Uma homenagem a um livro fundamental

Edésio Fernandes*

Procura saber tudo,

Tu que tens frio.
Pega no livro, faminto:
O livro é uma arma!
Tens de tomar o comando!
Bertolt Brecht

Dada a velocidade com que as leis mudam no Brasil, poucos são os livros na área jurídica que
se mantêm atuais. Menos ainda são aqueles aos quais recorremos 30 anos após sua
publicação, ou que, de maneira ainda mais impressionante, permanecem vivos na nossa
mente como uma referência fundamental depois de tanto tempo, ainda que sejam abertos
apenas de vez em quando. Na minha experiência, um desses raros livros é certamente Direito
do Urbanismo – Uma Visão Sócio-Jurídica, organizado pelo jurista carioca Álvaro Pessoa e
publicado em 1981, no Rio de Janeiro, pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal
– IBAM juntamente com a Livros Técnicos e Científicos Editora S.A.

Buscando uma informação nele hoje, me dei conta do aniversário de 30 anos desse livro que,
posso dizer com sinceridade, “fez minha cabeça” quanto eu o descobri aos 23 anos, logo após
sua publicação. Ainda que eu o cite pouco no meu trabalho, certamente muito menos do que
deveria fazê-lo, a verdade é que desde então esse livro continua sendo uma referência central
para mim, sobretudo por ter contribuído de maneira especial para a construção do marco
teórico – uma certa maneira de olhar - que naquele momento eu estava buscando para
compreender os muitos desafios das questões jurídicas e urbanas que dominavam cada vez
mais a carreira profissional que eu tinha começado a seguir alguns anos antes.

Enquanto estudava Direito na UFMG, trabalhei entre janeiro de 1976 e dezembro de 1978 em
um Cartório de Registro de Imóveis de Belo Horizonte, tendo mesmo chegado a ser nomeado
Escrevente Juramentado. Foi um período muito interessante e enriquecedor, devido
especialmente às mudanças introduzidas pela ainda recente aprovação da nova Lei de
Registros Públicos (Lei Federal no. 6.015/1973), visando à modernização das dinâmicas do
registro imobiliário no país. Entretanto, o olhar conceitual sobre esse objeto importante do
Direito – o registro imobiliário - não tinha sido fundamentalmente modificado pela nova lei:
se os antigos livros enormes, pesados e empoeirados estavam sendo substituídos por
matrículas mais ágeis e modernas, nas quais parte da vida jurídica dos bens imóveis deveria
ser registrada e acompanhada, tratava-se ainda sobretudo de buscar através do registro
imobiliário a segurança jurídica das relações de propriedade a partir da tradicional ótica,
privatista e individualista, do Direito Civil.

Aprendi muito nesse período sobre os direitos reais e sobre as questões jurídicas que afetam
mais imediatamente as relações individuais e sociais de propriedade e posse, mas algo que
naquela época ainda era pouco claro para mim me incomodava cada vez mais: as peças do

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quebra-cabeça do trabalho cotidiano não se encaixavam facilmente em um marco jurídico
razoavelmente claro que expressasse uma visão jurídica de mundo que fosse coerente com
minhas crescentes preocupações sociais e convicções politicas, especialmente naquele
contexto em que o Brasil passava por um dos piores momentos de sua história política.
Enquanto trabalhava diariamente com diversos aspectos jurídicos das questões dos
loteamentos, lotes e construções, compra-e-venda, hipoteca, herança, usufruto e usucapião, eu
seriamente considerava começar uma outra carreira profissional na área do Direito do
Trabalho, pois era nessa área – certamente por conta da influência de bons professores dessa
disciplina que tive na Faculdade de Direito da UFMG - que eu conseguia perceber com muito
mais clareza um marco jurídico articulado e progressista, de natureza coletiva e pública, que
expressava muitas de minhas inquietações pessoais e intelectuais, e que respondia em alguma
medida às minhas questões sóciopolíticas.

