimento cautelare in commento offre lo spunto per svolgere


alcune considerazioni sul peculiare status giuridico attribuibile agli avvocati in
servizio presso le amministrazioni pubbliche e, più specificamente, in merito al
discusso tema della loro assoggettabilità all’obbligo di rilevazione delle
presenze mediante sistema automatico, con utilizzo del c.d. “cartellino
marcatempo”.
La vicenda da cui trae origine l’ordinanza de qua è stata affrontata
(quantunque, allo stato, soltanto nella fase cautelare) sia presso il T.A.R. di
Salerno che innanzi al Consiglio di Stato.
Sebbene difetti la certezza e la determinatezza del vincolo pertinente ad
una decisione di merito, attesa la natura temporanea ed interinale
dell’efficacia del giudicato cautelare, appare, comunque, interessante compiere
una riflessione su un argomento che, al momento, resta fondamentalmente
controverso, tenuto anche conto della “intermittenza” con cui la
giurisprudenza, pur tutelandone l’autarchia funzionale, ha, a volte,
riconosciuto, altre denegato (nell’orientamento, per la verità, di gran lunga
1
minoritario, rinvenibile nella più risalente giurisprudenza di primo grado)
all’ufficio legale, il carattere di servizio svincolato dalle diverse aree in cui è
strutturata l’organizzazione degli apparati amministrativi, quale immediata e
diretta conseguenza della posizione giuridica di autonomia e indipendenza
tipica dell’avvocato (anche se dipendente di ente pubblico).

2. Il caso di specie è stato posto al vaglio del Tribunale Amministrativo


salernitano dai legali dell’Avvocatura della Regione Campania, iscritti nella
Sezione Speciale dell’Albo istituito presso l’Ordine di rispettiva appartenenza,
conseguentemente all’attivazione di un sistema di accertamento automatico
delle presenze da applicarsi a tutto il personale dipendente della Giunta
Regionale, dapprima disposta con la circolare prot. n. 2008.0940738
dell’11.11.2008 e, in seguito, disciplinata nel dettaglio con la successiva
circolare prot. n. 2009.0271672 del 27.3.2009.
In particolare, con il primo atto, il coordinatore dell’Area Generale di
Coordinamento Affari Generali – Gestione e Formazione del Personale,
Organizzazione e Metodo – della Giunta Regionale della Campania ha,
originariamente, previsto l’attivazione del SIGREP (Sistema di rilevazione
automatica delle presenze) per il personale in servizio.
Di poi, il medesimo dirigente apicale ha emanato la circolare prot. n.
2009.0271672 del 27.3.2009, con la quale ha stabilito che, a decorrere dal
20.4.2009, sarebbe stata effettivamente avviata la rilevazione delle presenze
attraverso la messa in funzione del predetto sistema automatico,
comprendendo nel personale anche gli avvocati addetti all’ufficio legale
regionale.
I ricorrenti hanno, pertanto, adìto il Tribunale Amministrativo Regionale
per reclamare l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione e
concessione di idonee misure cautelari urgenti, di tali circolari, ricevendo, a
sostegno, l’intervento ad adiuvandum da parte dei Consigli dell’Ordine degli
Avvocati di Napoli, di Nola e di Salerno, i quali, in precedenza, avevano già
rilevato, con deliberazioni dal contenuto pressoché omogeneo, l’incompatibilità
del sistema SIGREP con l’esercizio delle funzioni svolte dai legali dell’ente
regionale.
La statuizione in commento, emessa dai giudici salernitani posteriormente
al decreto cautelare n. 361/2009, adottato inaudita altera parte dal presidente
della Sezione II del T.A.R., ha superato anche lo scrutinio del Consiglio di Stato,
che, con ordinanza n. 3967/2009, ha condiviso le motivazioni addotte nella
sospensiva di primo grado.

