Iota Administratiu III (2010) Apunts (Desprotegits)

ι – Apuntes de Derecho administrativo III
1.ª Parte. Los contratos administrativos

Tema I La contratación de los Entes públicos. Cuestiones generales .................7
1. Poder público y técnica convencional. Evolución histórica....................................................... 7
2. Elementos diferenciales con la contratación privada ................................................................. 8
A) Los procedimientos de selección del contratista ...............................................................................................8
B) El problema jurisdiccional. Tribunales administrativos como alternativa a los civiles y el
surgimiento de la figura del contrato administrativo.........................................................................................9
3. La evolución de la legislación sobre contratación administrativa ............................................. 9
4. Ámbito subjetivo de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público ................................... 11
A) Administraciones públicas..............................................................................................................................11
B) Los poderes adjudicadores (PA) .....................................................................................................................12
5. El ámbito objetivo. Negocios y contratos excluidos................................................................ 13
6. Clases o delimitación de los tipos contractuales en el sector público ...................................... 14
A) Los contratos típicos.......................................................................................................................................14
B) Contratos sujetos a una regulación armonizada ..............................................................................................16
C) Contratos no sujetos a procedimientos legales de adjudicación ......................................................................17
D) Los contratos menores ....................................................................................................................................17
Tema II Régimen básico de los contratos del sector público ...................................18

1. Legitimación de la actividad contractual básica ................................................................. 18
2. Las partes................................................................................................................................. 18
A) Órganos competentes en los entes del sector público......................................................................................19
B) Los contratistas...............................................................................................................................................19
C) Capacidad jurídica y moral de los contratistas. Las prohibiciones de contratar ..............................................20
D) Capacidad o solvencia económica y profesional de los contratistas................................................................21
E) La clasificación de los contratistas..................................................................................................................22
3. Elementos estructurales de la actividad contractual pública (objeto, causa,
forma y duración) .................................................................................................................... 23
4. El precio y el valor de los contratos......................................................................................... 25
5. Las garantías ............................................................................................................................ 27
A) Garantía provisional .......................................................................................................................................27
B) Garantía definitiva ..........................................................................................................................................27
6. La invalidez en la contratación administrativa ........................................................................ 28
7. La conflictividad de la contratación pública ............................................................................ 30
A) Jurisdicción competente..................................................................................................................................30
B) Recurso especial en los procedimientos de adjudicación ................................................................................30
Tema III Preparación y adjudicación de los contratos .........................................32

1. Expediente de preparación de los contratos............................................................................. 32
A) Los pliegos de condiciones: generales y particulares......................................................................................32
B) Clases de expedientes de contratación. Exención de los contratos menores ...................................................33
2. Los procedimientos de adjudicación........................................................................................ 35
A) Origen y significación ....................................................................................................................................35
B) Clases de procedimientos y principios rectores ..............................................................................................35
C) Transparencia y publicidad. Los anuncios ......................................................................................................36
D) Requisitos de las proposiciones ......................................................................................................................36
E) Procedimiento abierto.....................................................................................................................................37
F) Procedimiento restringido...............................................................................................................................37
G) Procedimiento negociado................................................................................................................................38
H) Subasta electrónica .........................................................................................................................................38
I) Dialogo competitivo .......................................................................................................................................39
J) Concursos de proyectos ..................................................................................................................................39
K) Acuerdos marco..............................................................................................................................................40
L) Sistemas dinámicos de contratación ...............................................................................................................40
M) Centrales de contratación................................................................................................................................41
N) Ámbito de aplicación de los procedimientos anteriores ..................................................................................41
3. Criterios de selección. Ofertas temerarias ............................................................................... 42
4. Adjudicación provisional y definitiva...................................................................................... 43
1
Tema IV Los contratos administrativos en general...............................................45
1. La distinción entre contratos administrativos y civiles ............................................................ 45
2. Orígenes y panorámica comparativista sobre la división de los contratos en
administrativos y civiles .......................................................................................................... 47
A) Orígenes y consolidación de la figura del contrato administrativo en Francia ................................................47
B) Los orígenes del contrato administrativo en el Derecho español ....................................................................47
C) Sistemas en que se rechaza la figura del contrato administrativo....................................................................47
3. Los contratos administrativos como contratos civiles deformados por el
privilegio de decisión ejecutoria .............................................................................................. 47
4. Las prerrogativas de la Administración ................................................................................... 48
A) La posición de supremacía procesal................................................................................................................48
B) La potestad interpretativa ...............................................................................................................................48
C) La potestad anulatoria.....................................................................................................................................49
D) El ius variandi o poder de modificación unilateral del objeto del contrato y de suspender
su ejecución ....................................................................................................................................................49
E) Régimen de demora del contratista y poder sancionador de la Administración ..............................................50
F) La demora de la Administración.....................................................................................................................51
5. La extinción de los contratos administrativos.......................................................................... 51
A) El cumplimiento .............................................................................................................................................51
B) La resolución ..................................................................................................................................................52
6. La compensación al régimen de privilegios de la Administración. El derecho
al equilibrio económico ........................................................................................................... 53
A) Compensaciones económicas por el ejercicio del ius variandi .......................................................................53
B) El derecho al equilibrio económico como excepción al principio de riesgo y ventura ....................................54
C) Excepciones al principio res perit domino en el contrato de obra pública ......................................................54
D) El factum principis .........................................................................................................................................54
E) La revisión de precios.....................................................................................................................................55
7. Cesión de los contratos, subcontratación y pagos a subcontratistas y
proveedores.............................................................................................................................. 56
Tema V Los contratos administrativos típicos .....................................................57

1. Los contratos administrativos típicos ...................................................................................... 57
2. El contrato de obra: concepto y clases del contrato de obra pública........................................ 57
A) El contrato de obra, una alternativa, entre otras, para la construcción de las obras públicas...........................57
B) Concepto y clases del contrato de obra pública ..............................................................................................57
C) Preparación.....................................................................................................................................................58
D) Los procedimientos de adjudicación...............................................................................................................58
E) La ejecución ...................................................................................................................................................59
E) La extinción del contrato de obras ..................................................................................................................61
G) La ejecución de obras por la Administración..................................................................................................62
3. El contrato de concesión de obra pública. Concepto ............................................................... 62
A) Objeto y duración ...........................................................................................................................................63
B) Preparación del contrato: estudio de viabilidad, anteproyecto, proyecto y pliegos de
condiciones.....................................................................................................................................................64
C) La ejecución de las obras................................................................................................................................65
D) Derechos y obligaciones del concesionario ....................................................................................................66
E) Régimen económico-financiero de la concesión.............................................................................................67
F) Prerrogativas y de la Administración. Modificación, secuestro, rescate y poder
sancionador.....................................................................................................................................................68
G) Extinción y resolución ....................................................................................................................................69
4. El contrato de gestión de servicio público. Concepto y modalidades...................................... 70
A) Modalidades del contrato de concesión de servicio ........................................................................................71
B) Actuaciones previas y procedimiento de adjudicación....................................................................................71
C) La duración del contrato .................................................................................................................................72
D) Obligaciones y derechos de concesionario......................................................................................................72
E) Potestades de la Administración. Modificación e intervención.......................................................................73
F) El equilibrio económico del contrato ..............................................................................................................73
G) Extinción y resolución ....................................................................................................................................74
5. El contrato de suministros. Concepto ...................................................................................... 74
A) Concepto y procedimiento de adjudicación ....................................................................................................74
B) Efectos............................................................................................................................................................75
6. Contratos de servicios. Concepto............................................................................................. 76
A) Concepto ........................................................................................................................................................76
B) Duración.........................................................................................................................................................77
C) Adjudicación ..................................................................................................................................................77
D) Efectos............................................................................................................................................................78
E) Responsabilidad en el contrato de proyectos de obra......................................................................................78
7. Contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado ...................................... 79
2
2.ª Parte. La garantía patrimonial del administrado
Tema VI La expropiación forzosa...........................................................................81
1. Garantía patrimonial y actividad administrativa de extinción de derechos. Sus
formas ...................................................................................................................................... 81
2. Significado y alcance constitucional del derecho de propiedad............................................... 82
3. Expropiación y figuras afines: limitaciones y servidumbres ................................................... 82
4. Origen y evolución del procedimiento expropiatorio .............................................................. 84
A) Los orígenes napoleónicos y judicialistas del procedimiento expropiatorio....................................................85
B) La recepción y evolución del procedimiento expropiatorio en el Derecho español.........................................85
C) Las alteraciones producidas por razones de urgencia y la definitiva administrativización
del modelo ......................................................................................................................................................85
5. La ley singular como técnica de eliminación de la garantía expropiatoria .............................. 86
6. Concepto y objeto de la expropiación...................................................................................... 87
7. Los sujetos de la expropiación forzosa .................................................................................... 88
A) El expropiante.................................................................................................................................................88
B) El beneficiario ................................................................................................................................................88
C) El expropiado .................................................................................................................................................89
Ley 54/1997, de 27 noviembre, del Sector Eléctrico. Título IX Expropiación y
servidumbres............................................................................................................................ 90
8. La causa de la expropiación forzosa. El requisito de la declaración de interés
público o social........................................................................................................................ 91
9. El requisito de necesidad de ocupación ................................................................................... 92
10. El justo precio. Naturaleza y criterios de valoración ............................................................... 94
A) La regla del previo pago y la naturaleza del justiprecio ..................................................................................94
B) Criterios generales y reglas concretas de valoración. Antecedentes, doctrina del Tribunal
Constitucional y Ley de Expropiación Forzosa ..............................................................................................94
C) La valoración de terrenos por la legislación urbanística. La regla de inapropiabilidad de
las plusvalías...................................................................................................................................................95
D) Conceptos indemnizables y momento de la valoración...................................................................................97
11. Los procedimientos de determinación del justo precio............................................................ 98
A) El mutuo acuerdo............................................................................................................................................98
B) El Jurado de Expropiación Forzosa y la fijación contradictoria del justiprecio...............................................99
12. El pago del precio y las responsabilidades por demora. Intereses y retasación ..................... 100
13. La ocupación de los bienes expropiados. Momento de transferencia de la
propiedad ............................................................................................................................... 102
14. La expropiación urgente ........................................................................................................ 102
15. La reversión expropiatoria..................................................................................................... 104
16. Garantías jurisdiccionales ...................................................................................................... 106
17. Las expropiaciones especiales ............................................................................................... 107
A) Expropiación por zonas o grupos de interés..................................................................................................108
B) La expropiación-sanción por incumplimiento de la función social de la propiedad......................................108
C) La expropiación que da lugar al traslado de poblaciones ..............................................................................108
18. La expropiación por razones de defensa nacional. La requisa militar ................................... 109
19. Indemnización por ocupación temporal................................................................................. 110
Tema VII La responsabilidad de la Administración.............................................111

1. De la negación al reconocimiento de la responsabilidad de la Administración ..................... 111
2. Fundamento y originalidad de la responsabilidad administrativa. La
sustitución de la noción de culpa por la de lesión.................................................................. 112
3. La crítica al sistema de responsabilidad administrativa......................................................... 113
4. Los presupuestos básicos de la imputación ........................................................................... 113
A) Servicio público como actividad administrativa o función estatal ................................................................113
B) Funcionamiento anormal del servicio. La falta personal de los funcionarios................................................115
C) El funcionamiento normal como causa de imputación..................................................................................116
5. La lesión: daños resarcibles y conceptos indemnizatorios..................................................... 116
6. La relación de causalidad....................................................................................................... 117
7. Extensión de la reparación y su valoración............................................................................ 119
8. Plazo de reclamación y procedimiento .................................................................................. 119
9. La competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso-administrativa ............................. 121
3
10. La responsabilidad por actos de la Administración de justicia .............................................. 122
11. La responsabilidad del Estado por actos o normas del poder legislativo............................... 123
3.ª Parte. El empleo público

Tema VIII Sistemas de función pública...................................................................125
1. Burocracias públicas y liberalismo ........................................................................................ 125
2. Mérito y capacidad, regularidad y eficiencia de los servicios públicos y
neutralidad de la Administración, causas eficientes de la implantación de la
moderna burocracia ............................................................................................................... 125
3. La función pública francesa................................................................................................... 126
4. El funcionariado en los Estados Unidos ................................................................................ 126
5. El “civil service” inglés ......................................................................................................... 126
6. Dos casos de laboralización de la función pública. Las experiencias de
Alemania e Italia.................................................................................................................... 126
7. Función pública europea........................................................................................................ 126
Tema IX De los orígenes de la función pública al Estatuto Básico del

Empleado Público ..................................................................................127
1. Introducción........................................................................................................................... 127
2. El origen del modelo funcionarial. El corporativismo de servicio......................................... 128
3. La oposición del Estado liberal al funcionariado permanente ............................................... 129
4. La implantación de los cuerpos de funcionarios.................................................................... 129
5. Los Estatutos generales.......................................................................................................... 130
6. La contaminación anglosajona: la Ley de Bases de la Función Pública de 1964
y Texto Articulado de 7 de febrero de 1964 .......................................................................... 131
7. La laboralización del modelo de función pública .................................................................. 132
8. La regionalización de la función pública. Leyes autonómicas de función
pública ................................................................................................................................... 134
Tema X El Estatuto Básico del Empleado Público ............................................135

1. Fines y alcance de la reforma ................................................................................................ 135
2. Más sindicalismo y empleo público laboral........................................................................... 135
3. La reintroducción del contrato administrativo de personal.................................................... 136
4. El directivo ............................................................................................................................ 137
5. La carrera horizontal. La carrera de los inmóviles................................................................. 138
6. La evaluación del desempeño ................................................................................................ 138
7. En busca de una imagen corporativa: ética y deontología ..................................................... 139
Tema XI Clases de empleados públicos ................................................................140

1. Criterios de clasificación. Por la clase de cuerpo o escala de pertenencia............................. 140
2. Los funcionarios de carrera ................................................................................................... 140
3. Los funcionarios interinos ..................................................................................................... 141
4. Personal laboral ..................................................................................................................... 142
5. Personal eventual ................................................................................................................... 143
6. Los directivos ........................................................................................................................ 144
7. Empleados públicos estatales con legislación específica....................................................... 144
8. Personal docente e investigador, y personal estatutario de la seguridad social ..................... 146
9. El personal de los entes locales.............................................................................................. 147
10. Los cuerpos [sobrevivientes del modelo decimonónico] ....................................................... 150
Tema XII La Administración del empleo público.................................................151

1. Distribución de competencias................................................................................................ 151
2. La coordinación ..................................................................................................................... 151
3. La gestión del empleo público estatal.................................................................................... 152
4. La cogestión sindical. Los sindicatos de funcionarios ........................................................... 153
4
5. La evolución del sindicalismo funcionarial ........................................................................... 154
6. La negociación colectiva. Mesas de negociación y materias negociables
(revisar, que entra en los exámenes) ...................................................................................... 154
7. Pactos y acuerdos sindicales .................................................................................................. 156
8. Participación sindical en la gestión del empleo público, delegados y juntas de
personal.................................................................................................................................. 158
9. Instrumentos de ordenación del empleo público. Planes y registro de personal .................... 159
10. Las relaciones de puestos de trabajo...................................................................................... 160
11. La oferta de empleo público .................................................................................................. 161
12. Provisión de puestos de trabajo y movilidad ......................................................................... 162
Tema XIII Adquisición, situaciones y pérdida de la condición de

empleado público ...................................................................................164
1. El principio de mérito y capacidad ........................................................................................ 164
A) El principio en la Constitución. Jurisprudencia constitucional......................................................................164
B) El principio en el Estatuto Básico del Empleado Público .............................................................................165
2. El proceso selectivo ............................................................................................................... 165
A) Órganos de selección ....................................................................................................................................166
B) Procedimientos selectivos: oposición, concurso y concurso-oposición.........................................................166
C) La falsificación de las oposiciones: oposiciones restringidas y con mochila. La
funcionarización ...........................................................................................................................................168
D) La impugnación de los procesos selectivos...................................................................................................168
3. Requisitos de acceso a la función pública.............................................................................. 169
A) La nacionalidad española..............................................................................................................................169
B) La edad .........................................................................................................................................................170
C) Capacidad funcional y ausencia de prohibiciones legales .............................................................................170
4. Situaciones administrativas: servicio activo, suspensión, servicios especiales,
servicio en otras Administraciones públicas, excedencia, reingreso en el
servicio activo........................................................................................................................ 170
A) Servicio activo..............................................................................................................................................171
B) Suspensión de funciones...............................................................................................................................172
C) Servicios especiales ......................................................................................................................................172
D) Servicio en otras Administraciones públicas ................................................................................................173
E) Excedencia ...................................................................................................................................................174
F) Reingreso al servicio activo..........................................................................................................................176
5. Pérdida de la condición funcionarial ..................................................................................... 177
A) La renuncia...................................................................................................................................................177
B) Pérdida de la nacionalidad ............................................................................................................................177
C) Pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público ....................................178
D) La jubilación.................................................................................................................................................178
E) La rehabilitación...........................................................................................................................................178
Tema XIV Los derechos de los funcionarios...........................................................179

1. Naturaleza de la relación funcionarial, situación estatutaria y derechos
adquiridos .............................................................................................................................. 179
2. Derechos de los funcionarios................................................................................................. 180
3. Inamovilidad en la condición funcionarial e inestabilidad en el puesto de
trabajo. Planes de empleo, reasignación de efectivos y movilidad ........................................ 181
4. El sistema retributivo: evolución y regulación actual ............................................................ 183
A) Evolución del sistema retributivo .................................................................................................................183
B) Regulación de las retribuciones en el Estatuto Básico del Empleado Público...............................................184
5. Permisos y vacaciones ........................................................................................................... 186
6. Seguridad social de los funcionarios públicos ....................................................................... 188
A) Los derechos pasivos ....................................................................................................................................189
B) El mutualismo administrativo.......................................................................................................................191
7. Derechos colectivos de los funcionarios. El derecho de reunión........................................... 192
8. El derecho de huelga.............................................................................................................. 193
A) La huelga de los funcionarios públicos en el Derecho comparado................................................................193
B) La huelga de los funcionarios en el Derecho español ...................................................................................193
Tema XV Ética, deberes e incompatibilidades ......................................................196

1. Deberes, ética funcionarial y códigos de conducta ................................................................ 196
2. Los deberes de los funcionarios públicos .............................................................................. 198
3. Política y empleados públicos ............................................................................................... 200
5
A) La actividad política de los funcionarios ......................................................................................................200
B) Función pública y libertad de expresión .......................................................................................................200
C) Derecho de sufragio activo, manifestación y reunión ...................................................................................201
4. Las incompatibilidades .......................................................................................................... 201
B) Compatibilidad con otro empleo público......................................................................................................203
C) Compatibilidad con actividades privadas......................................................................................................204
Tema XVI La responsabilidad de los empleados públicos ....................................205

1. Clases de responsabilidad de los empleados públicos ........................................................... 205
2. Responsabilidad penal de los funcionarios ............................................................................ 206
A) Los obstáculos tradicionales .........................................................................................................................206
B) La situación actual........................................................................................................................................206
3. Responsabilidad civil............................................................................................................. 207
A) Responsabilidad del empleado público frente a la Administración por vía de regreso..................................207
B) Responsabilidad directa del empleado público frente a la Administración ...................................................207
C) Procedimiento de responsabilidad de las autoridades y empleados públicos ................................................208
4. Responsabilidad disciplinaria: faltas, sanciones, procedimiento, y extinción de
la responsabilidad disciplinaria.............................................................................................. 208
Responsabilidad disciplinaria ....................................................................................................................................208
Faltas disciplinarias....................................................................................................................................................209
Sanciones disciplinarias .............................................................................................................................................210
Procedimiento disciplinario .......................................................................................................................................211
Extinción de la responsabilidad disciplinaria. La prescripción...................................................................................212
5. Potestad disciplinaria y responsabilidad penal ...................................................................... 212
Exámenes 214
Curso 2005-06 Febrero 1.ª Semana............................................................................................................................214
Curso 2005-06 Septiembre 1.ª Semana ......................................................................................................................214
6
Tema I La contratación de los Entes pú-
blicos. Cuestiones generales
1. Poder público y técnica convencional.
Evolución histórica
Los poderes públicos han venido recurriendo a la contratación de terceros, especialmente en
épocas de debilidad de la organización política:
• Tras la crisis del Imperio Romano se generaliza el pactismo medieval, que da lugar
al contrato de vasallaje..
• En el Estado absoluto el contrato deja de ser esencial para la organización política,
donde el soberano se impone, pero el contrato se erige en un instrumento capital de
la gestión de los servicios esenciales del Estado.
• La conquista y colonización de América se asienta sobre contratos de concesión; las
capitulaciones de Santa Fe.
• En el Estado liberal del XIX aparecen burocracias públicas muy eficientes (ingenie-
ros, ...) y se crean servicios propios como Correos, Hacienda, ... La técnica contrac-
tual, por lo tanto, se resiente. Quedan, sin embargo, los contratos de obras, los su-
ministros, el contrato de concesión de servicios públicos (como los ferrocarriles).
Doctrinalmente, a pesar de su existencia, no se admite tan fácilmente que el Rey pueda rea-
lizar contratos que crean un compromiso con sus súbditos. Por lo tanto el Estado, cuando
contrataba lo hacía como un particular más, con una personalidad distinta de la de poder
público, con la Jurisdicción civil por encima, en su caso.
Tiene una sólida tradición en nuestro Dº la tesis de que el Estado o la Corona, cuando con-
tratan lo hacen como un simple particular, quedando obligados a cumplir lo pactado. Para
unos sólo es una obligación natural, de cumplimiento voluntario, pero para otros es una
obligación de Dº positivo, exigible judicialmente.
Esta tradición de la doble personalidad llega en España hasta el XIX. Una doble personali-
dad pública y privada. En la primera con actos de autoridad, en la segunda para los actos de
gestión. Hoy, however, la teoría de la doble personalidad está superada; la personalidad de
las AAPP es única y es la misma cuando dicta actos unilaterales que cuando celebra contra-
tos.
Ámbito de aplicación de la técnica contractual
... frente a la actuación de forma directa a través de personal y servicios propios. Esta muy
condicionada por la capacidad del Estado frente a la de las empresas privadas.
En la actualidad se tiene un crecimiento exponencial de la contratación de las AAPP. Ade-

más de la debilidad del Estado y la degeneración de las burocracias, así como del fenómeno
de la globalización y de la extraordinaria capacidad de las empresas privadas nacionales e
internacionales.
El recurso cada vez más frecuente a la técnica contractual para atender las necesidades or-
ganizativas de las AAPP y la prestación de servicios, sigue la moda liberal de privatizacio-
nes y la tendencia a la “externalización de funciones y servicios”. Surgen, al lado de las
7
tradicionales figuras de los contratos de obras, suministros y gestión de servicios, los con-
tratos de servicios, de instalación y asistencia informática, los contratos de consultoría, de
proyectos y de supervisión, tareas anteriormente a cargo de los cuerpos de funcionarios
facultativos, sobre todo ingenieros. La justificación del recurso al contrato es más proble-
mática en el caso de contratos de seguridad de edificios públicos o de funciones recaudato-
rias, donde está en juego la propia autoridad.
Se tienen así innumerables modalidades de contratos, y más recientemente el contrato de

colaboración del sector público con el sector privado, que permite que un empresario des-
arrolle una actuación global e integrada: financiación de inversiones materiales, obras y
suministros, construcción o transformación de obras, equipos, sistemas y productos o bienes
complejos, así como su mantenimiento y actualización, su explotación y su gestión.
En definitiva la vigente Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público

no pone las cosas fáciles a estudiantes de Derecho y opositores.
La técnica convencional ha llegado también a la propia organización adva y de la función

pública. Los convenios entre las distintas AAPP de un estado descentralizado. El contrato
laboral y los convenios colectivos en la función pública. Terminación convencional del
procedimiento advo.
2. Elementos diferenciales con la con-

tratación privada
En los contratos de obras, suministros y servicios (los contratos instrumentales) han mostra-
do a lo largo de la historia dos fenómenos ajenos a la contratación entre particulares que se
regula en los códigos civiles y mercantiles:
• La selección del contratista

• La creación de una jurisdicción propia para resolver los conflictos entre la Admón y
el contratista.
A) Los procedimientos de selección del contratista
En los contratos privados la elección del contratista es libre. Pero el Dº público obliga a las
AAPP a adjudicar los contratos en función de las mejores ofertas y respetando el derecho de
todos los particulares a ser contratistas, en aplicación del principio de igualdad. Se trata de
(1) evitar la corrupción de la Admón, y (2) obtener una contratación más barata con el con-
siguiente ahorro de los dineros públicos.
Históricamente la subasta es el más utilizado; el contrato se adjudica al mejor postor, el de

oferta económica de menor precio. La subasta tiene históricamente distintas modalidades.
Las “pujas a la llana” se realizan en una sesión oral, donde los candidatos tenían un tiempo
limitado para pujar. Otra modalidad es la de admitir propuestas escritas en pliegos cerrados.
Las “pujas a la llana” tienen el inconveniente de aceptar ofertas temerarias (desproporcio-

nadamente bajas), se fue sustituyendo por el sistema de pliegos cerrados. Este sistema será
el procedimiento ordinario y regular para los contratos de obras y suministros. Pero también
se usará el concurso, sobre todo en la concesión de servicios públicos, donde el precio no es
el (único) factor determinante, junto con la calidad e interés de los proyectos presentados,
8
las condiciones profesionales de los contratistas, las garantías de cumplimiento, ... La adju-
dicación directa queda para casos muy excepcionales.
Los procedimientos de subasta y de concurso se fundieron, engendrando el proc mixto de

concurso-subasta: una primera fase mediante criterios no económicos, una segunda con los
seleccionados al postor de la mejor oferta económica.
En la actualidad se emplean métodos muy distintos, restringiendo anticipadamente la con-

currencia mediante distintas técnicas (necesidad de determinada clasificación como contra-
tista, número de empresarios, procedimiento restringido frente al abierto), y prescindiendo,
por otra parte de las ofertas de mejor precio como elemento decisivo. En estas técnicas han
influido las Directivas de la UE, siendo asumidas por la Ley de Contratos de 1995, así como
la vigente de 2007. Se pretende asegurar la competencia entre los empresarios de los
EEMM de la UE.
B) El problema jurisdiccional. Tribunales administrativos

como alternativa a los civiles y el surgimiento de la figu-
ra del contrato administrativo
Otra problemática es si son los jueces civiles o los de c-a los que deben conocer los litigios
entre contratistas y AAPP. El origen de la Justicia adva es precisamente la negación de los
tribunales civiles de conocer los litigios de la Admón en la Francia posrevolucionaria. Na-
poleón crea, por lo tanto, la Justicia adva dentro de su Consejo de Estado. En España la
jurisdicción c-a se ve atribuida del conocimiento de dichos litigios en 1845.
En cuanto a los contratos que celebra la Admón, pero que no guardan relación con las obras
y servicios públicos también se planteó la cuestión. La jurisdicción c-a rechazaba los con-
tratos de gestión del patrimonio privado de la Admón.
Se acabó en que la propia admón. se convirtió en juez de 1.ª instancia de los conflictos en
los que ella misma era parte: los interpretaba, los anulaba, los modificaba, todo ello sin per-
juicio del posterior recurso c-a. Pero mantenía la potestad ejecutoria, al contrario de lo que
ocurriría con el juez civil.
La Ley de Contratos del Estado de 1965 establecía un poder exorbitante derivado del privi-
legio de decisión ejecutoria de la Admón. Se consagró con ello en nuestro Dº la figura del
contrato advo, que es asumido posteriormente por la Ley de Contratos del Sector Público.
3. La evolución de la legislación sobre

contratación administrativa
El Estado constitucional del XIX aclaró dos aspectos. En el plano jurisdiccional como se ha
visto. Y reguló los procedimientos de adjudicación de multitud de contratos, con la regla de
subasta pública como método principal de adjudicación.
La regulación de los procedimientos de selección de contratistas es, desde su origen, común

para todos los contratos advos y civiles, para lograr una contratación más eficaz y evitando
la contratación directa.
Los poderes exorbitantes de la Admón nacen con el Reglamento de contratación de las

CCLL de 1953. Esas reglas especiales afectaban a la causa, al interés público, al poder de
9
interpretación, de decisión ejecutoria, de sanción de vigilancia y control, de modificación
unilateral, y por último, negando al contratista de la excepcio non adimplecti contratus.1
El Texto articulado de la Ley de Contratos del Estado (Decreto de 8 de abril de 1965)

recoge la anterior normativa de procedimientos de selección de contratistas, se impone ex
lege la diferencia entre los contratos civiles y los administrativos, y procede a una regula-
ción exorbitante para la Admón de las relaciones contractuales (efectos y causas de extin-
ción). Define como contratos advos típicos: obra pública, gestión de servicios públicos y
suministros.
La entrada en la UE y su mercado único abre a la libre competencia de las empresas de to-

dos EE MM, obligando a incorporar a nuestro OJ las Directivas sobre proc de adjudicación
de contratos públicos de suministros y obras, y los celebrados en los sectores de agua, ener-
gía, transportes y telecomunicaciones. Una nueva Directiva 2004 refundió y actualizó las
normas de las anteriores Directivas. Así la Directiva 2004/18/CE refunde y actualiza nor-
mas de las anteriores Directivas, incluyendo los medios del comercio electrónico, y condi-
cionando la actividad contractual al cumplimiento de finalidades extracontractuales de ca-
rácter ambiental y social.
El camino de trasposición de las Directivas europeas ha dado lugar a:
• Real Decreto-legislativo 931/1986, 2 mayo, por el que se modifica la Ley de Con-

tratos del Estado para adaptarla a las directivas de la Comunidad Económica Euro-
pea.
• Ley 13/1995, de 18 de Mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.
• Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento
General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
• Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públi-
cas.
• Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
• Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores
del agua, la energía, los transportes y los servicios postales.
Además de incorporar la Directiva 2004/18/CE, la LCSP 2007 incluye innovaciones que

afectar a un nuevo procedimiento de adjudicación, el diálogo competitivo, para contratos
de gran complejidad. En estos casos la definición final del objeto del contrato se obtiene
mediante la interacción entre el órgano de contratación y los licitadores. Además, se articu-
lan técnicas de nacionalización para las adquisiciones de bienes y servicios (acuerdos mar-
co, sistemas dinámicos de adquisición y centrales de compras). Se opta asimismo, por la
plena inserción de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el ámbito de la con-
tratación pública.
En el plano de las garantía se establece un nuevo recurso advo especial en materia de con-
tratación de acuerdo con la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989,
relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas re
ferentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los
contratos públicos de suministros y de obras, después de que el TJCA condenara a España
en determinadas ocasiones por burlar los procedimientos de selección de contratistas.
1
Regla por la que una parte de un contrato se puede negar a cumplir su parte del contrato si la otra no lo
hace. Lo que puede ir en contra del pacta sunt servanda.
10
La nueva LCSP va más allá de regular los procedimientos de adjudicación de contratos de
la Directiva de 2004, y regula la parte material y sustancial del contrato advo, en términos
generales y particulares. Se regula además la organización adva, los órganos de contratación
y la “administración contractual”, las juntas de clasificación, los registros de contratistas, y
otras normas sobre buena contratación. Se incorporan además detalles de la jurisprudencia
por las opiniones de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, que elaboró la
propuesta de ley.
4. Ámbito subjetivo de la Ley 30/2007,

de Contratos del Sector Público
La ley comienza pomposamente:
Artículo 1. Objeto y finalidad.

La presente Ley tiene por objeto regular la contratación del sector público, a fin de garantizar
que la misma se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y
transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los candida-
tos, y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto,
una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bie-
nes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades
a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente
más ventajosa.
Es igualmente objeto de esta Ley la regulación del régimen jurídico aplicable a los efectos, cum-
plimiento y extinción de los contratos administrativos, en atención a los fines institucionales de
carácter público que a través de los mismos se tratan de realizar.
En la determinación del ámbito subjetivo de aplicación, la Ley distingue entre AAPP, Ppo-
deres Adjudicatarios y otros Sujetos del Sector Público, aplicándole a unos u otros con dis-
tinta intensidad el régimen legal. Así, la ley se aplica:
• Íntegramente a los entes públicos que tienen categoría de AAPP.

• Medianamente a los que tienen la categoría de Poderes Adjudicatarios, y
• Mínimamente a los entes pertenecientes al sector público que no encajan formal-
mente en las categorías clásicas de entes públicos.
A) Administraciones públicas
A efectos de aplicación íntegra de la ley, de manera que los contratos serán contratos admi-
nistrativos (CA) son entes públicos con consideración de AAPP los siguientes:
a) Las AGE, la Admón de las CCAA y las EELL, así como las entidades gestoras y
los servicios comunes de la Seguridad Social.
b) Los OOAA,
c) Las Universidades Públicas.
d) Las administraciones independientes que la Ley describe como la entidades de Dº
público que, con independencia funcional o una especial autonomía reconocida,
tienen atribuidas funciones de regulación o control externo sobre un determinado
sector o actividad. Tal es el caso del Banco de España, la CNMV, la Comisión
Nacional de la Competencia, el CSN, la Comisión Nacional del Sector Postal y la
CNE.
11
También se incluyen dentro de las AAPP a efectos de los contratos advos, a las administra-
ciones correspondientes a órganos constitucionales: Congreso y Senado, CGPJ, TC y De-
fensor del Pueblo.
Las Entidades de Dº público vinculadas a una o varias AAPP o dependientes de las mismas
que se financien con cargo a sus presupuestos y que cumplan alguna de las siguientes carac-
terísticas:
• Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de

bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen ope-
raciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin áni-
mo de lucro.
• Que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturale-
za, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestación de servi-
cios.
En cuanto a las exclusiones destaca la de las Entidades Públicas Empresariales Estatales y

los organismos asimilados dependientes de las CCAA, a pesar de q muchas de las creadas
con esta denominación se nutren fundamentalmente de los presupuestos públicos.
Se excluyen también: el Instituto Español de Comercio Exterior, la Sociedad Estatal de Par-

ticipaciones Industriales (SEPI), y el ente público Puertos del Estado, así como las Autori-
dades Portuarias (DA 25ª).
Las Agencias Estatales de la Ley 28/2006, no tienen en principio la consideración de

AAPP, por estar fuera de la categoría de los OOAA. Pero si tendrán esta consideración
cuando su actividad no consista en la producción de bienes o la prestación de servicios en
régimen de mercado y se financien mayoritariamente con ingresos procedentes de los pre-
supuestos públicos (la mayoría).
Los Colegios Profesionales y Cámaras Oficiales de la administración corporativa se exclu-

yen del sector público a efectos contractuales, y tampoco tienen la consideración de AAPP.
Sus contratos están sujetos íntegramente al Dº privado.
B) Los poderes adjudicadores (PA)
Son los entes públicos que, sin ser AAPP (en el sentido anterior), y a los efectos de la apli-
cación de la ley en cuanto a los proc de adjudicación de los contratos, el legislador ha tras-
ladado lo que las Directivas y la jurisprudencia de la UE denomina Organismos de Derecho
Público. Son aquellos en los que concurren las siguientes circunstancias:
1.º Han sido creados para satisfacer necesidades de interés general que no tengan ca-
rácter industrial o mercantil,
2.º Tienen personalidad jurídica, entendido este término en sentido funcional, no
formal, y
3.º En su funcionamiento concurra alguna de las siguientes circunstancias:
- Estar mayoritariamente financiado por fondos públicos.
- Controlado por alguna AAPP,
- O que el órgano de dirección esté compuesto por miembros nombrados en
> ½ por una AAPP.
12
Para la ley española son poderes adjudicadores:
a) Los entes calificados de AAPP en todo caso.

b) Todos los demás entes, organismos o entidades con personalidad jurídica propia,
distintos de las AAPP, que al margen de su personificación pública o privada,
hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés general
que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que se financien mayorita-
riamente, controlen su gestión o nombren a más de la mitad de los miembros de su
órgano de admón., dirección o vigilancia.
Según la jurisprudencia comunitaria, a efectos de precisar el carácter mercantil o no de la ne-
cesidad de interés general, deben tenerse en cuenta las ss circunstancias:
Falta o concurrencia de competencia en el mercado
Falta de ánimo de lucro como objetivo prioritario
Asunción de riesgos económicos derivados de su actividad
La financiación pública
STJCA de 2003, caso SIEPSA.
c) Las asociaciones constituidas por los entes y organismos públicos.
Contratos privados
Los contratos celebrados por poderes adjudicadotes que no tengan la condición de AAPP en
ningún caso podrán ser considerados contratos advos y se sujetarán en cuanto a las reglas de
fondo al Dº privado. Dentro de estos contratos privados, a los que se aplica íntegramente los
rígidos proc advos, de aquellos otros no sujetos a dicha regulación armonizada, en cuyo
caso deberán únicamente respetar los principios del Dº comunitario de publicidad, concu-
rrencia, transparencia, confidencialita, igualdad y no discriminación.
Entes del sector público que no son ni PA ni AAPP
El grupo residual de entes del sector público que no tienen la consideración de AAPP ni de
PA tampoco están obligados a seguir los proc advos para la adjudicación de sus contratos,
debiendo únicamente sujetarse a los principios del párrafo anterior, una obligación mínima
prácticamente inoperante en el ámbito judicial. Sus contratos siempre son privados.
5. El ámbito objetivo. Negocios y con-

tratos excluidos
La Ley 30/7 enumera una serie de negocios y contratos excluidos de la legislación sobre
contratos advos. Entre ellos están las relaciones de servicio de los funcionarios públicos,
los contratos laborales y la relaciones jurídicas asociadas a una prestación de servicio pú-
blico cuya utilización por los usuarios requiere el abono de una tarifa, tasa o precio públi-
co.
También se excluyen de la calificación de contratos advos (y de contratos privados, como

ya venía considerando la legislación, jurisprudencia y doctrina) los convenios de colabora-
ción de la AGE con las entidades gestoras y servicios comunes de la SS, las Universidades
públicas, las CCAA, las EELL, los OOAA y restantes entidades públicas, o los que realicen
estos organismos entre sí.
Por su objeto, quedan excluidos por la ley los contratos de servicios financieros (emisión de
valores y otros instrumentos financieros), los contratos relativos al servicio de arbitraje y
13
conciliación, los negocios jurídicos que tengan por objeto bienes inmuebles que impliquen
compraventa, donación, permuta, arrendamiento o cualquier otro negocio regulado por la
Ley de Patrimonio de las AAPP, así como la concesiones sobre bienes de dominio público,
los contratos sobre propiedades incorporales, a no ser que recaiga sobre programas de orde-
nador; los contratos de servicios y suministros que celebren los organismos públicos de
investigación, cuando tengan por objeto prestaciones necesarias para la misma o cuando la
presentación y obtención de resultados esté acondicionada a retornos susceptibles de incor-
porarse al tráfico jurídico y su realización haya sido encomendada a equipos de investiga-
ción del organismo mediante procesos de concurrencia competitiva; y, finalmente, los con-
tratos de suministro relativos a actividades directas de los organismos de Dº público de ca-
rácter comercial, industrial, financiero o análogo, si los bienes sobre los que versan han sido
adquiridos con el propósito de devolverlos, con o sin transformación, al tráfico jurídico
patrimonial, de acuerdo con sus fines peculiares.
Por estar regulados por el Dº internacional se excluyen los acuerdos que celebra el Estado
con otros Estados o entidades de Dº internacional público, y los convenios incluidos en el
ámbito del art. 296 del Tratado de la CE que se concluyan en el sector de la defensa.
Aunque dichas figuras jurídicas se regularán por sus normas especiales, se les aplicarán los
principios de la ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse.
Son contratos in house, aquellos por los que una Admón encarga una prestación a un ente
instrumental que tiene la consideración de medio propio o servicio técnico de la misma, y
también están incluidos. No hay aquí las dos voluntades propias de cualquier contrato, y
son, en paridad, falsos contratos. La STJCA de 2007 (asunto TRAGSA) así lo recoge. Bas-
ta, para ser considerado, in house, que el control sobre el ente instrumental sea idéntico al
que se ejerce sobre un medio propio, o análogo, sin que sea idéntico. Por no darse dicha
analogía, no entran en este concepto los contratos celebrados con empresas mixtas, incluso
cuando la participación pública del ente matriz sea mayoritaria, debiendo aplicarse para su
aplicación los proc de licitación y criterios de adjudicación previstos en la LCSP 2007.
6. Clases o delimitación de los tipos con-

tractuales en el sector público
La Ley clasifica los contratos públicos atendiendo a las formas y proc de adjudicación, y a
las reglas sustantivas aplicables en su ejecución. También separa los contratos advos de los
contratos civiles.
A) Los contratos típicos
Son los tradicionalmente definidos como contratos advos, aunque algunos contratos advos
no son típicos: el contrato de obras, el de concesión de obras públicas, el de gestión de ser-
vicios públicos, el de suministros y el de servicios. Se agrega, inspirado en documentos de
la UE el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado.
El contrato de obras
Se corresponde con el contrato de arrendamiento de obra del CC, y tiene por objeto la reali-
zación de una obra o la ejecución de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo I de la
ley o la realización por cualquier medio de un conjunto de trabajos de construcción o de
ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, que
14
tenga por objeto un inmueble. Además el contrato puede comprender, en su caso, la redac-
ción del proyecto.
El contrato de concesión de obras públicas
Tiene por objeto la realización por el concesionario de algunas de las prestaciones del con-
trato de obra pública, incluidas las de restauración y reparación de construcciones, así como
la conservación y mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la contrapresta-
ción a favor del concesionario consiste, o bien únicamente en el dº a explotar la obra reci-
biendo de los usuarios los correspondientes cánones o tarifas, o bien en dicho dº acompaña-
do del de percibir un precio de la Admón.
El contrato se ejecuta a riesgo y ventura del contratista, y puede también extenderse a las
obras accesorias o vinculadas con la principal, que sean necesarias o estén vinculadas con la
principal y que sean necesarias para que ésta cumpla la finalidad determinada.
En el supuesto de que las obras vinculadas o accesorias puedan ser objeto de explotación o
aprovechamiento económico, estas corresponderán al concesionario conjuntamente con la
explotación de la obra principal, en la forma determinada por los pliegos respectivos.
La nueva ley circunscribe el objeto del contrato de concesión de obra pública a la construc-
ción de una nueva obra y su explotación, en ningún caso como antes, a la simple explota-
ción de obras o infraestructuras ya existentes.
El contrato de gestión de servicios públicos
Es aquél en que una AAPP encomienda a una persona, natural o jurídica, la gestión de un
servicio, cuya prestación ha sido asumida como propia de su competencia por la Admón
encomendante.
Pero no se considera gestión del servicio público cuando éste se efectúe mediante la crea-
ción de entidades de Dº público destinadas a este fin, ni a aquellos en que la misma se atri-
buya a una sociedad de Dº privado cuyo capital sea, en su totalidad, de titularidad pública.
La novedad más importante en la ley de 2007 es la posibilidad de aumentar o reducir el

tiempo de duración del contrato para llevar a efecto el equilibrio económico de la conce-
sión, de forma que si el perjudicado por el desequilibrio es el concesionario pueda aumen-
tarse y, en otro caso, disminuirse.
El contrato de suministros
Tiene por objeto la adquisición, el arrendamiento financiero o el arrendamiento, con o sin

opción de compra, de productos o bienes muebles, salvo los contratos relativos a propieda-
des incorporales o valores negociables que tengan por objeto programas de ordenador.
En todo caso, se considerarán contratos de suministro:
a) El empresario se obliga a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva y

por precio unitario, sin que la cuantía total se defina con exactitud al tiempo de ce-
lebrar el contrato, por estar subordinadas las entregas a las necesidades del adqui-
rente.
15
b) Los que tengan por objeto la adquisición y arrendamiento de equipos y sistemas
de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y
programas, y la cesión del derecho de uso de estos últimos, a excepción de los
contratos de adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida, que
se considerarán contratos de servicios.
c) Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas por el
empresario deban ser elaboradas con arreglo a características peculiares fijadas
previamente por la entidad contratante, aun cuando ésta se obligue a aportar, total
o parcialmente, los materiales precisos.
El contrato de servicios
Son definidos negativamente, son aquellos cuyo objeto son prestaciones de hacer consisten-
tes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de
una obra o un suministro. Desaparece la distinción entre contratos de servicios, por una
parte, y contratos de consultoría y asistencia técnica, de la anterior ley, que suponía un
componente intelectual en los servicios de los últimos.
El contrato de colaboración entre el sector público y el privado
De inspiración comunitaria, es nuevo. Se presenta como un contrato global que integra la

realización de obras, su financiamiento y su mantenimiento y explotación por un largo pe-
ríodo de tiempo en correspondencia a la amortiguación económica de la operación, con la
particularidad de que la remuneración del contratista integra con la debida distinción los
costes de construcción, el financiamiento y explotación, pudiéndose condicionar a un repar-
to de riesgos con el ente público.
Se limita su utilización, en principio, a la satisfacción de necesidades públicas complejas o

acuciadas por la urgencia y sólo podrán celebrarse cuando se haya puesto de manifiesto
previamente que otras fórmulas alternativas de contratación no permiten la satisfacción de
las finalidades públicas.
El contrato mixto
Es cuando los elementos o prestación propias de los contratos anteriores se dan de forma
conjunta en un mismo negocio jurídico.
Para la determinación de las normas que deban observarse en su adjudicación se tendrá en

cuenta el carácter de la prestación que tenga más importancia desde el punto de vista eco-
nómico.
B) Contratos sujetos a una regulación armonizada
Es una categoría de contratos que, dada su importante cuantía, se aplica ineludiblemente la

regulación comunitaria relativa a proc de adjudicación en su grado más exigente y comple-
to. Se corresponde con la categoría de contratos públicos a que se refieren las Directivas
comunitarias, ajena a de contratos advos que dichas Directivas no pueden tener en cuenta,
pues en la mayoría de los países europeos no hay diferencia entre contratos advos y priva-
dos. En nuestro Dº pueden entrar en esta categoría tanto los contratos advos como los con-
tratos privados de los entes públicos.
16
Al margen de la precisión anterior, integran esta figura el contrato de colaboración entre el
sector público y privado en todo caso y los contratos típicos anteriores que sobrepasan
5.278 k€ para los de obras y 137 k€ para los de suministros.
También están sujetos a regulación armonizada determinados contratos de obras y servicios

