INTERPRETACION SISTEMATICA - Excepciones a inhabilidades e

incompatibilidades para contratar: pérdida de la investidura / PERDIDA DE

LA INVESTIDURA DE CONCEJAL - Excepción por celebración de contratos:
deber legal en Plan de Ordenamiento / EXCEPCION A LAS INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES PARA CELEBRAR CONTRATOS - Deber legal en Plan
de Ordenamiento / CELEBRACION DE CONTRATOS - Excepción a
inhabilidades e incompatibilidades: contratación por obligación legal o en
condiciones comunes o en democratización accionaria

No en pocas ocasiones el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la

necesidad de acudir a la interpretación de tipo sistemático de la ley, Y de no
quedarse en la interpretación estrictamente literal; es decir, observar el contexto
de la ley para ilustrar el sentido de cada una de sus partes y permitir, por lo tanto,
que entre todas ellas exista la debida correspondencia y armonía y que “los
pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes,
particularmente si versan sobre el mismo asunto” (artículo 30 del Código Civil). En
esta ocasión el argumento principal del actor, sobre el que basa el recurso de
apelación, apunta a que el Tribunal Administrativo de Antioquia no podía aplicar el
artículo 10 de la Ley 80 de 1993 que a la letra dice: “ARTÍCULO 10. DE LAS
EXCEPCIONES A LAS INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES. No quedan
cobijadas por las inhabilidades e incompatibilidades de que tratan los artículos
anteriores, las personas que contraten por obligación legal o lo hagan para usar
los bienes o servicios que las entidades a que se refiere el presente estatuto
ofrezcan al público en condiciones comunes a quienes los soliciten, ni las
personas jurídicas sin ánimo de lucro cuyos representantes legales hagan parte de
las juntas o consejos directivos en virtud de su cargo o por mandato legal o
estatutario, ni quienes celebren contratos en desarrollo de lo previsto en el artículo
60 de la Constitución Política.” Argumenta el actor que existen dos regímenes
diferentes, uno para la pérdida de la investidura de los concejales, y otro para la
contratación estatal, y que este último se refiere a las inhabilidades e
incompatibilidades para contratar y que de ello se deriva que si existe una de ellas,
tiene consecuencias para el trámite para la escogencia del contratista o para la
ejecución el contrato, y que, por lo tanto, no pueden tomarse las excepciones a
esas inahilidades e incompatibilidades para ser aplicadas en las excepciones a las
inhabilidades e incompatibilidades para ser concejal o para ejercer el cargo. La
Ley 617 de 2000 en su artículo 48 al tratar sobre la institución de la Pérdida de la
Investidura de concejales, prevé en su numeral 1º: “1.- Por violación del régimen
de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de
intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado
en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. “... “6.- Por las
demás causales expresamente previstas en la ley.” Del análisis de las anteriores
pruebas, se establece que no posible imputar la violación al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades y el conflicto de intereses a la Concejal MARIA
URREGO ya que el bien inmueble de su propiedad había sido afectado como bien
de uso público dentro del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de la
Ceja 1999-2010, mediante decisiones anteriores a su desempeño como Concejal
que empezó desde 1 de enero de 2001, luego correspondía seguir los
lineamientos del desarrollo del municipio, surgiendo un deber y obligación a la
ciudadana URREGO. El actuar de la concejal de La Ceja no corresponde a la
violación del régimen de incompatibilidades sino al deber legal de vender su
propiedad al municipio para el desarrollo de la comunidad; por lo tanto, el análisis
de los cargos de violación al conflicto de intereses y al régimen de inhabilidades
no se hace necesario ya que estos últimos se derivan del primero.
 CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C. tres (3) de diciembre de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 05001-23-31-000-2004-0126-01(PI)

Actor: JUAN MARIO MARTÍNEZ CARDONA

Demandado: MARIA LUZMILA URREGO OQUENDO

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el

accionante contra la sentencia de 2 de junio de 2004, proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se niega la solicitud de Pérdida
de investidura contra la concejal del municipio de La Ceja MARIA LUZMILA
URREGO OQUENDO.

