TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA

SALA TERCERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA

Aprobado en Sala en sesión de hoy

Pereira, veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020)

Referencia
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00424-00
Validez de Decreto
Actor: Gobernador del Departamento de Risaralda

La autoridad referida, con el escrito obrante a folios 2 y s.s. del expediente,

remitió el Decreto número 090 del 11 de julio de 2020, emanado del Alcalde
Municipal de Belén de Umbría, por medio del cual se adopta el plan de desarrollo
«BIENESTAR PARA TODOS 2020-2023 PARA EL MUNICIPIO DE BELÉN DE
UMBRÍA RISARALDA», al considerar que es violatorio de normas superiores.

I. PRETENSIONES

Que se declare la invalidez del Decreto 090 del 11 de julio de 2020, emanado
del Alcalde Municipal de Belén de Umbría, por medio del cual se adopta el plan
de desarrollo «BIENESTAR PARA TODOS 2020-2023 PARA EL MUNICIPIO
DE BELÉN DE UMBRÍA RISARALDA».

II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Se citan como violados los artículos 339 y 442 de la Constitución Política, el

literal n del artículo 3 de la Ley 152 de 1994; los literales c y d de los artículos 6
y 7 de la ley 152 de 1994; los artículos 74 y 82 de la Ley 136 de 1994 y el artículo
2 del Decreto Legislativo 683 de 2020.
Aduce el Gobernador del Departamento encargado, que al revisar el acto
acusado encontró que se incurrió en distintas violaciones de normas superiores,
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Validez de Decreto

por cuanto el plan de desarrollo del ente territorial no contiene la fuente de los
recursos que considera fundamental en el plan de inversiones, teniendo en
cuenta que la mayoría de fuentes de financiación tienen una destinación
específica y en el proceso de planeación es necesario saber el costo del
programa, y conocer qué tipo de recurso se puede contar para llevar a cabo su
ejecución.

Hace alusión al Concepto Técnico No. 1181 del 10 de agosto de 2020 emitido
por la Secretaría de Planeación del Departamento, en el cual se consideró que
el Decreto no cumple técnicamente con la normatividad en materia presupuestal.

Por otra parte, señala que el acto demandado tenía plazo de enviarse para su
revisión al Gobernador, hasta el día 17 de julio del presente año, sin embargo
fue recibido el 23 de julio de 2020, es decir a los 8 días hábiles siguientes,
superando el término de los 5 días de que habla el artículo 82 de la Ley 136 de
1994.

Refiere que si bien el referido plazo está establecido para los Acuerdos, y
literalmente no se refiere a los Decretos, es importante resaltar que la adopción
del plan de desarrollo del municipio de Belén de Umbría establecida por el
Decreto 090 del 11 de julio de 2020, según las disposiciones del artículo 40 de
la Ley 152 de 1994 en principio debió ser adoptado por Acuerdo emanado por
el Concejo Municipal, sin embargo, el hecho de que por defecto atribuible a la
Alcaldía, sea adoptado por Decreto, no lo despoja de los términos y
procedimientos establecidos; por tanto, le corresponde el mismo control de
revisión por parte del Gobernador, en los mismos términos que se establecen
para los Acuerdos.

Finalmente, indica que el Decreto Legislativo 683 de 2020, estipuló en su artículo

2, que los planes de desarrollo territoriales para el período constitucional 2020-
2023 presentados ante las respectivas asambleas y concejos al 30 de abril de
2020, podrían ser objeto de modificaciones por parte de los gobernadores y
alcaldes con motivo de los efectos derivados de la pandemia del Coronavirus
COVID -19 otorgando un plazo para su presentación o modificación hasta el 15
de junio de 2020. Señala que en la parte considerativa del acto demandado se
manifiesta que el día 17 de junio de 2020 se radicó en la Secretaría del Concejo

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Validez de Decreto

Municipal con orden 109 del 16/06/2020 el documento ajustado al plan de

desarrollo, incumpliendo el plazo estipulado en el citado Decreto Legislativo.

III. TRÁMITE PROCESAL

Se ordenó el de Ley, fijando el asunto en lista como señal de convocatoria a

coadyuvar o a impugnar el acto demandado, lo que se llevó a cabo mediante
providencia del 10 de septiembre de 2020 (fl. 19).

