Apostila - Aula 01 - Elisa Silva

NOÇÕES PRELIMINARES
PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE
O princípio da solidariedade permeia toda a Ordem Social da Constituição.
Todos os demais princípios flutuam no seu campo gravitacional. Por isso, em outra
oportunidade (SILVA, 2010), afirmou-se que se trata de um supraprincípio.
No mesmo sentido, Rocha (in CANOTILHO et. al., 2013, p. 954):
O princípio portador das diretrizes essenciais da seguridade e da

previdência social, como, aliás, de todos os direitos sociais, é o da
solidariedade, o qual se constitui no seu eixo axiológico, podendo ser
considerado como princípio estruturante de nosso sistema
previdenciário. Esse princípio revela-se apto a catalisar a articulação
entre o Estado e a sociedade, operando como verdadeira bússola
condutora da nau da previdência social no revoltoso mar da
necessidade social.
O princípio da solidariedade também já foi reconhecido por nossa

Corte Constitucional como viga mestra da previdência social, tanto
do regime geral como dos regimes próprios. Isso ocorreu no
julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 240-6/RJ – na
qual foi declarada a inconstitucionalidade, por aspectos formais e
materiais, do art. 283 da Constituição fluminense, o qual facultava
para o servidor a designação da pensão por morte para pessoa de sua
escolha, desde que não tivesse cônjuge, companheiro ou
dependente. Apreciando essa ampla possibilidade de designação de
qualquer pessoa como legatário da pensão por morte, circunstância
que ultrapassava a ordem dos beneficiários tradicionais, consagrados
no inciso V do art. 201, ficou assentado que o dispositivo, nas
palavras do relator, Ministro Octávio Gallotti: “estaria a divorciar-se
do princípio da solidariedade que é inerente ao sistema
previdenciário, devendo para ele confluir, tanto o regime próprio dos
servidores públicos como o destinado aos trabalhadores em geral”.
Com o advento da EC n.41/03, no caput do artigo em exame, o texto

da Lei Fundamental passou expressamente a referir “um caráter
contributivo e solidário” [...].
No mesmo sentido, repita-se (SILVA, 2010, p. 4-24, sic):
No caso do Direito Previdenciário, a ênfase no princípio da

solidariedade se justifica na medida em que consiste no pilar de sustentação
de todo o sistema previdenciário, conferindo-lhe fundamento e ao mesmo
tempo, justificativa; traçando-lhe caminhos hermenêuticos, suprindo-lhe
eventuais lacunas e coibindo interpretações espúrias; atuando, enfim, como
supraprincípio que se irradia por todo o sistema, ora como valor, ora como
princípio, ora como direito e ora como dever (...).
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A evolução histórica do valor solidariedade, culminando com a

acepção do princípio da solidariedade que se conhece hoje, demonstra que a
preocupação do homem com o coletivo não é recente, muito embora tenha se
manifestado de variadas formas ao longo do tempo.
Esta multiplicidade de perspectivas pode ter contribuído para a

amplitude do conceito assumido pelo princípio nos dias atuais.
Decerto, o princípio existe antes e além da seguridade e da

previdência social, bem como do Direito Previdenciário, mas neste,
desenvolveu-se de forma imprescindível e particular.
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A tensão indivíduo-sociedade, que delinearia a noção de

solidariedade atualmente adotada, encontra-se presente desde a antiguidade,
num desenvolvimento pendular (AVELINO, 2005) que ora privilegia o
individualismo, ora prima pelo coletivo.
Na antiguidade, a solidariedade era vista apenas como virtude

ético-religiosa, e posteriormente, como “um valor superior, que, embora
fundada no aspecto individual, representa uma função principal para a
organização social” (BOLLMANN, 2007, p. 2).
Com a Revolução Francesa surge, pela primeira vez, o conceito

de solidariedade na sua concepção jurídica, na acepção de fraternidade, e no
final do século XIX, a solidariedade passa a ser vista como uma relação entre o
indivíduo, a sociedade e o Estado.
Assiste-se, então, ao surgimento do Estado de Solidariedade

como uma nova realidade jurídica, política e social, representando a
valorização dos direitos sociais, mas sem renúncia das garantias individuais
conquistadas no Estado moderno liberal.
Com efeito, após a II Guerra Mundial, a ameaça do Estado

Socialista acaba por impulsionar o Estado Social (AVELINO, 2005), muito
embora se deva observar que este não representa transição para aquele
(Estado socialista), mas apenas uma resposta aos “aspectos injustos da
modernidade (exploração, alienação, acumulação e individualidade)” (TAKOI,
2009, p. 300), na medida em que passa a “assegurar e prevenir tais riscos
sociais, criando sistemas de proteção do trabalho e regimes de previdência”
(TAKOI, 2009, p. 300).
A Constituição brasileira de 1988, em consonância com a
evolução mundial, erige o princípio da solidariedade como objetivo
fundamental da República Federativa do Brasil, integrando-o em todo o corpo
constitucional (AVELINO, 2005).
Entretanto, como objetivo fundamental, encerra caráter

programático, muito embora se desdobre em diversos princípios mais
específicos, no próprio texto constitucional e através da legislação.
No século XXI, espera-se a evolução para o constitucionalismo

da realidade, onde se busca a efetividade e a realização dos objetivos do
Estado de Direito, valorizando-se a solidariedade, de forma expressa, como
uma nova visão da igualdade, como um valor de equilíbrio indivíduo/coletivo,
que Takoi denominou “compromisso dos sacrifícios compartilhados” (2009, p.
295).
O princípio da solidariedade, muito embora tenha o mesmo

fundamento (dignidade humana) e carga axiológica (valor de solidariedade)
dos direitos da solidariedade em espécie, apresenta maior amplitude, pois
influencia a organização social, na medida em que “materializa vínculos
operacionais e obrigacionais entre o indivíduo e o Estado e destes com a
sociedade” (TAKOI, 2009, p. 298).
Como requisito, causa e efeito simultâneos da divisão do

trabalho social, a solidariedade deriva do ideal de justiça distributiva e forma
um dos eixos principiológicos fundamentais da seguridade social, ao lado da
dignidade da pessoa humana.
Conclui-se, portanto, que a solidariedade pode ser vislumbrada

como virtude ético-religiosa, como valor, como princípio e, finalmente, como
direito.
A partir de um ângulo sociológico, percebem-se na

solidariedade uma face subjetiva e uma objetiva, significando
atuar humano, de origem no sentimento de semelhança, cuja

finalidade objetiva é possibilitar a vida em sociedade, mediante o
respeito aos terceiros, tratando-os como se familiares o fossem; e
cuja finalidade subjetiva é se auto-realizar, por meio da ajuda ao
próximo (AVELINO, 2005, p. 250).
Como valor, a solidariedade inspira o legislador, como se vê do

preâmbulo da Constituição, que afirma que o Estado brasileiro destina-se a:
assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a

segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça
como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social.
Como princípio, está presente em todo o texto constitucional,
inclusive como objetivo fundamental da República Federativa do Brasil (art. 3º,
I, Constituição da República Federativa do Brasil).
Como direito, permite que se exija da sociedade e do Estado

ações para a promoção da dignidade da pessoa humana e como dever, obriga
esta mesma sociedade a contribuir em prol do bem comum.
Importante distinguir, com Rute Gusmão (2000), que a idéia de

solidariedade extraída dos princípios constitucionais não se confunde com a
idéia de solidariedade como consentimento de classes, impingida pela
doutrina neoliberal, em que os direitos são vistos como compensadores de
disfunções conjunturais.
Ao contrário, os direitos sociais calcam-se no dever de

solidariedade, traduzido na denominada “cidadania social”, afastando-se,
como visto, da antiga idéia de fraternidade empregada pela Revolução
Francesa, para comprometer toda a sociedade, de forma obrigatória, na
construção do empreendimento social.
Ao especificar o princípio da solidariedade no da seletividade e

distributividade na prestação dos serviços e benefícios, por exemplo, e, mais
ainda, ao concretizá-los com a previsão dos benefícios e serviços cujo custo
será suportado pelos demais segurados, pela sociedade e pelo Estado, de
acordo com o princípio da solidariedade contributiva, o legislador criou um
direito que poderá ser exigido pelo destinatário, uma vez preenchidas as
condições estabelecidas em lei.
Assim, os princípios previdenciários oriundos do princípio da

solidariedade fundamentam verdadeiros direitos, e não favores legais do
Estado ou de quem quer que seja.
A conquista advinda da evolução da noção de solidariedade,

portanto, supera as discussões filosóficas e vem atuar nas situações concretas.
Não se limita a fundamentar a edição de leis, mas também as decisões
judiciais, os contratos particulares, e, até mesmo, os direitos reais, como a
propriedade, que deixa de ser eminentemente individual para atender aos
ditames da solidariedade.
3.2 Aspectos e aplicações do princípio da solidariedade no Direito

Previdenciário
Martinez (2001) defende a posição nuclear do princípio da

solidariedade na seguridade social, e mais, sua imprescindibilidade para
organização da previdência social.
Silva afirma que a Constituição de 1998 está “imersa” (2007, p.

80) nos direitos sociais (da solidariedade).
Na seguridade social, de forma genérica, a solidariedade
fundamenta quase todos os seus princípios básicos, como os da universalidade
da cobertura, da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às
populações urbanas e rurais, da seletividade e distributividade na prestação
dos benefícios e serviços, da equidade na forma de participação no custeio, da
diversidade da base de financiamento e da democracia e descentralização
político-administrativa.
No específico âmbito previdenciário, “basicamente,

solidariedade social significa contribuição da maioria em benefício da minoria”
(MARTINEZ, 2001, p. 74), dando suporte, por exemplo, aos princípios da
filiação obrigatória e da compulsoriedade da contribuição, derivado do caráter
contributivo dos regimes de previdência.
Com efeito, o foco da previdência social é a capacidade

contributiva do segurado, enquanto que o das demais ações de seguridade
social é a necessidade.
Por outro lado, os benefícios da previdência social são

calculados proporcionalmente aos rendimentos do segurado, o que não ocorre
nas outras esferas (até por impropriedade prática).
A previdência social tem por objetivo, ainda, manter a situação

social do segurado dentro de certos limites, (o que Martinez – 2001 –
denomina princípio da manutenção das desigualdades sociais), enquanto a
assistência social tem por escopo a distribuição de renda.
Verifica-se, desde logo, que o princípio da solidariedade

assume feições próprias na previdência social e não pode ser interpretado
neste quadro da mesma forma que o é na seguridade social.
Mesmo no restrito campo da previdência social, apresentam-

se divergências, dependendo da forma de aproximação adotada pelo
estudioso do assunto: no âmbito técnico, o princípio da solidariedade pode ser
tomado como “a contribuição de certos segurados, com capacidade
contributiva, em benefício dos despossuídos [...] [; enquanto que]
cientificamente, solidariedade é técnica imposta pelo custeio e exigência do
cálculo atuarial” (MARTINEZ, 2001, p. 75).
Como visto, o custeio constitui o maior espaço de aplicação do

princípio da solidariedade na previdência social, e apesar dele atuar também
em outras esferas do campo previdenciário, tal atuação ocorre de forma
diversa da que apresenta na assistência social e nas ações de saúde.
Inúmeras as facetas assumidas por este princípio que, não por

acaso, norteia todo o sistema de previdência social.
Entretanto, os estudiosos em geral não se aprofundam no
tema dos princípios previdenciários, como observa Martinez (2001), um dos
poucos a buscar sistematizá-los em sua obra Princípios de Direito
Previdenciário.
Martinez (2001) classifica os princípios de Direito

Previdenciário em fundamentais, básicos e técnicos, de acordo com sua função
e grau de generalidade. Segundo o citado autor, princípios fundamentais são
extremamente genéricos, quase difusos, ideais; princípios básicos são
genéricos, e princípios técnicos “chegam a ser palpáveis em seus limites e
eficácia” (MARTINEZ, 2001, p. 35). Ao lado destes, arrola os princípios
interpretativos, por eles influenciados, mas restritos à hermenêutica.
No topo dos princípios fundamentais, traz o da solidariedade,

seguido do equilíbrio econômico. Em seguida, enumera os básicos e técnicos,
que nada mais são que desdobramentos dos dois primeiros.
O próprio princípio do equilíbrio econômico, afirma-se, pode

ser considerado corolário do princípio da solidariedade, uma vez que o
equilíbrio somente pode ser atingido através da participação obrigatória da
sociedade no custeio (princípio da solidariedade contributiva) e o objetivo da
manutenção de tal equilíbrio, por outro lado, é assegurar que o sistema possa
cumprir sua finalidade de suprir as contingências sociais (princípio da proteção,
derivado do princípio da solidariedade).
Na previdência social, o princípio da solidariedade fundamenta

os princípios básicos da proteção, da essencialidade, da supletividade e das
desigualdades sociais; e os princípios técnicos da capacidade contributiva, da
equidade no custeio, da automaticidade e da proteção à prestação, e da
filiação obrigatória.
Aliado ao princípio do equilíbrio – que fundamenta os

princípios básicos do caráter contributivo, da obrigatoriedade, da
essencialidade, da supletividade e das desigualdades sociais; e os princípios
técnicos da automaticidade e compulsoriedade da contribuição, da capacidade
contributiva, da precedência da fonte de custeio, e da diversidade do
financiamento – constitui o esqueleto que sustenta o corpo da previdência
social.
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3.3 Princípio da solidariedade aplicado ao custeio e cidadania fiscal
A íntima vinculação entre o princípio da solidariedade e o

custeio na previdência social pode ser vislumbrada já na primeira norma
mencionada pela doutrina a instituir um sistema para combater as mazelas do
individualismo: o Poor Law Act, promulgado na Inglaterra em 1601.
Na verdade, a Inglaterra já havia empreendido diversas ações
assistenciais estatais, mas a vinculação de uma fonte de custeio específica ao
fim social somente despontou com o Poor Law Act, que veio “formalizar as
práticas anteriores através da criação de um fundo nacional mantido por
impostos sobre a propriedade”1 (THE POOR LAW ACT, 2010, p.1).
Neste momento, já é possível perceber a comunhão de

esforços (imposta) para a consecução do bem comum, através da cooperação
do Estado aliada, inclusive, à dos partícipes mesmo, “deslocando parte das
responsabilidades e encargos sociais para os particulares, principalmente no
que tange à concretização dos direitos fundamentais e da dignidade humana”
(FENSTERSEIFER, 2008, p.16) [sem grifo no original].
De fato, o princípio da dignidade da pessoa humana

fundamenta a exigência do princípio da solidariedade de participação nos
encargos sociais, transformando esta participação em ato de cidadania.
Cidadania em termos jurídico-constitucionais consubstancia exercício

da liberdade, gozo de direitos, bem como cumprimento de deveres
inerentes ao Estado Democrático de Direito, que tem como um de
seus fundamentos a solidariedade (art. 3º, I, da CF/1988) (TAKOI,
2009, p. 304). [sem grifo no original]
O conceito de cidadania evoluiu da idéia de direito de

participação política (SILVA, 2009, p. 287) para a de direito/dever de
participação na construção do Estado Democrático de Direito.
Assim, a solidariedade consiste num novo aspecto ativo da

cidadania (NABAIS, 2005), que agora gera a “assunção de encargos,
responsabilidades e deveres (...) que não podem ser encarados como tarefa
exclusivamente estadual” (NABAIS, 2005, p. 125).
Na esteira do que foi dito sobre cidadania e a correlação entre

os princípios da solidariedade e da dignidade da pessoa humana, cite-se o art.
22 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, que revela que a finalidade
dos direitos sociais é “possibilitar o desenvolvimento integral da personalidade
humana” (SILVA, 2007, p. 80), através do esforço nacional e dos recursos do
Estado (ASSEMBLÉIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS, 1948):
Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito à segurança

social e à realização, pelo esforço nacional, pela cooperação
internacional e de acordo com a organização e recursos de cada
Estado, dos direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à
sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade. [sem
grifo no original]
1
Tradução livre: “The Poor Law Act 1601 formalised earlier practices making provision for a National
system to be paid for by levying property taxes”.
A noção de cidadania, agora envolvida com o princípio da
solidariedade, é suficiente para alicerçar a necessidade de financiamento dos
direitos sociais, vista como um dever fundamental.
De fato, os deveres fundamentais, em que pese constituírem

categoria jurídica constitucional própria, advêm implicitamente da
Constituição como a face passiva dos direitos fundamentais, polarizando o
estatuto do indivíduo, vislumbrado, graças ao princípio da solidariedade, não
apenas como ser livre, mas livre e responsável (NABAIS, 2007).
Nabais (2007, p. 154) defende que “(...) historicamente se

foram formando tantas camadas de deveres fundamentais quantas as camadas
de direitos”, e, assim, aos direitos surgidos na época liberal, correspondem os
deveres de defesa da pátria e de pagar impostos; aos direitos derivados da
“revolução democrática”, os deveres de sufrágio e participação política; aos
direitos trazidos com o Estado Social, os deveres econômicos, culturais e
ecológicos2.
Da perspectiva dos deveres fundamentais, portanto, o

instrumento da realização dos direitos sociais é o estado fiscal (“que tem nos
impostos o seu principal suporte financeiro” – NABAIS, 2007, p. 157).
O que significa que os actuais impostos são um preço: o preço que

todos, enquanto integrantes de uma dada comunidade organizada
em estado (moderno), pagamos por termos a sociedade que temos.
Ou seja, por dispormos de uma sociedade assente na liberdade, de
um lado, e num mínimo de solidariedade, de outro.
Por isso, não pode ser um preço qualquer, mormente um preço de

montante muito elevado, pois, a ser assim, não vemos como possa
ser preservada a liberdade que um tal preço é suposto servir. Nem
pode ser um preço que se pretenda equivalente ao preço dos
serviços públicos de que cada contribuinte usufrui. Pois, numa tal
hipótese, ficaria arredada a idéia de solidariedade que está na base
de um tal estado. (NABAIS, 2007, p. 157)
Assim se fundamenta o princípio previdenciário do caráter

contributivo da previdência social, que exige que todos os segurados do
regime contribuam para sua manutenção, independentemente de sua
expectativa de fruição dos benefícios previstos.
Em conjunto com o princípio específico de custeio da

compulsoriedade da contribuição, bem como com o princípio genérico da
seguridade social da equidade na forma de participação no custeio, o
2
subscrever um sistema de segurança social, proteger a saúde, freqüentar o ensino básico, defender um
ambiente humano são e ecologicamente equilibrado, preservar, defender e valorizar o patrimônio cultural,
etc. (NABAIS, 2007, p. 154).
princípio previdenciário do caráter contributivo da previdência social integra a
referida noção de cidadania fiscal no âmbito previdenciário.
Concretizando o mencionado princípio da compulsoriedade da

contribuição, o princípio da filiação obrigatória impede, por outro lado, que os
destinatários da norma se escusem de seu dever de solidariedade, ou seja, do
dever de contribuir para a manutenção do sistema, independentemente de
poderem auferir as vantagens que oferece.
A face ativa deste dever de suportar o Estado, para Nabais

(2007), consistiria no direito de exigir que “os outros membros da comunidade
também contribuam para a mesma comunidade” (NABAIS, 2007, p. 158/159).
Acrescenta-se aqui, outra: o direito de exigir que os valores pagos (no caso das
contribuições previdenciárias) revertam para os fins a que se encontram
vinculados por lei e que somente sejam empregados na medida em que
determinado pela legislação para custear benefícios e serviços a quem faz jus3.
A idéia de cidadania fiscal, em sua face passiva, pode ser

vislumbrada no art. 195, da Constituição da República Federativa do Brasil, ao
estipular que a seguridade social (conceito que inclui o de previdência social)
será financiada por toda a sociedade, direta ou indiretamente.
Já o segundo aspecto de sua face ativa, pode ser visto

positivado no parágrafo quinto do referido artigo constitucional, ao
estabelecer o princípio da precedência da fonte de custeio, segundo o qual
“nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado,
majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total” (BRASIL,
1988).
Tal princípio básico condiciona o legislador e, certamente,

impede a integração do direito pelo Judiciário que resulte na criação ou
majoração de benefício ou serviço.
O mesmo raciocínio conduz à conclusão de que é defesa a

concessão judicial de benefício ou serviço quando não preenchidos os
requisitos legais para tanto, sob pena de se violar não somente a lei
instituidora do benefício ou serviço, mas também o princípio constitucional da
precedência da fonte de custeio e o princípio da solidariedade contributiva, na
acepção de face ativa da cidadania fiscal, como se detalhará e exemplificará no
próximo capítulo.
O Supremo Tribunal Federal já relacionara o princípio da

solidariedade ao da precedência da fonte de custeio (STF, 2007, p.1):
O cumprimento das políticas públicas previdenciárias, exatamente
3
Aragonés Vianna ensina que “no Brasil, a seguridade social é financiada por meio das contribuições
sociais de seguridade social, as quais são caracterizadas exatamente por sua finalidade, qual seja, o
financiamento da seguridade social” (ARAGONÉS VIANNA, 2010, p. 22).
por estar calcado no princípio da solidariedade (art. 3º, I, da
CF/1988), deve ter como fundamento o fato de que não é possível
dissociar as bases contributivas de arrecadação da prévia indicação
legislativa da dotação orçamentária exigida (art. 195, §5º, da
CF/1988)4. (BRASIL, 2007)
REGIME DE REPARTIÇÃO SIMPLES