celebrados por particulares cuando son subvencionados de forma directa, y en más del 50%
de su importe por entidades que tengan la consideración de PA.
No obstante no se consideran sujeto s a regulación armonizada, indep de su importe, los

siguientes contratos:
a) Los que tienen por objeto la compra, desarrollo, producción o coproducción de

programas destinados a la radiodifusión, por parte de los organismos de radiodifu-
sión, así como los relativos al tiempo de radiodifusión.
b) Los de I+D remunerados íntegramente por el órgano de contratación, siempre que
sus resultados no se reserven para su utilización exclusiva por éste en el ejercicio
de su actividad propia..
c) Los incluidos dentro del ámbito del art. 296 del Tratado constitutivo de la CE que
se concluyan en el sector de la defensa.
d) Los declarados secretos o reservados, o se exija la protección de intereses esencia-
les para la seguridad del Estado.
e) Aquellos cuyo objeto principal sea permitir a los órganos de contratación la puesta
a disp o la explotación de redes publicas de telecomunicaciones o el suministro al
público de uno o más servicios de telecos.
C) Contratos no sujetos a procedimientos legales de adjudi-

cación
Los celebrados por un PA que no tenga la consideración de AAPP o que no alcance los
umbrales económicos de los contratos sujetos a regulación armonizada tienen un régimen
de adjudicación débil, poco garantista, pues a falta de proc legales, sólo están sometidos a
los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no
discriminación.
A estos efectos, los órganos de contratación deberán aprobar unas instrucciones que regulen
el proc de adjudicación para asegurar dichos principios, que deben ponerse a disp de todos
los interesados en participar en el proc de adjudicación y publicarse en el perfil de contra-
tante del PA.
D) Los contratos menores
Son muy importantes, y se definen por la ley atendiendo a la regulación de las formas de
adjudicación. Se consideran así los de importe < 50 k€, cuando son contratos de obras, o
importe < 18 k€ en el caso de otros contratos.
Su particularidad es que pueden adjudicarse directamente a cualquier empresario con capa-

cidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la presta-
ción. La tramitación del expediente sólo requiere la aprobación del gasto y la incorporación
de la factura, y si se trata de contratos de obra, además, el presupuesto de las obras, el pro-
yecto (cuando es exigible) y el informe de supervisión cuando el trabajo afecte a la estabili-
dad, seguridad o estanqueidad de la obra.
17
Tema II Régimen básico de los contratos
del sector público
1. Legitimación de la actividad contrac-
tual básica
Se trata de saber cuándo puede la Admón contratar externamente y en qué casos puede o
debe realizar las actividades a contratar por sí misma.
Aunque la ley no lo diga, los Entes públicos no pueden celebrar contratos más que cuando
son necesarios para el cumplimiento de sus fines institucionales. Asimismo, la duración de
los contratos, si no está determinada por otras normas, debe atender a la naturaleza de las
prestaciones, a su financiación y a la necesidad de someter ésta periódicamente a procesos
de concurrencia.
La Ley regula, por lo tanto, los supuestos en los que la Admón podrá proceder por sí mis-
ma, sin acudir a contratos de ejecución de obras, fabricación de bienes muebles y ejecución
de servicios (art. 24):
a) Que la Administración tenga montadas fábricas, arsenales, maestranzas o servi-

cios técnicos o industriales suficientemente aptos para la realización de la presta-
ción, en cuyo caso deberá normalmente utilizarse este sistema de ejecución.
b) Que la Administración posea elementos auxiliares utilizables, cuyo empleo su-
ponga una economía superior al 5 % del importe del presupuesto del contrato o
una mayor celeridad en su ejecución, justificándose, en este caso, las ventajas que
se sigan de la misma.
c) Que no haya habido ofertas de empresarios en la licitación previamente efectuada.
d) Cuando se trate de un supuesto de emergencia, de acuerdo con el art. 97.
...
g) Las obras de mera conservación y mantenimiento, definidas en el artículo 106.5.
... etc.
Pero como las AAPP son actualmente casi inoperantes, permite la Ley que dicha gestión
directa se pueda realizar en colaboración con los particulares, mediante la externalización
(contratación), siempre que el importe de la parte de la obra a cargo de éstos sea inferior a
5.278 k€. (Están incluidos todos los contratos menores)
De otra parte, la infracción de las normas que limitan o condicionan esa ejecución adva
material no podrían ser judicialmente invocada por quienes aspiren a realizar dichas activi-
dades mediante contratos. Los particulares no tienen derecho al otorgamiento de un contrato
que la gestión directa por el sector público hace inútil, tienen derecho únicamente a partici-
par en los proc de selección de contratistas.
2. Las partes
En los contratos del sector público son partes:
• Los entes, organismos y entidades del sector público
18
• Los contratistas.
Pero las normas de contratación pública pueden afectar también a relaciones contractuales
entre particulares, como es el caso de contratos subvencionados o el caso de subcontrata-
ción o cesión de derechos derivados de los contratos públicos.
A) Órganos competentes en los entes del sector público
Dentro del ente público contratante la Ley asigna la competencia a los órganos, unipersona-
les o colegiados que, en virtud de norma legal o reglamentaria, o disposición estatutaria,
tengan atribuida la facultad de celebrar contratos en su nombre.
Además de los órganos de contratación, la Ley prevé la posibilidad de que estos OC de-
signen un responsable del contrato, al que corresponde la supervisión de su ejecución y la
adopción de las decisiones e instrucciones necesarias para asegurar la correcta realización
de la prestación pactada, sin perjuicio de las atribuidas al director facultativo en el contrato
de obra.
La designación de dicho responsable del contrato puede recaer, como es el caso de ordina-
rio, en una persona física vinculada al ente, organismo o entidad contratante, es decir, un
empleado público, funcionario o laboral, o ajena a él; una persona física o jurídica vincula-
da al OC por un contrato de servicios. En este último caso se externaliza la propia responsa-
bilidad del OC.
Para asegurar la transparencia y el acceso público a la información de la actividad contrac-

tual, y sin perjuicio de la utilización de otros medios de publicidad, los OC difundirán a
través de Internet su perfil de contratante. La forma de acceso a dicho perfil deberá espe-
cificarse en las páginas web institucionales que mantienen los entes del sector público, en la
Plataforma de Contratación del Estado, y en los pliegos y anuncios de licitación.
Dicho perfil referirá las licitaciones abiertas o en curso y la documentación relativa a las
mismas, las contrataciones programadas, los contratos adjudicados, los proc anulados y
cualquier otra info útil de tipo general, como puntos de contacto y medios de comunicación
que pueden utilizarse para relacionarse con el OC y, en todo caso, la adjudicación prov de
los contratos (art. 42).
B) Los contratistas
Como regla general pueden contratar las personas naturales o jurídicas, españolas o extran-
jeras, con capacidad de obrar plena, que no estén incursas en una prohibición de contratar y
acrediten su solvencia económica, financiera y técnica o profesional, se encuentren debida-
mente clasificadas y cuenten con la habilitación empresarial o profesional exigible para la
realización de la actividad o prestación que constituya el objeto del contrato.
En todo caso quedan excluidas de las licitaciones las empresas que hayan participado en la
elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato
si dicha participación puede provocar restricciones a la libre concurrencia o suponer un trato
privilegiado con respecto al resto de las empresas licitadoras.
Quedan excluidas, por supuesto, de las licitaciones de los contratos que tengan por objeto la
vigilancia, la supervisión, el control y la dirección de la ejecución de otras e instalaciones,
19
las mismas empresas adjudicatarias de los correspondientes contratos de obras o las empre-
sas vinculadas a éstas.
La falta de alguna de las capacidades anteriores es sancionada por la Ley con el máximo
rigor: la falta de capacidad de obrar o de solvencia económica, financiera, técnica o profe-
sional, debidamente acreditada, del adjudicatario, o el estar este incurso en alguna de las
prohibiciones para contratar da lugar a la nulidad de pleno derecho. Pero la Ley faculta al
OC para acordar que el empresario continúe la ejecución del contrato, bajo las mismas
cláusulas, por el tiempo indispensable para evitar perjuicios al interés público correspon-
diente (art. 32 y 35).
Las personas físicas o jurídicas de Estados que no sean miembros de la UE deberán acredi-
tar la reciprocidad respecto a la posibilidad de contratación de las empresas españolas en
sus respectivos Estados mediante informe de la Misión Diplomática española. Además de-
ben tener sucursal abierta en España, con designación de apoderados o representantes, y que
estén inscritas en el Registro Mercantil.
La participación en las licitaciones puede hacerse de forma individual o conjuntamente con

otros, bastando el compromiso de constituir una sociedad si se trata de licitar en concesión
de obras públicas, y en los demás supuestos, constituyendo previamente una unión temporal
de empresas. Los así agrupados quedan obligados solidariamente hasta la extinción del con-
trato y deberán nombrar un representante o apoderado único de la unión con poderes bas-
tantes para ejercitar los derechos y cumplir las obligaciones que se deriven del contrato.
C) Capacidad jurídica y moral de los contratistas. Las

prohibiciones de contratar
Todas las personas físicas y jurídicas son aptas, en principio para contratar, si tienen capa-
cidad jurídica y de obrar. Sólo por ley, y por causa justificada, podrá limitarse el dº a concu-
rrir en un proc de selección de contratistas y el dº de un licitador, si su oferta es la más ven-
tajosa, a convertirse en adjudicatario del contrato.
La capacidad moral se asegura negativamente, mediante prohibiciones de contratar (art. 50).

Estas afectan a personas cuyo pasado o circunstancia proyectan dudas razonables sobre su
fiabilidad, como las siguientes:
• Haber incurrido en quiebra o suspensión de pagos

• Incompatibilidad de altos cargos o funcionarios o familiares de los mismos
• Incumplimiento de las obligaciones con la SS o tributarias
• Haber sido sancionado por infracciones tributarias, o
• Haber incurrido en determinados delitos (falsedad, contra el patrimonio y contra el
orden socioeconómico, cohecho2, malversación, tráfico de influencias, revelación de
secretos, uso de info privilegiada, fraudes a la Hacienda Pública y la SS, etc.)
2
Cohecho: un delito que consiste en que una autoridad o funcionario público acepta o solicita una dádiva
a cambio de realizar u omitir un acto.
Malversación: Se considera malversación de caudales o efectos públicos su sustracción, o el consenti-
miento para que ésta se verifique, o su aplicación a usos propios o ajenos por parte de quien los tenga a su
cargo.
Prevaricación: es un delito que consiste en que una autoridad, juez u otro funcionario público dicte una
resolución arbitraria en un asunto administrativo o judicial, a sabiendas que dicha resolución es injusta.
20
Estas prohibiciones se aprecian de forma automática, sin sujeción a proc alguno de los OC,
y subsistirán mientras concurran las circunstancias que en cada caso se determinen.
Los restantes supuestos de prohibición tienen relación con conductas contractuales anterio-
res: incumplimiento de contratos, declaraciones falsas de los datos exigibles en materia de
contratación, incumplimiento de los acuerdos de suspensión de las clasificaciones o de la
clasificaciones o de la declaración de inhabilitación, etc. En estos casos la prohibición de
contratar está temporalmente limitada ( 5 u 8 años) y requiere la declaración previa median-
te proc que determina la existencia de dolo o manifiesta mala fe y precisa la entidad del
daño causado (art. 51).
D) Capacidad o solvencia económica y profesional de los

contratistas
Además de la plena capacidad jurídica y de obrar, y la capacidad moral (falta de prohibicio-

nes), la ley exige otra condición más que se configura también como una prohibición de
contratar y que consiste en acreditar la solvencia económica, financiera, técnico o profesio-
nal, siendo el último requisito sustituible por la clasificación, cuando es exigible.
No es preciso que el empresario sea solvente por sí mismo, basta que justifique su solvencia
mediante los medios y solvencia de otras entidades, independientemente de la naturaleza
jurídica de los vínculos que tengan entre ellos, siempre que demuestre que para la ejecución
del contrato dispone, efectivamente, de esos medios.
En cuanto a los contratos de servicios y de obras, así como de los contratos de suministro
que incluyen servicios o trabajos de colocación e instalación, podrá exigirse a los licitadores
que en la oferta o en la solicitud de participación, especifiquen los nombres y cualificación
profesional del personal responsable de ejecutar la prestación o se comprometan a dedicar o
adscribir a la ejecución del contrato los medios personales o materiales suficientes para ello.
Estos compromisos se integrarán en el contrato, pudiendo los pliegos o el documento con-

tractual, atribuirles el carácter de obligaciones esenciales y establecer penalidades en los
casos de incumplimiento.
Para acreditar la solvencia económica es suficiente la declaración de entidades financieras

o en su caso justificante de la existencia de un seguro de indemnización por riesgos profe-
sionales, cuenta anuales presentadas en el Registro Mercantil, declaración sobre el volumen
global de negocios o por medio de cualquier otro documento que se considere apropiado
por el OC.
Para acreditar la solvencia técnica en los contratos de obras se acredita mediante la rela-
ción de contratos ya ejecutados, declaración de los técnicos o las unidades técnicas de los
que se disponga para la ejecución de las obras, títulos académicos y profesionales del em-
presarios y de los directivos de la empresa y, en particular, del responsable o responsables
de las obras, declaración sobre la plantilla media anual de la empresa y la importancia de su
personal directivo durante los 3 últimos años y, finalmente, declaración sobre la maquinaria,
material y equipo técnico del que se dispondrá para la ejecución.
En los contratos de suministro la técnica se acredita mediante la relación de los principales

suministros durante los 3 últimos años, indicación del personal técnico o unidades técnicas,
integradas o no en la empresa, de los que se disponga para la ejecución del contrato, espe-
cialmente los encargados del control de calidad, muestras, descripciones y fotografías de los
21
productos a suministrar, certificados expedidos por los institutos o servicios oficiales encar-
gados del control de calidad, etc.
En los contratos de servicios, la técnica, además de las formas para el contrato de suminis-
tro, se acredita con las titulaciones académicas y profesionales del empresario y del perso-
nal directivo de la empresa y, en particular, del personal responsable de la ejecución del
contrato, declaración sobre la plantilla media anual de la empresa y la importancia de su
personal directivo durante los 3 últimos años, así como de la maquinaria, material y equipo
técnico del que se dispondrá para la ejecución de los trabajos.
E) La clasificación de los contratistas
El contratista puede ser dispensado de acreditar su solvencia técnica y económica si pre-

viamente la Junta Consultiva de Contratación Administrativa correspondiente le ha clasifi-
cado en una categoría que se corresponde con la actitud requerida para celebrar el contrato
al que se aspira.
El status de contratista, que se obtiene mediante la clasificación, se exige para licitar contra-
tos de obras de importe igual o superior a 350 k€ o contratos de servicios de presupuesto
igual o superior a 120 k€, salvo para celebrar los contratos de servicios incluidos en deter-
minadas categorías del Anexo II de la Ley. Se exige clasificación asimismo al cesionario de
un contrato en el que se hubiera exigido al cedente.
La clasificación tiene lugar en distintos niveles y determina la clase de contratos a cuya

adjudicación pueden concurrir u optar los clasificados, así como el volumen total de presta-
ciones que se pueden concertar para su simultánea ejecución con una empresa. Para efectuar
la clasificación se tienen en cuenta los medios personales, materiales y económicos que las
empresas poseen con carácter permanente en el territorio nacional, así como su experiencia
constructiva derivada de los trabajos que se hayan realizado en cualquier país.
La clasificación puede no ser suficiente, pues los OC, señalándolo en los pliegos de cláusu-
las advas particulares pueden exigir que los licitadores completen en la fase de selección la
acreditación de su solvencia mediante el compromiso de adscribir a la ejecución los medios
materiales o humanos suficientes para ello, que deberán constar en la oferta.
La clasificación es, dogmáticamente, una autorización adva , una especie de “permiso para
contratar”, que está sujeto a revisiones en función de la evaluación de la solvencia técnica y
económica del clasificado y de su propio comportamiento; una especie de la revocación del
acto advo clasificatorio por cambio de circunstancias, ya que las clasificaciones acordadas
serán revisables a petición de los interesados o de oficio por la Admón en cuanto dejen de
ser actuales las bases tomadas para establecerlas.
Los acuerdos de clasificación deben inscribirse en el Registro Oficial de Licitadores y Em-

presas Clasificadas que corresponda en función del órgano que los hubiera adoptado. En el
caso que sean adoptados por la Junta Consultiva de Contratación Adva del Mº de Hacienda,
a través de Comisiones Clasificadoras que actúan por delegación permanente de aquélla, y
podrán ser objeto de recurso de alzada ante el Ministro de Hacienda. El plazo para resolver
sobre la petición de clasificación es de 4 meses, con silencio negativo. Las clasificaciones
acordadas por la AGE valen para las licitaciones del Estado y de las CCAA. Sin embargo
las CCAA pueden crear sus propias juntas de contratación con validez en el ámbito auto-
nómico.
22
La exigencia de clasificación previa permite evitar los trámites de acreditación de solvencia
económica y técnica en cada uno de los contratos, ya demostrada en el expediente previo a
la clasificación, haciéndolo con una perspectiva más igualitaria y general.
La clasificación además pone en manos de la Admón una info muy cabal de las empresas
disponibles para hacerse cargo de la contratación pública. No obstante es una técnica muy
costosa que exige una actualización permanente de los datos y que podría ser sustituida por
un reforzamiento de las garantías económicas para contratar y asegurar el cumplimiento de
lo convenido. Además la Ley no la exige para los empresarios no españoles de la UE y ad-
mite su dispensa general por el Consejo de Ministros o singular para licitar un determinado
contrato por el mismo Consejo de Ministros o por los correspondientes órganos de gobierno
de las CCAA y, además, tampoco es exigible en el siguiente procedimiento de adjudicación
de un contrato cuando no haya concurrido al anterior ninguna empresa clasificada.
En definitiva, es una exigencia que se explica más en cuanto al mantenimiento de las buro-
cracias que gestionan las juntas de contratación estatal y autonómicas (Magister Parada
dixit).
3. Elementos estructurales de la activi-

dad contractual pública (objeto, cau-
sa, forma y duración)
Objeto
Cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones, que no sean contrarios al interés público, al

OJ o a los principios de la buena admón., lo que viene a coincidir con lo que establece el
art. 1255 CC para los contratos privados.
La Ley persigue que los contratos se ajusten en lo posible a los módulos o tipos contractua-
les establecidos (c. de obra, de concesión de obra pública, de servicios, etc.) prescribe que
sólo podrán fusionarse en un contrato mixto prestaciones correspondientes a diferentes con-
tratos típicos cuando se encuentren directamente vinculadas entre sí y mantengan relaciones
de complementariedad que exijan su consideración y tratamiento como una unidad funcio-
nal dirigida a la satisfacción de una determinada necesidad o a la consecución de un fin
institucional propio del ente, organismo o entidad contratante (art. 25).
El objeto se determinará en su conjunto, sin que puedan fraccionarse para disminuir la cuan-
tía del contrato y eludir los requisitos de publicidad o los relativos al proc de adjudicación
que correspondieran al conjunto completo.
Si admite fraccionamiento podrá preverse la realización independiente de cada una de sus

parte mediante su división en lotes, siempre que éstos sean susceptibles de utilización o
aprovechamiento por separado y constituyan una unidad funcional, o así lo exija la natura-
leza del objeto.
También pueden contratarse separadamente prestaciones diferenciadas dirigidas a integrarse

en una obra, cuando dichas entidades gocen de una sustantividad propia que permita una
ejecución separada, por tener que ser realizadas por empresas que cuenten con una determi-
nada habilitación.
23
En cualquier caso, las normas procedimentales y de publicidad que deben aplicarse en la
adjudicación de cada lote o prestación diferenciada se determinarán en función del valor
acumulado del conjunto salvo las excepciones que se establecen en algunos arts.
Causa
Como en la contratación entre particulares, hay que entender que no son válidos los contra-
tos sin causa o con causa falta o ilícita (arts. 1271 y 1272 CC). Pero caben dos concepciones
sobre la causa:
• La causa como contraprestación de la otra parte

• La causa como fin que las partes persiguen mediante el contrato.
En los contratos de la Admón la segunda, la causa como fin, es lo importante, puesto que
las AAPP no pueden celebrar otros contratos que aquellos que son necesarios para el cum-
plimento o realización de sus fines institucionales que deben ser determinadas con preci-
sión, dejando constancia de ello en la documentación preparatoria.
Perfeccionamiento
El momento del perfeccionamiento de los contratos de las AAPP y de los sujetos a regula-
ción armonizada (al contrario que los privados que es el momento del consentimiento) es
cuando se produce el acto de adjudicación definitiva, independientemente del proc seguido.
La forma es escrita, al contrario de lo que pudiera ocurrir en los contratos privados, salvo
para casos de emergencia.
Lugar de celebración
Es importante para saber el órgano judicial en caso de recursos. Salvo que se indique otra
cosa en las cláusulas del contrato, se entenderán celebrados en el lugar donde se encuentra
la sede del OC.
Duración
La Ley admite, además del plazo establecido en el propio contrato, dentro de los plazos
máximos establecidos por la ley, prórrogas, prescribiendo para evitar modificaciones encu-
biertas so pretexto de prórrogas que las características del contrato permanecerán inaltera-
bles durante el período de duración de éstas.
En todo caso la prórroga se acordará por el órgano de contratación y será obligatoria para el
empresario, salvo que el contrato expresamente prevea lo contrario, sin que pueda producir-
se por el consentimiento tácito de las partes.
Se lo anterior se exceptúan los contratos menores (< 50 kE obras y < 18 k€ otros contratos)
que no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga.
Forma
Los contratos celebrados por los entes del sector público que tienen la consideración de
AAPP no es preciso que se formalicen notarialmente, bastando con documento advo para
24
que el contrato acceda a cualquier registro público. No obstante el contratista podrá solicitar
que el contrato se eleve a escritura pública, corriendo de su cargo los gastos.
Por lo demás, y fuera de supuestos de emergencia y de los contratos menores que no requie-
ren formalización documental (es suficiente con la aprobación del gasto y la incorporación
al expediente de la factura y del presupuesto en el caso de contratos de obra) no podrá ini-
ciarse la ejecución del contrato sin su previa formalización, lo que exige la concurrencia del
contratista y de la Admón.
Por ello, cuando por causas imputables al contratista no se hubiese formalizado el contrato
dentro del plazo de 10 días, la Admón podrá acordar la resolución del mismo, así como la
incautación de la garantía provisional, previo informe del Consejo de Estado u órgano auto-
nómico correspondiente, cuando se formule oposición por el contratista.
Si las causas de la no formalización son imputables a la Admón, se indemnizará al contra-

tista de los daños y perjuicios que la demora le pudiera ocasionar, con independencia de que
asimismo pueda solicitar la resolución del mismo.
Contenido documental del contrato
Sea advo o notarial, debe ser congruente con las previsiones de los pliegos de condiciones y
el acto de adjudicación definitivo y, en consecuencia, no podrá incluir estipulaciones que
establezcan derechos y obligaciones para las partes distintos de los previstos en los pliegos,
concretados, en su caso, en la forma que resulte de la proposición del adjudicatario, o de los
precisados en el acto de adjudicación del contrato, de no existir aquellos.
Artículo 26. Contenido mínimo del contrato.

1. Salvo que ya se encuentren recogidas en los pliegos, los contratos que celebren los entes, organismos y entidades del
sector público deben incluir, necesariamente, las siguientes menciones:
1. La identificación de las partes.
2. La acreditación de la capacidad de los firmantes para suscribir el contrato.
3. Definición del objeto del contrato.
4. Referencia a la legislación aplicable al contrato.
5. La enumeración de los documentos que integran el contrato. Si así se expresa en el contrato, esta enumeración po-
drá estar jerarquizada, ordenándose según el orden de prioridad acordado por las partes, en cuyo supuesto, y salvo caso
de error manifiesto, el orden pactado se utilizará para determinar la prevalencia respectiva, en caso de que existan con-
tradicciones entre diversos documentos.
6. El precio cierto, o el modo de determinarlo.
7. La duración del contrato o las fechas estimadas para el comienzo de su ejecución y para su finalización, así como
la de la prórroga o prórrogas, si estuviesen previstas.
8. Las condiciones de recepción, entrega o admisión de las prestaciones.
9. Las condiciones de pago.
10. Los supuestos en que procede la resolución.
11. El crédito presupuestario o el programa o rúbrica contable con cargo al que se abonará el precio, en su caso.
12. La extensión objetiva y temporal del deber de confidencialidad que, en su caso, se imponga al contratista.
2. El documento contractual no podrá incluir estipulaciones que establezcan derechos y obligaciones para las partes dis-
tintos de los previstos en los pliegos, concretados, en su caso, en la forma que resulte de la proposición del adjudicatario,
o de los precisados en el acto de adjudicación del contrato de acuerdo con lo actuado en el procedimiento, de no existir
aquéllos.
4. El precio y el valor de los contratos

En los contratos del sector público, la retribución del contratista consiste, de ordinario en un
precio cierto que deberá expresarse en euros, o bien, en los casos legalmente permitidos, la
entrega de otras contraprestaciones, como ocurren en los contratos de concesión de servi-
cios o de obra pública en los que no hay una contraprestación dineraria por parte de la Ad-
món.
25
Los OC no están obligados a buscar un precio de oportunidad o de fortuna, basta con que el
precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estima-
ción de su importe, atendiendo al precio general de mercado, en el momento de fijar el pre-
supuesto de licitación y tratarán de evitar las ofertas con valores anormales o desproporcio-
nados (art. 75).
El precio puede formularse en términos de precios unitarios referidos a los distintos com-
ponentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten, como a
tanto alzado a la totalidad o a parte de las prestaciones del contrato, figurando como parti-
da independiente el importe del IVA que debe soportar la Admón. Esta separación tiene
relevancia, por cuanto, según veremos, la cuantía de los contratos, a los efectos de la deter-
minación de la publicidad requerida y la determinación del procedimiento de ejecución,
viene determinada por el precio sin IVA.
Se admiten los precios provisionales cuando tras la tramitación de un proc negociado o de

un diálogo competitivo se pone de manifiesto que la ejecución debe comenzar antes de que
la determinación del precio sea posible por la complejidad de la prestación o la necesidad de
utilizar una técnica nueva, o que no existe información sobre los costes de prestaciones aná-
logas y sobre los elementos técnicos o contables que permitan negociar con precisión un
precio cierto. En todo caso, la admisión de precios provisionales se condiciona a la determi-
nación precia del proc para fijar el precio definitivo, las reglas contables que el adjudicata-
rio debe emplear para determinar el coste de las prestaciones y, finalmente, los controles
documentales sobre el proceso de producción.
Los precios de los contratos advos no son rígidos por naturaleza, pueden ser modificables.
La Ley precisa que pueden ser revisados o actualizados, si se trata de contratos de las
AAPP, o en la forma pactada en el contrato cuando deban ser ajustados, al alza o a la baja,
para tener en cuenta las variaciones económicas que acaezcan durante la ejecución del con-
trato. En cualquier caso, y como en los civiles, nada impide que las partes, cuando su natu-
raleza y objeto lo permitan, incluyan en los contratos cláusulas de variación de precios en
función del cumplimiento de determinados objetivos de plazos o de rendimiento, así como
penalizaciones por incumplimiento de cláusulas contractuales.
La Ley prohíbe el pago aplazado de los contratos de las AAPP, excepto en los supuestos en
que el sistema de pago se establezca mediante la modalidad de arrendamiento financiero o
de arrendamiento con opción de compra, u otro legalmente autorizado.
Un concepto distinto del precio del contrato, relevante en la contratación de los entes públi-
cos, es el del valor estimado de los contratos, con la finalidad de determinar entre los dis-
tintos sistemas de publicidad y proc de adjudicación de los contratos, cuáles son aplicables
al contrato en cuestión. Es un concepto distinto y previos al precio del contrato que se preci-
sará a posteriori, en el proc de adjudicación.
El valor estimado viene determinado por el importe total, sin IVA, y su determinación se
hace teniendo en cuenta los precios habituales en el mercado referidos al momento del en-
vío del anuncio de licitación o, si este no fuera exigible, al momento en que el OC inicie el
proc de adjudicación. Además de las reglas generales, la LCSP contiene reglas muy precisas
para el cálculo del valor estimado en relación con los contratos de obra, concesión de obra
pública, suministro y servicios (art. 76).
26
5. Las garantías
El sistema de garantías es distinto para contratos celebrados por entes, organismos o entida-
des que tienen consideración de AAPP.
En aquellos casos que NO tienen consideración de AAPP el OC dispone de amplia discre-

cionalidad para exigir la constitución de garantía que responda del mantenimiento de las
ofertas hasta la adjudicación provisional y, en su caso, definitiva del contrato o al adjudica-
tario, para asegurar la correcta ejecución de la prestación, atendiendo a las circunstancias y
características del contrato.
En el caso de órganos que tienen la consideración de AAPP la Ley regula dos formas de
garantía:
• La garantía provisional, exigible a todos los participantes en un proc de licitación.

Su objeto es asegurar que los candidatos mantengan las ofertas hasta el momento de
la licitación, y especialmente para el licitador que es adjudicado provisionalmente
responde también del cumplimiento de las obligaciones documentales precisas para
elevar la adj de provisional a definitiva.
• La garantía definitiva, que han de prestar los adjudicadotes. Su objeto es asegurar el
cumplimiento de las prestaciones a que se obligan.
A) Garantía provisional
Su importe y régimen de devolución se determinan en los pliegos de condiciones. Su cuan-

tía no puede ser superior al 3% del presupuesto del contrato y podrá prestarse en cualquiera
de las formas previstas para la garantía definitiva depositando en la Caja General de Depó-
sitos o ante el OC cuando se trate de certificados de inmovilización de valores anotados, de
avales o certificados de seguro de caución.
Se extingue automáticamente y es devuelta a los licitadores inmediatamente después de la

adj definitiva del contrato. Es incautada a las empresas que retiren injustificadamente su
proposición antes de la adjudicación.
El adjudicatario puede aplicar su importe a la definitiva o proceder a una nueva constitución

de ésta última, en cuyo caso la provisional se cancela simultáneamente a la constitución de
la definitiva.
B) Garantía definitiva
Tiene por objeto asegurar el cumplimiento de las prestaciones del contrato. Sólo es exigible
a los adjudicatarios provisionales. Su importe es del 5% del importe de adjudicación, IVA
excluido, que puede llegar al 10% del precio del contrato.
El OC puede prescindir de ella si lo justifica adecuadamente en los pliegos, especialmente

en el caso de suministros de bienes consumibles cuya entrega y recepción deba efectuarse
antes del pago del precio, exención que no será posible los contratos de obras y de conce-
sión de obras públicas.
Las garantías pueden prestarse en efectivo o en valores de deuda pública, mediante aval o
contrato de seguro de caución. Si se prevé en los pliegos, en contratos distintos a los de obra
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y concesión de obra pública, podrá sustituirse por una retención en el precio (art. 84). La
GD puede ser prestada también por un tercero, pero sin utilizar el régimen de excusión del
C.C.
Si se presta mediante contrato de seguro, este negocio sufre importantes modificaciones a

favor del ente público: la falta de pago de la prima, sea única, primera o siguientes, no otor-
ga derecho al asegurador para resolver el contrato, ni extinguirá el seguro, ni suspende la
cobertura, ni libera al asegurador de su obligación, en el caso de que éste deba hacer la GD.
El asegurador no puede tampoco oponer al asegurado las excepciones que le pueden corres-
ponder contra el tomador del seguro (art. 85).
Alternativamente a la prestación de una GD para cada contrato el empresario puede consti-

tuir una garantía global para el conjunto de responsabilidades que puedan derivarse del
conjunto de contratos que ha celebrado con una Admón pública.
Una vez constituida, el montante de una GD no es invariable durante la vida del contrato; el
contratista debe reponer el déficit cuando aquélla sufra alguna disminución por efecto de las
penalizaciones o indemnizaciones exigibles, variación del precio o como consecuencia de
una modificación del contrato. La reposición debe efectuarse en 15 días desde la notifica-
ción del déficit, incurriendo el contratista en causa de resolución si no lo hace.
La GD responde de las penalizaciones impuestas al contratista por la incorrecta ejecución

de las prestaciones, de los gastos originados por la demora en el cumplimiento de sus obli-
gaciones, por los daños y perjuicios ocasionados con motivo de la ejecución del contrato o
por su incumplimiento, cuando no proceda la resolución, y finalmente, por los vicios o de-
fectos de los bienes entregados en el contrato de suministro. Asimismo la GD depositada
puede ser incautada en los casos de resolución del contrato (art. 88).
La Admón contratante tiene preferencia para el cobro de la GD sobre cualquier otro acree-
dor, sea cual sea la naturaleza del mismo y el título del que derive su crédito. Si la garantía
no es bastante para cubrir las responsabilidades a las que afecta, la Admón procederá al
cobro mediante el proc advo de apremio, con arreglo a las normas de recaudación (art. 89).
La GD debe ser devuelta al contratista cuando esté cumplido el contrato a satisfacción de la

Admón. El acuerdo de devolución debe adoptarse y notificarse al interesado en el plazo de
dos meses desde la finalización del plazo de garantía. Transcurrido el mismo sin que se
haya producido la devolución, la Admón debe abonar al contratista la cantidad adeudada
incrementada con el interés legal del dinero.
6. La invalidez en la contratación ad-

ministrativa
La LCSP regula profusa y confusamente la invalidez de los contratos, en vez de remitir a la
LRJAP-PAC.
La Ley distingue entre la invalidez que trae causa del clausulado del contrato y la que es
consecuencia de alguno de sus actos preparatorios o de la adj provisional o definitiva. De-
termina, asimismo, que la invalidez puede derivar de causas previstas en la legislación adva
o en el ordenamiento civil (art. 31).
28
Las causas de invalidez de Dº advo pueden ser, además, de simple anulabilidad o de nulidad
radical (n. de pleno dº), de acuerdo con el art. 62.1 LRJ, a las que se añaden otras tres cau-
sas de nulidad de pleno dº:
• La falta de capacidad de obrar o de solvencia económica, financiera, técnica o pro-

fesional con adjudicatario,
• El estar éste incurso en alguna de las prohibiciones de contratar, y
• La carencia o insuficiencia de crédito presupuestario de acuerdo con la Ley General
Presupuestaria o las correspondientes de las restantes AAPP, salvo los supuestos de
emergencia.
Una extensión criticable: priva de todos los efectos y de la subsanación o convalidación,

incompatible con la cláusula de salvaguarda que dice que si se causa un grave trastorno al
servicio público se puede disponer en el mismo acuerdo la continuación de los efectos del
contrato con los las mismas cláusulas hasta que se adopten las medidas urgentes necesarias
(art. 53.3). La falta de crédito presupuestario no ha sido tomada en serio por la jurispruden-
cia; es injusto que la Admón que ha recibido prestaciones se niegue al pago de las mismas
por que el contrato se celebró sin cobertura. Los Tribunales han venido condenando a la
Admón al pago de las prestaciones recibidas, pese a la declaración de nulidad de la ley, ya
que nadie puede alegar en contra de su propia torpeza.
Por exclusión, son causas de anulabilidad de Dº advo las demás infracciones del OJ y en
especial, las de las reglas contenidas en la Ley en que se haya podido incurrir en los contra-
tos celebrados.
Pero, además, la regulación anterior sólo es aplicable a los contratos de las AAPP y los con-
tratos sujetos a regulación armonizada, incluidos los contratos subvencionados sujetos a la
ley. Para los demás contratos debe entenderse que la regulación pertinente es la establecida
en el C.C. y en la LRJAP-PAC, para aquellos actos que tengan naturaleza adva.
Hay que sumar a lo anterior que la invalidez de los contratos celebrados por los entes públi-
cos puede estar originada por causas reconocidas en el Dº civil, en cuanto resulte de aplica-
ción (que lo es supletoriamente).
La Ley prevé, además, la posibilidad de revisión por la propia Admón contratante de los
actos preparatorios y de los actos de adj provisional o definitiva de los contratos de las
AAPP y de los contratos sujetos a regulación armonizada, de acuerdo a los arts. 102 y ss
LRJ, remitiéndose a la misma LRJ la regulación de las medidas cautelares.
Cuando la Admón pretenda fundar la revisión por causas reconocidas en el Dº civil, los
requisitos y plazos de ejercicio de las acciones serán los establecidos en el ordenamiento
civil, de mucha mayor duración, estableciéndose de esta forma un doble régimen para la
revisión difícilmente justificable.
Los efectos de la declaración de invalidez de los actos preparatorios del contrato o de la

adjudicación provisional o definitiva (que no necesita ser declarada por el juez, sino que es
la propia Admón la que la impone, sin perjuicio de los recursos pertinentes) son prescritos
por la Ley. Lleva consigo la del mismo contrato que entre en fase de liquidación, debiendo
restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido y, si esto no es posible,
se devuelve su valor. La parte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y per-
juicios que haya sufrido (art. 35). Esto no será posible en muchos caos, ni tendrá sentido en
otros.
29
7. La conflictividad de la contratación
pública
Son más frecuentes los litigios relativos a la adj de contratos, enfrentando entre sí y con la
Admón en el medio, a los que licitadores, que los litigios entre la Admón y un contratista
por causa de incidencias en la ejecución misma de los contratos.
Hay que resolver:
• Cuál es la jurisdicción competente, y

• Cuál es el recurso previsto para asegurar el cumplimiento de la normativa en los
proc de adj de los contratos.
A) Jurisdicción competente
La solución tradicional es que la Admón resuelve en vía adva los correspondientes recur-
sos advos y, después, la jurisdicción c-a los conflictos de toda clase, tanto los suscitados en
la adjudicación como los de la fase de ejecución, siempre que fueran contratos advos.
Cuando se trataba de contratos civiles la competencia sobre la ejecución o conflictos de

fondo se atribuía a la jurisdicción civil, y mediante la técnica de los actos separables de las
cuestiones de fondo, se separaban los conflictos de adjudicación que se asignaban a la j. c-a.
La LCSP mantiene esta distribución competencial en términos generales:
• La J c-a es la competente para resolver las cuestiones litigiosas relativas a la prepa-

ración, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos calificados
como administrativos.
• La J c-a conoce de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y
adjudicación de los contratos privados de las AAPP y los sujetos a regulación ar-
monizada, incluidos los contratos subvencionados, y remitiendo las cuestiones de
fondo a la J civil.
• La J civil es la competente para resolver las controversias que surgen entre las par-
tes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos privados e
igualmente conocen de las cuestiones litigiosas que afectan a la preparación y adju-
dicación de los contratos privados que celebren los entes y entidades que no tienen
el carácter de AAPP, siempre que estos contratos no estén sujetos a una regulación
armonizada.
En cuanto al arbitraje, sólo los entes, organismos y entidades que no tengan carácter de
AAPP, y limitadamente las cuestiones de fondo de sobre la ejecución de los contratos, se
podrán someter a las disposiciones de la Ley 60/2003 de Arbitraje.
B) Recurso especial en los procedimientos de adjudicación
Ante la ineficacia de los recursos advos y c-a tradicionales para garantizar el cumplimiento
de las normas sobre adj, donde suelen ser codemandados la Admón y el beneficiario de la
adj, la Ley regula un nuevo recurso administrativo, previo a la vía judicial, cuando se trata
de contratos económicamente muy relevantes, como son los sujetos a regulación armoniza-
da, advos o civiles, y los contratos de servicios (determinadas categorías del Anexo II de la
Ley), de cuantía superior de 211 k€ o contratos de gestión de servicios públicos en los que
30
el presupuesto de gastos de primer establecimiento sea superior a 500 k€ y el plazo de dura-
ción superior a 5 años (art. 37).
Se pretende con ello dar cumplimiento a la Directiva 89/665/CEE para la coordinación de

las disposiciones sobre los proc de recurso en materia de adj de contratos públicos de sumi-
nistro y de otras que según la STJCE 99 (Alcatel) debe interpretarse que los EEMM están
obligados a establecer, en todos los casos, independientemente de la posibilidad de obtener
una indemnización por daños y perjuicios, un proc de recurso que permita al demandante
obtener la anulación de la decisión del OC anterior a la celebración del contrato.
Este recurso especial pueden interponerlo los licitadores y demás afectados contra los
acuerdos de adj provisional, los pliegos de la licitación y de las características de la presta-
ción, así como contra los actos de trámite adoptados en el proc antecedente, si deciden dire-
cta o indirectamente sobre la adj, determinen la imposibilidad de continuar en el proc o pro-
duzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
Los defectos de tramitación que afecten a actos distintos pueden ser puestos de manifiesto
por los interesados ante el órgano que corresponda la corrección, sin perjuicio de su alega-
ción posterior al recurrir el acto de adj provisional.
El recurso no se interpone ante el OC, sino ante su superior, es decir ante el titular del de-
partamento, órgano, ente u organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al que
corresponda su tutela, si ésta no tiene el carácter de AAPP, y en el supuesto de contratos
subvencionables, ante el titular del departamento, órgano, ente u organismo que hubiese
otorgado la subvención o al que esté adscrita la entidad que la hubiese concedido, cuando
ésta no tenga el carácter de AAPP.
La interposición del recurso, en 10 días hábiles o de 7 en caso de tramitación de urgencia,

suspende la tramitación del expediente de contratación hasta que el recurso se resuelva ex-
presamente, impidiendo, por tanto, la adj definitiva y la formalización del contrato. (Nótese
que en general los recursos advos tienen plazos superiores, y no producen la suspensión).
De la interposición del recurso se da traslado a los restantes interesados, por plazo de 5 días
hábiles para presentar alegaciones, debiendo resolverse aquél en los 5 días ss. En todo caso,
en 20 días hábiles desde la interposición se produce silencio negativo, a efectos de interpo-
ner el recurso c-a, sin perjuicio de la obligación de resolver expresamente y del manteni-
miento de la suspensión hasta que ello se produzca.
La resolución, si procede, se pronuncia sobre la anulación de las actuaciones o decisiones

ilegales de cualquier clase que se hayan adoptado en el proc de adj. Si se acuerda la adj del
contrato a otro licitador se concederá a éste 10 días hábiles para que presenten la docu pre-
ceptiva. La resolución del recurso es susceptible de interposición de recurso c-a, claro.
Los interesados para la interposición del recurso, al tiempo de presentarse el recurso espe-
cial o de forma independiente, con anterioridad a su presentación, podrán solicitar la adop-
ción de medidas provisionales, incluidas la suspensión del proc de adj del contrato o cual-
quiera otra decisión. En cualquier caso las medidas provisionales que se acuerden con ante-
rioridad a la presentación del recurso especial decaen una vez transcurra el plazo estableci-
do para la interposición de este recurso sin que se haya interpuesto efectivamente.
31
Tema III Preparación y adjudicación de los
contratos
1. Expediente de preparación de los
contratos
Este expediente debe prepararse antes de la adj y formalización de un contrato, y la Admón
debe definir con claridad su contenido prestacional, justificar la necesidad del contrato,
acreditando en el expediente además de lo anterior la existencia de crédito presupuestario,
las autorizaciones exigibles, etc.
Este expediente se utiliza también en los contratos sujetos a regulación armonizada celebra-
dos por poderes adjudicadores (PA) que no tengan el carácter de AAPP. En contratos distin-
tos, pero de cuantía superior a 50 k€ los PA deben elaborar un pliego en el que se establez-
can las características básicas del contrato, el régimen de admisión de variantes, las modali-
dades de recepción de las ofertas, las modalidades de recepción de las ofertas, los criterios
de adjudicación y las garantías que deberán constituir, en su caso, los licitadores o el adju-
dicatario (art. 121).
A) Los pliegos de condiciones: generales y particulares
De la regulación legal del expediente de contratación se desprende que el contenido presta-

cional de los contratos se define mediante una serie de actuaciones que comienzan con la
aprobación de las cláusulas advas generales y pliegos de prescripciones técnicas generales,
y continúa mediante un clausulado específico para cada contrato que se concreta en la cláu-
sulas advas particulares y prescripciones técnicas particulares.
Pliegos de cláusulas administrativas generales
Son normas reglamentarias subordinadas a la Ley y, en su caso, al Reglamento, que definen

con carácter general para cada tipo de contratos las prestaciones de las partes desde el punto
de vista jurídico, económico y advo.
La Ley vigente no impone necesariamente su aprobación, ya que las cláusulas que se venía
poniendo en este documento están contempladas ya en la Ley. En el caso d q se aprueben
será por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, previo
dictamen del Consejo de Estado. Las CCAA y las EELL pueden aprobar asimismo pliegos
de cláusulas advas generales.
Pliegos de prescripciones técnicas generales
Tienen también naturaleza reglamentaria, pero de aprobación asimismo potestativa, son las
prescripciones a las que deben ajustarse las prestaciones debidas en cada clase de contrato.
Las prescripciones técnicas se definen, en la medida de lo posible, teniendo en cuenta crite-
rios de accesibilidad universal y de diseño para todos, tal como se definen en la Ley
51/2003, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las
personas con discapacidad y aplicando criterios de sostenibilidad y protección ambiental.
En todo caso se pueden definir haciendo referencia a especificaciones técnicas contenidas