I. ANTECEDENTES

JUAN MARIO RAMÍREZ CARDONA, actuando en nombre propio solicita se

decrete la pérdida de la investidura por violación al régimen de incompatibilidades
y del conflicto de intereses contemplados en los artículos 127 de la Constitución
Política, 45, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994 y 48 de la Ley 617 de 2000, contra
la concejal arriba mencionada.

A. HECHOS

El 19 de septiembre de 2002 LUCILA URREGO OQUENDO celebró un contrato

con la Corporación Autónoma Regional del Río Negro y Nare - CORNARE para
aplicar unos recursos mediante la metodología PRISER en un sector de la
Quebrada La Grande, zona urbana de La Ceja, comprendida entre las carreras 21
y 22 y las calles 8 y 9 sector Cuatro Esquinas. Uno de los lotes de terreno que
resultó beneficiado con el mejoramiento del sector aledaño a la Quebrada la
Grande en ese momento era de propiedad de la demandada y su hermano
RAFAEL URREGO OQUENDO, hermanos ambos de la señora LUCILA URREGO
OQUENDO contratista.

Posteriormente con fecha 19 de mayo de 2003, los propietarios del lote

mencionado, señores RAFAEL URREGO OQUENDO Y LUZMILA URREGO
OQUENDO, se lo vendieron al municipio de La Ceja por un valor de treinta
millones de pesos (30.000.000).

Con tal conducta, la celebración de un contrato de compraventa con el municipio

de La Ceja estado en pleno ejercicio de sus funciones como concejal, MARIA
LUZMILA URREGO OQUENDO violó el régimen de incompatibilidades y conflicto
de intereses consagrado en la Ley 136, artículo 45, numeral 1, norma que prohíbe
que los concejales contraten con la respectiva entidad territorial en donde ejercen
sus funciones.

Además al haberse firmado el contrato de compraventa de bien inmueble entre la

concejal URREGO OQUENDO y el municipio de La Ceja el día 19 de mayo de
2003, faltando menos de doce meses para realizarse las elecciones para el
periodo 2004 – 2007, la concejal incurrió en violación del régimen de inhabilidades
consagrado en la Ley 617 de 2000, artículo 43, numeral 3.

La Ley 617 de 2000, en su artículo 48, numeral 1, consagró la figura de la Pérdida

de Investidura y entre las varias causales para hacerse acreedor de la sanción.

Aunque es cierto que la norma constitucional remitió al legislador para que en

desarrollo del mandato mayor fijara posibles excepciones legales a dicha
prohibición, la única excepción contemplada para el régimen de incompatibilidades
que cobija a los concejales municipales está consagrada en la Ley 617 de 2000,
artículo 47, que exceptúa del régimen de incompatibilidades el “ejercicio de la
cátedra universitaria” y, como se puede observar este no es el caso.

Es conocido que por disposición legal, los municipios no pueden permitir ciertos
desarrollos en los terrenos aledaños a los ríos y sus afluentes, las quebradas y
otras fuentes de agua, en busca de su protección. Esto conlleva a que este tipo de
terrenos, no sea de fácil venta en especial las zonas urbanas en donde los
terrenos no son de grandes extensiones. La Concejal violó el régimen de conflicto
de intereses porque se valió de su investidura como concejal para venderle al
municipio de La Ceja los terrenos en mención, favoreciéndose en sus intereses
con la celebración de tal negocio jurídico.

B. CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA

El actor invocó en la demanda como causales de Pérdida de investidura, violación

al régimen de incompatibilidades o de conflicto de intereses contenidas en los
artículos 45 numeral 1º de la Ley 136 de 1994 y 48 de la Ley 617 de 2000,
relacionados con el tema relacionado con las prohibiciones relativas a
contratación.

C. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La concejal a través de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda,

manifestando:

La administración municipal de La Ceja mediante Acuerdo 031 de 13 de

diciembre de 2000 adoptó el PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL en
donde se estableció los predios que tendrían un uso cívico, institucional recreativo,
áreas de parque y zonas verdes, incluyendo los lotes propiedad de la demandada,
toda vez que son requeridos por la administración municipal para la construcción
del parque lineal de Quebrada Grande, en consecuencia ésta área se consideró
de utilidad pública y, por lo tanto, fue afectado al uso público. Obsérvese que esta
decisión fue tomada unilateralmente por la entidad territorial cuando ni siquiera la
demandada ostentaba la calidad de concejal.