3. Orbene, i giudici salernitani hanno ritenuto insussistente, per i legali


della Regione Campania, l’obbligo di soggiacere alla rilevazione automatica
delle presenze in servizio, così come specificamente operante secondo il
sistema SIGREP, conformemente ai principi affermati dal dominante indirizzo
ermeneutico che riconosce ineludibilmente agli avvocati, ancorché incardinati
nelle amministrazioni pubbliche, autonomia e indipendenza nell’esercizio
dell’attività professionale (da ultimo, ex multis, Cass., sez. un., 19 agosto 2009,
n. 18359, in www.lexitalia.it, n. 7-8/2009; Cons. St. 29.12.2009, n. 8870, in
www.giustizia-amministrativa.it; Cons. St., sez. V, 15.10.2009, n. 6336, in
www.federalismi.it; Cons. Giust. Amm. Regione Siciliana, sez. giurisdizionale,
15.10.2009, n. 932, in www.lexitalia.it; n. 9/2009).

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Le ragioni poste a base del dictum cautelare sono ancorate a due
essenziali presupposti motivazionali.
Il primo di essi è direttamente connesso alla peculiarità dello status
giuridico di cui godono gli avvocati dipendenti della p.a. e, dunque, anche della
Regione, i quali, pur essendo pubblici dipendenti, non svolgono funzioni
pienamente assimilabili a quelle del restante personale dell’amministrazione,
stante lo svolgimento, in via esclusiva, dell’attività forense per le cause e per
gli affari propri dell’ente presso cui prestano servizio.
Il secondo motivo, a sostegno della decisione annotata, è immediatamente
correlato alla inidoneità del SIGREP a consentire la rilevazione delle presenze di
tali avvocati, atteso che la rigidità del funzionamento e l’indifferenziata
regolazione di siffatto sistema automatico non consentono di tenere nella
dovuta considerazione proprio la diversità e la particolarità del servizio svolto
dal personale legale, che si caratterizza per compiti ed attività svolti
diffusamente all’esterno degli uffici regionali.
I magistrati di piazza San Tommaso d’Aquino hanno, dunque, riconosciuto
l’irreparabilità e la gravità del pregiudizio patito dagli istanti, ribadendo il
principio a mente del quale gli avvocati in servizio presso le avvocature
pubbliche combinano la duplice qualificazione di dipendenti pubblici, da un
lato, e, dall’altro, di iscritti nell’elenco speciale annesso all’Albo, essendo, per
tale ragione, obbligati all’espletamento dei doveri implicati dall’esercizio dello
jus postulandi dinanzi all’autorità giudiziaria secondo i canoni di autonomia e
indipendenza, con la conseguente illegittimità di una loro parificazione agli altri
dipendenti incaricati di ordinarie mansioni amministrative.

4. L’ordinanza in esame assume, allora, particolare interesse giacché


tende a risolvere l’apparente antinomia esistente tra i citati principi di
autonomia e indipendenza, connaturati alla professione dell’avvocato (anche
della struttura pubblica) e individuati dalla disciplina dell’ordinamento
professionale di cui al r.d.l. 27.11.1933, n. 1578, e la potestà di