en normas nacionales que incorporen normas europeas, o en términos de rendimiento o de
32
exigencias funcionales y, salvo que lo justifique el objeto del contrato, no podrán mencionar
una fabricación o una procedencia determinada o un procedimiento concreto, ni hacer refe-
rencia a una marca, a una patente o a un tipo, a un origen o a una producción determinados
con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos.
Pliegos de cláusulas administrativas particulares
Delimitan las prestaciones de cada contrato incluyendo los pactos y condiciones definidoras
de los derechos y obligaciones q asumirán las partes del contrato, y junto con los pliegos
de prescripciones técnicas particulares que rijan en la ejecución de la prestación (que
definirán los perfiles técnicos), son los realmente determinantes del contenido específico de
cada contrato. Lógicamente, estos pliegos deben ser aprobados previamente por el OC a la
autorización del gasto o conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitación del contrato
(art. 99).
La relación entre los pliegos generales y particulares, sean advas o técnicas, es de subordi-
nación porque las primeras se aprueban por el Gobierno o Consejo de Gobierno de la
CCAA, previo informe del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente, y los se-
gundos por los OC. Pero no es una relación de jerarquía normativa, ya que los pliegos parti-
culares son, en definitiva, el auténtico contrato, los que definen su contenido, por lo que no
debe suponer consecuencias invalidatorias el hecho de que dichas cláusulas particulares
contradigan las generales, incluso la falta del preceptivo informe de la Junta Consultiva de
Contratación Adva que exige la Ley para que los pliegos particulares puedan apartarse de
los generales (art. 99.5). Dicha omisión podría tener consecuencias internas, sancionadoras,
para el OC que omite ese deber, pero no deberían afectar al contratista.
Condiciones esenciales en relación con la ejecución del contrato
Son las condiciones que deben completar el contenido de los contratos y que la Ley define
como aquellas, que siendo compatibles con el Dº comunitario, se indiquen en el anuncio de
licitación. Estas condiciones de ejecución pueden referirse a consideraciones de tipo me-
dioambiental o social (promover el empleo de personas con dificultades en el mercado labo-
ral, eliminación de desigualdades entre el hombre y la mujer, combatir el paro, etc.). Ade-
más los pliegos pueden contener penalidades para el caso de incumplimiento de dichas con-
diciones especiales de ejecución o atribuirles el carácter de obligaciones contractuales esen-
ciales que pueden llegar a la resolución del contrato o ser constitutivas de infracción grave
que lleve consigo la prohibición de contratar con las AAPP (art. 102).
La Ley continúa con una regulación detallada sobre la preparación burocrática de los distin-
tos tipos contractuales (obras, servicios, etc.), que se verán más adelante.
B) Clases de expedientes de contratación. Exención de los

contratos menores
Los expedientes de contratación son las actuaciones burocráticas que van desde el comienzo
del proceso de contratación hasta que se inicia el proceso de adjudicación. Antes de la for-
malización o firma del contrato, hay dos expedientes diferenciados:
• El expediente de preparación, y
• El expediente de adjudicación
33
Los contratos menores se libran los contratos menores.
Expediente de contratación ordinario
A este expediente se incorporan los pliegos de cláusulas advas y de prescripciones técnicas

generales y los pliegos de cláusulas advas y de prescripciones técnicas particulares, y termi-
na con una resolución motivada que implica la aprobación del gasto y la apertura del proc
de adj (art. 96).
Esta resolución es un acto de trámite de efectos internos que abre el proc externo de la adj,
por lo que no es propiamente un acto advo (recurrible). No hay legitimación por parte de los
contratistas para impugnarlo ni para exigir que sea aprobado, no siendo objeto el acto de
publicación ni de notificación.
Se admiten dos clases de tramitaciones rápidas: la urgente y la de emergencia.
Tramitación urgente
Se puede dar para contratos que respondan a una necesidad inaplazable o cuya adj sea pre-
ciso por razones de interés público. El expediente tiene en este caso preferencia para su
despacho por los distintos órganos que deben tramitarlo.
Asimismo la Admón puede acordar el comienzo de la ejecución del contrato aunque no se

haya formalizado éste, siempre que se haya constituido la garantía correspondiente.
Tramitación de emergencia
Se permite cuando la Admón tiene que actuar de manera inmediata a causa de aconteci-
mientos catastróficos o en caso de situaciones q suponen grave peligro o de necesidades que
afecten a la defensa nacional. El OC no tiene obligación de tramitar expediente advo algu-
no, y puede ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento o satisfa-
cer la necesidad sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin suje-
tarse a los requisitos formales de la Ley, incluso el de existencia de crédito.
Si el contrato ha sido celebrado por la AGE, se da cuenta al Consejo de Ministros en el pla-

zo máximo de 60 días, y simultáneamente se autoriza el libramiento de los fondos necesa-
rios para hacer frente a los gastos, con carácter de “a justificar”.
Ejecutadas las actuaciones se procede al cumplimiento de los trámites necesarios para la

intervención y aprobación de la cuenta justificativa (art. 97).
Contratos menores
No se exige expediente de preparación ni de adjudicación. Se puede decir que no hay proc

alguno, sino acuerdo de voluntades, como en la contratación entre particulares. El acuerdo
de voluntades debe documentarse, sirviendo la factura correspondiente, así como, tratándo-
se de contratos de obras su presupuesto, sin perjuicio de la exigencia del proyecto cuando
las normas específicas así lo requieran (art. 95).
34
2. Los procedimientos de adjudicación
A) Origen y significación
Después de los expedientes internos ordinarios, de preparación, que definen y precisan el

objeto del contrato y acreditan que es económica, técnica y jurídicamente correcto sigue el
proc advo de adj, mediante el q se selecciona al contratista en función de la mejor oferta que
se produzca dentro de dicho proc.
Los proc de adj se diseñaron históricamente para limitar la discrecionalidad y evitar los
abusos y fraudes de los que manejan los caudales públicos, para asegurar que se adjudica-
ban a los contratistas que se comprometían con el mejor precio.
Además son ahora una exigencia del principio de igualdad de todos los ciudadanos a tener
la oportunidad de contratar con la Admón (CE 14). Incluso una exigencia del principio de
mérito y capacidad de CE 23, en cuanto a que el concesionario o contratista participa en el
ejercicio de funciones públicas. Finalmente, sirven para asegurar en el ámbito comunitario
el principio de libre competencia y no discriminación entre nacionales de los EE MM.
Si inicialmente, el sistema de subasta por pujas a la llana, primaba la mejor oferta económi-
ca garantizaba la igualdad de oportunidades y la transparencia en la adjudicación. Las su-
bastas con pliegos cerrados, posteriormente, quisieron limitar el peligro de las ofertas teme-
rarias de las pujas a la llana. Este sistema se convirtió desde Bravo Murillo en el proc regu-
lar y ordinario en los contratos de obras y suministros, aunque también se uso el concurso
para la concesión de servicios, donde el precio no es ya lo determinante, sino la calidad e
interés de los proyectos presentados.
Los proc anteriores dieron lugar después a los sistemas mixtos como el concurso-subasta,
primero las mejores ofertas, y después entre las seleccionadas la más económica.
B) Clases de procedimientos y principios rectores
Los proc de selección de contratistas vigentes ahora son una mezcla de la concepción espa-
ñola (rigidez y desconfianza, con la subasta como regla general y el concurso y el concierto
directo como excepciones tasadas) y los procedimientos del Dº comunitario (más flexibles y
conocidos como proc abiertos, restringidos y negociados), que han desplazado a los prime-
ros, quedando la subasta reducida a cuando se tiene en cuenta sólo el precio y el concurso
cuando se decide en función del precio y de otros factores, aunque la Ley no utiliza ya estos
términos.
Según la LCSP la adjudicación se realiza usando el proc abierto o el proc restringido, y en

casos especialmente previstos el proc negociado, el diálogo competitivo y el de concurso
de proyectos, y la adjudicación directa para los contratos menores a favor de cualquier
empresario con capacidad de obrar que cuente con la habilitación profesional necesaria para
la prestación concreta.
Los proc abiertos, restringidos y negociados admiten la variedad de la subasta electrónica.

La Ley regula además otras formas de contratación para la adquisición de bienes para el
sector público como son las centrales de contratación, los acuerdos marco y los sistemas
dinámicos.
35
La Ley prescribe como principios rectores de todos ellos que los OC ajustarán su actuación
al principio de transparencia y confidencialidad, lo que vincula también a la información
reservada a la que se puede tener acceso durante la ejecución del contrato. Se prescribe asi-
mismo que se dará a los licitadores un tratamiento igualitario y no discriminatorio (art.
123).
C) Transparencia y publicidad. Los anuncios
A la transparencia se atiende, primero con una información previa, que los OC llevan a
cabo para dar a conocer, en relación con los contratos de obras, suministro y servicios que
tengan proyectado adjudicar en los 12 meses ss, y mediante anuncio que se envían a la Ofi-
cina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas o que se publicarán en el
perfil del contratante.
La publicación del anuncio previo permite reducir los plazos para la presentación de propo-
siciones en los proc abiertos y restringidos (art. 125),
En segundo lugar, el principio de transparencia exige la publicación los correspondientes

anuncios de los proc de adj de contratos con excepción de los negociados en el BOE o en
los diarios oficiales autonómicos, así como en el DOUE, cuando los contratos estén sujetos
a regulación armonizada. Los anuncios de licitación se publicarán asimismo en el perfil de
contratante del OC (art. 126).
La oferta pública que suponen los anuncios de contratos públicos plantea la cuestión de la
vinculación con la oferta insertada, o si el ente público puede desistir del proc iniciado. La
Ley resuelve esta cuestión negativamente, permite que el OC desista de la celebración del
contrato pero sujetándolo a dos condiciones:
• Que el ente público compense a los licitadores por los gastos en que hubiesen incu-
rrido, y
• Que el desistimiento esté fundado en una infracción no subsanable de las normas de
preparación del contrato o de las reguladoras del proc de adjudicación.
El desistimiento no impide la iniciación inmediata de un nuevo proc de licitación (art. 139).
La transparencia supone también la obligación de los entes del sector público de enviar co-
pia de los contratos adjudicados al Tribunal de Cuentas, y asimismo publicar las adjudi-
caciones producidas en los diarios oficiales.
En cuanto a la confidencialidad, las proposiciones u ofertas de los interesados deberán ser

secretas, lo que remite a la técnica de los pliegos cerrados. En todo caso las AAPP están
obligadas a respetarla en materias que el operador económico haya calificado o designado
como confidenciales. El contratista también debe mantener la confidencialidad de la infor-
mación calificada como reservada a la que haya tenido acceso con motivo de la ejecución
del contrato durante un plazo de 5 años o mayor, si se indica en el pliego.
D) Requisitos de las proposiciones
Una regla fundamental es que las ofertas se ajusten a lo establecido en los pliegos, de mo-
do que su presentación suponga la aceptación incondicionada de todo su contenido, sin sal-
vedad o reserva alguna (art. 129.1)
36
Las solicitudes deberán ser únicas para cada licitante. Este requisito no se cumple cuando
además de competir con su propia solicitud, un empresario forma parte de una UTE que a
su vez formula una propuesta distinta.
Respecto de las empresas vinculadas (art. 42 C. de Comercio), es decir, cuando varias so-
ciedades están organizadas de modo que constituyen una unidad de decisión, la Ley distin-
gue entre las ofertas presentadas para contratos de concesión de obras públicas, que supon-
dría la exclusión de todas las ofertas de éstas, de las ofertas presentadas en el resto de los
contratos. En este caso se producirán los efectos que reglamentariamente se determine para
el régimen de ofertas con valores anormales o desproporcionados.
Las proposiciones en el proc abierto y las solicitudes de participación los proc restringido y
negociado y en el diálogo competitivo deben ir acompañadas de documentos que acrediten
la personalidad jurídica del empresario y, en su caso, su representación y la clasificación de
la empresa, que justifiquen los requisitos de solvencia económica, financiera y técnica o
profesional, una declaración responsable de no estar incurso en prohibición de contratar de
hallarse al corriente del cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la SS, y para las
empresas extranjeras, la declaración de someterse a la jurisdicción de los juzgados y tribu-
nales españoles (art. 130).
E) Procedimiento abierto
En respuesta a la oferta pública que la Admón dirige a todos los interesados, cualquier em-
presario podrá solicitar la información de los pliegos o cualquier otra complementaria, info
que la Admón debe remitir en 6 días y, a continuación, presentar una proposición. Se puede
calificar a los contratos que se celebran como contratos de adhesión, al no haber margen de
negociación de los términos del mismo.
El órgano competente para la valoración de las proposiciones calificará previamente la do-

cumentación y procederá posteriormente a la apertura y examen de las proposiciones, for-
mulando la correspondiente propuesta de adjudicación al órgano de contratación, pondera-
dos los criterios que deben aplicarse para seleccionar al adjudicatario, y sin perjuicio de la
intervención de un comité de expertos o del organismo técnico especializado.
En todo caso, la apertura de las ofertas económicas se realiza en acto público, salvo que se
prevea q en la licitación puedan emplearse medios electrónicos (art. 142), sin que la pro-
puesta de adj comporte la creación de dº alguno a favor del licitador propuesto. No obstante,
cuando el OC no adjudique el contrato de acuerdo con la propuesta debe motivar la deci-
sión.
F) Procedimiento restringido
Se limita a la libre concurrencia en la 1.ª fase, para seleccionar a los licitadores que han de
participar en la segunda, que es propiamente la de adjudicación. A la 2.ª fase sólo pueden
presentar proposiciones los empresarios, a su solicitud y en atención a su solvencia, hayan
sido seleccionados por el órgano de contratación.
En este proc está prohibida la negociación de los términos del contrato con los solicitantes o
candidatos, que deben adherirse a la propuesta de la Admón (art. 146).
En la 1.ª fase, el OC, atendiendo a los criterios objetivos de solvencia, previamente estable-
cidos, señalará el n.º mínimo de empresarios a los que invitará a participar en el proc de adj
37
propiamente dicho, que no podrá ser inferior a 5, pero que deberá ser suficiente para garan-
tizar una competencia efectiva.
Para ello, el anuncio de licitación debe establecer los criterios o normas objetivas y no dis-
criminatorios, para la selección de los candidatos a licitadores, y el n.º mínimo y, en su ca-
so, máximo, de aquellos a los que se invitará a presentar proposiciones (art. 147).
Los participantes en esta 1.ª fase no están obligados a constituir la garantía provisional, que
prestan únicamente los seleccionados.
El OC, comprobada la personalidad y solvencia de los solicitante, selecciona los que deben
pasar a la fase de licitación, a los que invitará, incluso aunque los presentados no lleguen a
cinco, a presentar sus proposiciones en el plazo que proceda, adjudicando después el contra-
to en los mismos términos previstos para el proc abierto.
G) Procedimiento negociado
Se limita aun más la libre concurrencia y aumenta la discrecionalidad en la elección del

contratista; la adj recae en el licitador justificadamente elegido por el OC, tras efectuar con-
sultas con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o varios de
ellos. En el proc negociado será necesario solicitar ofertas, al menos, “siempre que ello sea
posible”, a 3 empresas capacitadas para la realización (art. 153).
Este proc se llamaba en la legislación tradicional, proc de contratación directa, ya que la

negociación es fácil de eludir y difícil de garantizar; el ente público se limita salvo en los
casos en los que está obligado al anuncio público, a invitar directamente a los empresarios
que juzgue capaces y solventes para que presenten una oferta. Después de recibidas las ofer-
tas la Admón negocia el precio y los demás aspectos técnicos y económicos del contrato
hasta llegar a un acuerdo.
Al proc negociado se puede recurrir por causa de carácter artístico o técnico del proyecto, por compren-
der derechos en exclusiva, por razones de urgencia, o por no poder determinarse el precio global, sumi-
nistros a defensa, etc., y se permite en proc inicialmente abiertos o restringidos en los que no se ha pre-
sentado ninguna oferta o candidatura, o las ofertas no son adecuadas, o las ofertas presentadas previa-
mente son irregulares o inaceptables. Se permite también el proc negociado o de contratación directa en
otra serie de supuestos que se enumeran en la ley referidos a cada uno de los contratos advos típicos.
Al proc negociado no se le da publicidad. Se puede tramitar sin anuncios previos, salvo

cuando el valor de contrato supera los valores señalados para cada tipo contractual o no
pueda determinarse el precio global o, ha fracasado previamente el recurso a los proc abier-
to, restringido o de diálogo competitivo, debido a la presentación de propuestas irregulares
o inaceptables, o se trate de obras que se realizan únicamente con fines de investigación o
experimentación.
H) Subasta electrónica
En los proc abiertos, restringidos y negociados puede celebrarse una subasta electrónica,
articulada como un proceso iterativo que tiene lugar tras un primera evaluación completa de
las ofertas. La subasta electrónica se basa en variaciones referidas al precio o de los elemen-
tos cuantificables y susceptibles de ser expresados en cifras y porcentajes,
Los OC que decidan recurrir a una subasta electrónica deberán indicarlo en el anuncio de
licitación e incluir en el pliego de condiciones la información pertinente para la conexión
38
individual al dispositivo electrónico utilizado y precisará la fecha y hora de comienzo de la
subasta electrónica y la fórmula matemática que se usará para la reclasificación automática
de las ofertas en función de los nuevos precios o de los nuevos valores de q se presenten.
La subasta electrónica puede desarrollarse en fases sucesivas y a lo largo de cada fase y de

forma continua e instantánea, se comunicará a los licitadores, como mínimo la info que les
permita conocer su clasificación en cada momento. Concluida la subasta el contrato se ad-
judica en función de sus resultados.
I) Dialogo competitivo
Como indica su nombre se desarrolla en dos fases: una de diálogo y otra de competencia
entre diversas ofertas. La fase de diálogo tiene por finalidad definir con la mayor precisión
el objeto del proyecto, que se presume muy completo y para lo cual el entre público requie-
re la colaboración de los empresarios. Para facilitar la colaboración que se considera nece-
saria, los OC pueden establecer primas o compensaciones para los participantes. Sin descar-
tar su aplicación a cualesquiera contratos, el diálogo competitivo es preceptivo para la adj
de contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado, que siempre se ad-
judican por este proc.
El proc se inicia con un anuncio de licitación. El ente público da a conocer sus necesidades
y los requisitos para participar en la licitación, que se definirán en dicho anuncio o en su
documento descriptivo. Después viene una fase de selección de candidatos participantes,
por lo menos tres, a la que se aplican las normas del proc restringido. Después la de diálogo,
propiamente dicha, que dura hasta que el OC se encuentra en condiciones de determinar,
después de comparar, las soluciones que pueden responder a sus necesidades.
Tras declarar cerrado el diálogo e informar de ello a todos los participantes, el OC les invi-
tará a que presenten su oferta final, basada en la solución o soluciones presentadas y especi-
ficadas durante la fase del diálogo. Presentadas las ofertas y evaluadas por el OC, se proce-
de a la adjudicación en función de los criterios establecidos tomando en consideración va-
rios de éstos, sin que sea posible adjudicar el contrato únicamente en función del precio
ofertado.
J) Concursos de proyectos
Con este proc se elige a los más adecuados y mejores planos y proyectos, a los efectos de
celebrar posteriormente un contrato de servicios de carácter intelectual, principalmente en
los campos de la arquitectura, el urbanismo, la ingeniería, y el procesamiento de datos, a
través de una selección que, tras la licitación se encomienda a un jurado.
No hay, en principio, limitación a la participación de todos los interesados que pueden con-
cursar remitiendo propuestas. No obstante, si se restringe la participación, debe garantizarse
una competencia real aplicando criterios objetivos, claros y no discriminatorios, sin que el
acceso a la participación pueda limitarse a un determinado ámbito territorial, o a personas
físicas con exclusión de las jurídicas o a la inversa.
La adjudicación va precedida del informe de un jurado compuesto por personas físicas

independientes y en el que, al menos, un tercio de sus participantes deberá poseer una cali-
ficación profesional adecuada a la materia del objeto del proyecto. El jurado adopta su dic-
tamen sobre la base de proyectos presentados de forma anónima, y atendiendo únicamente a
los criterios indicados en el anuncio de celebración del concurso, clasifica los proyectos
39
según sus méritos. El pretendido anonimato queda en entredicho al permitirse que el jurado
formule observaciones y pida aclaraciones a los participantes, a cuyo efecto puede invitarles
a comparecer ante él y a que respondan a determinadas preguntas, debiendo levantarse un
acta completa del diálogo entre los miembros del jurado y los participantes.
Conocido el dictamen del jurado y el contenido de la clasificación y del acta de observacio-

nes y aclaraciones, el órgano de contratación procede a la adjudicación, que tiene que ser
motivada si se aparta de las propuestas del jurado.
K) Acuerdos marco
Son aquellos que celebran los OC con uno o varios empresarios para fijar las condiciones a
que habrán de ajustarse los contratos que pretenden adjudicar durante un período determi-
nado, que no puede exceder de 4 años, con la salvedad de que no se efectúe de forma abusi-
va o de modo que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.
Un primer efecto del acuerdo marco es la exclusión para la adj de los concretos contratos
derivados del mismo de todos aquellos presuntos licitadores que no hayan sido originaria-
mente parte de en dicho acuerdo marco y, en segundo lugar que en dichos contratos deriva-
dos no se admitirán modificaciones sustanciales respecto del acuerdo marco ni en términos
de precio ni, en su caso, respecto de las cantidades previstas. La duración de un AM no
puede ser superior a 4 años.
La Admón no puede celebrar el contrato marco con empresarios elegidos discrecionalmen-

te. Debe seleccionarlos previamente a través de un proc abierto o restringido o, en los casos
admitidos, negociado.
Cuando el acuerdo marco se concluye con un único empresario, los contratos basados en
aquél se adjudican con arreglo a los términos en él establecidos. En cualquier caso, los OC
pueden consultar por escrito al empresario, pidiéndole, si es necesario que complete la ofer-
ta.
Si se ha celebrado con varios empresarios, la adj se efectuará aplicando los términos fijados
en el propio AM, sin necesidad de convocar a las partes a una nueva licitación. Cuando no
todos los términos estén establecidos en el AM, la adj se efectúa convocando a las partes a
una nueva licitación, consultándose a todas las empresas capaces de realizar el objeto del
contrato y concediéndoseles un plazo suficiente para presentar las ofertas relativas a cada
contrato específico, que se presentarán por escrito en sobre cerrado o abrir una subasta elec-
trónica. El contrato se adjudica al licitados que presenta la mejor oferta, que se valora de
acuerdo con los criterios del AM.
L) Sistemas dinámicos de contratación
Se caracterizan porque todas las adjudicaciones se hacen por medios electrónicos, informá-
ticos y telemáticos. Es una variante del proc abierto; cualquier empresario puede participar.
Se usa para la contratación obras, servicios y suministros de uso corriente cuyas caracterís-
ticas, generalmente disponibles en el mercado, satisfagan las necesidades del OC, siempre
que el recurso a estos instrumentos no se efectúe de forma que la competencia no se vea
obstaculizada, restringida o falseada.
40
La duración de un sistema dinámico no podrá exceder de 4 años, salvo en casos excepciona-
les debidamente justificados .
Se desarrolla de acuerdo con las normas del proc abierto a lo largo de todas sus fases y has-
ta la adjudicación de los contratos. Los licitadores que cumplan los criterios de selección y
que hayan presentado una oferta indicativa que se ajuste a los pliegos serán admitidos. Du-
rante la vigencia del sistema, todo empresarios podrá presentar una oferta indicativa a efec-
tos de ser incluido en el mismo.
Cada contrato que se pretenda adjudicar mediante sistema dinámico debe ser objeto de una
licitación. Todos los empresarios admitidos en el sistema serán invitados a presentar una
oferta para el contrato específico que se esté licitando, o abrirse una subasta electrónica y
adjudicarse el contrato al que hubiese formulado la mejor oferta.
M) Centrales de contratación
Para abaratar la contratación mediante economía de escala, el Estado, las CCAA y las Dipu-
taciones provinciales pueden centralizar la contratación de obras, servicios y suministros,
creando para ello CdeC para la adquisición de suministros y servicios para otros OC, o para
celebrar AM de obras, suministros o servicios destinados a los mismos.
Las CdeC se sujetan, en la adj de contratos y AM que celebren, a las disposiciones de la

Ley y sus normas de desarrollo.
Las CCAA y las EELL, así como los OOAA y entes públicos dependientes de ellas pueden
adherirse al sistema de contratación centralizada estatal para la totalidad de los suministros,
servicios y obras incluidos en el mismo o sólo para determinadas categorías de ellos. La
adhesión requiere la conclusión del correspondiente acuerdo con la D.G. de Patrimonio del
Estado.
Igualmente mediante acuerdos, las CCAA y las EELL pueden adherirse a sistemas de ad-
quisición centralizados de otras CCAA o EELL. La misma posibilidad de adhesión se reco-
noce a las sociedades y fundaciones y a los restantes entes, organismos y entidades del sec-
tor público.
En el ámbito estatal, el Ministro de Economía y Hacienda podrá declarar de contratación

centralizada los suministros, obras y servicios que se contraten de forma general, y con ca-
racterísticas esencialmente homogéneas por los distintos órganos y organismos. La contra-
tación se efectúa a través de la D. G. Del Patrimonio del Estado, que opera como CdeC úni-
ca corriendo la financiación de los contratos a cargo del organismo peticionario.
N) Ámbito de aplicación de los procedimientos anteriores
Los proc anteriores se aplican a los entes que son considerados AAPP, tanto para los contra-
tos advos como para los civiles.
También para los entes públicos que no tienen consideración de AAPP pero son poderes
adjudicadotes cuando los contratos estén sujetos a regulación armonizada, equiparándose a
estos efectos los contratos subvencionados, si bien la Ley establece en este caso ligeras va-
riantes sobre innecesariedad de la intervención del comité de expertos para la valoración del
carácter anormal o desproporcionado de las ofertas, sobre la formalización de los contratos
y sobre la admisión del proc negociado para adjudicar contratos de gestión de servicios pú-
41
blicos. Además, no será preciso publicar las licitaciones y adj en los diarios oficiales nacio-
nales, entendiéndose que se satisface el criterio de publicidad mediante la publicación en el
DOCE y la inserción de la correspondiente info en la plataforma de contratación pública.
En la adj de contratos de los PA no sujetos a regulación armonizada no se aplican los proc

anteriores, remitiéndose la Ley a las instrucciones que deben dictar las respectivas entida-
des, instrucciones en las que se garantizará la efectividad de los principios de publicidad,
concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación, de forma que
el contrato sea adjudicado a quien presente la oferta económicamente más ventajosa, que no
es quien ofrezca el mejor precio.
Estas instrucciones deben ponerse a disposición de todos los interesados en participar en los
proc de adjudicación de contratos regulados por ellas, y publicarse en el perfil de contratan-
te de la entidad.
Por otra parte, se entenderán cumplidas las exigencias derivadas del principio de publicidad
con la inserción de la info relativa a la licitación de los contratos cuyo importe supere los 50
k€ en el perfil del contratante de la entidad, sin perjuicio de que las instrucciones internas de
contratación puedan arbitrar otras modalidades, alternativas o adicionales, de difusión.
Respecto de los entes, organismos y entidades del sector público que no tengan la conside-
ración ni de AAPP ni de PA, la regulación es similar, pues deberán ajustarse a dichos prin-
cipios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discrimi-
nación, y hacerse la adj también a favor de la oferta económicamente más ventajosa, previa
aprobación asimismo de unas instrucciones que deben ponerse a disposición de todos los
interesados en participar en los procedimientos de adjudicación de contratos regulados en
ellas y publicarse, únicamente, la adj en el perfil de contratante de la entidad (176).
3. Criterios de selección. Ofertas teme-

rarias
El proc de adj culmina con la valoración de las proposiciones y la determinación de la
oferta económicamente más ventajosa, que se hará conforme a unos criterios previamente
detallados en el anuncio, en los pliegos de cláusulas advas particulares o en el documento
descriptivo.
Cuando se usa un único criterio, este debe ser el del precio más bajo, supuesto que antes se
conocía con el nombre de subasta.
Cuando además del precio se deben tener en cuenta otros criterios de valoración, estamos en
lo que antes era el concurso. Según la Ley estos criterios, que deberán estar directamente
vinculados al objeto del contrato, podrán referirse a la calidad, el precio, la fórmula utiliza-
ble para revisar las retribuciones ligadas a la utilización de la obra o a la prestación del ser-
vicio, el plazo de ejecución o entrega de la prestación, el coste de utilización, las caracterís-
ticas medioambientales o vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales que respon-
dan a las necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, la rentabilidad, el valor
técnico, las características estéticas o funcionales, la disponibilidad y coste de los repuestos,
el mantenimiento, la asistencia técnica, el servicio postventa u otros semejantes (134).
Un problema en la valoración son las denominadas ofertas temerarias, aquellas que incor-
poran valores anormales o desproporcionados que, si bien suponen una óptima contratación
42
de bienes o servicios por debajo de su precio de mercado, incorporan el riesgo de que el
contratista no pueda hacer frente a sus obligaciones, perjudicando al ente público contratan-
te que ha de proceder a liquidar dicho contrato y celebrar uno nuevo.
La Ley prevé que la adjudicación al licitador que presente la oferta económicamente más
ventajosa no procederá cuando el OC presuma fundadamente que la proposiciones no puede
ser cumplida como consecuencia de la inclusión en la misma de valores anormales o des-
proporcionados, si bien antes de rechazar la oferta deberá darse audiencia al licitador y soli-
citar el asesoramiento técnico del servicio correspondiente. Evacuados estos trámites, si el
OC estima que la proposición más ventajosa está incursa en temeridad, adjudica el contrato
provisionalmente al siguiente clasificado (136).
En la valoración de las ofertas no pueden tenerse en cuenta criterios discriminatorios y, para

prevenir este riesgo los pliegos de prescripciones técnicas deben remitirse a normas nacio-
nales (UNE) que incorporen normas europeas , a normas internacionales u otros sistemas de
referencia técnica de organismos europeos de normalización, incluyendo también la men-
ción o “equivalente”. No cabe incluir en los baremos, y se incluyeron no se pueden valorar,
los criterios de valoración que no estén directamente vinculados o relacionados con las pres-
taciones del contrato. La jurisprudencia ha declarado inadmisibles los criterios que tienen
por finalidad excluir a licitadores sin arraigo local, dando preferencia a otros por tener su
domicilio en el municipio adjudicador o haber prestado ya los mismos servicios en un ámbi-
to territorial determinado, ni ha admitido que se constituya como requisito el de la experien-
cia previa y satisfactoria en otros contratos con la misma Admón, aunque podrá ser valora-
do de alguna forma en el momento de la adj.
Los contratos menores (obras < 50 k€ y otros < 18 k€) pueden adjudicarse directamente, sin
ningún proceso previo de valoración a cualquier empresario que tenga capacidad de obrar y
habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, reduciéndose el expediente a
la aprobación del gasto y la incorporación de la correspondiente factura, salvo contratos de
obras, donde se añade el presupuesto de ejecución y el proyecto si era necesario. (95 y
122.3)
4. Adjudicación provisional y definitiva

El OC procede, mediante la aplicación de los baremos establecidos, a una clasificación de
las proposiciones presentadas, por orden decreciente, y cuando deban tenerse en cuenta
una pluralidad de criterios de adj puede solicitar cuantos informes técnicos estime pertinen-
tes y adjudicará provisionalmente el contrato al licitador que presente la oferta económica-
mente más ventajosa. Si el criterio es único, será el precio más bajo. El OC no puede decla-
rar desierta la licitación cuando hay alguna oferta o proposición que sea admisible.
Clasificados los licitadores, el órgano de contratación procede a la adjudicación provisio-

nal, a favor del licitador de oferta más ventajosa económicamente, mediante resolución
motivada que se notifica a los candidatos o licitadores y se publica en un diario oficial o en
el perfil del contratante del OC.
La adj provisional se eleva a adjudicación definitiva cuando el adjudicatario presenta la

documentación justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias y con la SS, y cualesquiera documentos acreditativos de su aptitud para contratar
o de la efectiva disposición de los medios que se hubiesen comprometido a dedicar o ads-
cribir a la ejecución del contrato que le reclame el OC y, finalmente, haya presentado la
garantía definitiva.
43
Si el adjudicatario provisional no cumple con estas obligaciones, antes de proceder a una
nueva convocatoria, la Admón puede efectuar una nueva adj provisional al licitador o lici-
tadores siguientes, por el orden de la clasificación, si es posible y el nuevo adjudicatario
presta su conformidad, en cuyo caso se concede a éste un plazo de 10 días hábiles para pre-
sentar la documentación y constituir la garantía definitiva (135).
La adj definitiva del contrato debe ser motivada y notificada a todos los candidatos o licita-
dores, facilitándoles a los que lo solicitan info de los motivos del rechazo de su candidatura
o de su proposición y de las características de la proposición del adjudicatario que fueron
definitivas para la adj. No obstante, el OC puede no comunicar determinados datos que
puedan resultar contrarios al interés público o perjudicar intereses comerciales legítimos o
la competencia leal entre ellos (137).
La adj definitiva cuando la cuantía es ≥ 100 k€ se publican en el BOE o en los respectivos

diarios oficiales y además, cuando son contratos sujetos a regulación armonizada, en el
DOCE.
Por último, en los contratos que celebran las AAPP no se puede iniciar la ejecución sin su
previa formalización. Se realiza en documento administrativo en 10 días hábiles desde la
notificación de la adj definitiva, constituyendo éste título suficiente para acceder a cualquier
registro público. No obstante, el contratista puede solicitar que el contrato se eleve a escri-
tura pública, corriendo él con los gastos.
En todo caso si por causas imputables al contratista no se formaliza en plazo la Admón

puede acordar la resolución del mismo, así como la incautación de la garantía provisional
que se hubiese constituido, debiendo informar el Consejo de Estado u órgano autonómico
equivalente en los casos en que el contratista muestra oposición.
Si por el contrario las causas de la no formalización son imputables a la Admón se indemni-

za al contratista de los daños y perjuicios que la demora le pudiera ocasionar.
44
Tema IV Los contratos administrativos en
general
1. La distinción entre contratos admi-
nistrativos y civiles
La LCSP recoge la distinción entre contratos advos y contratos privados.
Se consideraron contratos advos los que celebraban las AAPP territoriales y sus entes de-
pendientes para realizar obras o con una finalidad de servicio público y se atribuyo la com-
petencia a la Jurisdicción c-a. La reglas tenían privilegios exorbitantes para la Admón que
no se tienen en los contratos privados. Dichas reglas fueron positivizadas en las sucesivas
leyes de contratos del Estado, con exclusión de los que afectaban a la gestión de su patri-
monio privado.
Según la actual LCSP es condición necesaria para que un contrato sea calificado de contra-
to administrativo, que sea celebrado por una AAPP, siendo una AAPP los entes definidos
como tales en dicha Ley. Es preciso también que el contrato corresponda a uno de los tipos
definidos en la ley como contratos de obra, de concesión de obra pública, de gestión de ser-
vicios públicos, de suministro, de servicios y los contratos de colaboración entre el sector
público y el sector privado. O bien que su objeto, aunque distinto de los anteriores, esté
vinculado al giro o tráfico específico de la Admón contratante o por satisfacer de forma
directa o inmediata una finalidad pública de su específica competencia (29 y 30).
Giro o tráfico hace referencia a las transacciones efectuadas para la realización de la actividad
de una entidad y necesarias para el desarrollo de la misma.
Únicamente a los contratos advos, encuadrados subjetiva y objetivamente, se aplican las

normas relativas a los expedientes de preparación y adjudicación, y el exorbitante régimen
de ejecución de la LCSP. Los contratos advos se rigen en su preparación, adjudicación,
efectos y extinción por la LCSP, supletoriamente por las restantes normas de Dº advo, y en
su defecto por las normas de Dº privado. La J c-a es la competente para los conflictos.
Artículo 18. Régimen aplicable a los contratos del sector público.

Los contratos del sector público pueden tener carácter administrativo o carácter privado.
Artículo 19. Contratos administrativos.
1. Tendrán carácter administrativo los contratos siguientes, siempre que se celebren por una Ad-
ministración Pública:
a) Los contratos de obra, concesión de obra pública, gestión de servicios públicos, suminis-
tro, y servicios, así como los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado.
No obstante, los contratos de servicios comprendidos en la categoría 6 del Anexo II y los que ten-
gan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos comprendi-
dos en la categoría 26 del mismo Anexo no tendrán carácter administrativo.
b) Los contratos de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan natura-
leza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración
contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica
competencia de aquélla, siempre que no tengan expresamente atribuido el carácter de contratos
privados conforme al párrafo segundo del artículo 20.1, o por declararlo así una Ley.
2. Los contratos administrativos se regirán, en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y
extinción, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las restan-
tes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. No obstan-
45
te, a los contratos administrativos especiales a que se refiere la letra b) del apartado anterior les
serán de aplicación, en primer término, sus normas específicas.
Artículo 20. Contratos privados.
1. Tendrán la consideración de contratos privados los celebrados por los entes, organismos y en-
tidades del sector público que no reúnan la condición de Administraciones Públicas.
Igualmente, son contratos privados los celebrados por una Administración Pública que tengan
por objeto servicios comprendidos en la categoría 6 del Anexo II, la creación e interpretación ar-
tística y literaria o espectáculos comprendidos en la categoría 26 del mismo Anexo, y la suscrip-
ción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos, así como cualesquiera otros contratos
distintos de los contemplados en el apartado 1 del artículo anterior.
2. Los contratos privados se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de
normas específicas, por la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo, aplicándose supleto-
riamente las restantes normas de derecho administrativo o, en su caso, las normas de derecho
privado, según corresponda por razón del sujeto o entidad contratante. En cuanto a sus efectos y
extinción, estos contratos se regirán por el derecho privado.
Artículo 21. Jurisdicción competente.
1. El orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente para resolver las cues-
tiones litigiosas relativas a la preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los
contratos administrativos. Igualmente corresponderá a este orden jurisdiccional el conocimiento
de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos
privados de las Administraciones Públicas y de los contratos sujetos a regulación armonizada, in-
cluidos los contratos subvencionados a que se refiere el artículo 17.
2. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre
las partes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos privados. Este
orden jurisdiccional será igualmente competente para conocer de cuantas cuestiones litigiosas
afecten a la preparación y adjudicación de los contratos privados que se celebren por los entes y
entidades sometidos a esta Ley que no tengan el carácter de Administración Pública, siempre que
estos contratos no estén sujetos a una regulación armonizada.
La Ley considera que son contratos privados, primero, todos los q celebran los entes pú-
blicos considerados AAPP cuando no son contratos advos. Además todos los celebrados por
los demás entes del sector público que no sean considerados AAPP en esta Ley.
Los contratos privados del sector público se rigen en su preparación y adjudicación, en de-
fecto de normas específicas por la LCSP y sus disp de desarrollo, aplicándose supletoria-
mente las restantes normas de Dº advo o, en su caso, las normas de Dº privado, según co-
rresponda por razón del sujeto o entidad contratante. En cuanto a sus efectos y extinción se
rigen por el Dº privado.
El orden jurisdiccional competente es el c-a o el civil, según que sean las fases de prepara-
ción y adjudicación, y el civil (criticado por Parada) en cuanto a efectos, cumplimiento y
extinción de los contratos privados.
Los contratos advos no pueden ser objeto de arbitraje, pero sí los contratos de los entes,
organismos, etc., que no tienen consideración de AAPP, que se pueden someter a la Ley
60/2003 de Arbitraje, en cuanto a efectos, cumplimiento y extinción de los contratos.
Otra diferencia es que en los contratos advos el ente público, que tiene que ser una AAPP,
ostenta el privilegio de pronunciarse ejecutoriamente sobre la interpretación, modificación,
sanción, extinción, y en general, sobre cualquier diferencia en la ejecución de los contratos
que se suscite frente al contratista, sin perjuicio del dº de éste de recurrir en posición de
demandan ante la J c-a.
46
2. Orígenes y panorámica comparati-
vista sobre la división de los contra-
tos en administrativos y civiles
Vale, este epígrafe entra, y lo he leído cuidadosamente.
A) Orígenes y consolidación de la figura del contrato admi-

nistrativo en Francia
...
B) Los orígenes del contrato administrativo en el Derecho

español
...
C) Sistemas en que se rechaza la figura del contrato admi-

nistrativo
...
3. Los contratos administrativos como

contratos civiles deformados por el
privilegio de decisión ejecutoria
La cuestión está legislativamente resuelta, teniendo los contratos advos una normativa espe-
cífica distinta de los civiles. Los contratos advos son una figura que no cumple la regla
esencial de la institución (civil) contractual: la igualdad de las partes.
Inicialmente la diferencia entre unos y otros era simplemente la jurisdicción que aplicaba a
unos y otros. Fue la jurisprudencia primero y después la vía legislativa las que fueron esta-
bleciendo un régimen sustantivo, propio y distinto de la contratación privada.
En España, García de Enterría, incluso antes de la Ley de Contratos del Estado de 1963,
afirmaba que el contrato advo tenía una sustantividad propia, y que si el término “contrato”
repugnaba entonces basta con darle otro nombre a la institución.
En el caso español la diferencia de régimen del contrato advo con el civil, es decir, esta su-
premacía de la Admón sobre el contratista, tiene un claro origen procesal, al haberse some-
tido a la J c-a los conflictos. El privilegio de decisión ejecutoria, es otra expresión de un
único poder y privilegio procesal.
Ya no es necesario recurrir a la doctrina jurisprudencial, desde la Ley de Contratos del Es-

tado de 1963 se estableció un régimen exorbitante para la Admón.
En definitiva, la sustantividad del contrato advo, ya positivizada, se resume en la facultad de

la Admón de imponer provisionalmente sus decisiones en los conflictos contractuales, as-
pecto procesal, y además en la posibilidad de no cumplir las obligaciones asumidas sustitu-
yéndolas por la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados a la contraparte por la
alteración del contenido (ius variandi) o duración de las prestaciones asumidas, e incluso
47
compensándole de los perjuicios originados por otras disposiciones o medidas de origen
advo y ajenas a la relación contractual.
4. Las prerrogativas de la Administra-

ción
Además de reconocer a la Admón una posición de supremacía procesal, la LCSP establece
un régimen sustantivo para los contratos advos distinto del propio de la contratación civil en
varios puntos que suponen una posición de exorbitancia a favor de la Admón. Este régimen
tiene normas particulares para los contratos advos típicos, que se verán más adelante, espe-
cialmente en cuanto a la modificación, resolución y extinción.
A) La posición de supremacía procesal
La Ley prescribe que el OC ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos advos, re-
solver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público,
acordar su resolución y determinar los efectos de ésta (194). Además, en otro artículo dice
la Ley que la Admón puede ejecutar dichas resoluciones.
En los proc correspondientes se instrumentan algunas garantías a favor del contratista. Debe
darse audiencia al contratista, emitirse informe del Servicio Jurídico correspondiente, y
preceptivo informe del Consejo de Estado u órgano equivalente de la CCAA en los casos:
a) Interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por parte del

contratista.
b) Modificaciones del contrato, cuando la cuantía de las mismas, aislada o conjunta-
mente, sea > 20% del precio primitivo del contrato y éste sea igual o superior a
6 M€.
En todo caso, los acuerdos que adopte el órgano de contratación pondrán fin a la vía adva
y serán inmediatamente ejecutivos (195), un poder superior al de un juez de 1ª instancia.
Además la Ley reconoce posteriormente una potestad sancionadora directa al margen de su

pacto en el contrato, que consiste en imponer determinadas sanciones pecuniarias que,
igualmente, puede ser ejecutadas inmediatamente, mediante deducciones de las cantidades
que, en concepto de pago parcial o total, deban abonarse al contratista o sobre la garantía
que, en su caso, se hubiera constituido, cuando no puedan deducirse de las mencionadas
certificaciones (196).
B) La potestad interpretativa
Otro privilegio de la Admón es la potestad de la interpretación unilateral de los contratos

advos. Pero la Ley no establece unas normas de interpretación específicas, por lo que ésta
deberá adecuarse a las normas de interpretación de los arts. 1281-1289 C.C. Pero la juris-
prudencia no lo reconoce, afirmando lo contrario a favor de la Admón: que la potestad in-
terpretativa de la Admón puede servir para conocer la auténtica voluntad de lo convenido,
ya que (1) la Admón redacta unilateralmente las cláusulas, (2) nadie mejor que la Admón
conoce la finalidad de las posibles expresiones indeterminadas, y (3) salvo abuso de poder
o error la Admón puede realizar dichas tareas sin propósitos particulares, ya que sus agen-
tes en nada se favorecen particularmente.
48
En todo caso, las resoluciones interpretativas de la Admón vinculan ejecutivamente al con-
tratista desde el momento en que son emitidas en los términos y cumplidos los trámites co-
rrespondientes.
C) La potestad anulatoria
El uso de esta potestad debe justificarse en infracciones, como aquellas que con carácter
general son causas de invalidez de los contratos advos, afectan al proceso de adjudicación
del contrato, además de las que dan origen a la nulidad de pleno dº de los actos advos, la
falta de capacidad de obrar o solvencia económica del contratista, o que esté éste incurso en
prohibiciones o incompatibilidades. Y por lo que respecta a la Admón, la carencia o insufi-
ciencia de crédito presupuestario, salvo en los casos de obras de emergencia. Todas ellas se
consideran causas de nulidad de pleno dº.
Como causas de simple anulabilidad, recordamos que se califican las demás infracciones
del OJ y, en especial, de las reglas contenidas en la propia Ley de Contratos.
La amplitud de la nulidad de pleno dº, frente a la simple anulabilidad, es evidente en este

sector. La declaración de invalidez, cuando sea firme, llevará consigo la del mismo contra-
to, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las co-
sas que hubiesen recibido en virtud del mismo, y si no fuera posible su valor.
Además, la parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de daños y perjuicios
que hayan sufrido. Pero la Admón tiene una cláusula de salvaguarda y puede en caso de
grave trastorno al servicio público disponer en el mismo acuerdo de declaración de nulidad
que se continúe con los efectos del contrato, y bajo sus mismas cláusulas, hasta que se
adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio (65). Es decir la Admón aprecia o no
la nulidad, y si la aprecia puede enervar sus efectos.
La potestad anulatoria puede también ejercerse a través de las normas de los recursos advos,
interpuestos por los contratistas o terceros recurrentes contra las adjudicaciones y, también a
través del proc de revisión de oficio de actos advos, cuando sea la Admón la que toma la
iniciativa anulatoria (arts. 102 y ss LRJ).
D) El ius variandi o poder de modificación unilateral del

objeto del contrato y de suspender su ejecución
Desde la Ley de Bases de Contratos del Estado de 1963 el ius variandi constituye un poder
sustantivo y una exorbitancia sobre el fondo de la regla de inalterabilidad de los contratos o
pacta sunt servanda del art. 1256 C.C.
En el 63 se reconoció este poder modificatorio con carácter general, pero sólo por razones
de interés público. La LCSP (103) lo reconoce condicionado así mismo a razones de interés
público o la concurrencia de causas imprevistas y, en todo caso, supeditado a la justifica-
ción de su necesidad en el expediente.
No tendrán consideración de modificaciones las ampliaciones de su objeto que no pueden

integrarse en el proyecto inicial mediante una corrección del mismo o que consistan en la
realización de una prestación susceptible de utilización o aprovechamiento independiente o
dirigida a satisfacer finalidades nuevas no contempladas en la documentación preparatoria
del contrato, que deberán ser contratadas de forma separada.
49
La LCSP ha terminado de alguna manera con dicho carácter general al condicionar que
dicha facultad y sus condiciones de ejercicio se incluyan en los pliegos de condiciones y en
el documento contractual (202).
Como los preceptos relativos a las modificaciones de contratos de obras y de suministro

condicionan su modificación a su previsión en el contrato, las presuntas razones de interés
público sólo tienen virtualidad en los contratos advos concesionales de servicio público o de
obra pública (232 y 258).
Una variante del poder de modificación, que afecta al plazo de ejecución, es el poder de
suspensión del contrato, que admite la Ley, sujetándolo a dos condiciones: una formal (que
se levante acta en que se consignen las condiciones que han motivado la suspensión y la
situación de hecho en la ejecución del contrato) y otra material (que se indemnice al contra-
tista por los daños y perjuicios efectivos que haya sufrido a consecuencia de la suspensión.
Por el contrario el contratista sólo tiene derecho a la suspensión si se produce una demora
en el pago del precio superior a 4 meses, debiendo comunicar a la Admón tal circunstancia
con un mes de antelación, a los efectos del reconocimiento de los derechos que puedan de-
rivarse de dicha suspensión.
E) Régimen de demora del contratista y poder sancionador

de la Administración
Como en los contratos civiles, los pliegos o el documento contractual pueden prever penali-
dades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el
supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecu-
ción del contrato y el contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total
fijado para la realización del mismo, así como de los plazos parciales señalados.
Sin embargo la constitución en mora del contratista no precisa de intimación previa por
parte de la Admón, y también se establece un límite cuantitativo para las penalidades con-
tractuales previstas en los contratos advos que deben graduarse en función de la gravedad
del incumplimiento, sin llegar nunca al 10% del presupuesto del contrato.
Además, sin perjuicio de las penalidades o cláusulas penales establecidas en los pliegos de
condiciones por el documento contractual, se reconoce a la Admón un poder sancionador
directo cuando el contratista, por causas imputables al mismo, incurre en demora respecto al
cumplimiento del plazo total.
La Admón puede en este caso optar indistintamente por la resolución del contrato o impo-
ner al contratista, y al margen y sin perjuicio de lo previsto contractualmente, sanciones
diarias económicas en la proporción de 0,20€/1000€ del precio del contrato o en una cuan-
tía distinta si así se hubiese previsto en el contrato dadas sus características especiales (196).
La Admón tiene la misma facultad cuando el contratista incumple plazos parciales y la de-
mora originada hace presumir razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total. A
la vez, cuando las penalidades por demora alcanzan un múltiplo del 5% del precio del con-
trato el OC está facultado para proceder a la resolución del mismo o acordar la continuidad
de su ejecución con imposición de nuevas penalidades.
Las penalidades se impondrán por acuerdo del OC, adoptado a propuesta del responsable
del contrato, si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efecti-
50
vas mediante deducción de las cantidades de pago parcial o total al contratista, o sobre la
garantía que se hubiera constituido, cuando no puedan deducirse de las certificaciones.
Pero ninguna de dichas penalidades tiene carácter de sanción adva, por lo que no son de
aplicación los proc especiales que para sanciones prevé la Ley 30/92. Su carácter es similar
a las multas coercitivas. También debe diferenciarse de una eventual cláusula penal a incluir
en el pliego de condiciones que sustituya, de acuerdo con el art. 1.152 C.C. a la indemniza-
ción de daños y perjuicios para el supuesto de incumplimiento de la obligación más allá del
simple retraso.
F) La demora de la Administración
Por el contrario, el régimen aplicable en el caso de demora de la Admón es más benigno. La