IV. INTERVENCIÓN

De acuerdo con la constancia secretarial visible a folio 22 del expediente, el

municipio de Belén de Umbría guardó silencio.

V. CONSIDERACIONES

1.- Es competente este Tribunal en única instancia para conocer del presente
proceso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151-4 de la Ley 1437 de
2011 y por lo establecido en el artículo 80 del Decreto 1222 de 1986, en
concordancia con los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986.

2.- OBJETO DE LA DECISIÓN.

Según lo argumentado como concepto de violación por la autoridad

departamental, encuentra la Sala que la inconformidad está referida a la posible
violación de normas superiores por parte del municipio de Belén de Umbría al
expedir el Decreto 090 del 11 de julio de 2020, emanado del Alcalde de dicho
ente territorial, por medio del cual se adopta el plan de desarrollo «BIENESTAR
PARA TODOS 2020-2023 PARA EL MUNICIPIO DE BELÉN DE UMBRÍA
RISARALDA», por cuanto considera se transgredió el principio general de la
planeación, al no especificar los recursos financieros con los cuales ejecutará
los programas presentados en el Plan Plurianual de Inversiones y se
incumplieron los procedimientos y términos al presentar las modificaciones del
Plan de Desarrollo al Concejo Municipal y enviar el Decreto para revisión del
gobernador por fuera del término.

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Validez de Decreto

3.- ANÁLISIS JURÍDICO.

A efectos de establecer si, como lo adujo el gobernador encargado del

departamento de Risaralda, el precitado Decreto es ilegal de acuerdo a las normas
que se invocan como violadas y el concepto de la violación que de ellas se hizo, se
precisa revisar apartes del citado Decreto.

El acto enjuiciado es del siguiente contenido, en sus artículos 15 y 16:

“ARTÍCULO 15º. PROYECCIÓN FINANCIERA PARA LA INVERSIÓN DEL

PLAN DE DESARROLLO DEL PERIODO 2020-2023. En la tabla siguiente se
muestra la proyección financiera del municipio referido a su capacidad de
inversión de las diferentes rentas, incluidas las transferencias nacionales y los
recursos que deberá gestionar ante las diferentes entidades para dar
cumplimiento a las inversiones del plan de desarrollo:

La proyección de ingresos para el periodo del plan se establece en la suma

CIENTO VEINTIÚN MIL MILLONES SETESCIENTOS CUARENTA Y
CUATRO MILLONES SETECIENTOS VEINTE MIL CUATROCIENTOS
SETENTA Y TRES PESOS MCTE ($121.744.720.473), que contiene las
fuentes como se indica, incluidos recursos de crédito, de cofinanciación y otras
fuentes de financiación que deberá gestionar la administración municipal como
se indica a continuación.

De conformidad con el valor proyectado de las inversiones del plan de

desarrollo, se definen los montos que corresponderá adquirir mediante gestión
ante entidades nacionales y departamentales, así como aportes del sector
privado y de recursos del crédito. El presente Plan de Desarrollo solo
compromete los recursos del municipio, las transferencias constitucionales, así
como los recursos del crédito que el concejo municipal deberá autorizar de
conformidad con las normas vigentes.

ARTÍCULO 16. PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES. El plan plurianual de

inversiones se fija en la suma de CIENTO VEINTIÚN MIL MILLONES
SETECIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES SETECIENTOS VEINTE
MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y TRES PESOS MCTE
($121.744.720.473), distribuidos en los ejes estratégicos y programas como se
indica a continuación en donde se expresan las cifras en millones de pesos:

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La distribución de recursos de inversión del cuatrienio se muestra en la tabla

que condensa el plan plurianual de inversiones:

(…)

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Validez de Decreto

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Validez de Decreto

Resulta entonces pertinente traer a colación la normativa aducida como violada:

Constitución Política:

«ARTÍCULO 339. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una

parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales
de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y
las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas
contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la
sostenibilidad fiscal.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre
ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el
uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que
les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las
entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan
de inversiones de mediano y corto plazo.

ARTICULO 342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo

relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de
los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su
armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales.
Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de
Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos
conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión
de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a
lo establecido en la Constitución».