autoorganizzazione riconosciuta alle amministrazioni pubbliche.
Infatti, il decisum cautelare del T.A.R. di Salerno si fonda proprio sul giusto
contemperamento dei due cardini fondamentali su cui si impernia il tratto
distintivo delle avvocature pubbliche: da una parte, la posizione autarchica con
cui gli avvocati esercitano la funzione legale, senza vincoli gerarchici propri, in
relazione alla quale è da ritenersi estranea ogni altra attività di gestione
nell’ambito della medesima amministrazione; dall’altra, l’inserimento degli
stessi nell’asset organizzativo dell’amministrazione nel cui interesse svolgono
l’attività forense.
A ben vedere, è proprio l’antinomia sopra ricordata ad aver generato le
altalenanti pronunce con cui la giurisprudenza ha affrontato il problema
dell’autonomia ed indipendenza dell’ufficio legale delle amministrazioni
pubbliche in riferimento alla qualificazione attribuibile allo stato giuridico degli
avvocati ad esso addetti, estrapolando le ragioni poste a fondamento delle
decisioni assunte dalla formula “negativa” adottata dall’art. 3 del r.d.l. n.
1578/1933 (R. MURRA, Verso uno statuto unitario dell’Avvocatura pubblica?,
Relazione al Convegno “Le nuove frontiere dell’esercizio della professione
forense nell’era della globalizzazione”, Centro italiano di studi amministrativi,
10 dicembre 2007).
A tenore di tale norma, infatti, la posizione dell’avvocato in servizio presso
uffici legali istituiti in enti statali, territoriali e locali è considerata “derogatoria”
3
rispetto alla più generale incompatibilità sussistente fra l’esercizio della
professione legale e qualunque altro impiego o ufficio retribuito.
Più precisamente, dopo aver disposto, al secondo comma, che l’esercizio
della professione di avvocato è «incompatibile con qualunque impiego od
ufficio retribuito con stipendio sul bilancio dello Stato, delle Province, dei
Comuni», il predetto art. 3 del r.d.l. n. 1578/1933 detta, al quarto comma,
lettera b, una esplicita eccezione per «gli avvocati [ed i procuratori] degli uffici
legali istituiti sotto qualsiasi denominazione ed in qualsiasi modo presso gli enti
di cui allo stesso secondo comma, per quanto concerne le cause e gli affari
propri dell’ente presso il quale prestano la loro opera», imponendo che essi
siano «iscritti nell’elenco speciale annesso all’Albo».
A fare da pendant a tale precetto è anche la sentenza della Suprema Corte
della Nomofilachia, pronunciata a Sezioni Unite, in cui è contenuta la summa
dei presupposti cui è subordinata l’iscrizione nell’elenco speciale, sopra
ricordato: l’esistenza, nell’ambito dell’ente pubblico, di un ufficio legale quale
unità organica autonoma; l’inquadramento dell’avvocato richiedente l’iscrizione
nell’ufficio legale dell’amministrazione di cui è dipendente, con incarico
professionale limitato alle cause ed agli affari propri dell’ente (Cass., sez. un.,
25.11.2008, n. 28049, Giust. civ., Mass., 2008, 11, p. 1678).

