UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

FACULTAD DE DERECHO
SISTEMA DE UNIVERSIDAD ABIERTA

INVESTIGACIÓN:
LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO,
“UN PANORAMA ACTUAL”

MATERIA:
DERECHO ADMINISTRATIVO II
QUINTO SEMESTRE

ASESOR:
DOCTOR, MIGUEL ALEJANDRO LÓPEZ OLVERA

INVESTIGACIÓN PRESENTADA POR:

FRANCISCO JAVIER ARROYO ARELLANES
NÚMERO DE CUENTA 08853153-7

Ciudad Universitaria, mayo de 2007

1
 INTRODUCCIÓN

Hace poco tiempo que el concepto de seguridad pública ha ido tomando

importancia llegando a ocupar relevancia central en las agendas de los gobiernos
federal, local y municipal debido a los problemas de inseguridad que están
atravesando sus gobiernos y no solo México atraviesa por esta problemática sino
toda Latinoamérica. Esto ha provocado que las miradas del mundo estén puestas
en México y en las actuaciones del gobierno con respecto a la solución de estos
problemas.

Hace aproximadamente quince años, la criminalidad y la seguridad pública se

convirtieron en temas centrales para la sociedad mexicana y para la mayoría de
los países de América Latina.

Este tema comenzó a tener relevancia y a llamar la atención de la opinión pública

por el incremento percibido en robo de autos, asaltos a transeúntes, robo en
transporte público y la ola de secuestros en el Distrito Federal y provincia.

En América Latina también la seguridad pública se ha transformado en un tema

prioritario para sus gobiernos y esto principalmente por el incremento en la
criminalidad.

La inseguridad aparece constantemente entre los principales problemas de varios

países incluyendo México. La preocupación por el problema de la inseguridad es
equiparable con el de la economía. Esta opinión trasciende clases sociales y
niveles culturales, para todos los grupos es perceptible que este problema va en
aumento y lo preocupante para nuestro estudio (Derecho Administrativo) es que la
respuesta institucional no logre controlar tal problema, recordemos que en el año
2004 se realizó una mega marcha en la ciudad de México en contra de la
inseguridad conglomerando más de tres millones de personas que de alguna
manera habían sufrido algún tipo de robo, secuestro, asalto u otro delito y a pesar

2
de esta muestra ciudadana las autoridades del gobierno del Distrito Federal
argumentaron que fue una marcha pagada y que no fue el reflejo de lo que la
sociedad capitalina estaba sintiendo, miedo, ese miedo a la delincuencia y
sobretodo a la incapacidad de las autoridades para solucionar ese mal que día a
día destruye la convivencia familiar y social.
Para poder dar un enfoque un poco más amplio sobre este vínculo entre individuo
y administración pública citaremos un artículo del Ministro de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, Sergio Armando Valls Hernández, en el cual describe la
relación, forma y como han cambiado los patrones de actuación, la modernidad ha
traído diferencias muy radicales en este sentido como lo cito,

”La globalización definida como un cambio radical del entorno que se vuelve
más fluido e inestable o como una fuerza homogeneizadora que disminuye la
fuerza del Estado –nación y sus capacidades, provoca que se desborden los
patrones tradicionales de lo que se espera obtener del Estado y del individuo,
porque el primero pierde su centralidad y el segundo adquiere importancia. La
globalización enmarca el fenómeno de una participación ciudadana que va
más allá del escenario de la lucha política-electoral, la conquista por el poder,
y se vincula con el ejercicio del mismo, es decir, con la actividad de la
Administración pública.”1

Además de este apartado, Valls continúa mencionando el cambio que ha sufrido

la relación de dependencia entre estos actores políticos, dada la magnitud e
importancia de este nuevo acomodamiento en el plano del país que a
continuación mencionamos,

“En estas circunstancias, el interés del ciudadano no se constriñe a elegir al

titular o a los dirigentes de la Administración pública y a los integrantes de los
órganos de representación popular que constitucionalmente realizan funciones
de contrapeso. Ahora el interés ciudadano pretende, además, influir en las
políticas públicas que pueden afectar su entorno o provocar aquellas que lo

1
VALLS HERNÁNDEZ, SERGIO ARMANDO, “Participación Ciudadana en la Administración Pública”, en Primer Simposio Internacional de
Derecho Administrativo y Municipal., Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, D. F. 2006, Pág. 394.

3
 beneficien. Este interés se manifiesta con mayor fuerza en los llamados
servicios públicos básicos, contenido en el artículo 115 constitucional, fracción
III, a saber: agua potable, alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y
centrales de abasto, entre otros.
Sin embargo, la profundización de la globalización, reflejada en el dinamismo
de las relaciones Administración-ciudadano, así como en la multiplicación de
los puntos de contacto entre las autoridades y los grupos de ciudadanos, la
llamada pérdida de la centralidad, provocó que estos intentos de
institucionalización de la participación ciudadana fracasaran por ser
2
insuficientes.”

Pero para darnos cuenta de cómo se están dando las cosas actualmente basta
con observar como la sociedad se está convirtiendo en un indicador de la
ineficiencia de la Administración pública, esta insuficiencia va en contrasentido con
una sociedad cada vez más interesada en vigilar la actuación de la Administración
pública. Esta actitud se percibió, desde la tradición burocrática, como una invasión
de las funciones reservadas a la autoridad, como la irreverencia, el caos o la
inconformidad frente a cualquier decisión estatal.

