BRUNO MORAIS ALVES

Lei de Gestão de Florestas Públicas: Concessão de Florestas

Nacionais na Amazônia, FLONA Jamari/RO.

Monografia apresentada como requisito para

conclusão do curso de bacharelado em
Direito, do Centro Universitário de Brasília -
UniCeub

Orientadora: Prof. Dra. Márcia Dieguez

Leuzinger.

BRASÍLIA

2009
Dedico este trabalho à minha mãe, Zilmar, que com sua
paciência e benevolência muito me incentivou e inspirou; ao
meu pai, Baelon, fonte de amor incomensurável, pelo suporte
e compreensão. Aos meus padrinhos, Tânia e João Carlos,
amores da minha vida.
Agradeço aos meus pais, pela educação que me deram e
também por todo apoio, presentes em qualquer circunstância.

De igual forma meus irmãos, familiares e amigos, em

especial, minha prima Karine, que me ajudou a concluir esse
trabalho.

À minha orientadora, por seus ensinamentos e apontamentos,

sempre adequados e pertinentes, os quais vou levar por toda
minha vida acadêmica e profissional.

A todos que, pela infinidade não suporta aqui descrição,

estiveram ao meu lado em sincera afeição e incentivo.

Por fim, todas as mentes humanas que, em seu esforço

intelectual, fizeram possível a realização deste modesto
estudo.
Para que qualquer produto intelectual de peso possa surtir de
imediato um efeito amplo e profundo, é preciso que haja uma
afinidade secreta, uma coincidência entre o destino pessoal de
seu autor e o destino anônimo de sua geração.

Thomas Mann, Morte em Veneza.

 RESUMO

A Lei de Gestão de Floretas Públicas representa uma grande mudança na política

florestal brasileira. A Lei n.° 11.284, de 2 de março de 2006, que dispõe sobre a
gestão de florestas públicas para a produção sustentável, prevê que o Poder Público
pode conceder a exploração de lotes florestais a empresas privadas para a extração de
madeira de forma sustentável. Elaborada principalmente para explorar áreas na
Amazônia, tem a pretensão de compatibilizar a preservação da floresta com o
desenvolvimento sustentável e, ainda, inibir a extração ilegal de madeira, grilagem de
terra e evasão de divisas. Concedendo a exploração das florestas, a Administração
Pública transmiti a responsabilidade ao concessionário, pois alega não ter condições
de fiscalizar. A tramitação da Lei de Gestão foi rápida, apesar das diversas opiniões
adversas à sua criação. Está sendo discutida no Supremo Tribunal Federal sua
constitucionalidade. No estudo pretende-se analisar a Lei de Gestão em seus aspectos
sócio-jurídicos, no âmbito dos direitos constitucional, administrativo, ambiental e
processual civil e seu desenrolar na situação fática da licitação da FLONA Jamari em
Rondônia, a primeira concessão de florestas públicas na Amazônia.

Palavras-chave: Lei de Gestão de Florestas Públicas, concessão florestal, manejo

florestal sustentável, recursos florestais, Unidade de Conservação de Uso Sustentável,
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, Plano Anual de Outorga Florestal,
Serviço Florestal Brasileiro, princípio da precaução, Floresta Amazônica, Floresta
Nacional Jamari.

ABSTRACT

The Public Forest Management Law represents great change in Brazil’s forest policy.
Law 11,284/2006, which regulates public forest management for sustainable
production, establishes that the Government and its agencies may grant forest
concessions to private companies for promoting sustainable logging. Such law,
designed mainly for the exploration of areas in the Amazon, has the purpose of
bringing together forest conservation and sustainable development, and yet to
undermine illegal logging, illegal land appropriation land grabbing and tax evasion.
Through forest concessions, the Public Administration would give responsibilities to
the concessionaires, declaring that it is unable to provide inspection itself. The
approval of Law 11,284/2006 reumed quickly, despite several opinions against its
creation. Its constitutionality is being discussed on the Federal Supreme Court. In this
study we analyze the Management Law in its socio-legal aspects, in the scope of
constitutional, administrative, environmental and civil processual law; as well as its
factual outcomes regarding the FLONA Jamari licitation in Rondônia, the first public
forest concession on Amazon.

Keywords: Public Forest Management Law, forest concession, sustainable forest

management, natural resources, Sustainable Use Conservation Unity, National Fund
for Forest Development, Current Plan of Forest Grant, Brazilian Forest Service,
precautionary principle, Amazon Forest, Jamari National Forest.

RESUMÉ

La Loi de Gestion de Forêts Publique représente un grand changement dans la

politique forestière brésilienne. La Loi 11.284 du 2 mars 2006, qui dispose sur la
gestion de forêts publiques pour la production soutenable, prévoit que le Pouvoir
Public peut accorder des lots forestiers à des sociétés privées pour l'extraction en bois
de forme soutenable. Sa création a été faite, principalement, pour explorer des
secteurs dans l'Amazonie, a l'excuse de rendre compatible la conservation de la forêt
avec le développement soutenable, et encore freiner l'extraction illégale en bois, la
appropriation indue de terres publiques et l'évasion de devise. En accordant les forêts,
l'Administration Publique livrerait la responsabilité au concessionnaire, et allègue ne
pas avoir de conditions de surveiller. Le procédure législatif de la Loi a été rapide,
malgré des divers avis défavorables sa création. C'est discuté dans le Conseil
Constitutionnel sa constitutionnalité. Dans l'étude il se prétend analyser la Loi de
Gestion dans leurs aspects sociaux et juridiques, dans le contexte des droits
constitutionnel, administratif, environnemental et processif civil et leur déroulement
de la licitation de FLONA Jamari dans Rondônia, première concession de forêts
publiques dans l'Amazonie

Mots-clés: Loi de Gestion de Forêts Publiques, concession forestière, maniement

forestier soutenable, ressources forestières, Unité de Conservation d'Utilisation
Soutenable, Fond National de Développement Forestier, Plan Annuel de Subvention
Forestière, Service Forestier Brésilien, principe de la précaution, Forêt Amazonienne,
Forêt Nationale Jamari/RO.
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO........................................................................................8

1 FLORESTAS TROPICAIS……………............................................10

1.1 Floresta Amazônica..........................................................................14

1.1.1 Legado Histórico............................................................................14

1.1.2 Amazônia no século XX.................................................................22
1.1.3 Questão fundiária e o Desmatamento...........................................24
1.1.4 Recurso Florestal e as Florestas Nacionais .................................25

2 LEI DE GESTÃO DE FLORESTAS PÚBLICAS...........................29

2.1 Objetivo e Justificação da Lei.........................................................32

2.2 Gestão Florestal................................................................................35
2.3 Concessão no Direito Administrativo.............................................37
2.4 Concessão Florestal..........................................................................38
2.5 Gestão e Fiscalização........................................................................38
2.6 Regulamentação................................................................................39
2.7 Serviço Florestal Brasileiro..............................................................40
2.8 Plano Anual de Outorga Florestal...................................................41
2.9 Procedimento Licitatório.................................................................42
2.10 Preços Florestais.............................................................................44
2.11 Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal e Receita
Florestal...................................................................................................45

3 PLANO ANUAL DE OUTORGAS FLORESTAL 2007/2008........47

3.1 Primeiro lote de concessão florestal.........................................................47

3.2 Floresta Nacional do Jamari/RO..............................................................50
3.3 Licitação da Floresta Nacional do Jamari/RO........................................52

CONCLUSÃO.........................................................................................64

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................67
INTRODUÇÃO

O presente trabalho monográfico aborda a Lei n.° 11.284, de 2 de

março de 2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção
sustentável. Esse diploma legal prevê a possibilidade de três modalidades de gestão
para as florestas públicas: a gestão direta, gestão por destinação às comunidades
locais e a concessão onerosa. Especificamente, a que se pretende analisar neste
trabalho é a concessão florestal onerosa, por meio da qual o Poder Público outorga
lotes florestais a empresas privadas para a extração de madeira ou o ecoturismo. A Lei
de Gestão foi elaborada principalmente para disciplinar a exploração de áreas na
Amazônia, com a pretensão de compatibilizar a preservação da floresta e o
desenvolvimento sustentável.

Em linhas gerais, é o Estado Brasileiro atestando sua ineficiência

administrativa em relação ao desmatamento. Sendo um processo de licitação oneroso
– pois, a habilitação exige estudos obrigatórios muito específicos e utiliza mão de
obra especializada - teme-se que somente empresas de grande porte possam suportar
esse montante, e nesse caso, grande parte da Amazônia ficaria em poder de um
oligopólio.

No primeiro capitulo é tratado o contexto histórico da Amazônia,

fronteira socioambiental onde serão realizadas a maioria das licitações dos lotes
florestais previstos na Lei de Gestão. Foi necessário percorrer uma linha temporal
para tornar claro como a Floresta Amazônica se inseriu no cenário globalizado, dando
ensejo a produção de leis como essa aqui estudada. Verificou-se o enorme potencial
econômico dessa área e a incúria do Estado na elaboração de políticas publicas que
visem a governança, no que diz respeito às florestas tropicais situadas na Amazônia.
Existe um interesse crescente no emprego de contratos com o setor privado como um
instrumento de fornecimento de bens e serviços.

Essa tendência de “privatização” teve início no começo da década

de 80 e se espalhou para os setores agrícola e florestal em muitos países em
desenvolvimento durante meados de 1990. Em muitos países, essa privatização tem
sido impulsionada por programas de ajuste estrutural sugeridos por instituições
internacionais de financiamento, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário
Internacional (FMI).

No segundo capítulo, são tratados os aspectos procedimentais e

formais da concorrência do primeiro lote florestal concedido, situado na Floresta
Nacional do Jamari, em Rondônia. Ao se percorrer a Lei de Gestão, deparou-se com
diversas atecnias legislativas e uma série de artigos de conteúdo dúbio, complexo e,
por vezes, inconstitucional. Mesmo assim, o primeiro contrato de concessões já foi
assinado e, hoje, no Brasil, existe o manejo florestal sustentável de florestas públicas
realizado pela iniciativa privada.

No terceiro capítulo, é descrito como ocorreu a apreciação da Lei de

Gestão pelo Poder Judiciário, em suas competências e instâncias, e que forma
utilizados diferentes procedimentos – ADin, Ação Civil Pública, Agravo de
Instrumento, Suspensão de Tutela Antecipada – que envolvem os diversos ramos do
Direito. Por meio da análise do caso concreto, foi possível detectar que há
incongruências dentro do próprio ordenamento jurídico, no que diz respeito ao
regramento da exploração das florestas tropicais.

A coleta do material de estudo que compõe este trabalho foi feita

pelos métodos e meios a seguir: pesquisa bibliográfica no campo do Direito -
administrativo, ambiental, constitucional, civil e processual civil -, da História, da
Ciência Política, da Geografia, da Ecologia e da Antropologia; foram realizadas
entrevistas com representantes dos principais órgãos envolvidos – Serviço Florestal
Brasileiro, IBAMA, Instituto Chico Mendes, Câmara dos Deputados – a fim de colher
materiais fidedignos, pois o tema era então pouco conhecido, e ainda o é. Foi feita a
leitura de periódicos com o intuito de acompanhar, passo a passo, o desenrolar dos
processos e suas implicações nesse trabalho, à época ainda em construção.

Com tal abordagem, o presente trabalho visa tecer uma análise

crítica, embasada na Carta Magna e nos princípios ambientais constitucionais, da Lei
de gestão de Florestas Públicas, não pretendendo, de forma alguma, encerrar a
discussão, mas sim, ser apenas mais um degrau na difícil tarefa de entender a
complexidade – social, econômica, política, cultural, ambiental e jurídica - que
envolve a gestão de florestas públicas, em especial da Floresta Amazônica.
1. FLORESTAS TROPICAIS

As florestas tropicais exercem um papel primordial na manutenção

da vida terrestre. Apesar desses ecossistemas ocuparem apenas 7% da superfície do
globo, neles vivem mais da metade da biodiversidade mundial.1 O Sistema Holdridge
de Classificação de Zona de Vida cataloga cerca de 120 zonas de florestas tropicais
no mundo; dentre elas, 68 são tropicais ou subtropicais, contudo, apenas 32 são
capazes de se sustentar como florestas.

Figura 1. - Sistema Holdridge de Classificação de Zona de Vida

Segundo Ariel Lugo, chefe de projeto do Instituto de Florestas

Tropicais, estima-se que existam 19 milhões de km2 de florestas tropicais maduras
dispostas da seguinte maneira: 42% são florestas secas; 25% florestas úmidas e
pluviais e 32% florestas úmidas.2

1
EHRLICH, Paul. A perda da diversidade in Biodiversidade, E.O,Wilson (Org.). Rio de Janeiro:
Nova Fronteira, 1997, p.27.
2
LUGO, Ariel. Estimativas de redução na diversidade de espécies da floresta tropical in
 Vale ressaltar que qualquer esforço de quantificar e catalogar a
diversidade contida nessas florestas se apresenta como trabalho hercúleo. Atualmente,
tem-se uma estimativa que existam 3 milhões de espécies de plantas, entretanto, há
um consenso na comunidade científica de que existe uma grande dificuldade de
inventariar com precisão a maior parte das espécies endêmicas existentes nas florestas
tropicais, portanto, esse valor poderia ser até 10 vezes maior. 3

Figura 2 -Totais, em milhares, de espécies conhecidas e não conhecidas ou

registradas, para grandes grupos taxonômicos no mundo e no Brasil.4

As florestas tropicais, no cenário atual, provavelmente, são os

ecossistemas que mais merecem atenção dos governantes, pois nelas estão mais de
50% das espécies de plantas conhecidas pelos taxonomistas. A biodiversidade é uma
qualidade que deve estar presente em um meio ambiente equilibrado. Dentro de seu
conceito, estão contidos todos os genes, espécies, ecossistemas e complexos
ecológicos que desenvolvem a função de estabilidade e equilíbrio 5. Por sua
importância, a biodiversidade deve ser protegida, evitando-se as perdas provenientes

Biodiversidade, E.O,Wilson (Org.). Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997, p.76-77.

3
RAVEN, Peter, Nossas decrescentes florestas tropicais in Biodiversidade, E.O,Wilson (Org.), Rio
de Janeiro:Nova Fronteira, 1997. p.153.
4
LEWINSOHN, Thomas et P.I. Prado. Quantas espécies há no Brasil? Disponível em:
www.conservacao.org/publicacoes/files/07Lewinsohn_Prado.pdf Acesso em: 09.04.09
5
Decreto Legislativo n° 02, de 03/02/1994. Art. 2°. – Diversidade biológica significa a variabilidade
de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres,
marinhos aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte, compreendendo ainda a
diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas.
das ações humanas.

As ameaças que sofrem essas florestas – expansão demográfica,

aumento da demanda por recursos naturais, desenvolvimento de novas tecnologias,
expansão da fronteira agrícola – geram conseqüências desastrosas, e dentre elas,
merece destaque a extinção em massa de espécies.

Existe o consenso acadêmico de que hoje restam 9 milhões de km2

dos 15 originais que existiram, e que, a cada ano, são destruídos entre 70 e 90 mil
km2, e outros 100 mil são gravemente danificados, uma média de 1% desmatado e
outro 1% degradado por ano.6

A principal conseqüência desse desmatamento tropical é, sem

dúvida, a extinção de espécies. O desaparecimento de espécies sempre fez parte do
processo natural evolutivo desde 4 bilhões de anos atrás. Entretanto, durante os
últimos 600 milhões de anos, a taxa natural de extinção alcança uma média alarmante
de uma espécie por dia.7 É um consectário lógico que, na medida em que a floresta é
derrubada, a diversidade biológica decresce a passos galopantes.

É de conhecimento da literatura ecológica que ecossistemas, como

as florestas tropicais, têm características de sistemas complexos, traduzidos como a
multiplicidade de qualidades e propriedades de cada espécie que, ao se tornar parte do
todo, que é o ecossistema, agrega a ele, segundo o Edgar Morin, uma complexidade
sistêmica, constituindo, ao mesmo tempo, uma unicidade, que também é múltipla.
Quanto maior for o grau de complexidade desse sistema, melhor será sua capacidade
de transferir às suas espécies essa mesma complexidade, tornando-se, assim, um
modificador do meio ambiente e, simultaneamente, a ele adaptando-se
harmoniosamente. 8

A diversidade da vida é componente vital para o equilíbrio

ambiental, capacitando os ecossistemas a melhor reagirem às deformações sobre o

6
MYERS, Norman. Florestas Tropicais e suas espécies in Biodiversidade, E.O,Wilson (Org.). Rio
de Janeiro: Nova Fronteira, 1997, p.36.
7
Ibidem p.37.
8
PENA-VEGA, Alfredo, O despertar ecológico. Edgar Morin e a ecologia complexa.Rio de
Janeiro: Garamond, 2003, p.84-88.
meio ambiente causadas por fatores naturais e sociais, considerando que, sob a ótica
da ecológica, quanto maior a simplificação de um ecossistema, maior a sua
fragilidade.

Porém, tal elucubração só parece ser aplicável no campo

epistemológico, já que a maior parte da ação do homem faz com que estes
ecossistemas tão adaptados se tornem cada vez menos múltiplos, enfraquecendo
quantitativamente e qualitativamente todos os seres que ali coabitam, tendo, por
conseqüência, um extenso “efeito dominó”. A cada espécie extinta, diminui
progressivamente a chance de sobrevivência da floresta como um todo.

É mister ressaltar que, dentro dessas florestas tropicais, encontram-

se as respostas de vários questionamentos da humanidade – cura de doenças,
descoberta de novas matérias-primas, captação de carbono, mudanças climáticas e etc
-, e é dever da coletividade, principalmente da população dos países amazônicos 9,
numa força-tarefa, caminhar no sentido de utilizar da melhor forma possível o recurso
natural, que é finito, para que haja a garantia de que as futuras gerações possam
desfrutar de um meio ambiente equilibrado e recebam a natureza em condições
sustentáveis.

Trata-se, portanto, de preceito ético, que Edgar Morin, sabiamente,

denominou de ecoética, que levaria a uma ética da solidariedade, condição sine qua
non, para uma novel concepção de fraternidade.10

Ao longo do tempo, as ciências naturais e humanas seguiram

caminhos diferentes. O homem moderno insiste na sua exclusão do meio natural,
contudo, não percebe que todas as criações tecnológicas que desenvolveu são frutos
da natureza e sua biodiversidade, e que sua proteção está intimamente ligada ao futuro

9
Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) pretende proporcionar a preservação
da patrimônio natural da Amazônia através dos princípios de desenvolvimento sustentável. Seus
países membros são: Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela.A
OTCA surgiu em decorrência do Tratado de Cooperação Amazônica, que foi assinado em 3 de julho
de 1978. Os objetivos do tratado são a preservação do meio ambiente e o uso racional dos recursos
naturais da Amazônia. Em 1995, as oito nações decidiram criar a OTCA para fortalecer e
implementar os objetivos do Tratado. O protocolo de emenda ao TCA foi assinado em Caracas,
capital venezuelana, em 14 de dezembro de 1998. Disponível em: http://www.otca.org.br/ Acesso
em 06.02.09
10
Ibidem, p. 97-99
da humanidade. O Homem é parte da biodiversidade mas tem-se considerado acima
dela e esta atitude tem alterado o equilíbrio do planeta e comprometido o próprio
futuro do Homem. A biodiversidade é a garantia de que o Homem encontrará tudo o
que necessita para sua subsistência.

1.1 Floresta Amazônica11

A Amazônia é a região compreendida pela bacia do rio Amazonas, a

mais extensa do planeta, formada por 25.000 km de rios navegáveis, em cerca de
6.900.000 km2, dos quais aproximadamente 3.800.000 km2 estão no Brasil. Já a
Amazônia Legal, estabelecida no artigo 2 da Lei nº 5.173, de outubro de 1966,
abrange os estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia,
Roraima, Tocantins, parte do Maranhão e cinco municípios de Goiás.