O princípio da precedência da fonte de custeio se justifica porque a
manutenção do sistema previdenciário demanda recursos. Os recursos da Previdência vêm,
em grande parte, da contribuição dos segurados e empregadores. À forma como tais recursos
são geridos e empregados, dá-se o nome de regime de financiamento.
O objetivo fundamental do sistema financeiro de um regime de

previdência é acumular sistematicamente receita para fornecer
garantia para os benefícios previstos pelo plano e alocar essa renda
de uma forma racional e ordenada com o passar do tempo. Mediante
um sistema financeiro adequado, o plano garante que os recursos
financeiros estarão disponíveis para atender aos benefícios
projetados e despesas administrativas. O sistema financeiro
determina a forma pela qual as contribuições serão arrecadadas e
acumuladas com o tempo. (PLAMONDON et al., 2011, p. 72)
O sistema adotado definirá métodos de cálculo dos recursos a serem

arrecadados para suprir as despesas previstas e do ônus de cada
participante do regime para cumprir a meta arrecadatória. (SILVA, no
prelo, p. 29)
Em um primeiro momento, classificam-se os regimes de financiamento em

contributivos ou não. A Previdência Social pública brasileira adota sistema contributivo, em
que é imprescindível a participação dos trabalhadores no custeio.
Em um segundo momento, é possível classificar os sistemas contributivos em

regime de repartição simples e regime de capitalização. Nosso sistema previdenciário público
adota o regime de repartição simples.
O regime de repartição simples é aquele em que todos contribuem para um

fundo comum, o qual garante o pagamento dos benefícios ativos. A ele se contrapõe o regime
de capitalização, em que as contribuições são recolhidas a um fundo individual, que garante o
pagamento dos benefícios futuros ao próprio contribuinte.
No regime de capitalização, não há solidariedade, cada qual é responsável pela

formação de sua própria poupança individual. Por isso, há doutrinadores que afirmam que os
sistemas de previdência que adotam tal regime não podem ser considerados previdenciários,
justamente por lhes faltar a incidência do princípio da solidariedade, afetando o próprio
4
no mesmo sentido RE 416.827, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 08.02.2007, DJ 26.10.2007; precedente citado:
julgamento conjunto das ADIn 3.105/DF e 3.128/DF, rel. Min. Ellen Gracie, red. p/ o acórdão, Min. Cezar Peluso,
Plenário, maioria, DJ 18.02.2005.
caráter securitário do sistema, uma vez que o indivíduo não poderá se socorrer de um fundo
comum, caso necessite da cobertura antes de formado seu próprio fundo.
Este regime foi adotado pelo Chile, na reforma de seu sistema previdenciário,
e acabou por gerar diversos problemas sociais.
No regime de repartição simples, há solidariedade atual, entre os contribuintes

(segurados, empregador, sociedade e Estado) e futura, entre gerações de contribuintes, o
denominado “pacto de gerações”.
O sistema de repartição simples fundamenta-se em uma das faces do

princípio da solidariedade, a da participação nos encargos sociais
como dever do cidadão.
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[...] a obrigatoriedade da filiação e a compulsoriedade da

contribuição (art. 201, da Constituição) impedem que o indivíduo
escape a esta responsabilidade, em prejuízo da solidariedade social.
(SILVA, no prelo, p. 30).
Em razão do “pacto de gerações”, o equilíbrio financeiro-atuarial do regime de

repartição simples é garantido por uma constante que resulta da relação entre os segurados
(contribuintes) e os beneficiários (inativos):
Cada una de las geraciones activas existentes debe, por así decirlo,
satisfacer las cargas de las pensiones de las generaciones
precedentes, esperando que algún dia sus proprias pensiones sean
cubiertas por las generaciones futuras (THULLEN apud VIEIRA, 1999,
p. 1)
Qualquer alteração nesta relação influencia o equilíbrio do regime:
Um dos maiores objetivos dos cálculos atuariais, aplicados às

Entidades de Previdência é o de proporcionar o “equilíbrio
financeiro-atuarial” dos Planos de Benefícios por elas operados.
Colocamos, de um lado, todas as obrigações do Plano de Benefício e,
do outro, seus recursos, e a situação ideal é o equilíbrio entre esses
valores. (CONDE; ERNANDES, 2007, p. 28)
36. Outro aspecto que merece referência diz respeito ao número de

ingressos no serviço público que tem sido bastante inferior ao de
aposentadorias devido ao processo de reestruturação administrativa
implementado pelo governo anterior. Em razão de o sistema
funcionar em regime financeiro de repartição, onde os ativos
financiam os inativos, a diminuição no fluxo de entrada no serviço
público e aumento do fluxo de saída para a aposentadoria,
necessariamente, significa o agravamento do desequilíbrio do
sistema pois teremos menos ativos trabalhando para sustentar um
número cada vez maior de inativos, conforme observamos no Gráfico
nº 3.
(Exposição de Motivos da Proposta de Emenda à Constituição nº 40,

in BRASIL, 2009a, p. 266)
É preciso ter em mente, portanto, que a atuária não leva em consideração as

contribuições ou benefícios de uma pessoa específica, mas as estatísticas de probabilidade
relativas às contribuições ou benefícios de determinado conjunto de pessoas, os segurados e
dependentes.
O fato de a participação em um plano previdenciário ser obrigatória

significa que não existe subscrição de riscos de seguro como em um
seguro de vida individual. A subscrição relata a necessidade de
estudar características pessoais de um segurado em potencial de
modo a remeter esse segurado a uma classe de risco apropriada e,
consequentemente, cobrar dessa pessoa um prêmio relacionado a,
por exemplo, o estado de saúde do indivíduo. A previdência social
tem a intenção de cobrir todos os que se encontrem na definição
jurídica de pessoa coberta. Assim, as experiências com mortalidade e
invalidez, de acordo com um plano previdenciário, incluem uma
proporção maior de “riscos ruins” em comparação com o seguro
individual. Os pressupostos atuariais, portanto, devem ser
estabelecidos com probabilidades adequadas de ocorrência de risco,
refletindo o maior risco associado com cobertura de casos sem
subscrição. (PLAMONDON et al., 2011, p. 57-58)
Do mesmo modo, o princípio da prévia fonte de custeio não incide do ponto de

vista individual, na relação entre contribuições vertidas e benefícios auferidos por cada qual,
mas a partir do âmbito coletivo, na constante entre ativos e inativos resultante do regime de
repartição simples.
Em razão do regime de repartição simples adotado, as contribuições recolhidas

por cada trabalhador têm destinação predeterminada, o Fundo para custeio do Regime. Nesta
fase, não há relação jurídico-previdenciária, que somente se vislumbra com a reunião de todos
os requisitos legais do direito ao benefício ou serviço, mas mera relação jurídico-tributária,
consignada na obrigatoriedade de recolher a contribuição, uma vez caracterizado o fato
gerador. (LOUZADA, 2012)
HISTÓRICO DA PROTEÇÃO SOCIAL DO SERVIDOR PÚBLICO

Muito embora “ao redor do mundo, países grandes ou federativos tendem a
ter regimes previdenciários separados para seus servidores” (ROCHA, citando LINDEMAN in
CANOTILHO et. al., 2013, p. 952), a previsão constitucional da previdência do servidor público,
detalhadamente desenhada como na Constituição de 1988, é exclusividade brasileira.
O artigo em comento não encontra similaridade entre as demais
constituições por descrever, detalhadamente, a moldura básica na
qual os regimes próprios – regimes especiais de previdência, hoje
restritos apenas aos servidores públicos ocupantes de cargos efetivos
e vitalícios – podem ser edificados para o enfrentamento dos riscos
sociais mais significativos.
Excepcionalmente, há constituições que preveem a existência de

regimes próprios para os servidores, como faz a da Argentina no ar.
125; mas apenas a Constituição Brasileira detalha o formato de tais
regimes. [...]
(ROCHA in CANOTILHO et. al., 2013, p. 949/950)
Entretanto, tal proteção constitucional foi se construindo em conjunto com o

próprio desenvolvimento da noção de proteção previdenciária em si, tema que será tratado
com maior cautela pelo Dr. Lucas Louzada.
A título de exemplo, e com foco na previdência do servidor público, traz-se a

constatação de Rocha (in CANOTILHO et. al., 2013, p. 945) sobre a Constituição de 1824, que
estipulava, no inciso XXXI do Título VIII: “A Constituição também garante os socorros públicos”.
O referido preceito contemplava uma norma que poderia ser

classificada como assistencial, impondo um dever vago, dotado de
escassa efetividade para obrigar o governo imperial. Relembre-se
que, nesse momento histórico, os direitos sociais de segunda
dimensão não eram reconhecidos como autênticos direitos que
poderiam ser buscados na via judicial.
(ROCHA in CANOTILHO et. al., 2013, p. 946, negritou-se)
Já na Constituição de 1891, Rocha (in CANOTILHO et. al., 2013, p. 946)

vislumbra um embrião da previdência social dos servidores:
Nessa Carta ainda não houve preocupação em disciplinar a ordem

econômica e social. Aliás, na concepção doutrinária e ideológica que
vicejava na época, tais matérias pertenciam à competência do
legislador ordinário. Considerando a estrutura social brasileira, em
especial a ausência de uma classe operária expressiva, não
surpreende que na Constituição, a exemplo da legislação ordinária, a
previdência social principiou por atender os trabalhadores dos
“serviços públicos”.
Nessa senda, a Constituição Republicana, no seu art. 75, pela

primeira vez, previu a concessão de aposentadoria para quem se
invalidasse a serviço da nação: “A aposentadoria só pode ser dada
aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da nação”.
Esse dispositivo, provavelmente, foi inspirado na Constituição
francesa de 1799.
Convém assinalar que não havia propriamente uma contribuição da

União destinada ao financiamento da previdência social, o que só se
efetivaria com a Constituição de 1934. As empresas recolhiam as
contribuições devidas (as suas próprias, a dos trabalhadores e a dos
usuários dos serviços das empresas) diretamente para as Caixas de
Aposentadorias e Pensões, sem a intermediação estatal. Na Opinião
de Oliveira e Teixeira, tal modelo é apto a “ressaltar o caráter
neoliberal das instituições previdenciárias nos anos 20 por
comparação aos períodos subsequentes. Em síntese, o ‘Estado’ não é
um contribuinte do sistema”. Nessa concepção, os problemas sociais
decorrentes do modo capitalista devem ser resolvidos pela sociedade
civil.
Verifica-se, entretanto, que o benefício de aposentadoria criado pela

Constituição de 1891 tinha mais um caráter de indenização pela invalidez a serviço da nação,
que caráter previdenciário.
Ainda sobre a égide da Constituição de 1891 e citando Russomano, Rocha (in

CANOTILHO et. al., 2013, p. 946, nota de rodapé nº7, negritou-se) acrescenta que:
A Lei n.3.397, de 24 de novembro de 1888, determinava a criação de

uma caixa de socorros para os trabalhadores das estradas de ferro de
propriedade do Estado. Depois, sobrevieram o Decreto n. 9.212-A, de
26 de março de 1889, tratando do montepio obrigatório dos
empregados dos correios, e o Decreto n. 10.269, de 20 de julho do
mesmo ano, criando o fundo especial de pensões dos trabalhadores
das oficinas da Imprensa Régia. Para os servidores públicos o
conjunto dos benefícios era um direito que decorria do exercício da
função, enquanto a previdência dos trabalhadores da iniciativa
privada será criada, exigindo-se o recolhimento de contribuições
(RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social. 1. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 1979, p. 29-30)
Observa-se, novamente, portanto, a ausência de um caráter tipicamente

previdenciário dos benefícios previstos para os servidores públicos.
Com a Constituição de 1934, vislumbra-se, pela primeira vez, a homenagem ao

princípio da solidariedade contributiva, muito embora do ponto de vista formal:
Na seara dos direitos previdenciários, ainda atrelados ao Direito do

Trabalho, cabe sinalar que a Carta de 1934 previu pela primeira vez a
participação tríplice no custeio para viabilizar o atendimento dos
riscos sociais na alínea h do §1º do art. 121: “h) ... e instituição de
previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador e
do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos
casos de acidente do trabalho ou morte;”. Paradoxalmente, o
surgimento de uma “contribuição da União”, inicialmente introduzida
pela Lei n. 159/35, não representou uma melhora na situação dos
Institutos de Previdência. Ocorre que o governo federal, violando os
preceitos constitucionais, não repassava os recursos devidos à
previdência, nos montantes legalmente estabelecidos, dando a esses
recursos destinações diversas.
(ROCHA in CANOTILHO et. al., 2013, p. 947)
Acrescentou-se, ainda, um esboço dos benefícios elegíveis aos servidores:
No título pertinente aos funcionários públicos, foram detalhadas as

prestações previdenciárias a que faziam jus os servidores. Com
relação às aposentadorias, era possível a jubilação, em regra, aos 68
anos de idade, ou por invalidez (art. 170, n. 3 a 7). A aposentadoria
por invalidez seria proporcional, salvo se o servidor ficasse inválido
em decorrência de acidente ocorrido em serviço ou contasse com
mais de trinta anos de serviço público. Ainda havia disposições sobre
a contagem de tempo de servidores civis e militares que exerciam
mandato parlamentar (§3º do art. 33) e aposentadorias de
magistrados (alínea a do art. 64 e §5º do art. 104).
A ausência do caráter previdenciário típico dos benefícios constitucionalmente

previstos para o servidor público restou reforçada pela Constituição de 1937, que se
desvirtuou a proteção social, ao instituir aposentadoria com finalidade diversa:
Basicamente, a disciplina das aposentadorias dos funcionários

públicos traçada pela Constituição anterior restou mantida no art.
156. No pertinente à aposentadoria por idade, a alínea d previa a
possibilidade de a lei reduzir o limite de idade para categorias
especiais de funcionários, de acordo com a natureza do serviço. Na
aposentadoria por invalidez, o tempo de serviço exigido para
concessão do benefício com remuneração integral poderia ser
reduzido nos casos em que a lei determinasse.
Merece registro uma nova modalidade de aposentadoria que não foi

criada no interesse de ampliar a proteção social. O art. 177 autorizou
o governo ditatorial a aposentar ou reformar os servidores civis e
militares, cujo afastamento fosse conveniente ao regime ou
efetivado no interesse do serviço público.
Com a Constituição de 1946,

Pela primeira vez ficou consignado competir à União legislar sobre
previdência social (alínea b do inciso XV do art. 5º); porém, era
permitido aos Estados suplementar a legislação da União nesta
matéria (art. 6º). A competência legislativa em matéria previdenciária
passou a ser concorrente, possibilitando aos Estados e Municípios a
criação de regimes próprios de previdência para seus servidores, caso
em que estes ficaram excluídos do regime geral. A diretriz
permanecerá sendo seguida, inclusive, pela Constituição de 1988.
................................................................................................................
No Título VIII, ao fixar as linhas mestras do regime dos funcionários

públicos, a Constituição reservou o art. 191 para especificar os tipos e
aposentadorias que os servidores poderiam obter. Em especial cabe
destacar que a aposentadoria apenas com base no tempo de serviço,
que já era prevista na legislação ordinária, também restou arrolada.
Por sua vez, o art. 192 previa a contagem recíproca do tempo de
serviço público federal, estadual ou municipal para fins de
aposentadoria e disponibilidade. Em que pese a relevância do
instituto, o qual permite a adição de tempos de filiação prestados em
regimes previdenciários distintos, a lei somente disciplinará essa
adição de períodos muito mais tarde. [Lei n. 3.841/60]
Invocando o inciso XVI do art. 157, os governos de Dutra e os

posteriores argumentaram que a Constituição não determinava mais
uma contribuição paritária da União e que, em face da crise
econômica, a solução seria reduzir a contribuição a cargo do governo.
De fato, promulgada a Lei n. 3.807/60 – promotora da uniformização
da legislação previdenciária, cuja multiplicidade de diplomas esparsos
e, por vezes, contraditórios dificultava arduamente a concretização
desses direitos – vingou a ideia de que a União deveria responder
apenas pelas despesas de administração do sistema.
................................................................................................................
É importante destacar, enquanto ainda estava formalmente em

vigor, a Constituição de 1946, a edição da Emenda Constitucional n.
11/65. Ela acrescentou um parágrafo ao art. 157, introduzindo,
expressamente, o princípio da precedência de fontes de custeio para
a criação, majoração ou extensão de benefício previdenciário.
Em que pesem as valorosas novidades trazidas pela Constituição de 1946, a

ausência de disposição expressa acerca da contribuição da União acabou por amputar, como
visto, o princípio da solidariedade contributiva na prática.
Na Constituição de 1967 e na Emenda Constitucional n.1/69,

A jubilação voluntária dos funcionários públicos passou a reclamar 35
anos de serviço para os homens e 30 anos para as mulheres. Caso o
tempo de serviço fosse menor, o benefício seria proporcional. No
caso de invalidez, os proventos seriam integrais, se a invalidez
decorresse de acidente ocorrido em serviço, moléstia profissional ou
doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei (arts. 100
e 101). A compulsória teve a idade aumentada para 70 anos. A
aposentadoria dos magistrados era tratada apenas pelo §1º do art.
107, sendo os proventos integrais no caso da compulsória aos
setenta anos de idade, ou por invalidez, ou após trinta anos de
serviço. Manteve-se a competência da União de legislar sobre direito
previdenciário (alínea c do inciso XVII do art. 8º), bem como a
supletiva dos Estados (§2º do art. 8º).
Vislumbra-se, portanto, uma melhor especificação dos benefícios previstos

para os servidores, sem, contudo, estruturar-se um regime previdenciário, no sentido técnico
do termo.
A Constituição de 1988 trouxe quadro legal semelhante.
Na redação original do referido artigo, basicamente estavam

definidos os critérios de concessão, forma de cálculo e reajustamento
dos benefícios de aposentadoria e pensão.
Inicialmente, o dispositivo não continha regra relativa à organização

de um regime previdenciário propriamente dito. A aposentadoria
não estava concebida como benefício previdenciário, computando-
se, na sua concessão, apenas o tempo de serviço prestado ao Estado,
ou a particular, sob a égide do regime trabalhista. Na concessão, não
se examinava a idade do segurado ou a existência de contribuição.
Em resumo, o regime jurídico previdenciário se confundia com o
regime jurídico de trabalho dos servidores públicos. Os benefícios
eram concedidos como um benefício de natureza estatutária ou
administrativa, e dependiam apenas do vínculo funcional, do tempo
de serviço prestado ao Estado. Por isso, não exigiam a contribuição e
seu valor correspondia à última remuneração do servidor, exceto no
caso dos proporcionais.
(BRASIL, 2009b, p. 41/42, negritou-se)
Somente com a dificuldade de financiamento surgida, passou-se a pensar na

reestruturação de todo o sistema previdenciário:
No Brasil, com a deterioração contínua da capacidade de

financiamento do sistema previdenciário a partir de 1995, teve início
o processo de discussão da Reforma da Previdência, que resultou na
Emenda Constitucional n. 20, de 15-12-1998, levando a alterações
dos três componentes básicos da previdência no Brasil: Regime Geral
da Previdência Social, Regime de Previdência do Serviço Público e
Regime de Previdência Complementar.
Naquilo que é relevante para a compreensão do dispositivo em foco,

o Poder Executivo traçou uma estratégia de longo prazo para a
reforma, constituída dos seguintes passos: a) acabar com o déficit do
sistema previdenciário, priorizando o equilíbrio financeiro e atuarial,
isto é, aumentando a vinculação entre as contribuições vertidas e as
prestações pagas e tornando o benefício mais próximo dos aportes
efetivamente recolhidos; b) unificar os regimes públicos de
previdência; c) fortalecer a previdência privada como forma de
aumentar a capacidade de poupança nacional, atraindo
investimentos externos pelo aumento da confiança dos investidores
na economia nacional.
(ROCHA, in CANOTILHO, 2013, p. 955)
A primeira Reforma resultou da Emenda Constitucional nº 20/98, que se

seguiu da Emenda Constitucional nº 41/03:
Enquanto a reforma da previdência promovida pela EC n. 20/98 foi

orientada para todo o sistema previdenciário brasileiro, a EC n. 41/03
tinha como objetivo nuclear a transformação dos regimes próprios
dos servidores públicos, mas, como se verá, foi muito além de uma
simples adaptação do sistema aos novos fatores biométricos e sociais
ou de um ajuste fiscal. [...]
Foi a Emenda Constitucional nº 20/98 que conferiu caráter previdenciário aos

benefícios previstos para o servidor e lançou as bases para a criação de um regime
previdenciário.
A escassez dos recursos públicos e a consequente insuficiência dos

mesmos para fazer face ao custeio dos benefícios previdenciários,
que oneram significativamente as despesas de pessoal dos entes
(União, Estados, Distrito Federal, Municípios, e militares dos Estados
e do Distrito Federal), aliadas às variações demográficas da
população brasileira, exigiram uma reforma constitucional, iniciada
com a edição da Emenda Constitucional nº. 20, de 1998. Essa
Emenda imprimiu o caráter previdenciário aos benefícios a serem
concedidos ao servidor e seus dependentes.
Na nova redação do caput do artigo 40, foram estabelecidos, além

dos requisitos de concessão dos benefícios aos beneficiários, os
critérios básicos de estruturação e funcionamento do regime
próprio para os servidores da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, consubstanciados no caráter contributivo e no equilíbrio
financeiro e atuarial.
Passou-se a prever a garantia expressa de um regime de previdência

próprio, limitando-se o amparo, nesse regime, aos titulares de cargo
efetivo. Os servidores ocupantes exclusivamente de cargo em
comissão, cargos temporários ou de emprego público foram
vinculados, expressamente, ao RGPS. Além da exigência de tempo de
contribuição, em substituição ao tempo de serviço, foram incluídos
os seguintes requisitos para concessão de aposentadorias
voluntárias: idade mínima, diferenciada entre homens e mulheres,
tempo de efetivo exercício no serviço público e tempo no cargo
efetivo. O valor máximo dos benefícios foi limitado à remuneração do
servidor no cargo efetivo.
A aposentadoria especial do professor, com redução no tempo de

contribuição e na idade, em relação aos demais servidores, foi
limitada apenas aos que comprovassem tempo de efetivo exercício
nas funções de magistério na educação infantil e no ensino
fundamental e médio.
Vedou-se a percepção de mais de uma aposentadoria de regime

próprio, ressalvadas as decorrentes de cargos constitucionalmente
acumuláveis e a contagem de tempo de contribuição fictício.
Determinou-se a aplicação do limite remuneratório definido no art.
37, XI da Constituição à soma dos proventos de inatividade, pagos
pelo RPPS ou pelo RGPS, ainda que decorrentes de cargos ou
empregos acumuláveis, com remuneração de cargo efetivo, em
comissão ou cargo eletivo.
A Emenda nº. 20, de 1998, previu, ainda, a possibilidade de limitação

dos benefícios dos regimes próprios ao valor do teto dos benefícios
pagos pelo RGPS, condicionada à criação de regime de previdência
complementar, cujas normas gerais de funcionamento deveriam ser
ditadas por Lei Complementar a que se submeteriam todos os entes
da federação. Ademais, foi introduzida a primeira ligação dos RPPS
com o RGPS, com previsão, no art. 40, § 12, da aplicação subsidiária
das regras do RGPS.
Outra alteração substancial foi a determinação de aplicação das

normas constantes do art. 40, relativas à aposentadoria e pensão,
aos Ministros dos Tribunais de Contas e aos magistrados (art. 73, § 3º
e 93, VI). Com a nova redação dada pela Emenda ao art. 249, foi
autorizado que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
constituam fundos integrados por recursos provenientes de
contribuições, por bens, direitos e ativos, a fim de assegurar recursos
para o pagamento dos proventos e pensões concedidos aos
servidores e dependentes.
Em respeito à expectativa de direito mantida pelos servidores, a