Admón tiene el privilegio de retrasar el abono del precio en los sesenta días posteriores a la
expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acredi-
ten la realización total o parcial del contrato. Y si se demorase, deberá abonar al contratista,
a partir del cumplimiento de dicho plazo de 60 días, los intereses de demora y la indemniza-
ción por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de medidas de lu-
cha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
Si la demora en los pagos parciales fuese superior a 4 meses, el contratista puede suspender
el cumplimiento del contrato, comunicándoselo a la Admón con un mes de antelación, a
efectos de reconocimiento de los derechos que puedan derivarse de la suspensión. Si la de-
mora de la Admón es superior a 8 meses el contratista tienen dº asimismo a resolver el con-
trato y al resarcimiento de los perjuicios (201).
Para proteger la continuidad de los contratos a fin de evitar riesgos de paralización por ac-
ciones de terceros, los contratistas de la Admón gozan de un régimen especial de embarga-
bilidad de los abonos a cuenta que procedan por la ejecución del contrato que, sin perjuicio
de los establecido en las normas tributarias y de la Seguridad Social, sólo podrán ser em-
bargados en los siguientes supuestos:
a) Para el pago de los salarios devengados por el personal del contratista en la ejecu-
ción del contrato y de las cuotas sociales derivadas de los mismos, y
2) Para el pago de las obligaciones contraídas por el contratista con los subcontratis-
tas y suministradores referidas a la ejecución del contrato (202).
5. La extinción de los contratos admi-

nistrativos
Las exorbitancias de forma y fondo se proyectan hasta la extinción de los contratos, que
tienen una regulación general + una regulación específica para los diversos tipos de contra-
tos advos típicos. Se distingue la extinción por cumplimiento del contrato de la extinción
por resolución del contrato (204 – 206).
A) El cumplimiento
Es cuando el contratista ha realizado de acuerdo con el contrato, y a satisfacción de la Ad-

món, la totalidad de su objeto. Se rechaza la idea de un cumplimiento parcial, que de haber-
se producido tendrá las consecuencias de la exigencia del cumplimiento por equivalente; la
indemnización por daños y perjuicios debidos al contratista incumplidor. La Ley exige
51
además que el cumplimiento se acredite formalmente, de manera que no se produzcan efec-
tos como la devolución de la fianza, hasta que la Admón en una acto formal y positivo de
recepción o conformidad dentro del mes siguiente al de haberse producido, o en el plazo
que se indique en el pliego de cláusulas advas particulares, la entrega o realización del obje-
to del contrato (110).
Pero, justo es, la Admón no puede prevalerse de esta formalidad para retener indebidamente
o con notorio retraso el pago del precio o la devolución de la fianza si se ha cumplido por el
contratista la prestación, lo que puede ser corregido posteriormente por el juez del contrato
condenando a la Admón a indemnizar los perjuicios ocasionados.
Si se produce demora en el pago del saldo de liquidación, el contratista tendrá dº a los inter-
eses de demora y la indemnización por los costes del cobro previsto en la Ley ¾ de medidas
de lucha contra la morosidad.
B) La resolución
El “rescate” o poder de resolución por simples razones de interés público que estaba en la
Ley de contratos de 1965 subiste únicamente para las concesiones de obras y de servicios.
Así, a diferencia de lo que pasa con la modificación de los contratos, la potestad de la Ad-
món resolutoria general, consiste únicamente en imponerla mediante de forma unilateral sin
más formalidad que un informe preceptivo, pero no vinculante, del Consejo de Estado y
órgano equivalente autonómico, además del previo informe del Sº jurídico correspondiente.
Pero, cuando la causa de la resolución consiste en el incumplimiento de la Admón, el con-

tratista debe solicitarla y recurrir a la J c-a si le es negada.
Como causas específicas que justifican la resolución por la Admón de acuerdo con la Ley
son:
• Muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la per-

sonalidad jurídica de la sociedad contratista, salvo que la Admón acuerde la conti-
nuación del contrato con sus herederos o sucesores,
• La declaración de quiebra, suspensión de pagos, concurso de acreedores o de insol-
vente fallido en cualquier proc, y salvo que en el concurse no se haya producido la
apertura de la fase de liquidación, y el contratista ofreciese garantías suficientes pa-
ra asegurar la ejecución del contrato,
• El mutuo acuerdo de las partes, salvo que no concurra otra causa de resolución que
sea imputable al contratista, y siempre que razones de interés público hagan innece-
saria o inconveniente la permanencia del contrato,
• La no formalización del contrato en plazo,
• La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista,
• El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, y
• Las que se establezcan expresamente en el contrato o se señalen específicamente pa-
ra cada categoría en el articulado de la Ley.
El contratista, por su parte, puede pedir la resolución únicamente por retraso durante 8 me-
ses de pago del precio debido por la Admón.
52
La resolución por incumplimiento culpable del contrato, sea quien fuere el culpable, implica
el pago de los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen. Si se resuelve por incumpli-
miento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a
la Admón de los daños y perjuicios en lo que excedan de la garantía incautada.
6. La compensación al régimen de pri-

vilegios de la Administración. El de-
recho al equilibrio económico
El dº del contratista al equilibrio de económico del contrato es una contrapartida al régimen
exorbitante de privilegios de la Admón. Este dº se concreta en tantas acciones de resarci-
miento o indemnización de daños y perjuicios cuantas hayan sido las agresiones sufridas en
sus derechos contractuales sufridas a sus derechos contractuales provenientes de la Admón
o de otras causas y circunstancias. En resumen:
1.º La Admón hace y deshace, interpreta, compone y arregla a su gusto el contrato, y

2.º Después, el contratista tiene dº a ser resarcido económicamente de todas las varia-
ciones del contrato y causas imputables a la Admón, como si fuera un mandatario
de ésta.
A) Compensaciones económicas por el ejercicio del ius va-

riandi
Parece normal que la Admón deba compensar al contratista cuando la alteración de la eco-
nomía del contrato es consecuencia de una alteración unilateral en aplicación su potestad de
modificación.
Para el contrato de gestión de servicios públicos la ley (163.2) establece que las modifica-
ciones que afecten al régimen financiero del contrato deben ser compensadas al contratista,
para que se mantenga el equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados en
la ejecución.
Para los contratos de obras y de suministros falta un precepto similar, aunque es obvio que
las modificaciones tendrán repercusión en el presupuesto y precio del contrato. Lo que la
Ley (146 y 149) pretende evitar el la indemnización en estos contratos, por daños y perjui-
cios, cuando se suprimen unidades de obra o de suministro.
La Jurisprudencia si se ha mostrado generosa en la compensación económica por el ejerci-

cio del ius variandi, que debe alcanzar al daño emergente y al lucro cesante (STC 83). In-
cluso las modificaciones introducidas por el particular que benefician a la Admón. La justi-
ficación es el enriquecimiento injusto y la relación que nace de cuasicontrato de gestión de
negocios ajenos.
En cuanto a los daños y perjuicios que se ocasionan a terceros por las operaciones de eje-
cución, deben ser indemnizados en principio por el contratista (198). Pero si son consecuen-
cia inmediata y directa de una orden de la Admón, es entonces ésta (dentro de los límites
señalados en las leyes) la responsable, así como en el caso de vicios en un proyecto de obras
o suministros que es elaborado por ella misma. Los terceros pueden requerir previamente,
dentro del año siguiente a la producción del daño, al OC, para que éste, oído el contratista,
se pronuncie sobre cuál de las partes es la responsable. El ejercicio de esta facultad inte-
rrumpe el plazo de prescripción de la acción.
53
B) El derecho al equilibrio económico como excepción al
principio de riesgo y ventura
La Ley reconoce compensaciones al contratista, además de por aplicación del ius variandi,
por los graves desequilibrios económicos debidos a circunstancias en los que la Admón no
es responsable en absoluto (98). Esto va en contra del principio general de toda contratación
en el que el contratista soporta el riesgo y ventura y la fuerza mayor.
El principio de riesgo y ventura es (199) de aplicación general, salvo las cláusulas de reparto de
riesgo en los contratos de colaboración entre el sector público y el privado, y los casos de fuerza
mayor en el contrato de obras en los que el contratista tiene dº a la indemnización de daños y per-
juicios, sin no ha habido actuación imprudente por su parte.
Este principio de riesgo y ventura tiene notables excepciones. En el caso de concesiones de

obra pública se reconocen derechos a la subida de tarifas (o a la rebaja, en su caso) o a am-
pliación de los plazos de la concesión (L 13/3).
La LCSP reconoce el derecho al equilibrio económico, pero limitadamente, en los contratos

de concesión de obra pública y de servicio público. Lo que se verá en un tema posterior.
C) Excepciones al principio res perit domino en el contrato

de obra pública
RES PERIT DOMINO - The thing is lost to the owner. It is used to express that when a thing is
lost or destroyed, it is lost to the person who was the owner of it at the time.
La LCSP (98), para el contrato de obras establece que en caso de fuerza mayor el contratis-
ta, que para lo demás era a riesgo y ventura, tiene dº a ser indemnizado por la pérdida de
materiales acumulados y trabajos realizados en los siguientes casos (214):
a) Incendios causados por la electricidad atmosférica.

b) Fenómenos naturales de efectos catastróficos como terremotos, maremotos, erup-
ciones volcánicas, movimientos de terreno, temporales marítimos, inundaciones y
otros semejantes.
c) Destrozos ocasionados violentamente en tiempos de guerra, robos tumultuosos o
alteraciones graves del orden público.
D) El factum principis
Factum principis. Caso en el cual las modificaciones de las condiciones de cumplimiento del con-
trato no derivan de la voluntad expresa de la Admón contratante, sino de una actuación de la
Admón ajena al contrato pero que incide en el mantenimiento del equilibrio económico.
El contratista se puede ver afectado por comportamientos de la Admón contratante o del

Estado en sentido amplio, como en el caso de leyes que inciden en la economía del contrato.
Aunque la LCSP no hay reconocimiento claro, se puede justificar en la responsabilidad
objetiva y extracontractual de la Admón, y en particular por actuaciones legislativas (arts.
145-146 LRJ).
La Jurisprudencia lo ha definido como una medida adva adoptada al margen del contrato
que supone una repercusión indirecta en el ámbito de las relaciones contractuales y que
hacen en exceso onerosa la prestación del contrato, pero exigiendo como requisitos para su
54
aceptación la imprevisibilidad, la relación de causalidad y la imposibilidad de continucación
del servicio (STCs 1982, 1985).
E) La revisión de precios
Otra excepción al principio de riesgo y ventura, que tiene su origen en los contratos de obra,
para evitar el abandono de los contratistas ante las alzas de los jornales y materiales, que
obligaban a contratar de nuevo a principio de mercado.
La revisión de precios es ahora en la LCSP un principio general aplicable a todos los con-
tratos advos salvo los de gestión de servicios públicos (donde se revisan las tarifas) y de
aquellos otros cuyo pago se concierta mediante arrendamiento financiero, o con opción de
compra, y los contratos menores.
La revisión tendrá lugar en los contratos de las AAPP, salvo improcedencia ya prevista ex-
presamente en los pliegos o contrato, cuando el contrato se hubiera ejecutado en el 20% de
su importe y hubiese transcurrido más de un año desde su adj. Lo anterior está excluido de
revisión.
No tiene lugar cuando el OC, motivadamente, la excluya, ni en contratos menores, ni en

contratos de arrendamiento financiero o con opción de compra.
El pliego de cláusulas advas particulares o el contrato deberán detallar, en su caso, la fórmu-

la o sistema de revisión aplicable, mediante índices oficiales o fórmula aprobada por el
Consejo de Ministros, previos informe de la Junta Consultiva de Contratación Adva del
Estado, para cada tipo de contrato. A estos efectos, la Comisión Delegada del Gob para
Asuntos Económicos aprobará los índices mensuales de precios de los materiales básicos y
de la energía, a propuesta del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado, debiendo
ser publicados en el BOE. Dichos índices revisan, al alza o baja, las variaciones reales de
los precios de la energía y materiales básicos observadas en el mercado y podrán ser únicos
para todo el territorio nacional o particularizarse por zonas geográficas. No se incluirán el
coste de la mano de obra, los costes financieros, los gastos generales o de estructura ni el
beneficio industrial.
La Ley contempla una revisión de precios extraordinaria cuando por circunstancias excep-
cionales la evolución de los costes de mano de obra o financieros acaecida en un período
experimente desviaciones al alza impredecibles en el momento de la adj del contrato. El
Consejo de M o el órgano autonómico, podrá autorizar transitoriamente la intro de factores
correctores para su consideración en la revisión de precio, sin que, en ningún caso, puedan
superar el 80% de la desviación efectivamente producida.
Para impedir fraudes como la demora del cumplimiento del contrato, para beneficiarse de
subidas, la Ley prevé que cuando el contratista haya incurrido en mora, sin perjuicio de las
penalidades procedentes, que los índices a tener en cuenta son los que correspondan a las
fechas iniciales del contrato, salvo que los que correspondan al período real de ejecución
produzcan un coeficiente menor, que se aplicará éste.
El importe de las revisiones se hace efectivo, de oficio, mediante abono o descuento corres-
pondiente en las certificaciones o pagos parciales o, excepcionalmente, si no ha sido posible
en los pagos parciales, en la liquidación del contrato.
55
7. Cesión de los contratos, subcontrata-
ción y pagos a subcontratistas y pro-
veedores
La LCSP admite la cesión y la subcontratación. La cesión supone que el cesionario asume
la total responsabilidad contractual del cedente en el momento de la cesión, quedando el
cedente liberado de responsabilidad. La subcontratación supone que el contratista concierta
con un 3º la realización de parte de la prestación, sin que se libere de su responsabilidad.
La cesión se sujeta a autorización previa del OC, condicionada a:
1.º Que las cualidades técnicas o personales del cedente no hayan sido razón determi-
nante en la adj, y
2.º Que éste tenga ejecutado al menos un 20% del importe del contrato o, si es de ges-
tión de servicio público, que lo haya explotado al menos 1/5 parte del plazo de du-
ración del contrato.
Es necesario asimismo que el concesionario tenga la misma solvencia exigida al cedente y

no estar incurso en causa de prohibición de contratar. La cesión se formaliza en escritura
pública entre cedente y cesionario, y su pone que éste queda subrogado en todos los dere-
chos y obligaciones del cedente (209).
El contratista puede también recurrir a la subcontratación de 3º no inhabilitado o incurso

en prohibiciones de contratar la realización parcial de la prestación, salvo que el contrato o
los pliegos dispongan lo contrario o q por su naturaleza y condiciones se deduzca que aquél
deba ser ejecutado directamente por el adjudicatario hasta un porcentaje que no exceda del
60% del importe de la adj. La infracción de las condiciones para la subcontratación da lugar
a la imposición al contratista de una penalización de hasta el 50% del importe del contrato.
Los subcontratistas quedan obligados sólo ante el contratista principal, que asume la res-
ponsabilidad total de la ejecución del contrato frente a la Admón, con estricto cumplimiento
de los pliegos de condiciones advas particulares y el contrato.
La subcontratación puede ser obligatoria, si se advierte en el anuncio o pliegos de condicio-

nes, dentro de un porcentaje que en conjunto no supere el 30% del total, si dicha prestación
es susceptible de ejecución separada, por tener que ser realizada por empresas que cuentan
con una determinada habilitación profesional (210).
Las relaciones del contratista con los subcontratistas y proveedores se someten a un régimen
riguroso, para impedir que las malas relaciones entre ellos puedan perjudicar el desarrollo
del contrato, and hence, el interés público. Así el contratista debe abonar a los subcontratis-
tas y proveedores el precio pactado en los plazos y condiciones que no pueden ser más des-
favorables que las establecidas entre él y la Admón. En todo caso el contratista puede pactar
con suministradores y subcontratistas plazos de pago superiores si no es una cláusula abusi-
va, de acuerdo con la Ley ¾ y que el pago se instrumente en documento negociable que
lleve aparejada la acción cambiaria, cuyos gastos de descuento o negociación corren de
cuenta del contratista. El suministrador o subcontratista puede exigir q se garantice el pago
con un aval. En caso de demora el subcontratista o suministrador tendrán dº al cobro de los
intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en
la citada Ley ¾.
56
Tema V Los contratos administrativos típi-
cos
1. Los contratos administrativos típicos
Los tradicionales contratos de obras y de suministros ya estaban contemplados en la Ley de
Contratos del Estado de 1965. La Ley 13/95 de Contratos de las AAPP (TR aprobado por
RD Leg 2/2000) añade los de servicios y los de consultoría y asistencia técnica. La Ley
13/2003 añadió el contrato de concesión de obras públicas, ya contemplada en el TR como
una forma de financiar obra pública, pero ahora como un contrato típico más.
La vigente L 30/7 (LCSP) añade las figuras de contrato de colaboración entre el sector pú-
blico y el sector privado, elevándose a 7 el número de los típicos. Algunos de ellos similares
a los que pueden celebrar los particulares, como obras, servicios o suministros, pero otros
no, como los de concesiones.
La regulación específica de cada uno de ellos tiene menor significación que el régimen ge-
neral estudiado anteriormente.
2. El contrato de obra: concepto y cla-

ses del contrato de obra pública
A) El contrato de obra, una alternativa, entre otras, para la

construcción de las obras públicas
La LCSP continúa respondiendo al esquema triple de:
• Obras realizadas por la propia Admón, que no se contratan.

• Obras realizadas por una empresa (o contrata), que recibe una contraprestación pe-
cuniaria.
• Obras realizadas por un concesionario, que explota la obra para resarcirse de sus
gastos, y que puede recibir algún pago adicional.
Un método distinto y fraudulento es aquél mediante el cual la Admón contrata externamente la construc-
ción de obras, sin que la financiación de las mismas compute para el límite máximo de déficit publico,
mediante la creación de empresas totalmente públicas que celebran convenios con su Admón territorial,
que subscriben después externamente dichas obras. La Ley 13/96, estatal permitió al Consejo de Minis-
tros la creación de sociedades estatales para la construcción o explotación de carreteras, como algunas
CCAA. En los contratos de obras que subscriban dichas sociedades sólo la parte de preparación, licitación
y adjudicación se someten a la LCSP y a la J c-a. Los conflictos de fondo a la J civil.
B) Concepto y clases del contrato de obra pública
Es el celebrado entre la Admón y un empresario cuyo objeto es la construcción de bienes

que tienen naturaleza inmueble (carreteras, ferrocarriles, puertos, edificios, ..., así como
cualquier otra análoga de ingeniería civil), la realización de trabajos que modifiquen la for-
ma o sustancia del terreno o del subsuelo (dragados, sondeos, prospecciones, corrección del
impacto ambiental, regeneración de playas, ...) y la reforma, reparación, conservación o
demolición de los objetos anteriores (120).
57
Por su finalidad, la Ley distingue los contratos de obras de primer establecimiento, reforma
y gran reparación, que son los que dan lugar a la creación de un inmueble, de los contratos
de reparación simple, de conservación y mantenimiento, y finalmente, de los contratos de
demolición.
Por las modalidades de retribución, las obras pueden ser:
• Por precios unitarios, la retribución viene dada por éstos y las unidades de obra rea-
lizadas,
• A tanto alzado, por el conjunto de la obra, que tendrá carácter excepcional. En este
caso que se el precio es satisfecho en un único pago al final de la obra el contratista
financia la construcción, y en el expediente se sustituye la certificación de la exis-
tencia de crédito por el certificado de compromiso de crédito (68.2) en ejercicios fu-
turos.
C) Preparación
El OC puede exigir, dependiendo de la complejidad de la obra, la redacción de un antepro-

yecto o estudio informativo (121-123), al que sigue en todo caso el proyecto que defina con
precisión las obras (planos), las características técnicas (memoria) y un presupuesto con
expresión de precios unitarios y descompuestos.
El proyecto puede ser elaborado por la Admón o externalizarlo mediante un contrato de

consultoría y asistencia. También se prevé la contratación conjunta del proyecto y de la
obra, aunque excepcionalmente, cuando:
• El sistema constructivo pueda resultar determinante de las características esenciales

del proyecto,
• Las características de las obras permiten anticipar diversos tratamientos de trazado,
diseño y presupuesto.
Realizada la info pública, si procede, y supervisado el proyecto por la Oficina de Supervi-

sión, emitidos los informes que se consideren permanentes, el órgano de contratación apro-
bará el proyecto y formará el expediente de contratación que, además del proyecto contiene
los pliegos de cláusulas advas particulares debidamente informadas, certificado de existen-
cia del crédito presupuestario, la fiscalización previa y el acta de replanteo.
El replanteo es fundamental, y consiste en comprobar la realidad geométrica de la obra y la

disponibilidad de los terrenos necesarios para su ejecución. Deben comprobarse cuantos
supuestos figuran en el proyecto elaborado y sean básicos para el contrato a celebrar. Adju-
dicado el contrato, ya con la presencia del contratista, se procederá como primer trámite,
antes del inicio de las obras, a la comprobación del replanteo.
D) Los procedimientos de adjudicación
Se siguen las normas generales y se pueden adjudicar por proc abierto, restringido y nego-
ciado. Salvo en el negociado la Admón puede elegir entre subasta o concurso, como criterio
de adj (74 y 137-140).
El proc negociado con publicidad se admite con mermas de las garantías y transparencia. Si
la obra cuesta igual o más de 5.358.153 €, también se admite: cuando las proposiciones u
58
ofertas económicas en los proc abiertos y restringidos sean irregulares o inaceptables, siem-
pre que no se modifiquen sustancialmente las condiciones originales del contrato; cuando
las obras se realicen únicamente con fines de investigación, experimentación o perfeccio-
namiento, y no con objeto de obtener una rentabilidad o descubrir los costes de investiga-
ción o de desarrollo; cuando se trate de obras cuya naturaleza o riesgos no permitan deter-
minar previamente el precio global. En estos supuestos, el órgano de contratación deberá
publicar un anuncio.
La admisión del proc negociado sin publicidad puede también utilizarse multitud de supues-
tos que permiten, junto con los anteriores defraudar la regla de la libre competencia.
E) La ejecución
Los efectos básicos del contrato de obra consisten en obligar al contratista a realizar la obra,
y a la Admón al pago del precio. Dichas obligaciones deben cumplirse de acuerdo con las
cláusulas administrativas generales, en lo que no resulte válidamente derogado por las cláu-
sulas particulares del contrato.
a) Comprobación del replanteo
Las obras se inician con la comprobación del replanteo, dentro de un mes desde la formali-
zación del contrato, extendiéndose acta que se firma por ambas partes. Si por culpa de la
Admón se demora el trámite y el contratista requiere a ésta, y no se lleva a cabo en el mes
siguiente al replanteo, el contratista tiene derecho a que la Admón le indemnice por un 2%
del precio de la adj, quedando con ello ipso iure resuelto el contrato sin otras consecuencias
económicas, salvo la devolución de la fianza al contratista. El Reglamento obliga a la pre-
sencia del contratista en el replanteo, y su inasistencia es causa de resolución del contrato.
Si el replanteo evidencia la imposibilidad de la obra se suspende el inicio de los trabajos

hasta que el órgano de contratación dicta la resolución que estima oportuna. Si la suspen-
sión tiene carácter definitivo o transcurren más de 6 meses sin notificarse al contratista la
resolución contrato, éste tiene dº a percibir por todos los conceptos una única indemnización
consistente en el 3% del precio de la adjudicación. Por el contrario, si el replanteo es positi-
vo, el facultativo director de obras autorizará su comienzo.
b) Obligaciones del contratista
Una vez que se inician las obras, el contratista tiene las siguientes obligaciones:
1. Presentar un programa de trabajo, en un mes, cuando la obra está prevista en más

de una anualidad, bajo sanción de no abono de las certificaciones de obras hasta
su presentación.
2. Ejecución de las obras con estricta sujeción a las estipulaciones del proyecto y del
pliego de cláusulas advas particulares, y conforme a las instrucciones que en la in-
terpretación técnica del proyecto se den por el Director facultativo de las obras al
contratista.
3.- Asumir el riesgo y ventura, de manera que el contrato no tiene derecho a indemni-
zación por causa de pérdidas, averías o perjuicios ocasionados en las obras. No
obstante, a diferencia del Dº civil, en que la regla es absoluta, en el contrato advo
hay una excepción favorable al contratista: se acepta la indemnización en deter-
59
minados casos de fuerza mayor si por su parte no ha existido una actuación im-
prudente.
4.- Indemnizar los daños que se causen a terceros como consecuencia de las opera-
ciones que requiera la ejecución de las obras, salvo que aquéllos sean consecuen-
cia inmediata y directa de una orden de la Admón o de vicios del proyecto, con-
forme a la LRJ.
5.- Responder de los materiales que la Admón le haya facilitado para la obra y que se
considerarán en depósito desde el momento de su entrega hasta que la obra sea re-
cibida.
6.- Cumplimiento de los plazos parciales fijados para la ejecución sucesiva del con-
trato y, en general, para su total realización. En caso contrario se expone a que la
Admón resuelva el contrato o le imponga determinadas penalidades.
7.- Responder durante 15 años a partir del plazo de la recepción si la obra se arruina
con posterioridad a la expiración del plazo de garantía por vicios ocultos de la
construcción, debido a incumplimiento del contrato por parte del contratista.
c) Derechos del contratista. El abono del precio
La Admón expedirá mensualmente certificaciones que comprendan la obra ejecutada, a

efectos del abono del precio. Estos abonos tienen el concepto de pagos a cuenta, sujetos a
las rectificaciones y variaciones que se produzcan en la medición final, y sin suponer, apro-
bación y recepción de las obras que comprenden. La liquidación final se hace en 6 meses, a
contar desde la fecha del acta de recepción, abonándosele el saldo resultante.
El contratista tiene también dº a percibir intereses de demora por el retraso del precio. La
Admón tiene el privilegio de que no devenga intereses el retraso del pago de las certifica-
ciones en los dos meses siguientes a la fecha de su expedición. A partir de ese plazo, le co-
rresponde el interés legal del dinero incrementado en 1,5 puntos de las cantidades adeuda-
das.
Si la demora fuese superior a 4 meses, el contratista podrá proceder a la suspensión del

cumplimiento del contrato y, superados 8 meses, tendrá derecho a resolver el contrato y al
resarcimiento de los perjuicios.
d) Modificación del contrato de obras
La Admón puede modificar los elementos del contrato dentro de ciertos límites, indemni-
zando los nuevos gastos o perjuicios al contratista por la alteración. Si se sobrepasan deter-
minados límites el contratista tiene dº a rescindir el contrato.
La modificación acordada por la Admón es obligatoria para el contratista en los casos de

aumento o reducción (incluso supresión) de unidades de obra, e incluso sustitución de una
clase de fábrica por otra, salvo si estas reducciones o supresiones implican > 20% del precio
del contrato o suponen una alteración del proyecto inicial.
Si las modificaciones son la introducción de unidades de obra no comprendidas en el pro-

yecto, o cuyas características difieran sustancialmente de ellas, no es obligatoria la modifi-
cación para el contratista, pero si las acepta, los precios de aplicación de las mismas serán
fijados por la Admón a la vista de la propuesta del Director facultativo de las obras y de las
observaciones del contratista. Si el contratista no acepta los precios, el OC puede contratar-
las con otro empresario por el procedimiento negociado sin publicidad, si su importe no
60
excede del 20% del precio primitivo del contrato. En todo caso, la modificación, con altera-
ción o no del proyecto exige la tramitación de expediente.
E) La extinción del contrato de obras
a) La extinción por cumplimiento. Recepción y plazo de garantía
La extinción normal del contrato tiene lugar por el cumplimiento de las obligaciones asumi-
das y, en concreto, por la realización de la obra, aunque ha desaparecido la recepción provi-
sional y definitiva de la ley anterior. La LCSP distingue sólo entre recepción parcial para las
obras susceptibles de ejecución por fases que pueden ser entregadas al uso público y la re-
cepción total. También se prevé una recepción de hecho cuando por razones excepcionales
de interés público se acuerde la ocupación de las obras o su puesta en servicio anticipada
para el uso público.
A la recepción concurre un facultativo designado por la Admón, el Director facultativo de la

obra y el contratista.
• Si las obras se encuentran en buen estado, el funcionario designado por la Admón

las dará por recibidas, levantándose acta y comenzando entonces el plazo de garan-
tía.
• En caso contrario se levanta también acta constando los defectos observados y fi-
jando un plazo para remediarlos. Si el contratista no efectúa la corrección se le pue-
de conceder un nuevo plazo o declarar resuelto el contrato.
El plazo de garantía desde el cual el contratista sigue respondiendo de la obra se establece

en el pliego de cláusulas administrativas particulares, atendiendo a la naturaleza y compleji-
dad de la obra, y no podrá ser inferior a un año, salvo casos especiales. No obstante, las
obras están sujetas también a un plazo de garantía por vicios ocultos de 15 años desde la
recepción, durante el cual el contratista responde de los daños y perjuicios. Transcurrido
este plazo sin que se haya manifestado ningún daño o perjuicio, queda totalmente extingui-
da su responsabilidad.
b) La extinción por incumplimiento. La resolución
Incumplimiento del contratista
La extinción puede tener lugar por resolución en caso de incumplimiento, con consecuen-
cias mucho más graves cuando el incumplidor es el contratista. El incumplimiento del con-
tratista está regulado de manera muy amplia: cualquiera de las cláusulas del contrato, lo que
autoriza a la Admón a exigir su estricto cumplimiento, o bien acordar la resolución del
mismo. La resolución es preceptiva si ha habido dolo, fraude o engaño, siendo incautada la
garantía, indemnizando a la Admón por los daños y perjuicios ocasionados.
Incumplimiento de la Admón
La Admón resulta, por el contrario, más favorecida ante su propio incumplimiento, que se
sujeta a causas tasadas:
• La demora por más de un mes a partir de la formalización del contrato en la com-

probación del replanteo.
61
• La suspensión de la iniciación de las obras por plazo superior a 6 meses por parte de
la Admón
• El desistimiento o suspensión de las obras por un plazo superior a 8 meses
• Los errores materiales que puede contener el proyecto o presupuesto elaborado por
la Admón que afecten al presupuesto de la obra al menos en un 20%.
• Las modificaciones en el presupuesto, aunque fuesen sucesivas, que impliquen, ais-
lada o conjuntamente, alteraciones del precio del contrato en el momento de aprobar
la respectiva modificación, en más o en menos en cuantía superior al 20% del im-
porte de aquél o que representen una alteración sustancial del proyecto inicial.
Efectos de la resolución del contrato
La resolución del contrato en uno u otro caso lleva consigo la indemnización de los daños y
perjuicios producidos por la parte incumplidora, y obligará a la comprobación, medición y
liquidación de las obras realizadas con arreglo al proyecto, fijándose los saldos pertinentes.
Pero la indemnización de perjuicios a cargo de la Admón está tasada en el 2% del precio de

la adj en el caso de que la Admón demorase el replanteo, el 3% en el caso de suspensión de
la iniciación de las obras por la Admón por tiempo superior a 6 meses, y finalmente, si el
aplazamiento fuese superior a 8 meses o decidiese la Admón la suspensión definitiva de las
obras, el contratista tiene derecho al 6% del precio de las obras dejadas de realizar en con-
cepto de beneficio industrial.
Cuando las obras hayan de ser continuadas por otro empresario o por la propia Admón, con
carácter de urgencia, por motivos de seguridad o para evitar la ruina de lo construido, el
órgano de contratación, una vez que haya notificado al contratista la liquidación de las eje-
cutadas, podrá acordar su continuación, sin perjuicio de que el contratista pueda impugnar
la valoración efectuada ante el propio órgano.
G) La ejecución de obras por la Administración
La legislación de contratos advos ha contemplado siempre el supuesto (no contractual) de

ejecución de obras por parte de la misma Admón, frecuente para obras menores que se po-
dían afrontar por las brigadas de obras del MOPU o incluso de mayor envergadura, por los
ministerios militares.
Actualmente, en la era de la externalización, se admite que las obras se verifiquen a través

de sus medios personales o reales de la Admón o con la colaboración de empresarios parti-
culares, siempre que en este último caso su importe sea inferior a 5.358.153 €. En todo ca-
so, estos contratos de colaboración tienen carácter advo, pero no constituyen contrato de
obras, ya que la ejecución de las mismas estará a cargo del órgano gestor de la Admón y los
particulares son simple auxiliares de ésta.
3. El contrato de concesión de obra pú-

blica. Concepto
Este tipo de contrato no fue contemplado por la Ley de Contratos del Estado. Pero al con-
templarlo el Derecho comunitario, por lo que fue necesario incorporar los aspectos proce-
dimentales europeos en la Ley de Contratos de las AAPP de 1995.
62
La regulación sustantiva del contrato se abordó en la Ley 13/2003, de 23 de mayo, regula-
dora del contrato de concesión de obras públicas, modificando la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo
2/2000, de 16 de junio. Dicha regulación ha pasado ahora a la LCSP.
Definición del contrato de concesión de obra pública
Artículo 7. Contrato de concesión de obras públicas.

1. La concesión de obras públicas es un contrato que tiene por objeto la realización por el conce-
sionario de algunas de las prestaciones a que se refiere el artículo 6 [el contrato de obra pública],
incluidas las de restauración y reparación de construcciones existentes, así como la conservación
y mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la contraprestación a favor de aquél
consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompaña-
do del de percibir un precio.
2. El contrato, que se ejecutará en todo caso a riesgo y ventura del contratista, podrá compren-
der, además, el siguiente contenido:
a) La adecuación, reforma y modernización de la obra para adaptarla a las características
técnicas y funcionales requeridas para la correcta prestación de los servicios o la realización
de las actividades económicas a las que sirve de soporte material.
b) Las actuaciones de reposición y gran reparación que sean exigibles en relación con los
elementos que ha de reunir cada una de las obras para mantenerse apta a fin de que los ser-
vicios y actividades a los que aquéllas sirven puedan ser desarrollados adecuadamente de
acuerdo con las exigencias económicas y las demandas sociales.
3. El contrato de concesión de obras públicas podrá también prever que el concesionario esté
obligado a proyectar, ejecutar, conservar, reponer y reparar aquellas obras que sean accesorias
o estén vinculadas con la principal y que sean necesarias para que ésta cumpla la finalidad de-
terminante de su construcción y que permitan su mejor funcionamiento y explotación, así como a
efectuar las actuaciones ambientales relacionadas con las mismas que en ellos se prevean. En el
supuesto de que las obras vinculadas o accesorias puedan ser objeto de explotación o aprove-
chamiento económico, éstos corresponderán al concesionario conjuntamente con la explotación
de la obra principal, en la forma determinada por los pliegos respectivos.
Ejecución de las obras
Pueden ser ejecutadas con ayuda de la Admón, que podrá consistir en la ejecución por su
cuenta de parte de la misma, si presenta características propias que permitan su tratamiento
diferenciado, o en su financiación parcial durante la ejecución de las obras o bien una vez
que éstas hayan concluido.
La ejecución puede ser contratada en parte o en todo con terceros. El control de la ejecu-
ción se corresponde al concesionario en la parte que subcontrata, y será responsable ante el
OC de las consecuencias derivadas de la ejecución o resolución de dichos (sub)contratos,
así como responsable único frente a dichos terceros.
A) Objeto y duración
En este contrato la obra pública admite la posibilidad de su explotación económica, para la

ejecución de actividades y servicios de interés público es el objeto. Pueden incluir las su-
perficies, zonas o terrenos para la ejecución de actividades complementarias, comerciales o
industriales que sean necesarias o convenientes por la utilidad que prestan, susceptibles de
un aprovechamiento económico diferenciado, tales como establecimientos de hostelería,
estaciones de servicio, zonas de ocio, estacionamientos, locales comerciales y otros suscep-
tibles de explotación. Estas zonas o espacios quedan sujetos al principio de unidad de ges-
63
tión y control de la Admón concedente y serán explotados conjuntamente con la obra prin-
cipal en los términos establecido en el pliego de la concesión.
Las concesiones de construcción y explotación de obras públicas se otorgan por el plazo

que se acuerde en el pliego de cláusulas advas particulares, que no podrá exceder de 40
años, aunque las relativas a obras hidráulicas se rigen por la Ley de Aguas.
Los plazo de los pliegos de condiciones pueden, no obstante, ser prorrogados, como se pre-
vé en general para todos los contratos advos, siempre que sus características permanezcan
inalterables durante el período de duración de las prórrogas previstas y que la concurrencia
para su adj haya sido realizada teniendo en cuenta la duración máxima del contrato, inclui-
dos los períodos de prórroga.
Se prevé también la posibilidad de prórroga de la concesión cuando el concesionario se

retrasara en la ejecución de la obra por fuerza mayor o a causa imputable a la Admón con-
cedente. En dicho caso la prórroga será igual al retraso habido, a no ser que se pidiera una
menor. Si el concesionario fuera responsable del retraso se le impondrán las debidas penali-
dades, sin que el retraso pueda suponer la ampliación del plazo de la concesión.
La ampliación del plazo de duración del contrato de concesión puede, por último, traer cau-
sa de su empleo como técnica para restablecer el equilibrio económico de la concesión,
siempre que la retribución del concesionario proviniere en más 50% de tarifas abonadas por
los usuarios. En este caso puede prorrogarse el plazo de la concesión por un período que no
exceda de un 15% de su duración inicial.
B) Preparación del contrato: estudio de viabilidad, ante-

proyecto, proyecto y pliegos de condiciones
Previamente a la decisión de construir y explotar en régimen de concesión una obra pública,

el órgano de contratación procede a un estudio de viabilidad de la misma, que comprende-
rá:
• Finalidad y justificación de la obra