Ley 152 de 1994

«ARTÍCULO 3º.- Principios generales. Los principales generales que rigen las
actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia
de planeación son:

(…)

n) Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto

en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los
niveles nacional y territorial estarán conformados por una parte general de
carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para
efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de
garantizar coherencia y complementariedad en su colaboración, la Nación y las
entidades territoriales deberán en mantener actualizados bancos de programas
y de proyectos.

ARTÍCULO 6º.- Contenido del plan de inversiones. El plan de inversiones de

las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente:
La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su
armonización con los planes de gasto público;
La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de
sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos
prioritarios de inversión;
Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos
de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la
parte general;
La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.

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Validez de Decreto

(…)

ARTÍCULO 7º.- Presupuestos plurianuales. Se entiende por presupuestos

plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los
principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran
para su ejecución más de una vigencia fiscal.
Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la
ejecución de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará
que los primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación».

Ley 136 de 1994:

«ARTÍCULO 74. TRÁMITES DEL PLAN DE DESARROLLO. <Artículo

modificado por el artículo 21 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el
siguiente:> El trámite y aprobación del plan de desarrollo municipal deberá
sujetarse a lo que disponga la ley orgánica de planeación.
En todo caso, mientras el concejo aprueba el plan de desarrollo, el respectivo
alcalde podrá continuar con la ejecución de planes y programas del plan de
desarrollo anterior.

ARTÍCULO 82. REVISIÓN POR PARTE DEL GOBERNADOR. Dentro de los

cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al
gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral
diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos
de los acuerdos».

Decreto 683 de 2020

«ARTÍCULO 2. Ajustes de los Planes de Desarrollo Territoriales en trámite. Los

Planes de Desarrollo Territoriales para el periodo constitucional 2020 - 2023
presentados ante las respectivas asambleas y concejos al 30 de abril de 2020,
podrán ser objeto de modificaciones por parte de los gobernadores y alcaldes
con motivo de los efectos derivados de la pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19 hasta el 15 de junio de 2020».

Teniendo en cuenta el contenido de las disposiciones invocadas como infringidas,

se procederá al cotejo entre estas y el acuerdo acusado, a efectos de dilucidar si
existe o no violación de las disposiciones legales.

Como fue transcrito, de acuerdo con el contenido del artículo 339 de la Constitución
Política, las entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada
entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el
uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les
hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.

Por su parte, la Ley 152 de 1994 establece los procedimientos y mecanismos para
la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los
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Validez de Decreto

planes de desarrollo, y en el artículo 40 establece lo correspondiente a su

aprobación, así:

«Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo

dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del
Gobernador o Alcalde para su aprobación La Asamblea o Concejo deberá
decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si
transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o alcalde
podrá adoptarlos mediante decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere
lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocará a sesiones
extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda
modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar
con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea
el caso».

En el presente caso, el Decreto 090 del 11 de julio de 2020 emanado del Alcalde
Municipal de Belén de Umbría, por medio del cual se adopta el plan de desarrollo
«BIENESTAR PARA TODOS 2020-2023 PARA EL MUNICIPIO DE BELÉN DE
UMBRÍA RISARALDA», indica las circunstancias por las cuales el Plan de
Desarrollo de dicha entidad territorial fue adoptado mediante Decreto y no por medio
de Acuerdo, así:

«-El día 30 de abril de 2020 se radicó ante la oficina de la Secretaría del Concejo
Municipal el borrador del Plan de Desarrollo Municipal “Bienestar para Todos 2020-
2023” con el número de orden P.A. No. 005 del 30/04/2020 hora 5.30 pm

-El día 04 de mayo de 2020 los ponentes le solicitan al Presidente de la Corporación

una prórroga por 5 días más, para seguir analizando y profundizando conceptos de
proyecto de acuerdo al Plan de Desarrollo BIENESTAR PARA TODOS 2020-2023,
amparado en el artículo 72 del reglamento interno de la corporación.

-El día 05 de mayo de 2020 el Presidente de la Corporación autoriza la prórroga

solicitada por los ponentes.

-El día 09 de mayo se reúne la comisión primera del Honorable Concejo Municipal
y deja copia del acta en la Secretaría de la Corporación, en la que solicita al Alcalde
Municipal, a la Secretaría de Planeación y al Consejo Territorial de Planeación
subsanar: el acta del Consejo de Gobierno, concepto CARDER, concepto del
Consejo Territorial de Planeación, Plan Plurianual de Inversiones, Documento
Técnico y Financieros de cada Secretaria (sic), Acta de Socialización del plan
plurianual de inversiones por parte del Alcalde Municipal y la inclusión de los
componentes esenciales de la Ley de Infancia y Adolescencia.