Baste recordar que hace 5 años aproximadamente aconteció por demás un hecho
insólito en la vida del país, resulta que el ejecutivo federal emitió unos decretos
expropiatorios de algunos terrenos en la zona de Texcoco, Estado de México con
el fin de construir lo que sería el megaproyecto del sexenio foxista, el nuevo
“Aeropuerto de la Ciudad de México”, inversionistas ávidos del desarrollo del país,
constructoras trasnacionales interesadas en modificar la estética urbana de esa
zona se encontraban en espera de la señal de inició, pero algo les falló y un hoy
en día seguimos en espera de alguna explicación al respecto, millares de jinetes
con machetes, campesinos, movimientos sociales, organizaciones estudiantiles,
obreras irrumpieron la ciudad en señal de protesta, se nos hizo extraño mirar
largas cabalgatas marchando sobre la histórica avenida paseo de la reforma
afilando sus machetes sobre las banquetas y el asfalto.

2
Ibíd., pp. 394 y 395.

4
Esas escenas que transmitieron los noticieros, aún hoy en día me siguen dando
vueltas por la cabeza, quien iba a imaginar que ese hecho y las amenazas de
algunos pobladores de San Mateo Atenco diciendo que iban a comenzar una
revolución, iban a provocar que ese megaproyecto institucional se desboronara y
todo lo que en ese momento se había conseguido en cuestión de democracia se
viniera abajo, fracaso de la Administración pública.

Y como este pequeño ejemplo puedo citar otros más para comprobar como la
sociedad civil ha empezado a subir peldaños para conformarse como un gran
contrapeso que no sólo tiene que ser tomada en cuenta para cualquier decisión
sino que ahora tiene que funcionar como gestora de las políticas públicas.

“La globalización trae como consecuencia que la Administración pública, tenga

que compartir la toma de decisiones con actores relacionados con el mercado
o la llamada sociedad civil, ajenos a los grupos de vecinos organizados por la
autoridad. La Administración pública se muestra incapaz de controlar la
totalidad de las variables que se presentan en un problema social y debe
aprender a compartir la responsabilidad en la búsqueda de soluciones. En este
contexto, los ciudadanos, sin importar su posición ideológica, religiosa o
económica, se organizan para defender un interés difuso y temporal, no
forman instituciones ni establecen compromisos permanentes. No existe, en
un principio, un móvil partidista o relacionado con la obtención de una
representación política.”3

Pero se preguntarán, hasta dónde pretendo llegar con todas estas citas, razones y
justificaciones si el tema de investigación es con respecto a la seguridad pública, y
si precisamente analizaré lo que es la seguridad pública y la necesidad que tiene
la sociedad civil de ser procurada, administrada y garantizada en cuanto a esa
seguridad la cual es compromiso constitucional del Estado. El control civil del
aparato de seguridad y alejarlo de las prácticas autoritarias y arbitrarias del

3
Ibíd., Pág. 396.

5
pasado es función primordial de los actuales gobiernos democráticos, en el
presente se están incluyendo nuevos conceptos en cuanto a la seguridad pública,
por ejemplo llamarla seguridad ciudadana, clara muestra de la democratización de
estos términos y la inclusión cada vez mayor de la participación ciudadana en la
formulación y evaluación de las políticas de seguridad.
Cada vez es más recurrente observar como la sociedad civil se involucra en
cuestiones de la Administración pública.

Así pues este es el tema de la investigación que aquí presento.

Francisco Javier Arroyo Arellanes

6
 CAPÍTULO UNO

SEGURIDAD PÚBLICA

Deseo comenzar esta primera parte de la investigación aclarando que de

acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo, 1995-2000, en el que se da mención al
rubro de Seguridad pública, en el punto 2.3.1, y su importancia en la vida del país
lo cual cito,

“En cumplimiento del mandato constitucional y en atención al justo reclamo de la

sociedad, el Plan Nacional de Desarrollo propone emprender una estrategia de
fondo para proteger a los individuos y a la sociedad, combatir la delincuencia y
fortalecer el orden público. Para aplicarla con buen éxito es necesario
administrar de manera eficaz y transparente las instituciones de seguridad
pública y los recursos con que cuentan. Su marco de referencia son los objetivos
de las reformas constitucionales de diciembre de 1994 y una política nacional
que conciba a la seguridad pública como un derecho de todo individuo y una
función de servicio, y a quienes la ejerzan, como servidores de la sociedad”4

Primeramente hablaremos de lo que es la “Seguridad Pública”, que por cierto hay

diversos conceptos, es importante mencionar algunos, como por ejemplo,

“La inviolabilidad del orden objetivo, de los derechos subjetivos del particular, así
como de las instituciones y organismos del Estado y de los demás portadores de
la soberanía.”5

Se puede decir de una manera más amplia que se identifica con la protección del
orden jurídico público.

4
PODER EJECUTIVO FEDERAL, “Plan Nacional de Desarrollo, 1995-2000”, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México, D. F., 1995,
pp. 27 y 28.
5
OLIVEIRA DE BARROS LEAL, CÉSAR, Coordinador, “Violencia, Política criminal y Seguridad pública, Realidad y Desafíos en el Siglo
XXI””, Instituto Nacional de Ciencias Penales, México, D. F. 2003, Pág. 74.