Dentre as inúmeras florestas tropicais, a maior e mais importante é,

inquestionavelmente, a Amazônica; com suas proporções continentais, ela ocupa 60%
do território brasileiro, possui mais de 200 espécimes de árvores por hectare, contém
cerca de 30% da biodiversidade e representa ⅓ (3.900.000 km2) de toda área de
florestas tropicais no mundo .12

A Floresta Amazônica representa 59% do território brasileiro,

distribuído por 775 municípios, onde viviam em 2000, segundo o Censo
Demográfico, 20,3 milhões de pessoas (12,32% da população nacional), sendo que
68,9% desse contingente em zona urbana. É de se imaginar que tal opulência tenha
um potencial econômico incalculável e, por isso, a Floresta Amazônica é impelida a
ser inserta em um cenário globalizado. 13

1.1.1 Legado histórico

11
O nome Amazonas foi dado pelo frei espanhol Gaspar de Carvajal, o primeiro cronista europeu a
viajar pelo rio, durante a expedição de Francisco de Orellana, na primeira metade do século XVI. O
frei afirmou que sua embarcação foi atacada por mulheres que, como na mitologia grega das
amazonas, pretendiam escravizar os homens para procriar antes de matá-los.
12
SISTEMA DE VIGILÂNCIA DA AMAZÔNIA. Disponível em:
http//www.sivam.gov.br/Amazonia/numeros1.htm. Acesso em: 28.08.08
13
Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?
id_noticia=799 Acesso em 09.04.09
 A formação humana começa junto com a floresta. As mudanças
climáticas ocorridas há 7.000 e 6.000 anos atrás, levaram a um elevação de
temperatura e umidade, propiciando solo fértil para que as florestas expandissem. Por
volta de 5.000 anos atrás surgem práticas primitivas de coleta de frutos e pesca feita
por grupos pré-históricos.14

A primeira expedição européia ao grande rio que corta a região foi

realizada entre 1540 e , capitaneada pelo navegador espanhol Francisco de
Orellanas.15

Bertha Becker divide o legado histórico em três períodos: Formação

Territorial (1616-1930); Planejamento Regional (1930-1985) e a Incógnita de
Heartland (1985-...)16.

O início da ocupação européia do território da Amazônia ocorreu

entre os anos de 1616 e 1777. Grande parte da Amazônia brasileira pertencia a Coroa
Espanhola, porém a empreitada de colonizar o Brasil não lhe parecia interessante 17.
Ainda que de forma incipiente, foi nesse período que foi estendido aos portugueses a
posse dessa área, primeiro por uma modificação no texto original do Tratado de
Tordesilhas, depois, de modo definitivo, nos termos do Tratado de Madri, assinado
em 1750.18

A expulsão dos franceses do Estado do Maranhão - França

Equinocial -, alertou os portugueses para a importância de resguardar a região. Essa
missão foi designada a Francisco Caldeira Castelo Branco que, em 1616, na foz do rio
Amazonas, fundou o Forte do Castelo do Senhor Santo Cristo do Presépio de Belém

14
Disponível em: http://www.tomdaamazonia.org.br/index.asp?id=historia_1.2. Acesso
em:16.01.2009
15
SMITH, Anthony. Os conquistadores do Amazonas: quatro séculos de exploração e aventura
no maior rio do mundo, São Paulo: Best Seller, 1994 p.36
16
"A noção Heartland que pode ser entendida como área-pivô, região-eixo, terra central ou coração
continental – é o conceito-chave que constitui a pedra de toque da teoria do poder terrestre. Para
Mackinder "quem controla a hertland [terra-coração] domina a pivot área e quem domina a pivot
área controla a "ilha mundial", e quem controla a "ilha mundial" domina o mundo." In
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-44782000000100011&script=sci_arttext. Acesso em:
03.09.2008
17
Disponível em: http://www.tomdaamazonia.org.br/index.asp?id=historia_1.4 Acesso
em:16.01.2009
18
MARTINS, Edílson. Amazônia, a última fronteira, Rio de Janeiro: Codecri, 1982.
que, além de resguardar possíveis incursões estrangeiras por via fluvial, deu origem à
atual cidade de Belém, que serviu como base para o povoamento da Amazônia. A
19
escravidão na região foi essencialmente de mão-de-obra indígena.

Em 1759, Marquês de Pombal expulsa os jesuítas, em especial os da

Companhia de Jesus, temendo sua influência, consolidada, especialmente, pelos
trabalhos missionários do Padre Antônio Vieira. Foi proibida, nessa época, a
escravidão de indígenas, havendo leis, inclusive, que estimulavam a união de brancos
e índios. Essas normas visavam fortalecer a presença do Estado Português. A
principal atividade econômica desenvolvida era a exportação das “drogas do sertão”.20

Assim permaneceu por mais de meio século, como um grande

“quintal” de Portugal. Porém, ao longo do séc.XIX, com a corte portuguesa instalada
no país, em 1808, surge a preocupação com a navegabilidade do rio por outros países
e sua vulnerabilidade territorial. Por esta razão, começam os estudos topográficos e a
delimitação das fronteiras, agora com rigor científico. Em 7 de setembro de 1822,
ocorre a Independência do Brasil, fator preponderante para mudanças políticas,
sociais e econômicas. Enseja também a Cabanagem (1835-1840), revolta na qual
negros, índios e mestiços se insurrecionaram versus a elite política e assumiram o
poder no Pará. Dentre os motivos da revolta, encontram-se a extremada inópia das
populações justafluviais e a inexpressividade política da região. No final do conflito,
os mortos totalizavam 30 mil.21

Posteriormente, da metade para o final do século, com o 1° Ciclo da

borracha (1879/1912), impulsionado pela 2° Revolução Industrial, foi finalizada a
delimitação de fronteiras e iniciam-se projetos para a ocupação, período marcado pela
valorização nas relações internacionais e pelo controle interno feito pelo Exército.
Esse ciclo terminou com a transferência das plantações para a Ásia, as sementes eram
trazidas do Brasil, domesticadas na Inglaterra e levadas para a Malásia, onde a
borracha era produzida a menor custo.22
19
BARRETO, Aníbal (Cel.). Fortificações no Brasil (Resumo Histórico). Rio de Janeiro: Biblioteca
do Exército Editora, 1958. p.368.
20
BENCHIMOL, Samuel. Amazônia: Formação social e cultural, Manaus: Valer / Universidade
do Amazonas, 1999.
21
Disponível em: http://www.senado.gov.br/comunica/historia/cabanagem.htm. Acesso
em:16.01.2009
22
BECKER, Bertha. Amazônia: Geopolítica na virada do III milênio. Rio de Janeiro:Garamond,
 A partir de 1930, durante o período do Estado Novo de Getúlio
Vargas, houve um grande salto na implementação de políticas estatais, onde havia
um planejamento governamental e intensa intervenção econômica. Com a Segunda
Guerra Mundial, houve um breve retorno do ciclo produtivo da borracha, pois as
tropas japoneses sobrepujavam cerca de 97% das plantações de borracha dos Estados
Unidos situadas no Pacífico Sul.23 Nesse período, foi criada a Fundação Brasil
Central, apoiada no lema “Marcha para Oeste”; é também inserido o Programa de
Desenvolvimento para a Amazônia, na Constituição de 1946, onde ocorre a
delimitação oficial do território, feita com parâmetros científicos, seguida pela criação
da Superintendência de Valorização Econômica da Amazônia. Contudo, no final das
contas, os efeitos práticos foram inexpressivos; mas, tal período serviu de alicerce
para o próximo passo.

No governo Juscelino Kubitschek (1956-1961). com os programas

de governo “Energia e Transporte” e o famoso “Cinqüenta Anos em Cinco”, foram
feitas grandes obras de infra-estrutura, como as rodovias Belém-Brasília e Brasília-
Acre, que de muito ajudaram no povoamento e ligaram a floresta à Capital Federal.
No lapso entre 1950-1960, a população da Amazônia aumentou de 1 milhão para 5
milhões de habitantes. 24

Na Ditadura Militar (1964-1985) que foi feito um planejamento

regional efetivo. O Estado nacionalista e desenvolvimentista toma para si a
incumbência de modernizar a região norte do país. O cenário político da época reunia
as diversas tensões internas, como a expulsão de pequenos produtores do Nordeste e
Sudeste pela modernização da agricultura e a iminência de que a vastidão da floresta
pudesse ser terreno fértil para um foco revolucionário de esquerda, já muito difundido
nas florestas da América do Sul. 25

No ano de 1966 é editada a Lei n° 5.173, que dispõe sobre o Plano

de Valorização Econômica da Amazônia; é extinta a Superintendência do Plano de

2004, p.23-24.
23
DEAN, Warren. A luta pela borracha no Brasil: um estudo de história ecológica. São Paulo:
Nobel, 1989."De como foi que começou até o fim da borracha". Disponível em:
www.cpdoc.fgv.br/revista/arq/68.pdf. Acesso: 17.01.2009
24
Ibidem p.25-26
25
Ibidem p.29-32
Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA) e criada a Superintendência do
Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM). Em seu artigo 2°, é instituído o conceito
de Amazônia Legal26, sendo que os Estados a ele pertencentes passaram a gozar de
benefícios fiscais e a obtenção facilitada de crédito.

Foi nessa época também criada a Zona Franca de Manaus(1967).

Segundo a teoria da produção do espaço, do filósofo marxista Henri Lefebvre, após a
construção do território, o passo seguinte seria a criação do espaço político, criando
bases para o controle social, fazendo valer suas leis, normas e hierarquia.27

O Presidente Médici institui por meio do Decreto-Lei Nº1106, de 16

de julho de 1970, o Plano de Integração Nacional - PIN. Utilizando mão de obra
nordestina liberada pelas grandes secas de 1969 e 1970 e a noção de vazios
demográficos amazônicos, são cunhados os lemas "integrar para não entregar" e "uma
terra sem homens para homens sem terra". O PIN prevê que cem quilômetros em cada
lado das estradas a serem construídas deveriam ser utilizadas para a colonização por
cerca de 500 mil pessoas, ou seja, uma meta de assentar cem mil famílias. A rodovia
Transamazônica foi a principal via escolhida para a colonização28

Já tendo assentado seu aparato burocrático, o Estado brasileiro, nos

anos de 1968-1974, investiu em malhas rodoviárias, de telecomunicação, urbanização.
Ao mesmo tempo, atraía o capital de outras regiões por meio de incentivos fiscais,
créditos com juros baixos, fomento da imigração e fortalecimento do trabalho local.29

O último programa dessa época se chamou Calha Norte (1985)30,

26
Art. 2º - A Amazônia, para os efeitos desta Lei, abrange a região compreendida pelos Estados do
Acre, Pará e Amazonas, pelos Territórios Federais do Amapá, Roraima e Rondônia, e ainda pelas
áreas do Estado de Mato Grosso a norte do paralelo de 16 , do Estado de Goiás a norte do paralelo
de 13 e do Estado do Maranhão a oeste do meridiano de 44 .
27
LEFEBVRE, Henri. A Produção do Espaço. Trad. Doralice Barros e Sérgio Martins (do original:
La Production De L'espace. 4ª ed. Paris: Éditions Anthropos, 2000)
28
VALVERDE, Orlando e FREITAS, Tácito. O problema florestal da Amazônia brasileira. 1.ed.
Petrópolis: Vozes, 1982. p.35
29
Ibidem p.42
30
O Programa Calha Norte (PCN) foi criado em 1985, pelo Governo Federal, para atender à
necessidade de promover a ocupação e o desenvolvimento ordenado da Amazônia Setentrional,
respeitando as características regionais, as diferenças culturais e o meio ambiente, em harmonia com
os interesses nacionais.Na sua trajetória, o “PCN” esteve vinculado a diversos órgãos do Governo
Federal. Atualmente está subordinado ao Ministério da Defesa que, considerando a estratégia
adequada à região, busca desenvolver ações que contribuam efetivamente para as duas principais
vertentes do Programa: Contribuir para a Manutenção da Soberania Nacional e da Integridade
que pelo cenário político externo, gerou intensos conflitos sociais e impactos
ambientais que até hoje perduram.31

Ao final desse período, puderam ser percebidos diversos avanços

estruturais na região norte, porém, todas as políticas implementadas tiveram seu foco
voltado para o crescimento sem planejamento, com uma visão utilitarista da natureza,
com desrespeito as comunidade locais impondo um modelo de desenvolvimento
exógeno, gerando diversos conflitos e acirrando as relações sociais na região.

Ainda em 1985 é criado o Conselho Nacional dos Seringueiros, que

sob a liderança de Chico Mendes e ladeado por Marina Silva, defende a preservação
do seu modo de vida local por meio dos Empates32. A proposta da "União dos Povos
da Floresta" em defesa da Floresta Amazônica busca unir os interesses dos indígenas,
seringueiros, castanheiros, pequenos pescadores, quebradeiras de coco babaçu e
populações ribeirinhas, demandando a criação de reservas extrativistas33. Essa
demanda popular recebe a atenção da mídia internacional e o movimento
ambientalista ganha força, recebendo capital estrangeiro e executando, por meio de
ONGs, experimentos conservacionistas.

A Constituição Federal de 1988 dedica um capítulo somente ao

Territorial da Região da Calha Norte. Contribuir para a Promoção do Desenvolvimento

Regional.Vencida a etapa pioneira da implantação do Programa, prioritariamente dirigida a Faixa de
Fronteira, cresce a importância do PCN, tendo em vista o agravamento de certas tendências
presentes no mundo amazônico.Entre os principais problemas, figuram o esvaziamento demográfico
das áreas mais remotas e a intensificação e o espraiamento dos ilícitos transfronteiriços. Nesse
contexto, crescem, igualmente, as necessidades de vigilância da fronteira e de proteção das
populações da região diante de novos e perversos fenômenos sociais.Outro importante e urgente
aspecto a ser considerado no norte amazônico é a fixação de padrões de desenvolvimento que sejam
socialmente justos e ecologicamente sustentáveis. Disponível em www.defesa.gov.br/pcn Acesso
em 04.04.09
31
Ibidem p.26-27
32
“O Empate consistia na reunião de homens, mulheres e crianças, sob a liderança dos sindicatos,
para impedir o desmatamento da floresta, prática que se tornaria emblemática da luta dos
seringueiros. Nos Empates alertavam os peões a serviço dos fazendeiros de gado, geralmente de fora
do Acre, que a derrubada da mata significava a expulsão de famílias de trabalhadores, convidava-os
a se associar à sua luta oferecendo colocações e estradas de seringa para trabalhar e, firmes,
expulsava-os dos seus acampamentos de destruição impedindo seu trabalho de derrubada da
floresta.” In Porto Gonçalves, Carlos Walter, Chico Mendes, um ecosocialista Disponível em:
http://www.geopolitica.ws/leer.php/140 Acesso em: 22.04.09
33
Lei n.9.985, de 18 de julho de 2000. Art.18.A Reserva Extrativista é uma área utilizada por
populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e,
complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem
como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso
sustentável dos recursos naturais da unidade.
meio ambiente34, passo importante, que ocasionou a criação de um órgão executivo
central, o Ministério do Meio Ambiente e, dentro de sua estrutura, a Secretaria de
Coordenação dos Assuntos da Amazônia Legal. No cenário mundial, instituições,
como o Banco Mundial e o G7, subsidiam programas de governança, como o
Programa Piloto para Proteção da Florestas Tropicais Brasileira (PP-G7)35.

É nesse momento que a Amazônia começa a se configurar como

uma fronteira socioambiental, onde os diversos atores, representados, digladiam-se
pela proteção de seus interesses, tendo como resultando a politização da natureza.
Tudo isso se deu pelo fato de que foram adotadas políticas paralelas e concorrentes,
onde não houve a preocupação em ser traçado um programa de desenvolvimento
específico da região, que deveria vir do nível local para o global. 36

O economista polonês Ignacy Sachs, expoente do desenvolvimento

sustentável, afirma que só “se dando às comunidades locais um papel central no
planejamento da proteção e monitoramento de suas terras estaremos permitindo uma
interação saudável entre conhecimento tradicional e a ciência moderna “ 37. Na mesma
linha, Henri Lefebvre entrevê que “somente a posse e a gestão coletiva do espaço,
com a intervenção dos interessados e de seus múltiplos interesses, podem gerar uma
transformação da sociedade; um espaço político e ideológico, formado e modelado
por elementos históricos e naturais.”38

Tal erro se verifica ainda nos anos 90, com a adoção de programas
puramente desenvolvimentistas, como o Ação (1996) e o Avança Brasil (1999). Nos
anos 90, o ritmo de devastação bateu todos os recordes. Atualmente, está sendo

34
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. art.225
35
Em inglês: Pilot Program to Conserve the Brazilian Rain Forest tradução livre: Programa Piloto
para Conservar a Floresta Úmida Brasileira. O Programa Piloto para a proteção de Florestas
Tropicais busca a proteção da vida por meio da cooperação de entes públicos, agentes internacionais
e a sociedade civil organizada. Tem como objetivo encontrar formas de conservar as florestas
tropicais da Amazônia e da Mata Atlântica, visando dessa forma, promover soluções para a efetiva
proteção e o uso sustentável dessas florestas brasileiras, assim como o bem-estar das populações
locais. DEUS, Maria Cristina de, O Programa Piloto para a proteção das florestas tropicais in
Os 40 anos do Código Florestal , Coord. Por Maria Collares e Felipe da Conceição, 1º edição, Rio
de Janeiro,EMERJ, 2007,. P.121-125.
36
Ibidem p.27-29
37
SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. (Org.) Paula Yone Stroh. Rio de
Janeiro: Garamond, 2002. p.49.
38
LEFEBVRE, Henri. Espaço e política. Trad. Margarida Maria de Andrade e Sérgio Martins (do
original: Espace et politique. Paris: Éditions Anthropos, 1972) p.25-29.
implementado o Programa Amazônia Sustentável (PAS), um plano com diretrizes
gerais e estratégicas para sua implementação, tendo como objetivos principais, o
desenvolvimento sustentável, a ampliação da presença do Estado democrático, a
soberania nacional, a integração do Brasil com países sul-americano amazônico, o
combate ao desmatamento ilegal, a recuperação de áreas degradas, a proteção da
biodiversidade e a proteção aos direitos indígenas e das comunidades locais, entre
outros. 39

O Conselho Gestor do PAS é presidido pelo Ministro-Chefe da

Secretária de Assuntos Estratégicos, Mangabeira Unger, indicado pelo presidente
Lula. No dia 09/05/2008, traçou o Ministro as direções que serão dadas pelo atual
governo a esse bioma nas seguintes palavras:

É a primeira vez em nossa história nacional que a Amazônia está no centro

da atenção coletiva e há uma grande convergência no país sobre a tese do
desenvolvimento sustentável. Há muito poucos brasileiros que entendem
que a Amazônia deva ser preservada como um santuário vazio de gente e
de atividades. E também, felizmente, muito poucos que julgam que o
preço do desenvolvimento da Amazônia deva ser a entrega da região a
atividades econômicas predatórias.(sic.) A grande maioria insiste na
reconciliação da preservação com o desenvolvimento. Nós vamos
trabalhar dia e noite pra isso. O ambiente é de mobilização total. As
principais ações serão as de providenciar tecnologia ao manejo florestal40;
organizar em toda a Amazônia florestada os serviços ambientais
avançados; dar alternativas jurídicas à gestão comunitária das florestas,
como uma das formas para a concessão de floresta para grandes empresas;
construir vínculo entre as florestas e as indústrias para que fabriquem
tecnologia apropriada ao manejo numa floresta tropical.41

Essa indicação gerou conflitos internos dentro da pasta ambiental do

governo, em especial com a ex-ministra Marina Silva, que após cinco dias da

39
PRESIDÊNCIA DA REPUBLICA. Plano Amazônia Sustentável: diretrizes para o
desenvolvimento sustentável da Amazônia Brasileira.Brasília: MMA, 2008. p. 5-7.
40
Ponderando sobre o arcabouço legal sobre florestas brasileiras, a Professora Syglea Lopes informa
sobre a evolução verificada no conceito de manejo florestal identificando três diferentes momentos:
inicialmente o manejo era “sustentado” (Portaria n° 486-P/86), depois “sustentável” (Decreto n°
1.282/94) e, após o Decreto n° 2.788/98, “sustentável de uso múltiplo”. Este último diploma legal
assim definiu: “Manejo Florestal Sustentável de Uso Múltiplo é a administração da floresta para
obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de
sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a
utilização de múltiplas espécies de madeiras, de múltiplos produtos e subprodutos não madeireiros,
bem como a utilização de outros bens e serviços de natureza ambiental.” In LOPES, Syglea Rejane
Magalhães. Procedimentos legais da exploração florestal na Amazônia. Belém: EFS, 2000.p.47.
41
Disponível em: http://www.noticiasdaamazonia.com.br/2542-sem-responder-as-perguntas-
mangabeira-irrita-deputados-e-assume-limitacoes-para-coordenar-o-pas/ Acesso em 20.01.08
nomeação de Mangabeira Unger renunciou inesperadamente o Ministério do Meio
Ambiente.