• Definición de sus características esenciales
• Previsiones sobre demanda de uso e incidencia social y económica en su área de in-
fluencia y sobre la rentabilidad de la concesión
• Encaje en el planeamiento sectorial, territorial y urbanístico
• Valoración del impacto ambiental y, en su caso, medidas correctoras
• Justificación de la solución elegida
• Riesgos operativos y tecnológicos en la construcción y explotación
• Coste de la inversión y sistema de financiación propuesto
• Estudio de seguridad y salud
La Admón somete el estudio de viabilidad a información pública de un mes, prorrogable,

dando traslado del mismo para informe a los órganos de la AGE, CCAA y EELL afectadas,
cuando la obra no figure en el planeamiento urbanístico, que deberán emitirlo en un mes. El
estudio de viabilidad podrá sustituirse por un estudio de viabilidad económico-financiera
cuando por la naturaleza y finalidad de la obra o por la cuantía requerida se considerara que
éste es suficiente.
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Si admite la iniciativa privada en la presentación de estudios de viabilidad de eventuales
concesiones que se entenderán rechazados por silencio en 6 meses. Se reconoce al autor el
derecho a resarcirse si, tras la licitación, no resulta adjudicatario, de los gastos para su ela-
boración, incrementados en un 5% como compensación.
Aprobado el estudio de viabilidad se redacta un anteproyecto, que contendrá además de los

contenidos propios de los anteproyectos de obras, un estudio relativo al régimen de utiliza-
ción y explotación de la obra, con indicación de su forma de financiación y del régimen
tarifario que regirá en la concesión, incluyendo la incidencia o contribución en éstas de los
rendimientos que pueden corresponder a la zona de explotación comercial.
El anteproyecto se somete a info pública por 1 mes, prorrogable por otro mes en caso de
complejidad y se da traslado de éste a los mismos órganos de las AAPP que el estudio de
viabilidad. Este trámite de info pública sirve para cumplimentar, en su caso, el concerniente
al estudio de impacto ambiental.
La Admón concedente aprueba el anteproyecto de obra considerando las alegaciones e in-

corporando las prescripciones de la declaración de impacto ambiental, instando el recono-
cimiento en concreto de la utilidad pública de éste a los efectos de la expropiación forzosa.
La LCSP regula minuciosamente el contenido de los pliegos de cláusulas advas particula-

res de los contratos de concesión de obras públicas.
El pliego de condiciones particulares preverá en todo caso que la sociedad concesionaria

adoptará el modelo de contabilidad que establezca el pliego, así como la referencia de que
los licitadores podrán introducir las mejoras que consideren convenientes sobres las caracte-
rísticas estructurales de la obra, régimen de explotación, medidas tendentes a evitar los da-
ños al medio ambiente y los recursos naturales, o a mejoras sustanciales, pero no a su ubi-
cación.
El pliego de condiciones regulará la retribución del concesionario, contemplándose las

opciones posibles sobre las que debe versar la oferta, las fórmulas de actualización de costes
durante la explotación de la obra, con referencia obligada a su repercusión en las tarifas en
función del objeto de la concesión, así como el umbral mínimo de beneficios derivados de
la explotación de la zona comercial por debajo del cual no podrá incidirse en los elementos
económicos de la concesión.
Los pliegos recogerán también la cuantía y forma de las garantías y los plazos para la
elaboración del proyecto, la ejecución de las obras y de explotación de las mismas, que
podrá ser fijo o variable en función de los criterios establecidos en el pliego y, finalmente,
los derechos y obligaciones específicas de las partes, el régimen de penalidades y los su-
puestos que pueden dar lugar al secuestro de la concesión y el lugar, fecha y plazo para la
presentación de las ofertas.
C) La ejecución de las obras
La ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista en los términos
establecidos para el contrato de obras, en relación con las que éste está obligado a realizar,
Pero cuando el concesionario se retrasa en la ejecución de la obra debido a causa mayor o
causa imputable a la Admón tendrá dº a una prórroga en el plazo de ejecución de la obra y
correlativa y acumulativamente en el plazo de la concesión, la cual será, por lo menos, igual
al retraso habido, a no ser que pidiera una menor.
65
Si la fuerza mayor ocasiona mayores costes al concesionario, a pesar de la prórroga, se
procede a ajusta el plan económico financiero. Si la fuerza mayor impide por completo la
realización de las obras, se resolverá el contrato, debiendo abonar al OC al concesionario el
importe total de las obras, así como los mayores costes en que hubiese incurrido como con-
secuencia del endeudamiento con terceros.
El OC podrá imponer al concesionario de obras que confíe a terceros un porcentaje de los

contratos que represente, como mínimo un 30% del valor global de las obras objeto de la
concesión, previendo al mismo tiempo en los pliegos la facultad de que los candidatos in-
crementen dicho porcentaje. Este porcentaje mínimo deberá constar en el contrato de conce-
sión de obras. Cuando el concesionario de la obra pública tenga el carácter de poder adjudi-
cador deberá respetar, en relación con aquellas obras que hayan de ser ejecutadas por terce-
ros, las disposiciones sobre adjudicación de contratos de obras.
D) Derechos y obligaciones del concesionario
Los concesionarios tienen derecho a explotar la obra y percibir la retribución económica

prevista, al mantenimiento del equilibrio económico de la concesión, y a utilizar los bienes
de dominio público de la Admón concedente necesarios para la construcción, modificación,
conservación y explotación de la obra pública, incluyendo las aguas que afloren o los mate-
riales que aparezcan durante su ejecución, el dº a la expropiación forzosa y servidumbres, y
desahucio advo que resulten necesarios, incorporándose los bienes y derechos expropiados
al dominio público.
Asimismo, el concesionario tiene dº a ceder la concesión en los términos generales que

aplican a todos los contratos advos y a hipotecarla, previa autorización del OC en ambos
casos, y finalmente, el dº a titulizar sus derechos de crédito.
El concesionario está obligado a ejecutar las obras y a explotarlas asumiendo el riesgo

económico de su gestión con continuidad, a admitir la utilización de la obra por todo usua-
rio, de acuerdo con los principios de igualdad, universalidad y no discriminación, mediante
el abono, en su caso, de la tarifa correspondiente, cuidar el buen orden y calidad de la obra
pública y de su uso, pudiendo dictar las normas oportunas instrucciones, sin perjuicio de los
poderes de policía que correspondan al OC, indemnizar los daños que se ocasiones a terce-
ros por causa de la ejecución de las obras o de su explotación, cuando le sean imputables y,
finalmente, a proteger el dominio público vinculado a la concesión, preservando los valores
ecológicos y ambientales del mismo.
Entre las obligaciones del concesionario está la cláusula de progreso, deberá mantener la
obra pública de conformidad con lo que, en cada momento y según el progreso de la cien-
cia, disponga la normativa técnica, medioambiental, de accesibilidad y eliminación de ba-
rreras y de seguridad de los usuarios, que resulte de aplicación.
Tras dichas obligaciones generales del concesionario, la LCSP pormenoriza las relativas al
régimen de uso y conservación de la obra pública, prescribiendo que el personal encargado
de la explotación de la obra, en ausencia de agentes de la autoridad, podrá adoptar las medi-
das necesarias en orden a la utilización de la obra pública, formulando, en su caso, las de-
nuncias pertinentes. Asimismo el concesionario podrá impedir el uso de la obra a aquellos
usuarios que no abonen la tarifa, sin perjuicio de lo que, a este respecto, se establezca en la
legislación sectorial correspondiente,
66
E) Régimen económico-financiero de la concesión
a) Financiación de las obras
Las obras objeto de la concesión serán financiadas total o parcialmente por el concesionario
que, en todo caso, asumirá el riesgo en función de la inversión realizada. No obstante, cuan-
do existan razones de rentabilidad económica o social, o concurran singulares exigencias
derivadas del fin público o interés general de la obra, la Admón podrá también aportar re-
cursos públicos para su financiación que adoptará la forma de financiación conjunta de la
obra, mediante subvenciones o préstamos reintegrables, con o sin interés, debiendo respe-
tarse, en todo caso, el principio de asunción de riesgo por el concesionario. Come es lógico,
la construcción de la obra podrá ser financiada, además, con aportaciones de otras AAPP
distintas a la concedente, en los términos del correspondiente convenio y con la que pueda
provenir de otros organismos nacionales o internacionales.
Las aportaciones públicas pueden ser realizadas durante la fase de ejecución de las obras,
una vez concluidas éstas o al término de la concesión. En los dos últimos casos, resulta de
aplicación la normativa sobre contratos de obra bajo la modalidad del abono total, salvo en
la posibilidad de fraccionar el abono. Asimismo, dichas aportaciones podrán no ser dinera-
rias, como es el caso de los bienes inmuebles que se entreguen al concesionario que se in-
tegrarán en el patrimonio afecto a la concesión, destinándose al uso previsto en el proyecto
de la obra, y que revertirán a la Admón en el momento de su extinción.
b) Retribución por utilización de la obra
El concesionario tendrá dº a percibir de los usuarios o de la Admón una retribución por la

utilización de la obra. En el primer caso estamos ante las tarifas que abonen los usuarios por
la utilización de las obras y que serán fijadas por el órgano de contratación en el acuerdo de
adj. Las tarifas, que serán revisables de acuerdo con lo establecido en los pliegos, tendrán
el carácter de máximas, si bien los concesionarios podrán aplicar tarifas inferiores cuando
lo consideren conveniente.
La retribución por tarifas puede ser sustituida por una retribución abonada por la Admón
teniendo en cuenta su utilización y en la forma prevista en el pliego de cláusulas advas par-
ticulares. El concesionario se retribuirá igualmente con los ingresos procedentes de la ex-
plotación de la zona comercial vinculada a la concesión, pero deberá separar contablemente
los ingresos provenientes de las aportaciones públicas y aquellos otros procedentes de las
tarifas abonadas por los usuarios de la obra y, en su caso, los procedentes de la explotación
de la zona comercial.
c) Mantenimiento del equilibrio económico del contrato
La concesión deberá mantener el equilibrio económico teniendo en cuenta tanto el interés

general como el interés del concesionario cuando la Admón modifique, por razones de inte-
rés público, las condiciones de explotación de la obra, cuando causas de fuerza mayor o
actuaciones de la Admón determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la econo-
mía de la concesión y, en fin, en los supuestos en que se establezcan en el propio contrato
para su revisión.
El restablecimiento del equilibrio económico del contrato podrá consistir en la modificación

de las tarifas, en la reducción o ampliación del plazo concesional y, en general, en cualquier
modificación de las cláusulas de contenido económico incluidas en el contrato.
67
F) Prerrogativas y de la Administración. Modificación, se-
cuestro, rescate y poder sancionador
La Admón, además de las prerrogativas que ya han sido estudiadas en relación con todos
los contratos advos (interpretar, anular, modificar, ...), ostenta en los contratos de concesión
de obras públicas el derecho al equilibrio económico de la concesión a favor del interesado,
reduciendo, en su caso, las tarifas máximas, puede inspeccionar el servicio, sus obras, insta-
laciones y locales, así como la documentación, asumir la explotación de la obra pública en
los supuestos de secuestro de la concesión e imponer con carácter temporal las condiciones
de utilización que sean necesarias para solucionar situaciones excepcionales de interés ge-
neral, abonando la indemnización que en su caso proceda.
Tiene más intensidad, en este caso de contrato, la modificación física de la obra, su amplia-
ción o la realización de obras complementarias directamente relacionadas con el objeto de
la concesión durante la vigencia de ésta. En estos supuestos, deberá revisarse el plan eco-
nómico-financiero para su acomodo al equilibrio económico del contrato. En todo caso las
modificaciones que, por sus características físicas y económicas, permitan su explotación
independiente serán objeto de nueva licitación para su construcción y explotación.
En cuanto al derecho de secuestro de la concesión, implica el traspaso de la concesión al

OC, que lo gestionará por cuenta y riesgo del concesionario, a quien se devolverá, al finali-
zar aquél, con el saldo que resulte después de satisfacer todos los gastos, incluidos los hono-
rarios de los interventores y deducir, en su caso, la cuantía de las penalidades impuestas.
El secuestro se acordará previa audiencia del concesionario, en los casos en que el conce-
sionario no pueda hacer frente temporal y con grave daño social, a la explotación de la obra
pública por causas ajenas al mismo o incurriese en un incumplimiento grave de sus obliga-
ciones que pusiera en peligro dicha explotación. El acuerdo de secuestro será notificado al
concesionario y, si éste, dentro del plazo que se le hubiera fijado, no corrigiera la deficien-
cia, se ejecutará, correspondiendo al órgano de contratación la explotación directa de la obra
pública y la percepción de la contraprestación establecida, pudiendo utilizar el mismo per-
sonal y material del concesionario. Asimismo, el OC designará uno o varios interventores
que sustituirán plena o parcialmente al personal directivo de la empresa concesionaria.
El secuestro tendrá carácter temporal y su duración será la que determine el órgano de con-
tratación, sin que pueda exceder, incluidas la posibles prorrogas, de 3 años. El OC acordará
de oficio o a petición del concesionario el cese del secuestro cuando resultara acreditada la
desaparición de las causas que lo hubieran motivado y el concesionario justificase estar en
condiciones de proseguir la normal explotación de la obra pública. El secuestro, en fin, pue-
de terminar en resolución del contrato de concesión cuando transcurrido el plazo fijado para
el secuestro el concesionario no haya garantizado la asunción completa de sus obligaciones.
El rescate, una exorbitancia extraordinaria, supone la declaración unilateral del OC, discre-
cionalmente adoptada, de dar por terminada la concesión, a pesar de la buena gestión por su
titular. Es difícil de justificar, aunque el concesionario no resulte perjudicado, dada la gene-
rosa indemnización que se le reconoce. Tanto en este caso como en los de supresión de la
concesión por interés público o imposibilidad por acuerdos posteriores de la Admón le co-
rresponde percibir: el importe de las inversiones realizadas teniendo en cuenta su grado de
amortización en función del tiempo que restara para el término de la concesión y lo estable-
cido en el plan económico-financiero; además, los daños y perjuicios que se le irroguen,
teniendo en cuenta los beneficios futuros que el concesionario dejará de percibir.
68
Especialmente severo, dados los intereses en juego, es el régimen de penalidades que se
impone al concesionario por la infracción de las prohibiciones legales, la omisión de actua-
ciones que fueran obligatorias, en particular, el incumplimiento de los plazos para la ejecu-
ción de las obras, la negligencia en el cumplimiento de sus deberes de uso, policía y conser-
vación de la obra pública, la interrupción injustificada total o parcial de su utilización, y el
cobro al usuario de cantidades superiores a las tarifas legalmente autorizadas.
Las multas a imponer se establecen en los pliegos, proporcionalmente al tipo de incumpli-

miento y a la importancia económica de la explotación, pero no podrán exceder del 10% del
presupuesto total de la obra durante su fase de construcción. Si la concesión estuviera ex-
plotándose, el límite de penalidad anuales no puede exceder del 20% de los ingresos obteni-
dos por la explotación de la obra pública durante el año anterior.
Los incumplimientos graves producen, además, la resolución de la concesión en los casos

previstos en el pliego, en el cual se establecen también los incumplimientos graves que pue-
den dar lugar al secuestro temporal, con independencia de las penalidades que en cada caso
procedan por razón del incumplimiento.
Con independencia de las penalidades previstas en el pliego, la Admón puede también im-
poner al concesionario multas coercitivas cuando persista el incumplimiento de sus obliga-
ciones, si ha sido requerido previamente y no las hubiera cumplido en el plazo fijado. A
falta de determinación por la legislación específica (¿y en los pliegos?) el importe diario de
la multa será de 3.000 euros.
G) Extinción y resolución
Las concesiones de obra pública se extinguen por cumplimiento o por resolución.
Por cumplimiento se entiende el transcurso del plazo inicialmente establecido o, en su

caso, el resultante de las prórrogas acordadas o de las reducciones que se hubieran deduci-
do. La extinción del contrato principal comporta la de todos los contratos vinculados a la
concesión y a la explotación de sus zonas comerciales.
Las causas de resolución hacen referencia a la situación personal del concesionario y a su

comportamiento, tales como la muerte o incapacidad sobrevenida del concesionario indi-
vidual o la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad concesionaria, declaración
de concurso o de insolvencia, la ejecución hipotecaria declarada desierta y, finalmente, el
abandono, la renuncia unilateral o el incumplimiento por el concesionario de sus obligacio-
nes contractuales esenciales.
Pero en el caso de muerte o incapacidad sobrevenida la Admón puede acordar la continua-

ción del contrato con sus herederos o sucesores, siempre que éstos cumplan o se comprome-
tan a cumplir, en el plazo que se establezca al efecto, los requisitos exigido al concesionario
inicial. Asimismo, en los casos de fusión de empresas en los que participe la sociedad con-
cesionaria, la concesión puede seguir viva, si bien será necesaria la autorización adva previa
para que la entidad absorbente o resultante de la fusión pueda continuar con la concesión.
Se prevé unas solución similar para los casos de escisión, aportación o transmisión de em-
presas.
La resolución por causas imputables a la Admón concedente son el secuestro de la conce-

sión por un plazo superior al establecido como máximo, la demora superior a 6 meses por
parte del órgano de contratación en la entrega al concesionario de la contraprestación, de los
69
terrenos o de los medios auxiliares a que se obligó según el contrato, el rescate, la supresión
de la explotación de la obra pública por razones de interés público o la imposibilidad de la
explotación de la obra pública como consecuencia de acuerdos adoptados por la Admón
concedente con posterioridad al contrato, supuestos todos ellos que comportan generosas
indemnizaciones a favor del concesionario.
En cuanto a los efectos de la resolución, primero, en aplicación de la regla que impide el

enriquecimiento injusto, la Admón debe abonar al concesionario el importe de las inversio-
nes realizadas por razón de la expropiación de terrenos, ejecución de obras de construcción
y adquisición de bienes que sean necesarios para la explotación de la obra objeto de la con-
cesión, en función del grado de amortización y en función y del tiempo que restara para el
término de la concesión. Por su parte el concesionario queda obligado a hacer entrega a la
Admón concedente, en buen estado de conservación y de uso, de las obras incluidas en la
concesión, así como de los bienes e instalaciones necesarios para su explotación y de los
bienes e instalaciones incluidos en la zona de explotación comercial, si la hubiera, de
acuerdo con lo establecido en el contrato, todo lo cual quedará reflejado en el acta de re-
cepción. No obstante, los pliegos podrán prever que, a la extinción de la concesión, deter-
minadas obras, bienes e instalaciones, deban ser demolidos por el concesionario, reponien-
do los bienes sobre los que se asientan al estado en que se encontraban antes de su construc-
ción.
Cuando el contrato se resuelva por causa imputable al concesionario, le será incautada la

fianza y deberá, además, indemnizar a la Admón los daños y perjuicios ocasionados en lo
que exceda del importe de la garantía incautada.
Si la resolución trae causa del incumplimiento o del ejercicio de las prerrogativas exorbi-
tantes de la Admón, el concesionario debe ser indemnizado por los daños y perjuicios que
se le irroguen, teniendo en cuenta los beneficios futuros que dejará de percibir, atendiendo a
los resultados de explotación en el último quinquenio cuando resulte posible, y a la pérdida
de valor de las obras e instalaciones que no hayan de ser entregadas a aquélla, considerando
su grado de amortización.
En cuanto a los contratos otorgados por el concesionario para el aprovechamiento de las

zonas complementarias, el OC podrá acordar, en la resolución de la concesión, su resolu-
ción, abonando la indemnización que en cada caso corresponda. Esta indemnización será
abonada con cargo al concesionario cuando la resolución se produce como consecuencia de
causa imputable a éste. Cuando no se acuerde la resolución de los citados contratos, los
titulares de los derechos de aprovechamiento seguirán ejerciéndolos, quedando obligados
frente al órgano de contratación en los mismos términos en que lo estuvieran frente al con-
cesionario, salvo que se llegara, de mutuo acuerdo, a la revisión del contrato.
Si el contrato se resuelve por mutuo acuerdo, los derechos de las partes se acomodan a lo
que validamente estipulen entre ellas.
4. El contrato de gestión de servicio pú-

blico. Concepto y modalidades
La LCSP lo define como aquel en el que una AAPP encomienda a una persona, natural o
jurídica, la gestión de un servicio cuya prestación ha sido asumida como propia de su com-
petencia por la Admón encomendante.
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En ningún caso puede ser objeto de encomienda aquellos servicios que impliquen el ejerci-
cio de autoridad; en dicho caso la actividad debe ser desempeñada con medios personales y
materiales de la propia Admón. Tampoco es de aplicación este contrato cuando la gestión
de este servicio público se va a hacer mediante la creación de una entidad de derecho públi-
co o de una sociedad de derecho privado cuyo capital es totalmente público.
A) Modalidades del contrato de concesión de servicio
Comprende, además de la figura clásica de la concesión de un servicio, donde el concesio-

nario asume íntegramente la gestión del servicio a su riesgo y ventura, otras variantes: ges-
tión interesada, concierto, arrendamiento y explotación del servicio mediante la creación de
una sociedad de economía mixta. Estas figuras de gestión indirecta de servicios públicos
vienen del Reglamento de Servicios de la CCLL de 1955. La LBRL de 1985 recogió estas
formas, que ya se contenían en la Ley de Contratos de las AAPP de 1995, y en la actual
LCSP:
1.- Concesión. El empresario gestiona el servicio a su riesgo y ventura; pueden darse

los casos de grandes beneficios para el empresario, o de quiebra o ruina.
2.- Gestión interesada. El empresario y la Admón participan de los resultados de la
explotación del servicio en la proporción que se establece en el contrato. Se puede
estipular un beneficio mínimo a favor de cualquiera de las partes, atendiendo a los
resultados de la explotación, determinándose el régimen de obligaciones de la ges-
tión y de las responsabilidades que incumben al empresario.
3.- Concierto. Se concierta con una persona natural o jurídica que venga realizando
prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de que se trata. Su-
pone utilizar las instalaciones privadas que están prestando los mismos servicios
que la Admón pretende afrontar.
4.- Arrendamiento. La Admón en este caso soporta con sus propias instalaciones,
que arrienda a un particular para que preste el servicio correspondiente. Esta for-
ma es utilizable cuando se hubieran de tener en cuenta primordialmente los inter-
eses económicos en orden a la disminución de los costes o al aumento de los in-
gresos. La duración del arrendamiento no puede ser superior a 10 años
(RSCCLL). Esta modalidad no está contemplada en la LCSP.
5.- Sociedad de economía mixta. La Admón participa en concurrencia con personas
naturales o jurídicas. En paridad no es una modalidad del contrato de gestión de
servicios, sino una particularidad de la empresa concesionaria en cuyo capital par-
ticipa mayoritaria o minoritariamente ( pero < 100%) un ente público, celebrando
dicha empresa con la Admón, cualesquiera de las modalidades anteriores de con-
trato de gestión de servicios. Se pueden dar casos cercanos a la autocontratación
en el caso de que el capital sea mayoritariamente público.
No se admite la subcontratación en ninguna de dichas modalidades, salvo en prestaciones

accesorias, por ser decisivas en estos contratos las condiciones personales o empresariales
del concesionario. Lo mismo ocurre en el contrato de obra pública.
B) Actuaciones previas y procedimiento de adjudicación
La LCSP exige la declaración previa como servicio público, “antes de proceder a la contra-
tación de un servicio público la Admón deberá haber establecido su régimen jurídico, que
declare expresamente que la actividad de que se trata queda asumida por la Admón respec-
tiva como propia de la misma, atribuya las competencias advas, determine el alcance de las
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prestaciones en favor de los administrados, y regule los aspectos de carácter jurídico, eco-
nómico y advo relativos a la prestación del servicio”. Por esta razón los pliegos de cláusulas
advas particulares y de prescripciones técnicas fijarán las condiciones de prestación del
servicio y, en su caso, fijarán las condiciones de prestación del servicio y, en su caso, fijarán
las tarifas que hayan de abonar los usuarios, los proc para su revisión, y el canon o partici-
pación que hubiera de satisfacerse a la Admón.
Todos los proc de adj y de selección de contratistas son válidos para el contrato de gestión
de servicios públicos. Pero la LCSP muestra una preferencia por el proc negociado en cuan-
to que, además de los supuestos previstos en que con carácter general podrá acudirse al
mismo:
a) Cuando se trate de servicios públicos respecto de los cuales no sea posible promo-
ver concurrencia en la oferta;
b) En aquellos cuyo presupuesto de gastos de primer establecimiento se prevea infe-
rior a 500 k€ y su plazo de duración sea inferior a 5 años;
c) Los relativos a la prestación de asistencia sanitaria concertados con medios aje-
nos, derivados de un Convenio de colaboración entre las AAPP o de un contrato
marco.
C) La duración del contrato
Es una característica tradicional la prohibición de otorgamiento a perpetuidad y el estable-

cimiento de un plazo máximo de duración, que tradicionalmente se fijó en 99 años. Esta
regla se consideraba un elemento natural para evitar la prescripción inmemorial del dominio
y de las funciones públicas. Pero aparte de que los bienes públicos y las funciones públicas
son imprescriptibles, parece de más en un contrato que incorpora como elemento natural la
resolución unilateral en cualquier momento por la Admón a través de su rescate.
La LCSP obliga a fijar en el pliego de cláusulas advas particulares su duración, que no pue-
de exceder de 50 años en los contratos que comprendan la ejecución de obras y la explota-
ción de servicio público , ni de 25 años en el resto, salvo que se refieran a la explotación de
servicios sanitarios, cuya duración máxima es de 10 años.
D) Obligaciones y derechos de concesionario
El contenido obligacional de la relación concesional se inspira en el principio según el cual

el concesionario está obligado a organizar y prestar el servicio y, en su caso, a la ejecución
de las obras conforme al proyecto aprobado por el órgano de contratación, lo que, a su vez,
la Ley diferencia en las obligaciones de prestar el servicio con la continuidad convenida y
garantizar a los particulares el derecho a utilizarlo, indemnizar los daños que se causen a
terceros como consecuencia de la operaciones que se requiera el desarrollo del servicio,
excepto cuando el daño sea producido por causas imputables a la Admón y, finalmente,
respectar el principio de no discriminación por razón de nacionalidad, en los contratos de
suministro consecuencia del de gestión de servicios públicos.
La LCSP sólo alude a la posibilidad de que el concesionario dicte las oportunas instruccio-
nes, pero no parece posible que ostente potestades públicas, ni mucho menos la sancionato-
ria. Ahora únicamente la Admón puede imponer sanciones a los usuarios del servicio, como
al propio concesionario, en su caso.
72
El principal dº del concesionario es obtener las contraprestaciones económicas previstas en
el contrato, que será distinta según el tipo de modalidad del contrato de gestión que se adop-
te, limitándose la Ley a prescribir que consistirán en una retribución fijada en función de la
utilización del servicio que se percibirá directamente de los usuarios o de la propia Admón,
y que su revisión se hará de acuerdo con las previsiones del contrato.
Si la Admón no hace efectiva la contraprestación económica o no entrega los medios auxi-

liares a los que se obligo en el contrato, en los plazos previstos, y no procede a la resolución
del contrato o no la solicite el contratista, éste tendrá al interés de demora de las cantidades
o valores económicos que aquéllos signifique, o ambas cosas.
E) Potestades de la Administración. Modificación e

intervención
La Admón tiene el poder de modificación de las características del servicio contratado y de

las tarifas, por razones de interés público, sin compensación económica alguna, si la modi-
ficación no tiene trascendencia económica. Pero si afectan al régimen financiero del contra-
to, debe compensar al contratista de manera que se mantenga el equilibrio económico.
Para asegurar la continuidad y la calidad del servicio la Admón puede llegar a hacerse car-
go del servicio, de forma similar al secuestro en los contratos de concesión de obra pública,
a costa del contratista, si el incumplimiento de éste a sus obligaciones supone una perturba-
ción grave y no reparable por otros medios y la Admón no decidiese la resolución del con-
trato. La intervención dura hasta que desaparezca la perturbación. El contratista debe abonar
a la Admón los daños y perjuicios que efectivamente le haya irrogado.
F) El equilibrio económico del contrato
Cuando la modificaciones de las características del servicio y de su régimen de tarifas (por

razones de interés publico) afectan al régimen financiero del contrato, la Admón debe com-
pensar al contratista, de manera que se mantenga el equilibrio económico-financiero que se
considero básico en la adjudicación del contrato. También debe restablecerse dicho equili-
brio cuando otras actuaciones de la Admón o causas de fuerza mayor determinen de forma
directa la ruptura sustancial de la economía del contrato.
Pero el restablecimiento del equilibrio puede ser en beneficio o en perjuicio del concesiona-
rio, ya que la Admón también puede, por ejemplo, reducir las tarifas si de los pliegos de
condiciones se desprende que los beneficios del concesionario exceden de un límite máxi-
mo.
La Ley prescribe que la Admón puede restablecer el equilibrio económico del contrato
en beneficio de la parte que corresponda, tanto a favor de la Admón como del concesio-
nario, cuando otras actuaciones de la Admón al margen del contrato determinan la ruptura
de la economía del mismo o dicha ruptura tenga lugar por causas de fuerza mayor.
El restablecimiento del equilibrio económico del contrato puede consistir en la modificación

de las tarifas a abonar por los usuarios, al alza o a la baja, reducción o aumento del plazo del
contrato hasta el 10% de su duración inicial, respetando los límites legales previstos y,
además, en la modificación de las cláusulas de contenido económico.
73
G) Extinción y resolución
La extinción puede ser por finalización del plazo de concesión: la reversión de la concesión
a la Admón. El contratista debe entregar las obras e instalaciones a que está obligado con
arreglo al contrato y en el estado de conservación y funcionamiento adecuados. Para ello,
durante un período prudencial anterior a la reversión, que deberá establecerse en el pliego,
el órgano competente adoptará las disposiciones encaminadas a que la entrega de los bienes
se verifique en las condiciones convenidas.
Se extingue también por su resolución, que puede tener lugar por cualquiera de las causas
generales para la resolución de contratos advos y, además, por decisión de la propia Admón
concedente, cuando ésta procede al rescate del servicio por razones de interés público para
gestionar directamente, o bien que por razones, también de interés público acuerde la su-
presión del mismo o, finalmente, que se acuerde que su explotación resulta imposible como
consecuencia de acuerdos adoptados con posterioridad al contrato.
En estos casos la Admón abonará al contratista el precio de las obras e instalaciones que ,
ejecutadas por éste, pasan a propiedad de aquella, teniendo en cuenta su estado y el tiempo
que resta de reversión, y asimismo indemnizará al contratista de los daños y perjuicios que
se le irroguen, incluidos los beneficios futuros que deje de percibir, atendiendo a los resul-
tados de la explotación en el último quinquenio y a la pérdida del valor de las obras e insta-
laciones que no hayan de revertir a aquélla, habida cuenta de su grado de amortización.
5. El contrato de suministros. Concepto
A) Concepto y procedimiento de adjudicación
En principio se asemeja a una compraventa de bienes muebles, con traspaso de propiedad

mediante un precio. Pero se diferencia del mismo en cuanto a que la entrega no es en una
sola vez, ni siquiera periódicamente, según las necesidades. Se asemeja al contrato de obra
en cuanto que el suministrados, a veces, realiza un proceso de elaboración o fabricación
previa de los bienes a entregar.
En la LCSP, el contrato advo de suministro es aquel por el que la Admón adquiere la pro-
piedad o el disfrute de bienes muebles. No es un contrato sobre bienes inmuebles como en
el caso de los c. de obras o de prestaciones personales, intelectuales o manuales, como en el
caso de los c. de servicios.
La LCSP lo define de la siguiente manera:
Para mayor precisión la LCSP prescribe en su art. 9.3:
74
En el caso de los de fabricación la Admón puede inspeccionar y ser informada del proceso
de fabricación o elaboración del producto que haya de ser entregado como consecuencia del
contrato, pudiendo ordenar o realizar por sí misma análisis, ensayos y pruebas de los mate-
riales a emplear, establecer sistemas de control de calidad y dictar cuantas disposiciones
estime oportunas para el estricto cumplimiento de lo convenido (271).
Lo normal es que la contraprestación sea un precio en dinero, pero la LCSP (270) prevé
también el contrato de suministro-permuta, donde la Admón suministra parte del precio en
dinero y parte en la entrega de otros bienes de la misma clase, sin que pueda llegarse al 50%
del precio total.
En cuanto al procedimiento de adjudicación, los contratos de suministros puede adj, ade-

más de por los proc abiertos o restringidos, mediante el proc negociado. El proc negociado
se puede aplicar en los siguientes casos:
• En los que está previsto con carácter general (v estimado < 100 k€).
• Celebrados para la adquisición de bienes histórico-artísticos por el Estado o las
CCAA
• Para bienes dedicados a fines de investigación, experimentación, estudio o desarro-
llo
• Entregas complementarias para reposición parcial de suministro o instalaciones de
uso corriente o ampliación de suministros o instalaciones existentes, si el cambio de
proveedor obligara al OC a adquirir material con distintas características
• Adquisición en mercados organizados o bolsas de materias primas de suministros
que cotizan en los mismos
• En situaciones especialmente ventajosas: cierre de un proveedor, concurso, o proc
de naturaleza parecida (saldos).
B) Efectos
El contratista está obligado a la entrega de los bienes en el tiempo y lugar fijados en el con-
trato y, salvo pacto en contrario, corre con los gastos de la entrega y el transporte hasta el
lugar convenido. La Admón paga el precio.
En cuanto a riesgos, el contratista no tiene derecho a indemnización por causa de pérdidas,

averías o perjuicios en los bienes, antes de su efectiva entrega a la Admón, salvo que éste
hubiese incurrido en mora al recibirlos. Después es la Admón la responsable de su gestión,
sin perjuicio de vicios o defectos ocultos.
75
Si durante el plazo de garantía se acredita la existencia de vicios o defectos en los bienes,
la Admón tiene dº a reclamar la reposición de los inadecuados o la reparación de los mis-
mos, oído el contratista. Si durante dicho plazo la Admón considera que no son aptos para
el fin, por los vicios o defectos imputables al contratista, y exista la presunción de que la
reposición o reparación no será bastante, puede rechazar los bienes, dejandolos del cuenta
del contratista, quedando exento el OC de la obligación de pago y teniendo dº además a la
recuperación del precio satisfecho. Más allá de dicho plazo que cada palo aguante su vela.
Las modificaciones acordadas conforme al poder de modificación de la Admón son obliga-

torias para el contratista, cuando suponga aumento o supresión de unidades de bienes, o la
sustitución de unos bienes por otros, siempre que los mismos estén comprendidos en el con-
trato y no impliquen, aislada o conjuntamente, la alteración del precio, en ± 20%. En otro
caso el contratista tendrá dº a indemnización.
Son causas específicas de resolución del contrato:
• Las generales para todo tipo de contrato

• La suspensión por causa imputable a la Admón, de la iniciación del suministro por
plazo superior a 6 meses, en cuyo caso el contratista sólo tiene derecho a percibir
una indemnización del 3% del precio de adj.
• Puede llegar al 6% de la entregas dejadas de realizar, en concepto de beneficio in-
dustrial, en el caso de desistimiento o suspensión del suministro por más de un año
acordado por la Admón.
En caso de resolución del contrato se produce la recíproca devolución de los bienes y del
importe de los pagos realizados, y cuando no fuera posible o conveniente para la Admón,
habrá de abonar ésta el precio de los efectivamente entregados y recibidos de conformidad.
6. Contratos de servicios. Concepto

La LCSP prevé que la extinción de los contratos de servicios en ningún caso supondrá la
consolidación de las personas que hayan realizado trabajos objeto del contrato como perso-
nal del ente, organismo o entidad del sector público contratante (LCSP 277). Además no
puede sustituirse cualquier actividad propia de funcionarios, que no pueden ser objeto de
estos contratos que, como ocurre con los c. de gestión de servicios públicos, no pueden im-
plicar el ejercicio de autoridad inherente a los poderes públicos.
A) Concepto
La LCSP define estos contratos por exclusión. El objeto serán prestaciones de hacer consis-
tentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de
una obra o suministro.
Se dividen 26 categorías, según el Anexo II LCSP que se corresponden con las diversas
clases de prestaciones que pueden ser objeto de un c. de servicios, más un tipo 27 que se
refiere a “otros servicios” distintos de los enumerados.
En el caso de que el servicio tenga por objeto el desarrollo o puesta a disposición de produc-
tos protegidos por un dº de propiedad intelectual o industrial, llevan aparejada la cesión
de esta propiedad a la Admón. Aun cuando se excluya la cesión de dichos derechos de pro-
76
piedad, el OC puede siempre autorizar el uso correspondiente a entes, organismos y entida-
des del sector público.
La LCSP prescribe q el pliego de cláusulas advas fije el sistema de determinación del pre-
cio, que podrá estar referido a componentes de la prestación, unidades de ejecución o uni-
dades de tiempo, o fijarse en un tanto alzado cuando no sea posible o conveniente su des-
composición, o resultar de la aplicación de honorarios por tarifas o de una combinación de
las anteriores posibilidades.
B) Duración
Posibilidades:
• Regla general, inferiores a 4 años. Prórroga por mutuo acuerdo, antes de la finaliza-
ción, hasta 6 años, sin que las prórrogas puedan sumar entre ellas más que la dura-
ción inicial.
• Duración superior a/a del Consejo de Ministros u órgano autonómico competente,
para contratos determinados, y de forma genérica para determinadas categorías.
• Los topes anteriores se puede sobrepasar en c. de servicios que complementan c. de
obras (asistencia a la dirección de obra, gestión integrada de proyectos) o de sumi-
nistro, sin que se llegue a exceder el plazo de duración del contrato principal, salvo
contratos que comprenden trabajos relacionados con la liquidación del contrato
principal.
Para la Admón de justicia, los contratos de servicios, tendrán la duración precisa para aten-
der adecuadamente sus necesidades, sin los límites anteriores.
C) Adjudicación
Los proc de preparación y adj tienen dos especialidades.
Dichos proc se excluyen en los contratos para docentes, conferencias, ..., donde basta la
designación o nombramiento de la autoridad competente.
El proc negociado es prácticamente la regla general:
• Los de < 100 k€ de v. estimado.

• Casos de especiales características, especialmente con contenido intelectual y no sea
posible establecer con precisión sus condiciones para hacerlo por proc abierto o res-
tringido.
• Se trate de servicios complementarios imprevistos, si se adjudica al empresario del
contrato principal, si no pueden separarse técnica o económicamente del contrato
primitivo, o aunque se puedan separar si no superna el 50 % del precio inicial del
contrato.
• Cuando los servicios consisten en la repetición, dentro de 3 años, de otros similares
adjudicados en proc abierto o restringido, al mismo contratista, si se ajustan a un
proyecto base y la posibilidad de uso del proc negociado se anunció inicialmente
• Cuando el contrato es consecuencia de un concurso de proyectos y deba adjudicarse
al ganador.
77
D) Efectos
El contratista presta el servicio, atendiendo a las instrucciones del OC, siendo responsable
de la calidad técnica de sus trabajos, así como de las consecuencias que se deduzcan para la
Admón o para terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o conclusiones inco-
rrectas en la ejecución del contrato.
La Admón, si los trabajos no se adecuan al contrato, por vicios o defectos imputables al

contratista, puede rechazar la prestación, con audiencia del contratista, quedando exenta de
la obligación de pago o teniendo dº, en su caso, a la recuperación del precio satisfecho. Du-
rante el plazo de garantía el OC tiene derecho a reclamar al contratista la subsanación de los
mismos. Terminado el plazo de garantía, salvo subsanación de errores y responsabilidad de
los contratos que tengan por objeto la elaboración de proyectos de obras, el contratista que-
da exento de responsabilidad.
En cuanto a la modificación del contrato, además de las reglas generales, la LCSP sólo
precisa en relación con los c. de mantenimiento y en términos análogos a otros c. de servi-
cios que la modificación que produzca aumento, reducción o supresión de equipos a mante-
ner o la sustitución de unos equipos por otros, si los mismos están contenidos en el contrato,
es obligatorio para el contratista, sin que tenga dº alguno a reclamar indemnización por di-
chas causas, salvo que impliquen en su conjunto la alteración del precio, en ± 20%. En otro
caso el contratista tendrá dº a la resolución del contrato o a la indemnización.
Las causas de resolución son idénticas que para el caso del contrato de suministros, así co-
mo las consecuencias indemnizatorias consistentes en el 5% o 10% del precio del contrato.
E) Responsabilidad en el contrato de proyectos de obra
El régimen para este caso es minucioso en cuanto a la subsanación de deficiencias y exigen-

cias de responsabilidad.
Se concede al contratista un plazo de 2 meses para suplir las deficiencias, transcurrido, se le

puede conceder otro nuevo de 1 mes o resolver el contrato. El contratista, en ambos casos,
sufre una penalidad del 25% del precio del contrato. De producirse un nuevo incumplimien-
to se resuelve el contrato y el contratista devuelve el precio pactado, íntegro, y pierde la
garantía. En todo caso, si antes de la finalización del último plazo el contratista renuncia a
la realización del proyecto, se abona a la Admón una indemnización de ½ del precio del
contrato y se pierde la garantía.
Si, además, el presupuesto de ejecución de la obra se desvía más del ±20% del coste real de
la misma, por errores u omisiones del contratista consultor, la Admón puede establecer un
el pliego un sistema de indemnizaciones que consisten en la minoración del precio del con-
trato de elaboración del proyecto, en función del % de desviación, hasta el 50% del valor
del contrato de proyecto. El contratista debe abonar el importe de dicha ejecución en 1 mes
desde la notificación, previa audiencia.
En cuanto a los daños y perjuicios por errores en el proyecto nótese:
78
7. Contrato de colaboración entre el
sector público y el sector privado
Comporta un acuerdo global que integra la realización de obras, su financiación y manteni-
miento y explotación durante un largo período que se corresponde con la amortización eco-
nómica de la operación, remunerándose al contratista mediante un precio aplazado y depen-
diente del éxito y riesgos de la operación, cuyos costes deben definirse en todo caso con la
mayor transparencia, distinguiendo los de constitución, financiamiento y explotación. Se
trata de un contrato sólo justificable cuando la finalidad perseguida no se puede atender con
otros contratos, dada la complejidad del proyecto o la urgencia de su realización.
La Directiva 2004/18, ni ninguna otra comunitaria, recogen este contrato. Pero la Comisión
aprobó en 2004 el Libro verde sobre la colaboración público-privada y el Dº comunitario
en materia de contratación pública y concesiones.
En esta modalidad, el contratista asume la tarea de realizar y gestionar una infraestructura

para la Admón pública (e.g. un colegio, hospital, infraestructura de transporte, centro peni-
tenciario, ...) y cuya remuneración no adopta la forma de tarifas abonados por los usuarios
de la obra o servicio, sino de pagos periódicos realizados por el socio público. Dichos pagos
pueden ser fijos, pero también pueden calcularse de manera variable, en función, e.g., de la
disponibilidad de la obra, de los servicios correspondientes o incluso de la frecuentación de
la obra.
En su versión institucional, el Libro Verde se refiere a supuestos en que se crea una entidad
de capital mixto cuando una operación de este tipo va acompañada de una atribución de
misiones a través de un acto que puede calificarse de contrato público o, incluso de conce-
sión, lo que obliga a garantizar el respeto de los principios y normas que para su adjudica-
ción se derivan del Dº comunitario. Se trata de un supuesto que en el Dº español está resuel-
to dentro de la regulación de una de las modalidades del contrato de concesión de servicio
público, la gestión por empresa de economía mixta.
En dicho documento está el origen del contrato de colaboración público-privado que la

LCSP define como aquel en que una Admón encarga a una entidad de Dº privado, por un
período determinado en función de la amortización de las inversiones o de las fórmulas de
financiación que se prevean, la realización de una actuación global e integrada que, ade-
más de la financiación de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios
para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio público o relacionados con
actuaciones de interés general, comprenda alguna de las siguientes prestaciones:
79
a) La construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas y pro-
ductos o bienes complejos, así como su mantenimiento, actualización o renova-
ción, su explotación o su gestión.
b) La gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas.
c) La fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología
específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanza-
das y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado.
d) Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Admón del servicio
público o actuación de interés general que le haya sido encomendado.
Asimismo el contratista puede asumir la dirección de las obras que sean necesarias, así
como realizar total o parcialmente los proyectos para su ejecución y contratar los servicios
precisos.
En contrapartida, la Admón abonará al contratista un precio durante toda la duración del

contrato, que podrá estar vinculado al cumplimiento de determinados objetivos de rendi-
miento.
Nuestra LCSP asigna a este contrato un carácter subsidiario: sólo podrá celebrarse cuando
previamente se haya puesto de manifiesto que otras fórmulas alternativas de contratación no
permiten la satisfacción de las finalidades públicas.
Se regirá por las normas generales aplicables a todos los contratos advos y por las especia-
les correspondientes al contrato típico cuyo objeto se corresponda con la prestación princi-
pal de aquél, en lo que no se oponga a su naturaleza, funcionalidad y contenido peculiar.
Esta remisión explica que la LCSP solamente dedique una regla específica a regular el fon-
do de los contratos de colaboración público-privado: la relativa a su duración, que no podrá
exceder de 20 años, salvo que por razón de la prestación principal que constituye su objeto
y de su configuración, el régimen aplicable sea el propio de los contratos de concesión de
obra pública en cuyo caso se estará a lo dispuesto sobre éste.
Los contratos de colaboración se adjudican mediante diálogo competitivo, sin perjuicio de

que pueda seguirse el procedimiento negociado con publicidad en casos excepcionales,
cuando por razón de sus características o de los riesgos que entrañen, no pueda determinarse
previamente el precio global (art. 164.3 LCSP)
80
Tema VI La expropiación forzosa
1. Garantía patrimonial y actividad
administrativa de extinción de dere-
chos. Sus formas
La expropiación, destruyendo o desposeyendo, de un derecho o interés patrimonial a un
sujeto, a favor de otro, por causa de interés público es la forma más extrema de la actividad
adva de limitación. De acuerdo con la C 78 la expropiación necesita una causa de utilidad
pública o interés social:
Artículo 33 (CE, Título I, Capítulo 2.º, Sección 2.ª)

1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pú-
blica o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dis-
puesto por las leyes.
Teniendo el Estado competencia exclusiva sobre la legislación de expropiación:
Artículo 149 CE
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
18. Las bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de
sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante
ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; le-
gislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de
todas las Administraciones públicas.
La garantía patrimonial del expropiado consiste en la indemnización que se establece en CE

33.3, el art. 1 de la Ley de Expropiación Forzosa que obliga a indemnizar por su valor a
toda privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales
legítimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada
imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o
mera cesación de su ejercicio. La propia CE 78 establece la responsabilidad por los daños
ocasionados por la actividad adva:
Artículo 106 CE
1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación adminis-
trativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados
por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
La garantía patrimonial del administrado se alcanza mediante diversos procedimientos:
• Cuando se prevé la privación de bienes o derechos a favor de un interés público,

funcionando ex ante la garantía patrimonial.
• Cuando el proc advo se tramita ex post del sacrificio, como ocurre en las requisas.
• Y cuando la lesión de los bienes es consecuencia del funcionamiento normal o
anormal del Ente público se reconoce al particular la institución de la responsabili-
dad de las Administraciones públicas del tema siguiente.
81
La Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 abordaba inicialmente al
regulación conjunta de la expropiación y la responsabilidad. Actualmente la responsabilidad
adva se regula en la LRJ.
2. Significado y alcance constitucional

del derecho de propiedad
La C no considera la propiedad privada como un dº fundamental, regulable sólo mediante
LOrg, sino que la incluye entre los derechos que pueden regularse mediante ley ordinaria, y
sólo está garantizada ante los Tribunales ordinarios por los modos comunes (CE 53.1).
Tampoco es considerada dº fundamental por las constituciones italiana y alemana, ni por el

Convenio Europeo de Derechos Humanos. Si lo era, sin embargo, en la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1879, que lo consideraba un dº sagrado e inviola-
ble. La C de 1812 define la expropiación en términos prohibitivos. Las constituciones de
1837 y 1845 conservan el carácter defensivo, la C 1869 precisa la intervención judicial,
pero la C 1876 no lo condiciona a la intervención del juez.
La concepción social aparecen en el siglo XX que, aunque manteniendo la titularidad priva-

da de bienes, considera la propiedad como soporte de deberes sociales. La C 1931 considera
la expropiación con indemnización, o sin ella si hay una ley con mayoría absoluta; llega a
considerar la socialización de la propiedad.
La regulación en la C 78 es:

1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
Artículo 149 CE
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
18. Las bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de
sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante
ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; le-
gislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de
todas las Administraciones públicas.
3. Expropiación y figuras afines: limita-

ciones y servidumbres
Se trata ahora, después de conocer la garantía constitucional, la definición del dº y los bie-
nes que comprende, el ámbito o espacio de las propiedades pública o privada, limitaciones a
la propiedad permisibles y cuáles precisas indemnización, y los procedimientos de expro-
piación y sus garantías.
En el Dº público expropiatorio el concepto de propiedad es más amplia que en el Dº civil,

comprende la titularidad de toda clase de derechos patrimoniales, tanto el dominio como los
demás derechos reales, como los derechos de obligación, la titularidad de acciones, etc.
82
Tampoco se circunscribe a la propiedad que recae sobre los bienes inmuebles, abarcando
ahora también la propiedad mueble y los derechos incorporales. Por eso CE 33 usa tanto los
términos propiedad, bienes y derechos. El art. 1 LEF llega hasta la situación que correspon-
de al ejercicio de una determinada actividad, incluyendo la mera cesación de su ejercicio.
En cuanto al deslinde de propiedad pública y propiedad privada, el art. 38 CE considera

implícitamente que la propiedad privada es la predominante cuando reconoce la libertad de
empresa en el marco de una economía de mercado, si bien de acuerdo con las exigencias
de a economía general y, en su caso, de la planificación. El art. 132 CE por su parte, esta-
blece que será una ley ordinaria la que determinará los bienes que han de ser de dominio
público, y en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recur-
sos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
Se sigue de lo anterior que la propiedad pública es excepcional y marginal. Que el espacio privado sólo
puede ser invadido por lo público cuando se justifica en el interés general y a través del proc establecido.
Las nacionalizaciones por medio de compra por parte del Estado de acciones de empresas en el mercado
financiero, aunque cosa del pasado, son dudosas. Pero si son C legítimas las nacionalizaciones de aguas
(Ley de Aguas de 1985) o las de minas de las leyes decimonónicas.
¿Es una expropiación indemnizable toda limitación de una propiedad o derecho? No, hay
muchas limitaciones que privan al propietario de potestades sin que lleguen a suponer una
expropiación como las prohibiciones de parcelaciones, los controles de precios y alquileres,
las prohibiciones de determinadas plantaciones, las servidumbres de líneas aéreas eléctricas
o telefónicas, o, la más significativa, la eliminación del ius aedificandi en suelo no urbani-
zable de los planes de urbanismo.
Supuesta la legitimidad de estas limitaciones al dº de propiedad se trata de determinar si son

indemnizables, o si, por el contrario, son límites naturales, distinguiéndose a este efecto las
servidumbres de las limitaciones y suponiendo que éstas no son expropiaciones, pero sí las
primeras, que vienen entonces a configurarse como expropiaciones parciales.
Tanto limitaciones como servidumbres están previstas en el C.C. El art. 348 C.C. define la
propiedad como el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las
establecidas en las leyes. Las servidumbres, arts. 530, 531 y 549, C.C. son un gravamen
impuesto sobre un inmueble en beneficio de otro perteneciente a distinto dueño, o de una o
más personas a quienes no pertenezca la finca gravada, admitiéndose que puedan tener por
objeto la utilidad pública.
De acuerdo con lo anterior no son indemnizables, en un principio, las limitaciones genéri-

cas, como las impuestas por la reglamentación de alquileres, de control de precios, por la
proximidad del dominio público (servidumbres aéreas, carreteras, ferrocarriles, etc.), o so-
bre la propiedad agraria (prohibición de determinados cultivos). La falta de indemnización
se justifica en la “generalidad” de las personas a que afectan dichas limitaciones a quienes
sería financieramente imposible compensar adecuadamente. Esta circunstancia está recogi-
da en el LEF al exigir que para que sean indemnizables los daños ocasionados como motivo
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos que afecten a una persona o
grupo de personas (art. 139.2 LRJ).
Artículo 122 LEF

1. En todo caso, el daño habrá de ser efectivo, evaluado económicamente e individualizado con
relación a una persona o grupo de personas.
83
Artículo 139. Principios de la responsabilidad. LRJ
1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las AAPP correspondientes, de toda
lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios pú-
blicos.
2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individuali-
zado con relación a una persona o grupo de personas.
Por el contrario, las servidumbres restringen además del contenido general de propiedad y
su exclusividad; las facultades de la propiedad quedan divididas entre el propietario y el
titular de la servidumbre de forma que, desde el punto de vista del propietario, la servidum-
bre consiste en un soportar algo. La servidumbre pública implica también la sujeción parcial
del bien a un uso por parte de la colectividad, de ordinario una ocupación de bienes inmue-
bles, así como la realización de operaciones materiales concretas.
Las nacionalizaciones de actividad, por la que se declaran actividades públicas y se socia-

lizan determinadas actividades antes llevadas a cabo por particulares (art. 128 CE), aunque
ya no sean habituales, son una medida que se sitúa a medio camino entre la expropiación
estricta (nota de singularidad) y la limitación (nota de generalidad). En principio debe ser
indemnizadas las cesaciones del ejercicio de actividades por paso de las mismas al sector
público que implique el cierre de empresas y pérdida de clientela, porque cabe la individua-
lización del daño y son por ello verdaderas expropiaciones, a tenor del art. 1 LEF que inclu-
ye la mera cesación de actividad.
Artículo 128 CE
1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordi-
nada al interés general.
2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar
al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo
acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.
Por último considérese el caso de acumulación indefinida de limitaciones no indemnizables.