Por razões do acaso, saí do Cartório de Registro de Imóveis e comecei a trabalhar em 1979 no
Plambel – então Superintendência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo
Horizonte -, antes mesmo de terminar minha graduação em Direito pela UFMG (que se deu
em dezembro de 1980), a convite do seu brilhante e (talvez por isso mesmo) algo polêmico
Assessor Jurídico, Professor José Rubens Costa, autor de uma fascinante tese de doutorado
intitulada “Este obscuro objeto do Direito: a propriedade”.

Um mundo jurídico novo e cheio de desafios pessoais, intelectuais e políticos se descortinou

para mim, o mundo das cidades.

Em termos jurídicos, a aprovação da fundamental Lei Federal no. 6.766, ainda em 1979,
recuperou e alavancou um movimento de mudança paradigmática que havia sido sufocado
pelas décadas de regime militar, levando à retomada da antiga discussão sobre o princípio
constitucional da função social da propriedade. A nova lei provocou um debate nacional
sobre a importância do estabelecimento, especialmente no contexto dos processos de
parcelamento do solo urbano – que aindam eram as principais formas de crescimento das
cidades, já que a explosão do crescimento verticalizado ainda estava começando -, de novas
regras urbanísticas para as relações entre Poder Público, sociedade, proprietários de imóveis e
promotores imobiliários, agora dentro de um marco jurídico de Direito Público. Novas regras
de distribuição de competências jurídicas e cooperação federativa foram aprovadas pela nova
lei. Com a Lei Federal no. 6.766/79, abriu-se também a possibilidade jurídica de
regularização de assentamentos informais consolidados.

A aprovação logo a seguir das leis ambientais - Lei Federal no. 6.803/1980 e Lei Federal no.
6.938/1981 - reforçou a noção da função social da propriedade e introduziu ainda de maneira
tímida a noção de direitos coletivos, e veio a colocar ainda mais em xeque a noção civilista
tradicional dos direitos de propriedade, sobretudo na forma redutora como vinha sendo (e
ainda é) interpretada pela maioria dos juristas e tribunais.

Confrontado diariamente com as difíceis e crescentes demandas do planejamento territorial e

da gestão metropolitana e municipal, segui os passos daquele Mestre mineiro, que me
levaram a lugares instigantes e a muitas situações provocadoras que exigiam soluções

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jurídicas originais – e rápidas. Os problemas urbanos, sociais e ambientais se agravavam a
olhos vistos, sobretudo nas periferias dos municípios metropolitanos. Com o avanço do
processo de descentralização e municipalização no país, com o apoio do Plambel vários
desses municípios metropolitanos começaram a reformar suas leis de perímetros, códigos de
obras e posturas, cadastros imobiliários e normas tributárias, bem como a aprovar novas
regras de parcelamento do solo e mesmo, em alguns casos, de zoneamento, uso e ocupação
do solo. Com o avanço do processo de democratização do país, diversos conselhos
começaram a ser criados nesses municípios para acomodar em alguma medida a clamada
participação da sociedade organizada nos processos de tomada de decisões e de gestão
urbana. Na esfera metropolitana, em que pesem os problemas de falta de legitimidade
intrínsecos à experiência brasileira de gestão metropolitana, o Plambel estava na ponta-de-
lança no país ao dar suporte técnico e jurídico ao Conselho Deliberativo da RMBH, que
passou a criar toda uma ampla ordem jurídico-territorial supra-municipal, de âmbito
metropolitano, através de uma série de Deliberações que estabeleceram normas pioneiras de
uso, ocupação e parcelamento do solo.