-El día 13 de mayo de 2020 la Secretaría de Planeación da respuesta al oficio

solicitado por la comisión primera, entregando los documentos solicitados.

-El día 22 de mayo de 2020 a raíz de la publicación del Decreto legislativo 683 de
mayo 21 de 2020 se radica en la secretaría del Concejo Municipal, el oficio DA
10.101 con el número 98 del 22/05/2020 a las 11.10 am mediante el cual se notifica
al Presidente de la Corporación por parte del Alcalde Municipal que se acoge
al decreto 683 del 2020 en su artículo 2.

-El día 23 de mayo mediante oficio MBU-SCM-097 se remiten las sugerencias

elevadas por los honorables concejales y la comunidad en general a tener en cuenta
para el Plan de Desarrollo al señor Alcalde Municipal, para su estudio y aprobación

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o desaprobación, en una primera remisión según lo socializado en la Corporación

hasta esta fecha.

-El día 28 de mayo de 2020 mediante oficio MBU-SCM-097 se remite el segundo

paquete de sugerencias elevadas por los Honorables Concejales y comunidad en
general a tener en cuenta para el Plan de Desarrollo al señor Alcalde Municipal, de
acuerdo con la socialización realizada hasta esta fecha.

-El día 12 de junio de 2020 mediante oficio MBU-SCM-103 se remite el tercer

paquete de sugerencias elevadas por la comunidad en general a tener en cuenta
para el Plan de Desarrollo al señor Alcalde Municipal, mediante correo electrónico,
sugerencias que fueron recogidas hasta esta fecha en las socializaciones
adelantadas.

-El día 13 de junio de 2020 el Consejo Territorial de Planeación, emite el concepto

positivo hacia el Plan de Desarrollo “BIENESTAR PARA TODOS”

-El día 17 de junio de 2020 se radica ante la Secretaría del Concejo Municipal
con número de orden 109 de 17/06/2020 a las 8.30 am documento ajustado al
Plan de Desarrollo Municipal, acogiendo el decreto 683 del 21 de mayo de
2020.

-El día 17 de junio de 2020 la mesa directiva del Honorable Concejo Municipal, deja
constancia del documento recibido y mencionado en el punto anterior y solicita ante
la Secretaría de Planeación que se realice consulta ante el Departamento Nacional
de Planeación sobre los tiempos de que trata el decreto 683 de 2020, igualmente
por parte de la mesa directiva se eleva consulta al Ministerio del Interior sobre los
términos de que trata el decreto en mención.

-El día 18 de junio de 2020 con número de orden 110 a las 3:00 pm se radica el
decreto 082 del 18 de junio de 2020 por el cual se convoca al Honorable Concejo
Municipal de Belén de Umbría a sesiones extraordinarias.

-El día 20 de junio de 2020, la secretaría del Honorable Concejo Municipal,

mediante oficio No 106 envía al Alcalde Municipal la respuesta emitida por el
Departamento Nacional de Planeación y se solicita elevar consulta ante los entes
competentes y de control sobre el trámite que se debe dar como mesa directiva y
Concejo en pleno a las modificaciones presentadas.

-El presidente de la Corporación el día 01 de julio de 2020 convoca a sesión

extraordinaria para el día 4 de julio de 2020 a las 8.00 am para la entrega a cada
Concejal de las modificaciones al proyecto de acuerdo No 005 -2020 formuladas
por el alcalde Municipal.

-El día 02 de julio de 2020 en la secretaría del Concejo Municipal se radica el

documento del Ministerio del Interior con el número de orden 118, mediante el cual
dan respuesta al concepto que se solicitó en días anteriores a esta entidad.

-El día 07 de julio de 2020, la comisión primera del Honorable Concejo Municipal,
determina que por presentación extemporánea de los ajustes y/o modificaciones al
Plan de Desarrollo, por la no articulación con el Plan de Desarrollo Departamental
y por presentación extemporánea del concepto del Consejo Territorial de
Planeación y después de ser discutido y analizado, el Presidente de la Comisión
Primera somete a votación el proyecto de acuerdo No. 005 de 2020 el cual fue
votado por unanimidad negativamente por los cuatro integrantes de la comisión.

