Las Acciones Institucionales dentro de

un Sistema Nacional de Infancia y

Adolescencia
Por Luis Augusto Moncayo Rodríguez
monrodri@peru.com

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN RELACIÓN A LA INFANCIA
«Respecto a las grandes aspiraciones de los hombres de
buena voluntad estamos ya demasiado retrasados.
Busquemos no acrecentarlo con nuestra desconfianza,
con nuestra indolencia, con nuestro escepticismo. No
tenemos mucho tiempo que perder» (BOBBIO 1991,
112).
En todos los trabajos legislativos tendientes a lograr la adecuación a
la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño un tema
central es y seguirá siendo la definición misma de la noción de
"políticas de infancia". El concepto se ha abordado desde diversas
perspectivas y con muy diferentes implicaciones. Lo cierto es que su
precisión ocupa a los especialistas de tal forma que ya son varios los
estudios y ensayos que gravitan alrededor del tema. Desde los
primeros ensayos hasta los más recientes reflexionan sobre la
complejidad de fijar con exactitud la noción.
La cuestión de la Infancia aún habita en los discursos
marginales y asistenciales. No es prioridad política y mucho menos
un compromiso institucional y corresponsable con la sociedad civil y
otros estamentos del Estado. Ante la ausencia de este como tal, la
Infancia está condenada a ser un programa de gobierno, histórico y
al vaivén de las necesidades electorales de turno. Un homenaje al
paradigma de la ambigüedad. Quiere decir, pretender introducir la
doctrina de la Protección Integral pero conservando el pie de playa
en la Situación Irregular. No obstante existen algunos indicios que
apuntan a la posibilidad de dar inicio al debate institucional-político
que nos ocupa: El Plan Nacional en favor de la Infancia. Sin
embargo, aquí aún predomina la confusión ya anotada entre
programas y políticas. Así, es necesario entonces aclarar los
conceptos y fijar su alcance.
NO existen acciones gubernamentales de largo espectro que
permanezcan a pesar de los cambios de gobierno. Esto nos lleva a
enunciar las diferencias existentes entre las verdaderas políticas
sociales y los meros programas de gobierno. En términos generales
podríamos decir que para lograr el tránsito de programas a políticas
sociales deben reunirse los siguientes requisitos:
• La gestación de una amplia concertación entre el gobierno,
los protagonistas políticos y gremiales y los agentes y
organizaciones de la sociedad civil, en la cual se adopten los
principales consensos;
• La profesionalización de la conducción técnica y del servicio
civil de los programas sociales; y,
• La incorporación de las políticas y programas de la reforma
social en las negociaciones contractuales con los organismos
financieros internacionales.
I. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL MARCO DE UN SISTEMA DE
PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA INFANCIA
Para MARZAL MARTÍNEZ (2007, 29), la infancia, como grupo social, es
un colectivo que en los últimos años ha contado con un
considerable aumento del interés social, científico y político. A la
toma de conciencia internacional del menor como ciudadano sujeto
de derechos hay que añadir la creciente consideración de la infancia
como una parte más de las responsabilidades públicas, abandonado
el campo de lo privado. Esta orientación es especialmente evidente
en los casos en que el entorno familiar o social contiene un riesgo
para el menor. Los niños y adolescentes son un colectivo
caracterizado por una especial vulnerabilidad.
La propia evolución del concepto de protección a la infancia
ha generado en cada momento un modelo de los servicios a ofrecer

a esa población infantil que debía ser protegida. Se produce,
paulatinamente, un paso importante desde el concepto de
institución al de sistema, entendiendo éste como un conjunto de
recursos sistemáticamente organizados y capacitados para ofrecer
diferentes respuestas a las situaciones diversas con las que haya
que operar. En este marco, emergen los niños y adolescentes como
ciudadanos y sujetos sociales y de derechos, con un papel más
activo y protagonista en la sociedad, y emerge asimismo una
conciencia creciente entre los adultos acerca de su identidad, de
sus problemas y de sus necesidades.
Existe una variedad de políticas públicas de infancia. La
siguiente es una breve descripción de las más comúnmente
concebidas:
• Políticas Públicas Básicas. Estas están caracterizadas por una
perspectiva universal. En otras palabras, el cumplimiento de
estas políticas es un deber del Estado y un derecho de la
población. En muchos casos, estas políticas tienen un rango
constitucional y usualmente refieren a servicios básicos de
salud y educación.
• Políticas Asistenciales. Ellas tienen una menor dimensión que
las básicas, en cuanto alcanzan a una más limitada población.
También son un deber del Estado pero son solamente un
derecho de la población en los casos de necesidades
específicas, por ejemplo, programas de emergencia para
combatir la pobreza, servicios especiales para personas con
discapacidades, etc.
• Políticas de Protección Especial. Estas políticas alcanzan en su
cobertura a un número aún más pequeño y específico de
personas que las políticas asistenciales. Ellas apuntan a resolver
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El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
situaciones de urgencia que comprometen a niños y
adolescentes (por ejemplo, explotación sexual, abandono,
abuso de drogas, maltrato infantil, trabajo infantil, violencia
política y social, guerras, etc.).
• Políticas de Garantía. Estas políticas refieren a niños y
adolescentes en conflicto con la ley y apuntan a la
administración de justicia en situaciones de conflicto con la ley.
(IIN 2002, 9).
1.1. HISTORIA DE LAS POLÍTICAS DIRIGIDAS A LA INFANCIA
En la historia de las políticas dirigidas a la infancia, hay por lo menos
tres grandes momentos, cada uno de los cuales tiene distintas
concepciones sobre sus derechos.
El primero corresponde a la negación de que los infantes
pudieran gozar de derechos debido a que esta etapa del ciclo vital
era vista como un periodo de carencias, de ausencia de capacidades
y, por ello, se consideraba a las niñas y a los niños como sujetos
incompletos por naturaleza.
El segundo momento corresponde al prolongado periodo
tutelar de los derechos de la infancia, cuya concepción partía tanto
de afirmar la inmadurez biopsicosocial de las niñas y los niños,
como de la dificultad de reconocerles capacidades, lo que derivaba
en la restricción de sus derechos. Esta larga etapa se caracteriza
conceptualmente por denominarlos con el término restrictivo de
“menores”. Finalmente se evoluciona al concepto de “niño”, lo cual
supone trascender la visión de tutela y reconocerles su calidad de
seres humanos, de personas, con derechos inherentes a tal
categoría. Sin embargo, el uso del término “niño” como genérico,
implica una discriminación de género que subsiste y que va del
lenguaje hasta las actitudes sociales en contra de las niñas. Esta

situación obliga a usar el término “infancia” como equivalente de
niños y niñas o, cuando es posible, nombrar a ambos para no seguir
invisibilizando a las niñas.
En el actual momento del desarrollo de las políticas dirigidas
a la infancia estamos ingresando a una etapa “garantista”, en la cual
las instituciones sociales, públicas y privadas, deben velar porque
estos derechos –que ya son reconocidos como “derechos humanos”
para todos y todas– sean respetados y tengan una vigencia plena y
cotidiana, haciendo énfasis en la cultura de género.
Sin embargo, hasta hoy los programas de atención y
asistencia a la niñez muestran una marcada tendencia a no
considerar la condición genérica de los niños y las niñas; de ahí que,
debido a los niveles de generalización con los que se elaboran las
estrategias y los programas, éstos pongan el acento sólo en
cuestiones asistenciales básicas.
Diversas tendencias socioeconómicas han influido en la
conformación de un panorama que demanda la reformulación de
políticas y puntos de atención prioritarios en materia social. El
desgaste de estos modelos de atención social se refleja en el
acelerado deterioro del nivel de vida de una proporción cada vez
mayor de la población que no es cubierta por los servicios públicos.
Esto no sólo se debe a la limitación de infraestructura y recursos,
sino a su distribución inadecuada y a la ausencia de una política
social integral que asuma los cambios.
Considerando todos los elementos aquí expresados, es
imprescindible hacer un especial énfasis en que “no basta con que
eduquemos en o sobre los derechos humanos […] es necesario
educar para los derechos humanos, dándole atención tanto a
contenidos conceptuales claves, como a valores y mecanismos de
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El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
acción que permitan su ejercicio y defensa” (DELGADO
BALLESTEROS 2003, 27 y s.).
En nuestro caso, pese a la descentralización instaurada en el
Estado peruano, muchas de las actividades de encuentran
centralizadas en la ciudad y en las instituciones de la capital. Así, el
Reglamento del Comité Directivo Nacional Para la Prevención y
Erradicación del Trabajo Infantil establece una organización de
carácter nacional toma en cuenta la posibilidad de institucionalizar
una serie de instancias a nivel regional, dejando de lado la
potencialidad o desplazando las acciones a nivel local (provincial y
distrital).
Por otro lado, no se incluye la posibilidad de inclusión de
representantes de las personas menores de edad trabajadoras en
sus acciones, lo cual resulta necesario desde un enfoque de
derechos en donde se reconozca y se de operativización a la
participación y la capacidad de propuestas reales de los
involucrados.
El único espacio de interacción interinstitucional lo
constituye el Comité Directivo Nacional Para la Prevención y
Erradicación del Trabajo Infantil, el mismo que se creó en el marco
de los Memorándums de Entendimiento suscritos entre el Estado
peruano y la Organización Internacional del Trabajo.
1.2. ¿QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?
Las políticas públicas son frecuentemente consideradas igual que
las políticas gubernamentales. Ahora, estos conceptos deben ser
reconsiderados en virtud de la creciente participación de la
sociedad civil en la creación e implementación de medidas
conducentes a mantener el bienestar de los niños, niñas y
adolescentes.
 IINCAP Jorge Basadre 5
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema

La política pública, siguiendo a NASH ROJAS (2004, 13 y s.), es Por ello es válido entender que la política pública
un conjunto de decisiones que se traducen en acciones, generalmente es el resultado de procesos de interacción de
estratégicamente seleccionada (dentro de un conjunto de diversos actores, cobrando especial relevancia el concepto de redes
alternativas, conforme a una jerarquía de valores y preferencias de para enmarcar el proceso en que se gestan, formulan e
los interesados). Su dimensión es pública por el tamaño del implementan las acciones públicas.
agregado social en el cual inciden, sobre todo por su carácter
(iv) Las acciones colectivas adquieren la condición de públicas
imperativo. Lo cual permitiría entender que tiene cuatro elementos
según su relevancia, cuando son importantes para la población
que sirven para diferenciar entre acciones privadas de las públicas:
afectada.
(i) En su formulación interviene decisivamente un proceso de
El INSTITUTO INTERAMERICANO DEL NIÑO considera que una
toma de decisiones, significando una resolución de conflictos
Política Pública de Infancia en el Área Social es un “conjunto
debido a que los problemas que busca resolver generalmente
articulado de acciones” que incluye el nivel nacional, el nivel
presenta una diversidad de facetas, multiplicidad de soluciones y
intermedio, del Estado, provincia, departamental y el nivel local y/o
variedad de intereses, usualmente contrapuestos. Además, las
municipal. Dicha articulación de acciones ocurre cuando el Estado y
soluciones propuestas demandan costos que deben financiarse con
la sociedad civil logran trabajar mancomunadamente por el
recursos limitados, disputados a menudo por otros problemas e
derecho, por la promoción, la defensa y la atención a los derechos
intereses.
de las niñas y los niños.
(ii) Se hace realidad por medio de acciones que producen
Cuando se hace referencia al Estado, se habla del poder
resultados. La interrelación entre la formulación y gestión dentro de
ejecutivo, del poder legislativo, del poder judicial, en todos sus
ella es un elemento crítico porque a menudo se enfrentan diversos
niveles (nacional, provincial, departamental, municipal, etc.).
estamentos (dependencias de gobierno, sector privado, ONG, etc.),
visiones y métodos (político versus técnico), interesados, entre Cuando se habla de la sociedad civil, no se refiere solamente
otros factores. a las ONGs que trabajan y luchan en favor de los niños, sino
también de las organizaciones sociales, los empresarios, los
(iii) El carácter público no se refiere tanto a quién realiza la
sindicatos, del mundo de las organizaciones jurídicas de defensa de
acción sino por la legitimidad y la autoridad que dicho actor tenga
derechos, de los comunicadores, los formadores de opinión, de las
para adelantarla, que es una expresión de los gobiernos
Iglesias, de los liderazgos comunitarios, de las familias y hasta de los
democráticos que los convierte en ejecutores principales de la
propios niños, niñas y adolescentes, cuya participación se ha vuelto
política pública. Lo que no significa que tenga el monopolio de la
un aporte insustituible en estos procesos.
acción pública, sino que puede delegar o compartir
responsabilidades en su ejecución siempre que sea legítimo.

