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Latinoamérica ideó la figura del Presidente de la República elegido por el pueblo, con poderes
propios, y con atribuciones esenciales, pero también con limitaciones constitucionales. Se
puede decir que el Continente Americano ha inventado la figura del Presidente. La institución
presidencial, con facultades propias y extensas de gobierno efectivo, se alimenta en nuestros
países en una fortísima tradición y en hábitos populares incoercibles. El pueblo ve en el
Presidente un indispensable contrapeso, no solo de la ligereza y falta de meditación de sus
parlamentarios, sino de la tendencia de estos a ceder ante la indebida presión de los intereses
locales o privados. Las características del presidencialismo latinoamericano, responden a un
estado económico y social que impone sus leyes inflexibles a la evolución política.

Entre los factores sociales que hacen que prime el presidencialismo como forma de gobierno
en el Continente Americano, podríamos señalar los siguientes: (a) La tendencia al paternalismo
político, a encarnar al poder en un hombre, "el mito del gobernante protector", a personalizar
el poder, a otorgar confianza a un caudillo más que a una institución, inclusive en los Estados
Unidos de América. (b) A que el triunfo electoral se debe -en gran parte- a las condiciones
personales del candidato, tanto o más que a la ideología del partido que lo lanza o a su
programa de gobierno. El éxito en la votación depende -en gran medida- de la simpatía, la
calidad personal del líder (Ieader) y la aptitud de captar votos (de vote getter), más que del
contenido de su programa electoral. Frente al régimen presidencial clásico235 aparece el
presidencialismo como "una aplicación deformada de este, por debilitamiento de los poderes
del Parlamento e hipertrofia de los poderes del Presidente; de ahí su nombre. Funciona sobre
todo en los países latinoamericanos que han transportado las instituciones constitucionales de
los Estados Unidos de América a una sociedad diferente, caracterizada por el subdesarrollo
técnico, el predominio agrario, las grandes propiedades agrícolas y la semicolonización por la
vecina y superpoderosa economía de los Estados Unidos".

La forma de Gobierno que prevé la Constitución Peruana de 1993 es la misma que la de la

Constitución de 1979. Se adopta una forma mixta entre el presidencialismo y el
parlamentarismo puros; nos rige, pues, lo que se conoce como un presidencialismo
controlado, atenuado o, como dice Delgado Guembes, un parlamentarismo presidencial.
Nuestra forma de Gobierno tiene marcados aspectos afines al Presidencialismo, como también
otros que son afmes al Parlamentarismo, lo que conlleva a que la forma de Gobierno que rige
en el Perú no pueda encuadrarse -teóricamente- en ninguna de las dos, pero tiene rasgos
Presidencialistas que le imponen el sello distintivo, más allá de si dicho Presidencialismo
resulta atenuado, en el plano constitucional. Asimismo, precisa Delgado Guembes que las
notas características de nuestra forma de gobierno son las siguientes: (1) La capacidad del
Presidente de la República para dirigir la política general del gobierno, aun cuando es
políticamente irresponsable ante el Parlamento. (2) La facultad del Presidente de la República
para nombrar, tanto como para remover, al Presidente del Consejo de Ministros, así como a
los demás miembros del gabinete, a propuesta y con acuerdo del Presidente del Consejo de
Ministros. (3) La compatibilidad esencial entre el mandato parlamentario y la pertenencia al
gabinete, o incluso como Vicepresidente de la República. (4) La competencia del Parlamento
para investir (otorgar confianza), así como para remover (censurar o negar confianza). (5) La
facultad del Presidente de la República para disolver el Parlamento. (6) El rol arbitral del
electorado para dirimir en caso de confrontación entre el Parlamento y el Gobierno, de modo
que determine la disolución del Parlamento. De acuerdo a nuestra Constitución, el Presidente
de la República, quien además de ser Jefe de Estado es Jefe de Gobierno, no solo representa,
sino también personifica a la Nación. Esta concepción demuestra de manera palmaria de qué
forma está presente en la idiosincrasia de la sociedad peruana la. importancia y
preponderancia de la figura del Presidente de la República.

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Admite la doctrina que en el Perú rige un presidencialismo atenuado que encuentra en el

Consejo de Ministros una clara expresión de instituciones que provienen de la forma
parlamentaria de gobierno281. Estas han ido ganando terreno, aunque tímidamente, a lo largo
de nuestra historia, pues la verdad es que, aunque la Constitución tenga un diseño favorable al
Consejo de Ministros y a su Presidente para balancear el enorme poder del Presidente de la
República, en la práctica la figura presidencial no ha perdido protagonismo. En el Perú
gobierna el Presidente de la República, con la colaboración de los ministros; estos ni
individualmente ni en Consejo se sienten cogobernando con el Primer Mandatario. Tanto es
así que ni en las formas bajo las que actúa el Gobierno en el Perú, aun en democracia
indiscutida, este responde con rigor al diseño constitucional. Basta comprobar que el artículo
122 de la Carta -que dispone que el Presidente nombra y remueve a los Ministros de Estado, a
propuesta y con acuerdo del Presidente