Emenda nº. 20 previu, no art. 8º, uma regra de transição para
concessão de aposentadoria àqueles que tivessem ingressado em
cargo efetivo até sua publicação. Nessa regra, os servidores poderiam
se aposentar com idade inferior àquela definida na regra geral, desde
que cumprido o tempo total de contribuição nela definido, em
termos integrais ou proporcionais, que seria variável conforme o
período de trabalho cumprido antes da edição da Emenda.
(BRASIL, 2009b, p. 41/44, negritou-se)
Isso porque a Emenda Constitucional nº 20/98
[...] modificou diversos princípios da administração previdenciária do

setor público, em especial o caráter contributivo e o equilíbrio
financeiro-atuarial. Não obstante, dada a abrangência incompleta e
parcial da EC 20, persistem hoje regras bastante diferenciadas entre
o Regime Geral de Previdência Social e os regimes próprios de
Previdência social dos servidores, com desequilíbrios nas dimensões
da eqüidade e sustentabilidade de longo prazo.

in BRASIL, 2009a, p. 257, negritou-se)
Em razão destas discrepâncias, e principalmente pela ausência de equidade

entre os Regimes Geral e Próprio, além da precária solidariedade e equilíbrio financeiro-
atuarial dos Regimes Próprios, nova reforma foi empreendida pela Emenda Constitucional nº
41/2003.
Em seguimento à reforma iniciada pela Emenda nº. 20, a Emenda

Constitucional nº. 41 inseriu modificações profundas na redação do
art. 40. Além do caráter contributivo e equilíbrio atuarial, inseriu-se a
característica de regime solidário, mediante participação do ente, dos
servidores ativos, dos inativos e dos pensionistas, no custeio do
regime.
A contribuição do segurado para o regime também foi estabelecida

no art. 149, § 1º da Constituição.
Quanto aos benefícios, foram promovidas diversas alterações,

ressaltando-se as seguintes:
a) alteração da forma de cálculo do benefício de aposentadoria, que

deixou de corresponder à última remuneração, passando a
considerar a média das remunerações que serviram de base para a
contribuição do servidor a todos os regimes de previdência a que
esse esteve vinculado, mesma regra aplicável no âmbito do RGPS;
b) previsão de redutor no valor das pensões, no percentual de 30%

(trinta por cento) sobre o valor da remuneração do servidor ativo
falecido ou do provento do inativo, aplicado sobre a parcela recebida
em montante superior ao teto dos benefícios do RGPS.
c) mudança na forma de reajustamento dos benefícios de

aposentadoria e pensão que, antes, eram revistos pela paridade com
a remuneração do servidor ativo, e passaram a ter garantia de
manutenção do valor real nos mesmos moldes do RGPS.
Somados a essas alterações, ocorreram outros eventos: a) a previsão

de incidência de contribuição sobre proventos e pensões pagos pelo
regime próprio acima do teto estabelecido para o RGPS; b) a
instituição do abono de permanência, equivalente ao valor de sua
contribuição, para o servidor que continuasse em atividade após
cumprir todos os requisitos para a obtenção de aposentadoria
voluntária integral; c) vedou-se a instituição de mais de um regime
próprio e de mais de uma unidade gestora desse regime, em cada
ente federativo; d) dispensou-se a exigência de Lei Complementar
para disciplinar as normas gerais de previdência complementar do
servidor; estas normas poderão ser reguladas em lei de iniciativa de
cada Poder Executivo.
Como exceção às novas normas gerais, a Emenda nº. 41 instituiu, no

art. 6º, uma regra de transição para os servidores que ingressaram no
serviço público até a data de sua publicação. Os servidores que
cumprirem os requisitos nela previstos poderão se aposentar com
proventos correspondentes à sua última remuneração no cargo
efetivo, mantendo-se a revisão dos proventos pela paridade com a
remuneração dos ativos. A regra de transição contida no art. 8º da
Emenda nº. 20 foi revogada e instituída outra, no art. 2º da Emenda
nº. 41, que não mais prevê a hipótese de aposentadoria com
proventos proporcionais.
Na nova regra, foram mantidos todos os requisitos para aquisição ao

direito, mas o cálculo passou a ser feito pela média de contribuições,
aplicando-se redutor no valor dos proventos, de acordo com a idade
do servidor. Alterou-se, também, a forma de correção dos benefícios,
aos quais foi garantida a manutenção do valor real.
(BRASIL, 2009b, p. 44/46)
O objetivo, como visto, era aproximar as regras dos regimes próprios das do
Regime Geral, para “tornar a Previdência Social mais equânime, socialmente mais justa e viável
financeira e atuarialmente para o longo prazo” (Exposição de Motivos da Proposta de Emenda
à Constituição nº 40, in BRASIL, 2009a, p. 258).
27. Diante das regras vigentes, percebe-se uma situação de

regressividade, segundo as quais os servidores públicos, que
notoriamente possuem uma renda média superior à dos
trabalhadores da iniciativa privada, acabam sendo contemplados
com a concessão de benefícios sem a necessária contrapartida
contributiva, uma autêntica distribuição de renda às avessas, em que
os mais pobres colaboram para sustentar os benefícios dos mais
ricos.

103. A reforma ora preconizada, Excelentíssimo Senhor Presidente, é

imposta pela desigualdade de tratamento do sistema previdenciário
brasileiro, o que, de resto, já havia sido amplamente documentado
pelo Programa de Governo em 2002, e pela existência de regras sem
o devido respaldo técnico e doutrinário, o que o torna socialmente
injusto e compromete sua viabilidade no longo prazo. Adequações
análogas são uma constante em todo o mundo, em um processo de
ajuste às novas perspectivas demográficas, às mudanças do processo
produtivo e à demanda crescente por justiça social.
104. Viabilizar a Previdência Social, tornando-a mais justa, significa

garantir o pagamento dos benefícios previdenciários às próximas
gerações, legando a todos os brasileiros uma lição de solidariedade. É
uma tarefa histórica assegurar a sustentabilidade da política social
para os atuais e futuros brasileiros, aprofundando o caráter
eqüitativo e protetor do sistema.

De fato,
O setor público federal gasta praticamente o mesmo que o INSS. A

diferença é que o INSS paga benefícios a mais de 23 milhões de
segurados, enquanto no setor público federal o universo de
atendidos é de cerca de 1 milhão de pessoas. A diferença está no
valor dos benefícios. No INSS, o benefício médio é da ordem de
R$765. O máximo que a Previdência Social paga aos trabalhadores da
iniciativa privada é de R$3.467,40. No funcionalismo, a conta é bem
diferente: dentro do Poder Executivo, a aposentadoria média é de
R$3.967, enquanto no Judiciário e no Legislativo o valor médio
supera R$14 mil.
(CRISTINO, 2010, in ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DA
PREVIDÊNCIA E DA SEGURIDADE SOCIAL, 2011, p. 137)
Ademais, o déficit na Previdência brasileira é extremamente preocupante:
Para o ano que vem, levando-se em conta a previsão de um Produto

Interno Bruto (PIB) de R$3,8 trilhões, o déficit no setor público ficaria
em torno de R$50 bilhões, e o do INSS, entre R$42 bilhões e R$ 43
bilhões.
Nos últimos anos do governo Lula, que vem executando políticas de

valorização do serviço público com reajustes salariais que se
estendem até 2012 e chegam aos aposentados, o déficit do regime
próprio da Previdência dos funcionários tem subido. Chegou a quase
R$47 bilhões em 2009, incluindo servidores dos três Poderes, ou
1,49% do PIB. Em 2009, o rombo foi superior ao do INSS, que
totalizou R$42,9 bilhões (em valores correntes), ou 1,41% do PIB.
Para 2010, os gastos com os servidores civis e milateres inativos

(aposentados) continuarão altos, com previsões de fechar o ano
entre R$46 bilhões e R$48 bilhões, cerca de 1,3% do PIB. A área
econômica prevê para este ano uma convergência entre os índices
dos dois regimes, ou seja, cada um chegará a cerca de 1,3% do PIB.
Para 2011, porém, o déficit do setor público voltaria, segundo
previsões do próprio governo, a ser maior que o do INSS: 1,3% do PIB
para o primeiro contra 1,1% para o segundo.
(JUNGBLUT, 2010, in ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DA

Assim, as reformas visam a evitar um colapso:
Para o especialista em Previdência Social, Renato Follador, a

tendência é que o déficit do setor público se deteriore ainda mais no
decorrer dos anos. “O regime de previdência do servidor caminha
para o colapso financeiro por ser de repartição como o INSS”,
comentou.
Segundo ele, a arrecadação do servidor público na ativa é utilizada

integralmente para financiar os pagamentos das pensões e
aposentadorias. “O sistema é deficitário. Para que isso mude seria
preciso três servidores na ativa para financiar cada aposentado.
Atualmente, essa relação é de um para um”, explicou Follador.
(SIMÃO, 2010, in ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DA

PREVIDÊNCIA E DA SEGURIDADE SOCIAL, 2011, p. 143, negritou-se)
37. Em 1991, havia dois trabalhadores em atividade para financiar
cada trabalhador inativo e pensionista. Nos últimos oito anos,
enquanto o número de ativos reduziu-se em 9,5%, a quantidade de
aposentados e pensionistas aumentou 67,3%. Em 1998, a relação
entre contribuintes e beneficiários já era de praticamente um
trabalhador ativo para cada inativo e pensionista. Na União, em
2002, o número de inativos chegou a 942,7 mil servidores, enquanto
o número de ativos chegou a 851,4 mil.

Verifica-se, ainda, a clara adoção, pela Emenda Constitucional nº 41/03, do já

tratado conceito de cidadania social:
101. Diante da Previdência Social, há que se buscar um tratamento

equânime, em que todos os trabalhadores brasileiros, públicos e
privados, sejam iguais não só nos seus deveres, mas também nos
seus direitos. Só assim será possível um sistema previdenciário
verdadeiramente justo, viável e sustentável no longo prazo.

Os resultados esperados com a Reforma trazida pela Emenda Constitucional nº

41/03 podem ser assim resumidos:
A instituição da Previdência Complementar criará uma pressão nas

despesas (uma vez que a União será obrigada a fazer aportes a todos
os novos servidores) e queda nas receitas (visto que os novos
funcionários só contribuirão até o teto do RGPS). Apesar disso, até
2011, haverá uma queda constante na necessidade de
financiamento. Isso ocorrerá graças à adoção da contribuição de
aposentados e pensionistas (que aumenta receitas), ao incentivo à
postergação de aposentadorias e à nova fórmula de cálculo das
aposentadorias e pensões.
No período seguinte, até 2022, as aposentadorias postergadas

começam a ser concedidas, havendo uma alteração na trajetória da
necessidade de financiamento, que passa a subir, embora se
mantenha abaixo da curva original.
A partir desse período, a Previdência Complementar passa a exercer

pressão no sentido de reduzir novamente a necessidade de
financiamento, pois os novos benefícios terão como limite o teto do
RGPS.
(BRASIL, 2009a, p. 310)

Por todo o exposto, discorda-se de Rocha (in CANOTILHO, 2013, p. 957),
quando afirma:
[...] a EC n. 41/03 inspirou-se no sistema multipilar ou dos três pilares

do Banco Mundial. A unificação dos regimes afigura-se como um
primeiro passo rumo à privatização não apenas da previdência dos
servidores públicos, mas de toda a previdência pública.
Lamentavelmente, poderemos, em um futuro muito próximo,
caminhar rumo à extinção da previdência pública, convertida em
mera assistência social.
Certamente, as reformas não caminham para a privatização da previdência. Ao

contrário, incorporam em graus cada vez maiores o princípio da solidariedade, buscando,
justamente, criar um sistema previdenciário efetivamente solidário, securitário, equânime e
viável.
Dando continuidade às reformas,
A Emenda nº. 47/2005, oriunda de discussão da Proposta de Emenda

Constitucional denominada “PEC Paralela”, previu novas hipóteses de
concessão de aposentadorias especiais. Nos incisos do § 4º do art.
40, estão previstos, como exceção à regra do caput desse dispositivo,
os servidores portadores de deficiência e os que exercem atividades
de risco, além daqueles sujeitos a atividades que prejudiquem a
saúde ou a integridade física. Leis complementares irão dizer as
condições de concessão em cada caso.
Com relação à contribuição previdenciária dos segurados, ampliou-se

o limite de imunidade quanto ao beneficiário de regime próprio
portador de doença incapacitante.
Essa nova previsão abarca todos os beneficiários – aposentados e

pensionistas – que forem acometidos por doença incapacitante.
Além disso, foi instituída outra regra de transição. No art. 3º da

Emenda nº. 47/2005, a Emenda nº. 47/2005 estabeleceu mais uma
hipótese de concessão de aposentadoria ao servidor que houver
ingressado no serviço público até a data de publicação da Emenda nº.
20/1998. Nessa hipótese, a aposentadoria desse servidor seria
concedida com proventos integrais, correspondentes à sua última
remuneração no cargo efetivo, garantindo-se a revisão dos proventos
pela paridade com a remuneração dos ativos e com idades inferiores
àquelas definidas no art. 40 da Constituição, para o servidor que
possuir tempo de contribuição superior ao mínimo definido nesse
artigo.
Essa hipótese de aposentadoria assegura a paridade, também, à
pensão decorrente do falecimento do servidor inativo, cujos
proventos foram concedidos de acordo com suas regras.
(BRASIL, 2009b, p. 46)
Por fim, a Emenda Constitucional nº 70/2012,
[...] introduziu o art. 6º-A ao corpo da EC n. 41/03, excepcionando a

aplicação dos §§3º, 8º e 17 do art. 40 aos servidores vitimados pelo
flagelo da invalidez cujo ingresso no serviço público ocorreu até 31-
12-2003. Por sua vez, o parágrafo único do art. 6º-A garantiu a
revisão, na mesma proporção e na mesma data em que for revisada a
remuneração dos agentes públicos em atividade (paridade), para as
aposentadorias concedidas com base na nova regra de transição.
Além disso, quedou imposto aos entes federativos a realização de
uma revisão, no prazo de 180 dias, das aposentadorias e pensões
delas decorrentes, concedias a partir de 1º de janeiro de 2004, com
efeitos financeiros a partir da data da promulgação da EC n. 70/12
(art. 2º da EC n. 70/12).
(ROCHA in CANOTILHO, 2013, p. 957)
Após todas as reformas, ainda pendem algumas discussões, dentre elas, que
destacamos, por sua pertinência com o foco deste Curso, a relativa ao caráter previdenciário –
e não administrativo – da aposentadoria do servidor público:
O desenho constitucional e legal vigente, no que concerne aos

benefícios concedidos aos servidores públicos titulares de cargo
efetivo, está provocando discussões a respeito da necessidade de
evolução de conceitos e institutos estabelecidos na vigência do
regramento anterior à Emenda Constitucional nº 20, de 1998.
Na maioria dos casos, os conceitos que exigem revisão são de

natureza estatutária, pois os benefícios hoje considerados
previdenciários, anteriormente possuíam natureza funcional,
vinculados apenas ao exercício da atividade do servidor.
Um dos itens que merece nova abordagem é a previsão de cassação

de aposentadoria como penalidade disciplinar, normalmente contida
nos estatutos dos servidores.
Essa punição era perfeitamente cabível e admissível quando o

benefício de aposentadoria era concedido pelo Estado como prêmio
por bons serviços prestados, durante um determinado período de
tempo. Consequentemente, o prêmio poderia ser tomado pela
Administração que posteriormente à inativação do servidor,
observou que esse mereceu o benefício. A aposentadoria não se
vinculava, portanto à contributividade ou não requeria qualquer
contrapartida pecuniária por parte do servidor.
Atualmente, punição dessa natureza não se coaduna com a

característica previdenciária e natureza contributiva do benefício da
aposentadoria existente nos regimes próprios desde dezembro de
1998, e, no âmbito da União, desde 1993. Ou seja, não é aceitável
que seja retirado do servidor uma prestação para a qual ele cumpriu
todos os requisitos para obter, inclusive com participação no custeio.
Não se trata mais de prêmio ou concessão gratuita do Estado.
Outras formas de recomposição ou reparação da falta devem ser

buscadas no âmbito penal ou civil, se não for mais possível no âmbito
administrativo. Ademais, se a Administração não foi ágil o suficiente
para identificar a falta e excluir o servidor de seus quadros quando
ainda estava em atividade, não se pode mais retirar o benefício que
ele ajudou a custear. Ademais, no caso de demissão do servidor, todo
o tempo de contribuição prestado ao regime do ente deverá ser
certificado para aproveitamento em outro regime de previdência que
vier a se vincular por exercício de atividade remunerada ou ocupação
de outro cargo público. É mais uma consequência da contributividade
do regime. Ou seja, embora o amparo previdenciário no âmbito dos
regimes próprios esteja interligado à titularidade de um cargo
efetivo, a relação do servidor no sentido previdenciário é com o
Estado – instituidor de um regime previdenciário e não com o Estado
– empregador. O direito previdenciário parcial ou integral deve ser
reconhecido.
Em resumo, a discussão que se apresenta é a necessidade de exame

da recepção pelas Emendas Constitucionais nº 20, de 1998 e 41, de
2003 dos dispositivos constantes de leis que prevejam punição que
anulem os direitos previdenciários como a cassação de
aposentadoria.
(BRASIL, 2009b, p. 65/66)
Este é o breve introito necessário para se verificar os objetivos e fundamentos

das Reformas empreendidas.
MODIFICAÇÕES DO RPPS
As modificações empreendidas no Regime Geral de Previdência Social

certamente terão grande impacto nacional, seja pelo aspecto financeiro, seja pelo número de
segurados e beneficiários atingidos.
Segundo a Associação Nacional dos Servidores da Previdência e da Seguridade

Social – ANASPS (2011, p. 102), existem 26 Regimes Próprios estaduais e do Distrito Federal,
mais 1.981 municipais.
O patrimônio dos planos enquadrados no sistema de RPPS pulou de

R$ 40 bilhões, em junho de 2009, para cerca de R$50 bilhões em
novembro de 2010.
................................................................................................................
O número de protegidos dos regimes próprios é de,

aproximadamente, 20 milhões de pessoas direta e indiretamente,
somando dependentes e familiares.
(ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DA PREVIDÊNCIA E DA

SEGURIDADE SOCIAL, 2011, p. 101)
Os regimes próprios adquiriram grande dimensão e projeção no

cenário econômico nacional. Atualmente, os RPPS garantem
proteção previdenciária a 9.264.238 beneficiários, entre ativos,
inativos e pensionistas da União, dos Estados, Distrito Federal e de
1.743 municípios, conforme distribuição a seguir:
(BRASIL, 2009b, p. 50/51)
CRITÉRIO CONTRIBUTIVO
A principal alteração das Reformas, da qual derivam praticamente todas as
demais, foi a explicitação do critério contributivo e a inserção da exigência constitucional de
equilíbrio financeiro-atuarial, reforçando a solidariedade dos regimes próprios de previdência.
Na redação original, a Constituição já previa que os servidores contribuiriam

para o custeio do regime, mas remetia a disciplina à lei (art. 40, §6º, Constituição, redação
original).
A Emenda Constitucional nº 20/98 substituiu a expressão “tempo de serviço”
por “tempo de contribuição” como requisito para se obter aposentadoria, e inseriu
expressamente no texto constitucional o caráter contributivo do regime e o princípio do
equilíbrio financeiro-atuarial.
Contagem de tempo de contribuição fictício
Também resulta da expressa adoção do princípio contributivo, a proibição de

qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício (art. 40, §10, Constituição,
redação da EC nº 20/98), inserida pela Emenda Constitucional nº 20/98.
Em decorrência desta vedação, deixou-se de contar como tempo de serviço,

por exemplo, férias-prêmio não gozadas, que muitos RPPS contavam, às vezes em dobro, para
permitir a aposentadoria precoce do servidor.
Há tempos fictos relacionados com a função pública – por exemplo,

quando o servidor está participando de programa de treinamento
regularmente instituído (inciso IV do art. 102); períodos em que o
servidor não está exercendo a atividade – tempo durante o qual está
em licença saúde (art. 103, VII); ou o tempo de prestação de serviço
militar obrigatório, no qual há desempenho de tarefas e pagamento
de remuneração, mas sobre o qual não são vertidas contribuições. Do
ponto de vista previdenciário, seria absolutamente injusto
desconsiderar tais períodos para fins de aposentadoria. Em outros
casos, todavia, a proibição do seu cômputo é inteiramente adequada,
como nas hipóteses de conversões de licenças-prêmio (extintas em
relação ao servidor federal, mas ainda existente em muitos Estados
da Federação) e férias não gozadas, em tempo de serviço dobrado
para aposentadoria, as quais permitiam a antecipação do benefício e,
em decorrência, não apenas a redução dos aportes como a fruição do
benefício por um tempo maior.
No período anterior à edição da EC n. 20/98, o Estado do Rio de