5. La disposizione, dunque, sotto il profilo soggettivo, comporta il


riconoscimento di una situazione giuridica particolare in capo agli avvocati
pubblici, mentre, sotto il profilo oggettivo, presuppone, in relazione alla
collocazione dell’Avvocatura nella struttura pubblica, la necessità di
considerare un’autonoma e indipendente organizzazione operativa che
consenta, da una parte, l’inserimento nell’organigramma delle amministrazioni
e, dall’altro, il libero esercizio delle funzioni che connotano particolarmente la
prestazione lavorativa del professionista legale (S. SIRACUSA, Autonomia e
indipendenza delle avvocature pubbliche nell’organizzazione amministrativa, in
www.diritto.it).
Tale condizione rende, pertanto, evidente come l’esercizio della
professione forense da parte dei dipendenti pubblici debba esplicarsi attraverso
l’istituzione di appositi uffici legali, costituendo una modalità tipica
dell’esercizio della professione da parte degli avvocati pubblici.
Ciò obbedisce, infatti, alla palese finalità di salvaguardare i dipendenti che
svolgono attività di assistenza, rappresentanza e difesa in giudizio per conto
dell’amministrazione di appartenenza in un’apposita struttura organizzativa
che valga, da una parte, ad inserirli nel più generale ordinamento dell’ente e,
dall’altra, a consentire e ad assicurare l’autonomo esercizio delle loro
particolari funzioni, in assenza del quale verrebbe meno la natura professionale
dell’attività svolta.
In tal modo, il rispetto del richiamato art. 3 del r.d.l. 27.11.1933, n. 1578,
può dirsi verificato, in concreto, non solo quando sussista un’apposita ed
autonoma struttura deputata all’assolvimento delle peculiari funzioni degli
avvocati dipendenti di enti pubblici, ma anche quando a questi ultimi sia,
comunque, garantita l’indipendenza nell’esercizio dello jus postulandi e
l’autonomia di movimento ad esso indubbiamente connessa, essendo sganciati
dalla “piramide” gestionale dell’amministrazione.
E ciò scaturisce dalla fondamentale ragione per cui il coinvolgimento,
diretto o indiretto, degli avvocati degli uffici legali nelle attività di gestione
delle unità amministrative, oltre a far venir meno il carattere dell’esclusività,
4
potrebbe determinare, sebbene solo potenzialmente, un conflitto d’interessi
(Cass., sez. un., 19 agosto 2009, n. 18359, in www.lexitalia.it, n. 7-8/2009) e
una confusione di ruoli e di responsabilità.
Tanto è vero che, proprio a fronte di ciò, è stata affermata l’illegittimità
dell’atto con cui l’amministrazione prevede di subordinare gerarchicamente
l’Avvocatura ad un dirigente di unità operativa, dato che la peculiarità
dell’attività forense, per cui l’avvocato è libero di esercitare la difesa del
proprio patrocinato, mal si presta ad essere inquadrata in una struttura di tipo
gerarchico che non assicura, oltre alla libertà dell’esercizio dell’attività di difesa
anche l’autonomia del professionista nella trattazione degli affari giuridico-
legali (Cons. Giust. Amm. Regione Siciliana, sez. giurisdizionale, 15.10.2009, n.
932, in www.lexitalia.it; n. 9/2009; T.A.R. Lazio Latina, sez. I, 30.3.2009, n. 255,
in www.giustizia-amministrativa.it).
Peraltro, seppure non sia imposto al datore di lavoro pubblico di prevedere
un’organizzazione degli uffici tesa a far corrispondere necessariamente
all’ufficio legale una struttura apicale, la legge professionale forense ammette,
comunque, che tale ufficio sia del tutto autonomo dagli apparati
amministrativi, anche estrinsecandosi in un apposito servizio istituito
nell’ambito degli uffici di staff superiore, svincolato da qualsiasi altro settore (in
tal senso, Cons. St., 29.12.2009, n. 8870, in www.giustizia-amministrativa.it).
Può, dunque, notarsi come la norma di cui all’art. 3 del r.d.l. 27.11.1933, n.
1578, citata in precedenza, contempli semplicemente l’istituzione dell’ufficio
legale, disinteressandosi completamente della struttura organizzativa, atteso
che la finalità da essa stessa perseguita è riconducibile ad una garanzia di tipo
funzionale, correlata all’attività esercitata dall’avvocato pubblico e legata
intimamente al riconoscimento dello status professionale peculiare dell’iscritto
all’elenco speciale annesso all’Albo.
Con ciò diviene imprescindibile assicurare, nel contempo, l’inserimento
nell’assetto organizzativo dell’ufficio legale e l’autonomia funzionale del
professionista, dovendosi coerentemente distinguere, da una parte, l’attività
legale e, dall’altra, l’attività amministrativa (così anche Cons. St., sez. V,
15.10.2009, n. 6336, in www.federalismi.it).
In tal senso, la dottrina si è spinta a considerare che l’autonomia
funzionale del professionista rappresenta «il vero e proprio bene protetto dalla
normativa» (C. LAMBERTI, Riforma dell’ordinamento professionale forense. Il ruolo
delle Avvocature degli enti pubblici, Relazione al Convegno del Consiglio
dell’Ordine degli Avvocati di Roma, 27.10.2009, in www.unaep.it).
Ed entro tale solco interpretativo, seguito dal Consesso giurisdizionale
amministrativo salernitano, si è posta l’ordinanza cautelare in esame.