7
Para nosotros es importante subrayar que la idea de Seguridad Pública está ligada
a la protección de la paz pública, de tal manera que puede ser conceptualizada,
desde el punto de vista objetivo, como el conjunto de políticas y acciones
coherentes y articuladas, que tienden a garantizar la paz pública a través de la
prevención y represión de los delitos y de las faltas contra el orden público,
mediante el sistema de control penal y el de policía administrativa. Esta
concepción amplia de la seguridad pública, que incorpora las actividades de
procuración e impartición de justicia, es sostenida por algunos autores como
Eugenio Raúl Zaffaroni.

La seguridad es una de las funciones principales del Estado, desde la “ilustración”

algunos autores como Rousseau, Locke y Hobbes, aseguraban que el hombre
se une en sociedad para protegerse de otros y de sí mismo. El hombre le otorga al
Estado/autoridad la facultad para ejercer la violencia con el fin de garantizar el
orden y la paz dentro de cada sociedad organizada, como lo dice Max Weber.6

“En un principio fueron los hombres fuertes de una comunidad, después los
señores feudales y el rey/emperador; actualmente, es el Estado moderno el que
asume esta responsabilidad, basándose en una normatividad que establece las
conductas aceptadas que permiten la convivencia civil, así como un aparato que
busca garantizar y ejercer estas reglas y castigar a aquellos que deciden
transgredirlas. Los Estados democráticos contemporáneos presuponen la
existencia de un estado de derecho que no sólo regula la convivencia entre los
ciudadanos, sino que también limita el poder del estado para ejercer la violencia.
Se supone que éste no usará la represión, ni buscará el orden público a
cualquier costo. En el caso mexicano, todos quedamos incluidos dentro de la
Constitución, los códigos penales, los códigos de procedimientos penales y otras

6
Max Weber, en su conocida teorización del tema: «Estado es aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio (el
territorio es elemento distintivo), reclama para sí el monopolio de la violencia física legítima, que refleja un planteamiento general de su época
en el que la violencia estatal forma parte del concepto –autónomo de dominación. La idea de violencia aplicada a la policía, es clara y se
refiere a la coacción directa legítima. Coacción como posibilidad del uso de la fuerza, que incluye la amenaza del uso de la misma, sin que
por ello deba ser forzosamente aplicada, bastando la mera presencia policial como recordatorio de tal posibilidad. Directa al no haber
intermediarios entre la policía y los ciudadanos, al tratarse de un contacto físico de la fuerza. Legítima en el sentido de ser autorizada (con
ciertos requisitos) por el Estado y el derecho.

8
 legislaciones que especifican los derechos y obligaciones del ciudadano frente al
Estado.”7

De hecho hay varios académicos mexicanos que han querido cambiar el concepto
de seguridad pública por el de seguridad ciudadana, como ya ha sucedido en
otros lugares de América Latina.

Y nuevamente partimos de una premisa mencionada en la introducción, es decir,

la gestión democrática se debe convertir en una herramienta para alcanzar estas
metas, la ciudadanía se convierte en destinataria de las políticas de seguridad, es
a ella a quien sirve la seguridad y no a la autoridad. Las políticas de seguridad
deben de responder a las necesidades de los ciudadanos y garantizar el respeto a
sus derechos. La seguridad es, al fin y al cabo, un derecho básico de todo
ciudadano.

Es importante mencionar que la seguridad pública no se limita a la prevención del

delito, sino también a la persecución e investigación de los delitos cometidos,
además tiene que haber una visión una visión sistemática del sistema penal en su
conjunto, dónde la fase de prevención del delito, justicia penal y readaptación
social vayan de la mano; sin acceso efectivo a la justicia, sin un sistema
penitenciario eficiente será muy difícil poder gozar de seguridad plena.

Esta visión está emparentada con la idea del poder de policía en sentido tan
amplio que implica prácticamente toda acción del Estado.

El sistema penal es uno de los denominados mecanismos duros de control social,

cuyo origen lo encontramos en el derecho de castigar del Estado (ius puniendi).

7
PÉREZ GARCÍA, GABRIELA, “Diagnóstico Sobre la Seguridad Pública en México”, Centro de Análisis e Investigación, Fundar, México,
D.F., Pág. 9 y 10.

9
A partir de su formulación iluminística, por su gravedad, se caracterizó al derecho
penal con reglas específicas de formulación: no hay delito sin ley; reglas
específicas de aplicación: no hay pena sin delito, y reglas específicas de
ejecución: no hay pena sin ley. De ahí que el funcionamiento del sistema de
justicia penal abarque la procuración la procuración de justicia, continúe con la
impartición de la misma y culmine n la ejecución de la pena. Siendo que a la pena
le ha sido asignada la función de prevención general (dada su ejemplaridad, inhibe
la realización de conductas delictivas), y de prevención especial (segrega y
readapta al que cometió delitos), desde una perspectiva amplia, una política de
seguridad pública implicará todos los aspectos del sistema de control penal.

Una política de seguridad pública coherente y racional implica el manejo de

diversos elementos que interactúan y que pueden ser clasificados desde dos
puntos de vista.

La perspectiva más estrecha comprende elementos que tienen que ver con la
procuración de justicia y con la policía de seguridad pública. En consecuencia, son
elementos centrales de una política de seguridad pública los siguientes:

En el ámbito policial
1.- La policía preventiva estatal y municipal, en todas sus modalidades (policía de
seguridad pública, granaderos, grupos especiales de asalto, policía de vigilancia, montada
y de tránsito, entre otras);
2.- Las policías preventivas federales (de caminos y puertos y fiscal, entre otras);
3.- Las policías judiciales (estatal y federal), y
4.- Los cuerpos de seguridad privados.8

En el ámbito ministerial
El Ministerio Público en los ámbitos local y federal.
Los anteriores elementos deben ser tomados en cuenta si se quiere desarrollar una
política de seguridad política integral y, en consecuencia, coherente; sin embargo,

8
Ídem., p. 75.