-El Concejo Municipal de Belén de Umbría mediante la resolución No. 012 del 09
de julio de 2020 archiva el proyecto de Acuerdo No. 005-2020 POR MEDIO DEL
CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO “BIENESTAR PARA TODOS
2020-2023” DEL MUNICIPIO DE BELÉN DE UMBRÍA, de acuerdo al artículo 85 del
reglamento interno de la corporación y el artículo 73 de la ley 136 de 1994 como el
proyecto de acuerdo fue negado en primer debate por la comisión primera del
Honorable Concejo Municipal, y por ello será archivado, en razón a que este no
surtió recurso de apelación».

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Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00424-00
Validez de Decreto

De conformidad con lo anterior, se observa que el Alcalde del Municipal de Belén

de Umbría, en cumplimiento del plazo para someter a aprobación del Concejo
Municipal el plan de desarrollo, presentó el día 30 de abril de 2020 el borrador del
Plan de Desarrollo Municipal “Bienestar para Todos 2020-2023”, el cual fue objeto
de diferentes observaciones. Sin embargo, en virtud de la pandemia derivada del
nuevo Coronavirus COVID-19 el Gobierno Nacional consideró pertinente y
razonable extender el plazo para la presentación, ajustes y aprobación de los planes
mediante el Decreto Legislativo 683 de 2020, así:

«Artículo 1. Presentación excepcional de los Planes de Desarrollo Territoriales.

Los Planes de Desarrollo Territoriales para el período constitucional 2020 - 2023
que no fueron presentados oportunamente, se podrán someter por parte de los
gobernadores y alcaldes a consideración de la respectiva asamblea o concejo
hasta el día 15 de junio de 2020.

Artículo 2. Ajustes de los Planes de Desarrollo Territoriales en trámite. Los

Planes de Desarrollo Territoriales para el periodo constitucional 2020 -
2023 presentados ante las respectivas asambleas y concejos al 30 de abril
de 2020, podrán ser objeto de modificaciones por parte de los gobernadores
y alcaldes con motivo de los efectos derivados de la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19 hasta el 15 de junio de 2020

(…)».

De la lectura del acto acusado se observa que el alcalde del municipio de Belén de
Umbría se acogió al mencionado Decreto 683 del 2020 en su artículo 2, esto es
para el ajuste del plan de desarrollo, toda vez que como se indicó la presentación
se había realizado en tiempo el día 30 de abril de 2020, lo que quiere decir que los
ajustes y/o modificaciones debían presentarse a más tardar el 15 de junio de 2020,
según el plazo ampliado por el Gobierno Nacional. No obstante, como se indica en
las consideraciones del Decreto demandado, solo hasta el 17 de junio del presente
año se radicó ante la Secretaría del Concejo Municipal el documento ajustando al
Plan de Desarrollo Municipal, es decir, de forma extemporánea. Al no ser aprobado
el proyecto de Acuerdo por parte del Concejo Municipal, el Alcalde del Municipio de
Belén de Umbría adopta el plan de desarrollo mediante Decreto el día 11 de julio
de 2020, conforme a la facultad conferida en el artículo 40 de la Ley 152 de 1994,
en armonía con lo dispuesto en los artículos 259 y 339 de la Constitución Política y
la ley estatutaria sobre el voto programático.

Así entonces, si bien se incumplió con el término para presentar los ajustes
respectivos al plan de desarrollo, y que por tal motivo fue archivado el proyecto de
acuerdo por parte del Concejo Municipal, lo cierto es que la misma Ley contempla
la posibilidad de adoptar el plan de desarrollo a través de Decreto.

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Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00424-00
Validez de Decreto

Al respecto, la Sala de Servicio y Consulta Civil del Consejo de Estado1 indicó:

“El tema en estudio enseña que el voto que elige a un gobernador o a un alcalde
le impone un mandato, que, a la vez, (i) configura la aprobación anticipada de
las políticas, los planes, programas y proyectos que deberán conformar el plan
de desarrollo de la respectiva entidad territorial en cuanto deben corresponder
al programa de gobierno inscrito por el elegido, (ii) define las responsabilidades
del elegido y (iii) faculta a los ciudadanos para revocar el mandato conferido si
el programa de gobierno es incumplido.