En relación a las instituciones independientes,
especialmente las ONGs, el Comité de los Derechos del Niño 1 ha
establecido que el artículo 4 de la Convención sobre los Derechos
de Niño obliga a los Estados Partes a adoptar "todas las medidas
administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a
los derechos reconocidos en la presente Convención". Por lo que las
instituciones nacionales independientes de derechos humanos
representan un importante mecanismo para promover y asegurar la
aplicación de la Convención, y el Comité de los Derechos del Niño
considera que el establecimiento de tales órganos forma parte del
compromiso asumido por los Estados Partes al ratificar la
Convención de garantizar su aplicación y promover la realización
universal de los derechos del niño (IIN 2007, 16).
Una articulación es un trabajo convergente y
complementario entre fuerzas distintas, que en la convergencia, no
pierden su identidad, su autonomía, su dinamismo propio, ni su
manera peculiar de actuar en relación a lo social. Para obtener una
política pública con tal configuración, con tales actores es necesario
un amplio proceso de movilización social.
1.3. ACTORES Y CAMBIO DE ENFOQUE EN MATERIA DE POLÍTICAS
PÚBLICAS DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA
Existe una multiplicidad de actores que se ocupan de las políticas
públicas de infancia y adolescencia en el contexto regional. Los
sectores que podrían llamarse “tradicionales”, corresponden a la
salud, la educación, la alimentación, la seguridad social, el trabajo,
la vivienda y, fundamentalmente, los entes rectores de infancia.
1
Observación General Nº 2 (2002). El papel de las instituciones nacionales
independientes de derechos humanos en la promoción y protección de los derechos del
niño (Comité de los Derechos del Niño CRC/GC/2002/2).
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El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
Ellos tienen el cometido y la responsabilidad de asegurar el
desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes para dar
cumplimiento pleno a sus derechos humanos y el acceso a la
estructura de oportunidades, sin discriminación alguna y en
condiciones de equidad.
Otros actores se suman a esta tarea tanto desde el sector
público como el de la sociedad civil. Entre otros se pueden citar a
las organizaciones no gubernamentales que han cumplido un papel
histórico de subsidio al Estado para atender a las necesidades y las
demandas de los sectores sociales más postergados. En
concordancia con los nuevos enfoques dirigidos a la
intersectorialidad y la interdisciplina, han surgido en los últimos
años “comités” o “comisiones” nacionales que actúan como
entidades planificadoras en aquellos temas emergentes de infancia
en la región. Entre ellos, trabajo infantil, niñez en situación de calle,
explotación sexual, abuso de drogas, niñez con capacidades
diferentes, etc.
Con criterios netamente focalizadores y con una visión
orientada a obtener la mayor eficacia y eficiencia posible en las
prestaciones que se realizan, también se han operado cambios
desde la perspectiva tradicional de la oferta hacia la perspectiva de
la demanda.
Esto implica una evolución desde la provisión de programas
y servicios con una visión centrada en la institución prestataria,
hacia una visión centrada en el destinatario o beneficiario de
aquellos, esto es, las necesidades, los problemas y los derechos de
los niños y niñas afectados y sus familias.
Asimismo esta transformación se produce desde una
sectorialidad marcada (enfoque por áreas de servicio) hacia una
integralidad de actores y sectores (enfoque multidisciplinario con
 IINCAP Jorge Basadre 7
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema

énfasis en los tipos de poblaciones). Desde una centralidad en la b) Llevar a cabo indagaciones sobre asuntos relativos a los
responsabilidad de la prestación, hacia una responsabilidad derechos del niño;
compartida con las organizaciones de la sociedad civil organizada, la
c) Preparar y publicar opiniones, recomendaciones e informes,
familia, la comunidad y el tercer sector (descentralización de la
ya sea a petición de las autoridades nacionales o por propia
responsabilidad).
iniciativa, sobre cualquier asunto relacionado con la promoción y
Desde una centralidad en la gestión hacia una gestión protección de los derechos del niño;
descentralizada, tanto en el plano técnico como administrativo y,
d) Mantener en examen la adecuación y eficacia de la ley y la
finalmente, desde una visión asistencial hacia una visión inclusiva y
práctica en relación con la protección de los derechos del niño;
de respeto a los derechos humanos de los niños, niñas y
adolescentes. e) Promover la armonización de la legislación, los reglamentos
y las prácticas nacionales con la Convención sobre los Derechos del
En este contexto, el enfoque de derechos de las personas
Niño, sus Protocolos Facultativos y demás instrumentos
menores de edad tiene implícita la necesidad de una reforma social,
internacionales de derechos humanos relacionados con los
por medio de la cual se asuman responsabilidades por parte de las
derechos del niño y fomentar su aplicación efectiva, en particular
organizaciones de la sociedad civil. Así, como parte de estas
brindando asesoramiento a los órganos públicos y privados sobre la
acciones, otros protagonistas estratégicos de las acciones sobre la
interpretación y aplicación de la Convención;
infancia son las Organizaciones No Gubernamentales, las mismas
que tienen la posibilidad de ser colaboradores en las acciones de las f) Velar por que los encargados de formular la política
instituciones públicas especialmente en los ámbitos regionales y económica nacional tengan en cuenta los derechos del niño al
locales, debido a diversos factores y, sobre todo, a la posibilidad de establecer y evaluar los planes económicos y de desarrollo
establecer consensos y acciones comunes. Al respecto el Comité nacionales;
sobre los Derechos del Niño 2 (IIN 2007, 21 y s.), ha establecido una
g) Examinar la manera como el Gobierno aplica la Convención
lista indicativa, no exhaustiva, de los tipos de actividades que las
y vigila la situación de los derechos del niño e informar al respecto,
instituciones nacionales de derechos humanos deberían llevar a
procurando lograr que las estadísticas estén debidamente
cabo en relación con el ejercicio de los derechos del niño a la luz de
desglosadas y que se reúna periódicamente otro tipo de
los principios generales enunciados en la Convención:
información a fin de determinar lo que ha de hacerse para dar
a) Realizar investigaciones sobre cualquier situación de efectividad a los derechos del niño;
violación de los derechos del niño, ya sea por denuncia o por propia
h) Fomentar la adhesión a todo instrumento internacional de
iniciativa, en el ámbito de su mandato;
derechos humanos pertinente o su ratificación;
2
Observación General Nº 2 (2002). Comité de los Derechos del Niño.

i) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la
Convención, exigir que una consideración primordial a que se
atenderá en todas las medidas concernientes a los niños sea el
interés superior del niño, y velar por que los efectos de las leyes y
políticas en los niños se tengan rigurosamente en cuenta desde el
momento de su elaboración hasta su aplicación y más allá;
j) A la luz del artículo 12, velar por que los niños puedan
expresar su opinión y ser oídos en los asuntos que conciernen a sus
derechos humanos y en la definición de las cuestiones relacionadas
con sus derechos;
k) Promover y facilitar una participación significativa de las
ONG’s que se ocupan de los derechos del niño, incluidas las
organizaciones integradas por niños, en la elaboración de la
legislación nacional y los instrumentos internacionales sobre
cuestiones que afectan a la infancia;
l) Fomentar la comprensión y la toma de conciencia en el
público de la importancia de los derechos del niño y, con este fin,
trabajar en estrecha colaboración con los medios informativos y
emprender o patrocinar investigaciones y actividades educativas en
la materia;
m) Conforme a lo dispuesto en el artículo 42 de la Convención,
que obliga a los Estados Partes a "dar a conocer ampliamente los
principios y disposiciones de la Convención por medios eficaces y
apropiados, tanto a los adultos como a los niños", sensibilizar al
gobierno, los organismos públicos y el público en general acerca de
las disposiciones de la Convención y vigilar las formas en que el
Estado cumple sus obligaciones a este respecto;
n) Colaborar en la elaboración de programas relativos a la
enseñanza e investigación en la esfera de los derechos del niño y la
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El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
integración de dicho tema en los planes de estudios escolares y
universitarios y en el ámbito profesional;
o) Adoptar en la educación sobre derechos humanos un
enfoque centrado específicamente en los niños (además de
promover en el público en general la comprensión de la
importancia de los derechos del niño);
p) Emprender procedimientos judiciales para reivindicar los
derechos del niño en el Estado o brindar a los niños asistencia
jurídica;
q) Entablar, cuando proceda, procesos de mediación o
conciliación antes de que se recurra a una acción judicial;
r) Facilitar a los tribunales sus conocimientos especializados
sobre los derechos del niño, en los casos adecuados en calidad de
amicus curiae o parte interviniente;
s) De conformidad con el artículo 3 de la Convención, que
obliga a los Estados Partes a asegurarse de que "las instituciones,
servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección
de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades
competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad,
número y competencia de su personal, así como en relación con la
existencia de una supervisión adecuada", realizar visitas a los
centros de menores (y a todos los lugares en que haya menores
recluidos para su reforma o castigo) y a las instituciones de atención
al menor con el fin de informar sobre la situación y formular
recomendaciones para que mejore;
t) Llevar a cabo cualquier otra actividad relacionada con lo
antedicho.

Las mismas que pueden estructurarse en la secuencia
planteada anteriormente entre multicausalidad, multi e
interdisciplinariedad, y multisectorialidad con la participación de la
sociedad civil.
1.4. LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Existen tres etapas en la formulación de políticas públicas, las
mismas que se indican en la figura siguiente.
Según NASH ROJAS (2004, 15 y s.), los tres vértices
representan las etapas básicas del proceso, las que se encuentran
en permanente interacción. La gestión de la políticas pública se
refiere al establecimiento de la “agenda pública” en una sociedad
democrática, es decir las deliberaciones y negociaciones en las que
se identifican y definen los problemas públicos y se les asigna un
rango de prioridad.
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El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
La política pública propiamente tal, se refleja en el diseño de
acciones institucionales específicas para abordar los temas
prioritarios identificados en la etapa anterior. En esta fase se
incluyen, entre otras, medidas legislativas, administrativas y
presupuestales.
La implementación corresponde al desarrollo de los
programas que se derivan de los mandatos de la política pública,
cuyo desempeño será evaluado de acuerdo a los resultados e
impactos obtenidos. Todas las etapas del proceso tienen por
objetivo generar valor público, es decir, contribuir al avance de los
intereses de la sociedad en su conjunto, tales como la cohesión e
inclusión social.
El proceso se encuentra, a su vez, inserto en un contexto
cambiante que ejerce importantes efectos sobre los componentes
del sistema. En el caso de las políticas públicas para la infancia, el
entorno incluye factores tales como la transición demográfica y los
compromisos adquiridos por un país al ratificar la Convención sobre
los Derechos del Niño.
Además, incluye políticas y diseños institucionales del
pasado, legado histórico que puede potenciar las nuevas políticas o
representar una significativa resistencia al cambio. A manera de
ejemplo, en la próxima sección se presentan algunos de los desafíos
que enfrentan las políticas públicas inspiradas en la Convención.
1.5. ¿POR QUÉ SON IMPORTANTES LOS PLANES NACIONALES DE
INFANCIA?
El IIN (2007, 4 y s.), ha establecido una serie de aspectos que hacen
necesaria la operativización de Planes Nacionales de Infancia, los
mismos que –en función al análisis de la realidad latinoamericana