10
conjuntamente con estos factores, existen otros elementos que interactúan con ellos de
una manera más amplia.
Así, esta última visión comprende, además de lo anterior:

a) Un sistema de impartición de justicia eficaz (ministros, magistrados, jueces

autónomos, independientes e imparciales);
b) Un sistema de ejecución de penas más racional (que prevea a la prisión sólo como
una opción más y, por tanto, permita formular sustitutos a la misma);
c) Un sistema de tipificación penal más racional (eliminar tipos penales generando
sistemas de terminación de conflictos eficientes por otras vías);
d) Una política de medios de comunicación que favorezca la seguridad pública y no
la delincuencia. Frecuentemente, la prensa escrita, la radio y la televisión
desconocen las consecuencias criminógenas de la manera de comunicar, y un
sistema de prevención del delito que abarque a las posibles víctimas y a los
posibles participantes en actos delictivos9.

Como se desprende lo anterior, la seguridad pública no puede fragmentarse. Es

más, reclama la unión lógica y congruente de cada uno de sus capítulos. No es
sólo el Ministerio Público y la policía, tampoco lo es la administración de justicia
en sus partes diversas. Y, por supuesto tampoco el mundo de la ejecución
penal. De antaño hemos insistido en la unión y armonía –dijéramos congruencia
plena- de las tres grandes partes que integran este universo. Hemos visto cómo
se han planteado, a últimas fechas, diversas controversias entre la procuración y
la administración de justicia. Las contemplamos antaño, cuando fuimos
directores de prisión y la policía judicial trataba de recluir personas sin la
documentación respectiva. La suprema Corte ha protestado por las opiniones de
la Procuraduría General de la República.10

Las prisiones tienen dos miradas: una interna y otra externa. Ambas reclaman
atención. Ambas están estrechamente ligadas con la seguridad y específicamente
con la seguridad pública. La autoridad de las prisiones, a través de todos los
elementos con que cuenta –sean éstos funcionales, estructurales, instrumentales,

9
Ibíd.
10
Ídem, Ibíd., p. 76-77.

11
sistémicos y volitivos- exigen garantizar racionalmente la ejecución de la pena. En
el caso de las instituciones preventivas, salvaguardar la seguridad de que
procedimiento llegará a feliz término. En los dos momentos –el procesal y el de
ejecución- se deben encontrar presentes los derechos humanos de quienes los
sufren: la salud, la alimentación, la educación, el trabajo y, en el caso concreto de
los condenados, la readaptación social (planteada en nuestra Constitución
Política, como fin de la pena). Todo esto no se puede llevar a cabo en un medio de
inseguridad, en un lugar en donde existan disturbios de toda índole: agresiones a
los internos y a la autoridad, fugas, resistencia organizada y motines.

Básicamente he mencionado todas las obligaciones que tiene el gobierno para

garantizar la seguridad pública de la ciudadanía, pues recordemos la parte
sustantiva del artículo 21 del texto constitucional que dice así:

“La seguridad pública es una función a cargo de la federación, el Distrito

Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que
esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá
por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.”

Pero en síntesis y para dejar en claro de una vez por todas el concepto de
seguridad pública podré decir que es una actividad dirigida a la protección de
personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano que
son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas, además de que se
puede agregar lo siguiente, también es la prevención del delito, la procuración de
justicia, la administración de la misma y la rehabilitación del delincuente a efecto
de su reinserción social.

Es aquí donde doy por concluido el primer capítulo donde traté de explicar lo que
era la seguridad pública y sus conceptos.

12
 CAPÍTULO DOS

LA POLICÍA COMO AUXILIAR DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO

Daré inicio a mi segundo capítulo con cita del doctor Augusto Sánchez Sandoval:

“La seguridad pública cumple con la función conservadora del orden social, con
base en un orden jurídico que controle el poder y norme sus relaciones con los
ciudadanos y de éstos entre sí. Es decir la existencia y permanencia de un orden
público y de un orden privado, como condición necesaria para la vida social. Así,
la seguridad pública se constituye en una manifestación de la acción
gubernamental, ejercida para salvaguardar la integridad, de intereses y bienes
de las personas, y de las entidades públicas y privadas.”11

Cabe señalar que la policía aparece mencionada en el artículo 21 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su primer párrafo que
dice así,
“La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La
investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual
auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato.
Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las
infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente
consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas……..”

La policía ya sea federal, estatal o municipal, ministerial o preventiva no se debe

concebir como la “fuerza represiva del estado” sino como un “servicio público” de
orden y legalidad. Puede parecer una afirmación semántica, sin embargo, el
concepto es más profundo ya que implica reinventar la labor policial buscando
fundamentalmente ganar la confianza de la ciudadanía (a través de un trato
amable, informando sobre localización de lugares o asistiendo a la población que
lo necesite, nulificando la visión de corrupción que ellos tienen) para que a través
de una relación más cercana se coadyuve al combate a la delincuencia. Esto debe
11
SÁNCHEZ, SANDOVAL, AUGUSTO. “Derechos Humanos, seguridad Pública y Seguridad Nacional”, INACIPE, México, D. F., 2000, pág.
83.