6. La stessa giurisprudenza, nel riconoscere l’esclusività delle prestazioni


dell’avvocato pubblico (Corte Cost., 27.3.2009, n. 91, in
www.cortecostituzionale.it; Corte Cost., 21.11.2006, n. 390, in
www.giurcost.org), ammettendo, parallelamente, il potere di autogoverno delle
amministrazioni pubbliche in materia di istituzione di propri organi tecnico-
legali, è giunta ad affermare esplicitamente che «la deroga dalla disposizione
medesima consentita al principio dell’incompatibilità dell’esercizio della
professione forense con gli impieghi retribuiti comporta, da un lato, la garanzia
che l’attività espletata sia di natura forense, ma, dall’altro, una specifica
limitazione delle facoltà proprie del libero professionista e la sussistenza,
rispetto a quest’ultimo, degli obblighi giuridici che scaturiscono dal rapporto di
5
lavoro; con la conseguente compatibilità della professione così esercitata con
la qualifica di impiegato rivestita dall’avvocato» (Cons. St., sez. V, 16.11.2004,
n. 6023, in Comuni d’Italia, 2004, 12, p. 72; vedasi anche Corte Cost.,
28.7.1988, n. 703, in www.cortecostituzionale.it, in relazione alla peculiarità del
rapporto e alla necessità di svolgimento dell’attività professionale all’esterno
dell’ufficio, nonché Cons. St., sez. IV, 30.4.1998, n. 703, in Foro Amm., 1998, p.
1724; Cass., sez. un., 24.4.1990, n. 3455, in Foro it., 1990, I, p. 1493).
Valga, in tal senso, considerare, altresì, che, pur non ritenendosi preclusa
la sottoposizione dei legali dipendenti da un’Avvocatura pubblica ad un’attività
di valutazione esercitata da organi delle amministrazioni pubbliche, nell’ambito
dei controlli interni previsti dalla legge e dai contratti collettivi di lavoro
nazionali o decentrati (in particolare, negli enti locali), qualunque modalità di
verifica non solo deve «necessariamente esulare dal controllo sulle autonome
modalità di esercizio della professione forense» ma, ancor più specificamente,
«non può espandersi sino a prevedere – espressamente o surrettiziamente –
forme di condizionamento e di soggezione che introducano una non tollerabile
ingerenza nell’autonomia di giudizio e di iniziativa nella trattazione degli affari
giuridico-legali attinenti specificamente alle competenze che il professionista
può svolgere in virtù della sua iscrizione al relativo albo professionale, e che
costituisce la ratio stessa del regime di incompatibilità di cui all’art. 3, ultimo
comma, della menzionata legge forense n. 1578 del 1933» (Corte cont., sez.
reg. controllo Campania, Del/Par 26.3.2009, n.14, in www.cortedeiconti.it).
Non a caso la dottrina ha, in proposito, dato una definizione
dell’autonomia dei legali pubblici coniando la colorita espressione di “libertà
della toga”, ritenendo ammissibile che tali avvocati possano essere soggetti
alla limitazione derivante da un rapporto di lavoro subordinato soltanto
nell’eccezionale caso in cui appartengano ad una Avvocatura pubblica (R.
MURRA, Riforma necessaria a tutela dell’autonomia, in Guida agli Enti locali, n.
39, 3 ottobre 2009, p. 65 ss.), essendo riconosciuti come «estranei all’apparato
amministrativo» (Cass., sez. un., 18.4.2002, n. 5559, in Giust. civ.,
Mass., 2002, p. 664) e «posti in diretta connessione unicamente con il vertice
decisionale dell’ente, al di fuori di ogni intermediazione» (Cons. St., sez. V,
15.10.2009, n. 6336, in www.federalismi.it; Cons. St., sez. V, 16.9.2004, n.
6023, in Comuni d’Italia, 2004, 12, p. 72; T.A.R. Sardegna, sez. II, 14.1.2008, n.
7, in Foro amm. – T.A.R., 2008, 1, p. 291).
È proprio nella disciplina contenuta nell’art. 3, r.d.l. n. 1578/1933, dunque,
che trovano genesi quei principi di autonomia e indipendenza ascrivibili, da un
lato, all’attività dell’avvocato pubblico e, dall’altro, alla struttura cui l’avvocato
stesso deve fare riferimento, venendo precisati, per quanto ne concerne la
categoricità, da quella parte maggioritaria dell’esegesi pretoria che, come
rammentato, ritiene che lo svolgimento delle funzioni legali negli apparati
pubblici debba compiersi in sostanziale estraneità rispetto alla restante parte
dell’organizzazione amministrativa e, in particolare, delle altre partizioni
dell’amministrazione (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 14.1.2008, n. 7, in Comuni
Italia, 2008, 3, p. 70; T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. II, 14.1.2008, n. 7, in Foro
amm. – T.A.R., 2008, 1, p. 291; Cass., sez. un., 18.4.2002, n. 5559, in Giust.
civ., Mass., 2002, p. 664).