De esta manera, las restricciones en el ejercicio de la función de aprobación del

plan de desarrollo asignada a los organismos de representación popular, no son
tales; por el contrario, Ilevan a estas corporaciones a procesos de coordinación
y concertación con las demás autoridades intervinientes y, lo que es igualmente
importante, a asumir un rol de garantes de la voluntad popular, al debatir,
proponer modificaciones y finalmente aprobar una propuesta de plan que es, en
últimas, el mandato ciudadano. En este evento, incluso, toda modificación que
pretenda introducir la asamblea o concejo, debe contar con la aceptación previa
y por escrito del gobernador o alcalde, según sea el caso, lo cual resulta
razonable en tanto son los responsables directos de cumplir con el mandato a
ellos impuestos por la ciudadanía al momento de ser elegidos, de conformidad
con el programa de gobierno que presentaron al inscribir su candidatura.

(…)

c. Las expresiones "deberá decidir" y "decisión alguna" del artículo 40 de

la ley 152 de 1994

Para establecer el alcance y los efectos de las expresiones "deberá decidir” y

"decisión alguna" del artículo 40 de la ley 152 de 1994, la Sala sintetiza el marco
constitucional y legal examinado:

(i) La planeación es un mandato constitucional, que debe cumplirse bajo los

principios de coordinación y concertación entre las entidades públicas, y de
participación ciudadana.

(ii) Las entidades territoriales deben tener planes de desarrollo con el objeto de
"...asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las
funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley".

(iii) El procedimiento de elaboración y aprobación de los planes de desarrollo

es materia de reserva de la ley orgánica; y la participación ciudadana y sus
mecanismos son materia de reserva de las leyes estatutarias. En consecuencia,
se excluye la aplicación de la legislación ordinaria y, concretamente, en cuanto
a competencias y trámites de las ordenanzas y los acuerdos, salvo aquellos
aspectos comunes a todo proyecto de ordenanza o acuerdo y que no son
reserva ni están regulados por la ley orgánica.

(iv) La ley orgánica de los planes de desarrollo no prevé la reiniciación de los

trámites ni de los términos que establece para la elaboración y la aprobación de
los planes de desarrollo.

(v) La Constitución asigna la competencia de aprobar el Plan al Congreso de la

República y prevé que éste "no lo apruebe". Para este evento, consagra el
efecto, ipso jure, de habilitar al Gobierno Nacional para que adopte el plan

1Consejero ponente: Álvaro Namén Vargas. Concepto del 15 de agosto de 2013. Rad. No. 11001-03-06-000-
2012-00091-00. Número interno: 2127

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Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00424-00
Validez de Decreto

nacional de desarrollo por decreto con fuerza de ley. Es decir, garantiza que la
Nación tenga plan de desarrollo.

(vi) La necesidad de replicar en las entidades territoriales el mismo efecto

en tal caso, esto es, el de habilitar a los gobernadores y alcaldes para
adoptar el plan de desarrollo territorial por decreto, garantiza el
cumplimiento de los mandatos constitucionales y de sus propósitos en
este ámbito, contenidos en el inciso segundo del artículo 339 de la
Constitución, y contribuye a la efectividad de los mecanismos de
participación ciudadana, entre ellos, la revocatoria del mandato, que
guarda correspondencia con el voto programático establecido en el
artículo 259 de la misma Carta.

(vii) En el artículo 40 de la ley 152 de 1994, el "deberá decidir"' está ligado al

plazo del mes establecido para su cumplimiento por parte de la asamblea o el
concejo, pues la construcción gramatical de la norma así lo indica.

(viii) Dicho deber puede expresarse, por supuesto, aprobando o guardando

silencio, o manifestando expresamente su rechazo o negativa o no aprobación
del plan. Pero, dentro del marco constitucional y legal de la planeación, el efecto
de no contar con la aprobación del plan de desarrollo por parte de la
asamblea o concejo solo puede ser uno: la habilitación al gobernador y al
alcalde para su adopción mediante decreto, según las normas en materia de
planeación y voto programático, competencia que incluso se ratifica en la
previsión normativa de la ley del plan de desarrollo según la cual toda
modificación que pretenda introducir la asamblea o concejo, debe contar con la
aceptación previa y por escrito de los mismos, en tanto responsables del
cumplimiento del mandato a ellos impuestos por sus electores. (Negrillas y
subrayas fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, surge para el alcalde la competencia para expedir

mediante Decreto el plan de desarrollo del respectivo municipio cuando sea
rechazado por parte del Concejo Municipal, independientemente del motivo por el
cual la corporación edilicia lo haya desaprobado, esto conforme a la finalidad
constitucional (art. 339 C.P.) y la voluntad del legislador en el ámbito de la
planeación y con sujeción al voto programático (art. 259 C.P.).