13
ser mucho más evidente en el nivel municipal que estatal o federal, sin embargo,
el concepto aplica para todos los niveles.

La función policial debe otorgar seguridad a los particulares respecto de sus

bienes y sus personas, la sociedad debe tener un aparato policial a su servicio y
dispuesto a acudir al llamado de los particulares.

Por ejemplo, la Secretaría de seguridad Pública del distrito federal dispone de

varios tipos de policías, tales como,

“El preventivo, el cual está autorizado para remitir al Ministerio Público

correspondiente a personas que en flagrancia cometan ilícitos, no puede
infraccionar ni realizar atribuciones de vialidad; vial, está autorizado para
levantar infracciones por faltas al Reglamento de Tránsito, así como regular la
vialidad, también está asignado a protección escolar; auxiliar, pertenece a la
policía complementaria, su labor s mediante contrato con particulares para vigilar
sus comercios, regularmente se encuentra en las estaciones del metro, realiza
patrullajes externos, tiene facultad de llevar a cabo remisiones por delitos en
flagrancia; bancaria e industrial, trabaja por contratos con usuarios pero puede
remitir a delincuentes a los Ministerios Públicos por la presencia que tiene en las
calles; granaderos, policía de disuasión, evita que las multitudes provoquen
violencia o desorden, patrulla zonas de robo, remite ante las autoridades
correspondientes en caso de flagrancia; motopatrullero vial, verifica las causas
de caos vial, detecta irregularidades en los conductores, puede infraccionar;
motopatrullero preventivo, en grupos, patrulla zonas de robos frecuentes,
facultado para perseguir, atrapar y detener delincuentes; grupo zorro,
instrumentado para buscar artefactos explosivos y laborar en zonas de siniestros
apoyándose con perros para ello; policía femenil vial, están autorizadas para
levantar infracciones por faltas al Reglamento de Tránsito, algunas han sido
destinadas a patrullas ecológicas para sancionar las infracciones de los
programas hoy no circula y emisión de gases contaminantes; policía femenil
preventivo, está autorizada para remitir al Ministerio Público, actualmente se les
ha concentrado en varias partes de la Ciudad de México donde hay zonas de

14
 sexo-servicio; policía montada, patrulla a caballo efectuando remisiones como
policía preventivo, se encarga de acciones de prevención en actos masivos, así
como operativos en zonas de irregularidad geográfica (cerros, veredas, áreas
boscosas, etc.), donde las patrullas no se pueden desplazar con facilidad;
policía 2000, patrulla a pie y en pareja en zonas del Centro Histórico. Mediante
remisiones y detenciones de delincuentes impide robos a comercios y
transeúntes.”12

A pesar que aún en el siglo XV, por policía se entendió la suma de actividades o
tareas del estado, pero cambió el concepto ya en el siglo XVIII adquiere
autonomía la justicia y las finanzas, así el estado pudo emitir normas o coaccionar
a su libre albedrío, de acuerdo a sus necesidades y conveniencias y para el
bienestar de la nación. Así pues se advierte a la policía ya como una labor del
estado de la cual se encargaba el ejecutivo.

Actualmente la policía puedo decir que tiene referencia de cuerpo represivo y

tiene la potestad sancionadora de la administración pública. La Constitución
Política Federal menciona los siguientes tipos de policía de manera directa o
indirecta:

• Policía militar, encargada de la vigilancia en las instalaciones militares y

de investigar, perseguir y denunciar las faltas y delitos del fuero militar.
• Policía judicial, depende del Ministerio Público y le compete la
investigación y persecución de los delitos que habrá de sancionar, llegado el caso, el
Poder Judicial.
• Policía Administrativa, actividad del Poder Ejecutivo para sancionar las
infracciones a los ordenamientos administrativos, y
• Policía Preventiva, encargada de cuidar el orden en los lugares y en la
vía públicos, es la tradicional gendarmería.13

12
Información obtenida en el Manual de los Derechos del Ciudadano, publicación distribuida por organizaciones civiles del D. F., año 2001,
pp. 6 y 7.
13
MARTÍNEZ, MORALES, RAFAEL, “Derecho administrativo, 3er y 4to cursos”, Edit., OXFORD, México D. F., 2000, Pág. 138.

15
 En México existen alrededor de 350,000 oficiales de policía, divididos en
aproximadamente 300 corporaciones distintas. Estas fuerzas se dividen según
su función y según el nivel de la federación al que están adscritos. En términos
de funciones existen dos tipos de policía: la policía preventiva y la policía
investigadora, en México llamada judicial. La policía preventiva tiene como
responsabilidad el mantenimiento del orden, la vigilancia y patrullaje en las
calles, sólo puede detener a individuos en flagrancia, no poseen la facultad de
investigar los delitos y puede llegar a auxiliar al Ministerio Público si éste se lo
pide; en el país hay alrededor de 330,000 policías preventivos.14

La Policía Federal Preventiva, creada en 1999, está encargada de vigilar los

caminos e instalaciones federales. Es un policía que no tiene funciones amplias
de investigación y al igual que otras policías preventivas sólo puede detener a
individuos en flagrancia o si se los pide la procuraduría General de la República.
En el año 2000 contaba con 10,699 efectivos. Los estados de la federación
cuentan con sus propias policías preventivas al igual que los municipios; éstos
últimos sólo están facultados para contar con policías preventivas. De 2,395
municipios en el país, 355 no tienen ningún tipo de corporación policíaca
establecida, 2000 municipios cuentan con menos de 100 oficiales; 87 de los
municipios más grandes cuentan con 68.7 por ciento de los elementos de la
policía preventiva del país.15

El Distrito Federal concentra una tercera parte de los efectivos de la policía

preventiva, con alrededor de 70, 000 elementos divididos en tres grandes
corporaciones.
1.- La policía preventiva con alrededor de 34,000 efectivos divididos en policía
sectorial, policía metropolitana, fuerzas especiales, asuntos internos y seguridad
vial, estos a su vez divididos en otras corporaciones.
2.- La policía auxiliar con 40,000 efectivos.