El artículo 159 del Acuerdo 031 de 2000 establece: “Área para parques y zonas
verdes. Son las requeridas para dotar la zona del municipio de este tipo de
equipamientos, que hacen parte del espacio público, de acuerdo a los proyectos
específicos que se determinan en el componente urbano del plan básico territorial,
estas áreas se consideran de utilidad pública y se afectan por lo tanto al uso
público”

En el artículo 97 procedió a declarar los parques lineales urbanos, como área de

reserva para la conservación y protección del medio ambiente y los recursos
naturales de la cabecera municipal, por encontrarse en su mayoría sobre áreas de
baja pendiente o cruzadas en su totalidad por una corriente principal que recorre el
área urbana o parte de ella, en donde se proyectó como parques lineales para
construir sobre las llanuras de inundación, las quebradas La Pereira, Payuco, La
Grande, La Argentina, San José, el Tambo y la Oscura.

El artículo 114 del mencionado acuerdo, hace alusión a los equipamientos

colectivos y espacios públicos para parques y zonas verdes, en su numeral 2 se
refirió de manera expresa al espacio público y en el parágrafo segundo se tiene
que: “Para proyectos no localizados en la llanura de inundación, se exigirá adquirir
áreas para estos fines ya que toda zona urbana ubicará todo el equipamiento
colectivo, los espacios públicos, los parques y las zonas verdes, en los parques
lineales.”

El artículo 119 procedió a delimitar los sectores urbanos incluyendo en el numeral

4.2 los que serían espacio público, teniendo que el tramo del parque lineal de La
Quebrada Payuco, el tramo del parque lineal de La Quebrada La Grande, el tramo
del parque lineal de la Quebrada La Argentina.

Debido a la afectación de uso público del inmueble el Alcalde Municipal de La Ceja

procede a realizar oferta de compra a la demandada, a fin de llegar a un acuerdo
en el precio y valor del referido inmuebles, es por ello que el Municipio de La Ceja
contrató a un miembro de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín, con el fin de
que emitiera concepto sobre el valor comercial de los lotes ubicados en la carreta
21 entre calles 9B y 8ª sin nomenclatura del área urbana del municipio de La Ceja
quien determinó después de analizar los documentos que le fueran suministrados,
la ubicación del inmueble que se encuentra en el sector sur del municipio de La
Ceja, polo de desarrollo urbanístico y de la construcción, pues se encuentra
ubicado y equidistante el Colegio María Auxiliadora, bachillerato del mismo
nombre, colegio Saleciano Santo Domingo Savio, escuela urbana Consejo
Municipal, cerca de allí se encuentra el parque y la iglesia de la Santa Cruz, todos
ellos fueron los parámetros pata determinar el valor del mismo en la suma total de
Treinta Millones Treinta mil pesos (cada lote se avaluó en siete millones y medio),
así como se lee en el informe del avaluador.

Así la Concejal URREGO procede a efectuar la venta mediante apoderado judicial;

que en últimas tenía como único fin, ayudar y apoyar a la administración municipal
para llevar a cabo el proyecto de la construcción del Parque Lineal de la Quebrada
La Grande, reiterando que el mismo había sido afectado como bien el uso público
desde el año 1999; además que la administración municipal ya le había causado
perjuicios al no permitirle construir cuando existían previamente planos aprobados
por Planeación Municipal. Si la demandada no enajena voluntariamente se vería
expuesta a un proceso de expropiación, acción esta última que riñe contra los
principios de la honestidad y buena fe con las que siempre ha actuado en sus
asuntos públicos y privados, demostrados estos últimos con la decisión de la
demandada de no acudir ante la magistratura para exigir por vía contenciosa el
reconocimiento y pago de perjuicios que le causará la entidad territorial al
desconocerle el derecho a propiedad sobre el lote que tenía licencia para su
construcción y que dicha urbanización ya había sido construida en más de un
80%.

La concejal como una ciudadana común y corriente tenía el deber y la obligación

de reconocer que su derecho privado de interés particular, debía cederse al
interés público o social, y este interés general se identifica con lo defendido y
protegido por la ley del Plan de Ordenamiento Territorial municipal.