La suma de limitaciones y servidumbres, siendo una por una indemnizables, puede dar lugar
a la pérdida de significado del propio dº de propiedad. En efecto, las fincas están ya despo-
seídas de las minas que pudieran tener, del agua subterránea, del dº a edificar, de prohibi-
ciones de cultivo (por ejemplo, cannabis sativa) pero sin indemnizar ni dejar de exigir los
correspondientes impuestos, lo que puede hacer llegar al caso de que la misma propiedad
sea antieconómica. La última e insoportable limitación, que convierte la propiedad en un
bien irrentable debería permitir que se reconociera al titular el derecho de exigir la expro-
piación o una mínima indemnización. La STC 37/1987, sobre la Ley de la Reforma Agraria
de Andalucía de 1984, rechazó la posibilidad de un vaciamiento total de los contenidos del
dº de propiedad y su reducción a una pura titularidad formal, como si la única facultad del
propietario fuera pasearse por su campos (previo pago de los impuestos sobre propiedades
rústicas, iota dixit).
4. Origen y evolución del procedimiento

expropiatorio
Para llevar a cabo una privación de la propiedad o de intereses privados legítimos hay que
seguir los procedimientos advos arbitrados al respecto. Así el art. 33.3 CE limita a “causa
justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y
de conformidad con lo dispuesto por las leyes”. El art. 105.c) CE establece asimismo que
“la ley regulará ... el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administra-
84
tivos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.” A lo largo de la historia
se ha tenido un proc expropiatorio con dos versiones, la judicialista, que otorga al juez un
papel preponderante, y la administrativa, que lo margina.
A) Los orígenes napoleónicos y judicialistas del procedi-

miento expropiatorio.
La Ley de Napoleón de 1810 estableció por primera vez fórmulas procesales para la defensa
de la propiedad inmueble frente a los desapoderamientos de las obras públicas, diseñando
por primera vez la expropiación forzosa. Además, en contraste con su concepción de sepa-
ración de poderes, donde se venía atribuyendo a la Jurisdicción adva una competencia ilimi-
tada en todas las materias en las que intervenía la Admón, la ley citada no permitía la ex-
propiación sino con sentencia judicial civil previa.
B) La recepción y evolución del procedimiento expropiato-

rio en el Derecho español
Nuestras leyes modernas, influidas por las francesas, han recogido también los modelos
judicial y advo. La Ley de 1836 es en líneas generales la de sistema judicialista. La Ley de
1869 atribuía al juez la declaración de la transferencia de propiedad y la propia determina-
ción del justiprecio, y todo ello con intervención del interesado.
Pero la C de 1876 no aludía ya la intervención judicial, sino a la autoridad competente. La

Ley de 1879 redujo la intervención del juez al mínimo, para nombrar únicamente al tercer
perito en la fase del justiprecio, y sin vinculación alguna para la Admón que resolvía al final
unilateralmente sobre el valor del justiprecio.
C) Las alteraciones producidas por razones de urgencia y la

definitiva administrativización del modelo
El solemne modelo inicial exigía previamente los trámites de declaración de utilidad públi-
ca, la necesidad de ocupación de los terrenos, justiprecio y pago, a la ocupación de los bie-
nes. Pero tomando como causa y excusa la urgencia de las obras, se fueron alterando los
distintos pasos, de forma que el justiprecio y pago se pospusieron a la toma de posesión por
el beneficiario; era la expropiación urgente que acabó desplazando a la expropiación ordina-
ria. La primera vez en la Ley de 1879.
La LEF 54 muestra la colonización del modelo ordinario por el modelo de urgencia, y sobre
todo, la marginación definitiva del juez civil, a quien se sustituye por el Jurado de Expro-
piación.
La C 78 respeta dicho sistema, no dice nada sobre el modelo de proc, advo o judicial, limi-
tándose a consagrar el principio de la garantía patrimonial:

La situación resultante es que la expropiación forzosa, como otra potestad adva más, está al
servicio de la Admón, que la ejerce a través de la técnica de la decisión ejecutoria, resol-
85
viendo posteriormente las reclamaciones e indemnizaciones que correspondan al expropia-
do, todo ello bajo el control judicial posterior de la J c-a.
Además, y como se verá a continuación, tanto el Estado como las CCAA, han recurrido a
las leyes singulares que evitan hasta el control judicial.
5. La ley singular como técnica de eli-

minación de la garantía expropiato-
ria
En su diseño inicial el proc expropiatorio exigía la intervención del poder legislativo junto
con el poder judicial, en defensa de la propiedad y para controlar el ejercicio de la potestad
expropiatoria por la Admón.
Pero exigir la declaración de utilidad pública al legislador para cada intervención puntual
era demasiado, por lo que el Parlamento se limitará a definir qué es utilidad pública decla-
rándolo genéricamente para las obras costeadas con fondos del Estado, que se incluyesen en
planes generales, o con leyes especiales. En el caso de obras municipales o provinciales, el
trámite de utilidad pública se cumplía con un expediente al que se daba publicidad y se re-
solvían las reclamaciones presentadas.
La LEF 1954, como las anteriores, parecen descartar la posibilidad de una expropiación
legislativa singular que determinara el traspaso a la Admón de la propiedad y determinara el
justiprecio. Se justifica asimismo con las reiteradas prohibiciones constitucionales a la con-
fiscación de bienes.

Ni la LEF ni CE 33.3 admiten la expropiación legislativa singular y directa en que la trans-

misión de la propiedad se produce ex lege. Además de su falta de previsión constitucional
expresa, la ley expropiatoria singular infringe las reglas de distribución de competencias
constitucional, implica la omisión del trámite de audiencia previsto en CE 105.3 con carác-
ter previo a la adopción de actos limitativos de derechos o sancionadores y, en fin, priva al
expropiado del derecho a la defensa judicial ulterior, ya que las leyes son jurídicamente
inatacables.
En cuanto a la competencia, la C tasa las competencias de las Cortes y de los Parlamentos

de las CCAA a los supuestos de elaboración de las leyes, al control del Gobierno y de la
Admón y a efectuar determinados nombramiento de altos cargos (TC, CGPJ, …). Y no
puede aducirse que los Municipios tienen potestad expropiatoria directa y dichos parlamen-
tos no, sino sólo para autorizarlas. Tampoco tienen los parlamentos potestad para imponer
sanciones administrativas, ni revocar autorizaciones, ni sancionar a un funcionario, …, ni
para resolver un sencillo pleito judicial.
En cuanto al trámite de audiencia, una ley singular y directa limitadora de los derechos de
los ciudadanos o sancionadora no tiene en su proc legislativo ningún trámite previo de au-
diencia de los ciudadanos afectados. Dicho proc si existe, para los actos advos, garantizan-
do la audiencia de los ciudadanos, cuando proceda, de acuerdo con CE 105.c).
86
En cuanto a la defensa judicial, la cuestión queda reducida al ciudadano a solicitar al juez
que planteé una cuestión de constitucionalidad al TC, como ocurrió en el caso Rumasa. El
TC rechazó dicha cuestión, aunque ha argumentado en otras ocasiones en contra de las le-
yes singulares. La justificación del TC basada en la comparación con los decretos-leyes en
supuestos de extraordinaria y urgente necesidad; pero esto sí es una previsión constitucio-
nal, y no las leyes de expropiación singulares.
6. Concepto y objeto de la expropiación

La definición de expropiación forzosa de la LEF 54:
Artículo 1.
1. Es objeto de la presente Ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés
social a que se refiere el artículo 32 del Fuero de los Españoles, entiéndase artículo 33.3 de la
Constitución en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la
propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren
las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta,
permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.
2. Quedan fuera del ámbito de esta Ley las ventas forzosas reguladas por la legislación especial
sobre abastecimientos, comercio exterior y divisas.
Se pasa con dicho art. de la tradicional consideración de propiedad inmueble necesaria para
obras públicas, como único objeto de expropiación, a cualquier alteración de una situación
jurídica patrimonial, real u obligacional, y por consiguiente, también sobre bienes muebles e
incorporales.
Tampoco es necesario que la privación sea plena, basta con que una facultad o varias de las
que comprende la propiedad sean privadas, ya implique venta, permuta, censo, arrenda-
miento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.
Se incluye también la privación de intereses patrimoniales legítimos, concepto que incluirá

los gastos originados por las expropiaciones, como el traslado de poblaciones, cambio for-
zoso de residencia, gastos de viaje, transporte, jornales perdidos, reducción del patrimonio
familiar y quebrantos por la interrupción de actividades profesionales (art. 89):
Artículo 89.
A los efectos del artículo anterior, se estimarán como perjuicios indemnizables los definidos en
los conceptos siguientes:
A. Cambio forzoso de residencia.
a) Gastos de viaje por traslado familiar.
b) Transportes de ajuar y elementos de trabajo.
c) Jornales perdidos durante el tiempo a invertir en los referidos transportes.
B. Reducción del patrimonio familiar, referida a las bajas en la producción agropecuaria por
mermas de la superficie personalmente aprovechada en los aspectos de propiedad, arrendamiento
y derecho de disfrute de terrenos comunales por razón de vecindad.
C. Quebrantos por interrupción de actividades profesionales, comerciales y manuales ejercidas
personalmente por el interesado en el lugar de su residencia.
La jurisprudencia ha formulado, además, una interpretación amplia, incluyendo a los preca-

ristas (Que posee, retiene o disfruta en precario cosas ajenas) como beneficiarios de la expropia-
ción y la cesación de actividades (como la extracción de minerales en la finca expropiada).
87
El objeto de la expropiación ha de ser en todo caso una propiedad privada, no se pueden
expropiar bienes de dominio público, pero sí bienes privados de un ente público. No obstan-
te, la inexpropiabilidad, como la inalienabilidad de los bienes demaniales se mantiene sólo
mientras dura la afectación del bien a un uso o servicio público. Puede, por ejemplo, darse
el caso de que una Admón expropie los bienes, inicialmente demaniales, de otra, requirien-
do una desafectación simultánea.
7. Los sujetos de la expropiación forzosa

Son sujetos de la expropiación forzosa:
1.- El expropiante: es el titular de la potestad expropiatoria.

2.- El beneficiario: es el sujeto que representa al interés público o social para cuya
realización está autorizado a instar de la Admón expropiante el ejercicio de la ex-
propiación, adquiriendo el bien o derecho expropiados y pagando el justiprecio.
3.- El expropiado: es el propietario o titular de derechos reales o intereses económi-
cos directos sobre la cosa expropiable, que ha de ser indemnizado mediante el jus-
tiprecio.
A) El expropiante
El titular de la propiedad sólo se reconoce por la LEF a las AAPP territoriales: el Estado, las
CCAA, las provincias y los municipios.
Los entes de la Administración institucional sólo gozan de dicha potestad cuando una ley lo
autoriza de forma expresa, y en otro caso deben solicitar su ejercicio a la Admón territorial
de la que dependan (STS 1986).
Las AAPP territoriales deben ejercer la potestad dentro de su territorio competencial y en

relación con los fines que tenga encomendados (si una obra es Estatal es el Estado el expro-
piante, si es municipal al Municipio). Los conflictos se resuelven atendiendo al fin al que
está afectado el bien expropiado.
Cada AAPP territorial establece los órganos que son competentes, en general. En el Estado
el Subdelegado del G en la Provincia ejerce la representación ordinaria en los expedientes
expropiatorios.
El beneficiario puede ser la propia Admón expropiante, pero si es otro sujeto (como una
compañía eléctrica) es la propia Admón la que ejerce la potestad, actuando como un juez
entre el beneficiario y el expropiado. Es una potestad arbitral y decide ejecutoriamente en
cuanto a la procedencia y extensión de las obligaciones del beneficiario respecto al expro-
piado (art. 4).
B) El beneficiario
Es el sujeto que representa al interés público o social para cuya realización está autorizado a
instar de la Admón expropiante el ejercicio de la expropiación, adquiriendo el bien o dere-
cho expropiados y pagando el justiprecio.
El beneficiario puede ser también el expropiante, pero puede ser otra persona, privada o
pública, distinta. Pueden ser beneficiarios:
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• Los entes territoriales
• Los entes institucionales
• Los concesionarios de obras o servicios públicos, a los que se reconozca legalmente
dicha condición.
Por causa de utilidad social pueden ser beneficiarios, además de los indicados, cualquier
persona natural o jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la ley especial
necesaria estos efectos (art. 2).
Los beneficiarios deben justificar debidamente su condición al solicitar a la Admón expro-

piante la iniciación del expediente expropiatorio y les corresponde asimismo el impulso del
proc, formulando la relación de bienes necesarios para el proyecto, conviniendo con el ex-
propiado la adquisición amistosa, actuando en la pieza separada del justiprecio, presentando
la hoja de aprecio y aceptando o rechazando la valoración propuesta por los propietarios;
pagando o consignando, en su caso, la cantidad fijada como justiprecio, abonando las in-
demnizaciones de demora que legalmente procedan por retrasos que les sean imputables y
cumpliendo, en fin, con las obligaciones y derechos derivados de la expropiación (arts. 51 y
5.2 del Reglamento de la LEF).
C) El expropiado
Es el propietario de la cosa o derecho a expropiar; con quien se entenderán la actuaciones

del expediente.
La LEF usa un concepto amplio de de propiedad, incluyendo a los titulares de derechos de

obligación (como los arrendaticios) e incluso los supuestos marginales de posesión (como
los precaristas), los que ejercen algún tipo de actividad o aquellos que se benefician de
cualquier forma de los bienes que son objeto de expropiación (STS 1979).
Salvo prueba en contrario, la Admón considera expropiados a quienes constan en los Regis-
tros públicos que producen presunción de titularidad como titulares de bienes o derechos.
En su defecto a quien aparezca con tal carácter en Registros fiscales, o finalmente, a quien
lo sea pública y notoriamente.
Además, son también parte del expediente quienes presentan títulos contradictorios sobre el
objeto que se pretende expropiar y los titulares de derechos reales e intereses económicos
directos sobre la cosa expropiable, así como los arrendatarios, cuando se trata de inmuebles
rústicos o urbanos.
El expediente de expropiación no puede quedar paralizado por la falta o ausencia de titula-

res, su incapacidad o las transmisiones de bienes durante la tramitación, de manera que la
LEF prevé las siguientes reglas:
1.º Las diligencias del expediente se entienden con el Mº Fiscal cuando, publicada la
relación de bienes a que afecta la expropiación, no comparecen en aquél los pro-
pietarios o titulares, o estuviesen incapacitados y sin tutor o persona que les repre-
sente, o fuera la propiedad litigiosa.
2.º Los que no pueden enajenar sin permiso o resolución judicial los bienes que ad-
ministren o disfruten se considerarán autorizados para verificarlo en caso de ex-
propiación, depositándose las cantidades a que ascienda el justiprecio a disposi-
ción de la autoridad judicial para que les dé el destino previsto en las leyes.
89
3.º Las transmisiones de dominio o de cualesquiera otros derechos o intereses no im-
pedirán la continuación de los expedientes de expropiación forzosa. Se considera-
rá subrogado el nuevo titular en las obligaciones y derechos del anterior.
4.º También son parte del expediente quienes presenten títulos contradictorios sobre
el objeto que se trata de expropiar.
Ley 54/1997, de 27 noviembre, del Sector Eléctrico. Título IX Expropiación y servidumbres
Artículo 52. Utilidad pública.

1. Se declaran de utilidad pública las instalaciones eléctricas de generación, transporte y distribución de
energía eléctrica, a los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su estable-
cimiento y de la imposición y ejercicio de la servidumbre de paso.
2. Dicha declaración de utilidad pública se extiende a los efectos de la expropiación forzosa de instalaciones
eléctricas y de sus emplazamientos cuando por razones de eficiencia energética, tecnológicas o medioam-
bientales sea oportuna su sustitución por nuevas instalaciones o la realización de modificaciones sustancia-
les en las mismas.
Artículo 53. Solicitud de la declaración de utilidad pública.
1. Para el reconocimiento en concreto de la utilidad pública de las instalaciones aludidas en el artículo ante-
rior, será necesario que la empresa interesada lo solicite, incluyendo una relación concreta e individualiza-
da de los bienes o derechos que el solicitante considere de necesaria expropiación.
2. La petición se someterá a información pública y se recabará informe de los organismos afectados.
3. Concluida la tramitación, el reconocimiento de la utilidad pública será acordado por el Ministerio de In-
dustria y Energía, si la autorización de la instalación corresponde al Estado, sin perjuicio de la competen-
cia del Consejo de Ministros en caso de oposición de organismos u otras entidades de derecho público, o por
el organismo competente de las CCAA en los demás casos.
Artículo 54. Efectos de la declaración de utilidad pública.
1. La declaración de utilidad pública llevará implícita en todo caso la necesidad de ocupación de los bienes
o de adquisición de los derechos afectados e implicará la urgente ocupación a los efectos del artículo 52 de
la Ley de Expropiación Forzosa.
2. Igualmente, llevará implícita la autorización para el establecimiento o paso de la instalación eléctrica so-
bre terrenos de dominio, uso o servicio público o patrimoniales del Estado, o de las Comunidades Autó-
nomas, o de uso público, propios o comunales de la provincia o municipio, obras y servicios de los mismos
y zonas de servidumbre pública.
Artículo 55. Derecho supletorio.
En lo relativo a la materia regulada en los artículos precedentes será de aplicación supletoria lo dispuesto
en la legislación general sobre expropiación forzosa y en el Código Civil cuando proceda.
Artículo 56. Servidumbre de paso.
1. La servidumbre de paso de energía eléctrica tendrá la consideración de servidumbre legal, gravará los
bienes ajenos en la forma y con el alcance que se determinan en la presente Ley y se regirá por lo dispuesto
en la misma, en sus disposiciones de desarrollo y en la legislación mencionada en el artículo anterior.
2. La servidumbre de paso aéreo comprende, además del vuelo sobre el predio sirviente, el establecimiento
de postes, torres o apoyos fijos para la sustentación de cables conductores de energía.
3. La servidumbre de paso subterráneo comprende la ocupación del subsuelo por los cables conductores, a
la profundidad y con las demás características que señale la legislación urbanística aplicable.
4. Una y otra forma de servidumbre comprenderán igualmente el derecho de paso o acceso y la ocupación
temporal de terrenos u otros bienes necesarios para construcción, vigilancia, conservación y reparación de
las correspondientes instalaciones.
Artículo 57. Limitaciones a la constitución de servidumbre de paso.
No podrá imponerse servidumbre de paso para las líneas de alta tensión:
a) Sobre edificios, sus patios, corrales, centros escolares, campos deportivos y jardines y huertos, tam-
bién cerrados, anejos a viviendas que ya existan al tiempo de decretarse la servidumbre, siempre que la ex-
tensión de los huertos y jardines sea inferior a media hectárea.
b) Sobre cualquier género de propiedades particulares, si la línea puede técnicamente instalarse, sin
variación de trazado superior a la que reglamentariamente se determine, sobre terrenos de dominio, uso o
servicio público o patrimoniales del Estado, Comunidades Autónomas, de las provincias o los municipios, o
siguiendo linderos de fincas de propiedad privada.
90
Artículo 58. Relaciones civiles.
1. La servidumbre de paso de energía eléctrica no impide al dueño del predio sirviente cercarlo o edificar
sobre él dejando a salvo dicha servidumbre, siempre que sea autorizado por la Admón competente, que to-
mará en especial consideración la normativa vigente en materia de seguridad.
Podrá asimismo el dueño solicitar el cambio de trazado de la línea, si no existen dificultades técnicas, co-
rriendo a su costa los gastos de la variación.
2. La variación del tendido de una línea como consecuencia de proyectos o planes aprobados por la Admi-
nistración comportará el pago del coste de dicha variación.
8. La causa de la expropiación forzosa.

El requisito de la declaración de inte-
rés público o social
La causa es el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento de un bien o derecho a fa-
vor de la Admón o del beneficiario de la expropiación. Debe perdurar, ya que si desaparece
durante su desaparición da lugar al nacimiento del dº de reversión del expropiado, que con-
siste en la devolución de los bienes en los términos que se ven más adelante.
La causa es, según el art. 33.3 CE, es la justificada utilidad pública o interés social.

Esta causa venía siendo contemplada ya por la LEF de 1954, que añadió el término “interés
social” al de “utilidad pública” que se venía ya contemplando en la legislación anterior.
En cuanto a las exigencias y garantías del proc de declaración de utilidad pública, la LEF
establece:
• Que está implícita para la expropiación de inmuebles en todos los planes de obras y
servicios de las AAPP.
• Que una ley puede hacer una declaración genérica de la misma, remitiendo su reco-
nocimiento concreto al Consejo de Ministros u órgano de Gobierno de la Comuni-
dad Autónoma.
• El mismo reconocimiento por declaración genérica es aplicable a los bienes mue-
bles.
Esto es, en la práctica adva es excepcional la declaración expresa de utilidad pública. Lo

más frecuente es que los procedimientos expropiatorios se basen en las declaraciones lega-
les genéricas, que declaran de utilidad pública o de interés social, a determinadas categorías
de actuaciones sobre ciertos bienes o declaraciones tácitas por la inclusión del inmueble en
un plan de obras, urbanístico o de otra naturaleza.
Nuestro TS no es demasiado exigente para las causas de utilidad pública o de interés social,
bastando:
• La simple mención de los bienes en los planes de obras o en un Decreto de declara-

ción y protección de conjunto monumental,
• La inclusión del bien en el ámbito de una concesión minera
• Ídem en planes de desarrollo económico o análogos
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• En urbanismo la declaración implícita se cumple con la mención de los bienes en:
o El Plan General de Ordenación
o Un Plan Parcial
o En las Normas Subsidiarias del Planeamiento, o incluso en
o Un Plan de rectificación de alineaciones.
9. El requisito de necesidad de ocupa-

ción
Una vez que se ha declarado la utilidad pública o el interés social de una obra o instalación,
la Admón debe decidir sobre la adquisición de los bienes que sean estrictamente indispen-
sables para el fin perseguido. Pero mediante Acuerdo del Consejo de Ministros o de los
Consejos de Gobierno de las CCAA se pueden incluir los bienes que sean indispensables
para previsibles ampliaciones de la obra o actuación (art. 15).
El requisito de la declaración de necesidad de ocupación cumple varias funciones:
1.- Procede a la singularización de los bienes a expropiar determinando la extensión

necesaria para el proyecto,
2.- Precisa quiénes son los propietarios que serán expropiados,
3.- Discutir si los bienes pueden ser sustituidos por otros alternativos en el mismo
proyecto,
4.- Solicitar, por el expropiado, la expropiación completa de un predio completo,
cuando la parte no expropiada no continúa siendo económicamente rentable.
Pero, dice Parada, no debe discutirse ya si el proyecto es oportuno o tiene soluciones técni-
cas alternativas, que debería haberse realizado en el trámite de declaración de utilidad pú-
blica.
En nuestra LEF la garantía se centra en la información pública y en un trámite de audiencia

a los interesados, pero sin intervención de ninguna autoridad o instancia independiente; y
que ni siquiera es necesario cumplir cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la
descripción detallada de los aspectos material y jurídico de los bienes y derechos que se
considere de necesaria expropiación (LEF 17).
También se prescinde del trámite de necesidad de ocupación y hasta de la misma relación

detallada de los bienes a expropiar en los supuestos de expropiación urgente, donde aquel
requisito se entiende cumplido con la declaración de urgente ocupación, remitiéndose la
determinación de los bienes a expropiar al momento del replanteo, es decir, al momento en
que se sitúa sobre el terreno un determinado proyecto (art. 52). La legislación urbanística da
también por cumplido este trámite con la aprobación de Planes de Ordenación Urbana y de
delimitación de unidades de ejecución a desarrollar por el sistema de expropiación.
El TS ha justificado estas declaraciones implícitas de necesidad de ocupación en razones de

economía burocrática, precisando que en ningún caso pueden entrañar menoscabo de las
garantías del expropiado, pues la necesidad de ocupación sólo se entenderá implícita si el
proyecto aprobado reúne los requisitos que respecto de la relación a formular por el benefi-
ciario en el proc común determina el art. 17 LEF, es decir, que contenga una descripción no
sólo material, sino también jurídica, de los bienes o derechos a expropiar (SSTS 1979,
1984).
92
Para cumplir con este requisito los pasos a seguir son los siguientes:
a) El beneficiario formula una relación concreta e individualizada, con todos los as-
pectos, material y jurídico, de los bienes y derechos que se consideran de expro-
piación necesaria. Cuando el proyecto de obras y servicios comprenda esa des-
cripción material detallada, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la
aprobación del proyecto, pero el beneficiario estará igualmente obligado a formu-
larla mencionada relación a los solos efectos de la determinación de los interesa-
dos. Dicha relación debe publicarse en el BOE y en el de la Provincia respectiva,
comunicándolo además a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa para
que la fijen en el tablón de anuncios.
b) Recibida la relación de afectados, el Subdelegado del G abre info pública durante
15 días, en el que cualquier persona puede aportar los datos oportunos para recti-
ficar posibles errores de la relación publicada u oponerse por razones de fondo o
de forma a la necesidad de ocupación. En este caso se indicarán los motivos por
los que deba considerarse preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición
de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación, como más conve-
niente al fin que se persigue.
c) A la vista de las alegaciones formuladas, el Subdelegado del G, previas las com-
probaciones oportunas, resuelve en máx. 20 días, describiendo detalladamente los
bienes y derechos a que afecta la expropiación y designando nominalmente a los
interesados con los que hayan de entenderse los trámites sucesivos (arts. 17-20
LEF y 15 y ss del Reglamento).
Los efectos del acuerdo de necesidad de ocupación, que ha de publicarse y notificarse

individualmente a los interesados consisten en el inicio del expediente expropiatorio y en la
afectación de los bienes o derechos expropiados al fin de utilidad pública o social legitima-
dor de la expropiación (art. 21 LEF).
Por ello, la fecha del acuerdo de necesidad de ocupación constituye el dies a quo para el
computo del plazo de 6 meses de LEF 56 en relación con los intereses de demora en el pago
del justiprecio. Pero no es determinante a efecto de valoración de los bienes que lo es la
fecha de incoación del expediente de justiprecio (art. 36 LEF, SSTS 1986, 1988).
Contra el acuerdo de necesidad de ocupación, por considerarlo acto de trámite, la LEF ad-
mitió recurso de alzada ante el Ministro del ramo por razón de la materia (caso del Estado);
recurso que tiene efectos suspensivos y que debe interponerse en el plazo de XX días y re-
solverse en el de 20 días. En la actualidad, de acuerdo con los arts. 24 (tutela judicial) y 106.1
(Los Tribunales controlan la potestad reglam y la legalidad de la actuación adva, así como el someti-
miento de ésta a los fines que la justifican) CE y desde la STC 1983, el TS admite la impugna-
ción separada y sin limitación de motivos del acuerdo de necesidad de ocupación (STS
1984, 1987). En definitiva, continúa vigente la especialidad de este recurso frente a los es-
tablecidos en la LRJ.
Acordada la necesidad de ocupación, la Admón no está, sin embargo, obligada a mantener-

la; puede revocarla y desistir de la expropiación de determinados bienes o derechos. Pero
para que la revocación sea válida es necesario que la operación expropiatoria no se haya
consumado por la ocupación de los bienes o derechos. Desde la ocupación, la operación no
se puede deshacer sino a través del mutuo acuerdo o de la reversión. Según las STS 1983,
1985, que reconocen también que la revocación del acuerdo de necesidad de ocupación
puede generar además la responsabilidad de la Admón expropiante por daños y perjuicios
que se deriven al expropiado por las actuaciones ya practicadas.
93
10. El justo precio. Naturaleza y criterios
de valoración
Es el tercer requisito de la expropiación forzosa; la indemnización económica compensato-
ria por la pérdida de la propiedad. Las cuestiones que plantea son las relativas a su naturale-
za y a la valoración de la cosa expropiada (criterios, proc y órganos competentes para su
determinación).
A) La regla del previo pago y la naturaleza del justiprecio
La cuestión es si es un presupuesto de la expropiación o es una indemnización a posteriori

por los daños y perjuicios que comporta la pérdida de la cosa o dº. Nótense los siguientes
arts.:
Artículo 349 [C.C. TÍTULO II. DE LA PROPIEDAD. CAPÍTULO 1.º DE LA PROPIEDAD EN GENERAL]
Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por Autoridad competente y por causa justificada
de utilidad pública, previa siempre la correspondiente indemnización.
Si no precediere este requisito, los Jueces ampararán y, en su caso, reintegrarán en la posesión al
expropiado.
Artículo 349 [C.C. TÍTULO II. DE LA PROPIEDAD. CAPÍTULO 1.º DE LA PROPIEDAD EN GENERAL]
Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por Autoridad competente y por causa justificada
de utilidad pública, previa siempre la correspondiente indemnización.
Si no precediere este requisito, los Jueces ampararán y, en su caso, reintegrarán en la posesión al
expropiado.
Artículo 124. [LEF TÍTULO V. GARANTIAS JURISDICCIONALES]

Con arreglo a lo previsto en el artículo 32, párrafo 2, del Fuero de los Españoles [léase art. 33.3 CE]
nadie podrá ser expropiado, sino por causas de utilidad pública o interés social, previa la corres-
pondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las Leyes.
Pero en la práctica la regla del previo pago casi ha desaparecido:
• Se ha generalizado el proc de urgencia, con pago por depósito, y

• Se ha incluido en el concepto de expropiación a nuevas figuras en las que dicha re-
gla no tiene sentido (requisas, ocupaciones temporales y expropiaciones legislativas).
La propia CE, art. 33.3, no contiene ya la expresión “previo pago”, sino mediante la corres-
pondiente indemnización, lo que parece ser un consentimiento de una realidad que ya era
existente cuando se dictó ésta.
En el caso Rumasa, la STC 1986 dice que el art. 33 CE no exige el previo pago de la in-
demnización. Otros autores como García de Enterría sostienen la tesis del justiprecio como
presupuesto o requisito de la ocupación (entre otras cosas porque el expropiado acaba financiando a
la Admón).
B) Criterios generales y reglas concretas de valoración. An-

tecedentes, doctrina del Tribunal Constitucional y Ley
de Expropiación Forzosa
El criterio central de valoración es el que determina el mercado, y por ello debe utilizarse
preferentemente el valor que la cosa tuviera en una eventual compraventa. Pero no todos los
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bienes tienen una cotización precisa, como ocurre en las Bolsas de Valores, por lo que si no
ha habido transacciones pasadas no puede acreditarse el valor de venta o de mercado.
Por ello se ha recurrido al valor en renta, el resultante de la capitalización de la producción

de los bienes expropiados o análogos, e incluso a criterios predeterminados como el valor
de los bienes que tienen consignado a efectos tributarios o fiscales, o a cualquier otro arbi-
trio que permita determinar el inencontrable valor real.
El Dº positivo tiene preferencia por el valor de venta; las Partidas, la LEF de 1836. La LEF
vigente habla del “justo precio” (art. 38) que alude a la idea de cambio o compraventa; el
valor del mercado.
El TC, interpretando CE 33.3 has soslayado como criterio central la referencia al valor de
mercado. En el caso Rumasa habla de equilibrio ... para el cual el legislador puede fijar
distintas modalidades de valoración, dependiendo de los bienes o derechos ...
La vigente LEF no se refiere a los valores de venta o de mercado como criterio único para
la determinación del justiprecio, pero descarta la valoración fiscal de los bienes como crite-
rio exclusivo.
La ausencia de un criterio preciso (valor en venta, valor en renta, valoración fiscal) se susti-
tuye por diversas reglas especiales, ponderando diversas circunstancias:
• La valoración de edificios y fincas rústicas se remite a la media aritméticas entre

los valores de venta y valores fiscales, o se atiene simplemente a las valoraciones
fiscales para la determinación del valor de solares y derechos reales
• O se determinar con arreglo a otros criterios ad hoc (acciones o participaciones en
sociedades, concesiones advas)
• Cuando sea inviable por los criterios anteriores invoca el principio de libertad de
criterio para la búsqueda del “valor real”.
La jurisprudencia ha presionado casi siempre al alza: la valoración fiscal será un solo dato
más a tener en cuenta, con significado de cuantía mínima; el valor real del bien que dice la
ley no tiene por qué ser el valor de mercado, sino el que permita mantener el patrimonio del
expropiado tanto sin menoscabo injusto, como sin enriquecimiento indebido; otras veces
reconoce una facultad de valoración discrecional libérrima para elegir los criterios más idó-
neos. En fin, dice la jurisprudencia que para censurar el valor hay que ofrecer alternativas
razonables y pruebas suficientes del error o desacierto. Cuando en la valoración se acredita
en el expediente el valor de mercado de bienes análogos, la dificultad estará en aceptar la
veracidad de los documentos aportados y la analogía con los bienes a expropiar. Otras veces
la jurisprudencia, generosa, ha identificado el justo precio con la cantidad de dinero que
permita al expropiado sustituir su patrimonio con otro bien análogo, con los principios de
conversión y equivalencia.
C) La valoración de terrenos por la legislación urbanística.

La regla de inapropiabilidad de las plusvalías
Al margen de la LEF, el Dº urbanístico ha alumbrado normas especiales para la valoración

de bienes inmuebles. Desde la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valora-
ciones, se han declarado aplicables a todo tipo de expropiaciones de terrenos, al margen de
que tengan por finalidad o no la ejecución de planes de urbanismo.
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En las expropiaciones urbanísticas, como en las demás de obras públicas, la regla era el no
cómputo en el justiprecio del sobrevalor o plusvalía derivada del plan o proyecto de obra
que justificaba la expropiación. La LEF vigente estableció que las tasaciones se efectuarán
con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos al tiempo de iniciarse el expediente
de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia del plano o pro-
yecto de obras que dan lugar a la expropiación.
La Ley de Régimen de Suelo y Valoraciones de 1998 ha prescindido de la terminología

valor inicial-valor urbanístico, determinando el valor de los terrenos en función de su “clase
y situación urbanística”, esto es, valen de acuerdo con los aprovechamientos edificatorios
que les atribuye el plan. No hay cómputo de plusvalía urbanística en los terrenos no urbani-
zables o urbanizables en que el planeamiento no haya delimitado ámbitos de actuación o
establecido las condiciones para su desarrollo . Pero se tiene muy en cuenta la plusvalía que
el plan atribuye gratuitamente en la determinación del valor de los terrenos ubicados en
suelo urbanizable en que el planeamiento haya delimitado ámbitos de actuación o estableci-
do las condiciones para su desarrollo.
La vigente Ley de Suelo, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, prescinde de las anteriores clasifi-
caciones de suelo en urbanizable o no urbanizable, según los planes, imponiendo en su lu-
gar, y precisamente para la valoración de los inmuebles (sin perjuicio de que la legislación
autonómica recoja otras clasificaciones del suelo a otros efectos) la clasificación suelo rural
y suelo urbanizable que atiende a la realidad presente de estar o no urbanizado.
Tratándose de suelo rural o no urbanizado (y aun cuando estuviera clasificado como urbani-
zable) los terrenos no podrán ser valorados, como venía ocurriendo, con la incorporación al
justiprecio de aprovechamientos o plusvalías urbanísticas si el terreno no está efectivamente
urbanizado. Además se evita la invocación del valor real en fraude del rechazo de la inclu-
sión de las plusvalías; la Ley no sólo prohíbe que la valoración se efectúe a través de la
comparación de los precios de venta de fincas análogas, sino que impone como criterio úni-
co el de capitalización de la renta anual o potencial, eligiendo la que sea superior, de la ex-
plotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración.
La renta potencial se calcula atendiendo al rendimiento del uso, disfrute o explotación de

que sean susceptibles los terrenos, conforme a la legislación que les sea aplicable, utilizando
los medios técnicos normales para su producción. Incluirá, en su caso, como ingresos, las
subvenciones, que con carácter estable, se otorguen a los cultivos y aprovechamientos con-
siderados para su cálculo y se descontarán los costes necesarios para la explotación conside-
rada.
El rigor de este criterio queda muy rebajado por la regla según la cual el valor del suelo así
obtenido puede ser corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores obje-
tivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad
económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya apli-
cación y ponderación habrá de ser justificada en el expediente de valoración.
La Ley prevé que las edificaciones, construcciones e instalaciones, cuando deban valorarse
con independencia del suelo se tasarán por el método de coste de reposición, según su esta-
do y antigüedad en el momento a que deba entenderse referida la valoración. En cuanto a
las plantaciones y sembrados preexistentes, así como las indemnizaciones por razón de
arrendamientos rústicos u otros derechos, se tasarán de acuerdo a los criterios de la LEF y
de Arrendamientos Rústicos.
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Para la valoración del suelo urbanizado se sigue el método residual estático, que tendrá en
cuenta como uso y edificabilidad de referencia los atribuidos a la parcela por la ordenación
urbanística. Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordena-
ción urbanística se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito
espacial homogéneo en que por usos y topologías la ordenación urbanística los haya inclui-
do.
El método residual estático es aquel en que se trata de averiguar la diferencia entre el precio
del bien finalizado, es decir, la vivienda, lista para su uso y todos los costes conocidos que
intervienen en su elaboración (incluidos los costes de la urbanización, los del edificio y el
beneficio del promotor), que se considera que es el precio del suelo según su valoración de
mercado. Cuando se trate de suelo edificado o en curso de edificación, el valor de tasación
será el superior entre el determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación
existente, por el método de comparación con edificaciones análogas, o bien el determinado
por el método residual aplicado exclusivamente al suelo, sin consideración de la edificación
existente o la construcción ya realizada que se valora de forma separada.
D) Conceptos indemnizables y momento de la valoración
Se trata ahora de ver cuáles son los elementos integrantes de la expropiación y el momento
al que debe referirse la valoración de los bienes.
El TS, a falta de precepto expreso en la LEF, entiende que los elementos integrantes de la
expropiación incluyen todos los daños y perjuicios patrimoniales, incluyendo en el justipre-
cio dicha indemnización.
No son indemnizables las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expedien-
te de expropiación a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación
de los bienes. Dichas mejoras se indemnizarán, salvo que se demuestre que se han realizado
de mala fe.
Tampoco debe tenerse en cuenta el valor afectivo o sentimental que para el expropiado
puedan tener los bienes, sino el valor objetivo. Tampoco cuenta la especial incidencia nega-
tiva, los perjuicios concretos, que la privación de un bien produce en la vida de unas perso-
nas: la “personalización” de la indemnización. La LEF despacha todos estos efectos con una
compensación alzada (art. 47): “se abonará al expropiado, además del justiprecio fijado con
arreglo a los números anteriores, el 5% como premio de afección”. El TS ha declarado que
en este premio deben estimarse comprendidos el trauma psicológico y los daños psíquicos
que la pérdida de los bienes ocasiona al expropiado, y que se calculará sobre el importe
final del justiprecio de los bienes o derechos expropiables, sin que proceda su abono sobre
las indemnizaciones complementarias reconocidas a titulares distintos del propietario, con
la excepción de las reconocidas a los arrendatarios. El premio de afección excluirá la canti-
dad convenida de mutuo acuerdo, la indemnización por los perjuicios debidos a la expro-
piación parcial o división de la finca y las reconocidas por traslado de industria.
Sobre el momento de la valoración de los bienes o derechos, importante, teniendo en

cuenta los posibles retrasos y la inflación, el art. 36 dice que se efectuará al tiempo de ini-
ciarse el expediente de justiprecio. El TS ha precisado que ese momento se concreta en la
fecha de la propuesta de adquisición en trámite amistoso (STS 78) o, en su defecto, con la
recepción por el expropiado de la comunicación adva que le insta a la formulación de la
hoja de aprecio (STS 86) o, por último, con la presentación por la primera de las partes de
su hoja de aprecio (STS 79).
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Una línea jurisprudencia ha considerado que cuando hay retraso en la tramitación del expe-
diente del justiprecio, no sólo debe compensarse por el interés legal reconocido al expropia-
do, sino además corregirse, refiriendo la valoración, no al momento de iniciarse el expe-
diente de justiprecio, sino al momento posterior en que se reanuda su tramitación cuando se
ha producido un retraso anormal.
11. Los procedimientos de determinación

del justo precio
La fijación del justiprecio se realiza después del acuerdo por el que se declara la necesidad
de ocupación de bienes o de adquisición de derechos. Se tramita en pieza separada encabe-
zada por la exacta descripción del bien concreto que haya que expropiarse en expediente
individual a cada uno de los propietarios. El expediente será único cuando la cosa a expro-
piar pertenezca en comunidad a varias personas o cuando varios bienes constituyen una
unidad económica (art. 26).
El expediente individual puede sustituirse, de acuerdo a la regulación urbanística, por una

tasación conjunta, una vez delimitada la unidad de ejecución. El justiprecio de todas las
fincas se determina en un único proc, cuya instrucción corresponde a la Admón actuante,
que fija los precios según la calificación urbanística del suelo, hojas de justiprecio indivi-
dualizado para cada finca y hojas de justiprecia para otras indemnizaciones. Dicha Admón
procede después a la exposición al público tanto del proyecto de expropiación y a la notifi-
cación individual a los afectados con su hoja de aprecio y criterios de valoración de los te-
rrenos afectados para que puedan formular alegaciones, tras lo cual el organismo autonómi-
co competente dicta resolución que debe notificarse a los interesados. Si en el plazo estable-
cido los expropiados no formulan oposición a la valoración se entenderá aceptado el justi-
precio y en caso de que se formule oposición se da traslado del expediente y hoja de aprecio
impugnada al Jurado de Expropiación Forzosa. La resolución del expediente de tasación
conjunta por el órgano autonómico competente supone, en todo caso, la declaración de ur-
gencia y el pago o el depósito del justiprecio permitirá la ocupación inmediata de los terre-
nos (arts. 201-204 Reglamento de gestión urbanística, RD 3288/78).
En cualquier caso la determinación del justiprecio puede hacerse por mutuo acuerdo o, sub-
sidiariamente, a través de un organismo administrativo arbitral: el Jurado Provincial de Ex-
propiación.
A) El mutuo acuerdo
La Admón y el expropiado pueden convenir la adquisición de los bienes o derechos por

mutuo acuerdo, y si en el plazo de 15 días no se llegara a un acuerdo se seguirá el proc ante
el JPE, sin perjuicio de que esa posibilidad negociadora se mantenga siempre abierta po-
niendo fin al proc.
Cuando el beneficiario sea la Admón y no un particular y, por consiguiente, el justiprecio

haya de sufragarse con cargo a fondos públicos, se han de observar determinadas cautelas
para la validez del acuerdo:
• Propuesta de la Jefatura del Servicio