14
Op. Cit. Pág. 19
15
La mayoría de las cifras sobre la policía en México, su desempeño y entrenamiento provienen del Plan Nacional de Seguridad Pública
1995-2000, un diagnóstico elaborado en la administración de Ernesto Zedillo para entender la situación del país.

16
 3.- La policía bancaria e industrial con 17,000 efectivos.16
En el Distrito Federal, en 1994, se calculaba que había 65 policías por cada
10,000 habitantes, un número muy superior a otras ciudades del mundo. Por
ejemplo, en Río de Janeiro hay 40 policías por 10,000 habitantes, en Londres 25
y en Washington 37.17

El trabajo policial tiene varias características que lo hace distinto del trabajo de
otras instituciones. Para la policía, en el caso mexicano la policía preventiva, es
diariamente en la calle; esto significa que la policía es una institución que se
define por estar en contacto directo con los ciudadanos. Esta cercanía puede
acarrear obstáculos para su trabajo. Uno de ellos es la discrecionalidad con la que
cuenta la policía para realizar su labor. Muchas de las situaciones a las que se
enfrenta tienen que ser resueltas en el instante y se deja la decisión a discreción
del policía.
Cuando se suscitan perturbaciones o disturbios en el orden establecido, la
colectividad se une y adopta medidas que en su momento pueden llegar a
restringir a las libertades individuales, en su afán de proteger ese orden.

El objeto-policía presenta diversas opciones de análisis, coincidentes con la

multiplicidad de lecturas del concepto policía y de su aplicación práctica. Desde
una perspectiva socio-jurídica, el objeto-policía desarrolla una función simbólica
que se expresa como lucha contra el crimen, y una función real consistente en
actuar como mecanismo de control y de regulación social en el marco y bajo la
dependencia teórica del estado, mediante una preeminencia sustentada en un
mandato que permite el uso y aplicación de la fuerza-violencia como coacción
directa y legítima.

Se trata de ver al objeto policía como un aparato más de los que el estado utiliza
para mantener el poder y garantizar el control social, ocupando en ella un lugar
16
Ibíd., p. 6
17
Se presenta una relación de 9 ciudades: París, Londres, Roma, Madrid, Río de Janeiro, Nueva York, Washington, Sao Paulo y la Ciudad de
México. J. RAMÍREZ MARÍN, Seguridad Pública y Constitución, México, Editorial Porrúa-Universidad Anáhuac Facultad de Derecho, 2003, p.
225.

17
junto con otros aparatos y mecanismos de control en el contexto socio-económico
correspondiente. Si el objeto-policía pasa a ser visto como un aparato policial,
queda indisolublemente unido a la forma estado de la que forma parte, y
evoluciona con ella. Es pues fruto de un proceso histórico que hay que determinar
no en función de «la policía» sino en función del estado que la cobija.

El uso de la fuerza por parte de la policía es un ejemplo de estas situaciones

donde la discreción desempeña un papel central, ya que en un par de minutos el
policía tiene que determinar el nivel de peligrosidad de la situación, escoger una
estrategia para resolverla y ejecutarla. El caso del uso de la fuerza es crucial para
demostrar este punto, pues en México no existe una sola ley que la establezca
como atribución o potestad policial. Dentro de los bandos de Buen Gobierno, a
nivel municipal, y dentro de los reglamentos y manuales internos de las
corporaciones policiales se encuentran los lineamientos existentes sobre el uso de
la fuerza. En gran medida, legalmente, el uso de la fuerza depende de la
percepción y decisión del policía. El policía no tiene claridad acerca de cuándo
usar la fuerza y cuándo no. Estas dudas abren la puerta tanto al abuso policial
como a la ineficiencia en su desempeño. Al mismo tiempo, esta discrecionalidad
del policía no siempre es evidente; muchas de las decisiones que se toman no son
visibles para el público ni concientes para el policía. Esta es una realidad que se
debe tener en cuenta, pues puede ser un problema en el momento de revisar la
actuación del agente de policía en operativos conflictivos o si existen dudas con
respecto a su desempeño.

El aparato policial, surge políticamente con la aparición del estado moderno, y

será rápidamente absorbida como se ha dicho, por los planteamientos científicos
positivistas que le proporcionaran el soporte teórico-ideológico inicial de
inmutabilidad.

El uso del concepto de aparto policial permite además ver claramente que este
nace al mismo tiempo que la cárcel como institución y que el aparato judicial. Ello

18
otorga cierta coherencia al modelo teórico del sistema de justicia criminal. Así, se
logra definitivamente arrancar a «la policía» de la centralidad en la que se la había
colocado, lo que permite estudiarla en su contexto, como una de las realidades del
estado moderno y bajo la vertiente de los aparatos de control, de entre los que
destaca el control penal y la aplicación selectiva de sus recursos.