Mais do que nunca, o vazio da minha formação jurídica tradicional, de base fortemente
civilista, se fez sentir. Nem os quatro anos de Direito Civil que tinha cumprido na Faculdade
ate então, e nem a experiência prática no Cartório de Registro de Imóveis, haviam me
preparado para enfrentar com competência jurídica todas essas urgentes questões da cidade e
do urbanismo. Tampouco encontrei nos ensinamentos do Direito Administrativo elementos
suficientes para dar conta desse fenômeno multi-dimensional que mudou estruturalmente o
Brasil ao longo do Séc. XX, qual seja, a urbanização. Na minha experiência nesse momento,
a ordem jurídica dominante não dava conta nem da questão central dos direitos de
propriedade imobiliária, nem da questão mais ampla das bases jurídicas da produção da
cidade – enquanto criação coletiva, fenômeno muito mais complexo do que sugeria o Direito
Administrativo tradicional que, além de reduzir o princípio da função social da propriedade à
mera noção de restrições administrativas à propriedade, ainda era centrado na noção de
ordem pública reduzida à ação estatal. Além disso, o Direito brasileiro ainda não oferecia
bases sólidas para conferir legalidade plena a muitos dos processos e estratégias de gestão
urbana e metropolitana que estavam sendo criados - com plena legitimidade sóciopolítica –
em diversos contextos urbanos.

Senti necessidade de buscar uma nova linguagem, de natureza interdisciplinar, para tentar
compreender as transformações que estava testemunhando e mesmo protagonizando. Saí da
Assessoria Jurídica do Plambel, não sem tensões, e na busca dessa linguagem fui trabalhar
com os excelentes urbanistas de diversas formações em outros setores daquela autarquia.
Ainda em 1981, comecei o Curso de Especialização Lato Sensu em Urbanismo na Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da UFMG, onde de cara encontrei diversas respostas – na
sociologia, na economia, na política, na antropologia – para minhas questões acerca do que
era a cidade. Compreendi então que havia uma relação forte entre o Direito Urbanístico e o
Direito do Trabalho, já que a produção do espaço urbano havia se tornado em uma nova
dimensão crucial das relações redefinidas entre capital e trabalho, para além das antigas
fronteiras das fábricas. Fui absorvendo elementos de diversas fontes de conhecimento que

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não o Direito, a tal ponto que logo fui apelidado de “arquivogado”, e como tal era certamente
muito mais apreciado por meus pares urbanistas do que por meus pares juristas.

Contudo, mesmo que algo seduzido pelo apelo da linguagem interdisciplinar e pelo
reconhecimento pelos urbanistas, eu ainda sentia falta de uma compreensão maior acerca do
lugar e da natureza do Direito naquilo tudo, e no fundo me sentia inseguro enquanto jurista.
Se os urbanistas de modo geral ainda não haviam integrado as questões do Direito nessa
linguagem coletiva do urbanismo, naquela época ainda eram muito poucos os juristas no
Brasil que se interessavam pelas questões urbanas e pelo incipiente Direito Urbanístico, e
menos ainda os que enfrentavam essas questões a partir de uma perspectiva interdisciplinar.

Foi então nesse contexto de um forte sentimento de isolamento, e na busca ansiosa de um

marco conceitual que me desse uma identidade profissional mais clara enquanto jurista, que
resolvi fazer no Rio de Janeiro o IV Curso de Direito Urbano da Escola Nacional de Serviços
Urbanos-ENSUR do IBAM. Sólido defensor do empoderamento dos municípios e da
necessidade de formulação de políticas urbanas, o Instituto Brasileiro de Administração
Municipal era, como continua sendo, uma referência central dos urbanistas e gestores urbanos
no país, sobretudo aqueles que trabalhavam nas administrações municipais, notadamente
através dos diversos cursos do CEMUAM (hoje Centro de Metodologia e Projetos de
Desenvolvimento Municipal e Urbano).