• Informe de los servicios técnicos
• Fiscalización del gasto por la Intervención
• Acuerdo del Ministro u órgano competente de la CCAA.
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En la Admón Local, los Plenos de las CCLL deberán ratificar estos acuerdos amigables (art.
22.2.1 de la LBRL 85).
La jurisprudencia ha precisado la fecha de la suscripción del acuerdo con el expropiado y no

la aprobación por la autoridad competente la determinante para entender perfeccionado este
negocio jurídico (SSTS 87, 81), que califica de compraventa civil cuando la adquisición
amigable se produce con anterioridad y al margen del proc expropiatorio. Por el contrario,
el convenio de mutuo acuerdo se considera negocio jurídico advo cuando se celebra dentro
del proc expropiatorio, lo que conlleva la procedencia de la retasación, la imposibilidad para
la Admón de desligarse del convenio sin seguir los trámites propios de la revocación de los
actos advos y la competencia de la J c-a (STSS 1983 1984)
La jurisprudencia ha resaltado también que el precio pactado en el convenio expropiatorio

es la indemnización total sobre el que no procede aplicar el 5% de premio de afección.
Aunque los precios acordados puedan servir de prueba en algún caso para justipreciar en la
misma medida otros bienes del mismo expediente expropiatorio se rechaza, en general, su
valor como referencia de obligada observancia para la determinación del justiprecio en otras
expropiaciones.
B) El Jurado de Expropiación Forzosa y la fijación contra-

dictoria del justiprecio
Cuando no hay acuerdo sobre el justiprecio se impone la decisión de un tercero. Y éste po-
dría ser un Juez o un tercer perito o una comisión independiente.
El JEF es una comisión independiente, formado por:
• El Presidente, Magistrado designado por el Presidente de la Audiencia correspon-

diente.
• Cuatro vocales:
o Letrado del Estado de la Delegación provincial de Hacienda
o Funcionario técnico designado por la Jefatura Provincial o Distrito corres-
pondiente, que dependerá de la naturaleza del bien objeto de expropiación
o Un representante de la Cámara Agraria Provincial en el caso de expropia-
ción de propiedades rústicas, o de la Cámara de Propiedad Urbana, Cámara
de Comercio, Industria o Navegación, Colegio Profesional u Organización
empresarial, según la índole de los bienes o derechos objeto de la expropia-
ción.
o Notario (art. 32).
Se ha pretendido reunir en un organismo un contingente de expertos independientes para la

valoración de los bienes. Pero la realidad ofrece un funcionamiento defectuoso: dedicación
mínima de los miembros, escasa fundamentación de las resoluciones, ...
El TS califica al JEF unas veces como órgano advo, pese a que hay miembros ajenos a las
AAPP, en otras reconoce un carácter cuasijudicial a sus decisiones. Desde luego ejerce fun-
ciones de carácter arbitral o pericial.
El proc de fijación contradictoria del justiprecio ante el JEF se inicia transcurridos 15 días
desde la citación para el convenio voluntario sin que se haya alcanzado éste. Se tramita en
pieza separada que recogerá un extracto de las actuaciones intentadas para el mutuo acuer-
do, así como una exacta descripción del bien que ha de expropiarse (arts. 27 y 29 Regla-
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mento). Los expropiados, en el plazo de 20 días, un plazo muy corto, deberán presentar hoja
de aprecio con el valor estimativo de la cosa a expropiar, pudiendo alegar cuantas pertinen-
tes alegaciones quieran alegar. La valoración ha de ser motivada y podrá estar avalada por
la firma de un perito.
El beneficiario habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios en igual plazo

de 20 días. Si la acepta se entenderá determinado el justo precio, y si la rechazan formulan
su propia hoja de aprecio, el cual, dentro de los 10 días ss., se notifica al propietario que
podrá aceptarla llanamente o rechazarla empleando los métodos valorativos que juzguen
más adecuados para justificar su propia valoración a los efectos de la valoración real a que
se refiere el art. 43, aportando las pruebas que considere oportunas (arts. 29-30).
El TS ha definido las hojas de aprecio como declaraciones de voluntad dirigidas a la otra

parte mediante las cuales se fijan de modo concreto el precio que se estima justa para el
bien. Son vinculante para las partes, así como para el Jurado Provincial de Expropiación
y los Tribunales contenciosos, sobre el quantum indemnizatorio, la extensión superficial de
las fincas, los conceptos indemnizables, de forma que no podrán formularse en trámites
advos ni judiciales posteriores pretensiones distintas de las consignadas en las hojas de
aprecio.
Si el propietario rechaza la hoja de aprecio de la Admón o del beneficiario, el expediente

para al JPE que a la vista de las hojas de aprecio de los propietarios y el beneficiario o Ad-
món decide ejecutoriamente sobre el justo precio.
Las resoluciones del JPE, que se toman por mayoría de votos, han de ser motivadas, razo-
nándose los criterios de valoración, de acuerdo con la Ley, pero el TS viene dispensando de
esta exigencia legal, y aceptando una motivación mínima, escueta, concisa o sucinta. Unido
a la presunción de acierto de sus decisiones, hace muy poco exitosa la recurribilidad de sus
acuerdos.
La solución del JPE se notifica a la Admón y al propietario, agota la vía adva, y sólo cabe
recurso c-a. La fecha del acuerdo constituye el término inicial para la caducidad de la va-
loración, que se produce por el transcurso de 2 años sin que la cantidad fijada como justo
precio se pague o se consigne, debiendo procederse entonces a una nueva valoración (art.
58).
12. El pago del precio y las responsabili-

dades por demora. Intereses y reta-
sación
El justiprecio se abona en 6 meses en dinero, talón nominativo o transferencia bancaria.
Pero en la EF con fines urbanísticos se permite que la Admón o su agente urbanizador o en
las operaciones de reparcelación se satisfaga el justiprecio mediante la adj de terrenos
equivalentes situados en la misma área de reparto que el expropiado. Con carácter general,
la Ley de Régimen de Suelo prescribe, además, que el pago se podrá hacer en especie cuan-
do hay acuerdo entre beneficiario y expropiado.
Si el propietario rehúsa recibir el precio, el beneficiario consigna el justiprecio en la Caja

General de Depósitos, a disposición de la autoridad o Tribunal competente. Este produce el
efecto del pago a efectos de la toma de posesión del bien o derecho por el beneficiario, pero
el expropiado tiene derecho a que le entregue la indemnización hasta el límite en que exis-
100
ta conformidad, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al resultado
del litigio (arts. 48-50 LEF).
En el caso de demora de la Administración, la ley protege al expropiado con dos figuras:

el abono de intereses, y la retasación. En cuanto a los intereses, la LEF prevé su abono al
expropiado:
a) Por el transcurso de 6 meses desde la iniciación del expediente expropiatorio, sin

haberse determinado por resolución definitiva el justiprecio. Este interés se liquida
con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio ha sido fijado, aplicándose so-
bre el mismo desde el momento en que debió determinarse.
b) Sobre la cantidad que se fije definitivamente como justiprecio devengará el interés
legal correspondiente, a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago y
desde el momento en que hayan transcurrido 6 meses desde su determinación.
La jurisprudencia ha precisado que el devengo de ambas clases de intereses son compati-

bles entre sí, y es automático, son consecuencia de la obligatoriedad de la ley, sin necesidad
de reclamación o interpellatio del expropiado. Los Tribunales deben pronunciarse sobre
ellos, de oficio, sin necesidad de que se haya solicitado antes en vía adva. El dº a reclamar-
los prescribe en 5 años, conforme a la normativa general de prescripción de créditos contra
la Admón.
La tasa de interés aplicable es la del Banco de España, según determinan anualmente las
leyes de presupuestos, que según la Ley General Tributaria, es tanto a favor de la Hacienda
(aplazamientos, fraccionamientos, suspensiones, sanciones tributarias, ...), como de las deu-
das de la Hacienda con sus contribuyentes.
Se puede llegar a la retasación, una segunda valoración, si han transcurrido dos años desde
la fijación del justiprecio sin haberse realizado el pago o su consignación (art. 58). Además,
la Ley de Suelo establece la retasación cuando se alteren los usos o la edificabilidad del
suelo, en virtud de una modificación del instrumento de ordenación territorial y urbanística
que no se efectúe en el marco de un nuevo ejercicio pleno de la potestad de ordenación, y
ello suponga un incremento de su valor conforme a los criterios aplicados en su expropia-
ción. El nuevo valor se determinará mediante la aplicación de los mismos criterios de valo-
ración a los nuevos usos y edificabilidades. Corresponde al expropiado, o sus causahabien-
tes la diferencia entre dicho valor y el resultado de actualizar el justiprecio.
La jurisprudencia precisa que la retasación procede aun cuando penda recurso c-a contra el
acuerdo del Jurado o éste haya sido resuelto definitivamente por sentencia firme. También
en los casos en que el justiprecio haya sido fijado por mutuo acuerdo.
La retasación se formula mediante solicitud acompañada de una nueva hoja de aprecio ante
la Admón, a partir del transcurso del plazo de 2 años, pero sin limitación de tiempo, salvo
el plazo general de 15 años para el ejercicio de acciones personales del art. 1.964 CC. La
nueva peritación no está vinculada por la inicial, y debe hacerse con referencia a la fecha de
su presentación.
La jurisprudencia señala que deben tenerse en cuenta todas las circunstancias, y no sólo la
actualización monetaria. Deben incluirse las modificaciones cuantitativas y cualitativas de
los bienes a expropiar. Pero es válido un acuerdo beneficiario-expropiado para la retasación,
según lo que convengan. Se aplica también a la retasación la exclusión o no de plusvalías de
la Ley del Suelo.
101
La doctrina ha criticado la retasación y su jurisprudencia: es necesario un nuevo proc advo,
posiblemente seguido de proc judicial; se propone el ajuste automático del precio con índi-
ces, etc. Algunos pronunciamientos judiciales, sin embargo, han comenzado a invocar los
principios de equidad y de responsabilidad patrimonial de la Admón para justificar determi-
nadas retasaciones provocadas por retrasos en fijación y pago de justiprecios.
13. La ocupación de los bienes expropia-

dos. Momento de transferencia de la
propiedad
Dicho momento no está precisado por la LEF, y según el art. 609 CC se requeriría el títu-
lo y la entrega de la cosa, lo que necesitaría del previo pago o depósito, que haría de título,
y la toma de posesión se podría entender efectuada por la redacción del acta de ocupación
(art. 1.462 CC) lo que no supondría necesariamente la entrega real con la presencia de las
partes sobre los terrenos expropiados.
En cualquier caso el momento de transferencia es anterior e independiente del momento en

el que se cumple el trámite, no constitutivo, de la inscripción en el Registro de la Propiedad.
La Ley del Suelo precisa que es título bastante el acta de ocupación para cada finca o bien
afectado por el proc expropiatorio, siempre que incorpore su descripción, su identificación
conforme a la legislación hipotecaria, su referencia catastral y su representación gráfica
mediante un sistema de coordenadas y que se acompañe del acta de pago o justificante de la
consignación del acta de pago o justificante de la consignación del precio correspondiente.
En la EF urgente la toma de posesión u ocupación produce también la transferencia de

propiedad, pese a que en este caso el expropiado no ha recibido todavía el justiprecio fijado
por el Jurado, sino un justiprecio o depósito provisional. Esta tesis se apoya en que la ocu-
pación ha despojado al expropiado de todos los contenidos del dº de propiedad, no sólo se le
ha privado del derecho de uso y disfrute, sino también de sus facultades dispositivas y de la
facultad de alteración sustancial sobre el mismo. Estas facultades han pasado ya íntegras al
beneficiario que puede desde la misma ocupación a derruir edificios u otras instalaciones, o
realizar sobre el terreno las obras que sirvieron de causa a la expropiación.
Frente a dicha realidad de desposesión de todos los contenidos del derecho dominical, no
tiene sentido mantener la tesis de la pervivencia del dº de propiedad del expropiado, lo que
sólo serviría para perjudicarle pues habría de seguir soportando los riesgos de la cosa, pagar
sus impuestos, etc. Si se han realizado ya obras sobre los bienes expropiados, antes del pago
del justiprecio definitivo, la tesis del mantenimiento de propiedad conduce a una hipótesis
absurda: una misma cosa que es privada y demanial simultáneamente.
En el caso de EF urgente, el TS entiende que el efecto traslativo de la propiedad o titulari-

dad no depende del previo pago de la indemnización, sino que ésta se produce de manera
inmediata en el mismo momento en que se acuerda la expropiación.
14. La expropiación urgente

El proc ordinario, descrito anteriormente, casi nunca se observan; la mayoría de las expro-
piaciones se resuelven por el llamado proc de urgencia, configurado inicialmente como un
proc excepcional.
102
Consiste en una inversión de determinadas fases del proc ordinario: una anticipación de la
ocupación de los bienes, antes de la fijación definitiva y pago del justiprecio, que pasa al
final del proceso.
Se inicia con la declaración de la urgente ocupación de los bienes afectados por la obra o
finalidad afectada. Dicha declaración se hace por Consejo de Ministros o de Gobierno de las
CCAA e implica la declaración de la necesidad de ocupación de los bienes que hayan de ser
expropiados, según el proyecto y replanteo aprobados y los reformados posteriormente y da
derecho a su ocupación inmediata. En el expediente q se eleve el Consejo de Ministros debe
figurar la retención de crédito, con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del ex-
pediente expropiatorio y la realización efectiva del pago, por el importe a que ascenderá el
justiprecio calculado en virtud de las reglas previstas (art. 52 LEF, modificado por Ley
11/96).
La ocupación ha de ir precedida del levantamiento del acta previa a la ocupación sobre los
terrenos a expropiar, previa notificación a los interesados con una antelación mínima de
8 días. A este efecto, en día y hora anunciados, se presentarán en la finca de que se trata el
representante de la Admón, acompañado de un perito y del Alcalde o Concejal en quien
delegue, y reunidos los propietarios, levantarán un acta, en la que describirán el bien o dere-
cho expropiable, haciendo constar todas las manifestaciones y datos que aporten unos y
otros y que sean útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares y el valor de
aquellos y los perjuicios determinantes de la rápida ocupación.
Tratándose de terrenos cultivados, se hará constar el estado y extensión de las cosechas, los
nombres de los cultivadores y el precio del arrendamiento o pactos de aparcería, en su caso.
Si son fincas urbanas, se reseñará el nombre de los arrendatarios, el precio del alquiler y, en
su caso, la industria que ejerzan. Los interesados pueden hacerse acompañar de sus peritos y
de un Notario.
A la vista del acta previa de ocupación y de los documentos que obren o se aporten al expe-
diente, la Admón procederá a la formulación de las que se calcula, en principio según valo-
res fiscales (capitalización al interés legal del líquido imponible, sirviendo de módulo la
fijada a los bienes análogos del mismo término municipal, si el bien no tuviere asignada
riqueza imponible). También se incluirán las cifras de indemnización el importe de los per-
juicios derivados de la rapidez de la ocupación, tales como mudanzas, cosechas pendientes
y otras igualmente justificadas.
Determinada la cantidad a que asciende se procederá a la consignación del depósito previo

en la Caja General de Depósitos, a no ser que el expropiado, cuando no hubiese cuestión
sobre su titularidad, prefiera percibila renunciando a los intereses legales.
Efectuada la consignación del depósito previo o percibido en su caso por el expropiado, la

Admón procederá a la inmediata ocupación del bien de que se trate, lo que deberá hacer en
el plazo máximo de 15 días.
Después de la ocupación se tramitará el expediente de justiprecio por los trámites del proc
ordinario, es decir, por acuerdo amigable o por el Jurado de Expropiación y se procederá
igualmente al pago de las diferencias en la forma común.
103
15. La reversión expropiatoria
De acuerdo con LEF 54.1 1. “en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servi-
cio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes
expropiados, o desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán
recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera
su titular de la indemnización que se determina en el art. 55.”
Este derecho del propietario original tiene su fundamente en la prohibición de realización de

obras o establecimiento de servicios distintos a los que dieron lugar a la expropiación, como
venía diciendo el Reglamento de la ley. La reversión se reconoce a cualquier tipo de expro-
piación, incluyendo las urbanísticas y las que se ha producido mutuo acuerdo, pues éste no
es a los efectos de la reversión sino una modalidad de la determinación del justiprecio que,
por tanto, no puede obstaculizar el ejercicio del esencial derecho de reversión como garan-
tía última del dº de los expropiados en relación con la causa de la expropiación (STS 81).
En cuanto a su naturaleza jurídica, es un fenómeno de invalidez sucesiva, sobrevenida a la

expropiación, por la desaparición del elemento esencial de la causa; la causa expropiante
era el destino a que se afecta el bien expropiado, si bien la reversión no condena la validez
originaria con que fue realizada la expropiación. No se anula la expropiación, sino cesación
de sus efectos, resolución de la misma, que se habilita mediante una transmisión de signo
contrario a la inicial, mediante una devolución recíproca de prestaciones (como dice el art.
1.123 CC). Si fuera una invalidez deberían restituirse a cada una de las partes el precio y los
bienes expropiados en las mismas condiciones patrimoniales en que se encontraban en el
momento de la expropiación, lo que no ocurre. La reversión es un dº potestativo de compra
a favor del expropiado, al que sigue la obligación de vender el bien no utilizado: un dº real
de adquisición preferente. Ahora (tras la modificación por la Ley 38/89 de la Edificación) el
art. 54.5 reza de la siguiente manera “en las inscripciones en el Registro de la Propiedad del
dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles adquiridos por expropiación for-
zosa se hará constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros posibles
adquirentes para recuperar el bien o derecho expropiados de acuerdo con lo dispuesto en
este artículo 54 y en el siguiente 55, sin cuya constancia registral el derecho de reversión no
será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos
derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria.”
También es un dº transmisible por negocios inter vivos por lo que el adquirente debe consi-
derarse causahabiente del expropiado a efectos de su ejercicio.
En cuanto a las causas legitimadoras de la reversión, ésta nace por:
1.- La no ejecución de la obra o establecimiento del servicio que motivó la expropia-

ción. Se entiende producida cuando la propia Admón manifiesta su propósito de
no llevarla a cabo o de no implantarlo, mediante notificación directa a los expro-
piados, bien por declaraciones o actos advos que impliquen la inejecución de la
obra que motivó la expropiación o el establecimiento del servicio.
En todo caso se entiende la no ejecución por el transcurso de 5 años desde la toma
de posesión del bien o dº expropiados sin iniciarse la obra o la implantación del
servicio y también cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para la esta-
blecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas impu-
tables a la Admón o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por
parte de éstos ningún acto expreso para su reanulación.
104
2.- La existencia de bienes sobrantes requiere, además que no hayan transcurrido 20
años desde la toma de posesión. En este caso se han planteado problemas que la
jurisprudencia ha resuelto generalmente a favor de la Admón en caso como fincas
no ocupadas materialmente por los embalses pero dentro de su zona de influencia,
subsuelo de fincas expropiadas para vías públicas que ha sido después usado por
la Admón además para aparcamiento subterráneo.
3.- La desafectación posterior (la no dedicación o utilización de los bienes para las
finalidades para las que fueron expropiadas). Esto plantea dos problemas:
a) Cuándo se entiende producida la desafectación, y
b) Cuánto tiempo es necesario mantenerla por la Admón para enervar el dº de
reversión.
La jurisprudencia ha indicado que lo decisivo es que la desafectación se produzca
de hecho, por abandono de los fines sustanciales para los que se expropiaron los
bienes. No es necesario un acto de desafectación expresa para que ésta se entienda
producida.
La modificación del art. 54 LEF por la Ley de Ordenación de la Edificación per-
mite a la Admón cambiar el tipo de afectación justificándolo convenientemente, y
descartando la reversión cuando han transcurrido 20 años desde la toma de pose-
sión en todo caso.
Desde la perspectiva urbanística el derecho de reversión ha sido regulado en términos mu-

cho más estrictos por la Ley del Suelo (TR de 2008).
Artículo 34. Supuestos de reversión y de retasación.

1. Si se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión
del instrumento de ordenación territorial y urbanística, procede la reversión salvo que concurra
alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que el uso dotacional público que hubiera motivado la expropiación hubiera sido efecti-
vamente implantado y mantenido durante ocho años, o bien que el nuevo uso asignado al suelo
sea igualmente dotacional público.
b) Haberse producido la expropiación para la formación o ampliación de un patrimonio pú-
blico de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de éste.
c) Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización.
d) Haberse producido la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento
de las cargas propias del régimen aplicable al suelo conforme a esta Ley.
e) Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión de acuerdo con la
Ley de Expropiación Forzosa.
2. En los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbaniza-
ción:
1. Procede la reversión, cuando hayan transcurrido diez años desde la expropiación sin que
la urbanización se haya concluido.
2. Procede la retasación cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo, en virtud de
una modificación del instrumento de ordenación territorial y urbanística que no se efectúe en el
marco de un nuevo ejercicio pleno de la potestad de ordenación, y ello suponga un incremento de
su valor conforme a los criterios aplicados en su expropiación. El nuevo valor se determinará
mediante la aplicación de los mismos criterios de valoración a los nuevos usos y edificabilidades.
Corresponderá al expropiado o sus causahabientes la diferencia entre dicho valor y el resultado
de actualizar el justiprecio.
En lo no previsto por el párrafo anterior, será de aplicación al derecho de retasación lo dispuesto
para el derecho de reversión, incluido su acceso al Registro de la Propiedad.
3. No procede la reversión cuando del suelo expropiado se segreguen su vuelo o subsuelo, con-
forme a lo previsto en el apartado 4 del artículo 17, siempre que se mantenga el uso dotacional
público para el que fue expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en
el apartado primero.
105
La competencia para resolver la reversión corresponde a la Admón en cuya titularidad se
halle el bien o dº en el momento en que se solicite ésta o a la que se encuentre vinculado el
beneficiario de la expropiación, en su caso, titular de los mismos.
El procedimiento se inicia mediante solicitud en el plazo de un mes. Este plazo comienza a

contar desde la notificación formal del acto que diere lugar a la reversión; desde que el ex-
propiado comparece en el expediente y se diera notificado de las declaraciones, disposicio-
nes o actos advos que implican la inejecución de la obra o el establecimiento del servicio
que ha motivado la expropiación o, por último, una vez que transcurran los plazos de 5 y 2
años antes señalados.
La jurisprudencia ha precisado que, cuando no haya notificación, es la fecha de la solici-

tud de la reversión la q debe considerarse como dies a quo, ya que la ley no señala un límite
temporal para solicitar la reversión, porque la Admón puede cortarlo. El Subdelegado del G
o Admón expropiante resolverán, previo informe de la Admón interesada y audiencia del
beneficiario. Es una resolución reglada no discrecional (STS 79). Contra su resolución cabe
recurso de alzada ante el Ministro competente por razón de la materia y posterior recurso
judicial.
En cuanto a los efectos, obliga a la devolución de los bienes al expropiado, aunque no

siempre procede la reversión in natura. Así ocurre en los casos en que la utilización del bien
con una finalidad pública distinta produce una alteración del bien expropiado q hace impo-
sible su devolución (si se hace una obra pública distinta de la prevista, pero esto ya está
contemplado en las causas de no dº a la reversión en art. 54). En dicho caso, decía el Re-
glamento, el derecho reversional se traduce en una indemnización por daños y perjuicios.
Para que la devolución de los bienes expropiados tenga lugar el expropiado tendrá que de-
volver el justiprecio al beneficiario y actual titular, cuyo montante la LEF asume que no es
el mismo que sirvió de base para realizar la expropiación, salvo que no hubieran transcurri-
do más de dos años entre aquélla y la reversión en cuyo caso el justiprecio será el original
con inclusión del valor de las mejoras que se hubieran realizado y la deducción de los daños
que se hubieran ocasionado.
Por el contrario, si el tiempo transcurrido fuera superior a dos años, es necesario proceder a
una nueva valoración, sirviendo como elemento de referencia el valor que tuviera la finca
en el momento en que se solicite su recuperación, lo que se resolverá con arreglo a las nor-
mas fijadas para la determinación del justiprecio (54).
En todo caso, dice la jurisprudencia, ha de tenerse en cuenta el valor de las construcciones

existentes en la parcela realizadas por la Admón durante el tiempo que ocupó la finca.
16. Garantías jurisdiccionales

La LEF 54 establece una doble garantía jurisdiccional en protección de la propiedad frente a
su privación sin expropiación, o frente a expropiaciones irregulares: la c-a, y la civil (inter-
dictal). La LEF dedica a estas garantías su Título V, cuyo art. 125 establece que “siempre
que sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o
interés social, necesidad de ocupación y previo pago o depósito, según proceda, en los tér-
minos establecidos en esta Ley, la Admón ocupare o intentase ocupar la cosa objeto de la
expropiación, el interesado podrá utilizar, aparte de los demás medios legales procedentes,
los interdictos de retener y recobrar, para que los Jueces le amparen y, en su caso, le rein-
tegren en su posesión amenazada o perdida.”
106
Es tradicional que el juez civil proteja, además de las libertades personales, el dº de propie-
dad. Pero su intervención sólo está justificada en el caso extremo de incompetencia de la
autoridad adva o falta de proc, ambos supuestos englobados en la llamada vía de hecho que
se contempla, contrario sensu, en la LRJ:
Artículo 101. Prohibición de interdictos.

No se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos reali-
zadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.
La vía de hecho no viene determinada por cualquier infracción procedimental o actuación

de un órgano de dudosa competencia, sino por falta de aquellos requisitos realmente im-
prescindibles de la expropiación. La jurisprudencia ha identificado dichos requisitos como
de nulidad de pleno derecho.
Además de la vía interdictal civil, hay ahora un “interdicto administrativo”, en la J c-a. Es

el recurso frente a la vía de hecho regulado ex novo en la LJCA 1998. Este recurso se trata
en el tema de la JCA.
Por su parte el recurso c-a ordinario se interpone contra la resolución que pone fin al ex-
pediente de expropiación o cualquiera de sus piezas separadas (art. 126.1 LEF). Contra la
resolución se puede impugnar, no sólo el justiprecio, sino también la propia legitimidad de
la expropiación (STS 86).
En el caso de que sea la Admón expropiatoria quien impugna el justiprecio, debe ir precedi-
da de la previa declaración de lesividad. Como presupuesto procesal de admisibilidad la
LEF exige que el recurso se funde en que la cantidad fijada como justiprecio origine una
lesión inferior o superior en más de una sexta parte al que en tal concepto se haya alegado
por el recurrente o en trámite oportuno. Sin embargo este requisito es de constitucionalidad
dudosa, restringiendo el derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el art. 24 CE
(STS 97).
17. Las expropiaciones especiales

Atendiendo a la extensión del objeto expropiado, la singularidad de la causa o el destino de
los bienes o efectos colectivos de la expropiación, la LEF regula 7 casos especiales. Son
singularidades que no afectan al fondo de la institución ni a la aplicación del esquema bási-
co de la regulación general.
En el caso de la expropiación por razón de urbanismo es ya la Ley del Suelo la que lo reco-
ge, y en el caso de bienes de valor artístico, histórico o arqueológico es la Ley de Patrimo-
nio Histórico-Artístico de 1985. Además en el caso de expropiaciones por las Entidades
locales o por causa de obras públicas (Ley del Suelo, LBRL) la LEF se refiere sólo a aspec-
tos muy concretos como la presencia de determinados miembros del Jurado Provincial de
Expropiación (un vocal técnico nombrado por la Entidad Local o el jefe de los servicios de
obras públicas) o su sustitución por una comisión ad hoc (3 académicos nombrados por el
Instituto de España, el Ministerio de Educación y Ciencia y por el propietario afectado, para
las de bienes históricos y artísticos). En el caso de expropiaciones por causa de coloniza-
ción, la LEF se declara supletoria de la legislación especial en la materia (art. 97).
107
A) Expropiación por zonas o grupos de interés
El proc para la expropiación de grandes zonas territoriales o series de bienes susceptibles de

una consideración conjunta se caracteriza por la adopción de la técnica de precios máximos
y mínimos en la determinación del justiprecio.
El proc se inicia por acuerdo del Consejo de Ministros que aprueba el proyecto de la obra y
el replanteo, dándose por cumplido el trámite de necesidad de ocupación.
Para el justiprecio, la Admón formula un proyecto de clasificación de las zonas o clases de

bienes a expropiar en polígonos o grupos determinados, según la diferente naturaleza eco-
nómica de los mismos, asignando precios máximos y mínimos de valoración para cada uno
de estos polígonos o grupos así distinguidos, con módulos de aplicación. Este proyecto se
somete a trámite de info pública y de reclamaciones, que se sustancian mediante la formula-
ción de hojas de aprecio contradictorias de los reclamantes y de la Admón ante el Jurado de
Expropiación, que fija definitivamente los precios mínimos y máximos controvertidos, sin
perjuicio de recurso jurisdiccional.
Estos precios mínimos-máximos conservan su vigencia durante los 5 años siguientes a la

fecha del acuerdo, salvo en casos de extraordinaria alteración del valor de la moneda en que
el Consejo de Ministros, con audiencia del Consejo de Estado, podrá acordar su revisión
global o pormenorizada.
B) La expropiación-sanción por incumplimiento de la fun-

ción social de la propiedad
La expropiación se realiza para asegurar el cumplimiento de la función social de la propie-

dad, y tiene carácter sancionador, la expropiación actúa como sanción ante el incumpli-
miento de dicha finalidad por el expropiado.
Para su aplicación son necesarios los requisitos:
• Declaración positiva de que un determinado bien o categoría debe sufrir ciertas

transformaciones o ser utilizados de manera específica. Debe ser por ley o decreto
del Consejo de Ministros.
• Que la ley intime inequívocamente la EF frente al incumplimiento
• Que para la realización de la función social se haya fijado un plazo que haya venci-
do sin que la función haya sido incumplida total o sustancialmente por el propietario
Cuando sean particulares los beneficiarios de la EF, la Admón podrá expropiar la cosa di-
rectamente, por su justo precio, para adjudicarla posteriormente a tales particulares o bien
sacarla a subasta pública, en cuyo caso la determinación del precio justo juega sólo a efec-
tos de fijación del tipo de licitación.
C) La expropiación que da lugar al traslado de poblaciones
Es una modalidad prevista por la LEF cuando fuere preciso expropiar las tierras que sirvan
de base principal de sustento a todas o a la mayor parte de las familias de un municipio o
de una entidad local menor.
108
El régimen jurídico de este tipo de expropiación persigue la reparación integral del daño, y
el justiprecio se extiende, además de a las tierras, a la totalidad de bienes inmuebles sitos en
el territorio, salvo que los interesados soliciten que la expropiación se limite a las tierras.
La personalización del daño se manifiesta también en el dº que se reconoce a los vecinos a

ser instalados en una porción de terreno de características similares al territorio afectado, así
como a ser indemnizados por los perjuicios que les ocasiona el traslado:
• El cambio forzoso de residencia,

• Los gastos de viajes por traslado familiar,
• Los transportes de ajuar y elementos de trabajo,
• Los jornales perdidos durante el traslado
• La reducción del patrimonio familiar, referida a las bajas en la producción agrope-
cuaria por mermas de la superficie personalmente aprovechada en los aspectos de
propiedad,
• Arrendamiento y derecho de disfrute de terrenos comunales por razón de vecindad,
• Quebrantos por interrupción de actividades profesionales, comerciales y manuales
ejercidas personalmente por el interesado en el lugar de su residencia.
La determinación de los tipos aplicables a estas indemnizaciones se acuerda por el Consejo

de Ministros, previo dictamen del Consejo de Estado, y a propuesta de una Comisión presi-
dida por el Subdelegado del G y de la que forma parte el Alcalde de la Entidad afectada.
Dicha Comisión, en una 2ª fase aplica aquellos tipos, sin perjuicio de la reclamación ante el
JPE.
18. La expropiación por razones de de-

fensa nacional. La requisa militar
La LEF regula primero, pro motivos militares, la adquisición de inmuebles situados en
zona militar de costas y fronteras o por otras necesidades urgentes de defensa y seguridad
nacional. E introduce dos especialidades: que se tramiten por el procedimiento de urgencia
y que el funcionario técnico del Jurado Provincial será un militar del Ejercito correspon-
diente.
En cuanto a la requisa militar, más que una especialidad, se trata de una figura con perfiles
propios que responde a unos presupuestos históricos sobre el modo de hacer las guerras, y
unos presupuestos políticos y sociales superados hoy.
La diferencia fundamental entre la requisa y la EF ordinaria es la inversión de la regla del

previo pago: la autoridad militar se apropia primero, temporal o definitivamente, de los
bienes y después procede al pago de su precio o a la indemnización, que se determinar pri-
mero por la Comisión de Valoración de Requisas Militares y por las Comisiones Provincia-
les, sin intervención de los JPE.
La amplitud de los objetos susceptibles de requisa es distinta en tiempo de guerra y movili-

zación que en tiempo de paz. Tiene como límite los recursos que poseen los Municipios,
respetándose los víveres necesario para la alimentación civil durante un tiempo prudencial.
En tiempo de guerra y movilización total, las autoridades militares pueden utilizar, previa
requisa, toda clase de bienes muebles, inmuebles, derechos, empresas, industrias, aloja-
109
mientos, prestaciones personales y, en general, todo cuanto sirva directa o indirectamente a
los fines militares.
En tiempo de paz, únicamente pueden requisarse los alojamientos para personal, ganado y
material, las raciones de pan y pienso, el combustible y alumbrado, el alojamiento y cuanto
sea necesario para la asistencia de enfermos y heridos; los medios terrestres, marítimos y
aéreos para la locomoción o transporte de personal, ganado o material de los ejércitos o sus
servicios. La duración máxima de estas dos últimas prestaciones no excederá de 24 h cada
vez.
En período de grandes maniobras de concentración de fuerzas se pueden también requisar

por la autoridad militar correspondiente propiedades rústicas y urbanas como medios auxi-
liares para las maniobras.
En cuanto a las indemnizaciones, toda prestación por requisa da derecho a una indemniza-
ción por el importe del servicio prestado, del valor objetivo de lo requisado o de los daños y
desperfectos que por su causa se produzcan
19. Indemnización por ocupación

temporal
Es como una requisa civil de bienes inmuebles, aunque las viviendas están excluidas. Se va
a dar una privación temporal de utilización por sus titulares.
La LEF permite que sea a favor de la Admón, así como de las personas o entidades que se
hubieran subrogado en sus derechos, además de los casos previstos en las leyes especiales3,
en los siguientes:
1. Para estudios u operaciones facultativas de corta duración, para recoger datos para
la formación del proyecto o para el replanteo de una obra.
2. Para estaciones y caminos provisionales, talleres, almacenes, depósitos de mate-
riales y cualesquiera otros más que requieran obras declaradas de utilidad pública,
para su construcción, reparación o conservación ordinarias.
3. Para extraer materiales de toda clase necesarios para la ejecución de dichas obras,
que se hallen en la propiedad, aunque haga falta una explotación organizada.
4. Cuando por causa de interés social, la Administración estime conveniente, no
haciéndolo por sí el propietario, la realización por su cuenta de los trabajos nece-
sarios para que la propiedad cumpla con las exigencias sociales de que se trate.
Las indemnizaciones que procedan, cuando no sea posible determinarlas por acuerdo con el
propietario, se resolverán por el Jurado Provincial, según el proc ordinario.
Las tasaciones en el caso de ocupación temporal se refieren siempre a los rendimientos que
el propietario deja de percibir por las rentas vencidas durante la ocupación, agregando los
perjuicios causados al predio o los gatos que suponga restituirla a su estado primitivo, pero
sin que pueda nunca alcanzar la tasación el valor de la finca.
3
La Ley del Sector Eléctrico incluye la ocupación temporal dentro de su art. dedicado a las servidumbres.
110
Tema VII La responsabilidad de la Adminis-
tración
1. De la negación al reconocimiento de la
responsabilidad de la Administración
Responsabilidad es la posición del sujeto a cargo del cual la ley pone la consecuencia de un
hecho lesivo a un interés protegido. Puede ser de dos tipos:
• Contractual, la obligación de resarcir deriva del incumplimiento nacido de una rela-

ción jurídica singular, o
• Extracontractual, cuando la responsabilidad se origina al margen de la existencia de
una relación, por una acción u omisión que transgrede el mandato general de no
hacer daño a otro.
La extracontractual o aquiliana tiene su origen y regulación matricial en el Dº civil.

Puede ser de dos tipos:
• Directa o por hecho propio, el que por acción u omisión causa daño a otro
interviniendo cualquier género de culpa o negligencia, está obligado a re-
parar el daño causado.
• Indirecta, por el hecho de personas o cosas sobre las que se tiene un deber
de custodia o que se ha elegido para que actúen en provecho propio, en cu-
yo caso se presume la culpa in vigilando, o in eligendo.
En el Dº advo la Admón también tiene responsabilidad extracontractual, que permite exigir

de ésta la indemnización por daños y perjuicios ocasionados por su actividad en el patrimo-
nio de los ciudadanos.
Ya contemplada en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, esta responsabilidad está re-

cogida ahora en la propia C 78:
Artículo 106
2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados
por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Pero no siempre ha sido así; la soberanía y la responsabilidad se conciliaban mal, the King
can not do wrong. La responsabilidad patrimonial de la Admón se ha ido reconociendo en
algunos países a través de la jurisprudencia, en otros a través de la propia jurisdicción ordi-
naria, y, en España, a través de reglas especiales.
En España, tras el fracaso de la construcción de la responsabilidad extracontractual del Es-

tado a partir del Código Civil, se irá abriendo paso a golpe legislativo:
• En el siglo XIX, en algunas leyes especiales como la de daños de guerra o la de Fe-

rrocarriles.
• En la legislación franquista: en la legislación local, en la de expropiación forzosa,
con un tenor muy similar al del art. 106.2 CE, que se repite en la Ley de Régimen
Jurídico de la Admón del Estado de 1957.
111
• En la legislación vigente, el art. 106.2 CE, y el art. 139 y ss. de la LRJ.
Artículo 139. Principios de la responsabilidad.

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas co-
rrespondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los ca-
sos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anor-
mal de los servicios públicos.
Hay que señalar dos novedades de los últimos tiempos:
• La extensión de la responsabilidad del Estado, que ahora abarca a los tres poderes, y
no sólo al ejecutivo.
• Que los términos de la responsabilidad de las AAPP superan en indemnizaciones a
los propios de la responsabilidad extracontractual del Dº privado, tanto si actúan en
régimen de Dº público como en régimen de Dº privado (empresas públicas, …):
Artículo 144. Responsabilidad de derecho privado.

Cuando las AAPP actúen en relaciones de derecho privado, responderán directamente de los da-
ños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la ac-
tuación del mismo actos propios de la Admón bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad
se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley.-
2. Fundamento y originalidad de la responsabilidad administra-

tiva. La sustitución de la noción de culpa por la de lesión
La responsabilidad extracontractual por daños está regulada con carácter general en el Có-
digo Civil. El régimen jurídico de dicha responsabilidad cuando los daños los ocasionan los
poderes públicos es distinto, con normas particulares.
Una diferencia entre la normativa civil y el Dº advo es que mientras que en la primera no se
responde cuando no hay culpa, i.e., no se responde de los daños que se hacen “sin querer”,
en las relaciones entre las AAPP y los particulares la cuestión se presenta en términos más
simples. Lo decisivo es el deber de la Admón de prestar determinados servicios, por lo que
por su carencia o su funcionamiento defectuoso ya se originan daños.
Se aceptan por tanto supuestos de responsabilidad sin falta, ni del funcionario ni del servi-
cio. La responsabilidad adva es, en esencia, la sanción de una obligación preexistente de la
Admón de asegurar la igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas. Aquí no hace
falta, como en el caso de los Dº civil o penal, un culpable, un dolo o culpa.
Es suficiente, como dice el art. 139.1 LRJ, que el daño sea consecuencia del funcionamien-
to normal o anormal de los servicios públicos. No es una sanción por un comportamiento
inadecuado, es un mecanismo objetivo de reparación que se pone en marcha cuando se ha
producido una lesión patrimonial a un particular.
Nuestra fórmula legal engloba los casos de responsabilidad por falta del servicio, así como
todos los casos de responsabilidad sin falta (el funcionamiento normal de los servicios). La
jurisprudencia indica que no es necesaria la ilicitud, el dolo, la culpa o la negligencia de la
Admón, los requisitos se limitan a la existencia de daño y la relación de causa a efecto entre
éste y el funcionamiento de los servicios públicos.
112
3. La crítica al sistema de responsabili-
dad administrativa
La jurisprudencia, jaleada por la doctrina, ha llegado muy lejos. Se han considerado indem-
nizaciones cuando los servicios públicos no han funcionado mal, incluso bien dentro de lo
que cabe esperar, sólo porque se ha producido el daño o lesión en la relación con una AP.
La doctrina, sin embargo, ha empezado a señalar que la sociedad en su conjunto está siendo
cargada con indemnizaciones que, en justicia, ella tampoco tiene el deber de soportar. No
tiene sentido que, cuando se ve involucrada una AP o uno de sus empleados públicos, se
responda en mayor medida que cuando los mismos daños se ocasionen por particulares o
entes privados.
4. Los presupuestos básicos de la

imputación
De acuerdo con la LRJ:

Luego hay que determinar: qué se entiende por servicios públicos, y qué supuestos se inclu-
yen en el funcionamiento normal o anormal de aquéllos.
A) Servicio público como actividad administrativa o fun-

ción estatal
La responsabilidad del Estado alcanza ahora a los poderes legislativo y judicial, además de
al poder ejecutivo. Dentro del poder ejecutivo como actividad de servicio público hay que
entender:
• La actividad de servicio público en sentido estricto, la prestacional.