El aparato policial, analizado bajo el prisma de su relación y dependencia con el

estado, aparece pues ejerciendo una función real de coacción. Tal enfoque
podría servir para explicar su papel en un sistema de justicia criminal, vinculado
a la actividad estatal, pero como planteamiento se muestra todavía
excesivamente reduccionista, ya que ello supone un escasísimo porcentaje de la
actividad policial. No se aclara sí el rol de «la policía» en la sociedad, sino tan
solo su función en el interior del sistema de justicia criminal, con el factor
agravante, como veremos, de la existencia de serias dudas sobre la realidad de
dicho sistema. Ciertamente ello explicaría razonablemente la función simbólica
de la policía como instrumento de lucha contra el crimen y parcialmente la
existencia de una función real de la policía como aparto de estado. Es preciso no
obstante tener en cuenta que dicha función consiste en el ejercicio de la
coacción no sólo en el ámbito penal sino también en otras esferas del derecho y
de la sociedad.18

El aparato policial desarrolla una función simbólica y otra real, pero ello sigue
siendo insuficiente para describir qué es en realidad «la policía», aparecen como
ya se ha señalado, diversas funciones policiales que establecen nuevos campos
de intervención, nuevas formas del uso de la fuerza o de la, discrecionalidad, que
no parecen responder a una mera situación de reacción directa al cumplimiento de
normas, ordenes o intereses del estado. Ello abarca un amplísimo campo que va
desde ciertas intervenciones asistenciales o de mediación, hasta la existencia de
«mafias policiales» o corrupción pasando por el desarrollo de intereses financieros
o políticos (tanto legítimos como ilegítimos) etc.

18
RECASENS, I BRUNET, AMADEU, “La Seguridad, el Sistema de Justicia Criminal y la Policía”, en Sistema penal y problemas Sociales,
Universidad de Barcelona, Valencia, España, 2003, pp.-287-310.

19
Además, esta discrecionalidad, si no es bien entendida, puede resultar en
prácticas corruptas o, por lo menos, prácticas poco éticas e ilegítimas. Es por ello
que la capacitación y el entrenamiento de los policías son temas centrales para
garantizar su desempeño. Si bien existen muchas situaciones para las que es
imposible un diseño de estrategia a priori, entre más preparado esté el policía,
existe una mayor probabilidad de que sepa cómo responder en cualquier tipo de
situación, y como usar su discrecionalidad de manera legal y adecuada.

En México existen grandes deficiencias en la preparación del policía. En 1995 el

promedio de instrucción impartida en la academia de policía fue de 4.5 meses.
Para la mayoría de los policías, ésta es la única instrucción que reciben a lo
largo de su carrera, debido a que no existen programas periódicos de
actualización, o de reentrenamiento, por ejemplo, en cuanto al manejo de armas.
Además, este entrenamiento es algo reciente; alrededor del 36 por ciento de las
academias fueron creadas durante la década de 1980. De las 58 academias que
existían en 1995, sólo 17 exigían algún nivel educativo mínimo. Es decir, en dos
terceras partes de las academias de policía en México no se exige ningún tipo
de escolaridad previa. En 1995, 56 por ciento de los policías mexicanos
contaban con una escolaridad máxima de primaria, 24 por ciento tenían
secundaria completa o incompleta y 13 por ciento habían cursado la preparatoria
(completa o incompleta). Es decir, alrededor del 80 por ciento de la policía
mexicana no ha completado la secundaria.19

No podemos separar el complejo-policial del entorno del sistema social (en sentido
lato). Dicho complejo-policial debe ser analizado como un «sistema experto»
integrado por profesionales y en relación con conceptos como el de fiabilidad, a fin
de comprender su ubicación real en relación con la seguridad.

19
LÓPEZ PORTILLO, E., “Educación y entrenamiento policial para la democracia”, hhtp://repositories.cdlib.org/usmex/prejm/lopez_portillo,
p.3.

20
 CONCLUSIONES

Uno de los grandes retos que enfrentan las policías mexicanas tiene que ver con
la selección de personal y la capacitación que se les ofrece. Así como las
sociedad debe decidir que tipo de policía quiere, es necesario poder escoger a
qué tipo de personas se quiere como policías. Uno de los problemas más serios
en México es que el grupo de prospectos de donde se puede escoger es mínimo
y por lo tanto la policía mexicana tiene que conformarse con los que haya. Esto
significa que no están llegando los elementos idóneos a las corporaciones
policíacas, ni los mejor preparados, ni con una vocación de servicio. Como en
otras corporaciones o instituciones corruptas o con mala imagen, se crea un
círculo vicioso: por la mala fama no acceden a ella el tipo de personas deseadas-
integras, honestas, con vocación de servicio, poco corrompibles- y por no existir
este personal, las corporaciones no se regeneran, además de la inestabilidad y los
salarios.

Actualmente la policía del Distrito Federal ha mostrado una gama de carencias

que son esenciales para la efectividad de la corporación. Primeramente me refiero
a los aspectos éticos, el sistema policial, por estar inmiscuido en un centro de
corrupción, concentra a los de nuevo ingreso y éstos se ven en la necesidad de
actuar conforme a las reglas del juego en comparación con los que tienen cierta
antigüedad en la corporación.