Mas, o IBAM teve também um papel pioneiro no país, ainda pouco reconhecido, ao
promover a importância do Direito Urbanístico como elemento central tanto do discurso
acadêmico do urbanismo, quanto da ação sóciopolítica e institucional nas cidades. Toda uma
construção conceitual sobre o lugar e a natureza do Direito no processo de urbanização foi
acolhida e alimentada no IBAM, especialmente sob a liderança do Professor Álvaro Pessoa.
Mestre em Direito pela Yale Law School (onde também se pós-graduou o celebrado e
influente pensador Boaventura de Sousa Santos, que na mesma época desenvolvia sua
pesquisa seminal sobre os assentamentos informais no Brasil), Álvaro Pessoa promoveu
como poucos juristas no Brasil naquele momento não apenas toda uma discussão sobre o
conjunto de instrumentos jurídicos inovadores necessários para a formulação de novas
políticas públicas, planos de ordenamento territorial e estratégias de gestão urbana, mas
sobretudo a discussão sobre a importância de se adotar um olhar conceitual crítico e
articulado sobre o Direito no contexto da questão urbana, olhar esse que era fortemente
influenciado pelo marco teórico da Sociologia do Direito: um olhar sócio-jurídico.

Foi nesse IV Curso de Direito Urbano que conheci o recém-lançado livro Direito do
Urbanismo – Uma Visão Sócio-Jurídica, que tinha sido organizado pelo Professor Álvaro
Pessoa contendo artigos de vários dos outros professores do Curso, como Paulo Francisco
Rocha Lagoa, Sonia Rabello de Castro, Ana Maria Brasileiro e Joaquim de Castro Aguiar. De
imediato, o livro se propunha a dar suporte aos Cursos de Direito Urbano promovidos pelo
IBAM, demarcando e organizando a agenda da disciplina e dando expressão às idéias de
muitos dos seus professores, bem como reafirmando o ideário sócio-jurídico que estava na
base da ação do IBAM junto aos municípios.

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O título do livro expressava o fato de que o nome da nova disciplina ainda era incerto –
falava-se ao mesmo tempo em Direito Urbano, Direito do Urbanismo e Direito Urbanístico
(ao reconhecer a autonomia desse ramo do Direito, a Constituição Federal de 1988 acabou
optando por Direito Urbanístico, um certo espanholismo que para muitos ainda soa estranho).
Mas, já era certo para a turma de professores do IBAM, liderados pelo jurista Álvaro Pessoa,
que havia algo novo no cenário jurídico brasileiro, isto é, um novo ramo do Direito Público
que tinha por objeto muito específico estabelecer a ordem jurídica que regula as relações
sociais de produção do espaço urbano, já tinha instrumentos e leis próprias, e que necessitava
ser interpretado à luz de seus próprios princípios.

Ao anunciar “Uma Visão Sócio-Jurídica”, o sub-título do livro claramente expressou o

argumento de que a linguagem intersdisciplinar é fundamental para a devida compreensão do
fenômeno da urbanização: a “abordagem dinâmica” do Direito prometida por Álvaro Pessoa
na Nota Explicativa do livro, rompendo com a “imobilidade estéril” que caracterizava a
produção jurídica acadêmica naquele momento. O pioneirismo do livro, segundo Álvaro
Pessoa, estava no seu enfoque. Pela mesma razão, o curso tinha excelentes professores entre
juristas e urbanistas, dentre eles o brilhante, original e inesquecível Professor Carlos Nelson
Ferreira dos Santos, arquiteto-urbanista convertido em antropólogo urbano, e que tinha mais a
dizer sobre o novo ramo do Direito do que a enorme maioria dos juristas que eu tinha
conhecido até então - e cujos ensinamentos continuam vigorosamente válidos.

Basta ver o Sumário do livro para ver como, já em 1981, as questões centrais dessa disciplina
emergente tinham sido explicitadas com muita precisão:

 o princípio jurídico central da função social da propriedade urbana;

 a configuração de outra noção de direitos de propriedade que não a da tradição
civilista, que não se limitava às meras restrições administrativas, e que incluía o poder
de obrigar comportamentos;
 a relação indissolúvel entre política urbana, política fundiária e mercados de terras;
 a separação entre direito de propriedade e direito de construção;
 o reconhecimento da função social da posse e da diversidade de formas de
propriedade, inclusive a propriedade resolúvel;
 a importância da utilização extrafiscal da tributação imobiliária;
 o desafio da articulação entre direitos de propriedade, políticas urbanas, políticas
ambientais e políticas de proteção do patrimônio cultural; etc.