Dando prosseguimento, especificamente sobre florestas, foco

principal do presente estudo, foi editado o Decreto n° 3.420/2000, que institui o
Programa Nacional de Florestas (PFN), com a finalidade de implementar o
desenvolvimento sustentável, conciliando a exploração com a proteção dos
ecossistemas; ademais, visa à compatibilização do PFN com as demais políticas
públicas de governo, ampliando o mercado interno e externo, assim, estimulando o
fortalecimento institucional do setor florestal.42

Cumpre salientar, que a maior parte dos modelos de ocupação

implementados na região amazônica podem ser resumidos como latifúndios. Os
colonizadores pretendiam somente explorar as riquezas naturais. Nos ciclos da
borracha, imensas propriedades foram usadas para esse único fim, sendo ignorado
constantemente a fragilidade desse ecossistema. Atualmente, são a soja e toras de
madeiras, e, futuramente, serão plantações de cana-de-açúcar.

1.1.2 A Amazônia no século XX

Desde sua tímida ocupação até a virada do séc.XX, inúmeras

mudanças ocorreram na região amazônica; porém, nenhuma delas foi tão marcante
quanto a globalização.

Com seu suporte técnico, a globalização permite que sejam firmadas

intensas redes de comunicação entre a floresta e outras regiões do Brasil, bem como o
mundo. Essa troca de informações faz com que sejam libertas as demandas da
floresta. Devido às grandes políticas desenvolvimentistas, principalmente com a Zona
Franca de Manaus, foi estimulada urbanização.

42
Disponível em: http://www.mma.gov.br/pnf. Acesso em:07.09.08
 A Amazônia pode ser considerada uma floresta urbanizada, pois
mais da metade de sua população vive em centros urbanos, que por sua formação
histórica, possuem uma constituição étnica diversa, gerando riqueza cultural, conflitos
de interesses, e a busca por direitos e cidadania, transfigurando, então, em um cenário
fértil para intensa influência internacional.43

Bertha Becker traz um quadro44 sobre as principais mudanças

estruturais na Amazônia:

Mudança Estrutural Principais Impactos Negativos Novas Realidades

1.Conectividade – estrutura e .migração/mobilidade do .acréscimo e diversificação da
articulação de território. trabalho; população;
.desflorestamento; .casos de mobilidade
.desrespeito às diferenças ascendente;
sociais e ecológicas. .acesso à informação – alianças
e parcerias;
.urbanização.
2. Industrialização - estrutura .grandes projetos “economia de .urbanização e industrialização
da economia enclave”; de Manaus, Belém, São Luis,
.subsídio à grande empresa; Marabá;
.desterritorialização e meio .valor total da produção
ambiente afetado (Tucuruí). mineral/2° no país;
.valor total da produção de bens
de consumo durável/3° no país;
.transnacionalização da CVRD45.
3. Urbanização - estrutura do .inchação ambiental; .redução da primazia histórica
povoamento . .rede rural-urbana – ausência de de Belém-Manaus;
. macrozoneamento – presença material da cidade – .nós das redes de
povoamento linear; arco em favelas; circulação/informação;
torno da floresta. .sobre urbanização - isto é, sem .retenção da expansão sobre a
base produtiva; florestas;
.arco do desflorestamento e .mercado verde;
focos de calor. .”lócus” de acumulação interna,
1° vez na história recente;
.base de iniciativas políticas e da
gestão ambiental.

43
BECKER, Bertha K. Migração e mudança ocupacional na fronteira amazônica brasileira:
estratégia, trajetória, conflitos e alternativas. In: BECKER, Bertha K. et al. Fronteira Amazônica:
questões sobre a gestão do território. Brasília:UNB; Rio de Janeiro:UFRJ, 1990, pp.89-109.
44
BECKER, B.K. Mudanças estruturais e tendências na passagem do milênio in A Amazônia e
seu banco. (Org.) MENDES, A.D, Manaus: Ed. Valer, 2002.
45
Companhia Vale do Rio Doce
4. Organização da sociedade
civil – estrutura da sociedade.
5. Malha socioambiental –
estrutura da apropriação do
território.
. conflitos sociais/ambientais;
.conectividade + mobilidade +
urbanização.
.conflitos de terra e de
territorialidade;
.conflitos ambientais
.diversificação da estrutura
social
.formação de novas sociedades
locais – sub regiões;
.conscientização – aprendizado
político ;
.organização das demandas em
projetos alternativos com
aliança/parceiros externos;
.despertar da região /conquista
da cidadania.
.formação de um vetor tecno-
ecológico;
.demarcação de terras indígenas;
.multiplicação e consolidação de
Unidades de Conservação
(UC’s);
.Projetos de Gestão Ambiental
Integrada (PGAI’s) nos estados;
Planos de Desenvolvimento
Sustentável dos Assentamentos
(PDAS);
.capacitação de quadros para o
Zoneamento Ecológico-
Econômico (ZEE).

Assim, as mudanças estruturais expostas acima – a conectividade do

território, a industrialização, a urbanização e a organização da sociedade civil –
inserem a Floresta na globalização. A partir de meados de 1980 ocorre uma mudança
de visão em relação à natureza, inicia-se um alarde global sobre a questão ambiental.
Entretanto, a pressão dos mercados internacionais pelo capital natural torna-se cada
vez mais institucionalizada nos países periféricos, que são impelidos a degradar suas
riquezas naturais para serem inseridos no mercado globalizado.

Com o crescimento do mercado global, principalmente, após da

abertura da economia chinesa, a demanda pelo capital natural, por conseguinte,
aumentou. Em conseqüência disso, esse capital necessita de um mercado que tende a
ser institucionalizado. Nesse contexto, podem ser citados o mercado do ar – resgate de
dióxido de carbono, mecanismos de desenvolvimento limpa (MDL) -, da água e da
biodiversidade.46Nesses moldes, a Floresta Amazônica se insere na globalização.

1.1.3 A questão fundiária e o desmatamento

Segundo o Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia

46
BECKER, Bertha. Amazônia: Geopolítica na virada do III milênio. Rio de Janeiro:Garamond,
2004, p.41-42
(IMAZON), a floresta está dividida da seguinte forma: 43% de reservas ambientais e
indígenas, em parte ocupada por posseiros47; 21% terras do Estado (fora das reservas).
Estima-se, hoje, que dos 5 milhões de km2 da Amazônia, apenas 4% das propriedades
são privadas e têm o registro válido48. Os outros 32% são propriedades privadas, mas
sem qualquer registro válido no INCRA ou nos órgãos fundiários estaduais. 49Essa
insegurança jurídica se justifica pela dimensões continentais e o difícil acesso
combinados com a inércia estatal e sua inexistência quanto promotor de programas e
projetos governamentais.

A Amazônia está repleta de grileiros e posseiros. Tal prática, ao

longo da história, vem se repetindo gerações após geração e parece estar presente no
país como todo. A provável conseqüência foi o modelo de repartição de terras
implantada, como as Sesmarias e as capitanias hereditárias50

Aliando esse ranço histórico com a modelo de povoamento da

região Amazônica, tem-se solo fértil para esses conflitos possessórios. Hoje na
Amazônia Legal dividem o espaço a pecuária, a agricultura 51, o corte de madeira, os
índios, comunidades locais e o movimento dos sem-terra, que por meio de conflitos
entre si, tornam a ocupação, delimitação e legalização dessas terras quase
impossível.52

47
P.ex. Reserva Indígena Raposa Serra do Sol/RR
48
Disponível em: http://www.noticiasdaamazonia.com.br/4458-projeto-preve-o-confisco-de-terras-
griladas/ Acesso em: 03.09.08
49
Disponível em: http://imazongeo.org.br/ . Acesso em 03.09.08.
50
A Sesmaria era a concessão de terras no Brasil pelo governo português com o intuito de
desenvolver a agricultura, a criação de gado e, mais tarde, o extrativismo vegetal, tendo se
expandido à cultura do café e do cacau. Ao mesmo tempo, servia a povoar o território e a
recompensar nobres, navegadores ou militares por serviços prestados à coroa portuguesa. O sistema
de sesmarias do Brasil era um prolongamento do sistema jurídico português, estabelecido pela lei de
26 de maio de 1375 e baixada por D. Fernando. As capitanias hereditárias foram uma forma de
administração territorial do Império Português uma vez que a Coroa, com recursos limitados,
delegou a tarefa de colonização e/ou exploração de determinadas áreas a particulares através da
doação de lotes de terra, sistema utilizado inicialmente com sucesso na exploração das ilhas
atlânticas. No Brasil, esse sistema ficou conhecido como capitanias hereditárias, tendo vigorado, sob
diversas formas, durante o período colonial, do início do século XV até ao século XVIII, quando o
sistema de hereditariedade foi extinto pelo Marquês de Pombal em 1759 in BENCHIMOL, Samuel.
Amazônia: Formação social e cultural, Manaus: Valer / Universidade do Amazonas, 1999. P.31-
45
51
Olga Maria Becker afirma que a migração cumpre uma função específica na degradação ambiental,
reforçando a pressão da população sobre os recursos e serviços in BECKER, Olga M. S.
Mobilidade espacial da população: conceitos, tipologia, contextos. In:CASTRO, Iná E. et al.
Explorações Geográficas. Rio de Janeiro. Ed. Bertrand Brasil. 1997. p.7
52
SAYAGO, Dóris. O pulo do grilo: o INCRA e a questão fundiária na Amazônia in Amazônia:
Cenas e Cenário, Dóris Sayago, Marcel Bursztyn (orgs.) .Brasília:Universidade de Brasília,2004, p.
 Esse grave quadro introduz a Floresta Amazônica em um cenário
anárquico, onde a principal conseqüência é o uso irracional do recursos naturais, em
especial as florestas, impulsionado por uma visão utilitarista do meio ambiente. O
mundo moderno é produto de um processo civilizatório abalizado no
antropocentrismo e na dominação da natureza.

Segundo o Instituto Nacional de Pesquisa Espacial, o INPE, nos

últimos 45 anos foram desmatados na Floresta Amazônica cerca de 700.000
quilômetros quadrados, só no período de agosto a dezembro de 2007 estima-se que
desapareceram 7.000 km² de matas53. Atualmente, o Brasil conta com um moderno
sistema de monitoramento de florestas, podendo ser vista em tempo real54, porém há
um descompasso em relação à fiscalização dessas áreas. A estrutura fiscalizadora é
inexpressiva, o IBAMA conta com 644 fiscais e 4 helicópteros em toda Amazônia55

1.1.4 O recurso florestal e as Florestas Nacionais

Nesse contexto gravíssimo, surge a Lei 11.284, de 2 de março de

2006, dispondo sobre a gestão de florestas públicas para a iniciativa privada. A Lei
prevê que essa gestão pode ser realizada em três modalidades: gestão direta, onde é o
próprio Estado que se utiliza do recurso florestal; a destinação dessas áreas para as
populações tradicionais; e a concessão propriamente dita, onde quem explora a terra
pública é a iniciativa privada.

A primeira concessão a ser realizada foi na Floresta Nacional do

Jamari, situada no Município de Itapuã do Oeste, em Rondônia. A área licitada foi de
96.000 hectares. Ciente de sua ineficiência fiscalizatória, surge a idéia da lei que, por
meio de uma concessão por tempo determinado, transfere para a iniciativa privada a
responsabilidade de uma exploração sustentável combinada com a conservação das
florestas, dessa forma, delegando ao particular a função fiscalizadora.

O Brasil, além de ser um dos países com a maior produção florestal

tropical, é também o maior consumidor; encontra-se o produto florestal na cadeia
216-232
53
Disponível em: http://www.dgi.inpe.br/. Acesso em 18.05.2008
54
Disponível em: http://www.globoamazonia.com/. Acesso em 08.09.08.
55
COUTINHO, Leonardo; EDWARD, José; Amazônia, a verdade sobre a saúde da floresta, Revista
Veja, São Paulo: Abril, edição 2053, 2008, p.101
produtiva de diversos setores da economia nacional. A indústria de base, como a
siderurgia, as indústrias de papéis, embalagens, madeiras, móveis e a construção civil,
está intimamente dependente do setor florestal, bem como os setores produtivos, em
especial os fármacos, cosméticos, alimentos, resinas e óleos.

As florestas particulares ocupam menos de 0,7% do território

nacional e o manejo ocorre em menos de 10% dessas áreas56. Entretanto, as cadeias de
produção com base direta em produtos florestais madeireiro representam 3,5% do PIB
brasileiro e 6% das exportações em 2006, além de recolher mais de R$ 4,2 bilhões de
impostos e de gerar 6 milhões de empregos, diretos e indiretos57.

No ano de 2004, o setor gerou uma renda anual bruta de US$ 2,3
bilhões, provenientes de 82 pólos industriais. Mais da metade da produção florestal,
64%, é destinada ao mercado interno, entretanto, há um forte crescimento da
exportação, tendo quase triplicado em 16 anos, atingindo a marca de US$ 943
milhões, em 2004. O processamento das toras de madeira se dá nas seguintes
porcentagens: 63% serrada; 21% laminado e compensado e os 16% restantes são
produtos beneficiados.58

Os números mostram os argumentos a favor da Lei de Gestão; se o

manejo feito em número tão reduzido de propriedades particulares gera tamanha
soma, como seria se fosse feito em grandes áreas públicas? 59 Parece uma resolução
promissora, contudo, não existe solução fácil para a Floresta Amazônica. Em sua
dissertação de mestrado, Antonio Coelho Sampaio identifica na legislação ambiental

56
GIUDICE, Roberta Rubim Del. Proposta do Governo Federal para a gestão da florestas
públicas e fomento das atividades florestais. Disponível em:
http://www.ecoeco.org.br/conteudo/publicacoes/encontros/vi_en/artigos/mesa2/Proposta_do_Gover
no_Federal_brasileiro_para_a_gest_o_florestal.pdf. Acesso em: 03.09.08
57
Disponível em: http://www.mma.gov.br/estruturas/sca/_arquivos/plano_amazonia_sustentavel.pdf.
Acesso em 07.09.2008.
58
LENTINI, M. et al. Fatos Florestais da Amazônia. Belém: Imazon, 2005.p 110
59
O Programa Brasileiro de Certificação Florestal, CERFLOR, é materializado pela aplicação da
normas NBR 14789 e NBR 15789, para a certificação do manejo de Florestas Plantadas e Florestas
Nativas, respectivamente. A aplicação dessas normas fundamenta-se na verificação de indicadores,
no contexto de diversos critérios e que atendem aos seguintes cinco princípios fundamentais: 1)
Obediência à legislação; 2) Racionalidade no uso dos recursos florestais a curto, médio e longo
prazos, em busca da sua sustentabilidade; 3) Zelo pela diversidade biológica; 4) Respeito às águas,
ao solo e ao ar; 5) Desenvolvimento ambiental, econômico e social das regiões em que se insere a
atividade florestal.. Informações detalhadas acerca destas normas podem ser obtidas consultando-se
www.inmetro.gov.br e www.abnt.org.br.
brasileira uma boa orientação. E salienta que, “normas existem, e não é o caminho da
supernormatização60 que vai possibilitar um maior nível de concretização destes
direitos. Na verdade, a observância das normas existentes seria suficiente para uma
política ambiental bem encaminhada.”61

As áreas que serão concedidas deverão ser Florestas Nacionais ou

Florestas Públicas. O tema está regulado no Código Florestal Brasileiro, Lei n.
4771/65, que define genericamente em seu primeiro artigo que “as florestas existentes
no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às
terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País,
exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral
e especialmente esta Lei estabelecem.” A Constituição Federal, no art.225, §4º,
classifica a Floresta Amazônica como patrimônio nacional, devendo sua utilização ser
feita na forma da lei, dando condição a preservação do meio ambiente, bem como a
seus recursos naturais.

A Lei 9.985/2005, que implementou o Sistema Nacional de Unidade

de Conservação (SNUC). No art.17 da Lei é definida Floresta Nacional como uma
“área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como
objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa
científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas.”

A Lei 6.938/1981 define, em seu art. 9° inciso XIII, a concessão

florestal como instrumento econômico para a implementação da Política Nacional do
Meio Ambiente. A Lei de Crimes Ambientais são incluídos dois tipos penais
concernente a à exploração econômica das Florestas Nacionais concedidas62.

60
Destaca André Osório Gondinho que “A grande dificuldade presente em todas as tentativas de
codificação reside no fato de os valores sociais e ideológicos de uma sociedade não permanecerem
imutáveis durante o curso da história, bem como na impossibilidade de o legislador prever situações
inimagináveis ao tempo de sua positivação”. (in Codificação e cláusulas gerais. Revista Trimestral
de Direito Civil – RTDC. São Paulo: Padma, ano 1, vol. 02, abril a junho de 2000, p. 3).
61
SAMPAIO, Antonio Coelho. A busca pela efetividade do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equibrado. p 63. Disponível em:
http://www.bdtd.ufpe.br/tedeSimplificado//tde_busca/arquivo.php?codArquivo=1466. Acesso em
22.01.09
62
Art. 50-A. Desmatar, explorar economicamente ou degradar floresta, plantada ou nativa, em terras
de domínio público ou devolutas, sem autorização do órgão competente; art.69-A. Elaborar ou
apresentar, no licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro procedimento administrativo,
estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão.
 Esse é o arcabouço jurídico que trata de florestas públicas objetos da
Lei de Gestão, tema do presente trabalho. O mapa a seguir mostra a disposição das
Florestas Públicas no território nacional. São nessas áreas que ocorrerão as futuras
concessões:

Segundo o Serviço Florestal Brasileiro, 92% das florestas de

domínio da União e. se encontram no bioma Amazônia 63. Desse modo, a maior parte
das concessões ocorrerá nesta região.

63
Disponível em:
http://www.mma.gov.br/estruturas/sfb/_arquivos/imagem_florestas_publicas_bioma.jpg. Acesso
em: 18.05.08
2. LEI DE GESTÃO DE FLORESTAS PÚBLICAS

Em 2000, o Poder Executivo elabora a primeira versão do projeto.

Em dezembro de 2002, no final de seu governo, o então Presidente da Republica,
Fernando Henrique Cardoso apresentou ao Congresso Nacional o Projeto-Lei, que
recebeu o n° 7492-0264, e tinha como desígnio regulamentar o Programa Nacional de
Florestas e previa a concessão de 50 milhões de hectares por até 60 anos65.

Com a mudança de governo, o PL foi reformulado em 2003. O

governo brasileiro instituiu uma comissão, sob a coordenação do Ministério do Meio
Ambiente, que entregou a Exposição de Motivos n.°135, que norteou a proposta de
regulamentação da concessão das florestas públicas. Em outubro de 2004, o
Ministério do Meio Ambiente formou uma comissão com a participação do setor
público, setor produtivo e sociedade civil para revisar o PNF, assim como o Projeto
de Lei do governo anterior66.