Janeiro aprovou a Lei n. 1.713/90, cujos arts. 3º e 4º previam a
possibilidade de que o tempo de exercício em cargo de comissão na
Administração Direta desse Estado pudesse ser computado em dobro
para fins de aposentadoria. Contra os dispositivos clientelistas, foi
proposta a ADIn 404/RJ, a qual foi julgada procedente, entendendo o
STF que as normas impugnadas reduziam, indiretamente, o tempo
fixado pela CF/88 para a aposentadoria, afrontando os §§4º e 10 do
art. 40. Outro exemplo de tempo ficto inadequado era o contido no
parágrafo único do art. 101, o qual também acabou sendo
considerado inconstitucional pelo Tribunal Constitucional na
apreciação da Ação Direta de Inconstitucionalidade 609-6/DF, julgada
em 8-2-1996, a qual foi acolhida em razão da impossibilidade de a lie
ordinária reduzir o tempo para a aposentadoria estabelecida
constitucionalmente. Dessa decisão, recomenda-se o exame dos
excelentes votos dos Ministros Francisco Rezek e Néri da Silveira,
que, dando uma interpretação conforme a Constituição, julgavam a
ADIn parcialmente procedente, afastando a sua aplicação apenas nas
aposentadorias voluntárias, na medida em que a figura do tempo
ficto deve ser preservada quando existir uma causa que a justifique.
Posteriormente, o referido dispositivo restou revogado pela Lei n.
9.527/97.
(ROCHA in CANOTILHO, 2013, p. 972/973)
Contribuição dos inativos
A Emenda Constitucional nº 41/03 acrescentou referência expressa ao

princípio da solidariedade, especificado na exigência de contribuição do ente público, dos
servidores ativos e inativos e dos pensionistas:
66. Inúmeras são as razões que determinam a adoção de tal medida,

cabendo destacar o fato de a Previdência Social ter, essencialmente,
um caráter solidário, exigindo, em razão desta especificidade, que
todos aqueles que fazem parte do sistema sejam chamados a
contribuir para a cobertura do vultoso desequilíbrio financeiro hoje
existente, principalmente pelo fato de muitos dos atuais inativos não
terem contribuído para o recebimento dos seus benefícios ou terem
contribuído, durante muito tempo, com alíquotas módicas,
incidentes sobre o vencimento e não sobre a totalidade da
remuneração, e apenas para as pensões, e, em muitos casos,
também para o custeio da assistência médica (que é um benefício da
seguridade social e não previdenciário).
67. Apenas na história recente a contribuição previdenciária passou a

ter alíquotas mais próximas de uma relação contributiva mais
adequada e incidir sobre a totalidade da remuneração, além de ser
destinada apenas para custear os benefícios considerados
previdenciários.
68. A grande maioria dos atuais servidores aposentados contribuiu,

em regra, por pouco tempo, com alíquotas módicas, sobre parte da
remuneração e sobre uma remuneração que foi variável durante suas
vidas no serviço público. Isso porque há significativa diferença entre a
remuneração na admissão e aquela em que se dá a aposentadoria
em razão dos planos de cargos e salários das diversas carreiras de
servidores públicos.
69. Também merece destaque o fato de o Brasil ser um dos poucos

países no mundo em que o aposentado recebe proventos superiores
à remuneração dos servidores ativos, constituindo, este modelo, em
um autêntico incentivo para aposentadorias precoces, conforme já
mencionamos anteriormente.
70. Essas são as razões que fundamentam a instituição de
contribuição previdenciária sobre os proventos dos atuais
aposentados e pensionistas ou ainda daqueles que vierem a se
aposentar. Além de corrigir distorções históricas, as tentativas de
saneamento do elevado e crescente desequilíbrio financeiro dos
regimes próprios de previdência serão reforçadas com a contribuição
dos inativos, proporcionando a igualdade, não só em relação aos
direitos dos atuais servidores, mas também em relação às
obrigações.

Ademais, a ausência de contribuição dos inativos para o RPPS constituía
[...] um estímulo a aposentadorias precoces pelo fato de o servidor,

ao se aposentar, auferir um incremento em sua renda líquida, pois
deixa de contribuir para a Previdência, sendo o benefício equivalente
à última remuneração sem desconto da contribuição previdenciária.
Trata-se de uma situação ímpar, sem paralelo no resto do mundo e
qualquer conexão com princípios previdenciários e de política social:
pagar-se mais para os aposentados em relação àqueles que ainda
permanecem em atividade.

A contribuição dos inativos e pensionistas tem como base de cálculo o valor de

seus proventos que exceder o teto dos benefícios do Regime Geral, e alíquota idêntica à dos
ativos.
A contribuição criticada até hoje pelos servidores, que tentam

derrubá-la no Congresso, rende cerca de R$2 bilhões ao ano aos
cofres do Tesouro.
................................................................................................................
Segundo dados do Ministério do Planejamento, os gastos com

aposentadorias e pensões do serviço público somaram R$65,4
bilhões em 2009, com um déficit de R$46,9 bilhões. Isso quer dizer
que as receitas foram insuficientes, com o governo arrecadando
apenas R$ 18,5 bilhões. Hoje, a União tem 939,9 mil ativos: 537 mil
aposentados e 402,9 mil pensionistas.
(JUNGBLUT, 2010, in ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DA

PREVIDÊNCIA E DA SEGURIDADE SOCIAL, 2011, p. 138/139)
A constitucionalidade da contribuição dos inativos foi submetida à análise do
Supremo Tribunal Federal:
[...] No julgamento desta ADI [3.105-8], por sete votos a quatro, o

Supremo Tribunal Federal considerou constitucional a cobrança de
inativos e pensionistas instituída no art. 4º da EC n. 41/2003. Os
ministros que reconheceram a constitucionalidade da cobrança
acompanharam os argumentos expostos pelo ministro Cezar Peluso,
que, na solução do caso, levou em consideração, quase
exclusivamente, o caráter tributário das contribuições sociais.
O assunto não é novo e esta não foi a primeira vez em que fora debatido na
Corte Constitucional.
A tentativa de descontar contribuições previdenciárias dos servidores

inativos tem início com a edição da Medida Provisória n. 1.415/96,
cujo art. 7º conferia nova redação ao art. 231 da Lei n. 8.112/90.
Curiosamente, a constitucionalidade da lei foi contestada pelos
partidos de oposição, dentre eles figurava também o Partido dos
Trabalhadores, pela via da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade
n. 1.441-2, e, embora a liminar tenha sido denegada nesta
oportunidade, torna-se interessantes recapitular os argumentos
alinhavados na decisão.
Na ocasião, o relator, Ministro Octávio Gallotti, afirmou que não se

mostrava relevante o apelo ao princípio da irredutibilidade dos
proventos, pois além de um vínculo diferenciado conservado pelo
servidor com a pessoa jurídica de direito público, haveria uma
perfeita simetria entre vencimentos e proventos realçada pela
disposição do §4º do art. 40 da CF/88 (no qual vicejava a regra da
paridade). Diferentemente dos segurados do regime geral, para os
quais ficou estatuída a preservação do valor real do benefício, para
os agentes públicos deveriam ser estendidos quaisquer benefícios ou
vantagens posteriormente concedidos para os ativos. Sem dúvida, a
decisão sopesou a trajetória diferenciada dos benefícios
previdenciários ofertados aos agentes públicos, os quais não
contribuíam diretamente para o custeio das aposentadorias antes do
advento da EC n. 03/93. A partir de quando os regimes próprios
tiveram os seus pilares essenciais substituídos – passando a ser
revestidos de um caráter contributivo, tal qual o regime geral, bem
como, em face do rompimento da simetria entre os proventos dos
inativos (efetuada pela eliminação da integralidade e da paridade),
estabelecimento do mesmo teto – a conclusão, tendo em vista a
completa substituição das premissas nas quais estava assentada, não
pode mais ser aplicada.
A referida Medida Provisória foi sucedida pela MP n. 1.646/47, de 24
de março de 1998, a qual acabou convertida na Lei n. 9.630/98,
porém sem o dispositivo que amparava a tributação dos inativos.
Em 25 de novembro de 1998, foi editada a MP n. 1.720, mais uma

vez, contemplando dispositivo que pretendia amparar a cobrança de
contribuição previdenciária dos inativos, mas que fracassou em face
da rejeição efetuada pelo Congresso Nacional em 3 de dezembro de
1998.
Sobreveio novo e indesejado diploma legal tratando da exação, a Lei

n. 9.783/99. A referida lei, além de revogar o art. 231 da Lei n.
8.112/90, fixando a contribuição em 11% para os ativos e inativos,
previa ainda um acréscimo progressivo absurdo de 9% para a parcela
da remuneração ou provento excedente a R$1.200,00 e outra de 14%
para a parcela da remuneração ou provento que excedesse a R$
2.500,00.
Com o advento da EC n. 20/98 [...] acrescentou-se no inciso II do art.

195 importante direito de defesa para os beneficiários do regime
geral, estabelecendo-se uma hipótese de não incidência de
contribuição previdenciária sobre os rendimentos decorrentes de
aposentadorias e pensões [...]
Essa norma acabou por ser considerada aplicável ao regime dos

servidores públicos, em razão da cláusula contida no §12 do art. 40,
no julgamento da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n.
2.010-2/DF, proposta contra a instituição da contribuição
previdenciária para os servidores inativos veiculada pela Lei n.
9.783/99, tendo o Tribunal Constitucional considerado que a
Constituição da República proibia a instituição de contribuição
previdenciária para os inativos e pensionistas da União.
Na mesma decisão, o relator, Ministro Celso de Mello, asseverou um

outro fundamento não menos relevante: a transgressão, por parte da
Lei n. 9.783/99, do princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, uma
vez que, não havendo nenhum benefício para os servidores inativos
contribuírem para o regime dos servidores públicos, inexistiria causa
para a instituição da contribuição.
Considerando o contexto de crise econômica que afligia nosso País, a

EC n. 41/2003 também logrou implementar a contribuição dos
inativos no §18 do art. 40. [...]

Instituiu-se, também, a obrigatoriedade de instituição de alíquota mínima de
contribuição dos servidores dos Estados, Distrito Federal e Municípios, com a modificação da
redação do art. 149, §1º, da Constituição, pela Emenda Constitucional nº 41/03:
73. Ressalte-se que a persecução do equilíbrio financeiro e atuarial

não pode se restringir ao âmbito da União. Considerando a
necessidade de os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
atingirem este objetivo, também se propõe, por meio de modificação
de texto do art. 149, parágrafo primeiro, que os demais entes
federados, que tenham regime previdenciário em acordo com o art.
40, instituam contribuição previdenciária dos servidores titulares de
cargos efetivos destes entes públicos não inferior à contribuição dos
servidores federais. Com isto supera-se definitivamente a relutância
de alguns entes em estabelecerem uma alíquota contributiva mínima
condizente com um regime contributivo, tal como requerido pelo
caput do art. 40 da Constituição Federal.

Há nos vários Regimes Próprios de Previdência atualmente existentes

no Brasil alíquotas de contribuição exigidas de seus servidores muito
díspares. Tais percentuais, muitas vezes, não são suficientes para que
o sistema previdenciário alcance o equilíbrio financeiro e atuarial
exigido constitucionalmente. Dessa forma, a fim de uniformizar-se o
patamar mínimo de contribuição para os servidores civis, propõe-se
que Estados e Municípios tenham uma alíquota que não possa ser
inferior à aplicada pela União para seus servidores civis, hoje
estabelecida em 11%.
(BRASIL, 2009a, p. 301)
Em resumo, são estes os fundamentos da contribuição dos inativos:
Três são os motivos principais que justificam esta medida. Primeiro,

no caso daqueles que se beneficiaram das regras atuais para obter
uma aposentadoria ou pensão, não houve, historicamente, uma
contribuição compatível com os valores dos benefícios percebidos.
Isso se deve ao fato de que estes beneficiários foram contemplados
pela instituição do RJU - Regime Jurídico Único, em 1990. Antes do
RJU, ou os servidores públicos eram vinculados ao antigo INPS, se
celetistas, contribuindo para aposentadorias e pensões até o teto
válido para os trabalhadores do setor privado da economia, ou os
servidores participavam de institutos próprios (IPASE, institutos
estaduais e municipais), quando estatutários, contribuindo apenas
para o custeio de pensões aos seus dependentes. O RJU, instalado
pela Lei 8.112/90, permitiu computar esses tempos de contribuição
ao antigo INPS ou aos institutos próprios como se houvesse sido feita
contribuição sobre a totalidade da remuneração.
Segundo, para aquele mesmo grupo de aposentados e pensionistas,

cujos benefícios foram calculados pelas regras atuais, há, no
momento da aposentadoria, a aplicação de uma regra que inexiste
no resto do mundo: o benefício passa a corresponder ao último
salário bruto, que inclui a contribuição previdenciária. Desta forma,
no momento da aposentadoria, ocorre atualmente uma elevação da
renda efetiva do segurado ou de seu pensionista, constituindo-se em
um incentivo a favor da antecipação máxima possível das
aposentadorias, em detrimento das finanças públicas e da qualidade
da gestão estatal, que perde servidores no auge da sua capacidade
laborativa.
Terceiro, um regime previdenciário básico universal tem que estar

baseado na solidariedade entre as gerações que dele participam. Este
princípio não vale apenas para fundamentar que a geração ativa
financie os benefícios dos inativos e pensionistas. Ele também tem
aplicação ética, no momento em que todos os partícipes do sistema
têm que ser chamados a remediar os graves desequilíbrios
financeiros e atuariais, fruto de decisões tragicamente equivocadas
no passado e que resultaram no elevado passivo que os RPPS
possuem hoje.
(BRASIL, 2009a, p. 295/296)
Com a Emenda nº 47/05, foi estabelecida nova base de cálculo (o que exceder
o dobro do teto do RGPS) para contribuição dos inativos portadores de doença incapacitante,
na forma da lei. “A tendência é que seja acolhido rol semelhante ao previsto pelo inciso XIV do
art. 6º, da Lei n. 7.713/88, na redação dada pela Lei n. 11.052/2004”, explica Rocha (in
CANOTILHO, 2013, p. 981)
O debate em torno desse assunto é que, em média, os servidores

públicos inativos recebem mais que os aposentados do INSS, o que
significa uma transferência clara de renda. Para esse ano, os
ministérios do Planejamento e Previdência Social evitam fazer
previsões sobre o déficit da Previdência do servidor público. Porém,
no caso do INSS, o saldo negativo deve ficar entre R$45 bilhões e
R$47 bilhões.
A discrepância de gastos entre um regime e outro fortalece o debate

sobre a necessidade de reforma da Previdência para unificar as
regras dos dois regimes. Mas pelo menos, por enquanto, essa
discussão está distante no Congresso Nacional.
Tanto é que foi aprovada, na quarta-feira, por comissão especial da
Câmara, a PEC 555/2006, estabelecendo a isenção da contribuição
previdenciária dos servidores públicos inativos a partir dos 65 anos,
além da criação de um redutor de 20% ao ano a partir dos 61 anos.
Hoje, essa contribuição corresponde a 11% sobre a parte do
benefício acima do teto da Previdência.
(SIMÃO, 2010, in ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DA

Por fim, advirta-se sobre a divergência de situações entre as contribuições dos

servidores inativos e seus pensionistas, e as recolhidas pelos segurados do Regime Geral de
Previdência Social que retornam à atividade, o que tem gerado a demanda de desaposentação.
No primeiro caso, dos servidores, tem-se a contribuição incidente sobre os

valores que superem do teto do Regime Geral de Previdência Social, como decorrência do
pacto entre gerações, independente do retorno à atividade.
O beneficiário dos Regimes Próprios aufere benefício elevado, sem ter

contribuído no mesmo patamar. Em razão do regime de repartição simples, significa que ele
pouco contribuiu para sustentar os inativos enquanto permanecia em atividade, mas seu
benefício impõe ônus excessivo aos trabalhadores que o sustentam atualmente.
Ademais, as transferências dos entes federativos que se fazem necessárias em

razão do déficit do Regime repartem a conta com toda a sociedade, o que finda com uma
“solidariedade às avessas”, onde a sociedade subsidia pessoas de renda média a alta.
Por fim, a contribuição dos servidores inativos e seus pensionistas reduz a

desigualdade existente entre os segurados do Regime Próprio e os do Regime Geral, e é em
razão da busca da equanimidade que não incide sobre os valores inferiores ao teto deste
Regime.
Já a contribuição do aposentado do Regime Geral que volta à atividade decorre

do simples exercício da atividade, que é fato gerador da contribuição. As contribuições pós-
aposentadoria no Regime Geral não têm o caráter de correção histórica da isonomia, nem de
instrumento inserido para buscar um equilíbrio financeiro-atuarial, ao contrário, encontram-se
desde sempre vinculadas ao Fundo do Regime, como garantia já existente de tal equilíbrio.
ABONO DE PERMANÊNCIA
Outra medida decorrente da adoção do princípio contributivo que merece
destaque é a instituição do abono de permanência, pago ao servidor que tenha completado os
requisitos da aposentadoria por tempo de contribuição, mas que opte por continuar em
atividade, que se deu com a inclusão do §19 ao art. 40 da Constituição pela Emenda
Constitucional nº 41/03.
O abono tem o valor da contribuição previdenciária e será pago enquanto o

servidor permanecer em atividade, até a aposentadoria compulsória.
“Dois anos antes da reforma, houve uma corrida muito grande à
aposentadoria. Com as mudanças, os servidores que passaram a
adiar sua aposentadoria, permanecendo em atividade, tiveram um
ganho de 11% nos salários. Foi criado um abono de permanência”,
afirma o secretário de Previdência Social, Fernando Rodrigues.
Ele acrescenta que isso gerou uma economia para o governo nos
últimos anos. O problema é que, por efeitos estatísticos e
demográficos, essa postergação é revertida em uma avalanche de
aposentadoria – o que estaria por trás do aumento das despesas com
aposentados projetado pelo governo para o próximo ano.
(FOLHA DE SÃO PAULO, 2010, in ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS

SERVIDORES DA PREVIDÊNCIA E DA SEGURIDADE SOCIAL, 2011, p.
147)
A ideia era que os servidores postergassem suas aposentadorias, com reflexos

diretos na constante ativos/inativos.
Faculta-se, assim, ao servidor continuar a exercer a mesma atividade,

outorgando-lhe uma vantagem salarial, como forma de incentivá-lo a
permanecer no cargo. É dupla a vantagem: para o servidor, em face
do ganho salarial; para a administração pública, por não necessitar
contratar um novo servidor e poder postergar as despesas com o
pagamento dos correspondentes proventos. Note-se que a criação de
um abono, ao invés da isenção, permite que os tempos de
contribuição do servidor, depois de adquirido o direito à
aposentadoria voluntária, sejam computados para fins de cálculo do
benefício, dado que é proibido considerar períodos para os quais não
tenha sido vertida contribuição ao RPPS.
Como em geral, ao fim da vida ativa a remuneração do servidor é

superior à média da sua carreira, o cômputo deste período melhora o
valor da aposentadoria para aqueles que se aposentam pelas novas
regras.
(BRASIL, 2009a, p. 300)
Quanto à natureza jurídica do abono, pacificado tratar-se de natureza

remuneratória. De fato, fosse isenção de tributo, feriria o princípio contributivo tratar-se o
tempo em que incidiu como tempo de contribuição.
O Superior Tribunal de Justiça, examinando a controvérsia sobre a

natureza jurídica do abono de permanência, no julgamento do REsp
1.192.556/PE, sob a sistemática do art. 543-C, do CPC, decidiu que as
parcelas percebidas a título de abono de permanência possuem
natureza remuneratória, passíveis de incidência do imposto de renda.
APOSENTADORIA POR INVALIDEZ

As normas relativas à aposentadoria por invalidez permanente com proventos
integrais para os portadores de determinadas moléstias foram modificadas apenas em 2003,
com a Emenda Constitucional nº 41, que substituiu a expressão “especificadas em lei” por “na
forma da lei”.
A redação anterior delegava à lei apenas a tarefa de arrolar as moléstias que

confeririam tal direito, mas a redação atual amplia o campo de incidência legislativa,
permitindo seja regulamentado por lei ‘stricto sensu’ tudo o que não tenha sido fixado pela
própria Constituição.
Significa que, além da garantia de aposentadoria com proventos integrais nos

casos de invalidez permanente decorrente de acidente de serviço, moléstia profissional ou
doença grave, contagiosa ou incurável, o campo encontra-se aberto à criatividade do
legislador.
Diversas questões poderão ser reguladas nesta Lei, além do rol de

doenças que ensejarão proventos integrais, conforme exigia a
redação anterior, da Emenda nº. 20, de 2003.
A previsão de Lei para disciplinar a aposentadoria por invalidez do

servidor, inserida pela Emenda nº. 41, de 2003, permite a correção
de várias distorções observadas atualmente, especialmente no caso
de aposentadoria com proventos proporcionais. Na incapacidade
decorrente de acidente não considerado como “em serviço”, ou na
ocorrência de doenças não enquadradas como graves, contagiosas
ou incuráveis, o provento poderá ser muito reduzido, caso o servidor
conte com tempo de contribuição reduzido. A Constituição garante
apenas o valor do salário-mínimo como piso para os benefícios, o que
poderá causar graves distorções, se comparado ao valor previsto
para as pensões.
O próprio art. 40, § 7º da Constituição, disciplinado pelo art. 2º da Lei

nº. 10.887, de 2004, prevê que o benefício da pensão será integral
até o valor do teto dos benefícios do RGPS. Após esse limite, o
benefício terá o redutor de 30% em relação à remuneração do
servidor ativo ou do provento do inativo. Em caso de falecimento, ou
seja, na ausência do servidor, os dependentes perceberão, como
benefício, a totalidade ou a quase totalidade de sua última
remuneração, sem aplicação da média de contribuições, ou de seu
último provento. Contudo, caso o servidor permaneça vivo, inativo e
incapaz, seus ganhos poderão ser drasticamente reduzidos em
função de um provento proporcional, já que o texto constitucional
não garantiu um mínimo relacionado à sua remuneração, na mesma
medida que o fez com a pensão. Essa tarefa foi delegada à Lei. A essa
Lei caberá prever um valor mínimo, nos casos de aposentadoria por
invalidez com proventos proporcionais, visto que se trata de um
benefício de risco semelhante ao de pensão. Em caso de ausência de
uma Lei de caráter nacional, cada ente poderá disciplinar a questão
para seus servidores, mas esta providência não está sendo observada
pela maioria dos governos, o que tem causado distorções e
questionamentos por muitos segurados dos regimes próprios.
Outras questões correlatas deverão ser tratadas numa Lei dessa

natureza. Devem ser definidas as doenças consideradas
incapacitantes, para efeito de incidência da contribuição
previdenciária sobre os proventos e pensões pagos pelos regimes
próprios. Veja-se que este caso abrange qualquer tipo de
incapacidade, mesmo aquela que ocorrer após a inativação do
servidor, por qualquer das hipóteses previstas, seja voluntária ou
compulsória. Será também considerada a incapacidade do
beneficiário de pensão, para reduzir a base de cálculo da
contribuição.
A reabilitação do servidor para retorno ao exercício de seu cargo ou

de outro equivalente é questão que merece estudo e disciplina legal
adequada. A evolução da medicina e dos tratamentos de
recuperação permite que, atualmente, grande parte dos
afastamentos sejam revertidos em prol do segurado, do serviço
público e da sociedade em geral. Portanto, é fundamental que os
aposentados por invalidez sejam submetidos a tratamento e
periodicamente reavaliados, para que sua capacidade de trabalho
não seja perdida ou desviada para a informalidade, contrariando o
sentido do benefício previdenciário, que somente deve ser mantido
enquanto durar a incapacidade.
Por fim, a evolução da medicina aponta para a eliminação de um rol

de doenças quanto à definição da incapacidade do segurado. Mais
coerente é a verificação da situação do paciente em particular que,
ainda que acometido de doença grave, pode ser considerado em
condições de trabalho, situação que, adequadamente tratada, trará
benefícios ao Estado e ao servidor. Essa alteração exigirá um reforço
nos quadros de médicos aptos a fazer a avaliação da situação em que
se encontra o paciente, em confronto com as atividades que deve
desempenhar.
(BRASIL, 2009b, p. 56)
No mesmo sentido:
Hodiernamente, o indesejado elenco é especificado no §1º do art.

