N. 05775/2016 REG.RIC.

Pubblicato il 12/10/2020 N. 06037 2020

_____/____REG.PROV.COLL.
N. 05775/2016 REG.RIC.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5775 del 2016,
proposto da
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12.
contro
Strada dei Parchi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini, Angelo Clarizia, Sara Di
Cunzolo, con domicilio eletto presso lo studio Arturo Cancrini in Roma, piazza San
Bernardo, 101.
nei confronti
AISCAT, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avvocato Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso il suo studio in
Roma, largo Messico, 7.
e con l'intervento di
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ad adiuvandum:
Filt-Cgil Federazione Italiana Lavoratori Trasporti, Fit-Cisl / Federazione Italiana
Trasporti, Uil Trasporti/Unione Italiana dei Lavoratori dei Trasporti, in persona dei
legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Vittoria
Mezzina, Massimo Nappi, Sergio Vacirca, con domicilio eletto presso lo studio
Massimo Nappi in Roma, via Agri, 1.
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
(Sezione Terza) n. 04786/2016, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Strada dei Parchi s.p.a. e di AISCAT;
Visto l’appello incidentale di Strada dei Parchi s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 settembre 2020 il Cons. Giuseppina
Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Di Cunzolo, Vagnucci per delega di
Cancrini, Clarizia e Vacirca, nonché preso atto della richiesta di passaggio in
decisione senza discussione depositata dall'avvocato Tedeschini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio ha accolto parzialmente il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalla società
Strada dei Parchi s.p.a., con l’intervento ad adiuvandum dell’Associazione Italiana
Società Concessionarie Autostrade e Trafori (AISCAT), nei confronti del Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) per l’annullamento:
- del provvedimento prot. M_INF_SVCA n. 5698 del 2 luglio 2014, ricevuto in pari
data dalla ricorrente, con cui la Struttura di vigilanza sulle concessionarie
autostradali ha disposto che "codeste Società [concessionarie autostradali]
dovranno garantire, in ogni caso e per l'intero arco delle 24 ore, la presenza fisica
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di personale di esazione in ogni stazione barriera/casello";