desde el punto de vista de las carencias a una propuesta
integradora– serían:
A. Carencias de Integralidad. En la mayoría de los países, existe
un nivel de prestaciones hacia la infancia ligado a políticas sociales
universales donde se abordan sectorialmente las necesidades de
salud, educación, vivienda y previsión social. Sumada a esta
sectorialidad, en las últimas décadas, se han creado otras
Instituciones o Ministerios con temáticas más especializadas,
tratando de abordar necesidades específicas y excluyentes del
mundo infantil. Así por ejemplo, existen organismos que se ocupan
de la juventud, la mujer, la educación preescolar, el deporte y la
recreación, los niños/as en riesgo o vulnerados en sus derechos, y
otros.
En general, la experiencia indica que en la mayoría de los
casos estas Instituciones u Organismos operan en forma
desvinculada entre sí, con programas y sistemas de información
aislados unos de otros, a veces repitiendo servicios o exigiendo de
los usuarios procesos duplicados inútilmente. En el caso de la
niñez, esta descoordinación tiene consecuencias que pueden ser
muy severas para su seguridad, bienestar y desarrollo; por
ejemplo, cuando se presenta una situación de maltrato, ésta se
atiende al nivel de emergencia, pero en la mayoría de los países no
se cuenta con una coordinación que garantice un seguimiento que
asegure la superación del riesgo.
Es debido a esta descoordinación, que se requiere ir más allá
del discurso generado a partir de la Convención sobre los Derechos
del Niño, de manera que los postulados establecidos en cuanto a la
protección integral de la infancia y adolescencia se traduzcan en
decisiones, directrices, acciones, programas y servicios que
funcionen en forma sistémica para que de esta forma, se puedan
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El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
garantizar que los tan mencionados derechos realmente sean
efectivos.
B. La Situación de la Infancia requiere Servicios Integrales.
Desde una perspectiva histórica, la situación de los niños, las niñas y
los/as adolescentes, así como la cobertura de los servicios que se
les brinda, ha tenido una evolución positiva en diversas áreas
relacionadas con la satisfacción de necesidades básicas.
Concretamente, dan cuenta de este hecho una serie de indicadores
sociales relacionados con la mortalidad infantil, la desnutrición, la
eliminación de enfermedades prevenibles como la polio, el acceso
al agua potable, la reducción del tétanos neonatal y el incremento
de la matrícula de educación primaria.
No obstante, si se analiza la realidad con otros indicadores
que “están más allá de la sobrevivencia” y que se relacionan con la
calidad de los servicios hacia la infancia, se observan serias
deficiencias. Nos referimos a la calidad de la educación; a la
desnutrición reflejada en la talla para la edad; al sobrepeso infantil;
déficit en el desarrollo psicomotor; los problemas de lecto-
escritura; etc.
En el mismo sentido, si se analiza el tema de la drogadicción
en los adolescentes, o la violencia intra familiar, o el maltrato
infantil, o el embarazo en adolescentes, o las infracciones juveniles;
así como otros fenómenos definidos como "problemas
emergentes", se pueden constatar cifras que están en aumento y
tienen una trayectoria que no se relaciona directamente con la
disminución de la pobreza. Es decir, aunque los índices de pobreza
han disminuido en algunos países, estas situaciones problemáticas
han aumentado.
A partir de lo anterior, es posible señalar que los actuales
programas y servicios, con su actual organización segmentada

sectorialmente, no han podido resolver las necesidades de la
infancia que están más allá de la "sobrevivencia", ni el incremento
de los llamados "temas emergentes". Ello, porque son fenómenos
cuyas causas y efectos están relacionados con una multiplicidad de
factores, o interacciones "difíciles" que el niño tiene con su entorno
(llámese familia, grupo de pares, barrio, escuela, comunidad, etc.).
Por ejemplo, en el desarrollo psicomotor de un niño, no sólo
interviene la madre sino la familia en su conjunto, la educación, el
acceso a determinados bienes y, en última instancia, la cultura
inmediata donde está inserto el niño/a. Igual cosa ocurre con la
drogadicción, o el embarazo precoz, por nombrar algunos. Por
tanto, la estrategia adecuada para abordar estos fenómenos debe
ser de carácter integral, y no meramente sectorial.
Se puede asegurar, con cierto grado de certeza, que
estamos a las puertas de la aparición de nuevos problemas
emergentes que aún no nos afectan, pero que ya se observan en
otras sociedades con mayores niveles de desarrollo. Nos referimos,
por ejemplo, a las trasgresión de ley intra escolar, la drogadicción
infanto-juvenil más dura (heroína, crack), la trasgresión de ley por
adolescentes ligada a delitos sexuales, etc. Por tanto, la integralidad
de los servicios hacia la infancia es una necesidad imperiosa.
C. Necesidad de un Modelo o Prototipo. La atención a la
infancia de cada país se caracteriza por la participación y el rol de
diversos actores, instituciones e instancias, en diferentes niveles de
jerarquía, que conforman en conjunto un “mapa” de alta
complejidad, incluso para personas con experiencia en el área.
Es evidente, que quienes se integran al trabajo en el área
infancia requieran de un período de aprendizaje, que muchas veces
retrasa la toma de decisiones y el gerenciamiento de los
Organismos Rectores de infancia.
IINCAP Jorge Basadre 11
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
En este sentido, la existencia de un modelo o prototipo que
permita visualizar claramente a los actores, los servicios que cada
uno entrega, las relaciones y articulaciones esperadas entre ellos,
así como la retroalimentación de los procesos, es fundamental para
la gerencia y el desarrollo organizacional en el área de la niñez y
adolescencia.
En suma, conforme se ha establecido en la Observación
General Núm. 2 (2002) del Comité de los Derechos del Niño, se
puede considerar una razón de lógica de atención hacia personas o
colectivos en situación de vulnerabilidad, en la que las personas
menores de edad representan los que se encuentran –o pueden
hacerlo– en situación de mayor desprotección, dado que “si bien
tanto los adultos como los niños necesitan instituciones nacionales
independientes para proteger sus derechos humanos, existen
motivos adicionales para velar por que se preste especial atención
al ejercicio de los derechos humanos de los niños. Estos motivos
comprenden el hecho de que el estado de desarrollo de los niños
los hace particularmente vulnerables a violaciones de los derechos
humanos; rara vez se tienen en cuenta sus opiniones; la mayoría de
los niños no tienen voto y no pueden asumir un papel significativo
en el proceso político que determina la respuesta de los gobiernos
ante el tema de los derechos humanos; los niños tropiezan con
dificultades considerables para recurrir al sistema judicial a fin de
que se protejan sus derechos o pedir reparación por las violaciones
de sus derechos; y el acceso de los niños a las organizaciones que
pueden proteger sus derechos en general es limitado” (IIN 2007, vi,
17).
En este contexto donde se ubica el tema de las peores
formas de trabajo infantil, entendido de forma universal o
focalizada en sus modalidades; donde no sólo se entiende la
urgencia de atender las situaciones concretas, como la prevención

de involucramiento de personas menores de edad en situaciones de
explotación y atención adecuada de las niñas, niños o adolescentes
que deben ser sacadas de ellas. Del mismo modo, sin invisibilizar a
los explotadores, las sanciones correspondientes por la vulneración
de derechos de las personas menores de edad.
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El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
EL SISTEMA NACIONAL DE INFANCIA
La Convención sobre los Derechos del Niño, a criterio de
PÉREZ CONTRERAS (2001, 965 y s.), es el primer instrumento jurídico
internacional en que se establece que «la vulnerabilidad de las
personas menores de edad es razón suficiente para que se
justifique una protección particular en todos los ámbitos de su vida
con el fin de lograr mejores sociedades, mejores seres humanos y
comenzar a crear una conciencia universal sobre el respeto y
ejercicio de los derechos y libertades fundamentales».
Un Sistema de Protección Integral no constituye más que un
diseño organizacional y operativo concebido para la
implementación de Políticas Públicas de Infancia y Adolescencia en
el seno de las entidades responsables de los países de las Américas.
El IIN ha denominado a este sistema como «Sistema Nacional de
Infancia» (SNI), el cual constituye el Prototipo Base de su Plan
Estratégico. El SNI tiene como paradigma la Convención sobre los
Derechos del Niño, pues parte del niño como SUJETO DE DERECHO
y se basa en la doctrina de la PROTECCIÓN INTEGRAL. Se trata de un
"sistema interinstitucional" que define las relaciones de las
instituciones de niñez de un país, sus competencias respectivas y la
participación de la Sociedad Civil en el marco de la Protección Legal,
Judicial y Social.
Pretende facilitar la articulación entre los planes y
programas que las instituciones de cada país llevan adelante, así
como permitir una adecuada identificación de su perfil, sus
funciones y sus relaciones en la órbita de lo gubernamental y lo
privado, como en la de los órganos administrativos y los judiciales.
También analiza el relacionamiento entre las instituciones públicas
y privadas del país, sus interacciones y complementariedades, en
virtud de que es el vínculo entre el Estado y las Organizaciones de la

Sociedad Civil, el que está brindando servicios de protección
integral a miles de niños y niñas de la región. Asimismo establece el
perfil que debería tener el Órgano Rector de las Políticas de Niñez,
así como el de las instituciones vinculadas a la población en
situación de riesgo.
En síntesis, el Sistema Nacional de Infancia trata de
estructurar y sistematizar el relacionamiento entre todos los
actores a los efectos de dar efectividad a los derechos reconocidos
en la Convención sobre los Derechos del Niño.
MARZAL MARTÍNEZ (2007, 32), considera que su fortaleza se
centra en la cooperación y la colaboración ínter administrativa, que
garantice el equilibrio, la igualdad en la defensa y el ejercicio de los
derechos de la infancia y adolescencia. Es decir, que suponga un
valor añadido a las actuaciones que se vienen realizando en el
desarrollo de las competencias de cada una de las instituciones
involucradas. 3
2.1. PRINCIPIOS
Desde este planteamiento, los principios orientadores para las
políticas de infancia deben: (i) considerar a los niños y niñas como
sujetos de derecho y como actor social (las Administraciones, a sus
distintos niveles, deben asumir la responsabilidad y garantía de los
3
MORENTE SÁNCHEZ (2007, 34 y s.), para el caso español, considera que las políticas de
la infancia que deben garantizar la cohesión social y establecer la solidaridad entre los
involucrados; tener la consideración de derechos subjetivos universales; no excluir a nadie
por razón de sexo, edad, orientación sexual, etnia u origen; potenciar los programas
activos, preventivos y rehabilitadoras; todo ello desde una concepción integral y trasversal
de los problemas de la infancia. «Esas garantías deben hacerse efectivas desde el
protagonismo de la acción pública, que debe tener un papel de liderazgo, en colaboración
con organizaciones e instituciones, que garanticen una gestión de las políticas para la
infancia eficaz, transparente, ágil, flexible, integral y participativa».
IINCAP Jorge Basadre 13
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
cumplimientos de estos derechos); (ii) promover una visión integral
sobre los derechos y al mismo tiempo seleccionar estrategias y
acciones específicas; (iii) definir metas considerando el pleno
cumplimiento de los derechos; (iv) promover logros sostenibles
para la niñez y adolescencia; (v) promover alianzas
interinstitucionales y reformas legales que contribuyan al
cumplimiento de los derechos; y, (vi) analizar las necesidades de la
infancia sobre la base de las desigualdades sociales, económicas,
étnicas y de sexo.
a. Los derechos de los niños, las niñas y los/as adolescentes
son derechos humanos.
Los derechos humanos son aquellos derechos intrínsecos a
nuestra naturaleza. Son aplicables de manera universal, es decir, se
considera que todo ser humano goza de los mismos derechos sin
distinción de edad, raza, color, sexo, idioma, religión, opinión
política, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición (IIN 2003, 9).
La evolución de los derechos humanos ha permitido que se
multipliquen una serie de derechos; en el caso de las personas
menores de edad (como sucede con las mujeres, las personas de la
tercera edad, las personas con capacidades especiales, entre
otros), esta multiplicación se ha dado por la necesidad de
especificar los derechos a grupos inicialmente excluidos de la
atribución de derechos.
Los derechos humanos, inicialmente referidos al hombre y,
luego, al ciudadano, parten del reconocimiento de la dignidad
humana que debía ser protegida y promovida por la organización
llamada Estado. El ideal de atribución de derechos humanos era el
hombre, varón y adulto, el mismo que reunía las capacidades
necesarias para desarrollar su vida en libertad y, por ser común a