186 da Lei n. 8.112/90. Sempre considerei que este rol não pode ser
considerado taxativo, como pode ser verificado pela ampliação
constante que o elenco de moléstias graves vem sofrendo ao longo
do tempo. O mesmo fenômeno é retratado na legislação
disciplinadora do regime geral, quanto às doenças que dispensam o
cumprimento de carência, pelas suas características próprias,
estigma, grau de nocividade, estabelecidas na norma de transição do
art. 151 da Lei n. 8.213/91 e na lista elaborada pelos Ministérios da
Saúde, do Trabalho e da Previdência Social prevista no inciso II do art.
26 do mesmo diploma legal. Contrariamente a este entendimento,
havia precedentes do Supremo Tribunal Federal conferindo um
caráter restritivo a esse dispositivo. No julgamento do RE 656.860,
acabou sendo conferida repercussão geral para a matéria.
(ROCHA in CANOTILHO, 2013, p. 958/959)
O Supremo Tribunal Federal entende que a aposentadoria por invalidez em

razão de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável
deve ser integral, eis que não alcançada pela Lei nº 10.887/04 (STF, RE 678.148 AgR/MS, Rel.
Min. Celso de Mello, DJe 13-12-2012.
Nos demais casos, o benefício será calculado com proventos

proporcionais ao tempo de contribuição. No cálculo dos proventos
proporcionais ao tempo de contribuição é empregada uma fração,
cujo numerador considera o total do tempo comprovado pelo
servidor, enquanto o denominador corresponde ao tempo necessário
à respectiva aposentadoria voluntária. Nesse cálculo, o valor
resultante da média das contribuições do servidor é previamente
confrontado com o limite da remuneração do cargo efetivo para
posterior aplicação da fração. Os períodos de tempo utilizados no
cálculo são considerados em número de dias.
Tendo em vista que a Constituição não estipulou um limitador deste

percentual, entendo que continua aplicável a regra prevista no art.
191 da Lei n. 8.112/90, em face da sua compatibilidade com as
normas constitucionais previdenciárias. Como esta regra é exclusiva
do regime próprio da Lei n. 8112/90, para os demais regimes
próprios, o benefício não poderia ser inferior a um salário mínimo
(§2º do art. 201 da CR).
Observe-se ainda, que enquanto a redação anterior se referia claramente às

moléstias, o que se pode inferir da concordância verbal, a redação atual parece se estender
para englobar os acidentes de serviço.
APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO/CONTRIBUIÇÃO
Aos requisitos da aposentadoria voluntária por tempo de serviço, foram
acrescentados pela Emenda Constitucional nº 20/98 os requisitos da idade mínima de 60 anos
para homens e 55 para as mulheres, e de dez anos de efetivo exercício no serviço público e
cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria.
O objetivo da exigência de um tempo mínimo de serviço público foi corrigir as

distorções decorrentes da ausência de contribuição dos servidores estatutários estaduais e
municipais, bem como dos federais, antes da instituição do Regime Jurídico Único, e da
contribuição desproporcional ao benefício, que se vislumbrava quando servidores vinculados
ao RGPS se aposentavam sob as regras do RPPS.
14. Importante ressaltar, Senhor Presidente, que tal distorção é

agravada pelo fato de se exigirem, para a aposentadoria dos
servidores, apenas cinco anos no cargo efetivo e dez anos no serviço
público. Isso permite que se contem períodos elásticos de
contribuição para o Regime Geral para o qual a contribuição se dá,
atualmente, apenas até o limite máximo do salário-de-contribuição,
fixado em R$ 1.561,56 (um mil, quinhentos e sessenta e um reais e
cinqüenta e seis centavos).
15. Vale lembrar que o tempo médio de serviço dos servidores civis,
anterior à entrada no regime próprio da União, é de 11,7 anos, ou
seja, em média, o servidor trabalhou 11,7 anos antes de ingressar na
União. Este tempo pode ter sido exercido tanto no Regime Geral
como em algum outro regime próprio, efetuando-se contribuição
sobre vencimentos bastante inferiores aos de referência para a
aposentadoria, conforme a regra atualmente vigente.
16. Mesmo que o servidor permaneça durante toda a sua vida ativa
no serviço público, a regra vigente possibilita que, em havendo
mudança de cargo, para garantir o vencimento do novo cargo e
colher um expressivo subsídio às expensas dos cofres públicos, a
aposentadoria exigirá apenas 5 anos no novo cargo. Ou seja,
aposentar-se-á com a nova remuneração, mesmo tendo
permanecido por 30 anos em cargos de menor remuneração, para os
quais verteu a maior parte de suas contribuições.
17. Na verdade, esse ponto crítico remonta em grande parte à data

da promulgação da Constituição Federal, pois antes da instituição do
Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União – RJU,
bem como os dos Estados e Municípios, os servidores, que já
estavam na condição de estatutários, contribuíam somente para as
pensões a serem pagas aos seus cônjuges e dependentes (e não para
as suas aposentadorias). Os que ainda eram celetistas contribuíam
normalmente, mas o faziam como qualquer outro trabalhador da
iniciativa privada, para o Regime Geral de Previdência Social,
observado um valor máximo de cobertura e de contribuição.
18. A regra atual dos servidores compromete de maneira sensível o

equilíbrio atuarial dos regimes próprios de previdência social,
inexistindo relação entre a contribuição e o benefício a ser percebido,
haja vista ser possível ao servidor optar por ingressar mais tarde no
serviço público, contribuir com pouco tempo e obter pelo resto da
vida um benefício integral em relação à sua remuneração, em razão
da garantia de contagem de tempo recíproca entre os regimes.

O objetivo da instituição de idade mínima foi postergar a concessão de

benefícios, de modo a influenciar na equação básica do regime de repartição (ativos/inativos),
garantindo a justiça do sistema para as gerações futuras.
13. Além disso, acrescente-se que, no Brasil, a aposentadoria não

significa, necessariamente, o afastamento da atividade. Conforme
dados do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, relativos
a dezembro de 2002, 6,9% dos cargos comissionados no Poder
Executivo Federal são preenchidos por servidores aposentados,
sendo quase certa a ocorrência do retorno para a iniciativa privada e,
até mesmo, para o mercado informal, utilizando-se, freqüentemente,
os conhecimentos especializados obtidos durante os anos de
atividade no serviço público.

Lembre-se que no Regime Próprio de Previdência Social não se aplica o fator

previdenciário, que constitui um incentivo para a postergação da aposentadoria para o
segurado do Regime Geral de Previdência Social, ao mesmo tempo em que possibilita a
aposentadoria precoce, embora com o valor reduzido.
O fator previdenciário, que será tratado em maiores detalhes pelo Dr. Lucas
Louzada, traz implícito um subsídio aos segurados de baixa renda e aos que têm maior tempo
de contribuição e maior idade.
Em razão deste (des)incentivo, é desnecessária a fixação de idade mínima para

aposentadoria no Regime Geral de Previdência Social. No Regime Próprio, porém, a exigência
de idade mínima é primordial, já que não se aplica o fator previdenciário, aposentando-se o
servidor com proventos elevados, independentemente de sua idade.
Por isso é que se afirma uma burla ao sistema quando se admite a

desaposentação, pois, dentre outros motivos, o “desaposentado” gozou de benefício anterior
e, ao final, será beneficiado por um índice (o fator previdenciário) no cálculo do novo
benefício, cujo objetivo era justamente postergar a concessão do mesmo.
Permitir a desaposentação, portanto, não somente retira o impedimento à

aposentadoria precoce (que no Regime Próprio decorre da idade mínima constitucionalmente
exigida, e no Regime Geral, da incidência do fator previdenciário), como a incentiva, pois cria
um regramento mais favorável que ambos os existentes.
Em que pese a crítica dos servidores em relação ao requisito etário,
Diante do ritmo acelerado de envelhecimento da população, o país

deveria discutir a elevação da idade mínima de aposentadoria,
defendeu a coordenadora de população e cidadania do Ipea
(Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), Ana Amélia Camarano.
................................................................................................................
Camarano destacou que esse não é um debate presente apenas no

Brasil, e citou a França, que tem enfrentado greves e protestos
contra o plano que prevê a elevação da idade mínima de
aposentadoria de 60 para 62 anos.
Ela lembrou ainda que o Japão, que aprovou um aumento de 60 para

65 anos da idade mínima, válido a partir de 2013. Estudo
apresentado ontem pelo instituto com base nos dados da Pnad
(Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) mostra que a
população brasileira atingirá o pico em 2030, quando chegará a 206,8
milhões de pessoas.
Com a queda da natalidade e a tendência de envelhecimento, o

instituto afirma que os novos empregos do futuro deverão se
concentrar na população maior de 45 anos, que será responsável por
56,3% da futura população em idade ativa.
(FOLHA DE SÃO PAULO, 2010, in ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS

SERVIDORES DA PREVIDÊNCIA E DA SEGURIDADE SOCIAL, 2011, p.
83/84)
Acrescente-se também o objetivo de minorar os problemas causados pelos

valores elevados dos benefícios dos Regimes Próprios, aliados ao reduzido tempo de
contribuição para o mesmo Regime, decorrente do ingresso tardio no serviço público, e da
aposentadoria precoce:
38. Contribuem também para explicar esse problema a precocidade

das aposentadorias e as idades elevadas de entrada no serviço
público. Nos últimos quatro anos, a idade média de ingresso por
concurso público no serviço público federal foi de 33 anos. Por outro
lado, as aposentadorias têm ocorrido em idades precoces inferiores a
55 anos, em plena capacidade laboral, o que denota a exiguidade do
período contributivo. A tabela nº 6 apresenta os patamares de
ingresso no setor público.

in BRASIL, 2009a, p. 267/268)
Além da idade mínima, o requisito do tempo de serviço, mantidos os 35 anos

para homens e 30 para mulheres, foi substituído pelo requisito do tempo de contribuição,
como já se viu, em decorrência do princípio contributivo.
APOSENTADORIA DO PROFESSOR
Manteve-se a redução da exigência do tempo de serviço – ou de contribuição,
a partir da primeira Emenda –, em 5 anos para os professores, inserindo-se também o mesmo
redutor para o requisito idade, então implementado.
Entretanto, o rol de segurados beneficiados pelo privilégio constitucional foi

restringido para os professores da educação infantil, ensino fundamental e médio, bem como
incluiu-se, com a referida Emenda Constitucional nº 20/98, a exigência de que a atividade de
magistério fosse exclusiva para que o professor fizesse jus às benesses.
Na vigência da redação original da Constituição,
[...]o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 122-1/SC,

reconheceu a inconstitucionalidade do §4º do art. 30 da Constituição
do Estado de Santa Catarina, o qual considerava efetivo exercício de
magistério a atividade de especialista em assuntos educacionais
(atividades de orientação educacional, administração, planejamento
e supervisão escolar).
Após a Emenda Constitucional nº 20/98,
A aposentadoria especial dos professores voltou a ser objeto de

apreciação do Tribunal Constitucional no julgamento da ADI n. 2.253-
9/ES. Em que pese o novo desenho constitucional, foi reafirmado o
posicionamento de que, para esta aposentadoria, deve ser
considerado apenas o tempo de serviço prestado em sala de aula.
Naquela ocasião, afastou-se a possibilidade de outras atividades
como direção e coordenação, ainda que privativas de professor,
serem consideradas, para fins de deferimento do benefício. Nessa
senda, foi editada a Súmula n. 726: “Para efeito de aposentadoria
especial de professores, não se computa o tempo de serviço prestado
fora da sala de aula”.
Irresignada contra este posicionamento, a categoria dos professores

conseguiu que o Congresso Nacional aprovasse a Lei n. 11.301/2006,
que alterou o §2º do art. 67 da Lei n. 9.394/96. Considerando a
igualdade de formação reclamada pela Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional, de condições de trabalho e de fatores de
desgaste profissional inerentes às atividades destes trabalhadores
em educação, o art. 67 da Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996,
foi modificado, incluindo, para os efeitos do disposto no §5º do art.
40 e no §8º do art. 201 da Constituição Federal, as atividades de
direção de unidade escolar e as de coordenação e assessoramento
pedagógico.
Apreciando a ADI n. 3.722 contra a Lei 11.301/06,
[...] Por maioria, o STF julgou parcialmente procedente a ação,

conferindo uma interpretação conforme para o efeito de excluir a
aposentadoria especial apenas aos especialistas em educação, nos
termo do voto do ministro Ricardo Lewandowski. Na ocasião, o Min.
Lewandowski salientou que a atividade docente não se limita à sala
de aula, e que a carreira de magistério compreende a ascensão aos
cargos de direção da escola, conferindo interpretação conforme, no
sentido de assentar que as atividades mencionadas de exercício de
direção de unidade escolar e as de coordenação e assessoramento
pedagógico também gozariam do benefício, desde que exercidas por
professores.
A solução salomônica não se coaduna com os princípios constitucionais

previdenciários, nem com as regras hermenêuticas.
Em primeiro lugar, a aposentadoria especial do professor já excepciona a regra

geral, com fundamento no desgaste da atividade, critério que não é considerado para nenhum
outro fim no regramento previdenciário, que adota o das atividades exercidas sob condições
especiais que prejudiquem a saúde e a integridade física e, após a Emenda Constitucional nº
47/05, o das atividades de risco, e o servidor portador de deficiência. Estender a exceção
contraria os princípios da hermenêutica.
Acrescente-se que o desgaste da atividade de professor em sala de aula,
fundamento do tratamento privilegiado, não pode ser comparado com o das atividades
administrativas exercidas por professor, em outros ambientes que não a sala de aula.
De outro modo, justamente por não se enquadrar no conceito de atividade

exercida sob condições especiais que prejudiquem a saúde e a integridade física, mas como
atividade desgastante, é que não se admite a contagem qualificada do tempo em que se
exerceu atividade de professor.
Se o privilégio constitucional é conferido em razão do desgaste, que ocorre ao

longo do tempo, não se justifica a concessão da benesse se não houve exercício da atividade
durante todo o tempo.
A questão é diversa da relativa às atividades exercidas sob condições especiais

que prejudicam a saúde ou a integridade física, que são comprometidas dia após dia,
paulatinamente, independentemente da exposição durante todo o tempo máximo previsto em
lei. Nestes casos, a redução do requisito do tempo de contribuição necessário para a
aposentadoria decorre da verificação estatística de que após determinado número de anos – e
por isso a diferença em relação a cada agente – o comprometimento à saúde dos
trabalhadores é elevado. Também por isso se exige o afastamento do aposentado da
atividade.
Em relação ao professor, porém, não há tal exigência de afastamento, porque

o desgaste só pode ser verificado ao final de um período de atividade, em nada influenciando
na saúde ou integridade física do professor ao longo do tempo. De outro modo, o desgaste é
presumido, e não estatisticamente calculado como no caso dos efeitos decorrentes da
exposição aos agentes nocivos.
Significa, por exemplo, que um trabalhador exposto a agentes nocivos, após 5

anos de exercício da atividade, certamente terá sua saúde afetada, muito embora
provavelmente não o suficiente para se exigir o afastamento da atividade. Não se pode
afirmar, porém, que o professor em sala após 5 anos tenha necessariamente sua saúde
afetada em razão da atividade exercida.
Por isso,
No que concerne à possibilidade de aproveitar de maneira

qualificada os períodos laborados como professor, quando o servidor
passa a exercer outro cargo público, o Supremo Tribunal Federal não
simpatizava com a tese. No julgamento da ADI n. 178-7/RS, a Corte
Constitucional declarou a inconstitucionalidade do §4º do art. 38 da
Constituição gaúcha. Segundo a posição vencedora no julgamento, o
constituinte estadual não pode fundir normas que regem a contagem
de tempo de serviço para aposentadorias de regimes diferentes. [...]
Entretanto,
[...] Paradoxalmente, o próprio STF proferiu decisões que, em face
principalmente do direito adquirido, reconheceram a possibilidade
de converter o tempo laborado como professor para permitir sua
contagem qualificada. Contudo, não se admite o aproveitamento de
tempo posterior ao advento da Lei n. 8.112/90.
Recentemente, o Tribunal Constitucional reafirmou o entendimento

plasmado nas ADIs n. 178 e 755, inadmitindo a contagem do período
laborado como telefonista para fins de deferimento da
aposentadoria especial do professor.
APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO PROPORCIONAL

A aposentadoria por tempo de serviço proporcional foi extirpada do
ordenamento jurídico pela Emenda Constitucional nº 20/98, em consonância com as demais
reformas que visam postergar a concessão dos benefícios.
APOSENTADORIA POR IDADE

Aos requisitos da aposentadoria proporcional por idade, a Emenda
Constitucional nº 20/98 acrescentou os requisitos de 10 anos de efetivo exercício no serviço
público e 5 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, pelos mesmos motivos
pelos quais foram acrescentados à aposentadoria por tempo de contribuição.
YUATIVIDADE ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO

Em sua redação original, a Constituição previa a possibilidade de lei
complementar estabelecer normas excepcionais relativas às aposentadorias por tempo de
contribuição integral e proporcional para servidores que exercessem atividades penosas,
insalubres ou perigosas.
[...] Historicamente, os estatutos dos servidores públicos da União

não trataram de questões atinentes ao desempenho de atividades
laboradas sob condições especiais, situação diversa do regime geral
de previdência social. De fato, a aposentadoria especial para a
generalidade dos trabalhadores foi prevista pela Lei Orgânica da
Previdência Social desde 1960.
Nossa Constituição tampouco se preocupou em uniformizar o

tratamento legislativo. Enquanto para os servidores públicos civis, a
matéria foi colocada debaixo da reserva de Lei Complementar [...],
para os segurados do regime geral a Constituição recepcionou a
disciplina legal que já se encontrava consolidada.
Buscando sanar a omissão legislativa foram propostas as ações de

Mandado de Injunção n. 425 e 444. Em tais ocasiões, entendeu o STF
que faltava a própria norma criadora do direito, pois o §1º do art. 40
contemplava mera faculdade de atuação do legislador. [...]
A Emenda Constitucional nº 20/98 alterou referida norma para permitir que

fossem adotados requisitos e critérios diferenciados para concessão de aposentadoria pelo
regime próprio, através de lei complementar que definisse os casos de atividades exercidas
exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.
O Supremo Tribunal Federal foi novamente provocado a se

manifestar sobre o tema no julgamento do Mandado de Injunção n.
721. Tratava-se de ação proposta por servidora do Ministério da
Saúde que afirmava exercer a função de auxiliar de enfermagem,
atuando em ambiente insalubre por mais de 25 anos. Nesta ocasião,
o relator, Ministro Marco Aurélio, considerou que as decisões
proferidas nos Mandados de injunção n. 425-1/DF, 444-7/MG e 484-
6/RJ estariam superadas em face da transformação do parágrafo que
tratava da possibilidade de instituição da aposentadoria especial,
deslocado para o §4º do art. 40, uma vez que o verbo “poder” havia
sido suprimido pela nova redação conferida pela EC n. 20/98. Tendo
em vista que o regime geral de previdência social já disciplinava a
questão, o relator reconheceu o direito da impetrante de obter a
aposentadoria especial. [...] É importante destacar, em conformidade
com o decidido pelo STF, que até que o Poder Executivo regulamente
a aposentadoria especial, os servidores que tiverem as suas
atividades laborais reconhecidas como insalubres podem se jubilar
independentemente de limite de idade, consoante o decidido no
Mandado de Injunção n. 758.
Com a Emenda Constitucional nº 47/05, foram acrescentadas duas hipóteses

em que também seriam permitidos requisitos e critérios diferenciados para concessão e
aposentadoria pelo regime próprio, de acordo com lei complementar: no caso de o servidor
ser portador de deficiência, e no caso de exercer atividade de risco.
Houve mandado de injunção que culminou com a edição da Instrução