- della nota prot. 8945 del 9 ottobre 2014 della Struttura di vigilanza sulle
concessionarie autostradali, di riscontro ad una nota dell’AISCAT del 6 agosto
2014.
1.1. La sentenza -dato atto della costituzione in giudizio dell’amministrazione
resistente e degli incombenti istruttori disposti con ordinanza collegiale del 13
gennaio 2016, n. 1646 per acquisire copia della convenzione che regola il rapporto
tra la ricorrente e l’ANAS- ha deciso come segue:
- ha respinto un primo profilo di censure, esposto nel ricorso introduttivo e ribadito
nei motivi aggiunti, volto a sostenere che, alla luce delle disposizioni vigenti
normative e regolamentari, la Struttura di vigilanza non avrebbe alcun potere di
adottare determinazioni in grado di ingerirsi nella potestà imprenditoriale ed
organizzativa della concessionaria, dovendo limitarsi ad un mero controllo della
gestione delle autostrade secondo quanto previsto dall’art. 2, comma 1, lett. b), del
d.m. del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 1 ottobre 2012, n. 341;
- ha accolto invece, per carenza di istruttoria e di motivazione, le ulteriori censure
di cui al secondo motivo con le quali era dedotto che la Struttura di vigilanza aveva
imposto alla ricorrente l’obbligo di garantire la presenza fisica di un operatore
presso le stazioni di esazione, senza tenere conto delle loro caratteristiche di elevata
automazione;
- nel decidere in riferimento a quest’ultimo mezzo, ha, tra l’altro, ritenuto
“l’assenza di specifiche disposizioni e riferimenti normativi e/o negoziali che
potessero fornire precise e chiare indicazioni sulla estensione del sistema di
pagamento automatizzato e sulla possibilità di eliminare la presenza degli
operatori ai caselli”, affermando che al riguardo non apparivano utili né “il
riferimento di parte ricorrente alla proposta contrattuale formulata in sede di
partecipazione alla gara per l’aggiudicazione della concessione del servizio per la
gestione del tratto autostradale in esame”, né “la convezione stipulata tra l’ANAS e
la società Strada dei Parchi nel 2009 e quella precedente tra il RTI Autostrade
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S.p.A./Toto S.p.a e l’ANAS del 2001, che non contengono alcun preciso riferimento
a tale innovativo sistema di automazione e alla sua progressiva estensione lungo la
rete autostradale gestita dalla società Strada dei Parchi”;
- con la conseguente conferma della “necessità che qualsiasi determinazione da
parte della Struttura di vigilanza fosse preceduta da una congrua attività
istruttoria, condotta in contraddittorio, con la società ricorrente; attività che le
scarne comunicazioni tra la Struttura di vigilanze e la società Strada dei Parchi -
allegate dall’Amministrazione in sede di memoria di costituzione - non sono in
grado di dimostrare […]”.
1.2. Accolti il ricorso e i motivi aggiunti nei limiti di cui sopra, sono stati annullati
i provvedimenti oggetto di impugnazione, con integrale compensazione delle spese
di lite.
2. Per la riforma della sentenza il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha
formulato un motivo di appello.
La società Strada dei Parchi s.p.a. ha resistito al gravame e proposto appello
incidentale con unico motivo articolato in più censure.
2.1. Si è costituita in appello l’AISCAT per resistere all’appello principale e aderire
a quello incidentale.
Hanno inoltre spiegato intervento in appello, adesivo alle ragioni dell’appellante
Ministero, la FILT-CGIL/ Federazione Italiana Lavoratori Trasporti, la FIT-
CISL/Federazione Italiana Trasporti e la UIL Trasporti/Unione Italiana dei
Lavoratori dei Trasporti.
Strada dei Parchi si è opposta all’intervento delle organizzazioni sindacali,
sostenendone l’inammissibilità.
2.2. L’appellante incidentale e gli intervenuti hanno depositato memorie ex art. 73
Cod. proc. amm. e le organizzazioni sindacali anche memoria di replica in vista
dell’udienza del 2 aprile 2020.
Rinviata quest’ultima ai sensi dell’art. 84, comma 1, del d.-l. n. 18 del 2020,
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convertito dalla legge n. 27 del 2020, e fissata altra data per la trattazione di merito,
all’udienza del 17 settembre 2020 la causa è stata discussa e assegnata a sentenza.
3. In via preliminare va affrontata la questione di ammissibilità dell’intervento
spiegato in appello dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori dei trasporti ai sensi
dell’art. 97 Cod. proc. amm..
3.1. In risposta alla principale obiezione di Strada dei Parchi, va evidenziato che,
accanto all’intervento ad opponendum per la prima volta in appello da parte di chi
ha un interesse autonomo e incompatibile con quello del ricorrente in primo grado
(come, ad esempio, il controinteressato pretermesso), che lo legittimerebbe
all’opposizione di terzo (cfr. Cons. Stato, IV, 3 marzo 2000, n. 1131), la
giurisprudenza ha ritenuto ammissibile per la prima volta in appello anche
l’intervento adesivo non autonomo (cfr., in riferimento all’art. 97 Cod. proc. amm.,
Cons. Stato, V, 20 dicembre 2011, n. 6702 e id., V, 29 ottobre 2012, n. 5504;
nonché già Cons. Stato, Ad. plen., 19 febbraio 1988, n. 2, nel vigore dell’art. 37,
comma 1, del r.d. 17 agosto 1907, n. 642).
L’orientamento va condiviso e ribadito.
La lettera dell’art. 97 Cod. proc. amm. non consente la restrittiva interpretazione
sostenuta da Strada dei Parchi, che ne fa coincidere i presupposti di applicabilità
con quelli dettati, per il rito civile, dall’art. 344 Cod. proc. civ., che ammette
all’intervento in appello soltanto i terzi che potrebbero proporre opposizione di
terzo (cfr. C.G.A.R.S., 13 settembre 2011, n. 552, sull’inapplicabilità al giudizio
amministrativo della regola dell’art. 344 Cod. proc. civ.).
Il generico riferimento a «chi vi ha interesse» di cui all’art. 97 Cod. proc. amm.
consente di raccordare la previsione a quella dell’art. 28, comma 2, Cod. proc.
amm., escludendo soltanto l’ammissibilità dell’intervento dei soggetti interessati
che, essendo legittimati all’impugnazione della sentenza, ne siano decaduti per
decorso dei termini.
Né ci si può avvalere, in senso contrario -come fa Strada dei Parchi- dell’art. 50,
comma 3, Cod. proc. amm., come se fissasse una decadenza per il mancato
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deposito dell’atto di intervento nei termini ivi indicati, tuttavia riferiti all’udienza
dinanzi al giudice di primo grado. La disposizione, infatti, completa la disciplina
dell’intervento, senza derogare né all’art. 28 né all’art. 97, quanto alle condizioni di
ammissibilità, ma dettando modalità e tempi di proposizione che valgono sia in
primo grado che in appello.
3.1.1. Infine, è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
sollevata dalla società appellata, con riferimento all'art. 97 Cod. proc. amm., per
violazione dell'art. 76 Cost. “sotto il profilo dell'eccesso di delega”, per mancato
coordinamento delle norme processuali del giudizio amministrativo “con le norme
del codice di procedura civile in quanto espressione di principi generali”, ai sensi
dell’art. 44, comma 1, della legge n. 69 del 2009.
E’ sufficiente osservare che l’art. 344 Cod. proc. civ. non è espressione di un
principio generale dell’ordinamento processuale, ma piuttosto norma limitativa
della facoltà di intervento nel giudizio di appello così come connotato dinanzi al
giudice civile, laddove, all’opposto, il giudizio amministrativo di appello legittima
una maggiore apertura -nel solco della tradizione normativa e giurisprudenziale cui
si è fatto cenno- anche alla luce della diversità delle posizioni giuridiche soggettive
tutelate dinanzi al giudice amministrativo.
3.2. Ciò chiarito, è tuttavia indiscutibile che le organizzazioni sindacali intervenute
in appello siano non portatrici di una posizione processuale autonoma e che il loro
intervento sia supportato da un interesse di mero fatto.
Al riguardo, va premesso che l’interveniente ad adiuvandum in appello, che assume
la posizione sostanziale di colui che spiega intervento ad opponendum c.d. proprio
in primo grado, a sostegno cioè dell’amministrazione ivi resistente e poi appellante,
può limitarsi a far valere un interesse di mero fatto, come chiarito, sia pure
incidentalmente, dalla decisione dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di
Stato 28 gennaio 2015, n.1.
3.2.1. Tuttavia si tratta di verificare se l’interesse di fatto che ha indotto le
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organizzazioni sindacali intervenienti a supportare le ragioni del Ministero