Respecto del contrato celebrado el 19 de septiembre de 2002 con la Corporación

Autónoma Regional CORNARE, y no con el Municipio de la Ceja; se tiene que
éste fue celebrado por la señora LUCILA URREGO OQUENDO, que si bien es
hermana de la hoy demandada, se observa que esta última no intervino en la
ejecución y celebración de dicho contrato; además se tiene que el mismo tuvo
como finalidad, contribuir con al Proyecto de Construcción de la Primera Etapa del
Parque Lineal Quebrada Grande en el municipio de La Ceja. El referido contrato
fue suscrito por la hermana de la demandada quien actuó como personal natural y
goza de plenas capacidades y facultades para efectuar dicha negociación.

D. AUDIENCIA PÚBLICA

El 8 de marzo de 2004 se llevó a cabo la diligencia de audiencia pública en la que

el apoderado de la parte actora, reiteró las peticiones hechas en la demanda y
concluyó que la concejal celebró contrato de compraventa con el municipio en
ejercicio de su cargo y faltando ocho meses para la inscripción como aspirante al
Concejo para el periodo 2004 – 2007 y por ello debe decretarse la pérdida de la
investidura.

El procurador delegado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia se pronunció

manifestando que examinada cuidadosamente la legislación colombiana se tiene
que el artículo 10 de la Ley 80 de 1993, sobre contratación administrativa
excepciona del régimen de inhabilidades y conflicto de intereses, al Concejal en el
evento de que exista obligación legal de contratar.

La apoderada de la demandada manifiesta que la concejal obró de buena fe y

nunca con el ánimo de defraudar el patrimonio del municipio, teniendo en cuenta
los antecedentes históricos, los hechos y las pruebas recaudadas que permiten
afirmar que han existido una serie de actuaciones administrativas y diligencias
previas a la celebración de ese contrato. El municipio en cumplimiento del POT en
el cual se vieron involucrados varios inmuebles afectados a bienes de uso público
y eran requeridos por el ente territorial, en consecuencia, en una igualdad de
condiciones, la administración municipal le dio mismo tratamiento para adquirir la
propiedad de la concejal como se hizo con el resto de propietarios de los
inmuebles.

F. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Antioquia desestimó las pretensiones de la

demanda con fundamento en las siguientes consideraciones:

La calidad de concejal se acreditó por parte del actor con la copia auténtica del
Acta número 001 del 2 de enero de 2001, que contiene la reunión del concejo
municipal de La Ceja para posesionar a los nuevos concejales, entre ellos, a la
señora María Luzmila Urrego Oquendo.

La inhabilidad que pregona el actor no existe en el presente caso y le asiste la

razón al Procurador Delegado ante este Tribunal, cuando solicita una sentencia
favorable para la concejal, porque el artículo 10 de la Ley 80 de 1993, determina
las excepciones a la inhabilidades e incompatibilidades para contratar los
servidores públicos, en este caso la concejal, porque estaba en la obligación legal
de vender el inmueble afectado al uso público y que era requerido para llevar a
cabo los programas consignados en el Plan de Ordenamiento Territorial. La única
opción que tenía la concejal era aceptar la oferta que le hacía el municipio y en la
cual de ninguna manera intervino como lo explica claramente el Alcalde en la
declaración; obsérvese que el Plan de Ordenamiento Territorial es del año 2000,
cuando ella no ostentaba la calidad de concejal y la afectación por parte de
CORNARE es de 1990. El Municipio podía ejercer frente a ella las facultades que
le da el ordenamiento jurídico para decretar la expropiación y adquirir en forma
forzada la propiedad que se hubiera negado a vender.

II. RECURSO DE APELACIÓN

El accionante apeló la anterior determinación manifestando que La Sala Plena del

Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia fundamentó erróneamente el
fallo de 2 de junio de 2004, en la Ley 80 de 1993, régimen de contratación
administrativa, norma que no es aplicable a la presente causa.

En el ordenamiento jurídico se aprecian distintos regímenes de inhabilidades,

incompatibilidades y de conflicto de intereses, los cuales tendrán distintos efectos,
unos para la pérdida de la investidura y de la calidad de servidores públicos y
otros para dejar sin efectos y anular los actos y contratos jurídicos.