Normativa nº 1 do MPAS, até que o Projeto de Lei Complementar nº 555/2010, do Executivo,
fosse aprovado pelo Congresso.
A concretização legislativa da concessão de aposentadoria para as

pessoas com deficiência foi efetuada pela Lei Complementar n. 142,
de 8 de maio de 2013. O referido diploma legal poderia ter
disciplinado a concessão do benefício também para os regimes
próprios, mas, inexplicavelmente, não o fez. Entretanto, ela
certamente será aplicável aos servidores públicos, consoante o que
foi decidido pelo STF no julgamento do MI n. 3.215, impetrado pelo
Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário Federal em
Pernambuco, no qual restou reconhecido o direito de servidor
público portador de necessidades especiais obter o benefício nos
mesmo termos do RGPS.
Uma das tarefas mais árduas a serem enfrentadas pelos diversos

entes que mantêm regime próprio será a implementação da
concessão da aposentadoria especial do servidor.
As situações em que o servidor poderá se aposentar, com requisitos e

critérios diferenciados daqueles previstos na regra geral, estão
contempladas nos três incisos do § 4º do art. 40 da Constituição. A
redação vigente prevê concessões diferenciadas aos servidores
portadores de deficiência, aos que exercem atividades de risco e
àqueles cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física.
Os projetos de leis complementares que disciplinarão sobre a

concessão dos benefícios estão em fase final de discussão pelo Poder
Executivo, e serão enviados posteriormente ao Congresso Nacional.
Depois da publicação da Lei e da regulamentação da matéria, o
desafio que os entes federados, em especial, as unidades gestoras
dos Regimes Próprios vão enfrentar, será a implementação dos
métodos e instrumentos de controle, para verificação do
enquadramento de cada servidor nas situações que justificam a
excepcionalidade.
A hipótese que mais gera expectativa de direito e, ao mesmo tempo,

controvérsia, é o caso de servidores que exercem atividades sob
condições especiais capazes de prejudicar a saúde ou a integridade
física. Essa hipótese já está regulada no âmbito do RGPS, e a
legislação aplicável a esse regime sempre previu, no decorrer do
tempo, instrumentos para comprovação de diversos requisitos para a
concessão, como a exposição ao agente nocivo, a nocividade e a
permanência sob determinada condição adversa.
No RGPS, as condições de trabalho passíveis de ensejar a

aposentadoria especial devem ser documentadas por demonstrações
ambientais, que já fazem parte das obrigações acessórias das
empresas. E mais, a habilitação ao benefício e a instrução do
requerimento de aposentadoria especial no RGPS exigem diversos
documentos que não são elaborados pelos órgãos públicos quanto
aos titulares de cargo efetivo, em razão de não haver, ainda,
disciplina própria da matéria.
Atualmente, no RGPS, para a concessão de aposentadoria especial,
não se examina simplesmente o emprego ocupado ou a atividade
desenvolvida pelo segurado, mas a efetiva exposição ao agente
insalubre. Também não é definitivo, para a definição da situação
especial, o pagamento de verbas salariais por uma possível exposição
do segurado ao agente nocivo. Para comprovação da situação, é
necessária a apresentação do Perfil Profissiográfico Previdenciário –
PPP, documento que contém informações, dados administrativos,
registros ambientais e resultados de monitoração biológica, durante
todo o período em que o segurado exerceu suas atividades.
No âmbito do serviço público, é comum entender-se que o simples

pagamento de adicional de insalubridade seria motivo suficiente para
a inativação, com requisitos diferenciados. No entanto, esse
tratamento não é adequado, pois a motivação para o pagamento de
uma verba remuneratória é a simples possibilidade de o servidor ser
atingido, ainda que temporariamente, por um agente nocivo, e,
quanto ao benefício, exigem-se a efetiva exposição e nocividade,
além da permanência no ambiente nocivo.
O que se deverá buscar é manter o objetivo da regra especial, ou

seja, compensar o servidor realmente exposto a um agente nocivo,
através de uma inativação precoce. Porém, deve-se proceder a um
acompanhamento individualizado, realizado por profissionais peritos
em cada área, não se justificando a concessão generalizada, sob pena
de se prejudicar os que realmente fazem jus à exceção. A dificuldade
que se observa, além do maior custo previdenciário, é a implantação
do processo como um todo, que envolverá, inclusive, a avaliação de
situações passadas, para concessão dos benefícios aos atuais
segurados.
(BRASIL, 2009b, p. 62/63)
CARGOS OU EMPREGOS TEMPORÁRIOS

A Constituição previa que a aposentadoria em cargos ou empregos
temporários seria disciplinada por lei.
A Emenda Constitucional nº 20/98 alterou a redação original da Constituição

para determinar que o Regime Geral de Previdência Social passasse a englobar os servidores
que ocupam apenas cargo em comissão, cargo temporário ou emprego público.
CONTAGEM RECÍPROCA
A redação da norma constitucional que dispunha sobre contagem recíproca de
tempo de serviço (art. 40, §3º, Constituição, redação original) foi modificada apenas para
incorporar as consequências da adoção do princípio contributivo (art. 40, §13, Constituição,
redação vigente), de modo a se considerar a contagem do tempo de contribuição para
concessão de aposentadoria no lugar do tempo de serviço.
INTEGRALIDADE
A integralidade (art. 40, III, ‘a’, in fine, Constituição, redação original; art. 40,
§1º c/c §3º, Constituição, redação da Emenda Constitucional nº 20/98) foi abandonada com a
Emenda Constitucional nº 41/03, que inseriu a regra do cálculo da aposentadoria de acordo
com as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor, atualizadas na
forma da lei:
41. Uma primeira alteração trata de modificar a forma de cálculo dos

benefícios de aposentadoria e pensão dos servidores. Atualmente,
como antes referido, os proventos de aposentadoria, por ocasião da
sua concessão, são calculados com base na remuneração do servidor
no cargo efetivo em que ocorrer a aposentadoria, correspondendo
invariavelmente, à totalidade da remuneração.
42. Conforme demonstrado, o valor dos proventos não guarda

relação com a contribuição efetuada pelo servidor ao longo de sua
carreira, além de permitir que os valores recolhidos para o Regime
Geral de Previdência Social, limitados ao respectivo teto, sejam
considerados para efeito de cálculo do tempo de contribuição.
43. Seguindo a diretriz determinada pelo caput do artigo 40 da

Constituição Federal em relação ao equilíbrio financeiro e atuarial,
propõe-se que a nova fórmula de cálculo dos benefícios, contida no
novo texto destinado ao art. 40, § 3º, seja orientada pelo cômputo
das contribuições que o servidor verteu para os regimes de
previdência social a que esteve vinculado durante a sua vida laboral,
inclusive para o Regime Geral de Previdência Social, garantindo,
assim, que o valor do benefício reflita o caráter contributivo do
sistema, estabelecendo, de maneira consistente, os fundamentos do
seguro social.

A regra da integralidade era considerada uma “distorção”:
7. A primeira distorção, em relação ao regime de previdência dos

servidores públicos, diz respeito à regra de cálculo do valor das
aposentadorias, que não guarda qualquer relação com as
contribuições dos servidores quando em atividade ou mesmo com a
sua vida laboral, pois o benefício é equivalente à última remuneração
do cargo efetivo.
8. Tal disposição não encontra similaridade no direito comparado e,

muito menos, guarda correlação com a aplicada aos segurados do
Regime Geral, que leva em consideração a média aritmética simples
das remunerações correspondentes a oitenta por cento de todo o
período contributivo, multiplicada pelo fator previdenciário.

De fato, além da agressão à isonomia entre os regimes públicos de

previdência, a integralidade fere o princípio da solidariedade, seja porque afasta a correlação
entre o benefício e o histórico laboral do segurado, seja porque prejudica o “pacto entre
gerações” e impondo ônus às gerações futuras, e impossibilita a manutenção do equilíbrio
financeiro-atuarial.
9. Além deste aspecto, há que se salientar que, enquanto o Regime

Geral, voltado ao setor privado da economia, está sujeito a um teto
de contribuições e benefícios, nos regimes do funcionalismo público
este teto não existe de fato, o que exige que o emprego de recursos
fiscais para a garantia da proteção social sejam empregados também
quando a faixa de renda a ser beneficiada já se encontra bastante
acima das faixas correspondentes aos trabalhadores da iniciativa
privada, inclusive de segmentos intermédios do espectro de
distribuição de renda.

O escopo dos sistemas previdenciários consiste em garantir a subsistência do

trabalhador, dadas algumas situações. Tal objetivo é atingido por meio da substituição da
renda do trabalhador pelo benefício previdenciário. Por isso se afirma que o sistema
previdenciário não tem por meta a complementação de renda, a correção das desigualdades
sociais, ou a melhoria das condições financeiras dos segurados.
Existem, sim, alguns subsídios implícitos nos sistemas de previdência, que

favorecem segurados de baixa renda, o que, apesar de não constituir a meta dos referidos
sistemas, justifica-se pelos próprios objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil
de “construir uma sociedade livre, justa e solidária” e “erradicar a pobreza e a marginalização
e reduzir as desigualdades sociais e regionais” (art. 3º, I e III, da Constituição).
Assim, o princípio da solidariedade atua, por meio do regime de repartição

simples, para favorecer sutilmente segurados de baixa renda.
Entretanto, o favorecimento de segurados de renda média a elevada às custas

dos regime de repartição simples, e com fundamento no mesmo princípio da solidariedade,
não se coaduna com os mencionados objetivos fundamentais da nossa República.
Além disso, a delegação para que a lei regulamente o cálculo dos proventos de
aposentadoria do servidor teve por escopo aproximar os Regimes Próprio e Geral, bem como
garantir a operacionalização da metodologia de cálculo:
44.Tais disposições serão regulamentadas na forma da lei,
remetendo ao legislador infraconstitucional a tarefa de garantir que a
nova metodologia para cálculo dos proventos tenha eqüidade e
eficiência, isto é, seja justa e operacionalmente viável. Desta forma o
cálculo das aposentadorias nos regimes do funcionalismo passa a
guardar mais proximidade conceitual com a forma de cálculo das
aposentadorias por tempo de contribuição do Regime Geral de
Previdência Social, onde é apurada uma média dos salários-de-
contribuição, que tende a incluir, futuramente, um período de
contribuição equivalente aos 80% melhores meses de contribuição
de toda a vida laboral do segurado do INSS.

PARIDADE
Na redação original da Constituição de 1988, era assegurada a paridade,
consistente na regra segundo a qual os proventos de aposentadorias e pensões dos regimes
próprios eram revistos na mesma proporção e na mesma data que a remuneração dos
servidores ativos, sendo-lhes estendidos quaisquer benefícios ou vantagens.
A regra era de suma importância para a preservação do valor real do benefício,

uma vez que a inflação do período era sufocante. Apenas a título de curiosidade, o índice de
inflação anual do Brasil em 1988 foi de 980,210%, enquanto o do México foi de 51,657%, e o
dos Estados Unidos da América, 4,419% (GLOBAL-RATES, 2014).
As particularidades do cenário econômico brasileiro, composto por

uma inflação alta e sustentada, principalmente nas décadas de 70 e
80, [...] canalizaram pressões capazes de sensibilizar o legislador
constituinte.
................................................................................................................
Não resta dúvida, portanto, de que a regra da paridade vinha sendo

da maior relevância para que os proventos e as pensões dos
servidores públicos não ficassem insuportavelmente defasados. [...]
Acrescente-se, ainda, que
Esta regra, que tem a aparência de ser solidária, na verdade beneficia

basicamente aquelas carreiras com maior poder de reivindicação de
reajustes, enquanto os grupos de servidores com representação
política mais fraca, em geral com remunerações mais baixas, obtêm
reajustes comparativamente menores. Além disso, a regra da
paridade “engessa” a política de remuneração dos servidores, com o
que o Estado perde os melhores talentos, que poderiam manter-se
ou ingressar no serviço público.
(BRASIL, 2009a, p. 299)
A Emenda Constitucional nº 20/98 modificou parcialmente o dispositivo, para

incluir o limitador do teto (subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal) e adaptar
topograficamente a extensão da regra às pensões.
Finalmente, a Emenda Constitucional nº 41/03 substituiu a paridade pelo

princípio da preservação do valor real dos benefícios, delegando à lei a atribuição de
estabelecer os critérios para tanto, tal qual a disciplina do Regime Geral de Previdência Social.
56. Impõe-se, outrossim, alterar a forma de reajustamento periódico

do valor dos benefícios, insculpida no § 8º do art. 40, para os
benefícios de aposentadoria e pensão concedidos a partir da
promulgação desta Emenda Constitucional. Tal fato deve-se a que, ao
calcular-se o benéfico a partir dos critérios do novo texto proposto
para o §2º do mesmo art. 40, não mais haverá correlação do
benefício com valores de referência da respectiva carreira à qual o
servidor pertencia.
57. Diante deste fato, submetemos a Vossa Excelência que o critério

de reajuste periódico das aposentadorias e pensões submetidas à
nova regra passe a ser o mesmo do Regime Geral de Previdência
Social, inscrito no art. 201, qual seja: uma vez concedidos, o valor real
dos benefícios é preservado, com o que se protegem o nível de renda
e o padrão de vida do servidor inativo e do seu pensionista.

De fato,
[...] a função precípua do reajustamento das prestações pecuniárias é

a manutenção do poder aquisitivo da prestação previdenciária,
promovendo a efetividade do seu caráter substitutivo da
remuneração que era auferida, de forma a permitir a continuidade
dos meios de sobrevivência, mas sem cogitar de majoração real do
valor, o que só seria alcançado com verdadeiro aumento.
Quanto ao indexador:
O art. 15 da Lei n. 10.887/2004, o qual regulamenta os

reajustamentos dos benefícios sem direito a paridade, determinava
que os benefícios de aposentadorias e pensões dos regimes próprios
seriam reajustados nas mesmas datas que os do regime geral, mas
não havia elegido o indexador. [...] Apreciando a omissão do TCU na
aplicação do reajuste, no julgamento do Mandado de Segurança n.
25.871 – que alegava serem inconstitucionais os critérios da
Orientação Normativa n. 03/2004 –, o STF determinou que, na
ausência de definição do índice de reajustamento pelo ente
federativo, os benefícios deveriam ser corrigidos pelos mesmos
índices aplicados aos benefícios do RGPS, consoante o
expressamente previsto no art. 65 da Orientação Normativa n.
03/2004.
Em 22 de setembro de 2008, foi editada a Lei n. 11.784, que alterou o

art. 15 da Lei n. 10.887/2004, determinando que os proventos de
aposentadoria e as pensões dos regimes próprios sejam reajustados
na mesma data e índice em que se der o reajuste dos benefícios do
regime geral, ressalvados os beneficiados pela garantia de paridade.
[...]
TETO NO CÁLCULO DOS BENEFÍCIOS

A Constituição não estipulava expressamente um teto para o benefício do
RPPS na data da sua concessão. “Sem esse teto, e tendo a última remuneração como critério
para formatação do benefício, o desequilíbrio é inevitável, mesmo com a contribuição do
servidor sobre a integralidade de seus proventos” (BRASIL, 2009a, p. 290).
Entretanto,
O enunciado normativo previsto no §2º do artigo em tela não

representa nenhuma inovação em nossa tradição constitucional.
Encontramos disposições do mesmo jaez desde a Constituição de
1934, n. 7 do art. 170, passando pela alínea g do art. 156 da
Constituição de 1937, bem como pelo §3º do art. 101 da Constituição
Federal de 1967 (§2º do art. 102, na redação anterior à EC n. 1/69).
Paradoxalmente, a legislação ordinária que consagrava a

aposentadoria com provento melhorado germinou e floresceu de
maneira vistosa no serviço público brasileiro. A origem do favor legal
de aposentar o servidor com proventos do cargo imediatamente
superior, de maneira ampla, remonta ao inciso II do ar. 184 da Lei n.
1.711/52. [...] Aproveitando-se que a vedação não tinha sido repetida
no texto original da Carta de 1988, o Estatuto do Servidor Público
Civil – Lei n. 8.112/90 – encontrou campo livre para ressuscitar a
indigitada benesse nos arts. 192 e 193. Tais dispositivos restaram
vetados justificadamente pelo Presidente da República. Os vetos
foram rejeitados pelo Congresso Nacional, sendo a extinção do
injustificável adicional operada pela Lei n. 9.527/97.
Do ponto de vista de política previdenciária, as regras que permitem
a jubilação com um padrão de remuneração superior ao percebido na
atividade são desastrosas, na medida em que, praticamente,
compelem o servidor a aposentar-se o mais cedo possível não apenas
acarretando um aumento dos encargos previdenciários, como
privando a administração de servidores experientes que muitas vezes
não serão substituídos à altura em um curto prazo.
As políticas de previdência, no Brasil de hoje, convergem em sentido

contrário, seja pelo oferecimento de estímulos para a permanência
no serviço público (v.g abono de permanência) ou pela criação de
redutores para os que, tendo ingressado no serviço público antes das
reformas constitucionais previdenciárias, poderiam optar pelas
regras de transição.
Por isso, a Emenda Constitucional nº 20/98 alterou a redação do §2º do art. 40

da Constituição, para vedar que os proventos de aposentadoria e pensão superassem o valor
da remuneração do servidor no cargo efetivo em que ocupava na ocasião da aposentação ou
óbito.
[...] Na Lei n. 10.887/2004, o §5º do art. 1º também não permite que

os proventos sejam superiores à remuneração do respectivo cargo no
qual se deu a aposentadoria.
Rocha e Ibrahim, porém, entendem que o dispositivo restou deslocado após a

reforma da Emenda Constitucional nº 41/03, que substituiu a integralidade pela média dos
valores sobre os quais incidiram as contribuições dos servidores:
O dispositivo constitucional estava em sintonia com a manutenção da

integralidade da prestação. Entretanto, como bem apontado por
Fábio Ibrahim, o emprego de valores atualizados no cálculo do
provento médio pode produzir um valor superior ao percebido pelo
servidor. Desta maneira, a limitação passou a ser equivocada, sendo
razoável a interpretação de que a nova sistemática da EC N. 41/2003
é incompatível com a referida limitação.
Discorda-se deste ponto de vista, com amparo nos princípios da solidariedade

e isonomia. Relembre-se que em razão do regime de repartição simples adotado, não há um
direito do segurado a todas as contribuições que verteu ou seus frutos, como ocorre nos
regimes de capitalização. É perfeitamente compatível com o princípio da solidariedade, que
informa tal regime, que o benefício concedido não reflita necessariamente todas as
contribuições vertidas (seja ele superior ou inferior a elas), guardando apenas certa relação
suficiente para não descaracterizar o histórico laboral do servidor.
É o que ocorre no Regime Geral, onde também se verifica um teto para a

concessão de benefícios. Incide aqui, portanto, o princípio da isonomia, norte das Reformas,
que busca aproximar os regimes públicos de previdência.
Não se esqueça de que
12. Ao comparar a regra de determinação do benefício de

aposentadoria da Previdência Social no serviço público brasileiro,
verifica-se que esta constitui um caso único no mundo inteiro. Na
maioria dos países, o valor do benefício é inferior à remuneração dos
servidores ativos. Nações como a França e a Alemanha oferecem a
seus servidores um benefício equivalente, em regra, a 75% do valor
da última remuneração, isto após 37,5 e 40 anos, respectivamente,
de contribuição.

TETO DAS CONTRIBUIÇÕES E DOS BENEFÍCIOS DO RPPS E PREVIDÊNCIA

COMPLEMENTAR
A regra da integralidade gerou
níveis médios de benefícios bastante discrepantes entre diferentes

categorias de servidores ou entre essas categorias e os valores
médios dos benefícios pagos pelo Regime Geral. Estes valores médios
ocultam o fato de que há pessoas percebendo valores de benefícios
extremamente elevados, que constituem uma afronta ética e moral
em um país com a heterogeneidade social brasileira, no qual para
milhões de brasileiros falta até mesmo o alimento básico à mesa
diária. Estes benefícios extremamente elevados têm sua origem no
fato de que o teto remuneratório geral dos Três Poderes, previsto em
texto constitucional, até hoje não foi implementado.

Abi-Ramia chama a atenção para a injustiça que o governo comete ao

comprometer recursos públicos – o dinheiro do Tesouro Nacional é,
na verdade, constituído de contribuições de toda a sociedade via
pagamento de impostos – com a parcela da população mais
aquinhoada. “Ninguém tem nada com isso, se uma pessoa consegue
poupar e contribuir para a própria aposentadoria em níveis elevados.
Mas quando é o governo que complementa essa conta, a situação
muda de figura”, adverte.
Dessa maneira, instituiu-se, com a Emenda Constitucional nº 20/98, a

possibilidade de os Regimes Próprios adotarem o teto do RGPS para o valor dos benefícios
pagos aos servidores, condicionada à instituição de regime de previdência complementar (art.
40, §14, Constituição, com redação da EC 20/98), cujas normas gerais seriam instituídas por lei
complementar (art. 40, §15, Constituição, com redação da EC 20/98), observadas as normas
constitucionais relativas à previdência privada.
Com o fundo de pensão dos servidores, a conta passa a ser outra. O

governo deixará de ser responsável pelo pagamento integral da
aposentadoria que superar o teto do INSS. Por isso, a despesa baixará
ao longo do tempo. Pelos cálculos de Abi-Ramia, após 20 anos da
criação do fundo, a despesa ainda será positiva, mas declinante. A
partir da terceira década, os benefícios da limitação das
aposentadorias ao teto do INSS começarão a superar os custos
associados à perda de arrecadação. Nessa fase, os ganhos fiscais
atingirão 0,2% do PIB anualmente.