appellante, pur non di ostacolo all’intervento, sia sufficiente a fondare la loro
legittimazione ad intervenire nel presente giudizio inter alios.
La risposta è negativa, sol che si considerino le condizioni individuate
dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, nella condivisibile decisione 2
novembre 2015, n. 9, per il riconoscimento della legittimazione ad intervenire degli
enti rappresentativi di interessi collettivi; segnatamente quanto al presupposto
fondamentale che “la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro
delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del
provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo
istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli
associati” (Cons. Stato, IV, 16 novembre 2011, n.6050, richiamata per condivisione
da Cons. Stato, Ad. plen., n. 9 del 2015, cit.).
3.2.2. L’interesse a fondamento dell’intervento delle organizzazioni sindacali è
stato individuato da queste ultime, già nell’atto di intervento del 9 novembre 2016,
“in virtù del loro ruolo istituzionale e a tutela anche dei livelli occupazionali del
settore”.
Evidente è che si tratti di un interesse, pur significativo, ma soltanto indirettamente
sacrificato (o sacrificabile) in conseguenza riflessa dell’annullamento dei
provvedimenti ministeriali impugnati. La tutela dei livelli occupazionali dei
dipendenti delle concessionarie non è uno dei parametri di riferimento dei poteri di
intervento spettanti al Ministero concedente rispetto alle scelte organizzative della
concessionaria autostradale, alla stregua delle norme, di legge, regolamentari e
convenzionali, di cui si dirà trattando dei motivi degli appelli, principale e
incidentale. E’ sufficiente qui anticipare che i poteri di vigilanza e controllo della
Struttura ministeriale competente, in ragione dei quali sono stati adottati i
provvedimenti oggetto di contenzioso, attengono alla sicurezza della circolazione e
degli utenti delle autostrade ed al mantenimento dei livelli di qualità del servizio,
ma non alla tutela dei lavoratori che operano nel settore delle infrastrutture e dei
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trasporti, ed in particolare dei lavoratori che sono alle dipendenze delle

concessionarie autostradali.
Quindi, la circostanza che le organizzazioni sindacali intervenute siano firmatarie
del contratto collettivo nazionale di lavoro per il personale dipendente da società e
consorzi concessionari di autostrade e trasporti non è titolo sufficiente per il
riconoscimento della loro legittimazione ad intervenire in giudizio. Resta
ovviamente fermo il perseguimento della tutela degli interessi degli occupati per il
tramite di altre vie, quali quelle - esemplificate nella documentazione prodotta (in
sé, peraltro, non utilizzabile ai fini della decisione) - della sollecitazione alle
amministrazioni concedenti a garantire i livelli occupazionali mediante apposite
prescrizioni, a ciò finalizzate, da inserire nei bandi di gara (o nei contratti).
Ma nel presente giudizio non è di questo che si tratta, bensì delle scelte di
automazione dei caselli autostradali da parte di Strada dei Parchi, censurate dal
Ministero per ragioni di sicurezza e di efficienza del servizio e delle prestazioni
della concessionaria.
3.2.3. Giova aggiungere che l’interesse di fatto al mantenimento dell’occupazione
da parte dei singoli dipendenti di Strada dei Parchi, ove compromesso dalle scelte
organizzative della concessionaria, avrebbe legittimato tutt’al più l’intervento di
ciascuno di costoro. Il che non basta ad affermare l’interesse ad intervenire delle
organizzazioni sindacali, dal momento che la legittimazione ad intervenire
presupporrebbe che l’avversato annullamento dei provvedimenti impugnati si
risolvesse in una lesione diretta del loro scopo istituzionale, e non della mera
sommatoria degli interessi imputabili ai singoli lavoratori rappresentati.
3.4. L’intervento delle organizzazioni sindacali su indicate va perciò dichiarato
inammissibile.
4. Passando al merito, l’ordine logico giuridico delle questioni impone di trattare
preliminarmente l’appello incidentale di Strada dei Parchi s.p.a..
4.1. Con l’unico articolato motivo (Violazione e/o falsa applicazione di legge: art.
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41 e 97 Cost.; art. 3 e 21 septies, l. n. 7.8.1990, n. 241; art. 31 c.p.a.; art. 2, comma