Adicionalmente, el hecho de que se allegara el Decreto 090 del 11 de julio de 2020

al Departamento de Risaralda el día 23 de julio de 20202, superando el término de
los 5 días de que trata el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, tampoco acarrea una
invalidez para el acto acusado, pues esta consecuencia no está determinada en la
Ley, aparte de las sanciones disciplinarias a que haya lugar.

No obstante lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que están llamadas a

prosperar las pretensiones del actor con base en la violación de las disposiciones
legales indicadas al inicio de estas consideraciones, que establecen que los planes
de desarrollo estarán conformados por una parte estratégica, y un plan de

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Folio 12.

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inversiones de carácter plurianual, que contempla la parte financiera,

presupuestal y de inversiones, necesaria para materializar los fines propuestos,
lo cual se desconoció en el caso concreto, pues no se precisa la fuente de
financiación de los diferentes programas.

Sobre la materia, la Constitución Política de Colombia establece que el objeto de

los planes de desarrollo es asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño
adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley
a las entidades territoriales. Así mismo, la Ley 152 de 1994 reitera que en la
conformación de dichos planes debe consignarse un plan de inversiones, el cual
debe incluir la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución
y su armonización con los planes de gasto público; la descripción de los principales
programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas y los proyectos
prioritarios de inversión; los presupuestos plurianuales y la especificación de los
mecanismos idóneos para su ejecución (artículo 6).

Así entonces, si bien en el acto demandado se distribuyeron los recursos en las

líneas estratégicas, no se observan las fuentes claras de su financiación, que
permitan definir el alcance de los mismos y su viabilidad financiera. Y del cuadro
denominado “Recursos por fuente de financiación” que hace parte del plan
plurianual de inversiones, se encuentra que la mayoría cuenta con destinación
específica. Sobre los presupuestos plurianuales, la citada ley establece:

“ARTÍCULO 7º.- Presupuestos plurianuales. Se entiende por presupuestos

plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los
principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran
para su ejecución más de una vigencia fiscal.
Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la
ejecución de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará
que los primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación”.

Entonces, el plan de inversiones de carácter plurianual constituye una parte

trascendente del plan de desarrollo, sin la cual es imposible conocer la viabilidad y
sustento de los programas, sin la información acerca de los recursos estimados en
el plan de inversiones no es procedente afirmar que se ha cumplido con la
conformación completa del plan de desarrollo del municipio accionado, como lo
exigen la Constitución y la ley.

Así las cosas, este Tribunal accederá la solicitud de declaratoria de invalidez del
Decreto número 090 del 11 de julio de 2020, emanado del Alcalde Municipal de

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Belén de Umbría, por medio del cual se adopta el plan de desarrollo «BIENESTAR
PARA TODOS 2020-2023 PARA EL MUNICIPIO DE BELÉN DE UMBRÍA
RISARALDA», al advertirse que los vicios en que se encuentra incurso el acto objeto
de análisis resultan relevantes ante la falta de un elemento trascendental de su
estructura, como es el plan de inversiones.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda,

en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

VI. FALLA

1.- Declárase la invalidez del Decreto número 090 del 11 de julio de 2020, emanado
del Alcalde Municipal de Belén de Umbría, por medio del cual se adopta el plan de
desarrollo «BIENESTAR PARA TODOS 2020-2023 PARA EL MUNICIPIO DE
BELÉN DE UMBRÍA RISARALDA», por las razones expuestas en la parte motiva
de esta providencia.

2.- Comuníquese la presente providencia al señor gobernador del Departamento de

Risaralda, al señor Alcalde Municipal de Belén de Umbría y al presidente del
Concejo Municipal de dicha localidad.

3.- En firme la decisión, archívese el expediente.

COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA

MAGISTRADO

LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO

MAGISTRADO

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FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN

MAGISTRADO

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