A Emenda Constitucional nº 41/03, alterou o §15 do art. 40 da Constituição,

para extirpar a exigência de lei complementar para definir as normas gerais do regime de
previdência complementar dos servidores públicos, fixando-as, de pronto, no próprio corpo
constitucional, e possibilitando a instituição do regime por lei de iniciativa do respectivo Poder
Executivo.
O Texto Constitucional vigente requer a aprovação de uma lei

complementar específica que sirva de marco para a futura
previdência complementar dos servidores públicos. Todavia, após a
elaboração e a publicação das Leis Complementares n.º 108 e 109,
em 29 de maio de 2001, esta exigência tornou-se em grande medida
desnecessária, dado que todos os princípios e normas necessários
para a implementação de um sistema de previdência complementar
já existem.
A PEC n.º 40/2003 propõe a eliminação no texto da Constituição da

necessidade de lei complementar específica e recomenda que os
regimes complementares dos servidores públicos sejam constituídos
e regulados de acordo com as mesmas regras vigentes para os fundos
de pensão fechados atualmente existentes no Brasil.
Tal medida visa a homogeneizar os regimes de Previdência Social

existentes no País, e possibilitar aos servidores públicos que, pelo
texto da proposta, venham a estar sujeitos ao teto do RGPS, o direito
de acesso à previdência complementar. Os trabalhadores da
iniciativa privada estão hoje vinculados, obrigatoriamente, ao RGPS
gerido pelo INSS, cujos benefícios são limitados atualmente a um teto
de R$ 1.561,56 e, a partir deste valor, os que quiserem garantir uma
renda maior para sua aposentadoria contribuem, facultativamente,
para a previdência complementar.
O modelo de previdência complementar defendido pelo atual

governo não visa à “privatização da Previdência” e nada tem em
comum com as catastróficas experiências de reforma conduzidas em
outros países latino-americanos e do Leste europeu, onde criou-se
um passivo fiscal insuportável, por um lado, e falhou-se em sequer
manter a taxa de cobertura e proteção social entre os segurados
abrangidos por aqueles fundos de pensão, despojados do princípio
da solidariedade, por outro. A previdência complementar proposta
tem um claro marco regulatório, não tem fins lucrativos e pauta-se
pela transparência, sustentabilidade e participação dos segurados na
gestão.
Os futuros servidores públicos estarão, assim, submetidos a

princípios similares aos trabalhadores da iniciativa privada.
Proporciona-se, assim, mais transparência e eqüidade ao sistema
previdenciário vigente no País, à medida que se desenha uma
estrutura mais igualitária que abranja todos os trabalhadores e, ao
mesmo tempo, fortaleça um modelo de previdência que tem como
corolários, em primeiro lugar a proteção social com base no princípio
da solidariedade, bem como a adesão voluntária à previdência
complementar, que, ademais, participa da formação de poupança de
longo prazo capaz de gerar riquezas e postos de trabalho.
(BRASIL, 2009a, p297/298)
Os requisitos constitucionais do regime complementar de previdência dos

servidores públicos são (art. 40, §15, Constituição, redação da EC 41/03):
 gestão por entidade fechada de previdência complementar de natureza

pública;
 planos de benefícios na modalidade de contribuição definida.
[...] A previdência complementar representa sempre a organização

do esforço econômico individual e privado para a formação de
reservas, competindo ao Estado desempenhar um papel de
participante, não de garante. Com a edição da Lei n. 12.618/2012, “a
natureza pública” das entidades fechadas – além da sujeição às
normas de direito público – restou definida, nos termos do art. 8º,
como: a) submissão à legislação federal sobre licitação e contratos
administrativos; b) realização de concurso público para a contratação
de pessoal, no caso de empregos permanentes, ou de processo
seletivo, em se tratando de contrato temporário conforme a Lei n.
8.745/93; c) publicação anual, na imprensa oficial ou em sítio oficial
da administração pública certificado digitalmente, de seus
demonstrativos contábeis, atuariais, financeiros e de benefícios, sem
prejuízo do fornecimento de informações aos participantes e
assistidos dos planos de benefícios e ao órgão fiscalizador das
entidades fechadas de previdência complementar, na foram das Leis
Complementares n. 108 e 109.
As reformas efetivadas na Constituição e na Lei Complementar têm

estimulado a substituição da modalidade de benefício definido pela
de contribuição definida. Na modalidade de contribuição definida, o
valor do benefício não é previamente conhecido, dependendo do
montante de recursos acumulados, isto é, as contribuições aportadas
mais a rentabilidade verificada. Impondo que os entes federativos
ofereçam apenas planos na modalidade de contribuição definida,
concretiza-se o §3º do art. 202 da CF/88, afastando a
responsabilidade dos patrocinadores, os entes federados, pelo
pagamento dos benefícios em caso de crises e insucessos na gestão
destes fundos.
O Regime de Previdência Complementar para os servidores públicos federais

civis titulares de cargo efetivo da União, suas autarquias e fundações (incluídos os membros do
Poder Judiciário, Ministério Público da União e Tribunal de Contas da União) foi instituído pela
Lei nº 12.618/2012.
No serviço público federal, o regime complementar foi aprovado pela

Lei n. 12.618, de 2 de maio de 2012. A Lei permite que os servidores
ocupantes de cargos efetivos, que percebam remuneração inferior ao
teto do RGPS, possam contribuir para o regime complementar, mas
sem contrapartida da União.
A Lei n. 12.618/2012 previu a possibilidade de criação de três

entidades fechadas distintas, uma para cada Poder. Não é uma
obrigatoriedade, sendo possível que um dos Poderes, ausente o
interesse na geração de uma entidade fechada, delibere em ingressar
como patrocinador em entidade vinculada a outro Poder, através de
convênio de adesão. [...]
Evidentemente, o intento não é uma melhora na proteção ofertada

ao servidor público, mas uma desoneração progressiva dos gastos
com benefícios previdenciários. Havendo a efetiva implantação do
regime complementar, a proteção previdenciária ofertada ao
servidor público consistirá no seguinte: a) um benefício definido,
financiado por repartição, garantido pelo Estado até o teto do regime
geral; e b) uma complementação de benefício variável, financiada por
capitalização, condicionada pelas reservas e pelos rendimentos das
aplicações.
CUMULAÇÃO
A Emenda Constitucional nº 20/98 vedou a cumulação dos proventos de
aposentadoria do servidor público, civil ou militar, com a remuneração ou proventos de
aposentadoria em cargo, emprego ou função pública, salvo se os cargos forem acumuláveis, ou
se se tratar de cargos eletivos ou cargos em comissão.
Tal medida não foi alterada pelas reformas posteriores e encontra-se em pleno
vigor.
Na redação original, a Carta de 1988 não estabelecia proibição de

cumulação de proventos com vencimentos, ao contrário do que havia
sido fixado pela Constituição Federal de 1967 no §3º do art. 97. A
origem dessa interdição remonta à Lei Fundamental de 1934, §4º do
art. 172, mas a disposição não havia sido repetida na Constituição de
1946. Considerando a não veiculação de enunciado normativo
proibitivo, havia uma dúvida fundada sobre a persistência da regra de
vedação da cumulação de proventos com vencimentos na Carta de
1988. O Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso
Extraordinário nº 163.204-6/SP consolidou o posicionamento de não
ser adequada a promoção de distinção entre vencimentos e
proventos para fins de acumulação, pois tanto ativos quanto inativos
recebem remuneração que decorre de cargo público atualmente
exercido ou que foi exercido no passado: “A acumulação de
proventos e vencimentos só é permitida quando se tratar de cargos,
funções ou empregos acumuláveis na atividade, na forma permitida
na Constituição”. Segundo essa linha de raciocínio – se o inativo era
beneficiário de todas as modificações efetuadas para os ativos, pois a
aposentadoria não fazia cessar as relações entre o servidor e o
Estado – o servidor público deveria também ficar sujeito às
proibições decorrentes do regime jurídico que o vinculava. A posição
sufragada pelo Supremo Tribunal Federal acabou encampada em
nossa Carta no §10 do art. 37, com a redação delineada pela Emenda
Constitucional n. 20/98.
Rocha defende que com o fim da integralidade e da paridade não há mais

fundamento para se vedar a cumulação:
Com o fim da integralidade e da paridade, os fundamentos que
embasaram este posicionamento não mais subsistem, pois a
aposentadoria passou a ser um direito previdenciário, com um
benefício calculado a partir das contribuições, e sem um direito
automático aos reajustamentos deferidos para os servidores em
atividade.
Entretanto, deve-se lembrar de que o fundamento da inacumulabilidade,

agora, é o caráter securitário da previdência social, e seu objetivo de substituição e não
complementação da renda, o que torna o dispositivo plenamente compatível com a nova
regulamentação constitucional.
De outro modo,
[...] destaque-se não haver óbice para que uma aposentadoria do

regime próprio seja recebida juntamente com aposentadoria do
regime geral, quando o cidadão implementar, separadamente, os
requisitos exigidos para cada benefício.
TETO PARA CUMULAÇÃO

Outra importante medida para minorar a discrepância entre os valores médios
pagos pelos RPPS e os pagos pelo RGPS foi a instituição de um teto para os servidores que
acumulam cargos públicos ou cargo público e aposentadoria.
A Emenda Constitucional nº 20/98 (art. 40, §11, Constituição) estendeu o teto

da remuneração dos servidores públicos (art. 37, XI, Constituição) à soma total dos proventos
de aposentadoria e pensão, inclusive se decorrentes de acumulação de cargos públicos, ou
cargos públicos e atividades sujeitas ao RGPS, ou, ainda, à soma destes proventos com
remuneração de cargo acumulável, cargo em comissão e cargo eletivo.
Quanto ao teto de remuneração dos servidores públicos, observe-se que em

sua redação original, a Constituição autorizava a lei a fixar o teto da remuneração dos
servidores públicos, observados limites máximos no âmbito dos respectivos poderes (art. 37,
XI, Constituição).
Com a Emenda Constitucional nº19/98, o art. 37, XI, da Constituição passou a

prever como limite para o valor da remuneração e subsídios dos ocupantes de cargos, funções
e empregos públicos e membros dos Poderes dos entes federativos e agentes políticos,
percebidos cumulativamente ou não, o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal.
A Emenda Constitucional nº 20/98 nada dispôs sobre o assunto, limitando-se a

adotar o limite existente para os proventos de aposentadoria e pensão, como visto.
A falta de um teto remuneratório para os servidores públicos
permite a existência de benefícios com altos valores. Com a Emenda
Constitucional n.º 20/1998, buscou-se limitar os valores máximos de
aposentadorias e pensões. Contudo, mesmo estando determinado
neste instrumento legal que tais valores não poderiam exceder o
subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, esta norma é
inaplicável no momento, em face da inexistência de lei que fixa o
referido subsídio.
(BRASIL, 2009a, p. 291)
A Emenda Constitucional nº 41/03 conjugou a regra do teto igual ao subsídio

dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, com a dos limites máximos no âmbito dos
respectivos poderes, e estendeu o limite dos Desembargadores do Tribunal de Justiça aos
membros do Ministério Público, Procuradores e Defensores Públicos.
86. Outra importante medida que ainda se oferece e que atinge

indiretamente o sistema previdenciário, diz respeito à fixação do
limite máximo para percepção de remuneração, proventos e pensões
a que se refere o inciso XI do art. 37 da Constituição. Segundo esse
dispositivo, a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos,
funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e
fundacional, dos membros de quaisquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de
mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos,
pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos
cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de
qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em
espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
87. A implementação dessa medida vem sistematicamente

esbarrando em dificuldades políticas, haja vista o subsídio dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal depender de lei de iniciativa
conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal e do Supremo Tribunal, conforme dispõe o inciso XV
do art. 48 da Constituição.
88. O fato é que, passados quase cinco anos da edição da Emenda

Constitucional nº 19, de 1998, que fixou esse limite, sua
implementação não foi efetivada, propiciando que um número
reduzido de servidores se apropriem de recursos do Estado em
valores que agridem o senso comum e a moralidade. Há benefícios
que superam, isoladamente ou como resultado da soma de
proventos e/ou pensões e/ou remunerações, o patamar de R$50 mil
reais mensais.
89. Embora o impacto dessa medida não seja substancial do ponto-
de-vista do equilíbrio financeiro das contas públicas, ela se impõe em
face da necessidade de se estabelecerem regras mais equânimes
entre os trabalhadores brasileiros. É flagrantemente imoral admitir
alguém receber dos cofres públicos benefícios pecuniários nos
patamares referidos, enquanto a média dos benefícios do Regime
Geral se situa ao redor de R$362,00 reais mensais. É uma situação
absurda, antiética e que precisa ser corrigida.
90. Nesse sentido, sem prejuízo de um novo limite que venha a ser
acordado pelos Presidentes da República, Supremo Tribunal Federal,
Senado e Câmara dos Deputados em razão do que dispõe o inciso XV
do art. 48 da Constituição, propõe-se que este seja fixado em
R$12.720,00, que é, atualmente, o valor máximo vigente para
remuneração dos Ministros do Supremo Tribunal Federal,
propiciando, de imediato, a fixação do limite em referência.
91. No mesmo sentido, propõe-se a possibilidade de Estados, Distrito

Federal e Municípios estabelecerem limite para seus servidores
inferior ao subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal, mais condizente com sua capacidade financeira.
92. Fixado o limite de remuneração determinado pelo inciso XI do

art. 37 da Constituição Federal, vislumbra-se a possibilidade de se
aplicar o dispositivo contido no artigo17 dos Atos das Disposições
Constitucionais Transitórias, determinação imposta pelo Poder
Constituinte Originário, jamais aplicada pela ausência da necessária
regulamentação infraconstitucional no que tange, especificamente,
aos limites de remuneração na Administração Pública.
93. O mencionado dispositivo prevê que os vencimentos, a

remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos
de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com
a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela
decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito
adquirido ou percepção de excesso a qualquer título.
94. Pelo fato de os entes públicos e seus respectivos poderes jamais

terem fixado os referidos limites, o comando imperativo do
Constituinte Originário teve a sua exeqüibilidade postergada face à
condição suspensiva jamais implementada, sem, contudo perder a
máxima eficácia de uma norma constitucional.
95. Tal possibilidade foi, novamente, adiada pela promulgação da

Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, pelo fato de o
Legislador Constituinte Derivado ter alterado a fórmula de fixação
dos limites de remuneração, estabelecendo ser o subsídio percebido
pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal o limite para as
remunerações no serviço público que, conforme já mencionamos, até
o momento não foi fixado.
96. Tem-se, portanto, a oportunidade ímpar de garantir a máxima

efetividade do conteúdo do art. 17 dos Atos das Disposições
Constitucionais Transitórias, haja vista que tal comando não foi
observado pela ausência dos limites requeridos. Logo, à medida que
se estabelece o limite, a norma deve ser aplicada, por a condição
suspensiva que impedia sua exeqüibilidade já estar superada com a
fixação do limite previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição,
motivo pelo qual invocamos sua remissão como forma de não deixar
dúvidas quanto à decisão para que este comando seja observado.

in BRASIL, 2009a, p. 275/276)
Com a Emenda Constitucional nº 47/05, vieram os §11 e §12, para excluir do

limite remuneratório as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei, bem como permitir
que os Estados e o Distrito Federal adotem, como limite único, o subsídio mensal dos
Desembargadores do Tribunal de Justiça, por meio de emenda às respectivas Constituições e
Lei Orgânica.
Diante do exposto, descabida a interpretação do Superior Tribunal de Justiça

colhida por Rocha nos julgados RMS 38.682 e RMS 33.170, seja porque contraria texto
constitucional expresso, seja porque se distancia dos fundamentos da vedação de cumulação:
[...] No Superior Tribunal de Justiça, encontramos decisões que

admitem a acumulação de proventos de servidor aposentado em
decorrência do exercício cumulado de dois cargos, devendo os cargos
serem considerados isoladamente para esse fim.
PENSÃO POR MORTE

A Constituição estendia à pensão as regras da integralidade e da paridade.
Na redação original da Constituição, no seu §5º, a prestação teve o

coeficiente majorado para 100% em qualquer caso, representando
substancial inovação comparativamente à legislação pretérita, na
qual a integralidade era deferida apenas excepcionalmente. A norma
nele inserida foi classificada pelo STF como autoaplicável, devendo
ser observada em todos os regimes próprios, consoantes os
fundamentos lançados no julgamento do Mandado de Injunção n.
211. A regra da integralidade aplicava-se apenas aos servidores
estatutários.

A Emenda Constitucional nº 20/98 manteve a mesma disciplina, muito embora
tenha empreendido modificações semânticas e topográficas. Apenas se ampliaram os poderes
conferidos à lei, que antes poderia fixar apenas o limite do benefício, e, com a reforma, poderá
dispor sobre o benefício, naquilo que não contrariar a norma constitucional.
Já a Emenda Constitucional nº 41/03 empreendeu completa reforma no

benefício de pensão por morte, mantendo a possibilidade de ser regulamentado por lei e a
remuneração ou os proventos do servidor como base de cálculo, mas reduzindo seu valor para
o do teto dos benefícios do Regime Geral, acrescido de 70% da parcela excedente.
A reforma veio dar início a um processo de adaptação da disciplina do instituto

aos seus objetivos e fundamentos:
19. Distorções similares se verificam, também, em relação à pensão

por morte. A legislação vigente não condiciona a concessão desse
benefício a um estado de dependência econômica ou de
necessidade, permitindo, inclusive, que haja acumulação com rendas
auferidas pelo trabalho e, até mesmo, com outras aposentadorias.
20. É importante destacar que a morte provoca a privação da renda

com que subsistiam as pessoas que conviviam e eram mantidas a
cargo e por conta do servidor falecido. A motivação para o benefício
surge, pois, da necessidade de se dar cobertura às pessoas que
dependiam economicamente do segurado. Dois elementos
concorrem, portanto, para a existência do benefício: o óbito e a
dependência econômica, conforme a boa doutrina previdenciária.
21. No Brasil, em posição distante dessa doutrina e das normas

adotadas pela maioria dos países desenvolvidos, a pensão possui
caráter vitalício, independe da situação econômica do beneficiário,
não está condicionada a qualquer limite de idade, pode ser
acumulada com outros benefícios previdenciários e também é
integral, isto é, corresponde a 100% da remuneração do servidor ou
do provento que o aposentado percebia. Em especial, o último
aspecto abriga um equívoco conceitual, pois se, pelos parâmetros
previdenciários usualmente aceitos, o fulcro é a proteção da renda
dos dependentes, a reposição integral da última remuneração bruta
do servidor falecido gera um nível de reposição per capita na família
do falecido muito superior ao nível de renda de que desfrutava a
família antes do fato gerador da pensão. Além disso, a sociedade
questiona cada vez mais o ônus que representam pensões de longa
duração para cônjuges muito jovens, que possuem capacidade de
retornar ao mercado de trabalho ou, caso possuam outra fonte de
renda própria no momento do falecimento do segurado, possam
ajustar-se gradativamente à nova circunstância familiar.
in BRASIL, 2009a, p. 260/261)
APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO RGPS

A Emenda Constitucional nº 20/98 inseriu o §12 no art. 40, da Constituição,
para prever a aplicação subsidiária aos Regimes Próprios dos requisitos e critérios fixados para
o Regime Geral, o que condiz com o movimento de aproximação dos regimes.
A ideia é promover a uniformização da proteção dos regimes de previdência.
Nossa Corte Constitucional já teve oportunidade de manifestar-se

sobre a ampliação dos contornos protetivos dos regimes próprios no
julgamento da Medida Cautelar na ADIn 2.311/MS. Nessa ocasião, o
STF decidiu ser indevida a inclusão legislativa de dependentes, no
Instituto de Previdência Estadual do Mato Grosso do Sul, dos filhos
solteiros maiores de 24 anos de idade que, não exercendo atividades
remuneradas e estivessem frequentando curso superior ou técnico
de 2º grau, continuassem a depender economicamente dos
segurados. Consoante o entendimento do relator, Min Néri da
Silveira, além da violação ao princípio do §5º do art. 195 da CF/88,
por força da norma contemplada no art. 5º da Lei n. 9.717/98, não
seria possível a concessão de benefícios diversos dos oferecidos pelo
regime geral. [...] Considerando a referência expressa do art. 16
transcrito no acórdão, depreende-se que o STF rejeita a possibilidade
de ampliação do rol de dependentes do art. 16 da Lei n. 8.213/91 por
parte dos demais regimes previdenciários.
UNICIDADE DOS RPPS

Com a inclusão do §20 ao art. 40, da Constituição, pela Emenda Constitucional
nº 41/03, instituiu-se a unicidade dos Regimes Próprios, o que significa que cada ente estatal
poderá instituir apenas um regime próprio de previdência e uma unidade gestora, excetuado o
regime especial dos militares.
74. Também adere à presente proposta a previsão de que exista

apenas um regime próprio de Previdência social para cada ente
público, bem como apenas uma unidade gestora do respectivo
regime. Tal medida se deve à existência de intensa sobreposição de
funções na operacionalização dos regimes próprios por diversas
entidades e órgãos da Administração Pública, inclusive entre os
poderes estabelecidos.
75. Tal fragmentação resulta em alto custo para o sistema, haja vista
um sem número de servidores executarem atividades que, se
racionalizadas e devidamente ajustadas em um órgão gestor apenas,
permitiria a diminuição dos custos administrativos à medida que a
operacionalização reduziria a quantidade de servidores envolvidos,
diminuindo as despesas pela adoção de procedimentos em escala
auxiliados por sistemas informatizados, possibilitando que diversas
áreas carentes de servidores sejam atendidas pela redistribuição dos
cargos.
76. Além da sobreposição de funções, destacamos que a atual

descentralização administrativa dificulta a necessária transparência
no que diz respeito ao acesso às informações do sistema
previdenciário. Entendemos que o equilíbrio atuarial somente pode
ser alcançado à medida que as projeções atuariais sejam bem
realizadas, exigindo-se, para isto, um cadastro de informações, tanto
dos servidores, quanto de seus dependentes, confiável e preciso.
77. A fragmentação dos órgãos envolvidos na administração

previdenciária, especialmente entre os poderes, impede que estes
requisitos sejam atendidos, determinando, muitas vezes, que vários
dados sejam estimados com graus variáveis de consistência,
impedindo que as políticas previdenciárias e de recursos humanos
sejam planejadas de maneira adequada.
78. Não se trata, porém, de reduzir ou interferir na autonomia de

cada um dos poderes, no que tange à concessão dos benefícios
previdenciários dos agentes públicos a eles vinculados. Trata-se
apenas de, excetuada a devida concessão para respeitar a autonomia
dos Poderes, centralizar os procedimentos com vistas a racionalizar
os custos envolvidos na manutenção destes benefícios, bem como ter
acesso amplo às informações necessárias ao bom planejamento
previdenciário e garantir mais qualidade aos cadastros que servem
de base para as avaliações atuariais.