86, lett. d), d.l. 3.10.2006, n. 262; d.m. M.I.T. 1.10.2012, n. 341. Violazione e/o
falsa applicazione della convenzione unica approvata per legge ex art. 8 duodecies,
comma 2, della legge 6 giugno 2008, n. 101. Nullità per carenza di potere.
Violazione dei principi di libertà e autonomia imprenditoriale e del legittimo
affidamento dei concessionari autostradali. Eccesso di potere per sviamento,
difetto di motivazione e di istruttoria, nonché erronea valutazione dei fatti)
l’appellante incidentale ripropone, in primo luogo, la censura per cui con i
provvedimenti impugnati la struttura ministeriale si sarebbe indebitamente e
autoritativamente ingerita nella gestione e nelle modalità di esecuzione della
concessione che, invece, dovrebbero essere rimesse alla esclusiva sfera di
competenza della concessionaria Strada dei Parchi; ciò, ad avviso di quest’ultima,
nel presupposto che i poteri del concedente sarebbero di “mera vigilanza in merito
alla corretta esecuzione e gestione della rete autostradale” e non potrebbero
estendersi sino all’imposizione di “concrete modalità esecutive”, addirittura “in
contrasto con i contenuti tecnici del progetto aggiudicato”.
4.1.1. La censura è stata respinta in primo grado.
Dopo aver richiamato le disposizioni dell’art. 2 del d.m. 1 ottobre 2012, n. 341 del
M.I.T., lett. b) [che attribuisce alla Struttura di Vigilanza sulle concessionarie
autostradali “vigilanza e controllo sui concessionari autostradali, inclusa la
vigilanza sull'esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in concessione e
il controllo della gestione delle autostrade il cui esercizio è dato in concessione”] e
lett. g) [che prevede, in modo più dettagliato, che la Struttura esercita la “vigilanza
sull'attuazione, da parte dei concessionari, delle leggi e dei regolamenti
concernenti la tutela del patrimonio delle autostrade in concessione nonché la
tutela del traffico e della segnaletica; vigilanza sull'adozione, da parte dei
concessionari, dei provvedimenti ritenuti necessari ai fini della sicurezza del
traffico sulle autostrade medesime”], la sentenza si sofferma su quanto previsto
dalla nuova convezione unica, che disciplina il rapporto tra il concedente e Strada
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dei Parchi s.p.a., quale società concessionaria della gestione della rete autostradale
costituita dalle Autostrade A24 ed A25 (convenzione che ha sostituito quella
stipulata originariamente, in data 20 dicembre 2001, tra l'ATI costituita da
Autostrade s.p.a. e Toto s.p.a. e l’ANAS e approvata con il decreto interministeriale
24 aprile 2002, n. 387/1/C.D.O.P.); in particolare, richiama l’art. 8, comma 1, lett.
b), della convenzione, che attribuisce all’ANAS quale concedente (nell'ambito dei
compiti di cui all'art. 2, comma 1, lett. d), del d.lgs. 26 febbraio 1994, n. 143 e
s.m.i. e ai sensi dell'art. 2, comma 86, della legge 24 novembre 2006, n. 286, di
conversione del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262) il potere di emanare
«direttive concernenti le modalità operative relative all'erogazione dei servizi da
parte del Concessionario, ai sensi dell'art. 2, comma 86, lettera b) del Decreto
Legge n. 262/06 così come modificato dalla legge 286/06 e della Delibera CIPE n.
39 del 15 giugno 2007 e s.m.i., definendo in particolare i livelli generali di qualità
riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla
singola prestazione da garantire all'utente, sentiti i concessionari e i
rappresentanti degli utenti e dei consumatori». Ancora, fa menzione dell’art. 2,
comma 3, del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 1 ottobre
2012, n. 341 (con il quale è stata istituita la Struttura di vigilanza sulle
concessionarie autostradali), che dispone espressamente che «La Struttura si
avvale, nell'espletamento delle proprie funzioni, dell'ANAS, delle società miste
regionali Autostrade del Lazio s.p.a., Autostrade del Molise s.p.a., Concessioni
Autostradali Lombarde s.p.a. e Concessioni Autostradali Piemontesi s.p.a.,
relativamente alle infrastrutture autostradali, assentite o da assentire in
concessione, di rilevanza regionale».
Alla stregua del combinato disposto delle disposizioni su indicate, la sentenza
conclude affermando “la possibilità per la Struttura di vigilanza di adottare
determinazioni, o meglio direttive, volte a salvaguardare i livelli generali di qualità
delle prestazioni da garantire all’utente, come quella impugnata nel caso di specie
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dalla ricorrente […]”.