Ciertamente, la idea misma de un sistema integrado de justicia criminal supuso un

avance determinante frente a planteamientos anteriores, basados en la separación
conceptual y analítica de «la policía» «la justicia» y «la cárcel». El estudio
vinculador y transversal de tales ámbitos permitió ver, tanto desde el punto de
vista crítico como conservador, la relación existente y con ello analizar elementos

21
de legitimación o deslegitimación del misma y criticar una visión tanto de la policía
como garante de derechos y libertades, como de la tutela efectiva y de la privación
de libertad orientada a la reeducación y la reinserción social. Todo ello supuso un
gran avance en el terreno de las garantías y del conocimiento teórico de una
realidad cuya fragmentación había operado como ocultación y disimulo de la
verdadera naturaleza del sistema. Tan es así que todo parece aconsejar que el
análisis crítico de tal modelo siga siendo desarrollado y perfeccionado.

La lucha constante por el mantenimiento y progreso de la sociedad mediante el

orden público, el cual involucra en su conjunto a toda la colectividad, conduce a
que la tarea estatal se divida para así proteger a todos los valores, y para propiciar
el progreso o desarrollo socioeconómico.

Otro de los retos del actual sistema de seguridad pública, es la manera de

incorporar a la participación ciudadana dentro de su estructura, ya que el
ciudadano tiene el derecho de ser tomado en cuenta en la elaboración de políticas
que le afectan, y también porque hay una relación directa entre la participación
ciudadana y el control efectivo de la criminalidad, su papel en la prevención del
delito es crucial. Los ciudadanos pueden ayudar a disminuir el delito o permitir que
se convierta en un estilo de vida. Es por ello que, más allá de su posible función
como vigilantes del trabajo policial y agentes del Ministerio Público,
comprometerlos con las políticas del gobierno, escuchar sus preocupaciones y
demandas, responsabilizarles de la calidad de vida de su comunidad pueden
convertirse, en estrategias para disminuir el delito.

Creo que una de las causas principales por la que las instituciones encargadas de
seguridad pública y justicia penal en México no responden eficazmente al reto de
la delincuencia, producto de una confusión del papel que le toca jugar a cada una
de ellas, como resultado de esto existe una falta de claridad en las competencias,
facultades y habilidades que debe tener cada uno de los actores que componen
estas instituciones y por lo mismo una grave desarticulación operativa.

22
Hoy en día por lo menos seis dependencias participan en las tareas de seguridad
pública a nivel federal (Secretaría de Seguridad Pública, Secretaría de
Gobernación, Secretaría de la Defensa Nacional, Secretaría de Marina, Secretaría
de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la República) en el
marco de sus facultades cada una coadyuva a mantener la seguridad pública en
el país, sin embargo, ninguno de los seis secretarios tiene facultades para atacar
el problema de manera integral, la responsabilidad está muy fraccionada y en la
práctica, la división entre las competencias de cada uno es difícil de establecer. El
hecho de que el combate a la delincuencia esté tan fragmentado genera
duplicidades y dispersión de esfuerzos y por lo mismo es muy común que los
esfuerzos estén desarticulados y a veces las políticas sean contradictorias.

En este mismo sentido la dispersión de facultades y responsabilidades debilita el

esfuerzo de disuasión de las dependencias encargadas de la seguridad pública y
por lo tanto favorece la actuación de la delincuencia y la impunidad. Finalmente
eleva sustancialmente el gasto en seguridad sin que necesariamente se vea
reflejado en los resultados.

En comparación con algunos países de Europa, Estados Unidos y América Latina

se puede ver claramente lo fraccionado que está el esfuerzo, no solo por el
número de instituciones participantes sino también por la dispersión de facultades.

Por ejemplo en Europa todas las policías, aunque sean diferentes cuerpos están
integradas en el Ministerio del Interior y bajo una misma lógica de política
anticriminal. Esto le da una gran articulación al esfuerzo de seguridad que incluye,
además de las policías (que integran prevención e investigación de los delitos), los
servicios de inteligencia, los servicios migratorios y la protección civil.

Desde el punto de vista de la rendición de cuentas, la ciudadanía y los

parlamentos saben que el único responsable en materia de seguridad es el

23
Ministerio del Interior y nadie más. En este sentido, éste Ministerio tiene las
facultades y las herramientas operativas para integrar una política de seguridad
completa y generar por lo tanto una verdadera disuasión.

En Estados Unidos hasta los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001,

casi todos los aparatos de seguridad pública federal estaban integrados en el
Departamento de Justicia, pero a partir de la iniciativa para crear el Departamento
de Seguridad Interior varios de los departamentos se pasaron a esta nueva
dependencia como el Servicio de Inmigración, la Guardia Costera y el Servicio de
Aduanas que estaba en el Departamento del Tesoro.

Pero volviendo al caso mexicano, quien ha carecido, a lo largo de su historia, de

una visión coherente con los principios liberales-democráticos para brindar
seguridad a sus ciudadanos y generar los mecanismos necesarios para asegurar
un acceso igualitario y eficaz a la justicia. Ante estos procesos el sistema de
seguridad pública y de justicia penal se encuentra hoy por hoy en crisis. Más allá
del debate de que si México es más seguro que en el pasado, tenemos que
considerar que la base de cualquier Estado democrático moderno es la existencia
de un estado de derecho. Por ello, su fragilidad se convierte en un gran obstáculo
no sólo para garantizar el bienestar e integridad de la ciudadanía, sino también
para consolidar y asegurar la sostenibilidad de una serie de reformas
democráticas que se han venido instrumentando en los últimos veinte años.

24