todos los hombres en similares condiciones, en condiciones de
igualdad. 4 Ellos eran los sujetos idóneos, para el momento en que
surgen, para ser titulares de derechos; quedando excluidos de esa
atribución diversos individuos o colectivos, como sucedió con las
mujeres y los niños. 5
Lo anterior no sólo tenía relevancia para el reconocimiento
de derechos humanos para esos menores, su principal efecto fue
que la sociedad confinó el periodo de la infancia a un sistema
cerrado y reglamentado, distinto al mundo del adulto. Así, después
de la época del ‘descubrimiento de la infancia’, siguió la de la
infancia enferma, delincuente o, en múltiples formas, desviada. El
legislador (como el medico, el psicólogo o el maestro) comienza a
interesarse en administrar la vida del niño, en prescribir lo que
puede y lo que debe, lo que no puede y no debe hacer. En este
modo, la programación que resulta del saber teórico sobre el niño
4
BOBBIO (1991, 50), señala el artículo 1 de la Declaración de 1789 llama a los seres
humanos como aquellos «dotados de razón y de conciencia», cuestionándose si basta con
ser persona humana para estar dotado de razón y de conciencia llega a determinar que
«todos los ordenamientos civiles reconocen que existen individuos, pertenecientes al
género humano, que no están todavía, como los niños, o no están ya, como los dementes,
dotados de razón y de conciencia».
5
En las sociedades antiguas, la negación del reconocimiento de derechos de los niños
y, por tanto, la manera en la que se habría de entender el trato jurídico que deberían
recibir por parte la sociedad se basa en la consideración y tratamiento de ellos como una
simple propiedad, tanto de la comunidad como de los padres (CAMPOY CERVERA 2000,
21). Debiéndose entender que “el niño era considerado como un proyecto de adulto, al
cual le faltaban diversas cualidades que había de desarrollar para llegar a ser persona o
ciudadano completo; se le percibía como un ser totalmente moldeable y con grandes
carencias en la voluntad y el carácter, al que era necesario enseñar el dominio de la razón
(…)” (GONZÁLEZ CONTRÓ 2008, 22). Es decir, “(…) el niño sólo era considerado en cuanto
proyecto de persona adulta, y sólo debería considerarse en función de su utilidad a la
sociedad o a la familia, pudiendo disponer el Estado o el «paterfamilias» de su persona
con absoluta libertad, sin tener que guardar ninguna atención a los posibles intereses
propios del menor (…)” (CAMPOY CERVERA 1995, 295).
IINCAP Jorge Basadre 14
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
es puesta al servicio de la administración, de los intereses del
Estado (AZAOLA G. 1996, 20 y s.). 6
Este es uno de los aspectos fundamentales, sino el más
importante, de la Convención sobre los Derechos del Niño:
considerarlos como sujetos de derechos, es decir, entender que
son personas y que les corresponde tener derechos humanos.
b. Las personas menores de edad son sujetos de derechos
Todo lo anterior evidencia un proceso de reflexión que se
inicia con la determinación de la categoría persona para
fundamentar los derechos humanos, en la que se incluyan a esos
menores. Derrotero que nos permite interpretar los derechos de
las personas menores de edad, permitiéndonos hacer las
siguientes precisiones:
- Los derechos de los niños forman parte del proceso de
multiplicación de derechos humanos, como especificación de
los «antiguos» derechos humanos.
- Los derechos de los niños, dentro del paradigma de la doctrina
de la protección integral, permite reconocerlos como sujetos de
derecho.
- La calidad de sujetos de derecho significaría, como
consecuencia del proceso de especificación, la extensión de la
6
Aclaraciones que permiten entender las cuestionadas posiciones adultocentristas
(mirar a los niños desde la óptica de los adultos, sin reparar en sus diferencias y
necesidades particulares); las mismas que pueden cuestionarse actualmente debido al
avance social y, sobre todo, normativo, pero que tuvieron una justificación para el
momento en que surgieron, lo cual nos permite entender que los derechos humanos
cambian y que el proceso de reconocimiento y evolución no ha concluido.

calidad de persona hacia los niños, las niñas y los adolescentes
y por tanto de los derechos humanos. 7
Entendiéndose, como lo hace el IIN (2003, 9 y s.), por
consecuencia necesaria aunque reconocida paulatinamente, que
los derechos del niño/a no pueden separarse de los derechos
humanos que gozan por igual los adultos. Sin embargo,
adicionalmente los niños deben contar con derechos especiales, en
tanto sujetos en desarrollo. Por ende, la comunidad internacional
decidió emitir un instrumento internacional que especificara los
derechos de las personas menores de 18 años. Conocida como la
Convención sobre los Derechos del Niño, que contempla
disposiciones amplias en cuanto a la variedad de derechos y
garantías para toda la niñez.
Ella constituye, sin duda, la síntesis más acabada de un
nuevo paradigma para interpretar y enfrentar la realidad de la
infancia, introduciendo un importante giro en la posición de la
niñez frente a lo jurídico, a la familia, a la comunidad y el Estado.
Ese giro consiste en haber pasado de considerar al niño/a como
«objeto» de preocupación, protección y control, a ser sujeto de
derechos frente a los padres, la comunidad y el Estado.
La Convención, a diferencia de la tradición jurídica y social
imperante en muchos países antes de su aprobación, no define a
las personas menores de edad por sus necesidades o carencias, por
7
BARATTA (2007, 17), permite entender que este reconocimiento no ha sido ideal,
debido a que la Convención es una etapa fundamental en el camino de la humanidad hacia
la proclamación y la realización de los derechos humanos, los cuales permiten entender un
complejo concepto integrado por dos elementos: hombre y derecho. Los mismos que “(…)
están vinculados entre sí mediante una relación de complementariedad pero también de
contradicción. Complementariedad en el sentido de que lo que pertenece al hombre en
cuanto tal según el derecho, contradicción en el sentido de que el derecho no reconoce al
hombre lo que le pertenece en cuanto tal”.
IINCAP Jorge Basadre 15
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
lo que les falta para ser adultos o lo que impide su desarrollo. Por
el contrario, al niño/a se lo considera a partir de sus derechos ante
el Estado la familia y la sociedad, y por ende como titular de
derechos.
Entre sus mayores aportes sobre los Derechos del Niño, es el
considerar al niño/a una persona en un período especial de su vida,
en el que está en juego el desarrollo de sus potencialidades, por lo
que es un sujeto de derechos especialísimo, dotado de una
protección complementaria, pues se deben agregar nuevas
garantías por sobre las que corresponden a todas las personas,
reconociendo su calidad de ser en desarrollo y por ende a
potenciar y proteger por la familia, la sociedad y el Estado. En esta
perspectiva es fundamental asumir que cualquier injerencia
indebida en sus derechos, afectará su vida actual, pero también
marcará sus futuras posibilidades.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
establecido que «por el solo hecho de serlo, los niños y las niñas
son titulares de una serie de derechos» (CEJIL 2006, 1).
La consideración de este principio, como rector en la
construcción de un Sistema Nacional de Infancia, resulta de
particular importancia para avanzar en un nuevo tipo de relación
social en cada uno de los países, entre: niños-familia; niños-
comunidad; niños-sociedad; niños-Estado, y por tanto para avanzar
en la construcción de una nueva cultura respecto de los niños,
niñas y adolescentes (IIN 2003, 10).
c. El interés superior del niño como principio rector
Según este principio, como lo entiende el IIN (2003, 10 y s.),
en todas las medidas concernientes a los niños, niñas y
adolescentes, que tomen las instituciones públicas o privadas de

bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o
los órganos legislativos, deberá atenderse al interés superior del
niño como una consideración primordial. Es decir, debe entenderse
como el principio que busca la satisfacción de los derechos
fundamentales de las personas menores de edad –como superior a
la vigencia efectiva de los derechos–, excluyendo en esta labor otro
tipo de interés.
La supremacía del interés superior del niño por sobre
cualquier otro interés, 8 deberá impactar directamente en las
reformas legislativas que deberán hacerse para adecuar marcos
jurídicos y normativos a los contenidos de la Convención; así como
en el tipo, calidad y oportunidad de las prestaciones sociales a
disposición de la infancia y, también, en la prioridad que deben
tener los recursos públicos para servicios dirigidos a los niños,
niñas y adolescentes.
Siendo un reflejo del carácter integral de la doctrina que se
define por la indivisibilidad en la protección de derechos y, a su
vez, de su estrecha relación con la doctrina de los derechos
humanos en general. Como los niños son parte de la humanidad, y
sus derechos no se ejercen separada o contrariamente al de las
otras personas, la Convención propone este principio como un
modo de «arbitrar» los eventuales conflictos que podrían
8
AGUILAR CAVALLO (2008, 229 y s.), entiende que “el interés superior del niño en la
medida que implica el deber de proteger y privilegiar los derechos de los niños conlleva
una diversidad de opiniones en la doctrina acerca de si este deber de protección es
absoluto, esto es, prevalece sobre todos los demás derechos o es relativo, ‘ya que la
propia Convención establece que hay ciertos derechos de los niños que ceden frente a
determinados intereses colectivos y a derechos individuales de terceros’. En realidad,
cuando hablamos del interés superior del niño no estamos hablando de lo que nosotros
pensamos que le conviene al niño, de lo que el juez cree que es lo mejor para el niño, sino
que cuando hablamos del interés superior, del interés primordial del niño, significa
simplemente decidir sobre los derechos humanos de los niños” [no resaltado en el original].
IINCAP Jorge Basadre 16
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
producirse en el ejercicio de los derechos, tanto en el ámbito de los
derechos y libertades básicas, como en el de los derechos
económicos sociales y culturales.
Debiendo recordarse, como señala AGUILAR CAVALLO (2008,
225), que la tajante afirmación y el compromiso asumidos por los
Estado en la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993,
que hablaba del principio de «los niños ante todo», subrayándose
la importancia de intensificar esfuerzos nacionales e
internacionales con el objeto de promover el respeto de los
derechos del niño a la supervivencia, la protección, el desarrollo y
la participación.
d. El desarrollo integral de la persona menores de edad
En gran parte de su articulado la Convención reconoce al
niño/a como un sujeto en desarrollo, que se encuentra en un
período especial, en el que está en juego la consecución del
ejercicio pleno de sus potencialidades. 9 La consideración de este
principio hace necesario instalar en el Sistema Nacional de Infancia
la óptica de las necesidades de desarrollo del niño/a, por sobre sus
problemas y dificultades.
También implica el reconocimiento de necesidades
prioritarias, especiales y particulares en cada una de las etapas de
desarrollo de los niños/as. Incorporar esta mirada genera un
desafío integral para las políticas públicas de los países, en el
sentido de que los programas, servicios y beneficios que se prestan
9
Ello se describe, por ejemplo, en el artículo 6 que señala que los Estados Partes
deben garantizar la supervivencia y desarrollo de los niños/as; o en el artículo 27, que
reconoce el derecho de todo niño/a a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico,
mental, espiritual, moral y social; mientras que el artículo 19 compromete a los Estados a
tomar todas las medidas necesarias (legislativas, administrativas, sociales y educativas),
para proteger al niño/a de todo tipo de abuso, malos tratos, explotación, etc.