Além disso, o Sumário também indica que na base do livro e do Curso estavam a
compreensão de que a aprovação de lotes não apenas gera lotes e direitos individuais, mas
gera cidades – e um tipo de cidades –, bem como direitos coletivos; a necessidade de criação
das bases jurídico-institucionais adequadas para a gestão urbana e para os processos de
tomada de decisões, especialmente nos municípios; e o reconhecimento do desafio de
construção de uma ordem jurídica metropolitana.

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Sobretudo, a contribuição de Paulo Herkenhoff para o livro me tocou de maneira especial:
“Questões anteriores ao Direito Urbano”. Olhando hoje, 30 anos mais tarde, para a estrutura
do artigo, ainda acho difícil não ficar impressionado com a lucidez do autor:

Introdução
Urbanização – Economia Política e Direito
1 Amplitude do Direito Urbanístico
2 Resistências dos Interesses Econômicos à Disciplina Urbanística
Direito Urbanístico e Outros Campos do Direito – Ou a Ética do Capitalismo
Inadequação da Estrutura Politico-Institucional ao Direito Urbanístico
Brasileiro
1 Arranjos Institucionais: Industrialização X Urbanização
2 Assistematicidade das Normas Urbanísticas
3 Uniformidade do Trato Constitucional
4 Centralização Excessiva do Processo Decisório
5 Estratégia de Indefinição
6 O Jogo com as Variáveis da Aplicabilidade das Normas
7 Contramarcha das Regiões Metropolitanas
O Código Civil Brasileiro e A Questão Urbanística
A Tarefa dos Juristas
Cidade e Democracia

Está tudo lá! Além das questões político-institucionais sistêmicas – relação entre normas,
distribuição de competências -, o autor destaca questões político-sociais fundamentais –
condições de aplicabilidade das normas, quem ganha com as indefinições e com o conflito
entre os paradigmas do Direito Civil e do Direito Urbanístico. Ao fazê-lo, Paulo Herkenhoff
propõe toda uma discussão conceitual sobre lugar e o papel do Direito no processo de
urbanização capitalista: faca de dois gumes; fator necessário ao mesmo tempo para a
reprodução do capital e para a promoção de justica social; ao mesmo tempo instrumento e
processo sóciopolítico; arena de disputas, explicitação e resolução dos conflitos. Aprendi com
Paulo Herkenhoff que, sem a devida compreensão dessas questões econômicas, sóciopolíticas
e institucionais anteriores ao Direito Urbanístico, especialmente no contexto da
redemocratização do país, não há como fazer do Direito não mais um mero instrumento de
dominação e exclusão, mas um instrumento da reforma urbana e de alguma medida de
emancipação social.

Essas questões fundamentais introduzidas pelo livro foram posteriormente traduzidas e

ampliadas de diversas formas nos debates e propostas do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano – CNDU, até mesmo por conta da então influência do Professor
Álvaro Pessoa junto ao Governo Federal, muito especialmente no conteúdo do Anteprojeto
de Lei de Desenvolvimento Urbano, no. 775/83, que está na raíz da história de elaboração da
Lei Federal de Política Urbana, no. 10.257/2001, o importante Estatuto da Cidade. Dois
outros livros muito significativos e organizados pela mesma ótica sócio-jurídica
interdisciplinar foram publicados no mesmo período, notadamente Solo Urbano: Tópicos

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sobre o uso da terra, organizado pelo Professor Luiz Antônio Machado da Silva, no qual há
um capítulo fabuloso escrito por Álvaro Pessoa1, e Conflito de Direito de Propriedade:
invasões urbanas, organizado pelo Professor Joaquim de Arruda Falcão.2 As experiências
pioneiras de mobilização popular e regularização de favelas no Rio de Janeiro, em Brás de
Pina, Morro Azul e Catumbi, foram discutidas de maneira original pelo Professor Carlos
Nelson Ferreira dos Santos em Movimentos Urbanos no Rio de Janeiro.3