No se aplica en este caso el artículo 10 de la Ley 80 de 1993, régimen de

contratación administrativo, referido a las excepciones a las inhabilidades e
incompatibilidades y conflicto de intereses, puesto dichas excepciones solo
corresponden al tema de la Ley 80 y no a las inhabilidades, incompatibilidades,
conflicto de intereses y prohibiciones de la Ley 136 de 1994, referidas a los
funcionarios del ente municipal.

El POT no señala la construcción de ningún proyecto urbanístico denominado

“PARQUE LINEAL LAS VEGAS”, ni ningún proyecto de esta naturaleza, por lo
tanto la compra de este lote de propiedad de la concejal denota irregular.

El contrato que celebró la concejal es una actividad prohibida por el ordenamiento

jurídico colombiano para estas personas revestidas de autoridad, contrato con el
cual se benefició de una venta y donde sacó provecho económico, y no podía
aspirar al Concejo de la municipalidad para el periodo 2004 – 2007 por cuanto
durante los doce meses anteriores celebró el mencionado contrato.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala confirmará el fallo de primera instancia de conformidad con lo siguiente:

El parágrafo 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 1, Sección

Primera, numeral 5 del Acuerdo 55 de agosto 5 de 2003, por medio del cual se
modifica el Reglamento del Consejo de Estado, establecen que son apelables los
fallos que dictan los Tribunales en procesos de pérdida de investidura de
concejales y diputados y que corresponde a esta Sección decidir tal apelación.

En la demanda, plantean tres cargos y se señala como causal de pérdida de la

investidura de la concejal la violación al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades y de conflicto de intereses contemplados en los artículos 45
numeral 1º y 43 numeral 4 de la Ley 136 de 1994 y 48 de la Ley 617 de 2000 así:

Primer Cargo: Violación al régimen de incompatibilidades porque siendo

Concejal para el período 2001–2003 MARIA LUZMILA URREGO OQUENDO
celebró contrato de compraventa de inmueble, el 19 de mayo de 2003, con el
municipio de La Ceja (Antioquia).

Segundo Cargo: Conflicto de intereses, por cuanto la Concejal MARIA LUZMILA

URREGO OQUENDO al haber celebrado contrato con el municipio de La Ceja el
19 de mayo de 2003, se benefició de la sacando provecho económico para sí.

Tercer Cargo: Violación al régimen de inhabilidades porque cuanto la concejal

MARIA LUZMILA URREGO OQUENDO faltando 8 meses para la inscripción como
aspirante para el Concejo, periodo 2004- 2007, celebró contrato de compraventa
de inmueble, el 19 de mayo de 2003, con el municipio de La Ceja (Antioquia). En
este punto, la causal exactamente señalada por el actor es el numeral 3 artículo
43 de la Ley 617 de 2000 que habla de la duración de las incompatibilidades, sin
embargo, se tiene que la situación planteada por el actor se ajustaría al artículo 43
numeral 4 de la Ley 136 de 1994, luego se tiene este como un error de
transcripción.

CAUSAL ENDILGADA

La contenida en el numeral 1 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 para el primer

cargo; la contenida en artículo 48 de la Ley 617 de 2000 para el segundo y para el
tercer cargo la contenida en numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.

NORMAS

El artículo 48 Ley 617 de 2000 prevé:

“ARTICULO 48. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS,

CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE
JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales
municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales
perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de

intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar
asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a
las de la ciudadanía en general.”

El artículo 45 numeral 1 de la Ley 136 de 1994 establece:

“Artículo 45.- INCOMPATIBILIDADES.- Los concejales no podrán:

1. Aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública, ni
vincularse como trabajador oficial o contratista, so pena de perder la
investidura.”

El texto del numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 es el siguiente:

 “Artículo 43 INHABILIDADES.- No podrá ser concejal:

“...........

“3.- Quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la

inscripción haya sido empleado público o trabajador oficial, salvo que
desempeñe funciones docentes de Educación Superior.”

INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA LEY

No en pocas ocasiones el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la

necesidad de acudir a la interpretación de tipo sistemático de la ley, Y de no
quedarse en la interpretación estrictamente literal; es decir, observar el contexto
de la ley para ilustrar el sentido de cada una de sus partes y permitir, por lo tanto,
que entre todas ellas exista la debida correspondencia y armonía y que “los
pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes,
particularmente si versan sobre el mismo asunto” (artículo 30 del Código Civil).

En esta ocasión el argumento principal del actor, sobre el que basa el recurso de
apelación, apunta a que el Tribunal Administrativo de Antioquia no podía aplicar el
artículo 10 de la Ley 80 de 1993 que a la letra dice:

“ARTÍCULO 10. DE LAS EXCEPCIONES A LAS INHABILIDADES E

INCOMPATIBILIDADES. No quedan cobijadas por las inhabilidades e
incompatibilidades de que tratan los artículos anteriores, las personas que
contraten por obligación legal o lo hagan para usar los bienes o servicios
que las entidades a que se refiere el presente estatuto ofrezcan al público
en condiciones comunes a quienes los soliciten, ni las personas jurídicas
sin ánimo de lucro cuyos representantes legales hagan parte de las juntas
o consejos directivos en virtud de su cargo o por mandato legal o
estatutario, ni quienes celebren contratos en desarrollo de lo previsto en el
artículo 60 de la Constitución Política.”

Argumenta el actor que existen dos regímenes diferentes, uno para la pérdida de
la investidura de los concejales, y otro para la contratación estatal, y que este
último se refiere a las inhabilidades e incompatibilidades para contratar y que de
ello se deriva que si existe una de ellas, tiene consecuencias para el trámite para
la escogencia del contratista o para la ejecución el contrato, y que, por lo tanto, no
pueden tomarse las excepciones a esas inahilidades e incompatibilidades para ser
aplicadas en las excepciones a las inhabilidades e incompatibilidades para ser
concejal o para ejercer el cargo.
La Ley 617 de 2000 en su artículo 48 al tratar sobre la institución de la Pérdida de
la Investidura de concejales, prevé en su numeral 1º:

“1.- Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto

de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de
considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de
condiciones a las de la ciudadanía en general.
“...........................
“6.- Por las demás causales expresamente previstas en la ley.”

Se puede observar que la misma Ley 617 de 2000 deja abierta la posibilidad de
que actuaciones que en apariencia pudieran configurar conflicto de intereses, no
correspondan a dicha causal de pérdida de la investidura, cuando el concejal
considere asuntos que lo afecten de igual manera que a la ciudadanía en general,
dentro del este contexto la Concejal demandada, se vió en la obligación legal de
vender su propiedad al municipio para el desarrollo de la obra prevista en el Plan
de Desarrollo Territorial; de tal forma, la Ley 80, en su artículo 10, le permitía
celebrar contrato de compraventa como una obligación en beneficio de la
comunidad y como una excepción a la regla, lo que tiene lógica ya que, de no
haber contratado voluntariamente con el municipio, se hubiera visto avocada a
aceptar el trámite de expropiación de su inmueble. Además no era la única
persona que se vio afectada con las decisiones de la administración ya que varios
los propietarios debieron celebrar similares contratos para que el municipio
ejecutara la misma obra por la que se vendió el inmueble de la demandada; luego,
una parte de la comunidad se vio afectada para el beneficio de la misma
comunidad.

Lo anterior se establece del recaudo probatorio obrante en el expediente cuyos

documentos mas relevantes son:
1.- A folio 76 del expediente obra fotocopia de el plano de la Urbanización las
Vegas que reposa en los archivos de la Secretaría de Planeación el cual fue
aprobado con la Resolución 036 de 1993 en los cuales se entran los lotes 1, 2 y 3
de la Manzana A los cuales fueran propiedad de la Concejal demandada.

2.- A folio 79 del expediente obra comunicación 026804 del Secretario de

Planeación del Municipio de La Ceja en la que le informa al señor RAFAEL
URREGO OQUENDO (hermano de la Concejal) que “....los lotes 1, 2 y 3 de la
manzana A, de la urbanización las Vegas, están actualmente dentro de la zona de
retiro obligatorio de la quebrada Grande, el cual es de 30 metros, determinados en
el Acuerdo 024 de 1996 “Estatuto Ambiental Municipal” por lo tanto es zona que
no se puede edificar. Por lo tanto en dichos lotes no se puede otorgar licencia de
construcción”.