No dia 18 de fevereiro de 2005, o Poder Executivo enviou a Câmara

dos Deputados o Projeto de Lei n.4776/2005, dispondo sobre a gestão de florestas
públicas para a produção sustentável. O PL traria grandes mudanças na legislação
ambiental, alterando as Leis: n° 10.683/2003; 5.868/1972; 9.605/1999; 4771/1965;
6.938/1981; 6.015/197367.

O PL foi aprovado em tempo recorde, transformando-se na Lei n°

64
Disponível em: http://www.brasiloeste.com.br/noticia/426/ Acesso em 20.01.09
65
Disponível em: http://www.vermelho.org.br/diario/2003/0615/jaime_0615.asp?NOME=Jaime
%20Sautchuk&COD=2032 Acesso em 20.01.09
66
SILVA, Fernando Borges da. O projeto de gestão de florestas públicas em breves notas e
considerações. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8013 Acesso em:
06.10.08
67
Respectivamente, Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003 que trata da organização da Presidência da
República e dos Ministérios, ou seja, da Administração Direta Federal; Lei nº 5.868, de 12 de
dezembro de 1972; Lei 5.868/72 que criou o Sistema Nacional de Cadastro Rural e regulamentada
pelo Decreto nº 72.106, de 18 de abril de 1973; Lei nº 9.605, de 1998, que estabelece as sanções
penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente; Lei nº 4.771,
de 15 de setembro de 1965, que instituiu o então novo Código Florestal; Lei nº 6.938, de 31 de
agosto de 1981, instituidora da Política Nacional de Meio Ambiente, de seus fins e mecanismos de
formulação e aplicação; Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 ganhou uma nova redação.
11.284/2006. Tramitando em regime de urgência, foi aprovado na Câmara, onde
recebeu 303 emendas e passou por 12 audiências públicas, incluindo 6 audiências
realizadas nas assembléias legislativas dos estados da Amazônia. O plenário aprovou
o texto em 6 de julho, com a alteração no prazo máximo da concessão florestal para
empresas privadas, que passou de 60 anos para 40 anos. A matéria seguiu para o
Senado Federal68. Devido à grande pressão de entidades ligadas à causa ambiental, foi
retirada a urgência. Entretanto, foi aprovado com três emendas no Senado,
exatamente um ano depois, a sessão n.°01 de fevereiro de 2006, seguindo, por
conseguinte, para a Câmara, onde foi aprovado por 221 votos favoráveis e 199 contra,
no dia 07/02/2005.

Por intermédio da Mensagem nº 124/2006, em março de 2006, o

Presidente da República, Luis Inácio Lula da Silva, manifestou os seus vetos ao
projeto de lei, que se transformou na nova Lei das Florestas Públicas. O Chefe do
Poder Executivo Federal manifestou ao Presidente do Senado Federal, de acordo com
o texto do artigo 66 da Constituição Federal, a sua decisão de vetar, parcialmente, por
ser contrário ao interesse público e por ser também inconstitucional, o Projeto de Lei
da Câmara dos Deputados nº 4.776/2005.

Com o auxílio do Ministério do Meio Ambiente, o Presidente da

República vetou o §4º do art. 10 que previa o seguinte: “O Paof deverá ser submetido
a prévia aprovação pelo Congresso Nacional quando incluir a concessão de florestas
públicas com área superior a 2.500ha (dois mil e quinhentos hectares), nos termos do
inciso XVII do art. 49 da Constituição Federal."

O veto argumentou que, por ter sido aprovado o texto no Congresso

Nacional, não seria imperativo uma nova análise em cada caso específico, pois
contraria o princípio apontado no inciso VIII do art. 2º da Lei que dá ‘a garantia de
condições estáveis e seguras que estimulem investimentos de longo prazo no manejo,
na conservação e na recuperação das florestas. Foi fundamentado na ausência desse
artigo que foi suscitada inconstitucionalidade da lei de gestão em novembro de
200769.

68
no Senado Federal recebeu o número 62/2005.
69
C.f Ação Direta de Inconstitucionalidade n.°3.989, STF.
 Quanto ao veto presidencial, jurisconsultos70 têm argumentado que,
considerando-se que o manejo florestal será feito em terras públicas e que a
Constituição Federal previu forma expressa de aprovação de concessões para
explorações dessa natureza, nem mesmo o grande afã em se dar celeridade ao
processo licitatório e resguardar as garantias aos vencedores de tal processo em áreas
superiores a dois mil e quinhentos hectares poderá se sobrepor ao veemente mando
constitucional.

O caso fático afeto a direitos difusos deve ser discutido com a maior
seriedade possível, abrindo o debate para múltiplos setores da sociedade, devendo sim
ser analisada e aprimorada pelo o Congresso Nacional a cada concessão.Vale ainda
ressaltar que a Carta Magna não possui frases inúteis, e toda e qualquer disposição
nela escrita tem condição de norma constitucional, possuindo assim grau hierárquico
maior que a Lei de Gestão.

Também foi vetado o art. 63, que previa que o Serviço Florestal
Brasileiro, bem como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal a ele
subordinado, teriam as suas ações aprovadas por um Conselho Gestor. Na justificativa
foi descrito que essa disposição hierárquica resultaria em duas instâncias de
deliberação executiva, o que não se coaduna com uma gestão eficiente.

O Ministério da Fazenda, por ofício, teria se manifestado pelo veto

70
Pela Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil assinaram a moção pelo veto
pensadores do meio ambiente como Guilherme José Purvin de Figueiredo - Procurador do
Estado/SP, Professor de D. Ambiental USF e PUC/Rio. Coord. Geral da APRODAB; José Afonso
da Silva - Professor Titular aposentado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo,
Procurador do Estado/SP aposentado; Paulo Affonso Leme Machado - Professor de Direito
Ambiental na Universidade Metodista de Piracicaba Prêmio Internacional de Direito Ambiental
Elizabeth Haub (1985); Paulo de Bessa Antunes - Advogado, Membro do Ministério Público
Federal, Doutor e Mestre em Direito; Adriana Maurano - Advogada - OAB/SP 120.409; Anete
Garcia Fiuza - Advogada, Prof. de D. Ambiental da UNIC-Cuiabá/MT; Angela Issa Haonat -
Professora de Direito Ambiental da Universidade Federal do Tocantins – UFT; Carlos Bocuhy -
Presidente do PROAM - Instituto Brasileiro de Proteção Ambiental; Carolina Mazieri –
Advogada;Cristiane da Costa Carvalho - Advogada/MS; Danielle de Andrade Moreira - Professora
de Direito Ambiental da PUC-Rio; Elida Séguin - Defensora Pública/RJ e Professora de Direito
AmbientalFrancelise Pantoja Diehl - Advogada/SC, Mestre em Direito Ambiental; José Eduardo de
Alvarenga - Professor Universitário; Márcia Brandão Carneiro Leão - Advogada e Professora
Universitária – SP; Luciano Rolo Duarte - Advogado/SP; Márcia Maria Dantas Anjos Tanaami –
Advogada; Maria Nayde Freire de Souza Oliveira - Advogada/PE, Membro da Comissão de Meio
Ambiente da OAB-PE, Vice Diretora do GESQC-PE ONG e Professora de Direito Ambiental;
Rodrigo Lima Klem - Advogado Público/RJ; Vitório Sorotiuk - Advogado/PR. Disponível em:
http://www.aprodab.org.br/cartas/cf49xvii.htm Acesso em 31.01.09
ao §2º do artigo 39 do Projeto de Lei. Tal dispositivo previa vedação à substituição
das fontes orçamentárias já asseguradas às atividades de controle e fiscalização a
cargo do IBAMA, como forma de compensação orçamentária, em decorrência do
cumprimento do disposto na alínea b do inciso I do caput do mesmo artigo 39.71

O Presidente da República sancionou e fez publicar, em 3 de março

de 2006, a Lei nº 11.284, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a
produção sustentável.72

2.1 Objetivo e justificação da Lei de Gestão

De acordo com a Secretária de Biodiversidade e Florestas do

Ministério do Meio Ambiente, o objetivo da lei é combater a grilagem e impedir a
privatização de terras estatais73, onde o Estado transfere, em parte, suas atribuições e
responsabilidades públicas para obter, de uma só vez, o manejo sustentável das
florestas públicas e a redução dos custos governamentais de administração,
monitoramento e fiscalização dessas áreas.

Dessa forma, segundo o entendimento do Poder Executivo, a Lei de

Gestão visa a conciliação da sustentabilidade ecológica com a viabilidade financeira
das florestas públicas.74 Essas medidas integram uma agenda do Governo Federal que
inclui também o Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento da Amazônia
(PPCDA), entre outros, que congregam 13 ministérios 75. Segundo o INCRA, em
agosto de 2007, essa medidas foram responsáveis por uma redução do desmatamento
em 50% em toda Amazônia Legal.76

71
Disponível em: http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/2571/Uma-introducao-a-Lei-das-
Florestas-Publicas Acesso em: 08.04.09
72
Disponível em: http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?
n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=1070 Acesso em: 06.10.08
73
GIUDICE, Roberta Rubim Del. Proposta do Governo Federal para a gestão da florestas
públicas e fomento das atividades florestais. Disponível em:
http://www.ecoeco.org.br/conteudo/publicacoes/encontros/vi_en/artigos/mesa2/Proposta_do_Gover
no_Federal_brasileiro_para_a_gest_o_florestal.pdf. Acesso em: 03.09.08
74
GODOY, Amália Maria Goldberg. A gestão sustentável e a concessão das florestas públicas.
Revista de Economia Contemporânea, Rio de Janeiro, ano 10, n.3 p. 631-654, set/dez.2006
75
São eles: do Meio Ambiente (MMA); do Desenvolvimento Agrário (MDA); da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento (MAPA); da Defesa (MD); da Ciência e Tecnologia (MCT); da
Integração Nacional (MI); de Minas e Energia (MME); do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MPOG); do Trabalho e Emprego (MTE); das Relações Exteriores (MRE); do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior (MDIC); e Justiça (MJ), além da Casa Civil.
76
Disponível em: http://www.amazonia.org.br/noticias/print.cfm?id=251047 Acesso em 30.09.08.
 Entretanto, esses dados se mostram conflitantes ao longo do tempo.
Em período ânuo, outros dados foram divulgados pelo Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais (INPE), mostrando que o desmatamento não estava reduzindo, mas sim,
aumentando vertiginosamente, tendo dobrado, em setembro de 2008.77Estima-se que,
em agosto de 2008, foram desmatados 756km2 de floresta, o que equivale a metade
da cidade de São Paulo.78 79

As variantes dos cálculos e as interpretações desses dados referentes

ao desmatamento são usadas, muitas vezes, como armas políticas, em que a
informação é manipulada conforme a agenda política do governo e seus interesses.
Portanto, se faz necessário o desencontro de informações vinculadas à mídia, que são
repassadas à população com o contexto que melhor convém, resultando em uma
enorme interrogação quanto ao desmatamento amazônico. 80

Como se pode implementar uma política pública sem ter o real

conhecimento do problema? Todo o argumento da lei se firma no entendimento de
que, hoje, no Brasil, existe um sistema de fiscalização e monitoramento eficaz e
condizente com a realidade, aliado com a interligação dos órgãos ambientais –
SISNAMA - em todas as esferas.

Contudo, o que se encontra nos órgão ambientais é um

77
Disponível em:
http://www.globoamazonia.com/Amazonia/0,,MUL77739216052,00RITMO+DE+DESMATAMEN
TO+DA+AMAZONIA+DOBRA+EM+AGOSTO.html Acesso em 30.09.08.
78
Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/folha/ambiente/ult10007u450087.shtml Acesso em
03.09.08
79
O número representa uma alta de 134% em relação ao registrado em julho (323 km2). Os dados são
do Inpe (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais), com base em dados de satélite do sistema Deter,
de detecção do desmatamento em tempo real.
80
De agosto de 2007 a julho de 2008, o Brasil desmatou 11.968 km2 de florestas na Amazônia Legal.
Esse é o dado do desmatamento anual divulgado hoje pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
(INPE). O número representa um aumento de 3,8% em relação ao desmatamento verificado no ano
anterior, indicando uma quebra na tendência de reduções da taxa verificada desde o período 2004-
2005. É um indício de que ainda é necessário rever e ampliar os esforços para conter o
desmatamento, tornando-os mais sistêmicos, integrados e estratégicos.Entre agosto de 2006 e julho
de 2007, a taxa de desmatamento foi de 11.532 km2, 18% menor do que o desmatamento medido
entre 2005 e 2006. Essa relativa estabilidade da taxa de desmatamento neste último ano contrasta
com algumas expectativas de maior aumento associado ao aquecimento do mercado de commodities
agrícolas pré-crise econômica. Parte dessa tendência está associada às ações implementadas pelo
governo federal desde o final de 2007, que passou a envolver mais o setor produtivo no esforço de
redução do desmatamento. Disponível em:
http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_brasil/educacao/educacacao_news/?
16800 Acesso em 12.04.09
sucateamento de pessoal, resultante das recentes divisões na estrutura do IBAMA,
repartindo as atribuições, criando-se novos órgãos, porém sem a contratação de novos
servidores. Ainda mais nesse momento em que os interesses do mundo se voltam
para a Amazônia como grande interesse econômico, e fazem o uso de seu poder pelas
ONG’s.81

O IBAMA, nesse cenário, perde, subitamente, a gestão direta das

florestas públicas, e sua receita, relativamente baixa82, terá que custear o ônus da
fiscalização, possivelmente, o ponto cardeal da Lei de Gestão, que irá regular o
efetivo cumprimento da lei e, conseqüentemente, o interesse público. Enquanto, no
outro lado, o Serviço Florestal Brasileiro recebe o controle exclusivo dos recursos
florestais do Brasil e a gestão do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal
possuindo autonomia administrativa83.

A Lei n.11.284/2006, pelas mudanças que traz, mostra-se mais do

que um simples lei de gestão, mas sim como uma mudança na política nacional84. Por

81
Um levantamento da Agência Brasileira de Inteligência (Abin) encaminhado ao Ministério da
Justiça para amparar a operação de combate à biopirataria, compra ilegal de terras, interferência
indevida em áreas indígenas e exploração de recursos minerais, lista pelo menos 25 organizações
não-governamentais com atuação na Amazônia e que devem ser investigadas pela força tarefa criada
pelo Ministério da Justiça. No grupo estão as entidades mais expressivas com atuação nas áreas
indígenas e na defesa do meio ambiente. O relatório traz um cadastro completo das entidades, nome
ou razão social, origem, sede, dirigentes, fontes de financiamento, área de atuação e as atividades
desenvolvidas, mas deixa claro que nem todas exercem atividades suspeitas. entre as ONGs
ambientalistas, um dos alvos certos da investigação é a inglesa Cool Earth, dirigida pelo milionário
sueco Johan Eliasc, que oferece terras pela Internetno Amazonas, Mato Grosso e em determinadas
regiões do Equador com o pretexto de arrecadar dinheiro para preservação de áreas "adotadas".
Cerca de 20 mil pessoas fizeram doações na primeira semana de campanha do site da Cool Earth.
Em 2005, Johan Eliasch comprou uma área de 160 mil hectares em Manicoré (a 332 quilômetros ao
sul de Manaus). A campanha recebeu o apoio de várias personalidades e entidades ambientalistas
britânicas. Outra ONG com atuação na área, a amazonense Comissão Pró-Yanomami (CCPY),
segundo as anotações da Abin, chegou a celebrar convênio com o laboratório americano Shaman
Pharmaceuticals, sem o conhecimento da Funai ou da Fundação Nacional da Saúde (Funasa), para
repassar conhecimentos tradicionais dos índios sobre medicina em troca de recursos, o que
caracterizaria, segundo o governo amazonense, a prática de etnobiopirataria. Na lista de 25 ONGs, a
Abin aponta 13 com atuação em áreas indígenas e, entre elas, as suspeitas. As que mereceram maior
atenção são entidades como a Amazon Conservation (ACT), de origem americana, que desenvolveu
campanhas para compra de terras e é suspeita de biopirataria. Dados coletados pela Abin, a entidade
repassaria conhecimentos indígenas sobre substâncias extraídas de plantas e animais a laboratórios
estrangeiros ligados à produção de cosméticos e medicamentos. Grupos indígenas chegaram a
acusar a ACT de não prestar contas e nem repassar recursos prometidos às aldeias in Biopirataria e
o desafio da gestão de Florestas Públicas. PEREIRA, Maria Rachel Coelho. Disponível em:
http://dgta.fca.unesp.br/docentes/stella/200802/epf/BIOPIRATARIA.pdf Acesso em: 16.03.2009
82
40% do valor excedente ao valor do preço mínimo.
83
Sua receita será, além do preço mínimo do edital, o recursos entre 20% a 40% do FNDF.
84
As normas que regulamentam as gestão de florestas no Brasil: LEI Nº 11.284, DE 2 DE MARÇO
DE 2006 - Dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável; institui, na
trazer tal impacto, essa Lei requer, necessariamente, uma base de implementação
compatível com suas necessidades.

2.2 A gestão florestal85

Como já dito, são três as modalidades de exploração, previstas no

art. 4° da Lei de Gestão, cada qual tem sua finalidade e particularidades intrínsecas. A
gestão direta e a destinação para as comunidades locais são formas exclusivas,
enquanto na concessão, qualquer interessado pode participar do processo licitatório.

A gestão direta, disposta no art. 5 da Lei, visa à Criação de Florestas

Nacionais, Estaduais e Municipais, com a gestão direta, onde o planejamento e
execução do manejo é feito pelo Poder Público envolvendo ou não prestação de
serviço externo. Essa modalidade autoriza a contratação de serviços com contratos de

estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro - SFB; cria o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF; e dá outras providências; DECRETO Nº 6.063
DE 20 DE MARÇO DE 2007 - Regulamenta a Lei de Gestão de Florestas Públicas (Lei
11.284/2206);DECRETO Nº 5.795, DE 5 DE JUNHO DE 2006 - Dispõe sobre a composição e o
funcionamento da Comissão de Gestão de Florestas Públicas, e dá outras providências; DECRETO
DE 13 DE FEVEREIRO DE 2006 - Institui o complexo geoeconômico e social denominado
Distrito Florestal Sustentável - DFS da BR-163, e dá outras providências;RESOLUÇÃO 03/2007,
DE 05 DE OUTUBRO DE 2007 - Regulamenta os indicadores a serem utilizados no julgamento da
melhor proposta técnica e bonificadores para concessão florestal;RESOLUÇÃO 02/2007, DE 06
DE JULHO DE 2007 - Regulamenta o Cadastro Nacional de Florestas Públicas.;RESOLUÇÃO
01/2007, DE 12 DE MAIO DE 2007 - Altera o valor das madeiras nos Contrato de Transição, e dá
outras providências.;INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 2, DE 10 DE AGOSTO DE 2006 -
Disciplina a convocação para a celebração de contrato de transição objetivando a continuidade do
manejo florestal de que trata o art. 70 da Lei no 11.284, de 2 de março de 2006;CONTRATO DE
GESTÃO Nº 1, DE 1º DE OUTUBRO DE 2007 - Assegura ao Serviço Florestal Brasileiro
autonomia administrativa e financeira, no grau conveniente ao exercício de suas atribuições, de
forma a contribuir para a execução das políticas nacionais de gestão de florestas
públicas;PORTARIA INTERMINISTERIAL N° 301, DE 02 DE OUTUBRO DE 2006 - Dispõe
sobre o quantitativo máximo de 150 servidores a serem requisitados para o Serviço Florestal
Brasileiro;PORTARIA N° 59, DE 25 DE FEVEREIRO DE 2008 - Estabelece os Centros
Especializados que integram a Estrutura do Serviço Florestal Brasileiro;RESOLUÇÃO 01/2008,
DE 21 DE JANEIRO DE 2008 - Implementa a Unidade Regional do Distrito Florestal Sustentável
da BR – 163;RESOLUÇÃO 02/2008, DE 19 DE FEVEREIRO DE 2008 - Implementa a Unidade
Regional do Purus-Madeira;RESOLUÇÃO 03/2007, DE 05 DE JUNHO DE 2008 - Altera o valor
das madeiras nos Contratos de Transição, e dá outras providências;RESOLUÇÃO 04/2008, DE 23
DE JUNHO DE 2008 - Implementa o Sistema Nacional de Parcelas Permanentes - SisPP e as
Redes de Monitoramento da Dinâmica de Florestas Brasileiras e dá outras
providências;INSTRUÇÃO NORMATIVA 04/2008, DE 25 DE JUNHO DE 2008 Define os
procedimentos técnicos para o Licenciamento Ambiental para o uso sustentável de florestas
públicas, na modalidade concessão florestal, e para a elaboração, apresentação e avaliação técnica
do Relatório Ambiental Preliminar - RAP.
85
Art. 15 do Código Florestal: “Fica proibida a exploração sob forma empírica das florestas
primitivas da bacia amazônica que só poderão ser utilizadas em observância a planos técnicos de
condução e manejo a serem estabelecidos por ato do Poder Público, a ser baixado dentro do prazo de
um ano”. A Regulamentação desse artigo só veio a ser regulamentado pelo Decreto 1.282/94, depois
sendo regulamentado sua parte final pelo Decreto. 5.975/06.
até 10 anos(120 meses) e uso de critério tipo técnico na seleção da melhor oferta.