Interesa detenerse en la definición que adopta el artículo 119 de la Constitución sobre aquello
que se le confía al Consejo de Ministros en su conjunto y a los ministros individualmente
considerados. El texto vigente se refiere concretamente a "los servicios públicos" como el
conjunto de responsabilidades confiadas al Consejo, utilizando la misma expresión que su
predecesor el artículo 212 de la Constitución de 1979. Anteriormente, los textos
constitucionales han' tratado el tema como: "la política general del Poder Ejecutivo" (1933),
"los negocios de la administración pública o del gobierno de la República" (1856, 1839 Y 1828),
o los ministerios "necesarios para el servicio de la Confederación". Veremos a continuación si
este cambio de conceptos (pasar de "la política general del Poder Ejecutivo" en 1933 a "la
dirección y gestión de los servicios públicos" en 1979 y 1993) resulta conveniente en la
actualidad, habida cuenta de que se admite que muchos servicios públicos puedan ser
gestionados -o inclusive de propiedad de particulares ~o que es abiertamente opuesto al
enunciado "la gestión y dirección" en manos del Consejo de Ministros)- sin que esta nueva
visión del servicio público suponga exonerar al Estado de cumplir su papel regulador a través
de organismos técnicos autónomos especializados. Cabe, asimismo, mencionar que el
desarrollo del Estado ha traído consigo la generación de nuevos y diversos portafolios a fin de
atender con criterio técnico las tareas inherentes al quehacer estatal. Sin embargo, el
crecimiento en número que han venido sufriendo los ministerios se ha detenido. Hoy se
reclama que, en el marco de una reforma del Estado, podrían más bien reducirse en número y
tamaño las reparticiones a cargo de los ministros. Ello supondría fusionar algunos, definir más
claramente sus competencias para evitar duplicidades, y profundizar el proceso de
descentralización y des concentración. Esto último en beneficio del trasvase de
responsabilidades que hoy se encuentran altamente centralizadas, en beneficio de la
administración de los G0biernos regionales y municipales. En todo caso, un Consejo de
Ministros con responsabilidad política y administrativa guarda consonancia con los postulados
del constitucionalismo contemporáneo, en respuesta a las nuevas demandas que debe
atender el Poder Ejecutivo, en tanto administrador de la "cosa pública" y responsable de
establecer las políticas públicas que concentran su competencia en el Poder Ejecutivo. Desde
este punto de vista la doctrina afirma, como lo expresa García Belaunde, que los ministros
"actúan como responsables de los diversos sectores de la administración pública"
121

El artículo 121 de la Constitución también señala que el Consejo de Ministros tiene su

presidente, pero que corresponde al Presidente de la República presidir el Consejo cuando lo
convoca o cuando acude a sus sesiones. Sin embargo, esta atribución del Jefe del Poder
Ejecutivo no menoscaba la posición institucional del Presidente del Consejo de Ministros, pues
-según lo dispone el artículo 122 del texto constitucional- a este le corresponde proponer al
Presidente de la República el nombramiento de los demás ministros, y también es necesaria su
aprobación para perfeccionar el acto presidencial de remoción de los mismos.

Mediante el voto consultivo el Consejo responde a una consulta que el Presidente se

encuentra obligado a formularle, sin embargo el resultado de la consulta no es vinculan te, es
decir, el Presidente "es libre de seguir o no la opinión del Consejo"304. El artículo 164 de la
Constitución de 1933, por ejemplo, establecía que la decisión presidencial que dirimiera los
conflictos de competencia entre los Ministros requería voto consultivo del Consejo.
Finalmente, la opinión ilustrativa es la que formula el Consejo de Ministros como respuesta a
una consulta que el Presidente le formula libremente, es decir, sin estar obligado a
realizarla305 . Como podemos apreciar, aunque es verdad que en el régimen constitucional
peruano el Presidente de la República es el Jefe de Gobierno, el Consejo de :Ministros ha
recibido las herramientas necesarias para participar en la función ejecutiva y para ejercer
control respecto de la actividad presidencial. Asimismo, este órgano asume, en determinados
supuestos, la responsabilidad política por los actos del Poder Ejecutivo. Así, el artículo 132 de
la Constitución establece que el Congreso hace efectiva esta responsabilidad respecto del
Consejo mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza. Según dispone
el artículo 133 del mismo texto constitucional, la aprobación de la censura o el rechazo de la
cuestión de confianza determina la crisis total del gabinete, es decir, genera el deber de
renunciar para todos los ministros. Estas atribuciones y responsabilidades distinguen al
Consejo de :Ministros del Perú de los órganos colegiados que asisten al Jefe de Gobierno en los
regímenes presidenciales puros como el que se encuentra vigente en Estados Unidos, donde,
según explica Paolo Biscaretti di Ruffía, los "diversos secretarios miembros del Gabinete son
simples consejeros técnicos del presidente para los diversos sectores de la administración
federal, y, aun cuando son designados con el control del Senado, pueden ser removidos por el
presidente, ya que si bien pueden ser convocados a una sesión colegiada, la decisión fmal
corresponde solo a este"306 .