4.1.2. Strada dei Parchi sostiene di non avere inteso contestare in generale la
sussistenza dei poteri regolatori e di vigilanza del Ministero per garantire i livelli di
sicurezza e di qualità del servizio, ma piuttosto di avere censurato l’operato della
Struttura di vigilanza nella misura in cui si sarebbe risolto “in un’indebita
ingerenza nell’attività gestionale del Concessionario”, poiché ha imposto un
obbligo incondizionato di garantire la presenza fisica di un operatore presso le
stazioni di esazione, nonostante esse siano ad elevata automazione.
4.2. Il motivo è infondato.
La norma regolamentare, che demanda alla Struttura di vigilanza ministeriale «il
controllo della gestione delle autostrade il cui esercizio è dato in concessione»,
nonché l’esercizio della «vigilanza […] sull'adozione, da parte dei concessionari,
dei provvedimenti ritenuti necessari ai fini della sicurezza del traffico sulle
autostrade medesime», e la previsione convenzionale, che attribuisce al concedente
il potere di emanare «direttive concernenti le modalità operative relative
all'erogazione dei servizi da parte del Concessionario, ai sensi dell'art. 2, comma
86, lettera b) del Decreto Legge n. 262/06 così come modificato dalla legge 286/06
e della Delibera CIPE n. 39 del 15 giugno 2007 e s.m.i., definendo in particolare i
livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di
qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all'utente, sentiti i
concessionari e i rappresentanti degli utenti e dei consumatori», consentono di
escludere che il Ministero abbia agito in carenza di potere.
Le ragioni fondanti il potere di intervento ministeriale sono le medesime che
l’Avvocatura generale dello Stato indica, impropriamente (come si vedrà), a
sostegno dell’appello principale: sicurezza degli utenti e adeguati livelli di qualità
delle prestazioni sono gli obiettivi in vista dei quali il Ministero, per il tramite della
competente Struttura di vigilanza, è abilitato, per via di normazione secondaria e
convenzionale, ad intervenire dettando, anche, ove necessario ai detti scopi, le
direttive concernenti le modalità operative relative all'erogazione dei servizi da
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parte del Concessionario.

Non vi è dubbio che, come osservano sia Strada dei Parchi che AISCAT, tali
direttive debbano avere ad oggetto, essenzialmente, i risultati da raggiungere in
riferimento ai livelli dei servizi resi agli utenti, ma anche -come osserva, sia pure in
diversa prospettiva, la difesa erariale- in riferimento alla sicurezza degli utenti delle
autostrade. Ciò comporta che, in linea di principio e fatto salvo il rispetto di
specifici obblighi assunti contrattualmente, resta in capo al concessionario la scelta
delle modalità organizzative del servizio ritenute congrue per perseguire i detti
scopi, nel rispetto della libertà imprenditoriale degli operatori economici affidatari
della concessione.
Tuttavia, l’impianto normativo e convenzionale consente di ritenere -concordando
sul punto con le conclusioni raggiunte in sentenza- per un verso, che (anche) le
soluzioni organizzative concretamente proposte dal concessionario siano
assoggettabili alla vigilanza e al controllo che fanno capo alla struttura ministeriale
e possano essere da questa motivatamente censurate ove ritenute in contrasto, o
anche solo inadeguate, rispetto alle finalità da garantire o ai risultati da
raggiungere; per altro verso, che sia consentito l’intervento della struttura
ministeriale, non solo impeditivo, ma anche propositivo (o impositivo) di modalità
organizzative od operative ove, previa completa ed articolata istruttoria in
contraddittorio col concessionario e adeguata motivazione (che tenga conto
specialmente delle soluzioni operative alternative del concessionario), dimostri che
la soluzione proposta (o imposta) sia la migliore (o l’unica) praticabile in un
determinato contesto spaziale e temporale e comunque sia coerente con gli obiettivi
di efficienza e di proporzionalità dell’azione amministrativa e con il rispetto delle
reciproche sfere di competenza delineate per via contrattuale.
4.3. Ne consegue che, fatto salvo quanto si vedrà trattando dell’appello principale,
l’intervento della Struttura di vigilanza è, nel caso di specie, collocabile nel
perimetro del potere di vigilanza e controllo sulla gestione del servizio, nonché di
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regolazione mediante direttive indirizzate al concessionario, spettante al Ministero

concedente.
La prima e fondamentale censura dell’appello incidentale va respinta.
5. Per convenienza espositiva, in parziale deroga all’ordine logico giuridico delle
questioni, è da affrontare la seconda censura dell’unitario motivo di appello
incidentale.
5.1. Strada dei Parchi, censurando la motivazione della sentenza per cui la proposta
contrattuale, contro quanto affermato dalla concessionaria, non conteneva il
progetto di automazione delle stazioni, torna a sostenere che il percorso verso la
completa automazione dei sistemi di esazione sarebbe stato già delineato
nell’offerta presentata in gara, al dichiarato fine di contenere le spese relative al
personale deputato a svolgere questa particolare attività, come si desumerebbe dalla
relazione tecnica allegata all’offerta, nonché da una nota prot. 11305 del 30 giugno
2014 inviata dalla concessionaria alla Struttura di vigilanza.
La censura è infondata, per le ragioni di cui appresso.
5.2. Va sgomberato il campo dal contenuto della nota prot. 11305 del 30 giugno
2014, che, così come la precedente prot. n. 9687 del 6 giugno 2014, non attiene
direttamente agli impegni contrattuali contenuti nell’offerta o nella convenzione
unica: sicché va considerata -come fatto dal primo giudice- nel contesto
dell’interlocuzione intrattenuta dalla concessionaria con la struttura ministeriale, cui
hanno fatto seguito i provvedimenti impugnati. Essa invece non rileva al fine di
ricostruire -nemmeno per via indiretta, come sembra suggerire l’appellante
incidentale- gli impegni assunti in fase di gara.
5.3. Soffermandosi, invece, a tale scopo, sul contenuto dell’offerta e dell’allegata
relazione tecnica, si rileva in primo luogo che gli stralci riportati sia nell’atto di
appello incidentale (pag. 11-12) che nella memoria di Strada dei Parchi (pag. 4-5 e
10 e 12) fanno esplicito riferimento alla “riduzione del numero di operazioni di
riscossione manuale del pedaggio” ed alla “gestione della riscossione del pedaggio
senza la presenza di personale”, in termini tali da non essere del tutto incompatibili
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con la soluzione, invece, dettata dal Ministero, volta ad assicurare l’assistenza ai