Já na gestão por destinação86, ocorre a destinação dessas áreas às

comunidades locais. Está destinação não onerosa se dá na forma de assentamentos
florestais, Projeto de Desenvolvimento Sustentável, Área Quilombola, RESEX e
assentamentos agroflorestais. A destinação deverá observar o Código Florestal, bem
como o Decreto 5.975/06 e o 6.063/06. Será firmado um termo de uso onde só será
permitido a extração de produtos florestais de uso tradicional, na havendo
possibilidade de sua exploração comercial.

Vale salientar que, mesmo ocorrendo a destinação, não será

excluída a possibilidade das comunidades também concorrerem em concessões
onerosas, desde que estejam organizados civilmente. A destinação será realizada antes
da realização das concessões.

O órgão responsável por essa destinação será o SFB em conjunto

com o INCRA (Instituto Nacional Colonização e Reforma Agrária), porém, em
notícia vinculada na mídia, foi constatado que o órgão fundiário é o maior devedor de
multas ambientais, quantia essa que chegou a valores astronômicos. 87

Bem se sabe que a política agrária brasileira encontra-se em uma

encruzilhada. As áreas que são distribuídas pela reforma agrária, algumas delas
reservas legais de propriedades maiores, são entregues aos seus proprietários sem
qualquer tipo de informação e suporte. Por esse motivo, o INCRA encabeça a lista
dos maiores desmatadores do Brasil, devendo em multas, a soma de R$265,6 milhões
de reais pelo corte raso nos assentamentos.88
86
Ex vi. Arts. 3°, inc.X, 6° e 17 da Lei de Gestão c/c arts. 14,16, inc.II e 18 do Dec. n°6.063/06
87
Disponível em : http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u451278.shtml Acesso em:
03.09.08
88
Um documento que O GLOBO teve acesso revela que o desmatamento total nos seis assentamentos
do Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) no Mato Grosso, incluídos entre os
100 maiores da Amazônia em setembro, é 18% maior que o que apareceu nas autuações originais. É
o que mostra reportagem de Catarina Alencastro na edição desta segunda-feira do jornal. A auditoria
foi feita a pedido do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, já que o Incra alegava existirem "erros
crassos" no documento. (Infográfico: A devastação da Amazônia em números)O Incra foi multado
pelo desmatamento de 292.070 hectares em oito assentamentos. Mas o Ibama (Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis), com imagens do satélite Prodes, descobriu que o
desmatamento foi de 330.290 hectares da Floresta Amazônica, 57.890 hectares a mais que o
calculado antes.As multas impostas ao Incra chegaram a R$ 265,5 milhões. Segundo o Ibama, os
assentamentos desmataram sem autorização de órgão ambiental, impediram a regeneração de
 Porém, o INCRA não pagará essas multas. Há um entendimento no
MMA que, no caso de haver esse débito entre órgãos do governo, a “quitação” da
multa se dá por meio de cessão de áreas que pertencem ao INCRA para fins de
preservação. Com essa aparente benesse, quais serão os termos fiscalizatórios e
punitivos que essa destinação trará? Parece que esse tipo de relação de impunidade
está arraigado nas políticas ambientais brasileiras.89

2.3 Concessão no Direito Administrativo

A Constituição Federal, em seu artigo 175, impôs a forma contratual

para reger o regime de concessão de serviço público e preceitua que ”incumbe a o
Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou
permissão, através de licitação, a prestação de serviço públicos”. No âmbito
infraconstitucional, tal regime é regulado pela lei 8.987/1995.

Concessão, no entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello,

temos que:

é o instituto através do qual o Estado atribui o exercício de um serviço

público a alguém que aceite prestá-lo em nome próprio, por sua conta e
risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder
Público, mas sob garantia contratual de um equilíbrio econômico-
financeiro, remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral e
basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do
serviço90

Lúcia Valle de Figueiredo assevera que a concessão é uma forma

descentralizada da prestação de serviço público que tem valor no mundo jurídico
através de "um contrato administrativo por meio do qual o Poder Público transfere o
exercício de determinados serviços ao concedente, pessoa jurídica privada, para que

floresta primária e não tinham licença ambiental. O ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc, diz
que foi feito acordo para que, no lugar de pagar em dinheiro, o Incra recupere áreas degradadas nos
assentamentos e doe áreas destinadas à reforma agrária para unidades de conservação. A auditoria
diz que os 330.290 hectares desmatados representam 59% do total dos sete assentamentos autuados.
Disponível em: http://oglobo.globo.com/pais/mat/2009/03/22/desmatamento-auditoria-pedida-por-
lula-prova-que-derrubada-de-florestas-em-assentamentos-do-incra-vai-alem-do-que-se-pensava-
754949256.asp Acesso em 12.04.09
89
Disponível em : http://www.globoamazonia.com/Amazonia/0,,MUL830809-16052,00.html Acesso
em: 12.04.09
90
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Elementos de Direito Administrativo. São Paulo,
Revista dos Tribunias, 2000. p. 753/755
os execute em seu nome, por sua conta e risco. "91

Carlos Pinto Coelho Mota tem o mesmo entendimento, quando

afirma que "a concessão sempre foi, tradicionalmente, antecedida de licitação. Por via
de um contrato administrativo, a concessão viabiliza a delegação da execução de
algum serviço, de exploração remunerada de obra ou serviço, ou ainda a cessão de
uso de um bem a terceiros. " 92

Porém, a espécie de concessão florestal merece uma atenção maior

quanto as suas particularidades, principalmente pela peculiaridade do tipo de uso dado
ao concessionário e de não configurar exatamente um serviço público.

2.4 Concessão florestal93

A concessão florestal é uma delegação onerosa94, feita pelo poder

concedente, do direito de realizar manejo florestal95 sustentável96 para exploração de
produtos e serviços numa unidade de manejo 97, mediante concorrência, à pessoa
jurídica, em consórcio ou não, que atenda os quesitos do edital de licitação e
91
FIGUEIREDO Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo, 2a. ed.,, Malheiros Editora,
1995.p.65
92
MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Contrato de Permissão - Legalidade - Rescisão Unilateral
Precedida de Ampla Defesa. Boletim de Direito Administrativo, NDJ Editora Ltda, Março/93, S.
Paulo.pg. 173
93
Ex.vi. Art.7-8 da Lei de Gestão .
94
SUNDFELD, Carlos Ari, e CÂMARA, Jacintho de Arruda. Concessão de direito real de uso de
utilidade pública – Possibilidade de o poder público conferir ao particular a gestão exclusiva de seu
bens para fins de utilidade pública., Boletim de licitações e contratos. vol. 10, n. 12, p. 593 a 602,
dez. 1997, p.594.
95
Base Legal do Manejo Florestal: Lei nº4947, de 06/04/1966: fixa normas de direito agrário, dispõe
sobre o sistema e funcionamento do IBRA; Lei nº5868, de 12/12/1972: cria o Sistema Nacional de
Cadastro Rural; Lei nº6015, de 31/12/1973: dispõe sobre os registros públicos; Lei nº6383, de
07/12/1976: dispõe sobre o processo discriminatório de terras devolutas da União; Lei nº6739, de
05/12/1979: dispõe sobre a matrícula e o registro de imóveis rurais Lei nº8629, de 25/02/1993:
dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos
no capítulo III, título VII da Constituição Federal; Lei nº9393, de 19/12/1996: dispõe sobre o ITR;
Decreto nº4449, de 30/10/2002: regulamenta a lei 10267/01, que altera dispositivos das leis nºs
4947/66, 5868/72, 6015/73, 6739/79 e 9393/96; Constituição Federal, art. 188 §1º.
96
DECRETO Nº 1.282, de 19 de outubro de 1994 conceitua o manejo florestal sustentável de “uso
múltiplo a administração da floresta para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais,
respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo, e considerando-se,
cumulativa ou alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos
produtos e subprodutos não madeireiros, bem como a utilização de outros bens e serviços de
natureza florestal.”
97
A Convenção sobre Diversidade Biológica definiu a utilização sustentável como a utilização de
componentes da diversidade biológica de modo e em ritmo tais que não levem, no longo prazo, à
diminuição da diversidade biológica, mantendo assim seu potencial para atender as necessidades e
aspirações das gerações presentes e futuras.
demonstre capacidade para sua execução, por sua conta e risco e por prazo
determinado, no caso da Lei de Gestão, até 40 anos.

2.5 Gestão e Fiscalização98

O monitoramento99 e fiscalização das concessões contará com três

frentes de ação. O IBAMA fará a fiscalização ambiental da implementação do Plano
de Manejo Florestal Sustentável. O Serviço Florestal Brasileiro fará a fiscalização do
cumprimento dos contratos de concessão.

Adicionalmente, será obrigatória uma auditoria independente das

práticas florestais a pelo menos cada 3 anos. Essa auditorias serão coordenadas pelo
Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INMETRO e
serão pagas pelos concessionários100.

2.6 Regulamentação101
98
Ex.vi. Art.49-56 da Lei de Gestão.
99
Art. 52. Do Dec. 6.063/06: O monitoramento das florestas públicas federais considerará, no
mínimo, os seguintes aspectos: I - a implementação do PMFS; II - a proteção de espécies endêmicas
e ameaçadas de extinção; III - a proteção dos corpos d'água; IV - a proteção da floresta contra
incêndios, desmatamentos e explorações ilegais e outras ameaças à integridade das florestas
públicas; V - a dinâmica de desenvolvimento da floresta; VI - as condições de trabalho; VII - a
existência de conflitos socioambientais; VIII - os impactos sociais, ambientais, econômicos e outros
que possam afetar a segurança pública e a defesa nacional; IX - a qualidade da indústria de
beneficiamento primário; e X - o cumprimento do contrato.
100
Art. 57. do Dec. 6.063/06: O Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
- INMETRO consolidará o procedimento de avaliação de conformidade, inclusive no que se refere
a: I - sistema de acreditação de entidades públicas ou privadas para realização de auditorias
florestais;II - critérios mínimos de auditoria;II - modelos de relatórios das auditorias florestais; e IV
- prazos para a entrega de relatórios.
101
Outros marcos regulatórios :Decreto nº 5.795, de 5 de junho de 2006 - Dispõe sobre a composição
e o funcionamento da Comissão de Gestão de Florestas Públicas, e dá outras providências ;Decreto
de 13 de fevereiro de 2006 - Institui o complexo geoeconômico e social denominado Distrito
Florestal Sustentável (DFS) da BR-163, e dá outras providências; Resolução 03/2007, de 05 de
outubro de 2007 - Regulamenta os indicadores a serem utilizados no julgamento da melhor
proposta técnica e bonificadores para concessão florestal; Resolução 02/2007, de 06 de julho de
2007 - Regulamenta o Cadastro Nacional de Florestas Públicas; Resolução 01/2007, de 12 de maio
de 2007 - Altera o valor das madeiras nos Contrato de Transição, e dá outras providências.;
Contrato de Gestão nº 1, de 1º de outubro de 2007 - Assegura ao Serviço Florestal Brasileiro
autonomia administrativa e financeira, no grau conveniente ao exercício de suas atribuições, de
forma a contribuir para a execução das políticas nacionais de gestão de florestas públicas; Portaria
Iinterministerial n° 301, de 02 de outubro de 2006 - Dispõe sobre o quantitativo máximo de 150
servidores a serem requisitados para o Serviço Florestal Brasileiro; Portaria n° 59, de 25 de
fevereiro de 2008 - Estabelece os Centros Especializados que integram a Estrutura do Serviço
Florestal Brasileiro; Resolução 01/2008, de 21 de janeiro de 2008 - Implementa a Unidade
Regional do Distrito Florestal Sustentável da BR – 163; Resolução 02/2008, de 19 de fevereiro de
2008 - Implementa a Unidade Regional do Purus-Madeira; Resolução 03/2007, de 05 de julho de
2008 - Altera o valor das madeiras nos Contratos de Transição, e dá outras providências; Resolução
04/2008, de 23 de junho de 2008 - Implementa o Sistema Nacional de Parcelas Permanentes -
 A lei de gestão de florestas públicas, n° 11.284/2006, traz consigo
uma série de matérias a serem regulamentadas por decretos e portarias. Já foram
expedidas as normas regulamentares a seguir elencadas:

O Decreto 6.063, de 2 de março de 2007102, trata do Cadastro

Nacional de Florestas Públicas gerido pelo SFB, ligado ao Sistema Nacional de
Cadastro Rural, que é subdivido no Cadastro-Geral de Florestas Públicas da União e o
Cadastro de Florestas Públicas do Distrito Federal e Municípios.

A elaboração é composta de três fase: a identificação, delimitação e

a demarcação. O Decreto regulamenta também a destinação das Florestas Públicas às
comunidades locais, Plano Anual de Outorga Florestal (PAOF); Licenciamento
Ambiental; Licitação e contrato de Concessões Florestais; Monitoramento e
Auditorias das Florestas Públicas Federais.

Existem também as Resoluções do CONAMA 378 e 379, de 19 de

Outubro de 2006, criam e regulamentam a Gestão Florestal compartilhada e os
empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental regional ou
nacional interligado a um sistema de dados e informações sobre a gestão florestal no
âmbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA.

As Instruções Normativas 02/2006 e 01/2007 do Ministério do Meio

Ambiente regulamentam o disposto nos artigos 70 e 71 da Lei de Gestão que, por
meio de contratos, cria um mecanismo de transição para adequar os Planos de Manejo
Florestal Sustentável (PMFS) já aprovados e em operação em florestas públicas
federais. 103

SisPP e as Redes de Monitoramento da Dinâmica de Florestas Brasileiras e dá outras providências;

Instrução Normativa 04/2008, de 25 dejunho de 2008 - Define os procedimentos técnicos para o
Licenciamento Ambiental para o uso sustentável de florestas públicas, na modalidade concessão
florestal, e para a elaboração, apresentação e avaliação técnica do Relatório Ambiental Preliminar
(RAP).
102
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6063.htm
Acesso em 30.09.08
103
Está previsão foi feita para dar continuidade ao manejo florestal sustentável que haviam sido
interrompidos em 2003, pela quantidade de irregularidades apontadas pelo IBAMA naquela ocasião.
Até 2000 haviam 3.000 licenças de manejo sustentável. Disponível em:
http://www.oretratodobrasil.com.br/reportagem/68/pdf/01.pdf Acesso em 20.01.09
2.7 Serviço Florestal Brasileiro104

O Serviço Florestal Brasileiro (SFB) foi criado por disposição

legal105, e deve atuar como órgão gestor do sistema de gestão de florestas públicas.
Suas principais atribuições serão: a de promover o fomento de iniciativas
(treinamento, capacitação, pesquisa e assistência) para o desenvolvimento florestal
sustentável no Brasil, gerenciar o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal e
também realizar estudos de mercado para a produção florestal.

O SFB é um órgão autônomo da administração direta, na estrutura

do Ministério do Meio Ambiente. O Contrato de Gestão106, criação do direito
Francês107, disposto no art.67 da Lei de Gestão108, possibilita também que o Serviço
Florestal tenha competência para elaborar editais e organizar licitações de concessões
em áreas de florestas públicas federais.

O SFB, na classificação adotada por Maria Sylvia Di Pietro, está

dentre as Agências executivas, verificando a qualificação dada à autarquia ou
fundação que celebre contrato de gestão com o órgão da Administração Direta a que
se acha vinculada, para a melhoria da eficiência e redução de custos “109.

Esse Contrato de Gestão estipula as obrigações e as

responsabilidades entre Serviço Florestal Brasileiro e Ministério do Meio Ambiente,
definindo os parâmetros para a execução das obrigações pactuadas entre os dois
órgãos, bem como os resultados anuais a serem alcançados pelo Serviço Florestal
Brasileiro. Deverá o SFB, também, divulgar e esclarecer os critérios de avaliação dos
resultados e as formas de alteração, rescisão, penalidades e demais termos contratuais.

No bojo no Contrato de Gestão110 n°01 quem representa o órgão é

104
O Serviço Florestal Brasileiro é um órgão autônomo da Administração Direta vinculado ao
Ministério do Meio Ambiente.
105
Ex vi. Art .54 – 68 da lei da n.11.284/2006.
106
Para o doutrinador Diógenes Gasparini, esse contrato seria um ajuste celebrado pelo Poder Público
com órgãos e entidades da Administração direta, indireta e entidades privadas qualificadas como
organizações sociais, para lhes ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira ou para
lhes prestar variados auxílios e lhes fixar metas de desempenho na consecução de seus objetivos" in
Curso de direito administrativo, 12 ed., Rio de Janeiro : Forense, 2001, p. 103.
107
C.f contrato de programa
108
Ex vi. § 8 do art. 37 da Constituição Federal
109
DI PIETRO Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 393.
110
C.f Emenda Constitucional 19.
seu Conselho-Diretor na pessoa de seu Diretor-Geral, que tem suas qualificações
descritas. Seguindo adiante no documento, conclui-se que o Contrato de Gestão, em
verdade, foi celebrado pelo Ministério do Meio Ambiente, União, e o Diretor-Geral
do SFB, Tasso Rezende de Azevedo.111

Portanto, esse contrato que visa flexibilizar as ações do SFB, a

competência, conceituado, com primor, por Di Pietro, como “conjunto de atribuições
das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo. ”112

2.8 Plano de Outorga Anual de Florestas (PAOF)113

O PAOF define anualmente as áreas que poderão ser objeto de

concessão. Para fazer o Plano Anual de Outorga, são excluídas as áreas destinadas a
conservação, terras indígenas e ao uso comunitário (art.11,III).