7. Su tale aspetto, costante e risalente è l’insegnamento giurisprudenziale


in ossequio al quale deve essere affermata l’illegittimità dell’imposizione ai
dipendenti pubblici appartenenti al ruolo legale dell’ente, con rapporto
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esclusivo e struttura legale ad hoc, iscritti nell’elenco speciale dell’Albo
forense, di una modalità di rilevazione delle presenze eseguita in modo
indifferenziato rispetto a quella prescritta per i rimanenti impiegati dell’ente
pubblico (ex multis, Cons. St., sez. VI, 12.11.1996, n. 1547, in Cons. Stato,
1996, I, p. 1783; T.A.R. Sicilia, Catania, 23.2.1994, n. 205, in T.A.R., 1994, I, p.
1667; T.A.R. Lazio, sez. III, 27.9.1989 n. 1568, in T.A.R., 1989, I, p. 3424; T.A.R.
Lazio, sez. III, 30.5.1989, n. 1115, in T.A.R., 1989, I, p. 2222; T.A.R. Puglia Bari,
9.7.1987, n. 521, in Giur. cost., 1987, II, 2, p. 675;).
In tale direzione, proprio in considerazione del disposto del predetto art. 3
del r.d.l. 27.11.1933, n. 1578, anche il T.A.R. Campania, Napoli, sez. I,
15.12.1987, n. 668, in Foro Amm., 1988, p. 1854, ha, da tempo, rilevato
l’illegittimità del provvedimento dell’ente pubblico che mira ad imporre ai
propri avvocati la rilevazione delle presenze mediante strumenti automatici.
Analogamente, la Corte Costituzionale ha riconosciuto come «secondo
l’ormai costante indirizzo giurisprudenziale dei giudici amministrativi, gli
avvocati e i procuratori degli enti pubblici, sono da considerarsi nello stesso
tempo sia professionisti, sia impiegati, nel senso che, nello svolgimento del
loro lavoro professionale hanno garantita una posizione di indipendenza e sono
sottoposti al controllo dei Consigli dell’Ordine professionali». Di tal guisa, per
assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, la disciplina
dell’orario per gli stessi avvocati, «in base e per effetto delle varie fonti di
diverso livello, non è uniforme e rigida ma articolata e differenziata a seconda
delle varie situazioni ed esigenze del personale» (Corte Cost., 8.7.1988, n. 928,
in www.giurcost.org).

8. Da tale angolazione, può, invero, evidenziarsi come una disciplina


dell’orario di lavoro rigida ed inflessibile, unica per tutti i dipendenti
dell’amministrazione pubblica di appartenenza, possa palesarsi illegittima
anche perché contrastante, oltre che con la richiamata normativa di settore,
con gli insegnamenti sanciti dagli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Infatti, il relazione alla prima norma, l’illegittimità si fonderebbe
sull’irrazionalità della disciplina che regola in modo uniforme situazioni
oggettivamente diverse, quali, senza dubbio, quelle degli impiegati e dei
professionisti legali; in relazione alla seconda norma costituzionale, invece,
potrebbe configurarsi una illegittimità in rapporto alla rigidità della disciplina
dell’orario, esasperata dalla rilevazione automatica, così come disposta dalla
Regione Campania, incidendo negativamente sull’organizzazione degli uffici
legali ed ovviamente sui risultati dell’attività svolta a cura degli avvocati,
essenziale per l’amministrazione, rendendo, vieppiù, incerta per i professionisti
la possibilità di un impegno adeguato e necessario ad escludere la loro
responsabilità professionale.
Dunque, se è vero che l’avvocato di un ente pubblico riveste il duplice
ruolo di professionista e di dipendente (e, per tale ragione, è assoggettato ai
doveri derivati dal rapporto di pubblico impiego) è, parimenti, incontestabile
che la disciplina dell’orario di lavoro, per effetto delle fonti di diverso livello,
non può in alcun modo essere scolpita nella sua fissità ed uniformità, ma
articolata e differenziata in rapporto alle differenziate esigenze del personale.
Di tal che, come innanzi affermato, la regolazione dell’orario di lavoro
degli avvocati di un’amministrazione pubblica non può che fondarsi sulla
peculiarità del rapporto e, contemporaneamente, sulla necessità che i legali

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svolgano la loro attività professionale anche all’esterno dell’ufficio, senza
vedersi sovrastati dalla “spada di Damocle” del c.d. “cartellino marcatempo”.