clienti con un presidio fisico presso la stazione malgrado l’automazione della
riscossione presso le porte.
5.3.1.Comunque l’aspetto dei documenti di gara che non consente di attribuire ai
detti contenuti dell’offerta e della relazione tecnica il significato -preteso
dall’appellante incidentale- di una proposta contrattuale accettata dal concedente, è
costituito dalla portata evidentemente programmatica delle enunciazioni
richiamate. In particolare, queste, non solo mancano della specificazione di profili
esecutivi essenziali -quali quelli evidenziati in sentenza dell’«estensione [del
sistema di riscossione automatica presso i caselli] sia in termini quantitativi che
temporali» (con l’indicazione dei caselli o di un cronoprogramma)- ma soprattutto
presuppongono - a causa del carattere di obiettivo meramente programmatico
attribuito alla graduale automazione della riscossione dei pedaggi- l’adozione di
soluzioni tecniche che si sarebbero rese disponibili in futuro, in dipendenza
dell’evoluzione tecnologica del settore.
È appunto in riferimento a tali soluzioni tecniche, adottate nella fase esecutiva del
rapporto, che si è ritenuto legittimo l’intervento di vigilanza e controllo
ministeriale, sì da rendere del tutto “neutro” -o non utile, come detto in sentenza- il
contenuto dell’offerta tecnica, che dette soluzioni non contemplava, né avrebbe
potuto contemplare perché condizionate dai progressi tecnologici settoriali (come
d’altronde riconosciuto dalla stessa appellante incidentale).
5.4. Va perciò disatteso anche il profilo di censura della sentenza di primo grado
appena trattato.
6. Respinto l’appello incidentale, non merita accoglimento nemmeno l’appello
principale.
Con questo il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti critica l’accoglimento in
primo grado delle censure concernenti il difetto di motivazione e di istruttoria degli
atti impugnati.
N. 05775/2016 REG.RIC.

6.1. Premesso che, con l’avversata nota prot. 5698 del 2 luglio 2014, confermata
dalle successive, parimenti impugnate, la Struttura di vigilanza ha disciplinato in
modo unilaterale le modalità di esercizio dell'attività di esazione, disponendo che
“codeste Società dovranno garantire, in ogni caso e per l'intero arco delle 24 ore,
la presenza fisica di personale di esazione in ogni stazione (barriera/casello); tale
presenza, laddove ritenuta non necessaria alla singola porta, dovrà essere
garantita come "presidio fisico" nell'ambito della stazione, in grado di intervenire
in caso di necessità per l'utenza ed in aggiunta al controllo e assistenza da
remoto”, il primo giudice ha osservato che:
“La determinazione non indica le ragioni che hanno indotto la Struttura ad
intervenire in modo così stringente sulla organizzazione del servizio, stabilendo la
presenza fisica di personale di esazione anche nelle barriere ad elevata
automazione gestite dalla ricorrente.
La nota in questione è stata adottata in assenza di una adeguata attività istruttoria
che consentisse di individuare i motivi per cui il responsabile della struttura di
vigilanza aveva ritenuto necessario imporre la presenza di un operatore presso
ogni casello autostradale. Motivazione ancor più necessaria in presenza
dell’attività di sperimentazione, condotta dalla società ricorrente, in ordine alla
progressiva estensione dei controllo a distanza ad altre stazioni di competenza
della deducente.
La Struttura, in altri termini, avrebbe dovuto indicare le specifiche ragioni per cui
la completa automazione delle stazioni di esazione non era in grado di assicurare
gli standard qualitativi necessari al corretto funzionamento della rete autostradale,
tanto da rendere necessaria la presenza continuativa di personale presso ogni
casello autostradale.
Né la medesima Struttura si è occupata di illustrare i motivi per cui ha ritenuto
necessario imporre la presenza di tale personale per tutte le barriere-caselli,
nonostante la differenza di flusso di veicoli (invero spesso assai consistente) che si
registra lungo la rete autostradale e le caratteristiche specifiche di ogni casello in
N. 05775/2016 REG.RIC.