in BRASIL, 2009a, p. 273/274)
Trata-se de medida gerencial que tem por escopo conferir racionalidade à

administração dos Regimes Próprios (BRASIL, 2009a, p. 301).
Por meio do atual marco legal, é possível aos entes federados

possuírem regime próprio de previdência para seus servidores
efetivos com diferentes unidades gestoras. Na prática, estas unidades
gestoras muitas vezes não cooperam e sequer existe o intercâmbio
de informações fundamentais ao planejamento previdenciário. Essa
situação faz com que não se tenha uma adequada administração dos
RPPS, dificultando o estabelecimento de parâmetros que levem ao
equilíbrio financeiro e atuarial dos sistemas.
(BRASIL, 2009a, p. 301)

Entretanto, a medida não atinge os regimes militares:
Para os militares a situação é diferente. Quando da tramitação da EC

n. 20/98, foram favorecidos com uma Emenda Constitucional
específica, a EC n. 18/98, modificadora dos arts. 42 e 142 da
Constituição Federal, cujo principal efeito foi blindá-los contra
alterações significativas no seu regime de previdência. Dessa
maneira, sua situação previdenciária, em observância ao §3º, inciso
X, do art. 142, permaneceria, salvo algumas pequenas alterações que
poderiam ser realizadas na legislação ordinária, basicamente como
dantes.
DISPOSIÇÕES ESPECIAIS
Ministros do TCU
A Constituição, em sua redação original, previa que os Ministros do Tribunal de

Contas da União somente poderiam se aposentar com as vantagens do cargo quando o
tivessem exercido por mais de 5 anos (art. 73, §3º, Constituição, redação original).
Com a Emenda Constitucional nº 20/98, passaram a lhes ser aplicáveis as

normas gerais constitucionais do regime próprio (art. 40, Constituição) para regrar a
aposentadoria e pensão (art. 73, §3º, Constituição, redação da Emenda Constitucional nº
20/98).
Magistrados
Aos magistrados era assegurada aposentadoria compulsória com proventos

integrais por invalidez ou aos 70 anos de idade, e facultativa, após 30 anos de serviço e 5 na
judicatura, pelo art. 93, VI, da Constituição, em sua redação original.
Com a Emenda Constitucional nº 20/98, que deu nova redação ao inciso VI, do
art. 93, da Constituição, passaram a ser aplicáveis à aposentadoria e pensão dos magistrados
as normas gerais constitucionais do regime próprio (art. 40, Constituição).
Militares
Antes de serem efetuadas transformações mais profundas,

promulgou-se a EC n.18/98, permitindo que os servidores militares
ficassem protegidos contra as mudanças globais que seriam
efetivadas no sistema previdenciário brasileiro.
Na discussão da PEC n. 40, os congressistas acolheram a proposta

governamental de preservar os militares, considerando que esta
categoria de servidores públicos seria distinta de todas as demais e
que, em decorrência, seus benefícios não teriam por fundamento as
contribuições efetivamente vertidas. A única modificação efetuada
no art. 142, pela EC n. 41/2003, foi a revogação do inciso IX do §3º do
art. 142, para preservar os militares da extinção da regra da paridade,
bem como das modificações operadas no benefício da pensão por
morte.

LEI 10.887/2004
As regras de cálculo dos benefícios de aposentadoria e pensão

previstas pelos §§ 3º e 7º do art. 40 da Constituição, com a nova
redação da Emenda nº. 41/2003 foram disciplinadas por meio da
Medida Provisória nº. 167, de 19-02-04, convertida na Lei nº. 10.887,
de 18-06-04.
De acordo com o art. 1º dessa Lei, as aposentadorias concedidas

pelas regras gerais contidas no art. 40 da Constituição, voluntárias,
por idade, tempo de contribuição, por invalidez ou compulsórias
passaram a ser calculadas de acordo com a média das contribuições
previdenciárias de cada segurado. Ou seja, aplica-se, no cálculo dos
proventos, a mesma regra vigente no RGPS: a média aritmética
simples das remunerações utilizadas como base para as contribuições
do servidor a todos os regimes de previdência a que esteve
vinculado. Devem ser utilizadas as maiores remunerações de
contribuição, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o
período, desde a competência de julho de 1994.
O valor dos proventos, concedidos de acordo com o art. 40, não mais
corresponderão necessariamente à última remuneração do segurado
no cargo efetivo, mas foi mantida a limitação a esse valor. Ou seja, se
do cálculo da média resultar valor superior à remuneração, haverá
um corte, para obediência ao limite do valor da remuneração do
cargo. Continuam sendo exigidos os cumprimentos de 10 anos no
serviço público e cinco anos no cargo efetivo.
O valor da pensão por morte, segundo o art. 2º da Lei nº.

10.887/2004, corresponderá à totalidade da remuneração do
servidor no cargo efetivo, na data anterior à do óbito, se falecido em
atividade, ou dos proventos percebidos pelo aposentado, no valor
até o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS. O
benefício será acrescido de 70% (setenta por cento) da parcela que
superar esse limite.
Disciplinando o § 8º do art. 40 da Constituição, o art. 15 da Lei nº.

10.887/2004 definiu que os benefícios de aposentadoria e pensão
concedidos de acordo com o disposto nos arts. 1º e 2º, ou seja, os
proventos calculados pela média e as pensões calculadas com
redutor, seriam reajustados para manter-lhes o valor real, na mesma
data em que se desse o reajustamento dos benefícios do RGPS.
Posteriormente, houve alteração nesse artigo, prevendo que o
reajustamento seria feito pelo mesmo índice aplicado no RGPS.
Esse dispositivo promoveu a extinção da revisão dos benefícios do
regime próprio pela paridade com a remuneração dos servidores
ativos. Mantiveram-se reajustados, pela regra anterior, os benefícios
concedidos pelas regras de transição contidas no art. 6º da Emenda
nº. 41/2003 e art. 3º da Emenda nº. 47/2005, além daqueles
benefícios em manutenção e aqueles para os quais já havia direito
adquirido (art. 3º da Emenda nº. 41/2003).
Verifica-se que as disposições dos arts. 1º e 15 da Lei nº. 10.887/2004

representam os primeiros passos efetivos na busca de uniformização
entre regras aplicáveis aos regimes de previdência públicos: o RGPS e
os Regimes Próprios. Os proventos de todas as aposentadorias
concedidas aos servidores que ingressaram no serviço público após a
edição da Emenda nº. 41/2003, bem como as aposentadorias de
todos os que se aposentarem por invalidez, por idade, ou
compulsoriamente, obedecerão à mesma regra de cálculo e de
reajustamento aplicáveis aos benefícios concedidos no RGPS.
A Lei nº. 10.887/2004 promoveu outras alterações relativas à

previdência do servidor:
a) previu a criação de um sistema integrado de dados de

remunerações, proventos e pensões pagos aos beneficiários dos
regimes próprios de servidores e dos militares de todos os entes da
federação, para aplicação do teto remuneratório previsto no art. 37,
inciso XI da Constituição;
b) definiu a alíquota e base de cálculo da contribuição previdenciária

do servidor titular de cargo efetivo da União, dos inativos e dos
pensionistas, que servirão de parâmetro para a contribuição dos
servidores dos demais entes, e, consequentemente, para a parcela a
ser vertida pelo ente ao regime;
c) inseriu, na Lei nº. 9.717/98, parâmetros para a contribuição dos

segurados e do ente, ao regime: a contribuição dos segurados, ativos,
inativos e pensionistas deve ser, no mínimo, igual ao percentual
aplicável aos servidores da União; a participação do ente no custeio
não poderá ser inferior à dos segurados, nem superior ao dobro
desse valor, ressalvada a necessidade de cobertura de insuficiências
financeiras do regime.
(BRASIL, 2009b, p. 47/48)
2.4.3. Criação de um Sistema Nacional de Informações Sociais dos

Regimes Próprios
O papel de destaque que os RPPS assumiram em razão da

implantação da reforma, que conferiu natureza previdenciária aos
benefícios desses regimes, exigiu a disponibilização de um sistema
informatizado que condensasse as informações sobre todos os
segurados amparados e seus dependentes.
Em razão dessa necessidade, a Secretaria de Políticas de Previdência

Social desenvolveu um sistema denominado Cadastro Nacional de
Informações Sociais de Regimes Públicos de Previdência Social –
CNIS/RPPS, cujo objetivo primordial é disciplinar a aplicação do teto
de remunerações, proventos e pensões previsto no art. 37, inciso XI
da Constituição.
A aplicação adequada desse dispositivo exigiu que o sistema tivesse

uma abrangência nacional, representando um banco unificado, com
dados de todos os vínculos de todos os beneficiários de remuneração
ou de benefícios originados dos cofres públicos. O sistema, que
abarca dados relativos aos servidores da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, já encontra previsão no art. 3º da
Lei nº. 10.887, de 2004.
Na concepção do sistema levou-se em conta que a alimentação de

um banco, consistente e de grandes proporções, poderia ter sua
utilidade estendida para outras aplicações nos regimes próprios
relacionados, por exemplo, à confirmação de dados para concessão
de benefício, na contagem recíproca entre regimes previdenciários
diferenciados e em funções gerenciais.
Nessa linha, o CNIS/RPPS, que já está em fase de testes, prevê as

seguintes funcionalidades:
- Atualização permanente dos dados dos servidores públicos de todos

os entes da federação;
- Possibilidade de consulta a acumulação de cargo no momento da

posse do novo servidor ou a qualquer momento;
- Concentração de informações previdenciárias dos servidores que

contribuíram para o RGPS, facilitando a concessão de aposentadoria
do servidor e à consulta aos dados necessários à contagem recíproca
de tempo de contribuição e à compensação de créditos entre os
Entes Federativos;
- Transparência das informações e possibilidade de obtenção de

dados para estudo de emprego público e de implementação de
políticas de previdência social;
- Melhoria da qualidade dos dados dos servidores públicos brasileiros

contribuindo para a eficiência da gestão pública;
- Fornecimento dos dados necessários para estudos e medidas que
garantam o equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS;
- Possibilidade de visualização do histórico laboral do servidor,

independentemente do regime que esteve vinculado, o que irá
agilizar a concessão de benefícios;
- Geração de relatórios gerenciais obtidos com diversas formas de

cruzamento de dados, permitindo a cada ente o acesso completo aos
dados de seus servidores, e a realização de pesquisas individualizadas
de tempo de contribuição de segurado de outros entes;
Cabe realçar que os entes federativos que utilizarem o Sistema

Previdenciário de Gestão de Regimes Públicos de Previdência Social –
SIPREV/Gestão de RPPS – aplicação desenvolvida e mantida
atualmente pela DATAPREV e disponibilizada gratuitamente pelo
MPS via Portal de Software Público Brasileiro – terão à sua disposição
um aplicativo para gerar o arquivo de envio dos dados para o
CNIS/RPPS.
Enfim, o CNIS/RPPS servirá também para acompanhamento,

orientação e supervisão dos regimes próprios, realização de estudos
técnicos, auditoria e demais atividades institucionais da SPS. Sua
operacionalização exigirá um esforço conjunto e concentrado, pois a
efetiva aplicação do teto somente surtirá efeito adequado se os
dados forem completos e relativos a todos os Entes e Poderes.
Além das questões práticas, a implantação definitiva do Sistema

exigirá, ainda, definições de ordem legal, especialmente no que
concerne à aplicação do redutor em caso de acúmulo de
remunerações e de benefícios. Devem ser esclarecidos quais os
critérios a serem aplicados para desconto, se haverá redução
proporcional em cada origem de renda, por exemplo, ou se a redução
ocorrerá conforme a natureza do rendimento, ou pela data de início
do recebimento, preservando os mais antigos. Ou, ainda, qual teto
será aplicado quando do recebimento cumulativos de rendimentos
em entes que possuem valores distintos de teto, por exemplo, União
e Estados.
Em suma, será crucial a definição de critérios em caráter geral para

que o tratamento seja uniforme e não cause injustiças e
desigualdades entre os servidores e beneficiários.
(BRASIL, 2009b, p. 57/58)

Sobre o gerenciamento de informações de interesse previdenciário dos
servidores públicos, vide:
Siprev: Software gratuito desenvolvido pela Dataprev ganha nova

versão
Enviado por Aline Pessotti - Terça, 03 de julho de 2012
O Sistema de Gestão dos Regimes Próprios de Previdência Social

(Siprev) é um software gratuito que permite o gerenciamento de
informações referentes a servidores públicos (civis e militares), ativos
e inativos, pensionistas e demais dependentes da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios que possuam Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS).
Ele foi desenvolvido em 2009 pela Dataprev para o Ministério da

Previdência Social, através da Unidade de Desenvolvimento Ceará
(UDCE) e é utilizado atualmente por aproximadamente 350 entes
federativos.
Na última quarta-feira (27), o Siprev ganhou uma nova versão, a 2.0,

em substituição à v.1.1.32. Esta versão vem com novidades,
principalmente, nas funcionalidades inerentes ao Censo
Previdenciário. É possível agora, por exemplo, extrair relatórios para
acompanhamento do Censo. Possui nova funcionalidade para seleção
de grupo de beneficiários usando as inconsistências cadastrais dos
servidores públicos e pensionistas como insumo para seleção, a
emissão de um espelho do cadastro do beneficiário que compareceu
ao Censo, além de permitir anexar pareceres sociais vinculados a
cada beneficiário convocado.
“Esta mudança na aplicação é reflexo da continuidade do trabalho

desenvolvido pela Dataprev, em parceria com MPS e MPOG, no
intuito de evoluir o Siprev, e assim, fomentar o uso do sistema como
principal ferramenta de gestão dos Regimes Próprios nos Estados e
Municípios brasileiros. Dentre os benefícios elencáveis, podemos
destacar o melhor controle sobre a execução do Censo Previdenciário
no âmbito dos Entes Federativos e a maior transparência no processo
de atualização de dados, dando também importância aos
beneficiários que requerem tratamento especial para participação no
Censo Previdenciário”, comenta Washington Santiago da UDCE.
A nova versão do Siprev foi disponibilizada no Portal do Software

Público, que é hoje uma ferramenta muito importante para a
distribuição do sistema para os Entes Federativos. Ela está em
comunidade própria, que possui cerca de 2.800 membros
cadastrados.
Fonte: <http://portal.dataprev.gov.br/tag/rpps/>
MODIFICAÇÕES DO RGPS
As principais modificações do RGPS serão tratadas com profundidade pelo Dr.

Lucas Louzada. A título de introdução do tema, citem-se os principais pontos que foram objeto
de reforma:
(BRASIL, 2009a, p. 309)
TETO DOS BENEFÍCIOS DO RGPS

Em relação à modificação do teto do Regime Geral, repitam-se as razões da
Exposição de Motivos da Proposta de Emenda Constitucional:
79. Medida relevante que também propomos a Vossa Excelência

refere-se ao aumento do limite máximo do valor dos benefícios do
Regime Geral de Previdência Social - RGPS de que trata o art. 201 da
Constituição Federal. Sugere-se que os atuais R$ 1.561,56 (um mil,
quinhentos e sessenta e um reais e cinqüenta e seis centavos) sejam
elevados para R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais).
80. A Emenda Constitucional nº 20, de 1998, em seu art. 14, definiu,

como limite máximo para o valor dos benefícios do RGPS, o valor de
R$ 1.200,00 (um mil e duzentos reais), que equivalia, à época em que
foi proposta, a dez salários mínimos, porém sem vinculação ao valor
do salário mínimo, em razão do disposto no inciso IV do art. 7º da
própria Constituição, que veda essa vinculação para qualquer fim.
81. Consideramos oportuno e razoável estabelecer esse novo teto,

que, igualmente, deverá manter o seu valor real. A renda daqueles
com direito a benefícios situados em torno do limite máximo está
cada vez mais próxima da devida aos beneficiários com menores
rendimentos. Isso ocorre porque o teto dos benefícios tem sido
reajustado por índices menores que os aplicados ao valor do piso, ou
seja, do salário mínimo.
82. Não que os benefícios de valor superior ao salário mínimo

tenham tido reajuste em nível inferior ao da inflação, com perda do
seu valor aquisitivo. Na história recente da previdência brasileira
ocorreu que os benefícios com valores correspondentes ao piso
receberam reajustes acima da inflação, de forma a lhes outorgar
ganhos reais, o que implica um estreitamento na diferença entre o
piso e o teto dos benefícios previdenciários pagos pelo Regime Geral
de Previdência Social.
83. É esta uma oportunidade de se dar aos assalariados de nível

médio a oportunidade de contribuir com um valor próximo ou igual
ao do seu salário e, conseqüentemente, a possibilidade de um
benefício futuro mais compatível com a renda atual.
84. Um teto mais elevado para o RGPS, inclusive, trará ganhos de

arrecadação para o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS,
contribuindo, no curto e médio prazos, para a elevação das receitas
da Previdência Social, enquanto os impactos nos custos serão
diluídos no tempo. Dessa forma, melhoramos as expectativas fiscais e
dos contribuintes e disponibilizamos mais recursos para o pagamento
dos benefícios presentes. Conforme estudos elaborados pela
Secretaria de Previdência Social, o incremento da arrecadação
corresponderia a 147 milhões de reais ao mês.
85. Ressaltamos que não se propõe a vinculação do teto ao salário

mínimo, tendo em vista que a Constituição Federal, por princípio,
veda a vinculação do salário mínimo para qualquer fim (inciso IV do
art. 7º), e não convém romper o vínculo, para não reabrir, em sede
constitucional, a indexação da economia. Tal disposição implicaria em
dificuldades para a recuperação do mínimo legal, trazendo prejuízo
tanto aos trabalhadores como aos beneficiários da Previdência Social
que estão nessa faixa de renda – que são a imensa maioria.

in BRASIL, 2009a, p. 273/274)
SUGESTÃO DE BIBLIOGRAFIA
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NOÇÕES PRELIMINARES

No mesmo sentido, Rocha (in CANOTILHO et. al., 2013, p. 954):

O princípio portador das diretrizes essenciais da seguridade e da

O princípio da solidariedade também já foi reconhecido por nossa

Com o advento da EC n.41/03, no caput do artigo em exame, o texto

No mesmo sentido, repita-se (SILVA, 2010, p. 4-24, sic):

No caso do Direito Previdenciário, a ênfase no princípio da

A evolução histórica do valor solidariedade, culminando com a

Esta multiplicidade de perspectivas pode ter contribuído para a

Decerto, o princípio existe antes e além da seguridade e da

A tensão indivíduo-sociedade, que delinearia a noção de

Na antiguidade, a solidariedade era vista apenas como virtude

Com a Revolução Francesa surge, pela primeira vez, o conceito

Assiste-se, então, ao surgimento do Estado de Solidariedade

Com efeito, após a II Guerra Mundial, a ameaça do Estado

Entretanto, como objetivo fundamental, encerra caráter

No século XXI, espera-se a evolução para o constitucionalismo

O princípio da solidariedade, muito embora tenha o mesmo

Como requisito, causa e efeito simultâneos da divisão do

Conclui-se, portanto, que a solidariedade pode ser vislumbrada

A partir de um ângulo sociológico, percebem-se na

atuar humano, de origem no sentimento de semelhança, cuja

Como valor, a solidariedade inspira o legislador, como se vê do

assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a

Como direito, permite que se exija da sociedade e do Estado

Importante distinguir, com Rute Gusmão (2000), que a idéia de

Ao contrário, os direitos sociais calcam-se no dever de

Ao especificar o princípio da solidariedade no da seletividade e

Assim, os princípios previdenciários oriundos do princípio da

A conquista advinda da evolução da noção de solidariedade,

3.2 Aspectos e aplicações do princípio da solidariedade no Direito

Martinez (2001) defende a posição nuclear do princípio da

Silva afirma que a Constituição de 1998 está “imersa” (2007, p.

No específico âmbito previdenciário, “basicamente,

Com efeito, o foco da previdência social é a capacidade

Por outro lado, os benefícios da previdência social são

A previdência social tem por objetivo, ainda, manter a situação

Verifica-se, desde logo, que o princípio da solidariedade

Mesmo no restrito campo da previdência social, apresentam-

Como visto, o custeio constitui o maior espaço de aplicação do

Inúmeras as facetas assumidas por este princípio que, não por

Martinez (2001) classifica os princípios de Direito

No topo dos princípios fundamentais, traz o da solidariedade,

O próprio princípio do equilíbrio econômico, afirma-se, pode

Na previdência social, o princípio da solidariedade fundamenta

Aliado ao princípio do equilíbrio – que fundamenta os

3.3 Princípio da solidariedade aplicado ao custeio e cidadania fiscal

A íntima vinculação entre o princípio da solidariedade e o

Neste momento, já é possível perceber a comunhão de

De fato, o princípio da dignidade da pessoa humana

Cidadania em termos jurídico-constitucionais consubstancia exercício

O conceito de cidadania evoluiu da idéia de direito de

Assim, a solidariedade consiste num novo aspecto ativo da

Na esteira do que foi dito sobre cidadania e a correlação entre

Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito à segurança

De fato, os deveres fundamentais, em que pese constituírem

Nabais (2007, p. 154) defende que “(...) historicamente se

Da perspectiva dos deveres fundamentais, portanto, o

O que significa que os actuais impostos são um preço: o preço que

Por isso, não pode ser um preço qualquer, mormente um preço de

Assim se fundamenta o princípio previdenciário do caráter

Em conjunto com o princípio específico de custeio da

Concretizando o mencionado princípio da compulsoriedade da