9. Ha colto, dunque, nel segno il T.A.R. di Salerno nel riconoscere che il


sistema in parola, limitandosi, semplicemente, alla rilevazione del personale
dipendente in entrata e in uscita dal servizio, appare del tutto inadatto
all’accertamento del ventaglio di ipotesi attraverso cui potrebbero
concretizzarsi la presenza o l’assenza degli avvocati pubblici sul posto di
lavoro, considerato che essi sono tenuti allo svolgimento dei propri compiti di
ufficio anche (rectius, specialmente) al di fuori della sede lavorativa, peraltro,
per periodi di tempo spesso ben superiori rispetto all’orario giornaliero
obbligatorio, tenuto conto che le attività di patrocinio legale si svolgono presso
sedi giudiziarie dislocate in ambito regionale e nazionale.
Quanto precede dà, altresì, contezza della necessità che il lavoro del
professionista all’interno dell’amministrazione pubblica debba svolgersi in
condizioni di gestione autonoma, dal momento che lo svolgimento dell’attività
professionale non può essere certamente attestato dal rigoroso ossequio del
vincolo predeterminato di orario, in ingresso e in uscita, non connettendosi
meramente ad un’attività d’ufficio, quanto, piuttosto, esclusivamente al
conseguimento di risultati consequenziali ad una prestazione di opera
professionale.
Sotto altro profilo, va, ulteriormente, evidenziato come gli appartenenti al
ruolo legale, rispondendo direttamente al legale rappresentante dell’ente, a
norma dell’art. 15 della legge n. 70/1975, si distinguano per una specifica
responsabilità che, da un lato, presuppone la piena autonomia di funzione, e
dall’altro una libertà di movimento correlata all’esercizio dello jus postulandi
che, complessivamente, non si conciliano con un sistema di rilevazione della
durata del lavoro basato sul mero computo delle ore di presenza in ufficio.

10. A conferma di siffatta esegesi possono aggiungersi altre decisive


considerazioni, agganciate ad ulteriori dati normativi.
Invero, a mente dell’art. 40, comma 2, ultima parte, del d.lgs. n. 165/2001,
«per le figure professionali che, in posizione di elevata responsabilità svolgono
compiti di direzione o che comportano iscrizione ad albi oppure tecnico
scientifici e di ricerca, sono stabilite discipline distinte nell’ambito dei contratti
collettivi di comparto».
Il successivo art. 69, comma 11, stabilisce poi che «in attesa di
un’organica normativa della materia, restano ferme le norme che disciplinano,
per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, l’esercizio delle professioni
per le quali sono richieste l’ abilitazione o l’iscrizione ad ordini o agli albi
professionali».
Il quadro legislativo in materia è, inoltre, integrato dall’art. 2, comma 3,
del d.lgs. n. 30/2006, ai sensi della quale «l’esercizio dell’attività professionale
in forma di lavoro dipendente si svolge secondo specifiche disposizioni
normative che assicurino l’autonomia del professionista» e dall’art. 33 del d.p.r.
n. 333/1990, che, disciplinando l’ordinamento professionale, distingue area
amministrativa, contabile e tecnica, ma non si occupa in modo preciso
dell’assetto organizzativo degli uffici legali, lasciando, quindi, alla
discrezionalità del vertice politico di ciascun ente l’effettuazione delle scelte
ritenute in concreto più opportune.
La lettura combinata delle norme appena rassegnate, unitamente al

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granitico orientamento giurisprudenziale sopra ricordato, persuade, pertanto, a
ritenere certamente censurabile un sistema di rilevazione automatica delle
presenze in ufficio, quale quello sottoposto al vaglio del collegio giudicante
salernitano, che, non contemplando le doverose ed indispensabili deroghe nei
confronti degli avvocati dell’ente regionale, appare idoneo ad incidere
negativamente sull’articolata attività svolta da tali professionisti, tanto nelle
aule di giustizia quanto nelle altre sedi ove è indispensabile esercitare
efficacemente la funzione defensionale nell’interesse esclusivo
dell’amministrazione di appartenenza.