a la infancia deben considerar simultáneamente componentes que
garanticen el bienestar físico, mental, afectivo, espiritual, moral
social y ambiental de los niños/as.
Lo señalado significa, por una parte, actuar efectivamente
sobre las condiciones sociales, económicas, culturales, físicas y
ambientales, que impidan el desarrollo integral de los niños/as y de
sus familias, y por la otra desplegar una acción integrada y
coordinada que articule los servicios y prestaciones que entrega la
Administración del Estado a través de sus distintos sectores y
niveles, por sí o en forma integrada con la sociedad civil y el sector
privado, entendiendo que el bienestar integral de los niños/as es
responsabilidad de toda la sociedad.
El diseño y funcionamiento del Sistema Nacional de Infancia
exige pues, que los actores vinculados a la niñez se articulen de
manera sistémica, permitiendo interacciones coherentes,
integrales y eficaces entre ellos, priorizando que la promoción,
satisfacción y reparación de los derechos del niño/a sean la
finalidad misma del Sistema (IIN 2003, 11 y s.).
e. La universalidad
Para el IIN (2003, 12), la universalidad significa que deben
existir oportunidades para todo el universo o población menor de
18 años en cada país. El Sistema piensa en un “espacio de
oportunidades” para cada uno de ellos sin exclusiones. Por tanto,
considera al niño/a como su actor principal, sin discriminaciones
arbitrarias fundadas en motivos de raza, color, sexo, idioma, edad,
conciencia, creencias, religión, opinión política, orientación sexual,
cultura, ideología, posición económica, origen social, étnico,
nacionalidad, capacidades diferentes, impedimentos físicos,
nacimiento, enfermedad, o cualquier otra condición.
IINCAP Jorge Basadre 17
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
De nuestra parte consideramos que la universalidad
constituye un elemento imprescindible desde el punto de partida
del diseño del sistema aludido, pero no es suficiente para alcanzar
los resultados en los casos concretos. Para ello remitimos a lo
señalado en el módulo 2 sobre la valoración jurídica de las
diferencias, lo cual se relaciona con la exigencia presente en el
principio de igualdad reconocido por nuestro ordenamiento
jurídico. Igualmente, al apartado correspondiente al análisis de
políticas públicas focalizadas.
f. Respeto de las diversidades nacionales
Desde hace varias décadas, los países de la Región han
desarrollado una estructura jurídica, administrativa y operativa
para hacerse cargo de los temas de la infancia, existiendo
heterogeneidad entre ellos. Esto, en relación tanto al grado de
cobertura y calidad de las prestaciones universales que se entregan
a los niños/as y adolescentes, como por la cobertura y
especialización de las prestaciones compensatorias o restitutivas.
También, se dan diferencias respecto al grado de descentralización
de las acciones en los países, donde algunos circunscriben el diseño
y planificación de las políticas para los niveles centrales, y la
ejecución para los niveles locales, mientras otros se encuentran
más centralizados, tanto en relación al diseño de políticas como a
la ejecución de las mismas.
Así también, otro aspecto diferenciador es el grado de
desarrollo o bienestar de la infancia en la Región. En efecto, existen
países con índices de mortalidad, desnutrición, cobertura escolar,
cobertura materno-infantil, etc, similar a la que sustentan los
países desarrollados. Otros en cambio se encuentran entre los que
tienen los indicadores más bajos del mundo.

Otro elemento, de heterogeneidad en la Región, es la
adecuación de los marcos jurídicos, administrativos y
programáticos de cada país en relación a los postulados de la
Convención sobre los Derechos del Niño. En efecto, algunos ya han
aprobado sus nuevos códigos o leyes, mientras otros se
encuentran en pleno proceso parlamentario, habiendo incluso
quienes aún no lo han comenzado. Hay también países que se
encuentran en una segunda generación de reformas, y quienes su
nuevo marco legal no ha servido demasiado para cambiar la
situación que viven los niños y niñas.
Ahora bien, las diferencias señaladas entre los países,
obedecen a la diversidad de las dinámicas históricas, en cuanto a
los modelos y situaciones políticas por las que han atravesado; los
marcos jurídicos y administrativos adoptados; o los modelos de
desarrollo económico por los que cada uno ha optado. Asimismo,
la idiosincrasia de cada país de la Región, denota semejanzas entre
unos y otros, pero también significativas diferencias. Todo ello,
exige que se respeten las particularidades y procesos nacionales.
Por tanto, el Sistema Nacional de Infancia, deberá ser un
modelo general que permita orientar las políticas y acciones que
desarrollan los diferentes países hacia los niños, niñas y
adolescentes, respetando sus diferencias, ritmos e idiosincrasia, sin
imponer estructuras ni procedimientos, sino sirviendo como un
insumo y un marco para la acción, que tenga como centro el
interés superior del niño. Las acciones del IIN se inscriben en el
marco que impone esta política (IIN 2003, 12 y s.).
g. El profesionalismo de la gestión
Un aspecto común a los países de la Región es la escasez de
recursos en relación a la cantidad de necesidades que existen en el
ámbito de la niñez. Por tanto, un componente que aumentaría la
IINCAP Jorge Basadre 18
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
inequidad y la exclusión de niños y niñas sería el mal uso de los
escasos recursos destinados a ellos.
En este sentido, es prioritario construir un Sistema que
permita destinar los recursos hacia quienes más los necesitan,
vigilar su administración y medir resultados e impacto. Para ello es
preciso tener componentes de evaluación periódica, donde es
clave la estructuración de un sistema de indicadores de
rendimiento, la investigación como herramienta de planificación y
adaptación al cambio, y la existencia de sistemas de información
para nutrir la toma de decisión.
El trabajo en favor de la infancia no admite más la
improvisación ni la politización. Sólo un gerenciamiento técnico
sostenible, que trascienda incluso los períodos de cada gobierno,
puede ser la garantía de que la inversión hecha en favor de los
niños/as y adolescentes, tenga el impacto deseado y revierta una
situación que se ha vuelto insostenible (IIN 2003, 13).
2.2. COMPONENTES
Una metodología para abordar la construcción de un
Sistema, en este caso, el relacionado con la infancia, es des-
construirlo en cada una de sus partes o elementos, analizando el
sentido que tiene cada una respecto del todo. Esta es la pauta del
IIN, a partir de la cual propone una estructura del Sistema Nacional
de Infancia (IIN 2004, 8 y ss.).
Este organismo reconoce que en los países de la Región
existe algún tipo de sistema cuya preocupación o usuario final son
los niños, las niñas y los/as adolescentes. Aunque su estructura no
es definida o visualizada, o como sucede en el Perú no es
adecuadamente potenciada, constituiría un hecho de que existen
diversas dependencias con diferente nivel de jerarquía así como

programas con mayor o menor grado de focalización, los mismos
que actúan con algún nivel de coordinación a favor de la infancia.
Razones por las cuales se requeriría una transformación en
auténticos Sistemas Nacionales, mejorando su funcionamiento,
incidiendo en su rediseño o en su reconstrucción desde una mirada
holística, desde el enfoque de derechos, que visualice la integración
de los elementos que lo componen. Buscando un «sistema
intersectorial e interinstitucional» que define las relaciones de los
sectores e instituciones de la niñez, sus competencias respectivas y
la participación de la sociedad civil en el marco de la protección
legal, social y judicial.
En este sentido, el Sistema Nacional de Infancia (SNI) que el
INSTITUTO INTERAMERICANO DEL NIÑO promueve, en un primer nivel de
desagregación está construido en base a tres Sub-Sistemas, cada
uno de los cuales tiene la lógica de un sistema en sí mismo, pero
que, como producto de su interdependencia, forman un sistema
mayor, es decir, el SNI.
Los tres Sub-Sistemas en torno a los cuales se articula el
Sistema Nacional de Infancia como Prototipo Base son:
a) Sub-Sistema de Protección Legal,
b) Sub-Sistema de Protección Judicial, y
c) Sub-Sistema de Protección Social.
Cabe precisar que la ventaja, desde esta óptica, consiste en
que permite observar la atención a la infancia desde una
perspectiva mayor, facilitando el análisis de congruencias e
incongruencias, así como vacíos, respecto a programas, actores y
organismos.
IINCAP Jorge Basadre 19
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
2.3. SUB-SISTEMAS DE PROTECCIÓN
La propuesta de Sistema Nacional de Infancia del IIN tiene su
mayor desarrollo en el Sub-Sistema de Protección Social. No
obstante, también serán definidos los Sub-Sistemas restantes, ya
que sólo la acción coordinada de los tres puede ofrecer una efectiva
protección integral.
- EL SUB-SISTEMA DE PROTECCIÓN LEGAL.
El Sub-Sistema de Protección Legal está integrado por las
diferentes regulaciones jurídicas construidas en cada país, respecto
de la población menor de 18 años. Se trata de los códigos y leyes
que definen la relación entre la infancia y el Estado; la infancia y la
comunidad; la infancia y la familia; y que en definitiva establecen el
marco de regulaciones entre la niñez y la sociedad como un todo.
Por ello, las características que tenga este Sub-Sistema serán un
reflejo de la concepción ideológica que una sociedad tiene de sus
niños y niñas.
Por ejemplo, es en el marco del Sub-Sistema de Protección
Legal que se regula el número de años de escolaridad obligatoria de
los niños/as; los deberes de los padres para con sus hijos; las
obligaciones de cada uno de los padres después de una separación;
el rol del Estado respecto a situaciones de vulneración de derechos
en la niñez; las funciones de la judicatura respecto a la infancia, etc.
Por ello, la gravitación significativa del Sub-Sistema Legal en la
constitución de un Sistema Nacional de Infancia y Adolescencia.
La consideración de los niños/as como sujetos de plenos
derechos, y la previsión de los mecanismos idóneos para exigirlos,
en oposición a su consideración como objeto de compasión-
represión y de tutela por parte del Estado, es el cambio que
caracteriza el tránsito hacia el nuevo paradigma de la Protección

Integral sobre el que se debe asentar el Sub-Sistema de Protección
Legal.
Por ello, el desafío de la protección legal implica legislar para
hacer exigibles los derechos consagrados en la Convención sobre
los Derechos del Niño y en otros tratados y convenciones
internacionales sobre la materia, generando un marco legal
moderno, basado en la Doctrina de la Protección Integral, que
posibilite la creación de instancias administrativas (protección
social) y judiciales (protección judicial) que intervengan en caso que
estos derechos sean amenazados o violados.
Un examen necesario de efectuar en cada país es la relación
y congruencia entre su actual Sub-Sistema de Protección Legal y los
postulados de la Convención sobre los Derechos del Niño, en el
sentido que mientras más se acerque el Sub-Sistema Legal a la
matriz jurídica que sugiere la Convención, en mayor medida podrá
estar cumpliendo la misión de una verdadera protección legal.
- EL SUB-SISTEMA DE PROTECCIÓN JUDICIAL
La Protección Judicial constituye a su vez un Sub-Sistema,
integrado por las instancias encargadas de aplicar las leyes y
Códigos jurídicos concernientes a los menores de edad, en cada
país. Tradicionalmente, esta responsabilidad ha estado a cargo del
Poder Judicial; asimismo, las dependencias correspondientes del
Ministerio Público o instancias como las DEMUNAS, entre otros.
Un aspecto previo, necesario de visualizar, se refiere al
campo de acción que tradicionalmente la sociedad, y más
concretamente el Estado, le han asignado al Poder Judicial respecto
de la infancia. De hecho en los últimos 50 años, teniendo como
base la gravitación de la denominada “doctrina de la situación
irregular”, en la mayoría de los países, se le ha asignado al Sub-
IINCAP Jorge Basadre 20
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
Sistema Judicial un amplio marco de acción, remplazando en
muchas funciones a los organismos encargados de la protección
social; es decir, invadiendo terrenos del Sub-Sistema de Protección
Social. Ejemplos de ello son los innumerables casos de niños/as
ingresados a centros de internación, teniendo como causal la
pobreza o la carencia de vivienda.
En este sentido, los países de la Región deberían analizar el
grado de “contaminación” existente entre el Sub-Sistema de
Protección Social y el Sub-Sistema de Protección Judicial. Es decir, la
pregunta es ¿hasta qué punto interviene la administración de
justicia en los problemas sociales que afectan a los niños/as, o en
qué momento intervienen las políticas sociales en los conflictos de
interés judicial? Dentro del Sistema Nacional de Infancia que se
propone, deben existir campos de acción especializados,
diferenciando rigurosamente la Protección Judicial de la Protección
Social; es decir, desjudicializando las causas o situaciones sociales
que afectan a los niños/as, y reconociendo sólo los conflictos de
interés jurídicos como ámbito de acción del Poder Judicial.
Por lo tanto, desde esta perspectiva, los problemas de la
niñez en situación de riesgo social o vulneración de derechos se
resuelven bajo políticas y programas sociales de mayor o menor
focalización, como por ejemplo, a través de la escolarización, la
atención primaria en salud, mediante programas de recreación,
etc., y si el caso lo amerita, intervenciones restitutivas para niños/as
que han sido gravemente vulnerados en sus derechos.
La participación del Sub-Sistema de Protección Judicial
ocurrirá también cuando exista una situación de conflicto con la ley
en adolescentes, o cuando niños/as con grave vulneración de
derechos requieran de una intervención judicial, en atención al
interés superior de ellos.
 IINCAP Jorge Basadre 21
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema

Considerando lo anterior, el Sub-Sistema de Protección estos han sido vulnerados. Para ello, es necesaria la existencia de
Judicial debe contar con dos componentes especializados: Una un Sub-Sistema que integre una red de organismos y programas
Administración de Justicia para niños/as víctimas de vulneración, vinculados al Estado y a las organizaciones sociales, a través de los
donde la intervención judicial buscará la reparación de los derechos cuales se abarque potencialmente a toda la infancia, sin que existan
violados. Por ejemplo, el caso de niños/as que han sufrido maltrato espacios de exclusión.
grave, o han sido abusados sexualmente, o que en razón de su
Por tanto, esta red deberá considerar diferentes grados de
interés superior y mediante la adecuada intervención técnica estén
universalidad y focalización en las políticas y prestaciones dirigidas
para ser dados en adopción, etc. Es decir, donde la decisión
a la infancia, dependiendo de las situaciones y de la población
respecto a la situación del niño/a, así como las medidas a definir en
objetivo definida en las políticas y programas. Es decir, desde las
relación a los autores del daño, ameriten justificadamente la
prestaciones universales de protección que abarcan a todos los
intervención de tribunales o juzgados. En general la instancia
niños y niñas sin ningún tipo de selección, hasta las más focalizadas
judicial que debería intervenir la más de las veces, será la de los
dirigidas a niños/as que han sufrido distintos grados de vulneración
Tribunales de Familia.
de sus derechos, dentro de las que podemos ubicar a las personas
El otro componente especializado, corresponde a la menores de edad involucradas en peores formas de trabajo infantil.
Administración de Justicia encargada de la responsabilidad penal
Resumen:
de adolescentes, que regula la situación de aquellos jóvenes que
entran en conflicto con la ley. En estos casos y habiéndose
SISTEMA
respetado el debido proceso garantista, podrán aplicarse medidas NACIONAL DE
cuya finalidad deberá ser eminentemente socio-educativa, que los INFANCIA
ayude a asumir el daño causado a derechos de terceros,
preparándolos para integrarse en forma libre y responsable a la
Sub Sistema Sub Sistema Sub Sistema
convivencia ciudadana. En este contexto, la autoridad judicial serán de Protección de Protección de Protección
los Juzgados especiales para menores de edad en conflicto con la Legal Judicial Social
ley.
- EL SUB-SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL Políticas Políticas
Públicas Públicas
La protección social en el ámbito de la infancia, se logra a Universales Focalizadas

través de un conjunto de acciones dirigidas a propiciar las 10

Fuente: elaboración propia.
condiciones necesarias para el desarrollo de los niños/as y
adolescentes, para satisfacer sus necesidades básicas, para
10
garantizar sus derechos fundamentales y para restituirlos cuando Un análisis genérico de la posible delimitación de este sistema para nuestra realidad
puede ver en el Anexo 01 al final del presente documento.

POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSALES Y FOCALIZADAS DENTRO
DEL SUBSISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El IIN establece que dentro del Subsistema de Protección
Social deben existir dos tipos de políticas: las políticas sociales
universales y las políticas sociales focalizadas (IIN 2004, 17).
3.1. LA IGUALDAD Y LA DIFERENCIA(S)
Como hemos señalado anteriormente, uno de los principios
del Sistema Nacional de Infancia es el de universalidad, en cual
entran en consideraciones respecto al principio de igualdad de las
personas menores de edad.
PÉREZ CONTRERAS (2001, 967), destaca que «la igualdad que se
pretende sea reconocida para los adultos, sólo podrá obtenerse a
través de la protección justa que se dé a los niños y mediante la
elaboración de medidas que permitan aplicar desde las raíces de la
sociedad una nueva cultura de respeto a la persona humana, es
decir, mediante el interés que los gobiernos pongan en la atención,
en este caso, a los niños y jóvenes». 11
11
El Tribunal Constitucional peruano, al respecto, ha establecido que “el principio de
igualdad en el Estado constitucional exige del legislador (…) ‘tratar igual a los que son
iguales’ y ‘distinto a los que son distintos’, de forma tal que la ley, como regla general,
tenga una vocación necesaria por la generalidad y la abstracción, quedando proscrita la
posibilidad de que el Estado, a través del legislador, pueda ser generador de factores
discriminatorios de cualquier índole. Sin embargo, enfocar la interpretación del derecho a
la igualdad desde una faz estrictamente liberal, supondría reducir la protección
constitucional del principio de igualdad a un contenido meramente formal, razón por la
cual es deber de este Colegiado, de los poderes públicos y de la colectividad en general,
dotar de sustancia al principio de igualdad reconocido en la Constitución. En tal sentido,
debe reconocerse también una vinculación positiva del legislador a los derechos
fundamentales, de forma tal que la ley esté llamada a revertir las condiciones de
desigualdad o, lo que es lo mismo, a reponer las condiciones de igualdad de las que la
realidad social pudiera estarse desvinculando, en desmedro de las aspiraciones
IINCAP Jorge Basadre 22
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
La igualdad es un concepto complejo que atañe por igual a
diversas áreas de las ciencias sociales. Su incidencia en el campo de
los derechos humanos «es central por diversos motivos». Aparte de
que el derecho a obtener un trato igual (en sus diversas
manifestaciones) está protegido como tal en la mayor parte de las
constituciones contemporáneas, dicho trato se «convierte en la
práctica en un prerrequisito para el disfrute efectivo de muchos
otros derechos». (CARBONELL 2003, 9)
Los ordenamientos jurídicos actuales recogen diferentes
formas del principio de igualdad, las mismas que difieren en
relación a su momento de creación. Siendo cuatro los principales
tipos de normas jurídicas que contienen mandatos de igualdad en
general.
a) Principio de igualdad en sentido estricto, ya sea como valor
o como principio; o lo que es lo mismo la igualdad formal. 12
b) El mandato de no discriminación, que es una variable del
principio general de igualdad que suele acompañarse de una lista
de criterios considerados especialmente odiosos o sospechoso de
violar ese principio general si son utilizad por algún mecanismo
jurídico. Se trata de normas que limitan la posibilidad de tratos
diferenciados no razonables entre las personas y que, además,
sueles detallar algunos rasgos o características con base en los
cuales está especialmente prohibido realizar tales diferenciaciones.
constitucionales” (STC, Exp. Acums. Nos. 0001/0003-2003-AI/TC, 14 de julio del 2003,
Fundamento 11 [no resaltado en el original]).
12
La igualdad jurídica, para FERRAJOLI (2001, 329), sería “(…) la igual titularidad de
situaciones jurídicas (…) proveniente de su atribución a la clase de sujetos entre los que es
predicada (…)”.

Los rasgos y características suelen variar dependiendo del
ordenamiento jurídico concreto, pero suelen hacer referencia a 1)
situaciones en las que se encuentran las personas con
independencia de su voluntad y que, consecuentemente, no
pueden modificar (p. ej., las prohibiciones de discriminar por razón
de raza, lugar de nacimiento, origen étnico o nacional, sexo,
etcétera); o, 2) posiciones asumidas voluntariamente pero que no
pueden ser reprochadas a través de la limitación en el goce igual de
algún derecho o prerrogativa (p. ej., las prohibiciones de discriminar
por razón de preferencias sexuales, opiniones, filiación política o
credo religioso).
c) La igualdad entre el hombre y la mujer, que surgió como
parte del debate público de reivindicación feminista de la igualdad
de géneros.
d) La igualdad sustancial, que forma parte del estadio más
reciente en el recorrido constitucional de la igualdad, consistente
en el mandato dirigido a los poderes públicos de remover los
obstáculos a la igualdad en los hechos, llevando a suponer y exigir la
implementación de medidas de acción positiva o de discriminación
inversa. Dentro de esta cuarta modalidad se identifican dos tipos de
preceptos. (CARBONELL 2003, 12 y ss.)
Por eso RUBIO (s.f., 259), señala que la historia del principio
de igualdad es una parte importante de la modernidad inconclusa;
en su evolución ha cambiado su forma, su contenido semántico, su
han transformado sus horizontes de expectativas, incluso ha
quedado reducido –en muchas ocasiones– a un término vació, pero
ninguno de estos cambios ha alterado su fuerza utópico ni su
consideración de valor social.
Afirmación que puede hacernos entender que la igualdad,
como principio jurídico o como valor social, es por naturaleza un
IINCAP Jorge Basadre 23
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
término vacío, 13 depende las relaciones intersubjetivas, de las
desigualdades y discriminaciones, términos necesariamente
diferentes, y, sobre todo, de los cambios sociales darle sentido a los
criterios relevantes de igualdad. 14
Asimismo, en relación a éstos, la evolución de este principio
permite determinar la exclusión o inclusión de diversas personas –o
grupos de ellas–, como puede verse en la tendencia de ir
reconociendo a grupos excluidos como iguales en la condición de
personas, de igual dignidad, entre otros factores.
Finalmente, es necesario reconocer los caminos recorridos
por movimientos humanistas, como el feminista, 15 en los que se ha
13
Sobre este aspecto, PÉREZ PORTILLA (2005, 19) señala que “la igualdad es un recipiente
vacío porque sin estándares preestablecidos, permanece carente de significado”;
agregando que ella “(…) sólo puede establecerse cuando se definen las categorías
relevantes”.
14
Véase, al respecto, PÉREZ PORTILLA (2005, 11 y s.).
15
Las ideas feministas se distinguen entre los planteamientos feministas por la
igualdad y los planteamientos feministas por la diferencia. En la primera perspectiva, la
diferencia de género sería algo inherente al sexismo. Por lo que la diferencia de género
como una creación de la dominación masculina; consecuentemente, las injusticias
centrales del sexismo eran la marginalización de las mujeres y la mala distribución de los
bienes. La llave para entender la equidad de género sería la participación igualitaria y una
justa distribución de bienes. La tarea política, en función al objetivo de este tipo de
feminismo, era desterrar los fundamentos de la diferencia y establecer la igualdad. Esta
perspectiva fue superada en la al finalizar la década de 1960. Consecuentemente,
consecuentemente la labor de la mujer partidaria del feminismo era igualar al hombre en
los roles que éste desempeñaba, desconociendo con ello sus propias particularidades y
potencialidades. Con ello se reconocería que la pretendida igualdad no es más que una
mera reproducción de los patrones sexistas que cuestionaban abiertamente, entrando
abiertamente en un círculo vicioso. En cambio, la segunda postura significó un cambio
hacia un nuevo feminismo al final de la década de 1970, por lo cual se empezó a valorizar
la diferencia de género. Sus partidarias señalaban que la inclusión de la mujer en las
actividades tradicionales de los hombres es un objetivo insuficientemente radical, debido
a que significaría adoptar una acríticamente la concepción viciada de que las actividades
masculinas son verdaderamente humanas y que el hecho de ser mujer es algo

llegado a reconocer que los seres humanos somos diferentes y que
ciertos factores de diferenciación deben ser resaltados y valorados
por el derecho: la valoración jurídica de la diferencia, 16 la misma
que manifiesta el carácter inconcluso del principio de igualdad.
El último factor resaltado permite, a todas luces, entender el
reconocimiento de los derechos de las personas menores de edad;
es difícil, o superfluo, considerar que la esencia de ellas es igualar su
condición individual y su propia identidad a la de los adultos. Sería,
en términos actuales, hacerle caso a los planteamientos
adultocentristas.
Desde el punto de vista jurídico, por tanto, es preciso
entender que el principio de igualdad es un principio normativo
sobre la forma universal de los derechos que se ha convenido que
sean fundamentales; por lo que la igualdad jurídica «no es otra cosa
despreciativo. Lejos de cambiar el sexismo, el feminismo por la igualdad lo reproduciría
por medio de la desvalorización de la feminidad; siendo preciso, en vez de eso, otro tipo
de feminismo que opusiese el reconocimiento de la diferencia de género al desprecio de
las mujeres. En contraste con las feministas por la igualdad, las defensoras de esta postura
veían a la diferencia de género como el fundamento de la identidad de las mujeres. Para
ellas el androcentrismo era el principal daño sexista; por ello, la base de la igualdad de
género estaba en el reconocimiento y en la revalorización de la feminidad. Proponiendo
una interpretación nueva y positiva de la diferencia de género. Por lo que se llegó a
afirmar que las mujeres eran realmente diferentes de los hombres, pero que dicha
diferencia no significaba inferioridad. Considerando que la diferencia de género era real y
profunda, sería la diferencia humana más fundamental. Lo que las mujeres compartían era
la una identidad de género y serían afectadas en el caso de que esa identidad fuese
despreciada; para lo cual buscaban articular el contenido positivo de la feminidad a fin de
movilizar esa solidaridad latente. El modo de hacer justicia para con las mujeres era
reconocer, no minimizar, la diferencia de género. (DA SILVA NEVES 2005, 18 y ss.).
16
Convenimos con FERRAJOLI (2005, 7) en señalar que idea de igualdad esbozada por
el pensamiento feminista de la diferencia parte de la contraposición entre igualdad y
diferencia, la misma que se apoyaría en la ambigüedad de dichos términos; y, que lo que
se discute no es el valor de la igualdad, sino el concepto de igualdad desde el enfoque
jurídico.
IINCAP Jorge Basadre 24
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
que la idéntica titularidad y garantía de los mismos derechos
fundamentales independientemente del hecho, e incluso
precisamente por el hecho, de que los titulares son entre sí
diferentes» (PÉREZ PORTILLA 2005, 15). 17
RUBIO (s.f., 283 y s.), señala que el principio de igualdad es
vulnerado cuando «se ignoran o se eluden las diferencias entre las
personas que son claves para el desarrollo de su identidad». La
igualdad es entendida, por tanto, como que los diferentes deben
ser respetados y tratados como iguales (igualdad formal),
afirmación que debe ser observada y regulada; la diferencia(s)
significa que de hecho entre las personas existe diferencias, las
mismas que estarán tuteladas, respectadas y garantizadas en
atención al principio de igualdad. Por lo que la interrelación
igualdad-diferencia impone establecer una asimetría entre
igualdad, como norma, y diferencia, como hecho, para lograr
niveles óptimos de efectividad en el ejercicio de derechos, como ha
venido defendiendo el feminismo de la diferencia en su sentido de
superación de los límites de la igualdad formal. Por tanto, la
igualdad en la diferencia permitiría, a criterio de esta autora,
distinguir el plano normativo del plano de la efectividad.
3.2. UN EJEMPLO DE INAPLICACIÓN DEL CRITERIO DE FOCALIZACIÓN
EN LA SATISFACCIÓN DE LAS NECESIDADES DE LAS PERSONAS
17
El Tribunal Constitucional peruano, sobre la y diferencia, ha señalado que “(…) [...] el
principio de igualdad no se encuentra reñido con el reconocimiento legal de la diferencia
de trato, en tanto este se sustente en una base objetiva, razonable, racional y
proporcional. El tratamiento jurídico de las personas debe ser igual, salvo en lo atinente a
la diferencia de sus `calidades accidentales´ y a la naturaleza de las cosas que las vinculan
coexistencialmente”. Añadiendo que este principio “(…) no impide al operador del
derecho determinar, entre las personas, distinciones que expresamente obedezcan a las
diferencias que las mismas circunstancias prácticas establecen de manera indubitable”
(STC, Exp. Nº 1875-2004-AA/TC, del 5 de octubre del 2004, Fundamento 5).

MENORES DE EDAD: LOS FACTORES DE VULNERABILIDAD
UNIVERSAL Y FOCALIZADA
En un determinado país se establece como política social el
proveer de una ración diaria de leche a los niños menores de 5
años. Se encarga la ejecución de dicha labor a los gobiernos locales,
los mismos que deben implementar una serie de mecanismos y
procedimientos regulados en una ley.
Esta ley tiene, si puede llamar así, el vacío al no establecer los
criterios de prioridad sobre las personas, y por ende, de sus
familias, entendidas como beneficiarias.
En una ciudad un grupo de mujeres organizadas, como parte
de sus acciones interesadas en la infancia local, hace una
fiscalización del programa ejecutado en su localidad. Llegan a
determinar que un número considerable de familias beneficiarias
del programa cuentan recursos suficientes, sino necesarios, para
proveer –independientemente de la ayuda estatal– de dicho
beneficio a los integrantes de su familia. Por lo que se recurre a los
funcionarios a cargo del programa, obteniendo como respuesta que
la ley no hace distinciones en cuanto a los beneficiarios y a la forma
de priorizar las necesidades de atención.
Por lo que, en función de la igualdad de las personas
menores de edad, menores de 5 años, y por el hecho de que todos
ellos comparten las mismas necesidades, no se ha creído
conveniente distinguir entre los beneficiarios.
Si se tiene en cuenta que en ese país, la Constitución
establece que todas las personas tienen el derecho de igualdad
ante la ley, siendo necesario dejar de lado factores diferenciadores
como el sexo, la condición social, entre otros; asimismo, en otro
apartado señala que las personas menores de edad que atraviesan
IINCAP Jorge Basadre 25
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
situaciones de pobreza, así como sus familias, requieren de una
atención preferente en las acciones estatales. Asimismo, ese país ha
ratificado la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989.
La interrogante que surge al respecto está centrada en la
legitimidad o no de dicha forma de aplicar esta política.
Consideramos que esta decisión puede ser válida cuando se
entiende el principio de igualdad en su sentido formal, es decir,
entendiendo que todos los niños y niñas menores de 5 años son
iguales y que las diferencias en su forma de vida –analizando las
condiciones individuales, familiares, económicas y sociales en las
que se desarrollan, no serían relevantes para la ejecución de un
programa social, dentro de una política pública de nutrición infantil.
Sin embargo, una vez identificadas estas diferencias en la
referida localidad los criterios de atención tendrían, por obligación
lógica, moral y normativa, que priorizar a los niños –o grupo de
niños– que enfrentan mayores dificultades para acceder a un
elemento necesario para su nutrición diaria. Esta diferenciación no
afectaría a la igualdad de las personas menores de edad
beneficiarias, debido a que ya no se está tomando en cuenta la
igualdad formal, sino que prima la igualdad sustancial, la misma que
obliga al Estado –cualquiera sea su dependencia– a remover las
desigualdades y discriminaciones que limitan el desarrollo de
muchos individuos o grupos.
Entendemos, finalmente, que la primera consideración
alude a la situación de vulnerabilidad universal de las personas
menores de edad, las mismas que –en términos muy generales–
pueden dar a entender una serie de criterios similares para
determinar su desprotección; sin embargo, debido a su carácter
abstracto no es suficiente para entender la realidad concreta de
una determinada localidad como en nuestro ejemplo.
 IINCAP Jorge Basadre 26
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema

La segunda consideración alude a la consideración de las
situaciones vulnerabilidad entendida de forma focalizada, es decir,
teniendo en cuenta las concretas situaciones de desprotección de
ciertos grupos de niños y niñas en relación a la generalidad.
Desde el punto de vista de la igualdad sustancial, el criterio
adoptado por los funcionarios aludidos sería desigual y, por los
criterios esgrimidos, puede entenderse como discriminatorios en
relación a los posibles beneficiarios, que en situaciones concretas
de necesidad, no fueron atendidos.
INFANCIA Y ADOLESCENCIA
SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD
UNIVERSAL FOCALIZADA
fundamentalmente en sociedades con una escasa diferenciación;
baja interdependencia interna en lo social y económico,
homogeneidad cultural y reducida población.
Hoy día el encare universalista, en muchos casos, puede
considerarse discriminatorio, no sólo por el cambio de escala
cuantitativa y cualitativa que las sociedades han tenido en su
dinámica de funcionamiento, sino porque fundamentalmente ese
mismo modo heterogéneo de desarrollo de las sociedades,
consolidó diferencias en las necesidades, en las capacidades para
satisfacerlas y en las oportunidades que la sociedad brinda para
alcanzar los satisfactores correspondientes. Por ello, hoy se hace
imprescindible elaborar acciones diferenciales para distintos
grupos sociales, ubicados en distintas posiciones socioeconómicas.
Incluso en las posiciones sociales con más carencias, hay distintas
situaciones de pobreza, protagonizadas por distintos actores
sociales, que deben encararse con diferentes programas.

Se basa en criterios generales, Para el logro de un mejoramiento de las condiciones de vida,

Se basa en criterios específicos
relacionada a su especial
de indefensión, adicionales a
lo que debe ser universal es la garantía que la sociedad debe
indefensión en relación a los brindar para tratar de alcanzar la igualdad de oportunidades, pero
las anteriores.
adultos.
ello es posible lograrlo con acciones diferentes, porque son
Fuente: elaboración propia. diferentes las capacidades y posibilidades de los diferentes grupos
sociales. 18
3.3. UNIVERSALISMO Y FOCALIZACIÓN
Es evidente el significado, en términos de eficiencia y
Lo anterior es reconocido por el propio IIN (2002, 17 y ss.), equidad social, que tiene la acción de focalizar el destino de los
que señala que en el pasado, la igualdad de oportunidades trataba
de alcanzarse mediante un enfoque universal de las prestaciones 18
Estableciéndose, en relación a ello, que “así como la igualdad de oportunidades es
que atendían las necesidades de la población. Esto significaba un
claro que hoy día no debe ser igualdad de tratamientos, tampoco el concepto remite a
tratamiento igualitario a través de los mismos servicios para toda la logro de igualdad de resultados. Algunas veces será necesario obtener resultados
población. Por este medio, se constató el mejoramiento de las diferentes u otras veces se obtendrán por condiciones individuales de los beneficiarios.
Pero tendencialmente el objetivo de las Políticas Sociales será el disminuir los factores
condiciones de vida de importantes sectores poblacionales,
societales como causales en la discriminación de los resultados” (IIN 2002, 17).