3.- A folio 91 del expediente obra Certificación expedida el 2 de febrero de 2003

expedida por la Secretaría de Planeación de la Ceja, en la que se señala:

“Que los predios identificados con las matrículas inmobiliarias 017-0020703,

20704, 20705 y 20706, ubicados entre la carrera 21 y la quebrada Grande y entre
las Calles 8ª y 9ª, tienen un uso cívico, institucional recreativo, según el Plan
Básico de Ordenamiento Territorial, Acuerdo 031 de 2000, en los artículos que a
continuación se transcriben:

´Artículo 159: Área para parques y zonas verdes. Son las requeridas para
dotar la zona urbana del municipio de este tipo de equipamientos, que hacen
parte del espacio público, de acuerdo a los proyectos específicos que se
determinan en el componente urbano del Plan Básico de Ordenamiento
Territorial, estas áreas se consideran de utilidad pública y se afectan por lo
tanto al uso público; lo anterior para la construcción del parque lineal de
Quebrada Grande.
´.......
´Artículo 97. Declárense los Parques Lineales Urbanos, como áreas de
reserva para la conservación y proyección del medio ambiente y los recursos
naturales de la cabecera municipal, por encontrarse en su mayoría sobre
áreas de baja pendiente (terrazas y llanura aluviales), cruzadas en su
totalidad por una corriente principal que recorre el área urbana o parte de ella
(mapa Patrimonio Natural Urbano).
 ´Los parques lineales se construirán sobre las llanuras de inundación de las
quebradas La Pereira, Payuco, Grande, La Argentína, San José (o los
terribles), El Tambo y la Oscura, que deberán definirse de acuerdo a estudio
de llanura de inundación a corto plazo.
´.......
´Artículo 114.- Equipamientos Colectivos y Espacios Públicos y Zonas
Verdes: ´..............
´2.- Espacio público: ..........
´Para proyectos no localizados en la llanura de inundación, se exigirá adquirir
áreas para esos fines ya que toda la zona urbana ubicará todo el
equipamiento colectivo, los espacios públicos, los parques y zonas verdes, en
los parques lineales.´”

4.- A folio 100 y siguientes obra el Acuerdo 031 de 2000 por medio del cual se
adopta el PLAN BÁSICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA EL
MUNICIPIO DE LA CEJA DEL TAMBO, en el se lee:
ACUERDA
DISPOSICIÓN GENERAL
Artículo 1.- Adóptase el Plan Básico de Ordenamiento Territorial para el
Municipio de La Ceja del Tambo para el período 1999 – 2010,
consignado en los siguientes artículos y en el cual hacen parte integral
de toda su extensión, los documentos técnicos de soporte (componentes
general, urbano y rural, el diagnóstico y el programa de ejecución), el
resumen ejecutivo, la cartografía impresa y digital, recomendaciones del
Consejo Territorial de Planeación, concertación con CORNARE y el
presente Acuerdo”.

Del análisis de las anteriores pruebas, se establece que no posible imputar la

violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades y el conflicto de
intereses a la Concejal MARIA LUZMILA URREGO OQUENDO ya que el bien
inmueble de su propiedad había sido afectado como bien de uso público dentro
del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de la Ceja 1999-2010, mediante
decisiones anteriores a su desempeño como Concejal que empezó desde 1 de
enero de 2001, luego correspondía seguir los lineamientos del desarrollo del
municipio, surgiendo un deber y obligación a la ciudadana URREGO.
Por todo lo anterior, el actuar de la concejal de La Ceja no corresponde a la
violación del régimen de incompatibilidades sino al deber legal de vender su
propiedad al municipio para el desarrollo de la comunidad; por lo tanto, el análisis
de los cargos de violación al conflicto de intereses y al régimen de inhabilidades
no se hace necesario ya que estos últimos se derivan del primero.

En merito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMASE el fallo apelado.

En firme esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas

las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la

Sala de la Sección Primera, en su sesión de 3 de diciembre de 2004

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO