09 Memorial ANDEJ

*20205000068751*
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No. de Radicado:20205000068751
Fecha de Radicado: 28/07/2020
Bogotá D.C.,
Doctor (a)
JORGE ELIECER GOMEZ TOLOZA
Juez (a)
JUZGADO 007 ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA
adm07buc@cendoj.ramajudicial.gov.co
CALLE 35#16-24
Bucaramanga
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Expediente: 68001333300720180019100
ID EKOGUI: 1316380
Demandante: NORA CHAPARO BALLESTEROS
Demandado: Ministerio de Educación Nacional y Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG-
CÉSAR AUGUSTO MÉNDEZ BECERRA, identificado con la cédula de ciudadanía 80.419.610 de

Usaquén, abogado en ejercicio, portador de la tarjeta profesional 69.869 del Consejo Superior de la
Judicatura, actuando en calidad de Director de Defensa Jurídica Nacional de la AGENCIA NACIONAL
DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO, de conformidad con la Resolución No. 421 de 2014, por la cual
se delega la función de intervención en procesos judiciales al Director de Defensa Jurídica de esta
Agencia, la Resolución de nombramiento N° 631 del 2018 y el acta de posesión N° 069 del mismo
año, documentos que se adjuntan, de manera respetuosa presento escrito de intervención en el
proceso de la referencia, en defensa de los intereses litigiosos de la Nación.
Este memorial de intervención tiene como objetivo presentar los argumentos de hecho y de derecho
que le permitirán al Señor Juez proferir la correspondiente sentencia, negando la liquidación o
reliquidación de la pensión de jubilación y/o vejez por la inclusión de factores salariales sobre los
cuales no se realizó el respectivo aporte o cotización, toda vez que el Consejo de Estado expidió la
Sentencia de Unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019 en la que claramente
determinó que cualquiera que sea el régimen prestacional que regule el derecho a la pensión de
jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al
servicio público educativo oficial, en su liquidación solamente se deben tener en cuenta aquellos
factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes.
En efecto, la Sentencia de Unificación, expresamente dispuso:

Recepción correspondencia y Oficina de Atención al Ciudadano Calle 16 N° 68 d - 89 Bogotá, Colombia
Sede Administrativa Centro Empresarial C 75 pisos 2 y 3 Carrera 7 # 75- 66 Bogotá, Colombia
Conmutador (571) 255 8955
www.defensajuridica.gov.co Página 1 de 7530
a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de
la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de
jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los
factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado
los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto,
no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados
al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional
de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos
previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y
mujeres. Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los
previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas
cotizaciones.
Esto es así, porque aquellos factores que no cuentan con respaldo financiero se oponen al Acto
Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política.
1. PRECISIÓN PRELIMINAR
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en adelante ANDJE, está habilitada por la Ley
para intervenir en cualquier estado del proceso y ante cualquier jurisdicción, en los procesos en los
que se discutan intereses litigiosos de cualquier entidad pública del orden nacional, en ejercicio de
las facultades establecidas en el literal b) del parágrafo del artículo 2 y en el artículo 6, numeral 3,
literal i) del Decreto Ley 4085 de 20111045, en concordancia con lo previsto en los artículos 610 y 611
del Código General del Proceso. Ello obedece a que esta Agencia es una entidad creada por la Ley
1444 de 2011, que tiene dentro de su objeto la “defensa y protección efectiva de los intereses
litigiosos de la Nación”, conceptos que superan el simple interés específico que tengan las partes
del proceso, por cuanto se encuentran dirigidos a la protección efectiva del patrimonio público, la
garantía de los derechos de la Nación y del Estado y el respeto de los principios y postulados que
sustentan el Estado Social de Derecho.
En el presente asunto es necesaria la intervención de la ANDJE, en ejercicio de la competencia legal

previamente indicada, habida cuenta que están en juego los intereses litigiosos de la Nación, como
en efecto sucede en este litigio, en el que son parte el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG.
En atención a lo anterior, la ANDJE dentro del presente asunto actúa como interviniente para la
defensa de los intereses litigiosos de la Nación, pues la demanda interpuesta tiene como finalidad
1045 Modificado por el decreto 2269 del 2019

imponer injustificadamente cargas económicas al Estado, que pueden afectar gravemente el
patrimonio público.
Como se indicó anteriormente, a través de este memorial, esta Agencia explicará las razones por las
cuales, el demandante no tiene derecho a que en la liquidación y/o reliquidación de su pensión se
tomen en cuenta factores salariales sobre los cuales NO realizó el respectivo aporte o cotización,
presupuesto obligatorio para que se incluyan, de acuerdo con la Sentencia de Unificación SUJ-014
-CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado.
2. PROBLEMA JURÍDICO
El problema jurídico que se discute en este proceso consiste en determinar el régimen de pensiones
aplicable a la parte demandante y, establecer si tendría derecho a que se incluyera en la liquidación
o reliquidación de la pensión factores salariales sobre los cuales no realizó el respectivo aporte o
cotización.
Para resolver el problema jurídico en primer lugar se hará referencia a la normatividad relacionada
con la pensión de jubilación y vejez de los docentes oficiales; en segundo lugar, se presentarán las
reglas y las razones que tuvo en cuenta la Sección Segunda del Consejo de Estado en la Sentencia
de Unificación del 25 de abril de 2019, ya referenciada, para precisar el régimen pensional de los
docentes territoriales, nacionales y nacionalizados, vinculados al servicio público educativo; por
último, se solicitará respetuosamente no acceder a la pretensión de incluir factores salariales sobre
los cuales no realizó el aporte o cotización.
3. RÉGIMEN LEGAL PENSIÓN DE JUBILACIÓN Y VEJEZ DOCENTES OFICIALES
El artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso en

uno de sus parágrafos transitorios:
“Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional de los docentes nacionales,

nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el
establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad
a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de
esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la
citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema
General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.”
De lo transcrito, se observa que los docentes oficiales tienen dos regímenes pensionales aplicables
según su fecha de vinculación al servicio educativo, la cual está marcada por la entrada en vigor de
la Ley 812 de 2003 (26 de junio). El primer régimen pensional corresponde al señalado en la ley 33
de 1985, por remisión de la Ley 91 de 1989 y el segundo, al régimen de prima media establecido en
la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003, los cuales se estudian a continuación:
3.1. Régimen de pensión de jubilación de la Ley 33 de 1985, que por remisión de la Ley 91 de
1989, es aplicable a los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de
la Ley 812 de 2003.
La Ley 91 de 1989 “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”
respecto a las pensiones dispuso:
“Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y

nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido
por las siguientes disposiciones:
(…)
2º Pensiones:
(…)
B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales o

nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990,
cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación
equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados
gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y
adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.”
(Énfasis fuera del texto)
Es claro que, para los docentes vinculados a partir de 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados,
y los que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, el régimen pensional aplicable es el vigente para
los pensionados del sector público nacional, dicho régimen es el previsto en la Ley 33 de 1985 “por la
cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales
para el Sector Público.” Esta ley señala:
“Artículo 1. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o
discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que
por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de
jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que
sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.” (Énfasis fuera del
texto)
El artículo 3 de la Ley 33, modificado por la Ley 62 de 1985 establece:

“Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión,
deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su
remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión.
Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes
proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los
siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación
básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de
capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios
prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de
descanso obligatorio. En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de
cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido
de base para calcular los aportes. (…)” (Énfasis fuera del texto)
De lo anterior, se deriva que los requisitos para acceder a la pensión por parte de los docentes
oficiales vinculados antes del 26 de junio de 2003 son: 20 años de servicio continuos o discontinuos
y la edad de 55 años. La tasa de reemplazo es el 75% y el Ingreso Base de Liquidación corresponde
al último año de servicios prestados como docente, con la inclusión de los factores que sirvieron de
base para realizar los respectivos aportes. Es decir: la asignación básica, gastos de representación;
primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras;
bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en
día de descanso obligatorio.
3.2. Régimen de Prima Media aplicable a los docentes oficiales vinculados a partir de la
entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
Es oportuno señalar que los docentes afiliados al FOMAG fueron excluidos de la aplicación del
Sistema de Seguridad Social contenido en la Ley 100 de 1993, por lo cual no son beneficiarios del
régimen de transición. De conformidad con lo establecido en el artículo 279 y lo expresado en la
Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018:
“La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta
providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del
Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993

y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 19891046. Por esta razón, estos
servidores no están cobijados por el régimen de transición.” 1047 (negrilla en el texto)
Posteriormente, la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-
2006, hacia un Estado comunitario” en su artículo 81 se refirió al régimen prestacional de los
docentes oficiales, en los siguientes términos:
“Artículo 81. Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen

prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se
encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el
Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de
la presente ley.
Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley,

serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán
los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las
Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de
la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres. (…)”
En consecuencia, los docentes vinculados a partir del 26 de junio de 2003 se les aplican los requisitos
del régimen de prima media1048 a excepción del requisito de edad, que para los docentes es de 57
años, tanto para hombres como mujeres. La tasa de reemplazo estará entre el 65% y el 85%, de
1046Ley 100 de 1993. “Artículo 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley
no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989,
cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será
responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de
conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]”.
1047
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. César Palomino Cortés, Sentencia del 28 de
agosto de 2018, Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01
1048
Artículo 33 de la Ley 100 de 1993 (modificado por la Ley 797 de 2003) Requisitos para obtener la Pensión de Vejez.
Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre.
A partir del 1º de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta
y dos (62) años para el hombre.
2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo.
A partir del 1º de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1º de enero de 2006 se
incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.

conformidad con el artículo 34 de la Ley 1001049y el Ingreso Base de Liquidación corresponderá al
promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de servicio.1050
Luego de exponer los regímenes pensionales de los docentes oficiales, es necesario indicar que en
el Ingreso Base de Liquidación solo se deben tener en cuenta los factores salariales sobre los
cuales se hicieron las respectivas cotizaciones, de conformidad con lo dispuesto en el Acto
Legislativo 01 de 200, según el cual “para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta
los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.”
4. REGLAS JURISPRUDENCIALES SOBRE EL IBL EN LA PENSIÓN DE JUBILIACIÓN Y VEJEZ DE LOS

DOCENTES.
4.1. Razones por las cuales el Consejo de Estado ordenó que en la liquidación de las pensiones
solamente se deben tener en cuenta los factores sobre los cuales se hicieron aportes o
cotizaciones.
En la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, que en este escrito de

intervención la Agencia invoca, la Sección Segunda del Consejo de Estado, precisó dos asuntos: el
primero, que existen dos regímenes que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez de
los docentes oficiales, la aplicación de uno u otro régimen dependen de si la vinculación al servicio
educativo oficial ocurrió antes o después de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003; y el
segundo, que en cualquiera de los dos regímenes los factores salariales que se deben incluir en el
1049Artículo 34 de la Ley 100 de 1993 (modificado por la Ley 797 de 2003) Monto de la Pensión de Vejez. El monto
mensual de la pensión de vejez, correspondiente a las primeras 1.000 semanas de cotización, será equivalente al 65% del
ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.000 hasta las 1.200 semanas, este porcentaje se
incrementará en un 2%, llegando a este tiempo de cotización al 73% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas
adicionales a las 1.200 hasta las 1.400, este porcentaje se incrementará en 3% en lugar del 2%, hasta completar un monto
máximo del 85% del ingreso base de liquidación. (…)
El valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de
que trata el artículo siguiente.
1050ARTICULO 21. Ingreso Base de Liquidación. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta
Ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al
reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si éste fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o
sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación
que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del
trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando
haya cotizado 1250 semanas como mínimo.

Ingreso Base de Liquidación, son aquellos sobre los cuales se haya efectuado el respectivo aporte
o cotización.
En dicha sentencia de unificación, el Consejo de Estado acogió una subregla prevista en otra
sentencia de unificación de la misma Corporación1051, que señaló que para efectos de la liquidación
de la pensión de jubilación y/o vejez, únicamente se debían incluir los factores salariales sobre los
cuales se haya realizado el aporte o cotización. Explícitamente, la subregla en ese caso fue la
siguiente:
“La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir
en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios
de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan
efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”.
La subregla que fijó la Sala Plena, se apoyó en los siguientes argumentos:
“La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es

aquella según la cual, en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de
1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden
incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo

48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo
de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se
tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las
cotizaciones.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en

la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la
Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman
la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente
enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el
trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del
principio de solidaridad en materia de seguridad social. La inclusión de todos los
factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis
que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones
1051
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. César Palomino Cortés, Sentencia del 28 de
agosto de 2018, Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01.

“salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las
sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus
servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia
laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo
traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de
configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y
a ellos es que se debe limitar dicha base.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta

solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas
del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del
resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado,
en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia”.
(Resaltado fuera de texto)
Es importante precisar que en la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de

2019, el Consejo de Estado advirtió que la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del 28 de agosto de 2018, no guardaba identidad fáctica y tampoco trataba sobre
problemas jurídicos similares con el caso que estaba resolviendo, “pues en aquella oportunidad se
debatió el tema del ingreso base de liquidación en el régimen de transición de acuerdo con la
interpretación adecuada del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Y, en este caso, se trata de la
reliquidación de la mesada pensional de una docente nacionalizada, exceptuada del sistema general
de pensiones, a quien le son aplicables las disposiciones previstas en la Ley 91 de 1989 y la Ley 33 de
1985”, pero fue clara en señalar que esa sentencia del 28 de agosto de 2018, si fijó el criterio de
interpretación sobre los factores que se deben tener en cuenta en la liquidación de las pensiones
de jubilación de los servidores públicos a quienes se les aplica el régimen general previsto en la
Ley 33 de 1985.
En tal sentido, la Sección Segunda, haciendo uso de la facultad unificadora que tiene, acogió el
criterio de interpretación sobre los factores salariales que se deben tener en cuenta para la
liquidación de la mesada pensional en el régimen de la Ley 33 de 1985, que fijó la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo y sentó jurisprudencia frente a los factores que se deben tener en
cuenta para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público
oficial, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, vinculados antes
de la vigencia de la Ley 812 de 2003, fijando la siguiente regla:
“En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes

vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo
régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del
orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener
en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los
respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo
tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el
mencionado artículo”.
También es importante destacar, las precisiones realizadas respecto del régimen pensional de los
docentes oficiales y, que guardan concordancia con lo expuesto en el capítulo anterior:
“Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,

creado por la Ley 91 de 1989, están exceptuados del Sistema Integral de Seguridad
Social, por expresa disposición del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Al estar exceptuados del Sistema, no son beneficiarios del régimen de transición

establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como tampoco les aplica el artículo
21 de la citada ley, en materia de ingreso base de liquidación del monto de la mesada
pensional.
El régimen pensional para estos docentes está previsto en la Ley 91 de 1989,

normativa que no establece condiciones ni requisitos especiales para adquirir la
pensión de jubilación, ya que como lo dispuso en el literal B del numeral 2 del artículo
15, gozan del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional, es
decir, el previsto en la Ley 33 de 1985.
De acuerdo con la tesis reiterada de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre
el régimen de pensiones para los docentes nacionales y nacionalizados afiliados al
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio exceptuados del Sistema
General de Pensiones, esta clase de servidores públicos no gozan de un régimen
especial de jubilación, pues ni la Ley 91 de 1989, ni la Ley 60 de 1993 así lo
establecieron, y tampoco lo hizo la Ley 115 de 1994 que ratificó el régimen de
jubilación previsto en la Ley 33 de 1985, como norma aplicable para los docentes
nacionales. Además, las pensiones de jubilación de los docentes, reconocidas en su
tiempo al amparo de la Ley 6 de 1945 o el Decreto 3135 1968, antecesoras de la Ley
33 de 1985, lo fueron bajo disposiciones “generales” de pensiones del sector
administrativo, que no tuvieron el carácter de “especiales”.
Solo los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de
2003, tendrán los derechos del régimen pensional de prima media establecido en las
Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de
la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres.” (Subrayado
fuera del texto)

A continuación, la sentencia hace un estudio del régimen pensional de los docentes oficiales, toma
como punto de partida el Acto Legislativo 01 de 2005 para establecer que son dos los regímenes
pensionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez de los docentes nacionales,
nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial:
I) Régimen de pensión ordinaria de jubilación de la Ley 33 de 1985, para los docentes vinculados
al servicio público educativo oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003,
respecto del cual concluye:
“67. En resumen, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes vinculados a

partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir
del 1 de enero de 1990, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se rige por
las siguientes reglas:
✓ Edad: 55 años
✓ Tiempo de servicios: 20 años
✓ Tasa de remplazo: 75%
✓ Ingreso Base de Liquidación: Este componente comprende i) el período del

último año de servicio docente y ii) los factores que hayan servido de base
para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación
básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica,
ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras;
bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en
jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.”
II) Régimen pensional de prima media para los docentes que se vincularon a partir de la entrada en
vigencia de la Ley 812 de 2003, a los cuales les aplican las reglas de la Ley 100 y la Ley 797 y los
factores salariales descritos en el Decreto 1158 de 19941052:
1052
Artículo 1 del Decreto 1158 de 1994. El artículo 6º del Decreto 691 de 1994, quedará así:
"Base de cotización".
El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores
públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores:
a) La asignación básica mensual;
b) Los gastos de representación;

Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003,
son igualmente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
y son beneficiarios del régimen pensional de prima media en las condiciones
previstas en la Ley 100 de 1993 y 797 de 2003, salvo en lo que tiene que ver con la
edad, la que, según el artículo 81 de la citada Ley 812 de 2003 se unificó para hombres
y mujeres en 57 años.
Esto quiere decir, que para el ingreso base de liquidación de este grupo de docentes
debe tenerse en cuenta lo previsto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
69. A este grupo de docentes les aplican las normas generales del sistema de
pensiones y no la regulación prevista en la Ley 91 de 1989. Los factores que se deben
incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994
sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones.
En consecuencia, fijó las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia:
“72. De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en

concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los
regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez
para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio
público educativo oficial. La aplicación de cada uno de estos regímenes está
condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada
docente, y se deben tener en cuenta las siguientes reglas:
a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados

antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión
ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la
Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre
los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de
c) La prima técnica, cuando sea factor de salario;
d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario;
e) La remuneración por trabajo dominical o festivo;
f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna;
g) La bonificación por servicios prestados;

la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los
enlistados en el mencionado artículo.
b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003,

afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el
régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de
2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será
de 57 años para hombres y mujeres. Los factores que se deben incluir en el ingreso
base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se
efectuaron las respectivas cotizaciones.” (Énfasis fuera del texto)
Después de realizar el análisis legal y constitucional de la pensión de jubilación y/o vejez de los
docentes oficiales afiliados al FOMAG y en atención al precedente jurisprudencial fijado por el
Consejo de Estado, el cual tiene carácter obligatorio y vinculante, es evidente que existen dos
regímenes pensionales para los docentes oficiales, cuya aplicación se debe determinar según la
fecha de vinculación al servicio público educativo y, en todo caso, en cualquiera de los dos
regímenes se deben incluir en la liquidación de la pensión, únicamente los factores sobre los
cuales se efectuó el respectivo aporte o cotización.
De acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2005 “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán
en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”. Los
docentes no están exceptuados de esta disposición para el goce de la pensión ordinaria de
jubilación. Por lo que, en el ingreso base de liquidación de esta pensión solo pueden ser tenidos en
cuenta los factores sobre los que se aporta y que están contenidos en el artículo 1º de la Ley 62 de
1985.
5. CARÁCTER VINCULANTE DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SUJ-014-CE-S2-2019 DEL 25 DE

ABRIL DE 2019.
La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y de la Corte Constitucional, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados
para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y
seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política. Por lo tanto, su
contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad
y carácter vinculante y obligatorio.
En tal sentido las reglas jurisprudenciales que la Sección Segunda del Consejo de Estrado fijó en la
Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, se deben acoger de manera
obligatoria en todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial
a través de acciones ordinarias, como en el caso que este proceso judicial nos ocupa.

6. PETICIÓN
Solicitud de Sentencia Anticipada
Teniendo en cuenta que el problema jurídico que se plantea en esta demanda ya ha sido resuelto
por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019,
lo que resta es verificar en el expediente la prueba documental que acredite la fecha de vinculación
del docente al servicio público educativo y los factores salariales sobre los cuales efectivamente
realizó el respectivo aporte o cotización para determinar el régimen pensional aplicable y el Ingreso
Base de Liquidación. Por lo cual, esta Agencia considera que de conformidad con el inciso segundo
del artículo 278 del Código General del Proceso1053, no habría pruebas por practicar. En
consecuencia, respetuosamente se solicita que se profiera sentencia de manera anticipada, en la
que se niegue la liquidación y/o reliquidación de la pensión de jubilación y/o vejez por la inclusión
de factores salariales sobre los cuales no se realizó el respectivo aporte o cotización.
Como antecedente de esta solicitud de sentencia anticipada, se tiene que el art. 18 de la Ley 446 de
1998 y el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010 facultó a los jueces, tribunales, altas cortes del Estado,
para que cuando existan precedentes jurisprudenciales, puedan fallar o decidir casos similares que
estén al Despacho para fallo sin tener que respetar el turno de entrada o de ingreso de los citados
procesos. El artículo 114 de la citada Ley 1395 determinó en su momento que: “Las entidades
públicas de cualquier orden, encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones
sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados con armas
de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros,
para la solución de peticiones o expedición de actos administrativos, tendrán en cuenta los
precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa por los mismos hechos y
pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos”.
El anterior fue el antecedente directo del procedimiento administrativo y judicial para dar valor
vinculante a una sentencia de unificación del Consejo de Estado (arts. 10, 102 y 269 del CPACA).
Otro precedente importante, esta vez de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia de la entonces
Magistrada Dra. Margarita Cabello, afirma que los juzgadores tienen la obligación, en el momento
en que adviertan que no habrá debate probatorio o que el mismo es insustancial, de proferir
1053
Artículo 278. Clases de providencias. Las providencias del juez pueden ser autos o sentencias.
(…)
En cualquier estado del proceso, el juez deberá dictar sentencia anticipada, total o parcial, en los siguientes
eventos:
1. Cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia
del juez.
2. Cuando no hubiere pruebas por practicar.
3. Cuando se encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la caducidad, la prescripción extintiva y la
carencia de legitimación en la causa.
sentencia definitiva sin otros trámites, los cuales se tornan innecesarios al existir claridad fáctica
sobre los supuestos aplicables al caso.
Además, porque resulta necesario dar estricto cumplimiento a los principios de celeridad y
economía procesal, que reclaman de la justicia decisiones prontas, con el menor número de
actuaciones posibles y sin dilaciones injustificadas.
Señaló esta Corte que el dictar sentencia anticipada “supone que algunas etapas del proceso no se
agoten, como una forma de dar prevalencia a la celeridad y economía procesal, lo cual es armónico
con una administración de justicia eficiente, diligente y comprometida con el Derecho sustancial”.
De no ser así, enfatiza el fallo, “sería someter cada causa a una prolongación absurda,
completamente injustificada, en contra de los fundamentos sustanciales y procesales que
acompañan los trámites judiciales”.
Recientemente, el Decreto Legislativo 806 de 2020, también permite la expedición de sentencias

anticipadas en materia de lo contencioso administrativo, señalando en el artículo que el juzgador
deberá dictar sentencia anticipada: “1. Antes de la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos de
puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, caso en el cual correrá traslado para alegar
por escrito, en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia
se proferirá por escrito”.
7. NOTIFICACIONES
Esta Agencia recibe notificaciones en el correo electrónico jennyfer.diaz@defensajuridica.gov.co y

en el Buzón electrónico denominado “BUZÓN DE INTERVENCIÓN PROCESAL DE LA ANDJE (Artículo
610 de la Ley 1564/2012)” dispuesto en la página web de la Agencia www.defensajuridica.gov.co.
También se puede acceder en el siguiente enlace:
https://www.defensajuridica.gov.co/servicios-al-ciudadano/buzon-y-envio-de-
informacion/Paginas/buzon_intervencion_procesal_ANDJE.aspx
Respetuosamente,
CÉSAR AUGUSTO MÉNDEZ BECERRA

C.C. 80 419 610
T.P. 69.869 del C.S de la J.
Director de Defensa Jurídica Nacional
Preparó: JDIAZ
Anexos: Lo enunciado


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Al contestar por favor cite estos datos:

Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

CÉSAR AUGUSTO MÉNDEZ BECERRA, identificado con la cédula de ciudadanía 80.419.610 de

En efecto, la Sentencia de Unificación, expresamente dispuso:

En el presente asunto es necesaria la intervención de la ANDJE, en ejercicio de la competencia legal

1045 Modificado por el decreto 2269 del 2019

3. RÉGIMEN LEGAL PENSIÓN DE JUBILACIÓN Y VEJEZ DOCENTES OFICIALES

El artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso en

“Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional de los docentes nacionales,

“Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales o

El artículo 3 de la Ley 33, modificado por la Ley 62 de 1985 establece:

Recepción correspondencia y Oficina de Atención al Ciudadano Calle 16 N° 68 d - 89 Bogotá, Colombia

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“Artículo 81. Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen

Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley,

2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo.

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4. REGLAS JURISPRUDENCIALES SOBRE EL IBL EN LA PENSIÓN DE JUBILIACIÓN Y VEJEZ DE LOS

En la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, que en este escrito de

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La subregla que fijó la Sala Plena, se apoyó en los siguientes argumentos:

“La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en

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La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta

Es importante precisar que en la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de

“En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes

“Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,

Al estar exceptuados del Sistema, no son beneficiarios del régimen de transición

El régimen pensional para estos docentes está previsto en la Ley 91 de 1989,

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“67. En resumen, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes vinculados a

✓ Tiempo de servicios: 20 años

✓ Tasa de remplazo: 75%

✓ Ingreso Base de Liquidación: Este componente comprende i) el período del

a) La asignación básica mensual;

b) Los gastos de representación;

En consecuencia, fijó las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia:

“72. De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en

a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados

c) La prima técnica, cuando sea factor de salario;

d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario;

e) La remuneración por trabajo dominical o festivo;

f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna;

g) La bonificación por servicios prestados;

b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003,

5. CARÁCTER VINCULANTE DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SUJ-014-CE-S2-2019 DEL 25 DE

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Solicitud de Sentencia Anticipada

Recientemente, el Decreto Legislativo 806 de 2020, también permite la expedición de sentencias

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