termini di dimensioni e numero di porte. Tanto più che nel tratto autostradale
gestito dalla ricorrente la presenza continuativa di personale è stata imposta anche
riguardo ad alcune stazioni, come quelle di Tornimparte e Manoppello
(configurate come stazioni ad elevata automazione), per le quali la società
ricorrente aveva da tempo avviato un sistema di gestione da remoto di tutte le
porte, e ad altri caselli (Ponte di Nona, Tagliacozzo, L'Aquila est, Assergi tutte
sull’A24; Magliano dei Marsi; Pescina; Cocullo e Torre de' Passeri, queste ultime
tutte sulla A25) in cui era stata avviata la sperimentazione di un programma di
gestione da remoto per le ore notturne.”.
6.2. L’Avvocatura generale dello Stato, in difesa del M.I.T., obietta che:
- alla base di tutti i provvedimenti impugnati vi è “la più volte richiamata
ineludibile esigenza di mantenere i generali livelli di qualità del servizio reso
all’utenza nel rispetto dei principi costituzionali”;
- considerata la “copiosa corrispondenza intercorsa tra la competente Direzione
ministeriale, l’AISCAT e le concessionarie autostradali in merito all’argomento de
quo”, sarebbero chiare le ragioni sottese alle determinazioni assunte;
- le motivazioni in ordine alla “presenza fisica al casello”, in attività non
necessariamente di esazione, andrebbero individuate “nel filone dei diritti
fondamentali sanciti dalla Costituzione” (artt. 16, 13 e 23), nonché nella natura di
servizio pubblico dell’attività di gestione della concessionaria;
- tale attività può connotarsi per impedimenti alla circolazione e profili di rischio
per gli utenti (esemplificati nell’atto di appello), che richiederebbero
necessariamente la presenza fisica del personale (non presso ogni porta/sportello)
ma presso ogni stazione, considerato che agli addetti al servizio sono attribuite (in
forza di istruzioni operative, manuali e prescrizioni per l’esercizio delle autostrade)
attività ulteriori (pure queste esemplificate nell’atto di appello) rispetto a quelle
connesse alla riscossione, volte proprio a rimuovere detti impedimenti e profili di
rischio, integranti situazioni che non sarebbero risolvibili da remoto;
N. 05775/2016 REG.RIC.

- le dimensioni e il flusso di traffico delle singole stazioni, che, secondo il primo

giudice, l’amministrazione non avrebbe considerato nell’imporre il presidio, non
inciderebbero, a parere dell’appellante, sulla necessità della presenza fisica,
finalizzata a “fornire un’assistenza immediata all’utente in difficoltà ed, in via
ulteriore e conseguenziale, ad evitare la formazione di lunghe code ai caselli”;
- questa esigenza sussisterebbe anche per le stazioni ad elevata automazione, dato
che la presenza di casse automatiche e telepass farebbe venire meno la necessità
della presenza fisica di personale presso la singola porta, ma non presso la stazione.
A conferma dell’assunto che la presenza di un presidio fisico presso ogni stazione
sarebbe, indipendentemente dalle caratteristiche della stessa, “un imprescindibile
elemento di garanzia della qualità del servizio offerto”, nonché aspetto attinente
alla tutela dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione e dunque relativo ai
livelli minimi di prestazione da garantirsi da parte della concessionaria, l’appellante
rileva che la “quasi totalità delle società concessionarie” ha adottato
un’organizzazione aziendale che prevede, oltre al sistema di assistenza da remoto,
la presenza di un operatore presso la stazione in grado di fornire assistenza agli
utenti in caso di necessità.
6.3. Il motivo è infondato.
Le esigenze che la difesa erariale afferma a base dei provvedimenti impugnati sono
quelle che hanno consentito e consentono al Ministero di intervenire in subiecta
materia, alla stregua di quanto esposto trattando dell’appello incidentale.
In disparte il discutibile riferimento dell’appello ai principi fondamentali dettati
dagli artt. 13, 16 e 23 della Costituzione, non vi è dubbio che le direttive
ministeriali debbano tendere al risultato di garantire la sicurezza della circolazione
e dei singoli utenti delle autostrade e di assicurare un adeguato livello delle
prestazioni spettanti al concessionario.
6.3.1. Tutto ciò premesso ed incontestato, le censure dell’appellante Ministero non
superano la correttezza dell’impianto motivazionale della sentenza appellata,
laddove questa ha evidenziato che:
N. 05775/2016 REG.RIC.

- la nota manca di motivazione sulle ragioni che hanno indotto a stabilire la

presenza fisica generalizzata per l’intera giornata nelle stazioni né tali ragioni si
desumono dall’attività istruttoria, atteso che, anche a voler considerare il carteggio
intrattenuto con Strada dei Parchi, non risulta esservi stata alcuna analisi puntuale
delle misure predisposte dalla società concessionaria in alternativa alla presenza
fisica, solo notturna o anche diurna;
- la motivazione non tiene conto dell’attività di sperimentazione in atto in ordine
alla progressiva estensione del controllo a distanza, alla quale non fa alcun cenno,
sia pure al solo fine di evidenziarne lacune o profili di inadeguatezza emersi nel
corso della medesima e/o l’impatto negativo sui livelli qualitativi del servizio;
- illogica è la pretesa dell’amministrazione di equiparare, nell’indicazione
generalizzata di cui ai provvedimenti impugnati, la situazione delle diverse
autostrade e delle diverse modalità organizzative e gestionali delle concessionarie,
nonché –riguardo alle autostrade A24 e A25 in concessione a Strada dei Parchi- di
non tenere conto della differenza di flusso di veicoli tra le stazioni lungo la rete
autostradale e delle differenti caratteristiche di ciascun casello, sia pure al solo
scopo di dimostrare -piuttosto che apoditticamente affermare- che, per quelli ad
elevata automazione (in particolare Tornimparte e Manoppello), il sistema di
gestione da remoto di tutte le porte, da tempo avviato, non avesse funzionato e che,
per quelli per i quali la sperimentazione aveva riguardato le ore notturne, parimenti
si fossero create, in tale fascia oraria, criticità atte a porre in pericolo la sicurezza
della circolazione o l’efficienza del servizio.
6.3.2. Ai rilievi già esposti in sentenza vanno aggiunti quelli ulteriori esposti
dall’intervenuta AISCAT e, più nel dettaglio, dall’appellata Strada dei Parchi,
rispettivamente in merito:
- all’assoluta mancanza di indicazione di dati specifici in base ai quali si è giunti
all’imposizione dell’obbligo di garantire la presenza fisica di personale presso ogni
stazione, malgrado -occorre aggiungere- i progressi tecnologici siano tali da
N. 05775/2016 REG.RIC.

consentire, garantendo al contempo la fluidità del traffico, controlli e interventi da

remoto, dei quali nemmeno un cenno è fatto da parte ministeriale;
- alla mancanza di dati statistici ricavati dall’analisi della casistica completa, sulla
base dei quali si possa fondatamente sostenere che con l’impiego di sistemi di
assistenza da remoto si verificherebbero, indifferentemente per ogni tipo di casello,
inconvenienti tali da non assicurare il corretto funzionamento della rete
autostradale;
- all’insufficienza, allo scopo, di quanto esposto nella nota del 9 ottobre 2014, e
ricavato dagli incontri tra la Struttura di vigilanza e le organizzazioni sindacali di
categoria, riguardante la posizione di queste ultime, volta alla tutela di interessi, pur
significativi, ma estranei a quelli in ragione dei quali è riconosciuto l’intervento di
vigilanza e controllo da parte della Struttura (come detto, trattando
dell’inammissibilità dell’intervento delle organizzazioni sindacali);
- alle ragioni dell’avvio, condiviso col Ministero, in via sperimentale, della scelta
gestionale del sistema di esazione dei pedaggi completamente automatizzato e
senza la presenza di personale nelle sole ore notturne ovvero, in due stazioni,
nell’intera giornata; nonché alle ragioni della sospensione della sperimentazione
(dovuta a cause del tutto estranee alla funzionalità del servizio, cioè ad un accordo
temporaneo con i sindacati);
- alle ragioni per le quali si dovrebbe ritenere l’insufficienza dell’assistenza da
remoto assicurata dalla concessionaria mediante la presenza, per tutte le 24 ore
giornaliere, di personale in organico alla sala operativa (Monitoraggio
Centralizzato di Rete – MCR) dedicata alla gestione da remoto delle porte delle
stazioni in esercizio sull’intera rete A/24 e A/25, oltre che mediante altra sala
operativa ubicata in Roma;
- in sintesi, al mancato vaglio, in fase istruttoria, dell’efficacia delle misure
alternative alla presenza fisica del personale in stazione, predisposte dalla società
concessionaria, tra le quali, oltre al detto sistema di controllo da remoto (MCR), ed
alle sue applicazioni “in pista” (apertura della sbarra di delimitazione del varco
N. 05775/2016 REG.RIC.

anche in caso di mancato pagamento del pedaggio per malfunzionamento e rilascio

di apposito scontrino per la regolarizzazione postuma, previa individuazione del
veicolo; sistema di comunicazione a voce tra l’impianto e il personale presente da
remoto; manovre sull’impianto da remoto per la gestione del transito), anche la
presenza di gruppi elettrogeni alle barriere, per ovviare ad eventuali interruzioni
della rete elettrica, e di sbarre c.d. anti-blackout, nonché l’impiego di impianti
ausiliari e di telecomunicazione e di sistemi di monitoraggio di funzionamento degli
impianti.
6.5. In detto contesto, sarebbe stato onere dell’amministrazione approfondire in
sede istruttoria ciascuno dei singoli aspetti e compiutamente indicare le ragioni per
le quali la presenza fisica di un operatore presso ogni stazione avrebbe offerto
maggiori garanzie di sicurezza per gli utenti e di efficienza del servizio.
In mancanza di un tale accertamento e dell’inerente motivazione, va confermata la
decisione di annullamento del primo grado per difetto di istruttoria e di
motivazione.
7. In conclusione, vanno respinti sia l’appello principale che l’appello incidentale.
7.1. Le spese del grado vanno compensate per soccombenza reciproca tra le parti
appellanti, nonché tra il Ministero appellante e l’AISCAT intervenuta per sostenere
le ragioni dell’appellante incidentale.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese nei confronti delle organizzazioni
sindacali, in ragione della novità della questione di ammissibilità posta dal loro
intervento in appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente
pronunciando sugli appelli, principale e incidentale, come in epigrafe proposti, li
respinge.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
N. 05775/2016 REG.RIC.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2020 con
l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Federico Di Matteo, Consigliere
Giovanni Grasso, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore
Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana Barreca Giuseppe Severini

IL SEGRETARIO