Os critérios adotados para a seleção dessas áreas dividem-se em três

etapas. A primeira (I) - é identificar se a floresta pública é passível a aplicação do
instrumento de gestão sustentável. A segunda (II) - é apurar as florestas em que
possam ser aplicada a concessão florestal no período de 2007 a 2008. A terceira (III)
-, as florestas tem características prioritárias para a concessão.114

O Plano Anual de Outorga passará por consulta pública e será

submetido ao crivo do Conselho Gestor de Florestas Públicas, que conta com
representantes do governo e da sociedade civil, incluindo pesquisadores, setor de
produção, ONGs, movimentos sociais e governos estaduais.115

111
Disponível em:
http://www.mma.gov.br/estruturas/sfb/_arquivos/contrato_de_gestao_mma_sfb_final.pdf Acesso
em:30.09.08
112
DI PIETRO Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 196.
113
Ex vi art.10-11 da Lei 11.284/2006
114
SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. Licitação do 1° Lote de Concessões Florestais –
Floresta Nacional do Jamari (RO). p. 10-15
115
Além da chancela do Conselho Gestor, quando houver A inclusão de áreas de florestas públicas sob
o domínio da União no Paof, é necessária a manifestação prévia da Secretaria de Patrimônio da
União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. E nas hipóteses em que forem incluídas
áreas situadas na faixa de fronteira definida no § 2o do art. 20 da Constituição Federal, o Paof
deverá ser previamente apreciado pelo Conselho de Defesa Nacional quando estiverem.
 Aprovado o PAOF, cada gleba será estudada em detalhes e dividida
em Unidades de Manejo para a licitação. Toda gleba que for submetida à licitação terá
Unidades de Manejo pequenas (até 10 mil ha), médias (até 40 mil ha) e grandes (até
200 mil ha) para garantir que o acesso a pequenos, médios e grandes produtores. 116Já
foram elaborados dois PAOF’s, referentes aos anos de 2007/2008 e 2009. O governo
mapeou 193,8 milhões de hectares de florestas federais, destes, 43,7 milhões podem
ser inseridos no PAOF, excluindo as áreas de terras indígenas, reservas extrativistas,
parques nacionais e outras unidades de conservação.

2.9 Procedimento Licitatório

Previamente ao edital de licitação deverá ser elaborado uma

justificativa técnica da conveniência da concessão pelo SFB e publicada pelo MMA,
contendo o objeto do edital e a unidade de manejo. A concessão florestal será
realizada, exclusivamente, na modalidade de concorrência e a título oneroso.

Será feita uma licitação para cada Unidade de Manejo e o vencedor

será definido com base em cinco critérios: (i) o melhor preço, (ii) a proposta de menor
impacto ambiental e maior benefício socioeconômico, (iii) maior beneficio social, (iv)
uso mais eficiente do recurso florestal e (v) a maior agregação de valor local. A
audiência pública deve ser feita 15 dias antes do edital e o edital da licitação deverá
ser publicado 45 dias antes da abertura do processo de julgamento das propostas.

Quanto aos requisitos para a habilitação, cumulados aos previsto na

Lei n. 8.666/93, serão exigidos a ausência de débitos na dívida escrita relativos a
infrações ambientais, e de decisões condenatórias, transitadas e julgadas. As
concessões não implicam em qualquer direito de domínio ou posse sobre as áreas,
apenas autorizam o manejo para exploração de produtos e serviços da floresta.

Os contratos de concessão estabelecerão as regras para utilização da

área, assim como as regras para atualização de preços dos produtos e serviços
explorados. Os contratos de concessão serão estabelecidos por prazos de 5 a 40 anos,
dependendo do manejo a ser implementado, conforme no edital de licitação.

116
Disponível em: http://www.amazonia.org.br/guia/detalhes.cfm?
id=146872&tipo=6&cat_id=38&subcat_id=154 Acesso em 01.10.08
 Os ganhadores da licitação, após a assinatura do contrato, deverão
preparar um Plano de Manejo Florestal Sustentável, de acordo com a legislação
vigente, que deverá ser apresentado ao IBAMA para aprovação antes do início das
operações. O concessionário poderão subcontratar terceiros, sendo responsáveis por
seus atos, nos termos definidos na legislação. 117

Outro ponto importante dessa Lei é a existência dos chamados bens

reversíveis, que retornam ao titular da floresta pública após a extinção da concessão.
Tais bens serão definidos no edital de licitação e deverão incluir pelo menos a
demarcação da unidade de manejo, a infra-estrutura de acesso, cercas, aceiros118,
porteiras e construções e instalações permanentes, conforme art. 43 do Decreto
n°6.063/06

2.10 Preços Florestais

O preço da concessão, a ser pago anualmente ao Poder concedente,

é calculado de acordo com os custos da preparação da concessão119, mais o valor bruto
auferido sobre os valores dos produtos ou serviços explorados120, investimentos
sociais e ambientais realizados na área de concessão e no seu entorno121.

Além desses pagamentos, o concessionário arcará com a

indisponibilidade, dos bens considerados reversíveis. A definição dos preços florestais
deverão levar em conta o incentivo à concorrência, assegurando a competitividade do

117
Art. 44 do Dec.6.063/06 define para os fins de aplicação do § 1o do art. 27 da Lei no 11.284, de
2006, nas concessões florestais federais, são consideradas: I - inerentes ao manejo florestal as
seguintes atividades: a) planejamento e operações florestais, incluindo:1. inventário florestal;2.
PMFS e planejamento operacional;3. construção e manutenção de vias de acesso e ramais;4. colheita
e transporte de produtos florestais; 5. silvicultura pós-colheita;6. monitoramento ambiental;7.
proteção florestal;II - subsidiárias ao manejo florestal as seguintes atividades:a) operações de apoio,
incluindo: 1. segurança e vigilância;2. manutenção de máquinas e infra-estrutura; 3. gerenciamento
de acampamentos;4. proteção florestal; b) operações de processamento de produtos florestais; c)
operações de serviço, incluindo:1. guia de visitação; e 2. transporte de turistas.
118
Aceiros são faixas de terra de 3 a 15 m de largura, sem vegetação, mantidas limpas com grades,
roçadeira, ou até mesmo com ferramentas manuais, que evitam que um Possível incêndio se alastre.
119
Art. 36.da Lei de Gestão - O regime econômico e financeiro da concessão florestal, conforme
estabelecido no respectivo contrato, compreende: I - o pagamento de preço calculado sobre os custos
de realização do edital de licitação da concessão florestal da unidade de manejo.
120
II - o pagamento de preço, não inferior ao mínimo definido no edital de licitação, calculado em
função da quantidade de produto ou serviço auferido do objeto da concessão ou do faturamento
líquido ou bruto;
121
III - a responsabilidade do concessionário de realizar outros investimentos previstos no edital e no
contrato;
manejo florestal de terras privadas em relação ao manejo em terras públicas.

Será definido um valor base, chamado de preço mínimo, que deverá

considerar os critérios elencados no art.36, §3°122, baseados nos princípios
sustentáveis da lei de gestão. A composição dessa uma fração será referente ao direito
de concessão, independente dos valores obtidos na exploração do objeto concedido. O
preço não poderá ser menor do que o definido por edital e também poderá ser
parcelado em até um ano.

No caso do concessionário não efetuar a liquidação integral dos

valores cobrados pela concessão, ou então, não realize os investimentos previstos em
edital e contrato, poderá ter retido os bens considerados reversíveis ou até ter o
contrato de concessão rescindido.

2.11 Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF) e a receita

florestal

O FNDF tem natureza contábil e é gerido pelo órgão gestor federal,

ou seja o Serviço Florestal Brasileiro. Suas atribuições são a de fomentar o
desenvolvimento de atividades sustentáveis de base florestal no Brasil, promover a
inovação tecnológica do setor, bem como atividades de monitoramento das florestas
122
Deste valor serão destinado:a) 70% (setenta por cento) ao órgão gestor para a execução de suas
atividades; b) 30% (trinta por cento) ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis - IBAMA, para utilização restrita em atividades de controle e fiscalização
ambiental de atividades florestais, de unidades de conservação e do desmatamento; II - o preço
pago, excluído o valor mencionado no inciso I do caput deste artigo, terá a seguinte destinação:
a) Estados: 30% (trinta por cento), destinados proporcionalmente à distribuição da floresta
pública outorgada em suas respectivas jurisdições, para o apoio e promoção da utilização sustentável
dos recursos florestais, sempre que o ente beneficiário cumprir com a finalidade deste aporte; b)
Municípios: 30% (trinta por cento), destinados proporcionalmente à distribuição da floresta pública
outorgada em suas respectivas jurisdições, para o apoio e promoção da utilização sustentável dos
recursos florestais, sempre que o ente beneficiário cumprir com a finalidade deste aporte; c) Fundo
Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF: 40% (quarenta por cento). § 1o Quando os
recursos financeiros forem oriundos dos preços da concessão florestal de unidades localizadas
em florestas nacionais criadas pela União nos termos do art. 17 da Lei no 9.985, de 18 de julho
de 2000, serão distribuídos da seguinte forma: I - o valor referido no § 3o do art. 36 desta Lei
será destinado ao órgão gestor para a execução de suas atividades; II - o preço pago, excluído o
valor mencionado no inciso I do caput deste artigo, terá a seguinte destinação: a) IBAMA: 40%
(quarenta por cento), para utilização restrita na gestão das unidades de conservação de uso
sustentável; b) Estados: 20% (vinte por cento), destinados proporcionalmente à distribuição da
floresta pública outorgada em suas respectivas jurisdições, para o apoio e promoção da utilização
sustentável dos recursos florestais, sempre que o ente beneficiário cumprir com a finalidade deste
aporte; c) Municípios: 20% (vinte por cento), destinados proporcionalmente à distribuição da
floresta pública outorgada em suas respectivas jurisdições, para o apoio e promoção da utilização
sustentável dos recursos florestais, sempre que o ente beneficiário cumprir com a finalidade deste
aporte; d) FNDF: 20% (vinte por cento). § 2o (VETADO) (g.n)
públicas.

O Brasil possui um área equivalente a 1 milhão de hectares de

florestas públicas. A maior parte dessa área (92%) fica na Amazônia. A estimativa do
Plano Anual de Outorga Florestal é de que a produção de toras e resíduos nas florestas
gere R$ 120 milhões por ano, com a criação de 8,6 mil empregos.123

A estimativa do governo é de que o fundo arrecade anualmente algo

em torno de R$ 10 milhões com recursos oriundos das concessões nas florestas
públicas da União, que têm previsão para conceder quatro milhões de hectares até o
ano de 2009.124

A receita da concessão de florestas públicas será destinada da

conforme o exposto no quadro125 a seguir:

123
SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. Plano Anual de Outorga de Florestas 2007/2008.
Brasília. 2007. P.2-5
124
Disponível em : http://pib.socioambiental.org/en/noticias?id=59767 Acesso em 12.04.09
125
VALMORBIDA, Robson. Interpretação Descritiva da Lei de Gestão de Florestas Públicas
para a produção sustentável. Disponível em:
http://www.if.ufrrj.br/inst/monografia/2005II/Monografia%20Robson.pdf Acesso em 12.04.09
 Origem do recurso Forma de divisão Destinação do recurso

Fração referente ao Despesas administrativas e

direito de concessão (até 100% SFB de planejamento do sistema
30% do valor total) de concessão
Uso restrito na Gestão de
40% IBAMA Unidades de Conservação de
Uso Sustentável
Apoio e promoção do uso
20% Estados
sustentável dos recursos
florestais
Concessões em Montante pago pela Apoio e promoção do uso
Florestas Nacionais quantidade de produto 20% Municípios sustentável dos recursos
Estaduais e Municipais ou serviço explorado ou florestais
ainda sobre o lucro Atividades de
líquido ou bruto monitoramento, pesquisa
excluída a fração do tecnológica e qualificação de
direito de concessão 20% FNDF mão de obra para o manejo
florestal sustentável, ações de
assistência técnica, extensão
florestal, RAD, educação
ambiental, proteção e
conservação dos recursos
naturais
70% SFB Despesas administrativas e
de planejamento do sistema
Fração referente ao de concessão
direito de concessão (até 30% IBAMA Controle e fiscalização
30% do valor total) ambiental de atividades
florestais, do desmatamento e
de UC´s
30% Estados Apoio e promoção do uso
sustentável dos recursos
Concessões nas demais florestais
Terras Públicas 30% Municípios Apoio e promoção do uso
Federais Estaduais e sustentável dos recursos
Montante pago pela
Municipais florestais
quantidade de produto
40% FNDF Atividades de
ou serviço explorado ou
monitoramento, pesquisa
ainda sobre o lucro
tecnológica e qualificação de
líquido ou bruto
mão de obra para o manejo
excluída a fração do
florestal sustentável, ações de
direito de concessão
assistência técnica, extensão
florestal, RAD, educação
ambiental, proteção e
conservação dos recursos
naturais
Acima, foram destacados alguns pontos relevantes e discussões
concernentes a essa Lei de Gestão, tão cheia de particularidades e inovações, que nos
serve de amparo legal para a análise fática da gestão de florestas públicas em sua
primeira licitação, que foi permeada de intensas discussões jurídicas e políticas, como
veremos no capítulo III.
3. PLANO DE OUTORGA ANUAL DE FLORESTAS 2007/2008

As Florestas Públicas, para estarem contidas no PAOF, deverão,

primeiramente, ser inseridas no Cadastro Nacional de Florestas Públicas. O PAOF de
2007/2008 foi apresentado, em julho de 2007, pelo Serviço Florestal Brasileiro.
Ficam excluídas do PAOF as áreas indígenas, as Unidades de Conservação de
proteção integral e as áreas militares.

No primeiro PAOF, do total de 193,8 milhões de hectares de

Florestas Públicas Federais, restam 43 milhões de hectares legalmente passiveis a
concessão, dos quais, 11,7 milhões servem para a concessão florestal. Desse último
valor, 3,9 milhões são consideradas prioritárias126 . E passíveis de concessão no
período de 2007 a 2008, um milhão, ou seja 0,5% do total, divididas em seis
regiões127. Na região do Purus Madeira se encontram as Flonas de Macauã (AC),
Humaitá (AM), Jacundá (RO) e Jamari (RO). 128

3.1 Primeiro lote de concessão florestal

O primeiro edital de licitação para concessões de exploração

sustentável teve como seu objeto a Floresta Nacional do Jamari, situada no Estado de
Rondônia. A divulgação do edital ocorreu no dia 14 de novembro de 2007, sob a
batuta do Serviço Florestal Brasileiro (SFB) . Todo o processo licitatório é
acompanhado pela Comissão de Florestas Publicas, composta por 24 membros, com
representante do Governo Federal, Estados e Municípios e representante da sociedade
civil.

O edital foi direcionado a qualquer empresa brasileira com sede e

administração no Brasil e composto por três partes: documental, a proposta de preço e
a proposta técnica com uma série de critérios sociais e ambientais.

Na triagem das propostas foram levados em conta quatro critérios

126
São as integrantes dos Distritos Florestais Sustentáveis, aquelas estratégicas para o
desenvolvimento local e aquelas florestas para cuja inclusão há alguma justificativa tática. Critério
definidos pelo SFB.
127
São elas: Purus Madeira, Calha, BR 163, Leste Amazônica, Nordeste e Sul-Sudoeste.
128
SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. Plano Anual de Outorga de Florestas 2007/2008.
Brasília. 2007. P.2-5
estabelecidos pela Lei de Gestão de Florestas Públicas: maior benefício social, menor
impacto ambiental, maior eficiência e maior agregação de valor local (renda que
poderá ser criada com a exploração).

Para a ponderação de cada um dos critérios, o edital trouxe vários

indicadores. Os vitoriosos foram aqueles que apresentaram melhor preço e qualidades
socioambientais, sendo que as questões socioambientais tem uma pontuação maior.129

Nos moldes do edital de licitação 01/2007, o concessionário deverá

executar o Plano de Manejo Florestal Sustentável (PMFS)130, e, em contrapartida,
poderá explorar os produtos florestais, com destaque, a madeira. O vencedor poderá
ainda oferecer serviços como ecoturismo e atividades esportivas. O escopo dessas
concessão seria o de afastar a patente ilegalidade que domina essas grandes áreas
florestais.

A Lei de Gestão veda, expressamente131, aos concessionários a

titularidade imobiliária ou preferência em sua aquisição dos lotes florestais; o acesso
ao patrimônio genético para fins de pesquisa e desenvolvimento, bioprospecção ou
constituição de coleções; o uso dos recursos hídricos acima do especificado como
insignificante, nos termos da Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997 132; A exploração
dos recursos minerais; a exploração de recursos pesqueiros ou da fauna silvestre; a
comercialização de créditos decorrentes da emissão evitada de carbono em florestas
naturais.

A área total da Flona Jamari é de 220 mil hectares, sendo que desse
total, 96 mil (43,6%) serão destinados ao manejo. O restante será destinado ao uso

129
SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. Edital de concorrência 001/2007. Brasília. 2007. P.10-
11
130
A Instrução Normativa 04, de 04/03/02, editada pelo Ministério do Meio Ambiente,MMA, informa
sobre a elaboração, trâmite administrativo e implementação de PMFS: no seu Art. 1o determina-se o
que segue: Art. 1o - A exploração das florestas primitivas da bacia amazônica de que trata o Art. 15
da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965 (Código Florestal), e das demais formas de vegetação
arbórea natural, somente será permitida sob a forma de manejo florestal sustentável de uso múltiplo,
mediante as modalidades de plano de manejo estabelecidas na presente Instrução Normativa. § 1º As
modalidades de plano de manejo aqui estabelecidas devem obedecer aos princípios de conservação
dos recursos naturais, de preservação da estrutura da floresta e de suas funções, de manutenção da
diversidade biológica, e de desenvolvimento sócio-econômico da região. 
131
Ex. vi.§1º, do art. 16, da Lei
132
Ex. vi. Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997
comunitário, à conservação integral e à mineração. As normas que irão reger a
concessão estão dispostas no Plano de Manejo da Flona do Jamari, aprovado pelo
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama),
em 2005133.

Desses 96 mil hectares da Flona do Jamari, para efeitos da

concorrência em tela, foram aquinhoados três unidades de manejo florestal de
diferentes dimensões, sendo uma de 17 mil, outra de 33 mil, e a maior, com 46 mil
hectares.134

O Serviço Florestal acolheu 19 propostas de 8 concorrentes135,

empresas dos estados de Rondônia, São Paulo, Bahia e Pará, durante os 45 dias que o
edital ficou aberto. Duas empresas foram desabilitadas por falta de documentação.136

Após uma disputa judicial que durou nove meses, chegando ao

Supremo Tribunal Federal, no dia 18/08/08, governo finalizou a licitação da Floresta
Nacional do Jamari (RO).

A Alex Madeira Ltda ganhou a concessão da unidade de manejo

florestal I, de 17 mil hectares, com o preço de R$ 759,7 mil por ano. A unidade de
manejo florestal II, de 33 mil hectares, vai ficar com da Sakura Indústria e Comércio
de Madeiras Ltda, que ganhou a licitação com a oferta de R$ 1,6 milhão. A terceira e
maior área licitada, de 46 mil hectares, ficou com a empresa florestal Amata S.A, por
R$ 1,3 milhão anual, totalizando uma renda, de no mínimo, R$ 3,8 milhões por ano.137

3.2 Floresta Nacional do Jamari/RO138

133
O Plano de Manejo da FLONA Jamari foi aprovado pela Portaria nº 51, de 18 de agosto de 2005,
publicada no DOU de 22 de agosto de 2005
134
SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. Edital de concorrência 001/2007. Brasília. 2007. P.5
135
São elas: Alex Madeira Ltda., Amata S.A, Civarro Agropecuária, Engenharia e Comércio Ltda.,
Con & Sea Ltda., Construção e Incorporação Kabajá Ltda., Porta Júnior Construções Ltda., Sakura
Indústria e Comércio de Madeiras Ltda. e Zn Indústria, Comércio e Exportação de Madeiras Ltda.
ME.
136
Disponível em: http://planetasustentavel.abril.com.br/noticia/ambiente/conteudo_266709.shtml
Acesso 01.11.2008
137
Disponível em: http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2008/08/18/materia.2008-08-
18.2562995068/view Acesso em 01.11.08
138
Aspectos Gerais da Flona Jamari: solo - latosolo amarelo álico, latosolo vermelho amarelo álico,
latosolo vermelho álico, podzol hidromórfico e areias quartzosas, glei e litólicos distróficos. Clima:
tipo "Amwi" (Köppen), quente e úmido, com curta estação seca (tropical com chuvas tipo monção).
 Não foi encontrado nenhum registro oficial da procedência do nome
da Floresta Nacional de Jamari. Especula-se que essa alcunha tenha sido dada em
razão do Rio Jamari, situado ao oeste, na área limítrofe da unidade. Segundo os índios
Jupaú, Jamari, na língua nativa, Ypitinga, significaria rio de águas turvas. 139

Até a década de 1950, na área onde é hoje situada a FLONA Jamari,

não havia nenhuma vila ou povoado, provavelmente, devido ao difícil acesso por
terra. O único modo de ingresso até então era pelo rio Rio Jamari. Já nos primórdios
da década, ocorreram as primeiras caravanas migratórias, compostas, essencialmente,
por três grupos: os seringueiros, os garimpeiros de cassiterita e os coletores de
castanha-do-brasil. 140

O fluxo populacional se intensificou após a construção do eixo

rodoviário BR 364, nos anos 60, que fazia a ligação Cuiabá-Porto Velho. Dessa
forma, ainda que de forma rudimentar, começava uma colonização nas margens da
rodovia.141

Contudo, foi na década de 70 que ocorreram as mudanças mais

significativas, com o aumento da produção da borracha, garimpo de cassiterita e das
lavras mecânicas. No final da década, em 1979, a Flona Jamari, até então chamada
Gleba do Cajueiro, com 256.200 hectares, foi arrendado pelo INCRA como terra

Temperatura Média: 22 C. Precipitação: 1750 a 2750 mm/anual. Tipologia Vegetal: Vegetação

Nativa - Floresta Ombrófila Aberta (terras baixas e submontana), e com pequenas manchas de
Floresta Ombrófila Densa. Vegetação Plantada. Existem áreas com plantio de espécies nativas para
recuperação de áreas degradadas pela mineração de cassiterita. Outras Áreas: Em 1988 havia
10.994,24 ha de área ocupada com estradas, lagos artificiais e mineração. Acesso: Partindo-se de
Porto Velho capital do Estado, toma-se a BR-364 sentido sul (asfalto), aproximadamente 110 Km, a
esquerda mais 12 Km de estrada de terra, esta a sede da FLONA. Infra-Estrutura: Existem 3 casas
do IBAMA, além da sede da Mineradora Jacunda com boa Infra-Estrutura. Administração Oficial:
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, Diretoria de Recursos
Naturais Renováveis, Departamento de Recursos Florestais -IBAMA/DIREN/ DEREF.
Endereço:Av. Jorge Teixeira nº 3477 Cep: 78900 - Porto Velho – RO Telefone: (069)233-3607 Fax:
(069)221-8021 233-3597 233-3598 .Inventário Florestal da Floresta Nacional do Jamari, l983. -
Proposta de Plano de Manejo, para a FLONA do Jamari, 1985. - Política Ambiental e Métodos de
Reabilitação para Mineração de Cassiterita na FLONA do Jamari, 1986. - Mapeamento Temático da
Pressão Antrópica da Flona e Entorno em 1990. - Estudo da Sucessão Secundária em Áreas
Contíguas a Mineração de Cassiterita na Floresta Nacional do Jamari, 1991. - Estudo dos Processos
de Recuperaçäo das Áreas Degradas e Monitoramento dos Dispersores Alados na FLONA do Jamari
1993. Pesquisa em andamento. - Plano de recuperação das áreas degradadas pela mineração.
Disponível em: http://www.ambientebrasil.com.br/composer.php3?
base=./snuc/index.html&conteudo=./snuc/norte/fn/jamari.html Acesso em 14.04.09
139
IBAMA. Plano de Manejo da Floresta Jamari. Brasília. 2005.p 41
140
IBAMA. Plano de Manejo da Floresta Jamari. Brasília. 2005.p 50-54
141
IBAMA. Plano de Manejo da Floresta Jamari. Brasília. 2005.p 65
devoluta142, pela Portaria n°514, sendo assim, incorporada ao patrimônio da União.

Um ano depois, o INCRA realizou um diagnóstico da região para o

conhecimento dos aspectos físicos, a fim de lhe dar uma destinação. A análise
apontou no sentido de que a área não era recomendada para o plantio, e por
conseguinte, inapropriada para um assentamento. Em 1983, foi feito um inventário
florestal pelo extinto Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal143, que
constatou uma cobertura vegetal, estoque de madeira e condições socioeconômicas
favoráveis, o que justificaria a criação de uma Floresta Nacional.144

Portanto, em 1984, parte da área, cerca de 215 mil hectares, é doada

pelo INCRA145. Esse espaço abrangia os municípios de Porto Velho e Arquimes, que
posteriormente, foram subdivididos em outros municípios. Jamari passou a ser
chamado de Itapuã do Oeste, e Porto Velho foi desmembrado para Candeias do
Jamari, em 1992. Em 1994, foi criado o Município de Cujubim, fruto da divisão de
Itapuã e Rio Crespo.

3.3 Licitação da FLONA Jamari sub judice

Apenas uma semana após o lançamento do edital de licitação, o

Presidente do Partido Popular Socialista, Roberto Freire, ajuizou, perante o Supremo
142
A conceituação legal de terras devolutas está disposto no Art. 5º do Decreto-lei nº. 9.760, de
05.09.1946,que dá o seguinte conceito as terras devolutas:Art. 5º - São terras devolutas, na faixa de
fronteiras, nos Territórios Federais e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprias nem
aplicadas a algum uso público federal, estadual, territorial ou municipal, não se incorporaram ao
domínio privado:a) por força da Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, Decreto nº. 1318, de 30 de
janeiro de 1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais;b) em virtude de alienação,
concessão ou reconhecimento por parte da União ou dos Estados; c) em virtude de lei ou concessão
emanada de governo estrangeiro e ratificada ou reconhecida, expressa ou implicitamente, pelo
Brasil, em tratado ou convenção de limites; d) em virtude de sentença judicial com força de coisa
julgada; e) por se acharem em posse contínua e incontestada, por justo título e boa fé, por termo
superior a 20 (vinte) anos; f) por se acharem em posse pacífica e ininterrupta, por 30 (trinta) anos,
independentemente de justo título e boa-fé; g) por força de sentença declaratória proferida nos
termos do art. 148, da Constituição Federal, de 10 de novembro de 1937. Parágrafo único - A posse
a que a União condiciona a sua liberalidade não pode constituir latifúndio e depende do efetivo
aproveitamento e morada do possuidor ou do seu preposto, integralmente satisfeitos por estes, no
caso de posse de terras situadas na faixa da fronteira, as condições especiais impostas na lei".
143
O Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal era uma autarquia federal do governo brasileiro
vinculada ao Ministério da Agricultura.Foi extinto por meio da Lei Nº 7.732, de 14 de fevereiro de
1989 e transferiram-se seu patrimônio, os recursos orçamentários, extra-orçamentários e financeiros,
a competência, as atribuições, o pessoal, inclusive inativos e pensionistas, os cargos, funções e
empregos para o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, de
acordo com a Lei Nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989.
144
IBAMA. Plano de Manejo da Floresta Jamari. Brasília. 2005.p 41
145
C.f Decreto n° 90.224 de 25/09/1984
Tribunal Federal, Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido liminar. Teve
como pedido a declaração de inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto do
art. 10 da Lei 11.284/2006146, que recebeu o protocolo de ADI 3.989147. Na exordial,
postulou pela ofensa do art.49, XVII, CF148.

O processo foi distribuído ao Ministro Eros Grau, que negou o

pedido liminar, in verbis:

A hipótese reveste-se de indiscutível relevância. Entendo deva ser a

ela aplicado o preceito veiculado pelo artigo 12 da Lei n. 9.868, de
10 de novembro de 1.999149, a fim de que a decisão venha a ser
tomada em caráter definitivo e não nesta fase de análise cautelar.
Assim, colham-se as informações das autoridades requeridas e, em
seguida, ouçam-se, sucessivamente, no prazo legal, o Advogado-
Geral da União e o Procurador-Geral da República.

Em setembro de 2008, o magistrado admitiu como amicus curiae o

IBAMA, entendendo que a demanda representava grande relevância e que a autarquia
federal tinha interesse jurídico, requisitos que autorizam a intervenção de terceiro na
Ação Direta de Inconstitucionalidade.150 O referido processo se encontra em
andamento, mas em seu bojo não se encontra outro pronunciamento com conteúdo
decisório.

Em 2008, o Ministério Público Federal de Rondônia ajuizou a Ação

146
Art. 10. O Plano Anual de Outorga Florestal - PAOF, proposto pelo órgão gestor e definido pelo
poder concedente, conterá a descrição de todas as florestas públicas a serem submetidas a processos
de concessão no ano em que vigorar. § 1o O Paof será submetido pelo órgão gestor à manifestação
do órgão consultivo da respectiva esfera de governo. § 2o A inclusão de áreas de florestas públicas
sob o domínio da União no Paof requer manifestação prévia da Secretaria de Patrimônio da União
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. § 3o O Paof deverá ser previamente apreciado
pelo Conselho de Defesa Nacional quando estiverem incluídas áreas situadas na faixa de fronteira
definida no § 2o do art. 20 da Constituição Federal. § 4 (VETADO)
147
Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?
numero=3989&classe=ADI&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M Acesso em: 25.05.2008
148
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: (...) XVII - aprovar, previamente, a
alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.
149
Art. 12. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevância da matéria e de seu
especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, após a prestação das
informações, no prazo de dez dias, e a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-
Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o processo diretamente ao
Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação.
150
Art. 7o Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação direta de
inconstitucionalidade.
§ 2o O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por
despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de
outros órgãos ou entidades.
Civil Pública nº 2008.41.00.000012-5 perante a Justiça Federal de Rondônia, pedindo
a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 49, XVII, CF, que prevê a
competência exclusiva do Congresso Nacional para aprovar, previamente, a alienação
ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.

O texto encaminhado para a aprovação do Presidente continha tal

previsão no art. 10, § 4°, porém sofreu o veto presidencial, que foi justificado sob o
argumento de “que o texto aprovado pelo Congresso Nacional se contrapõe ao
princípio apontado no inciso VIII do art. 2°- que diz: a garantia de condições estáveis
e seguras que estimulem investimentos de longo prazo no manejo, na conservação e
na recuperação das florestas; uma vez que determina sistemática de submeter o Plano
Anual de Outorga Florestal ao Congresso Nacional, o que vincula sua aprovação,
inclusive, a contingências políticas de curto prazo, além de criar novos processos
administrativos para a tramitação da matéria.”151

O órgão ministerial alega que o fato de o Chefe do Poder Executivo,

no uso de suas atribuições presidenciais, ter vetado o referido artigo, não tem o
condão de tornar ineficaz o mandamento constitucional.

O juízo a quo, em sua decisão, indeferiu o pedido de suspensão da

concorrência, sobre o argumento de que a exigência do art. 49, XVII, CF, foi objeto
de veto presidencial, e a letra do art. 225, § 4°, CF "estabelece apenas a necessidade
da lei para a utilização de recurso naturais das florestas da Região Amazônica, não se
tratando de "concessão de terra pública, na exata concepção do art.49, XVII, CF/88,
mas concessão de floresta pública". Alegou, também, que não é vedado ao Poder
Público a exploração de bens da União por terceiros, comparando com a exploração
de minério, que não necessita de autorização prévia do Poder Legislativo.

Irresignado com a prolação do juízo monocrático, o Ministério

Público Federal interpôs um Agravo de Instrumento perante o Tribunal Regional
Federal da 1º Região, pleiteando a suspensão da Concorrência Pública n. 01/2007,
referente à concessão da FLONA Jamari.

151
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Msg/Vep/VEP-124-
06.htm. Acesso em:23.05.2008
 Ao exarar seu decisum sobre o caso vertente, a Desembargadora
Federal Selene Maria levou em conta o conflito de interesses. Nas palavras da
magistrada, “o Ministério do Meio Ambiente justifica a Lei de Gestão de Florestas
Públicas por que seria um meio de legalizar o acesso aos recursos florestais e evitar o
desmatamento desordenado que existe atualmente”, enquanto, na linha oposta, “dizem
os ambientalistas, que não há certeza científica sobre a sustentabilidade do manejo de
florestas naturais e heterogêneas”152. Essa falta de certeza cientifica agride ao
principio constitucional da precaução, consagrado no art.225153 da Constituição
Federal.

Salienta, também, a Desembargadora a possível perda de soberania

nacional, já que, embora as empresas concorrentes tenham que ter sede no Brasil,
nada impede que o capital social e seus dirigentes sejam domiciliados no estrangeiro.
Em países que adotaram o modelo de concessões semelhante ao Brasil, como
Indonésia, Tailândia, Malásia, Quênia e Congo, tiveram uma experiência devastadora.

Mas adiante, a magistrada insere no conteúdo da decisão um

parecer154 obrado pelo Dr. Marcos Montenegro Duarte, relator da comissão
permanente de Direito Ambiental do Instituto dos Advogados Brasileiros. Em linhas
gerais, o causídico trata da inconstitucionalidade da Lei em afronta ao art.49, XVII c/c
inciso III, do §1º do art. 91155 da Constituição Federal. Aduz que a Lei afronta aos
princípios participativos do SISNAMA. A lei – a época ainda projeto de lei – tornaria
as áreas cedidas inacessíveis; poder administrativo de autorizar crimes ambientais;
controle da ordem econômica nas áreas licitadas; desrespeito aos direitos das
comunidades locais e por fim a privatização do controle sobre o fundo publico.

Por fim, conclui que: “o projeto não trata apenas da arriscada

152
Disponível em: http://www.trf1.gov.br/edjf1/edjf1_0100_51_2_20080317.pdf. Acesso em
20.05.2008
153
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever
de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.(g.n)
154
Disponível em: www.asibama.org.br/desmonte/parecer_iab.pdf. Acesso em 19.05.2008
155
Art. 91. O Conselho de Defesa Nacional é órgão de consulta do Presidente da República nos
assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrático, e dele participam
como membros natos (...)§ 1º - Compete ao Conselho de Defesa Nacional: (...)III - propor os
critérios e condições de utilização de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opinar
sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservação e a
exploração dos recursos naturais de qualquer tipo;
privatização do uso de florestas publicas que, no caso, seria feita através da cessão
onerosa da posse de áreas gigantescas, por até 60 anos156, sem qualquer controle do
Congresso Nacional, do Conselho de Defesa Nacional, do CONAMA ou mesmo da
sociedade civil”.

Portanto, em sua conclusão, a E. Desembargadora chega ao

entendimento de que “ a exigência de apreciação da matéria sub judice é do
Congresso Nacional, pois a norma constitucional não faz distinção da exigência seja
para concessão ou alienação. Além disso, a concessão de florestas publicas é também
uma espécie de concessão dominial, exatamente como prevista na Constituição.” Na
parte dispositiva a magistrada deferiu a antecipação de tutela recursal, dessa forma
suspendendo o processo de licitação na FLONA Jamari até que o Serviço Florestal
Brasileiro obtivesse a autorização prévia que dispõe o art. 49, XVII, CF.

Não aceitando a sucumbência, a União ajuizou Ação de Suspensão

de Tutela Antecipada, com pedido liminar, contra a decisão prolatada pela Des.
Selene Maria, no Supremo Tribunal Federal, recebendo o protocolo de STA 235-
2/RO.

A base normativa argüida para suprir a competência do Superior

Tribunal de Justiça e atrair a competência do STF foi o artigo 297 do Regimento
Interno corte constitucional, que autoriza "a presidência do STF, para evitar grave
lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspenda a execução de
decisões concessivas de segurança ou de tutela antecipada, proferidas em única ou
última instância, pelos tribunais locais ou federais, quando a discussão travada na
origem for de índole constitucional.

Na análise do pedido liminar, o E. Ministro Gilmar Mendes assistiu

razão a União no sentido que:

Conforme demonstrou a Advocacia-Geral da União, “quando a

concorrência (processo licitatório) objetivar a concessão de florestas
públicas (exploração de produtos e serviços de uma unidade de
manejo), não se mostra indispensável a submissão prévia ao

156
Na época do parecer esse era a duração máxima das concessões, porém, na versão definitiva da Lei
de Gestão esse intervalo ficou em 40 anos.
 Parlamento Nacional (como previsto no art. 49, XVII, da
Constituição) para a aprovação ou não de tal certame” (fl. 13).
Parece razoável, também, o argumento de que “não se pode
confundir a concessão florestal com a concessão dominial (ou
concessão de terras públicas)”. Segundo bem descreve a AGU, “a
primeira (concessão florestal), nos termos da Constituição da
República e da Lei n° 11.284/2006, não implica a transferência da
posse da terra pública, mas sim a delegação onerosa, feita pelo
poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável
para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo,
mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que
atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado” (fl. 15). 157

Firmado esse entendimento, em 05/05/08, o Ministro deferiu o

pedido para suspender a execução da decisão proferida pela Des. Selene Maria, nos
autos do Agravo de Instrumento n. 2008.01.00.004474-1/RO, dando, assim,
continuidade à concorrência da Floresta Nacional de Jamari.

O ministro Gilmar Mendes entendeu que não poderia ser a

concessão florestal confundida com a concessão dominial. A primeira não ensejaria a
transferência da posse da terra pública, mas sim a delegação dispendiosa do direito de
praticar o manejo florestal.

Segundo ele: "não se mostra indispensável a submissão prévia ao

Parlamento Nacional para a aprovação ou não de tal certame porque não se trata de
alienação de domínio. Não se pode confundir concessão florestal com concessão
dominial. A concessão florestal não implica em transferência da posse da terra
pública, mas sim a delegação onerosa do direito de praticar o manejo florestal
sustentável na área e o artigo 10, parágrafo 4º da Lei 11.284/2006, citado pelo MPF e
que exigia, no caso, a autorização do Congresso Nacional, foi vetado pelo presidente
Lula ".

O Projeto de Lei que deu origem à Lei 11.284/2006 não fez a

previsão do crivo pelo Congresso Nacional para a concessão de Floresta com área
superior a 2.500 hectares, como determina o texto constitucional, em seu artigo 49,
XVII. Todavia, no Senado Federal, foi proposta emenda ao projeto para que se

157
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, STA 235-2/RO, Relator: Min. Pres. Gilmar
Mendes.Brasília,DF, 05.05.2008. DJe n. 85/2008 de 12.05.2008, p.45
apropriasse desse dispositivo constitucional. E, embora o substitutivo tenha sido
aprovado por unanimidade, foi vetado pelo Presidente da República.

A concessão é um ato administrativo pelo qual se institui um direito

de uso, aproveitamento, exploração e um direito real sobre coisas de domínio público.

Hely Lopes Meirelles classifica o direito real de uso como sendo um

“contrato pelo qual a administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno
público a particular, como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins
específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra
exploração de interesse social”158

Embora esteja em seu cerne a revogabilidade, e que não haja

transmitância de domínio cabal, e a exploração que venha a ocorrer seja sempre
limitada por esse domínio público, não há como se explorar uma Floresta sem a
transferência da posse direta do solo e tudo quanto lhe for incorporado natural ou
artificialmente.