11. In conclusione, deve, pertanto, ritenersi che la scelta del legislatore


sia nel senso di non considerare assimilabili le due categorie di dipendenti
pubblici e di valutare come prevalente la legge che disciplina l’attività dei
professionisti legali rispetto alla disciplina del pubblico impiego.
Di conseguenza, non può che condividersi il commentato avviso cautelare
del Tribunale Amministrativo Regionale di Salerno, atteso che la rilevazione
delle presenze, così come voluta e disposta dall’amministrazione regionale
secondo il sistema SIGREP, incidendo sulla libertà di azione e di movimento,
inscindibilmente connesse all’esercizio dello jus postulandi, è destinata a
compromettere proprio l’autonomia e l’indipendenza degli avvocati, da sempre
poste alla base dello svolgimento della specifica attività professionale e,
dunque, costitutive della differenziazione sussistente con gli altri dipendenti
pubblici.
Ciò nondimeno, le argomentazioni del T.A.R., confermate dai giudici di
Palazzo Spada, non possono essere interpretate nel senso di ammettere una
generalizzata insussistenza, per i legali dipendenti di amministrazioni
pubbliche, di un preciso orario di lavoro, né, dunque, di un’esenzione del
correlato obbligo di accertamento delle presenze, dovendo essere, bensì,
considerate nella dimensione applicativa della specifica modalità di
funzionamento del sistema SIGREP, adottato dalla Regione Campania.
La verifica delle presenze può, infatti, assumere il crisma della legittimità
laddove si esplichi attraverso sistemi che puntino alla registrazione del cumulo
di ore lavorative effettuate, potendosi applicare una modalità flessibile di
computo dell’attività effettivamente svolta anche al di fuori dell’ufficio.
In tal senso, è da ritenersi assolutamente attuale il disposto di una non
recente pronuncia del Consiglio di Stato, sez. VI, 17.3.1994, n. 346, in Cons.
Stato, 1994, I, p. 445, alla stregua della quale ancorché i legali pubblici non
siano sottratti alle limitazioni e ai doveri derivanti dal rapporto di impiego
pubblico, pur essendo dotati di indipendenza professionale nell’esercizio dei
compiti loro demandati, essi devono, tuttavia, essere soggetti a «speciali
modalità» di accertamento dell’orario di lavoro, «in ragione della peculiarità
della prestazione del servizio».
In questa prospettiva, una diversa modalità di rilevazione delle presenze in
servizio degli avvocati dipendenti della Regione Campania appare atto
pressoché necessario.

PASQUALE D’ANGIOLILLO

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N. 00443/2009 REG.ORD.SOSP.
N. 00662/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

Sul ricorso numero di registro generale 662 del 2009, proposto da:
Beatrice Dell'Isola ed altri, rappresentati e difesi dagli avv. Antonio Bove,
Antonio Brancaccio, Lorenzo Lentini, Gaetano Paolino, Lodovico Visone, con
domicilio eletto presso l’avv. Antonio Brancaccio in Salerno, largo Dogana
Regia, N.15;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante p.t.,


rappresentata e difesa dagli avv. Vincenzo Baroni e Fabrizio Niceforo, con
domicilio eletto in Salerno, c.so Garibaldi,33 presso l’Avvocatura Regionale;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Napoli, rappresentato e difeso
dall'avv. Enrico Angelone, con domicilio eletto in Salerno, via Incagliati,2 c/o
avv. G. Caliulo;
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Nola, rappresentato e difeso dagli
avv. Arturo Meo, Lerio Camillo Miani, con domicilio eletto in Salerno, L..go
Dogana Regia c/o avv. Brancaccio; Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di
Salerno, rappresentato e difeso dagli avv. Maria Annunziata e Renata Pepe, con
domicilio eletto presso l’avv. Maria Annunziata in Salerno, via Roma, 61;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

della circolare prot.2009.0271672 del 27/03/2009 avente ad oggetto


attivazione del sistema automatico di rilevazione delle presenze, nella parte in
cui assoggetta allo stesso anche gli Avvocati dell’Avvocatura Regionale;
della circolare regionale prot. n. 2008.0940738 dell’11-11-2008;
di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale;.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;
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Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14/05/2009 il dott. Francesco
Mele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Rilevata la peculiarità dello status degli Avvocati dipendenti della Regione,
che non ne consente la piena assimilabilità al restante personale;
Rilevato che il sistema di rilevazione automatica SIGREP, nella sua attuale
rigidità ed indifferenziata regolazione, non tiene conto della suddetta diversità
né della particolarità del servizio svolto dal personale legale, il quale si
caratterizza per delicati compiti ed attività in gran parte svolti all’esterno degli
Uffici;
Ritenuto, per l’effetto, che sussistono i presupposti per la concessione
dell’invocata misura cautelare;

P.Q.M.

Accoglie la domanda cautelare proposta.


La presente ordinanza sarà eseguita dall'Amministrazione ed è depositata
presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle
parti.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 14/05/2009 con
l'intervento dei Magistrati:

Luigi Antonio Esposito, Presidente


Francesco Mele, Consigliere, Estensore
Paolo Severini, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 15/05/2009.