Com o tempo, as questões cruciais do livro continuam sendo cada vez mais discutidas por
juristas e urbanistas, gestores públicos e movimentos sociais, e pelos tribunais brasileiros. As
tensões antecipadas e os conflitos anunciados por Paulo Herkenhoff continuam fortes, talvez
ainda mais acirrados, e as disputas conceituais, sóciopolíticas e institucionais se renovam a
cada dia. Ainda não há respostas hegemônicas para as questões levantadas no livro.

Muita água rolou na vida daquele grupo de contribuintes do livro. Paulo Francisco Rocha
Lagoa faleceu; Eros Roberto Grau chegou ao Supremo Tribunal Federal; e Álvaro Pessoa,
lamentavelmente, sumiu do meu radar. Sonia Rabello continua sendo a Professora sempre
inspiradora. Paulo Herkenhoff largou a carreira jurídica e virou curador de arte de enorme
renome internacional.

Quanto a mim, saí do IV Curso de Direito Urbano cheio de idéias e inspiração, me sentindo
menos isolado, menos arquivogado e mais jurista, e membro de uma pequena tribo dos
juristas-urbanistas – da qual destaco com a mesma admiração do primeiro encontro a colega
Gláucia Cardoso, do Instituto Jones dos Santos Neves de Vitoria-ES – que, com alegria,
tenho visto crescer ao longo dos anos.

Em que pesem seus percalços, há 30 anos meu caminho tem sido sempre referenciado pelo
marco teórico desse livro, que me ilumina como o sol que, na capa do livro, promete se
levantar sobre a cidade. Novas dimensões tem sido naturalmente incorporadas nesse marco
teórico ao longo dos anos, mas a base do olhar, a visão sócio-juridica, continua a mesma.
Tenho razões de sobra para ser profundamente grato a esse livro, seu organizador e seus
contribuintes.

Notas

* Jurista e urbanista; contato: edesiofernandes@compuserve.com

1 SILVA, Luiz Antônio Machado da (Org.) Solo Urbano: Tópicos sobre o uso
da terra. Rio de Janeiro: Zahar, 1982
2 FALCÃO, Joaquim de Arruda (Org.) Conflito de Direito de Propriedade:
invasões urbanas. Rio de Janeiro: Forense, 1984.
3 SANTOS, Carlos Nelson Ferreira dos. Movimentos urbanos no Rio de Janeiro.
Rio de Janeiro: Zahar, 1981.

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 Direito do Urbanismo – Uma Visão Sócio-Jurídica

Álvaro Pessoa (Org.)

Rio de Janeiro

Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM e

Livros Técnicos e Científicos Editora S.A.

1981

Sumário

Apresentação - Diogo Lordello de Mello

Nota Explicativa - Álvaro Pessoa

1 O solo criado e a questão fundiária - Marco Aurélio Greco

2 Política urbana: quem decide? Ana Maria Brasileiro

3 As experiências da política fundiária na França - Jean Jacque Granelle

4 Equacionando a nova propriedade urbana - Álvaro Pessoa

5 Questões anteriores ao Direito Urbano - Paulo Estellita Herkenhoff Filho

6 Regiões metropolitanas, sete anos depois - Eros Roberto Grau

7 Tributação extrafiscal no ordenamento urbano - Joaquim de Castro Aguiar

8 A propriedade resolúvel no controle do desenvolvimento urbano - Paulo Francisco Rocha

Lagoa

9 A nova Lei de Loteamentos - Fernando Walcacer

10 Tombamento e proteção aos bens culturais - Sonia Rabello de Castro

11 Proteção jurídica do meio ambiente - Sérgio Mazzillo

12 Normas penais sobre o parcelamento do solo urbano - Ruy Rosado de Aguiar Júnior

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