É oportuno, nessa linha, ressaltar a máxima do Direito Romano,

accessio cedit principali, em que o acessório segue a sorte do principal. Essa
interpretação é extraída da letra dos arts. 58 e 59 do Código Civil de 1916, e que
mesmo não encontrando dispositivo análogo no novo Código159, pela sistemática do
ordenamento jurídico e a natureza jurídica do acessório, essa regra consagrada
continua vigente, mesmo não havendo norma expressa que a defina no Direito Civil
de 2006.160Na análise da Lei de Gestão, se percebe que o objeto das concessão é a
parte acessória, ou seja, exclusivamente as árvores. Porém, o bem acessório é aquele
cuja existência depende do principal, nesse caso o solo amazônico. Considera o
Código Civil os bens móveis por antecipação as árvores não abatidas e que se
destinam ao comércio161. Nessa perspectiva, esses imensos lotes florestais, repletos de
158
MEIRELLES,Hely Lopes. Direito Administrativo. 26 ed, Atualizada, São Paulo.2001. p.485/490
159
No Projeto de Código Civil, no parágrafo único do artigo 92, que, em seu caput, define a coisa
principal como sendo aquela que existe sobre si, abstrata ou concretamente, e acessória aquela cuja
existência supõe a da principal (redação idêntica àquela do artigo 58 do Código Civil de 1916)
160
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil brasileiro, Teoria Geral do Direito Civil, de
acordo com o novo Código Civil. 18ª edição, Ed. Saraiva, p. 294
161
As árvores aderem-se, naturalmente, ao solo, pois é nele que nascem, enquanto não abatidas, e os
frutos da terra e das árvores ainda não colhidos ou separados do solo são imóveis. Todavia, se as
árvores forem destinadas ao corte e se os frutos forem colhidos, e as pedras e metais, separados do
biodiversidade, para os efeitos legais, são reduzidos à toras de madeiras.162

A doutrina subdivide a concessão em duas modalidades: a de

serviço público e a concessão dominial. A concessão de Floresta Pública seria dessa
última espécie, porque implica na outorga de um privilégio ao vencedor da licitação
sobre um bem imóvel da União.

No caso vertente, a Constituição não permite que se conceda o uso

de terras públicas com área superior a 2.500 hectares sem prévia anuência do
Congresso e o dispositivo constitucional não faz qualquer distinção entre concessão
dominial ou florestal. Também fere a lógica hermenêutica que o fato de um
dispositivo ter recebido veto do chefe do Poder Executivo o torne constitucional.

Desse modo é possível perceber duas correntes antagônicas: a dos

que defendem a implementação do sistema de concessões florestais sem qualquer
apreciação do Poder Legislativo, alegando que a concessão florestal tem como objeto
a exploração de produtos e serviços relacionados à cobertura florestal, não dando ao
concessionário qualquer direito real sobre o imóvel em que se situa a cobertura
florestal. Ou seja, a concessão florestal não se confundiria com a concessão de terras
públicas.163Essa corrente afirma que a concessão florestal é geradora apenas de um
direito pessoal sobre a cobertura vegetal, atribuído ao concessionário, não se
confundindo com a concessão de terra pública, ensejadora de direito real sobre o a
res, afirmando ainda que o escopo da concessão florestal não toca na questão do
domínio da terra, que nem é alienada nem concedida ao particular.

A outra corrente, conta com palavra do doutrinador José Afonso da

Silva164, que afirma ser inexeqüível o afastamento entre solo e cobertura florestal na

solo, passam a ser móveis por antecipação (RT, 394:305; 110:665; 227:231; e 209:476; RJM,
42:112),
162
Consideram-se ainda móveis por antecipação aqueles que, naturalmente imóveis porque ligados à
terra, destinam-se a ser mobilizados, como por exemplo, os frutos ainda não colhidos e as árvores
destinadas a corte. In AMARAL, Francisco. Direito civil introdução. 5. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
2003, p. 322).
163
BARBOSA, Magno Neves. A competência exclusiva do Congresso Nacional para aprovar a
concessão florestal em unidades de manejo de florestas públicas com área superior a dois mil e
quinhentos hectares: uma interpretação pertinente. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, 51,
31/03/2008 Disponível em: http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?
n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2464#_ftnref5. Acesso em 31/01/2009.
164
Posição sustentada em audiência pública ocorrida na Câmara dos Deputados em 12.05.2005.
definição do objeto da concessão para manejo florestal. Tem como argumento o fato
da floresta estar anexada ao solo, pois estaria de fato afetada a uma determinada
atividade, o manejo florestal. Assim, para a segunda corrente, a concessão para
manejo florestal equiparar-se-ia a uma concessão de terras públicas, submetendo-se
ao inciso XVII do art. 49 da Constituição.

Ao se posicionar de maneira contrária, o Ministro Gilmar Mendes

usurpa uma competência exclusiva conferida ao Congresso Nacional pelo artigo 49,
XVII da Constituição Federal, sendo que o veto presidencial não tem força normativa
de prevalecer sobre ela.165

A questão ainda gera discussões, tanto que existe em tramitação na

Câmara dos Deputados proposta de emenda à Constituição166, que traz nova redação
ao inciso XVII do art. 49 da Constituição Federal, visando suprimir qualquer
ambigüidade em relação à aplicação do aludido inciso às concessões florestais.

Mas, no caso vertente, é necessário apontar o princípio da precaução

para a resolução no caso concreto. É pacífico entre os doutrinadores que o princípio
da precaução se constitui no principal norteador das políticas ambientais, além de ser
a base para a estruturação do direito ambiental.167

A Declaração de Wingspread168 versa sobre o Princípio da

Precaução da seguinte maneira: "Quando uma atividade representa ameaças de danos
ao meio ambiente ou à saúde humana, medidas de precaução devem ser tomadas,
165
“Com a entrada em vigor do Código Civil de 2002, debruça-se a doutrina na tarefa de construção de
novos modelos interpretativos. Abandona-se, deliberadamente, o discurso hostil dos que,
justamente, entreviam a incompatibilidade axiológica entre o texto codificado e a ordem pública
constitucional. Afinal, o momento é de construção interpretativa e é preciso retirar do elemento
normativo todas as suas potencialidades, compatibilizando-o, a todo custo, à Constituição da
República. TEPEDINO, Gustavo. Crise de fontes normativas e técnica legislativa na parte geral do
Código Civil de 2002. Coor. Gustavo Tepedino. A parte geral do novo código civil: estudos na
perspectiva civil-constitucional. 2. ed. ver. Rio de Janeiro – São Paulo: Renovar, 2003, p. 15.
166
Proposta de Emenda Constitucional nº 570/2006
167
“Dizer que a lei tem a sua substância moldada pela Constituição implica em admitir que o juiz não é
mais um funcionário público que objetiva solucionar os casos conflitivos mediante a afirmação do
texto da lei, mas sim um agente do poder que, através da adequada interpretação da lei e do controle
da sua constitucionalidade, tem o dever de definir os litígios fazendo valer os princípios
constitucionais de justiça e os direitos fundamentais”. MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria geral
do processo. São Paulo: RT, 2006, p. 93.
168
Uma definição ampla de princípio de precaução foi formulada em uma reunião realizada em janeiro
de 1998 em Wingspread, sede da Joyhnson Foundation, em Racine, estado de Wisconsin, com a
participação de cientistas, advogados, legisladores e ambientalistas.
mesmo se algumas relações de causa e efeito não forem plenamente estabelecidos
cientificamente."169

Na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimentoi foi definido com maior destaque as linhas orientadoras do princípio
da precaução, através dos Princípios 15 e 17:

Princípio 15: De modo a proteger o meio-ambiente, o princípio da

precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo
com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou
irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser
utilizada como razão para postergar medidas eficazes e
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.

Princípio 17: A avaliação de impacto ambiental, como instrumento

nacional, deve ser empreendida para as atividades planejadas que
possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio
ambiente, e que dependam de uma decisão de autoridade nacional
competente.

No direito positivo brasileiro, o princípio da precaução tem seu

substrato normativo na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938, de
31/08/1981), em específico no artigo 4, I e IV, da referida Lei, que expressa a
necessidade de haver um equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a
utilização, de forma racional, dos recursos naturais, inserindo também a avaliação do
impacto ambiental.

Salienta-se, que o referido princípio foi expressamente incorporado

em nosso ordenamento jurídico, no artigo 225, § 1°, V, da Constituição Federal, e
também através da Lei de Crimes Ambientais (lei 9.605/1998, art. 54, § 3o).170

De outra forma, podemos afirmar que existe violação expressa ao

texto fundamental na medida em que não cumpre com a implementação do principal
instrumento jurídico de prevenção da ameaça Nesse sentido, Paulo de Bessa Antunes
argumenta que171:
169
Disponível em: http://www.fgaia.org.br/texts/t-precau.html Acesso em 01.11.2008
170
Neste sentido a lição de José Joaquim Gomes Canotilho, para quem o Estado Constitucional só se
constitui em um Estado “com qualidades” se informado, dentre outros princípios, no
“reconhecimento e garantias dos direitos fundamentais” (in Direito constitucional e teoria da
constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 87 e 93).
171
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 2ª ed. Rio de Janeiro: Lúmen Juris. 1998.p.334
 O princípio de Direito que deve ser observado é que, em havendo
risco potencial ou atual, o meio ambiente deve ser preservado
através da elaboração do estudo de impacto ambiental. A dispensa
imotivada, ou em fraude à Constituição, do estudo de impacto
ambiental, deve ser considerada falta grave do servidor que a
autorizar. Assim é porque, na hipótese, trata-se de uma violação
cabal da Constituição

Calha, neste momento, trazer, a título de esclarecimento do conceito

do princípio da precaução, a definição precisa da professora Cristiane Derani:

Precaução é cuidado. O princípio da precaução está ligado aos

conceitos de afastamento de perigo e segurança das gerações
futuras, como também de sustentabilidade ambiental das atividades
humanas. Este princípio é a tradução da busca da proteção da
existência humana, seja pela proteção de seu ambiente como pelo
asseguramento da integridade da vida humana. A partir desta
premissa, deve-se também considerar não só o risco eminente de
uma determinada atividade, como também os riscos futuros
decorrentes de empreendimentos humanos, os quais nossa
compreensão e o atual estágio de desenvolvimento da ciência jamais
conseguem captar em toda densidade.172

Dessa forma, o princípio da precaução implica uma ação

assecuratória à conjuntura do dano ambiental, o que garante a plena eficácia das
medidas ambientais selecionadas.173 A não-observância desse incumbência pelo
Estado configura omissão antijurídica, a qual, à semelhança do que sucede com a
ausência da prevenção exigível, tem o condão de gerar dano (material e/ou moral)
injusto e, portanto, indenizável.174

As justificativas nas tomadas de decisão envolvendo as concessões

deverão, inquestionavelmente, estar lastreadas em indícios fortes e convincentes,
devendo ser debatidos entre os representantes do povo.175A par disso, o principio da

172
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997. p.167
173
Cite-se, como exemplo, as normas protetivas do consumidor e do meio ambiente, que por terem,
muitas das vezes, caráter eminentemente preventivo, necessitam de uma correlata tutela jurisdicional
que possibilite realizar o desejo da norma de proteção, evitando que ela seja violada. ZOLLINGER,
Márcia. Proteção processual aos direitos fundamentais. Salvador: JusPODIVM, 2006, p. 114.
174
Evidente que o princípio também gera obrigações para os particulares, mas, no presente texto, a
ênfase será em relação ao Poder Público.
175
Lei 9.784/99: Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham
ou agravem deveres, encargos ou sanções; (...) § 1º A motivação deve ser explícita, clara e
congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores
pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
precaução é calcado em uma inovadora lógica de atuação do Estado: a lógica das
estratégias prudentes de longo prazo, 176ou seja, governança.

Não se pode olvidar que o princípio da precaução é pilar

fundamental do direito ambiental, devendo estar evidente na legislação e nas decisões
judiciais, assim como também na escolha das medidas ambientais adequadas a
eventuais riscos para o meio ambiente ocasionado pela ação humana.

Nesse sentido, assevera o professor Paulo Affonso Leme Machado

que "contraria a moralidade e a legalidade administrativas a postergação de medidas
de precaução que devam ser tomadas imediatamente. Viola o princípio da
impessoalidade administrativa, os acordos e/ou licenciamentos em que o cronograma
da execução de projetos ou a execução de obras não são apresentados previamente ao
público, para que os setores interessados possam participar do procedimento das
decisões"177

O Professor Juarez Freitas salienta sobre a importância do princípio

aqui estudado na Administração Pública, in verbis:

Na dúvida, os direitos fundamentais, especialmente os direitos à

boa administração e ao meio ambiente equilibrado, devem receber
primazia. Necessário, para tanto, apagar os derradeiros vestígios
deregalismo e cuidar dos interesses existenciais legítimos das atuais
e futuras gerações, numa performance que honre a rede
constitucional dos poderes-deveres, assimilados sem as conhecidas
e lamentáveis reticências.178

Como então pôde o Congresso Nacional, por meio dos deputados e

senadores eleitos pelo povo, através do voto direto, representantes do povo brasileiro,
serem excluídos da tomada de decisão de uma matéria tão afeta à coletividade como o
meio ambiente? Tal concepção fere, sem dúvida, o princípio da precaução. Faz-se
imperativo, por mando constitucional, que o Poder Legislativo delibere sobre cada

176
Sobre o tema da nova lógica como transformação da “raison publique”, vide Olivier Godard in
“Le principe de précaution, une nouvelle logique d´action entre science et démocratie”. Philosophie
Politique, maio, 2000.
177
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental e princípio da precaução. Disponível em:
www.ccj.ufsc.br Acesso em: 01.11.08
178
FREITAS, Juarez. O Princípio Constitucional da Precaução e o Dever Estatal de Evitar Danos
Juridicamente Injustos. p.19 Disponível em:
http://www.oab.org.br/oabeditora/users/revista/1205505615174218181901.pdf Acesso em: 20.01.09
concessão, autorizando ou não, conforme o debate democrático.

Desta feita, para o presente caso, é bastante pertinente a

ponderação de Martin Kriele, in verbis:

a moderna doutrina constitucional está às voltas com o problema relativo

ao desenvolvimento de instituições, que de um lado, consigam impor o
interesse público em face das poderosíssimas organizações privadas como
sindicatos associações e conglomerados econômicos, e, de outro, logrem
assegurar um regime democrático e de liberdades na acepção mais ampla,
que tenha como baldrame a própria concepção de dignidade humana.179

Por ultimo, é mister salientar, embora de forma superficial, o

próximo passo nos planos de doar a Floresta Amazônica. Trata-se da Medida
Provisória 458/09, que dispõe sobre a regularização das ocupações em terras situadas
em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal, editada em 10 de fevereiro de
2009. O Governo Federal precisa que as terras da região amazônica estejam
legalizadas para operacionalizar o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC). Não
parece sensato iniciar uma regularização de quase dois terços do território nacional
sem antes constituir um pacto com a sociedade brasileira amplamente debatido.

179
KRIELE, Martin Einführung in die Staatslehre, 2ª ed., 1981. apud MENDES, Gilmar Ferreira. A
doutrina constitucional e o controle da constitucionalidade como garantia da cidadania.
Declaração de inconstitucionalidade sem a pronúncia de nulidade no Direito brasileiro. In:
RDA 191/41.
CONCLUSÃO

A Lei n.° 11.284/2006 é uma norma recente, e ainda muito terá que
ser discutida, a fim de auferir se ela realmente irá cumprir o importante papel que lhe
é dado.

A Lei foi editada primordialmente para a exploração da Amazônia,

onde se concentram a maioria das Florestas Públicas licitáveis. Pelas políticas
públicas, o Governo Brasileiro deixa claro que para crescer usará o ambiente
amazônico para o desenvolvimento econômico. Esse uso das florestas públicas pode
gerar conflitos entre o desenvolvimento econômico e os objetivos conservacionistas.
Ao governo cabe a responsabilidade de encontrar estratégias para se atingir um
equilíbrio adequado entre esses e os demais objetivos.

A Lei de Gestão possui muitas imprecisões e termos dúbios que

podem levar a interpretações errôneas e, conseqüentemente, a degradações ambientais
irreversíveis. A Lei de Gestão teve uma tramitação no Congresso Nacional em tempo
recorde, o que gera desconfianças sobre a incidência, no processo legislativo, de
propósitos parciais e direcionados a interesses meramente econômicos.

O que se vê na legislação ambiental, são edições de diplomas legais

eivados de interesses do setor agrícola, grandes empresas, organismos internacionais,
ONGs e países desenvolvidos, que por meio do lobby, exercem grande influência no
legislativo brasileiro.

Outro ponto nodal da discussão aqui proposta é a falta de

coordenação/integração entre os diversos órgãos responsáveis pela conservação,
fiscalização e monitoramento dessas imensas áreas. Com as recentes mudanças
trazidas pela Lei de Gestão, percebe-se uma descentralização nas ações dos órgãos
ambientais, o que no cenário amazônico, gera insegurança jurídica e instabilidade
social, pois esses órgãos, apesar das novas transformações, continuam operando muito
aquém do satisfatório, apresentando falta de recursos humanos e financeiros.

Urge a necessidade de um estudo profundo e amplo para a

elaboração de uma política de ocupação racional do solo, que seja séria, consistente e
crível, calcado no tripé do desenvolvimento sustentável – social, econômico e
ambiental .

No caso da Lei de Gestão tentou este trabalho demonstrar seus

aspectos legais, sociais e econômicos e concluiu que essa mudança na política
florestal não se mostra salutar no presentes dias, devido, principalmente, a fraca
estrutura administrativa que existe na Floresta Amazônica e a falta de vontade
política, e também, da própria sociedade em manter a floresta conservada.

A experiência da gestão privada em outros países subdesenvolvidos

– Indonésia, Malásia e Filipinas - não foi bem sucedida, os estragos provenientes de
uma má gestão acarretou desastres ambientais. Mas, de certo, esses desastres não
serão maiores do que o Brasil, que mantém de longe a maior biodiversidade do
planeta e possui milhares de espécies endêmicas, sendo muitas delas incógnitas para
ciência.

Ademais, ainda não existe um consenso entre os especialistas sobre

o manejo florestal sustentável, o que aumenta exponencialmente a chance da gestão
sustentável se tornar uma autorização estatal para o desmatamento irracional. Além
disso, existe a preocupação evidente da biopirataria e da etnobiopirataria, que mesmo
sendo vedada expressamente pela Lei de Gestão, é um perigo a ser considerado.

Quanto aos processos referentes a lei, foram coletadas diferentes

abordagens sobre o manejo das florestas, das quais destacamos três posições: a de que
não deveria haver a lei, defendida por especialistas em florestas; a que concorda com
a existência da lei, desde que haja o crivo do Congresso Nacional, posição adotada
pela Des. Selene Maria; e a que concorda integralmente com a lei, da forma em que
foi editada. Entretanto, o posicionamento final do Supremo Tribunal Federal, adotado
pelo Ministro Gilmar Mendes, defensor da terceira posição, ao nosso entender, afasta
o melhor instrumento para resolver os problemas decorrentes de uma sociedade de
risco global, qual seja, o procedimento discursivo democrático previsto na
Constituição Federal.

As questões relacionadas ao meio ambiente, atualmente, tem sido

tratadas com um olhar tradicional e retrógrado, na maior parte das vezes, sujeitas às
demandas políticas imediatas. A modernidade clama por meios paradoxais e
complexos, seus questionamentos perpassam os antigos métodos analíticos. Para uma
análise ampla, é primordial que haja uma transpolitização ao tratar assunto tão afeto à
coletividade, suas florestas.

Desta forma, ficará o princípio constitucional da precaução

mitigado, à mercê de interesses econômicos, para que seja assegurado o interesse
particular. O Poder Executivo, a Lei, o Congresso Nacional, e o Presidente da Corte
Constitucional parecem ignorar este importante principio e concede as grandes
madeireiras passe livre nas preciosas florestas brasileiras. Devemos lembrar que esse
é apenas a primeira concessão, e sendo o PAOF anual, muitas outras virão.

O segundo lote de concessão de exploração sustentável será a

Floresta Nacional Saracá-Taquera, no oeste do Pará, entre os Rios Trombetas e
Nhamundá. A Floresta Nacional de Saracá-Taquera é uma unidade de conservação de
uso direto, com 429.600 hectares com grande potencial de madeira, castanha-do-pará
e minérios, principalmente bauxita.

O processo de licitação da Amazônia já está acontecendo, cabe

então, à coletividade exercer a incumbência constitucional de ser vigilante em relação
aos propósitos de leis com o intuito que, na realidade, abrem as portas da floresta para
o mundo.
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