recursos en términos de "a quién" favorece el gasto y "cómo" debe
estar configurada la prestación y su estrategia de implementación.
El logro de este objetivo supone "focalizar las prestaciones", como
manera de hacer efectivo el ajuste entre las necesidades del grupo
que tiene un riesgo social y lo que éste debe consumir para el logro
de mejores impactos. Ello supone diseñar las políticas y construir
los mecanismos capaces de garantizar que los programas y
proyectos sociales beneficien efectivamente a los sectores a
quienes van dirigidos: seleccionando los servicios más adecuados y
garantizando la facilidad de acceso a los mismos.
Uno de los aspectos del necesario proceso de racionalización
del gasto –en un contexto de escasos recursos y frente al desafío
de generar más y nuevos instrumentos de Política Social– se
localiza en evitar las "filtraciones sociales" y reducir la “brecha”
que separa, dado que se ha enfatizado repetidamente que los
grandes beneficiarios han sido los sectores medios y altos,
excluyendo a los de más bajos recursos económicos, sociales y
culturales.
Ya sea por esa concepción "universalista" que en el pasado
fue necesaria y dio éxito en la gran mayoría de las áreas de
abordaje de las Políticas Sociales, o por las condiciones de
operación de los servicios que "naturalmente" restringían las
posibilidades de acceso de los sectores más carenciados, lo cierto
es que hoy existe una brecha demasiado amplia en la cobertura de
prestaciones subsidiadas.
Esta idea sobre el necesario encare de un proceso de
focalización aparece como sustantiva en el diseño actual de los
programas sociales y debe implicar una selectividad positiva de las
acciones. Para expresarlo de otra manera, si de lo que se trata es
mejorar la equidad social de las acciones, la discriminación de las
IINCAP Jorge Basadre 27
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
mismas deberá ser dando más insumos sociales a los grupos más
vulnerables. Y ello no es producir los mismos insumos para todos,
sino dirigir a cada cual según sus riesgos. La equidad social no se
lograría diseñando programas “mínimos” y de baja calidad en sus
objetivos y en su gestión, para dirigirlos a estratos sociales ya
carenciados.
Ello exige esfuerzos para lograr una determinación de las
características básicas de los "destinatarios específicos" y su
localización espacial, lo que remite a un área de los temas actuales
que se debaten en el campo de las Políticas Sociales, como lo es la
elaboración de nuevos indicadores válidos para operar las acciones
y georeferenciarlos para direccionar adecuadamente los bienes y
servicios que se proveen.
a) Focalización versus Universalismo
Para el IIN (2002, 18 y s.), la focalización se vincula
especialmente al gasto social, para la provisión de servicios sociales
subsidiados a grupos específicos de la población, en particular, a
aquellos que viven en condiciones de pobreza. Las políticas
focalizadas son pues, de naturaleza selectiva. La aplicación de
políticas focalizadas (en contraposición a las universalistas) es,
además, consecuencia de la restricción en los recursos fiscales, por
lo que focalizar sería simplemente, orientar los escasos recursos
fiscales hacia sus fines más prioritarios. 19
19
El término "focalización", aplicado a las políticas sociales, sería “(…) una modalidad
de intervención pública que tiende a destinar sus recursos hacia los más necesitados. Es
una respuesta a los recortes presupuestales gubernamentales de los últimos años y una
estrategia para alcanzar una mayor eficiencia y equidad en las prestaciones sociales que
realiza el estado. Si bien hoy en día no es un enfoque novedoso, persiste la polémica
respecto de si las políticas focalizadoras tienen un mejor impacto (en términos de
eficiencia y equidad) que las políticas sociales "universalistas". Estas últimas
tradicionalmente fueron concebidas para beneficiar al conjunto de la sociedad, esto es,

Siendo necesario entender, en relación a los costos, que en
el contexto en el que se plantea la focalización está fuertemente
condicionado por factores como la agudización de los problemas
sociales, la crisis fiscal y el nuevo papel del Estado en el marco de
los procesos de modernización y globalización de la economía. De
todas maneras esta orientación focalizada en las políticas públicas
tiene sus costos. Entre ellos, los asociados al costo administrativo
que supone seleccionar a los grupos objetivo de la política social y
evitar las filtraciones a la misma (cuando los beneficiarios no son los
pertenecientes a los grupos de riesgo sino a otros más favorecidos).
Este es un problema común de las políticas universalistas, aunque
también puede aparecer acentuado en las políticas focalizadas si no
se cuida en el proceso de selección.
b) Las ventajas y desventajas de la universalización
Tradicionalmente las políticas sociales en América Latina se
desarrollaron de forma universalista, como señala el IIN (2002, 20 y
s.), proveyendo los mismos bienes y servicios, de la misma forma y
cantidad, a todo el mundo, con el objetivo de lograr la mejora de la
calidad de vida de la sociedad. Este enfoque tuvo algún éxito en el
pasado en sociedades con "relativamente escasa diferenciación",
fundamentalmente en los pocos países que gozaban de baja
interdependencia social y económica interna, así como de reducida
y homogénea población.
Pero la realidad de la América Latina de nuestros días, nos
sitúa en una situación de marcada interdependencia y complejidad
interna y externa. Según la OPP (Uruguay, 1994), "Un concepto muy
una oferta homogénea de servicios para todo el mundo. Sin embargo, existen
ambigüedades en materia de complementariedad-suplementariedad entre los dos
enfoques” (IIN 2002, 19).
IINCAP Jorge Basadre 28
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
amplio de la universalidad puede conducir a la institucionalización
de situaciones de fuerte desigualdad social en el acceso y utilización
de los servicios sociales, en la medida en que no se le acompaña de
mecanismos compensatorios y asistenciales que permitan una
relativa igualación para poder acceder a esos servicios."
Desde una perspectiva económica, en la provisión de los
servicios sociales (especialmente los que son inversiones en el
capital humano) existen externalidades que justifican cubrir la
población en forma universalista. Por ejemplo, una población sana y
bien instruida afecta positivamente a la sociedad en su conjunto, en
términos sociales y productivos. En este sentido, los primeros años
de enseñanza, así como la prevención de las enfermedades debería
ser suministrados desde un enfoque universalista. La
universalización de la educación y la salud primaria o preventiva
también es fundamentada por razones de equidad, y por poseer
características de bienes públicos. Por ejemplo, no es viable ni
deseable impedirle a nadie que se beneficie de una campaña
masiva contra el cólera; asimismo, todos los niños deberían tener
acceso a la educación, independientemente de la riqueza de sus
padres.
Aunque la oferta homogénea para todos se fundamenta por
la igualdad y la integración social, en la práctica los principales
beneficiarios de los servicios públicos en general, en América Latina
han sido los sectores más instruidos, más informados, más
organizados, que viven en áreas mejor dotadas de servicios, que
cuentan con recursos para hacer frente a los costos de transacción
(transporte, tiempo) en los que es necesario incurrir para recibir los
servicios.
Asimismo, algunas veces con las políticas universalistas
surge una autofocalización (autoselección) de los grupos más

acomodados en lugar de los más carenciados. Esta situación ocurre
cuando un servicio es suministrado por los sectores público y
privado. Las personas con más recursos pagan el servicio privado
porque lo consideran de mejor calidad y/o porque recibirán mejor
trato como usuario. Uno de los resultados es una estigmatización
del consumo de los servicios públicos; siendo un ejemplo
importante salud pública y la salud privada.
c) Las ventajas y desventajas de la focalización
La focalización, según entiende el IIN (2002, 19 y s.), se basa
en el hecho de que la población es heterogénea en sus necesidades
y problemas, por lo cual se hace necesario diseñar programas
específicamente dirigidos a los grupos de riesgo. Está también
relacionada con las restricciones presupuestarias de los gobiernos y
con la orientación de los escasos recursos financieros hacia sus fines
prioritarios. Este enfoque surge de las dificultades del estado para
atender en forma permanente a las demandas de los sectores más
carenciados, para obtener el financiamiento adecuado y para
mejorar la eficiencia de sus operaciones.
La focalización también se sustenta en el principio de la
equidad, a la vez que se dirige a las necesidades específicas de los
diferentes grupos poblacionales. Según esta teoría, una respuesta
homogénea a situaciones heterogéneas no sirve para alterar las
diferencias iniciales entre grupos de personas. En lugar de
concentrarse en la oferta, la focalización enfatiza y se concentra en
la demanda, aplicando el concepto de la discriminación positiva
para seleccionar de antemano los grupos que recibirán los
beneficios de una política dada, y esperando profundizar el impacto
al concentrar los recursos en la parte de la sociedad que más los
necesita.
IINCAP Jorge Basadre 29
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema
Como se mencionó más arriba, la focalización podría
permitir un ahorro de recursos gubernamentales, lo que redundaría
en una mayor eficiencia en la asignación del gasto. Sin embargo,
implica un aumento en los costos administrativos y de aquellos
derivados de la puesta en funcionamiento de un sistema de
información adecuado para seleccionar los beneficiarios evitar
"filtraciones sociales. Este es un problema común de las políticas
universalistas, aunque también puede aparecer en las políticas
focalizadas si no se cuida en el proceso de selección.
Algunos problemas de la focalización son: la falsa
declaración para estar incluido como beneficiario; la
estigmatización de los grupos más pobres; elevados costos
administrativos; la acreditación como requisito (cuando los más
necesitados son los que tienen mayores dificultades en acreditar su
situación); el uso de criterios territoriales que no tomarían en
cuenta los nuevos pobres; las fallas en el diseño de los programas
(los componentes tienen que corresponder a la cultura y al sistema
de valores de cada grupo objetivo).
3.4. RESUMEN CONCEPTUAL HACIA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
INFANCIA FOCALIZADAS. CARACTERÍSTICAS Y FUNDAMENTOS
Según el IIN (2002, 21 y s.), las políticas focalizadas tendrían
las siguientes características y fundamentos:
Características
a) La Focalización se constituye en un requisito de gestión de
las políticas públicas sociales, para asegurar la cobertura de los
sectores más vulnerables.
b) La Focalización desarrolla sistemas adecuados de prestación
de servicios ajustados a las características de la demanda.
 IINCAP Jorge Basadre 30
El Trabajo Infantil en sus Peores Formas: la visión general del problema

c) La Focalización permite la extensión a la población de niños, profundizar el impacto al concentrar los recursos en la parte de la
niñas y adolescentes más vulnerada en sus derechos, de las sociedad que más los necesita.
oportunidades y opciones básicas necesarias para propiciar las
e) Buscando mejorar la equidad social de las acciones, la
condiciones para su desarrollo integral.
discriminación de las mismas deberá estar basada en otorgar más
Fundamento Principal de la aplicación de Políticas Focalizadas: insumos sociales a los grupos más vulnerables y más vulnerados en
sus derechos. Y ello no es producir los mismos insumos para todos,
El Derecho a la igualdad de oportunidades para niños, niñas
sino dirigir a cada cual según sus factores de riesgos.
y adolescentes:
Esta posición exige esfuerzos para lograr una determinación
a) En el pasado la igualdad de oportunidades se alcanzaba con
de las características básicas de los «destinatarios específicos» y su
un encare universalista de las distintas necesidades de la población.
localización espacial.
Esto es tratar por igual; proveer el mismo servicio y del mismo
modo a toda la población. De esta manera se pretendía obtener –y
se obtuvieron– logros en el mejoramiento de las calidades de vida
de muy importantes franjas de población.
b) Lo que debe ser universal es la garantía que la sociedad
debe brindar, para tratar de alcanzar la igualdad de oportunidades,
pero ello es posible lograrlo con acciones diferentes, porque son
diferentes las capacidades y posibilidades de los diferentes grupos
sociales.
c) La igualdad de oportunidades es claro que no debe ser
igualdad de tratamientos, ni igualdad de resultados.
d) Eficiencia y equidad social. La focalización se sustenta en el
principio de la equidad, a la vez que se dirige a las necesidades
específicas de los diferentes grupos poblacionales. Según esta
teoría, una respuesta homogénea a situaciones heterogéneas no
sirve para alterar las diferencias iniciales entre grupos de personas.
En lugar de concentrarse en la oferta, la focalización enfatiza y se
concentra en la demanda, aplicando el concepto de la
discriminación positiva para seleccionar de antemano los grupos
que recibirán los beneficios de una política dada, y esperando

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