• La actividad de policía o de limitación
• La arbitral
• La de fomento, cuando favoreciera a unos administrados en detrimento de otros.
La jurisprudencia interpreta así, en sentido amplio y funcional, el término servicio público,

como sinónimo de actividad administrativa, de giro o tráfico, o de gestión, actividad o
quehacer administrativo (En distintas SSTS).
Varias STSS han reconocido, no sólo la acción, sino la omisión de actividades que tiene el
deber de hacer: cuando incumple los deberes de inspección urbanística, por dejación de
autoridad,…
En cuanto al retraso de la actuación adva, la jurisprudencia señala que no es indemnizable

la demora en la tramitación de un expediente, ya que ésta puede ser consecuencia de la ac-
tuación del propio interesado o puede resolverse mediante un recurso de queja. Excepcio-
nalmente se ha considerado indemnizable la tardanza en la resolución de un recurso de al-
113
zada que privaba a un profesional de un carné profesional. También se han considerado
indemnizables los retrasos en la concesión de licencias urbanísticas.
Son indemnizables las actividades materiales, y las actividades jurídicas. Son indemni-
zables los daños producidos por reglamentos o actos advos (si son antijurídicos, efectivos,
evaluables e individualizables). Hay que tener en cuenta, no obstante,
Artículo 142. Procedimientos de responsabilidad patrimonial. (LRJAP-PAC ver R.D. 429/1993)

4. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de
los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la re-
solución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar
prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto
en el punto 5.
5. En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que mo-
tive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o
psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación
del alcance de las secuelas.
En cuanto al ámbito personal, es esencial determinar si únicamente los funcionarios u otras

personas con distintos títulos que representen o gestionen en nombre de la Admón son ca-
paces de generar responsabilidad.
Se suele resolver esta cuestión con una interpretación amplia; basta que el agente de la Ad-
món esté, por cualquier título, inserto en la organización adva para que a la Admón se le
imputen los daños originados por el agente. Esto comprende no sólo a funcionarios, sino
que abarca a autoridades, empleados o contratados, sean de manera eventual o indefinida.
El art. 145 LRJ reza:
Artículo 145. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al ser-

vicio de las Administraciones Públicas. (s/ Ley 4/1999)
1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Capítulo I de este Título,
los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemni-
zaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.
Una excepción a lo anterior es el caso de las profesiones oficiales, como los Notarios, Co-
rredores de Comercio, Registradores de la Propiedad y Mercantiles, funcionarios de una
parte, que ejercen funciones públicas, y que responden a título personal por disposición de
sus estatutos orgánicos. Es una consecuencia de su sistema retributivo, con percepciones de
precios privados y tasas, y la asunción de los gastos de su propio servicio.
Responsabilidad patrimonial de los concesionarios de servicios públicos
En este caso no responde la Admón de los daños ocasionados por éstos, vinculados a ésta
por un contrato advo. De acuerdo con la Ley de Contratos del Estado, Texto refundido RD-
Leg 2/2000, el concesionario tiene el deber de indemnizar los daños que se causen a terce-
ros como consecuencia de las operaciones que requiera el desarrollo del servicio, excepto
cuando el daño sea producido por causas imputables a la Admón (art. 116.c).
Ahora es una de las obligaciones de los concesionarios para la gestión de los servicios públicos (art.
256.c) LCSP) y para los concesionarios de obra pública en términos similares.
La Ley arbitra una solución similar para todos los contratos advos. Es obligación del contra-
tista indemnizar todos los daños que se causen a terceros como consecuencia de las opera-
ciones que requiera la ejecución del contrato, salvo cuando hayan sido ocasionados como
114
consecuencia inmediata y directa de una orden de la Admón o como consecuencia inmedia-
ta y directa de una orden de la Admón o fueren consecuencia de los vicios del proyecto ela-
borado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación.
Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del
hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cual
de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta
facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción (art. 97).
B) Funcionamiento anormal del servicio. La falta personal

de los funcionarios
Los supuestos de funcionamiento anormal del servicio son los siguientes:
• No ha funcionado
• Ha funcionado defectuosamente
• Lo ha hecho con retraso.
No se distingue, sin embargo, entre lo que es una falta de servicio, y una falta personal del
funcionario para imputar a éstos los daños originados en dicho caso. En Francia se separan
los casos en los que el daño se atribuye a la Admón (falta del servicio) de aquellos en los
que el daño se atribuye al gestor o empleado público causante del daño (falta personal), por
sus imprudencias, temeridades o debilidades o pasiones.
La doctrina española atribuye a la Admón la responsabilidad, aunque el daño sea ocasiona-

do por una falta personal del funcionario, aunque haya dolo penal. La jurisprudencia lleva
una senda parecida, sin distinguir entre ambas faltas, …, dice que carece de trascendencia la
conducta culposa o negligente del funcionario, pues éste se halla integrado en la organiza-
ción adva y actúa desempeñando funciones que tiene encomendadas (varias SSTS).
Del mismo modo la LRJ:
Artículo 145. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al ser-

vicio de las Administraciones Públicas.
2. La Admón correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de
sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por
dolo, culpa o negligencia grave, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se
establezca. Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes
criterios: El resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabili-
dad profesional del personal al servicio de las AAPP y su relación con la producción del resulta-
do dañoso.
3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal
a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera con-
currido dolo, o culpa o negligencia graves.
4. La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.
5. Lo dispuesto en los párrafos anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto
de la culpa a los Tribunales competentes.
115
Igualmente generoso es el Código Penal, de manera que a veces los jyT condenan a los fun-
cionarios con penas simbólicas y a las AAPP por la responsabilidad civil subsidiaria (caso
aceite de colza):
Artículo 121. C.P. [responsabilidad civil subsidiaria de las AAPP]

El Estado, la Comunidad Autónoma, la provincia, la isla, el municipio y demás entes públicos, se-
gún los casos, responden subsidiariamente de los daños causados por los penalmente responsa-
bles de los delitos dolosos o culposos, cuando éstos sean autoridad, agentes y contratados de la
misma o funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos o funciones siempre que la lesión sea
consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieren confiados,
sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de
dichos servicios exigible conforme a las normas de procedimiento administrativo, y sin que, en
ningún caso, pueda darse una duplicidad indemnizatoria.
Si se exigiera en el proceso penal la responsabilidad civil de la autoridad, agentes y contratados
de la misma o funcionarios públicos, la pretensión deberá dirigirse simultáneamente contra la
Administración o ente público presuntamente responsable civil subsidiario.
C) El funcionamiento normal como causa de imputación
En línea con lo anterior deberían incluirse como daños resarcibles los que son de carácter
cuasi-expropiatorio, pero no aquellos que son consecuencia de accidentes. Pero tanto la
doctrina como la jurisprudencia han incluido los daños de accidente originados por el mero
riesgo de la presencia de la Admón, de la actuación de un servicio o utilización de un bien
público, salvo únicamente los casos de fuerza mayor, con independencia de toda culpa obje-
tiva del servicio o subjetiva, del funcionario. Un ejemplo puede ser el de la condena al Es-
tado por la muerte de un paciente en un quirófano, sin falta de pericia alguna por parte del
cirujano o del anestesista.
Luego, si no hay falta ni de servicio ni personal (funcionamiento anormal), hay responsabi-

lidad de la Administración con funcionamiento normal siempre que haya un daño conse-
cuencia del mismo (el caso fortuito), salvo (y es lo único que queda aparte) en los casos de
fuerza mayor.
Fuerza mayor es aquella extraña a la organización adva, normalmente imprevisible para la

conducta racional y previsora de cualquier persona y absolutamente irresistible. Las SSTS
han llegado a dejar a la Admón la carga de la prueba, es ella la que tiene que demostrar que
es causa de fuerza mayor.
5. La lesión: daños resarcibles y con-

ceptos indemnizatorios
Se trata ahora de saber qué es lo que la Admón debe indemnizar y cuál es el alcance de los
daños y perjuicios. Tanto la LRJ como la CE dicen que hay que indemnizar toda lesión que
los particulares sufran en sus bienes o derechos.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individuali-
zado con relación a una persona o grupo de personas.
116
3. Las AAPP indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza
no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se
establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.
4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Jus-
ticia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Pero no todo daño es resarcible, es necesario que el daño sea efectivo, evaluable económi-
camente e individualizado para una persona o grupo de personas.
La jurisprudencia ha considerado daños indemnizables a: los causados a la propiedad y

demás derechos reales, los daños corporales, los producidos por el dolor físico, los daños
morales (aunque sean de difícil evaluación). La LRJ equipara de forma indirecta a los daños
físicos y a los psiquicos:
Artículo 142. Procedimientos de responsabilidad patrimonial. (ver R.D. 429/1993)

5. En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que moti-
ve la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psí-
quico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del
alcance de las secuelas.
La LRJ exige que el daño sea efectivo; la jurisprudencia ha excluido los daños eventuales o
simplemente posibles.
El requisito de evaluación económica no presenta dificultad en el caso de cosas materiales,

muebles o inmuebles, utilizándose los precios de mercado ordinariamente. En el caso de
dolores físicos o psíquicos, al no haber “mercado”, la jurisprudencia prescinde del requisito
de evaluación previa, pero acepta la responsabilidad de la Admón.
La exigencia de individualización del daño en relación a una persona o grupo de personas

se establece para excluir el resarcimiento de los daños derivados de medidas generales, que
serían de imposible exigencia. Así por ejemplo cuando se nacionalizaron las aguas subte-
rráneas.
El daño o lesión tiene que ser antijurídico: debe tratarse de un daño que el administrado no
tiene el deber jurídico de soportar. No hay responsabilidad por el ejercicio de la potestad
legislativa o de la potestad reglamentaria (urbanística), salvo en los casos previstos por la
propia norma (LRJ 139.4).
6. La relación de causalidad
Todo sistema de responsabilidad (civil, adva, penal) supone la acción u omisión de una per-
sona, un resultado dañoso y una relación o nexo causal entre una y otro. La LRJ (139) y la
CE (106) dicen que la lesión sea “consecuencia” del funcionamiento normal o anormal del
servicio público.
El problema de la relación de causalidad está en identificar cuál de las teorías doctrinales

sobre la causalidad utiliza la jurisprudencia. Estas son la equivalencia de las condiciones y
la causación adecuada.
La equivalencia de las condiciones considera como causa del daño todos los hechos o
acontecimientos que coadyuvan a su producción de forma que, sin su concurso, el daño no
se hubiera producido. Aparecen todos los hechos como condición necesaria para la produc-
ción del daño.
117
La teoría de la causación adecuada trata de aislar de entre los distintos hechos que han
podido concurrir en la producción del daño, a aquél que lleve consigo la mayor posibilidad
o probabilidad de producir un daño de la misma especie del que se demanda la reparación y
ha jugado un papel determinante creador. Esta tesis obliga a seleccionar uno de los varios
hechos que pueden traer causa del daño a uno de ellos, lo que puede ser complicado en oca-
siones, y cargar sobre él la responsabilidad entera, sin perjuicio de que éste pueda reclamar
de los otros la parte que les correspondiera por su participación.
Las dos teorías han sido manejadas por nuestro TS: la primera cuando es un hecho en el que
concurre el hecho de un tercero en la producción del daño y se declara la responsabilidad
solidaria de la Admón, la segunda cuando se trata de un hecho positivo y necesario para la
producción del daño.
Se excluye la relación de causalidad (y por tanto la responsabilidad) cuando se dan determi-

nadas causas de exoneración. La LRJ (y la CE) descarta la responsabilidad cuando aparece
una fuerza mayor (imprevisible, irresistible), un hecho o acontecimiento, conocido, exterior
a la causa directa e inmediata del daño e irresistible.
La fuerza mayor se define en
Artículo 141. Indemnización.

1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste
no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños
que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el es-
tado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción
de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes
puedan establecer para estos casos.
Y suele ser causa de exoneración de la responsabilidad por los daños causados por las obras
públicas, alteradas en su normas funcionamiento por acontecimientos irresistibles.
En un principio, el hecho de un tercero tendría que ser también causa de exoneración (e.g.
atentados terroristas, ¿tiene que indemnizarse a las victimas por mala actuación de la poli-
cía?). Pero la jurisprudencia muestra como la Admón ha indemnizado a particulares por
acciones de un tercero sin que haya una relación directa entre la actuación de éste y la de la
Admón.
También tiene virtud exoneratoria de la responsabilidad la falta o culpa de la víctima. La

jurisprudencia también ha repartido algunas veces la responsabilidad aunque en el daño hay
también (al menos en parte) culpa de la víctima por su comportamiento.
Por último, puede excluir o disminuir la responsabilidad de la Admón la conducta de otra

Admón; lo que la Ley llama responsabilidad concurrente de varias Administraciones Pú-
blicas:
Artículo 140. Responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas.

1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administra-
ciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Admi-
nistraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de
la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes
Administraciones públicas.
2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la
responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, in-
118
terés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando
no sea posible dicha determinación.
7. Extensión de la reparación y su
valoración
Parece que el art. 106 CE apunta a la reparación integral de los daños, cuando dice “toda
lesión que los particulares sufran en sus bienes o derechos”. Lo mismo repite LRJ 139.1.
La extensión del daño indemnizable debe comprender tanto el daño emergente como el
lucro cesante. Así lo entiende la jurisprudencia, salvo en aquellos casos en los que el daña-
do no lo prueba o el recurrente no hizo lo que pudo para evitar nuevos daños.
En cuanto a los criterios de valoración del daño la LRJ remite a los establecidos en la le-
gislación de expropiación forzosa, la legislación fiscal y demás normas aplicables ponde-
rándose en cada caso las valoraciones predominantes en el mercado. Si estos últimos están
perfectamente establecidos deben ser los que prevalezcan por identificarse más con los va-
lores reales.
En cuanto a la fecha de referencia para el cálculo de la indemnización, la LRJ establece

que el cálculo de la cuantía de la indemnización se haga con referencia al día en que efecti-
vamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha que ponga fin al proc de
responsabilidad con arreglo al IPC, fijado por el INE, y de los intereses de demora.
La forma de pago puede ser en dinero, pero la LRJ admite la indemnización en especie. La
indemnización puede ser mediante pagos periódicos cuando resulte más adecuado para lo-
grar la reparación debida y convenga al interés público, si hay acuerdo con el interesado.
8. Plazo de reclamación y
procedimiento
El proc de las reclamaciones por daños contra la Admón está regulado en la LRJ y en el
Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los proce-
dimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
Plazo. Un año, como la responsabilidad extracontractual en el C.C. El plazo se cuenta desde

aquel en que se ha producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste
su efecto lesivo. Esta regla general está sujeta a dos excepciones:
• Para los daños personales se empieza a contar desde la curación o la determinación

del alcance de las secuelas.
• Para los derivados de la nulidad de un actos, a partir del año de la declaración adva
o judicial de aquélla.
Procedimiento ordinario
Artículo 142. Procedimientos de responsabilidad patrimonial. (ver R.D. 429/1993)

1. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las AAPP se iniciarán de oficio o por
reclamación de los interesados.
2. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán, por el Ministro respectivo, el
Consejo de Ministros si una Ley así lo dispone o por los órganos correspondientes de las Comu-
119
nidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local. Cuando su norma
de creación así lo determine, la reclamación se resolverá por los órganos a los que corresponda
de las Entidades de Derecho Público a que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley.
3. Para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un
procedimiento general con inclusión de un procedimiento abreviado para los supuestos en que
concurran las condiciones previstas en el artículo 143 (Proc abreviado) de esta Ley.
4. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de
los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la re-
solución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar
prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispues-
to en el punto 5.
5. En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que mo-
tive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o
psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del
alcance de las secuelas.
6. La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera
que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive, pone fin a la vía administrativa.
7. Si no recae resolución expresa se podrá entender desestimada la solicitud de indemnización.
El proc ordinario se inicia de oficio o por reclamación de los interesados. Cuando se inicia
de oficio la solicitud se dirige al Ministro, Consejo de Ministros (si así lo dispone una ley) o
a los órganos correspondientes de las CCAA y EELL. Cuando son varias las AAPP impli-
cadas (Reglamento) se debe dirigir a la Admón que resulte competente según los estatutos o
reglas de la Admón colegiada de que forman parte, o en su defecto la Admón con mayor
participación en la financiación en el servicio viene obligada a resolver.
Se prevé una terminación convencional. En cualquier momento anterior al trámite de au-

diencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podrá acordar con el interesado la
terminación convencional del proc mediante acuerdo indemnizatorio. Durante el trámite de
audiencia, además, el interesado que no lo haya hecho ya, puede proponer al órgano instruc-
tor la terminación convencional, fijando los términos definitivos del acuerdo que estaría
dispuesto a suscribir. Concluido el trámite de audiencia el expediente pasa a informe (pre-
ceptivo, pero no vinculante) del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente auto-
nómico que deberá emitirlo en 10 días. Los dictámenes y la resolución deben pronunciarse
sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio pú-
blico y la valoración del daño (en su caso), y la cuantía y modo de indemnización, expli-
cando los criterios seguidos para su cálculo. En 6 meses sin resolución expresa o sin forma-
lizarse acuerdo se entenderá desestimada la reclamación, que agota la vía adva.
Procedimiento abreviado
Se aplica cuando se encuentra que son inequívocas la relación de causalidad entre la lesión
y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de
la indemnización y consiste, fundamentalmente, en el ahorro de tiempo por la innecesarie-
dad de actuaciones probatorias y la reducción a 5 y 10 días para solicitar el informe de los
órganos consultivos. El plazo del silencio se reduce a 30 días.
Artículo 143. Procedimiento abreviado.

1. Iniciado el procedimiento general, cuando sean inequívocos la relación de causalidad entre el
funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la
cuantía de la indemnización, el órgano competente podrá acordar la sustanciación de un proce-
dimiento abreviado, a fin de reconocer el derecho a la indemnización en el plazo de treinta días.
2. En todo caso, los órganos competentes podrán acordar o proponer que se siga el procedimien-
to general.
120
3. Si no recae resolución expresa se podrá entender desestimada la solicitud de indemnización.
Reclamación de daños ocasionados por actos administrativos recurridos c-a
En este caso la pretensión indemnizatoria puede acumularse en el proceso a la pretensión de

anulación del acto. Se puede hacer en la propia demanda ante el Tribunal, sin necesidad de
su reclamación previa administrativa, o bien la reclamación puede formularse dentro del
año siguiente al momento en que la sentencia anulatoria ha devenido firme.
Reclamación de daños a concesionarios de servicios públicos
O, en general, los derivados de la ejecución de contratos advos, debe exigirse ante los tribu-
nales ordinarios cuando no se deriven de hechos imputables a la Admón o de defectos del
proyecto.
Si así fuera, los terceros perjudicados pueden requerir previamente (dentro del año de pro-
ducción del hecho) al OC para que se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes co-
rresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo
de prescripción de la acción.
9. La competencia exclusiva de la juris-

dicción contencioso-administrativa
La LEF 54 contenía inicialmente la responsabilidad patrimonial de la Admón atribuyendo a
la J c-a la competencia exclusiva en esta materia. Lo mismo hizo la LJCA 56.
Pero poco después la Ley de Régimen Jurídico de la Admón del Estado de 1957, instauró
un sistema de dualidad jurisdiccional. En ésta se atribuía a los Tribunales ordinarios el co-
nocimiento de la responsabilidad del Estado por los daños que hubiera causado cuando ac-
túa en relaciones de Dº privado. Esto dio lugar a que tanto la J civil como la J social se con-
sideraran competentes en supuestos ordinarios de responsabilidad.
La doctrina consideró casi unánimemente que la LRJ, no explícita al respecto reinstauraba

el principio de unidad jurisdiccional a favor del orden c-a. Porque derogaba explícitamente
el artículo de la LRJAE 57. Porque determinaba que cuando las AAPP causan daños y per-
juicios en relaciones de Dº privado, esta responsabilidad se exigía también de acuerdo con
los proc previstos en el Título X que desembocan en una resolución adva. El RD 429/1993
que aprobó el reglamento de los procedimientos de las AAPP lo entendión de manera explí-
cita, lo que fue refrendado posteriormente en una STS 1994.
Finalmente se descarta cualquier género de dudas con la nueva LJCA 98:
Artículo 2
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en
relación con:
e) La responsabilidad patrimonial de las AAPP, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad
o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los
órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con parti-
culares o cuenten con un seguro de responsabilidad. (Párrafo modificado por la Ley Orgánica
19/2003, de 23 de diciembre)
121
10. La responsabilidad por actos de la
Administración de justicia
En la LRJ:

La LOPJ 85 regulo la responsabilidad del Estado, en desarrollo del art. 121 CE, utilizando
la misma fórmula que la C.
Al igual que en la responsabilidad adva, se exige que el daño alegado sea efectivo, evalua-
ble económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas, sin
que la mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales presuponga por sí sola el
dº a la indemnización.
La reclamación, siguiendo las reglas generales, se dirigirá al Mº de Justicia en el plazo de

un año a partir del día en que pudo ejercitarse la acción y se tramitará con arreglo a las nor-
mas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del Estado, procediendo recurso c-a en
caso de denegación.
La LOPJ regula dos clases de responsabilidad:
• Por el error judicial

• Por prisiones indebidas
Pero al margen de la función judicial propiamente dicha, los dos supuestos anteriores, los
aparatos judiciales ocasionen daños por su funcionamiento anormal de los que deba respon-
der igualmente el Estado.
La reclamación exige que, antes de la reclamación al Mº de Justicia, tal error judicial sea
expresamente declarado o reconocido por un Tribunal. Esta declaración puede resultar di-
rectamente de una sentencia por recurso de revisión o con arreglo al proc especial que esta-
blece la Ley, para lo que es preciso agotar primero los recursos previstos en el ordenamien-
to (¿y el de amparo ante el TC?). Además dicha declaración debe ser efectuada por un órga-
no jurisdiccional con arreglo a las siguientes normas:
a) La acción judicial para el reconocimiento del error se insta inexcusablemente en 3

meses desde el día en que pudo ejercitarse.
b) La pretensión de declaración de error se deducirá ante la Sala del TS correspon-
diente al mismo orden jurisdiccional al que se imputa el error o a una Sala Espe-
cial, si el error se imputa a una Sala o Sección del TS.
c) El proc para sustanciar la pretensión será el propio del recurso de revisión en ma-
teria civil, siendo partes, en todo caso, el Mº Fiscal y la AGE.
122
d) El Tribunal dicta sentencia definitiva, sin ulterior recurso, en 15 días, con informe
previo del órgano jurisdiccional a quien se atribuye el error,
e) Si el error no fuera apreciado se impondrán las costas al peticionario.
La especialidad de la responsabilidad por detenciones preventivas indebidas, cuando el acu-

sado ha sido absuelto por inexistencia del hecho imputado, o cuando por esta misma causa
haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, consiste en la determinación de la cuantía de
la indemnización en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias per-
sonales y familiares que se hayan producido.
11. La responsabilidad del Estado por

actos o normas del poder legislativo
En términos parecidos a los de la Admón o el Poder Judicial, el funcionamiento del poder
legislativo también puede ocasionar daños y perjuicios a los ciudadanos.
Los supuestos centrales de la responsabilidad legislativa son aquellos en los que la ley pro-
duce una desposesión de bienes o servicios de personas o entes privados, o de actividades
lícitas a favor del sector público.
La indemnizabilidad se justifica por:
• El art. 33.3 CE, que no dispensa a ningún poder de indemnizar la privación de bie-
nes y derechos (Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa
justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indem-
nización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.)
• El art. 9.3 CE que predica la responsabilidad de todos los poderes públicos (La
Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publici-
dad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favo-
rables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabi-
lidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos).
• El art. 14 CE, ya que sería discriminatorio y arbitrario que el mismo daño resulte o
no resarcible según sea causa del funcionamiento de uno u otro órgano del Estado
(Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación al-
guna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condi-
ción o circunstancia personal o social).
Esta es la solución arbitrada por la Ley 29/85, de aguas, que al nacionalizar las aguas sub-
terráneas, respeta los derechos ya ejercitados; los aprovechamientos privados existentes.
Pero no por la Ley 22/89, de Costas, que ha obviado cualquier indemnización por privación
de propiedades antes privadas, sobre la zona marítimo-terrestre, otorgando a los perjudica-
dos un título de concesión adva sobre los bienes, ahora demaniales, por un plazo máximo de
60 años.
En cuanto a los supuestos de simple prohibición, por razones de riesgo o peligro, de una
actividad, es difícil concretar si tienen dº a ser indemnizados. A juicio de Parada los bienes
que tienen que ser destruidos, los establecimientos que tienen que ser cerrados, las activida-
des que se tienen que dejar de desarrollar, deben ser indemnizados, en función de los prin-
cipios constitucionales de igualdad y de prohibición de la arbitrariedad.
123
También está el caso de daños ocasionados por una ley que después el TC declara nula.
Dichos daños deben ser indemnizados en la forma y medida en que lo son los originados
por una disposición o resolución adva que se ha declarado ilegal, y sin dar por supuesto que
los daños se han producido por el simple hecho de la anulación.
La responsabilidad de los poderes legislativos es importante, ya que, además de las expro-

piaciones directas se tiene la multiplicidad de órganos legislativos del Estado. Téngase en
cuenta la irresponsabilidad patrimonial e irrecurribilidad de las leyes por los particulares, y
obviando el procedimiento administrativo que tiene que seguir la Admón, esencialmente
responsable y justiciable.
Pero, al respecto la LRJ establece:

3. Las AAPP indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza
no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se
establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.
Por lo tanto, el art. 139.3 LRJ:
• Remite a cada ley el régimen propio de responsabilidad de los actos legislativos, pe-
ro además, si dicho acto establece que habrá indemnización.
• Este precepto, puede ser derogado por otra ley ordinaria, establece en una ley ordi-
naria una cuestión como la responsabilidad legislativa, más propia de los mismos
preceptos constitucionales o de la interpretación misma de la C.
124
Tema VIII Sistemas de función pública
(Tema de lectura recomendada pero que no será objeto de examen, excepto los epígrafes 1 y
2, que sí serán objeto de examen)
1. Burocracias públicas y liberalismo

En todas las civilizaciones se han tenido problemas en la gestión del personal al servicio de
los poderes (e iglesias), con técnicas de resolución, que son precedentes de la burocracias
actuales. En el siglo XIX las únicas burocracias existentes eran las del Estado y la de la
Iglesia; ahora se añaden las provocadas por el capitalismo neoliberal.
La burocracia moderna, con un régimen jurídico distinto del de derecho laboral, que en el
siglo XIX era el contrato de arrendamiento de servicios, fue impuesta en Francia por Napo-
león, y con más resistencia en los países anglosajones.
El liberalismo aducía en contra de la estabilidad de los empleos (la base fundamental de la

burocracia) el riesgo de apropiación del poder por el funcionariado. En el sistema liberal
ideal los empleos públicos se usan para recompensar a los ganadores de las elecciones, no
se regula el empleo público, son nombrados y despedidos a voluntad del gobernante. Basta
la figura romana del arrendamiento de servicio. Para Stuart Mill la Admón y la burocracia
son un mal en sí mismas.
Iota. And Oscar Wilde said “Bureaucracy expands to meet the needs … of the expanding
bureaucracy.”
Para los mandatarios prusianos, sin embargo, la burocracia se aceptaba como el mejor modo
de gobierno y administración. La edad contemporánea empieza en Prusia, no con una revo-
lución, sino con una reforma burocrática.
En los EE UU siguen el liberalismo y los empleos públicos son una conquista de los vence-
dores de las elecciones que emplean el spoils system ("'to the victor belong the spoils..."), o
sistema de botín.
2. Mérito y capacidad, regularidad y

eficiencia de los servicios públicos y
neutralidad de la Administración,
causas eficientes de la implantación
de la moderna burocracia
A pesar de las bases doctrinales liberales, a lo largo del siglo XIX se implantó un sistema de
funcionariado inamovible.
En Francia, así como en España, se impuso el principio constitucional de merito y capaci-

dad para el acceso a cargos públicos haciendo imposible o dificultando el sistema de botín.
Este principio de merito y capacidad no está en la USA Constitution , que parte del princi-
pio contrario: el Presidente designa libremente a los cargos públicos no electivos.
Sin embargo en Francia ya la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de

1789 dice la ley es la expresión de la voluntad popular. Todos los ciudadanos, al ser igua-
125
les ante ella, son igualmente admisibles a todas las dignidades, puestos y empleos públicos,
según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y la de sus talentos.
Este principio, ausente de nuestra C de 1812 se recoge ya en la C1837 y ss. El principio de

mérito y capacidad se basa en competiciones abiertas entre los ciudadanos: un principio de
justificación tan democrática como el principio electivo. En el primero se requiere el mayor
apoyo popular, en el segundo el mayor nivel de excelencia.
Al margen de la constitucionalidad del principio, contar con una burocracia sólida y eficien-
te era un factor imprescindible para la implantación de una moderna Admón. Se impuso el
realismo y hasta los liberales acabaron aceptando la necesidad, y con vocación de perma-
nencia. Stuart Mill dijo diego donde antes dijo digo y saludo la creación del Civil Service.
Napoleón, bastante antes, ante el Consejo de Estado, expreso la necesidad de contar un fun-
cionariado permanente y profesionalizado, imprescindible para atender el funcionamiento
regular de los servicios públicos.
También se justifico el sistema de función pública por su capacidad de neutralizar política-

mente a la Admón frente al riesgo de apropiación por los partidos y el modelo del spoils
system. La burocracia profesional amortigua el fragor de la lucha política, necesario para la
propia supervivencia del sistema democrático.
Son tres, en definitiva los modelos de burocracias públicas de la Europa del siglo XIX, que
perdurarán en la segunda mitad del siglo XX de alguna manera:
• El modelo prusiano, el más rígido y exigente: el funcionario se liga al monarca con

un pacto de lealtad y devoción de rasgos medievales.
• El modelo francés, de inspiración y corte militar, y
• El modelo inglés, que muestra el peso de la aristocracia y las diferencias sociales.
3. La función pública francesa

Epígrafe de lectura recomendada, que he leído detenida y concienzudamente.
4. El funcionariado en los Estados Unidos

5. El “civil service” inglés

6. Dos casos de laboralización de la función pública. Las expe-

riencias de Alemania e Italia
7. Función pública europea

126
Tema IX De los orígenes de la función pú-
blica al Estatuto Básico del Em-
pleado Público
1. Introducción
La expresión función pública se refiere al régimen funcionarial propiamente dicho. El Esta-
tuto Básico del Empleado Público, Ley 7/2007, de 12 de abril, ha eliminado la referencia
constitucional al mismo, así como las referencias en las leyes hasta ahora vigentes.
Artículo 103 CE
1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con
los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo
con la Ley.
3. La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de
acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho
a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejerci-
cio de sus funciones.
El EBEP establece una regulación mayormente unitaria para funcionarios públicos y perso-
nal laboral. Las fases de desarrollo, modificación y desaparición del modelo tradicional de
función pública son 4:
1. La creación: el corporativismo del servicio. Con antecedentes en el siglo XVIII,

tiene lugar a lo largo del XIX, sobre el modelo de los cuerpos militares. Se crean
los cuerpos de funcionarios generales y especiales. Se abandona el sistema de ce-
santías (spoils system) y se consolida a finales del siglo XIX.
2. La fase clasista de interdepartamental. Se importan elementos del civil service
inglés y norteamericano. Este es el modelo de la LFC (Decreto 315/1964, de 7 de
febrero, por el que se aprueba la Ley articulada de Funcionarios Civiles del
Estado). Priva a los cuerpos de funcionarios de la jerarquía interna, clasificándo-
los de acuerdo con el título habilitante de acceso a la función pública. Crea ade-
más a los funcionarios administrativos frente a los especialistas o facultativos.
3. La laboralización de la función pública. Con dos notas: (a) la incorporación en
la normativa funcionarial de elementos propios del régimen laborar, y (2) la admi-
sión de trabajadores sujetos al régimen laboral común.
4. El EBEP y las CCAA. Profundiza en la laboralización, siendo el EBEP aplicable
mayormente a unos y otros, reduciendo al mínimo las diferencias entre funciona-
rios nombrados y laborales contratados. Supone además la quiebra definitiva del
sistema, reduciendo al mínimo las competencias estatales y permitir una mayor
regulación de las CCAA.
Artículo 149 CE
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias.
1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles
en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
7. Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las CCAA.
127
18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario
de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común
ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas
de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzo-
sa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabili-
dad de todas las Administraciones públicas.
2. El origen del modelo funcionarial. El

corporativismo de servicio
El origen del modelo funcionarial no fue el establecimiento de un régimen jurídico unifor-
me de relaciones de empleo, sino mediante la creación de cuerpos que satisfacían necesida-
des concretas. El Cuerpo de Ingenieros Industriales satisfacía las necesidades de la Admón
industrial, un cuerpo de Registradores para cada registro, etc.
Aunque no recogidos en un Estatuto general, el conjunto de cuerpos tenían una serie de

elementos estructurales comunes. El cuerpo es un colectivo jerarquizado de funcionarios
con una formación específica para gestionar un determinado servicio público o rama de la
Admón. A dicho cuerpo se permanece de por vida, ocupando puestos de mayor responsabi-
lidad y remuneración a lo largo del tiempo.
La selección no se hace para un puesto de trabajo específico, sino para ingresar en un cuer-
po, dentro del cual se tiene derecho al ascenso o carrera. La formación no se confía al sis-
tema general de instrucción pública, sino a las escuelas especiales de funcionarios (como las
escuelas de ingenieros) al modo de academias militares. O potenciando los conocimientos
de los aspirantes mediante los conocimientos adquiridos en la oposición, antes del ingreso,
o después, a través de cursos de formación en escuelas de funcionarios.
El cuerpo es un ente no personificado, un intermediario entre el Estado y el funcionario, que

se responsabiliza de cada servicio público o función. Sociológicamente el funcionario no se
considera miembro del Estado o de la Admón, sino miembro del cuerpo en el que ingresa y
se agrupa con otros de la misma formación, responsabilidades y expectativas de carrera. El
cuerpo ingresa, se sacrifica, sirve y dignifica al cuerpo, y a su través, al Estado.
Los cuerpos, para asumir dichas responsabilidades, necesitaban de poderes represivos (po-
testad disciplinaria, tribunales de honor) y facultades incentivadoras como propuestas de
honores y ascensos.
El funcionamiento del cuerpo como un todo responsable necesitaba también de una jerar-
quización entre sus miembros que asegurara el cumplimiento de las órdenes, así como de la
disciplina. A este fin se dividía el colectivo en grados y categorías, resolviéndose las cues-
tiones relacionadas con la asignación de puestos de trabajos y las retribuciones de cada ca-
tegoría.
El criterio para los ascensos era de ordinario la antigüedad. Una copia de los militares.
El contenido de la relación funcionarial estaba en el principio de que los deberes del funcio-
nario no tenía límites de tiempo ni de intensidad, exigiéndose una prestación óptima. El
concepto de “necesidades del servicio” es la regla del comportamiento burocrático; el fun-
cionario no se puede excusar por otros derechos como el horario o el descanso. El modelo
es muy parco en derechos y garantías funcionariales, atendiendo primero a la disciplina.
128
Las retribuciones se asignan en función de la categoría personal, pero no de los puestos de
trabajo, aunque se correspondan con estos. Las retribuciones y responsabilidades van au-
mentando con la antigüedad, siempre se mantienen expectativas de promoción. La retribu-
ción contiene un único concepto: el sueldo.
A los funcionarios se les garantiza la permanencia o propiedad en el empleo, normalmente

reconocida mediante una oposición o paso por una escuela especial, con rigores similares a
los de las pruebas selectivas.
La Admón estaba a cargo únicamente de funcionarios en propiedad o interinos, sin ninguna

otra clase de vínculos, como el contrato laboral o incluso el contrato advo. No había más
plazas que las dotadas presupuestariamente, y si no había suficientes funcionarios en pro-
piedad las ocupaban interinos, con nombramiento y cese absolutamente discrecionales.
El elemento psicológico de entrega de dichos funcionarios es el “espíritu de servicio”, más

que el desempeño de un trabajo el funcionario cumple o está de servicio. Los tribunales de
honor se admitían en dicha época.
3. La oposición del Estado liberal al

funcionariado permanente
La doctrina oficial liberal rechaza la idea de una burocracia permanente. (La burocracia
inamovible garantiza, no obstante, la continuidad de las funciones y servicios públicos, la
memoria institucional, permitiendo a los servidores públicos una preparación, motivación y
devoción por el servicio similar a la de los ejércitos).
En las Cortes de Cádiz, sin embargo se razona en contra de cualquier limitación al libre
nombramiento y revocación de los cargos; es el principio de responsabilidad ministerial, si
los ministros son responsables de sus servicios es preciso darles libertad para nombrar y
separar a los que los sirven. Sólo se permitía la inamovilidad de jueces y magistrados.
Las causas que favorecieron la evolución en todos los países hacia un funcionariado inamo-
vible estructurado en cuerpos de funcionarios son las siguientes:
1. El principio constitucional del merito y la capacidad. Ausente en la C EEUU

1787 se afirma en la DDHyC 1789, está ausente en C 1812 y ya presente en la C
1837 y ss., hasta la C 1978.
2. Una exigencia funcional del Estado moderno. Imprescindible para el funciona-
miento regular de los servicios públicos y de los ejércitos nacionales. El corpora-
tivismo de servicio apuesta por la excelencia en la formación, necesaria para los
nuevos servicios públicos: enseñanza, obras públicas, sanidad, ..., o los sistemas
tributario y de justicia.
3. Prevención de apropiación del poder por un solo partido. Es extraordinario el
modelo inglés de neutralidad política del funcionariado.
4. La implantación de los cuerpos de

funcionarios
Los cuerpos jerarquizados de ámbito y gestión departamental se fueron incorporando, co-
piando el modelo francés, a lo largo del XIX. Se inicia en el Antiguo Régimen, los ilustra-
dos españoles ya crean el Cuerpo y Escuela de Ingenieros de Caminos. La Novísima Reco-
129
pilación (1783) recoge las reglas de mérito y de jerarquización, básicas de un sistema de
carrera.
En el siglo XIX, además de los Cuerpos de Ingenieros, se crean por técnicas similares de
oposición y ascenso los cuerpos de la Administración de Justicia (Jueces, Fiscales y Secre-
tarios Judiciales), y los de Registradores (mitad funcionarios mitad privados). El sistema de
enseñanza, con sus Catedráticos de Universidad y de Instituto, y sus Maestros Nacionales.
Correos, ....
Cada cuerpo se crea atendiendo a la especificidad de cada servicio, ordenando los derechos
y deberes de los funcionarios en relación con sus cometidos y responsabilidades del servicio
concreto. Parece como si los servicios y organismos debieran acomodarse a los cuerpos.
5. Los Estatutos generales

En el siglo XIX se dictan unos Estatutos generales, que son básicamente el reglamento de
los cuerpos de funcionarios administrativos, no los Estatutos como se conciben actualmente.
Son los reglamentos de los “oficinistas” de los distintos ministerios, quedan fuera los di-
plomáticos, jueces, profesores, ingenieros y demás cuerpos especiales.
La relación de los cuerpos generales con los especiales, donde había, era la subordinación
de los primeros a los segundos, no como ahora parece normal, al contrario.
El RD de 1852 de Bravo Murillo establece un régimen uniforme para estos cuerpos “ad-
ministrativos” que comprendía todos los ministerios civiles y puede considerarse el primer
estatuto general. Establece las categorías de aspirantes a Oficial, Oficial, Jefes de Negocia-
do, Jefes de Administración y Jefes Superiores de Administración. Se aplicaba supletoria-
mente a los cuerpos especiales.
Su exposición de motivos alaba el sistema de carrera y la regla de merito y capacidad para

su diseño. No reconocía la inamovilidad de residencia ni garantizaba jurídicamente la esta-
bilidad del empleo.
El Estatuto de O’Donnell aprobado por RD de 1866 (Reglamento Orgánico de las Carre-

ras Civiles de la Administración pública) mantuvo las categorías anteriores. Para ingresar en
la de aspirante, sin título alguno, bastaban 16 años y buena conducta moral y aptitud con
examen público para el ramo respectivo. Estos aspirantes podían llegar a la máxima catego-
ría por el turno de ascenso por antigüedad.
Este Estatuto regula aspectos formales de la organización funcionarial como los escalafones
y hojas de servicio, así como la potestad disciplinaria que aparece junto con la estabilidad
del empleo. El Gobierno sólo podía separar a los empleados que no hubieran pasado por
oposición si tenían menos de 6 años de antigüedad, y al resto tras previo expediente disci-
plinario con audiencia del interesado.
El siguiente Estatuto General es la Ley de Bases de los Funcionarios del Estado de 1918.
Afirma más la estabilidad del empleo; la cesantía necesitaba una previa instrucción de ex-
pediente con audiencia del interesado, y si era por conveniencia del servicio, tras la publica-
ción del cese en la Gaceta, comunicación a las Cortes y cobertura de la vacante por rigurosa
antigüedad. Se acepta una versión moderada de la asociación, primera respuesta a la pro-
blemática del sindicalismo funcionarial, con autorización previa del ministerio o ministerios
de los que dependían los funcionarios.
130
La carrera fue ampliada considerablemente, agrupando los funcionarios en categorías simi-
lares a las anteriores, con tres clases cada una (primera, segunda y tercera). Resultaba así un
orden jerárquico de 12 grados. Los ascensos por rigurosa antigüedad, con algunas excep-
ciones, con oposiciones de promoción interna y un turno de vacantes para la libre elección a
la categoría superior.
Sólo se exigía el título facultativo para el ingreso directo por oposición en la categoría de
Oficial, pero podían presentarse auxiliares sin título con 4 años de servicio.
6. La contaminación anglosajona: la
Ley de Bases de la Función Pública
de 1964 y Texto Articulado de 7 de
febrero de 1964
El sistema tradicional español de cuerpos generales y especiales, con régimen jurídico dis-
tinto del Dº laboral pasa la Restauración, la Dictadura de Primo de Rivera, la 2.ª República
y las dos primeras décadas del régimen de Franco.
Pero la LFC, Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba la Ley articulada de
Funcionarios Civiles del Estado, reformó algunos puntos fundamentales. Se importa del
civil service inglés el funcionario generalista o interdepartamental para los cuerpos ge-
nerales o administrativos. A los funcionarios del Cuerpo de Técnicos de Administración
Civil se le asignan funciones de administración general, disputándoselas a los cuerpos espe-
ciales superiores.
Otras medida es la centralización de la gestión funcionarial en la Presidencia del Gobierno,

creándose la Dirección General de la Función pública.
Se procede asimismo, siendo la reforma más importante, a la desjerarquización de todos

los cuerpos. La regla de antigüedad para los ascensos se pierde.
Se separan también las funciones administrativas y las facultativas, dando a las primeras
mayor protagonismo con la creación del Cuerpo Técnico de la Admón Civil (hoy Adminis-
tradores Superiores del Estado). A estos funcionarios correspondería el desempeño de las
funciones comunes administrativas, con excepción de las reservadas expresamente a otras
clases de funciones en la clasificación de los puestos de trabajo. Los puestos de trabajo de
carácter burocrático debían ser desempeñados por funcionarios de los cuerpos advos, dejan-
do a los funcionarios de cuerpos especiales los puestos propios de su especialidad. Algunos
puestos advos debían ser desempeñados por los funcionarios del CTAC con diploma de
directivo.
Se clasificaron además todos los cuerpos, que continúan, pero ahora desjerarquizados, en
5 grupos en función del título académico exigido para el ingreso en el cuerpo. Los recién
ingresado se equiparan enseguida a los funcionarios de más antigüedad. La libre designa-
ción se implanta como norma, arruinando al sistema de carrera.
Se rompe la exclusividad del sistema de función pública. Se admiten funcionarios eventua-

les o de confianza política, los contratados en régimen de Dº advo y los contratados en
régimen de Dº laboral. Estas modalidades permiten esquivar el principio de mérito y capa-
cidad, por el carácter de nombramiento discrecional y sin formación del nuevo personal, sin
la formación que conlleva el sistema de oposición.
131
La división del empleo público entre personal funcionario y laboral nace con esta LFC.
7. La laboralización del modelo de fun-

ción pública
La Transición dio lugar a la incorporación como funcionarios del personal del Movimiento
Nacional y los Sindicatos verticales, así como la funcionarización de numerosos colectivos
de contratados. El n.º de funcionarios se disparó con la puesta en marcha de las CCAA.
La Transición conlleva la identificación de los cuerpos de funcionarios con el franquismo y

de exaltación del Derecho laboral. La C 78 reitera el principio de mérito y capacidad y un
régimen de función pública, pero no produjo ningún cambio significativo.
Artículo 23 CE
1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por me-
dio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pú-
blicos, con los requisitos que señalen las Leyes.
Artículo 103 CE
1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con
los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo
con la Ley.
El primer gobierno socialista acabo con la simultaneidad de empleos públicos con la ley de
incompatibilidades de empleos públicos, pero dejando las cosas prácticamente como esta-
ban en cuanto a la compatibilidad de empleos públicos y privados.
Las dos leyes más importantes de esta época son la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medi-
das para la Reforma de la Función Pública, y la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de
Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.
La L 30/84 modifica, pero no deroga la LFC de 1964, manteniéndola vigente en parte. Ad-
mite un régimen paralelo de Dº laboral, acentuando las diferencias de la función pública con
el modelo del corporativismo de servicio, acercándolo al modelo de los EEUU. Es un ata-
que frontal a los cuerpos de funcionarios; no se permite, por ejemplo, que los miembros de
un cuerpo sean mayoría en los tribunales de oposiciones y concursos para seleccionar a los
aspirantes para entrar en dicho cuerpo.
Clasifica a los funcionarios en 30 grados o niveles, que no es una ordenación jerárquica,

sino una técnica al servicio de la clasificación de las retribuciones y una presunta carrera
adva. Cada cuerpo tiene una horquilla de grados, entrando en el menor de ellos, de mayor
nivel para los cuerpos de mayor titulación, con algunos solapes entre ellos.
La carrera funcionarial no depende de haber desempeñado un puesto de trabajo a satisfac-

ción durante un determinado tiempo, o de ser el funcionario de mayor antigüedad, sino de la
oportunidad de obtener la plaza en un concurso o en un proceso de libre designación. Una
132
vez ocupado un puesto de grado superior por este método se consolida por el simple paso
del tiempo.
Las retribuciones son: las básicas (sueldo, pagas extraordinarias y trienios, iguales para to-
dos los miembros del grupo) y las complementarias (complemento de destino [personal,
grado], y complemento de específico [condiciones particulares del puesto en atención a
especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad).
La clasificación y valoración de puestos de trabajo se utiliza para determinar las retribu-

ciones así como determinar cuales pueden ser ocupados por funcionarios o por laborales. La
LMRFP supuso la laboralización del régimen de función pública, sin fronteras precisas en-
tre funcionarios y laborales, con amplísima discrecionalidad para los políticos, reduciendo
las garantías de acceso según mérito y capacidad.
El TC (STC 1987) declaró inconstitucionalidad el que los puestos pudieran ser ocupados
por funcionarios o laborales a criterio de cada Admón obligando a la reforma de la LMRFP
por la Ley 23/1988, de 28 de Julio, de Modificación de la Ley de Medidas para la Re-
forma de la Función publica. En dicha ley se determinó con carácter general que los pues-
tos de trabajo de la Admón del Estado y de sus OOAA, así como los de las Entidades Ges-
toras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, deben ser desempeñados por funciona-
rios públicos, con una serie de excepciones. Las AAPP reaccionaron convirtiendo en fun-
cionarios a muchos de los que venían desempeñado dichas funciones.
Por otra parte con la creación de las empresas públicas, fundaciones públicas, etc., la Ad-
món se ha liberado de la necesidad de contar con funcionarios públicos. Es más en las Ad-
ministraciones independientes y organismos reguladores se ha admitido por ley que muchas
de las funciones, indudablemente públicas, sean realizadas por personal laboral. El EBEP
mantiene dicha situación.
La Ley 23/98 intentó también reducir el margen de absoluta discrecionalidad para la deter-
minación de los puestos a cubrir por el sistema de libre designación, dejados antes a las
simples RPTs. Sólo los más importantes, los puestos directivos y los que así se acuerde por
su naturaleza.
La regulación de los derechos sindicales de los empleados públicos se reformó por la Ley
9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones
de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
Esta ley introduce la acción sindical en el seno de la función pública. La posterior Ley
7/1990, de 19 de Julio, sobre negociación colectiva y participación en la determinación
de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, admite la negociación colectiva
para la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios.
También reforma la LMRFP la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de

reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo,
falla en la regulación de la reducción de los efectivos de las AAPP. Los Planes de Empleo y
los procesos de reasignación de efectivos, las nuevas situaciones funcionariales. Una ley de
la crisis del 1993. Esta ley inaugura un nuevo régimen de excepción, que no ha sido aplica-
do, que permitiría en caso de aplicación la reducción del nº de funcionarios.
133
8. La regionalización de la función pú-
blica. Leyes autonómicas de función
pública
De acuerdo con C, las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las AAPP es
competencia exclusiva del Estado.
Artículo 149 CE
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias.
18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario
de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común
ante ellas; el procedimiento administrativo común, ....
Pero ¿qué es el “régimen estatutario? Para los autonomistas comprendía sólo los aspectos
jurídicos de la relación funcionarial: la definición del concepto de funcionario, derechos y
deberes, situaciones advas, potestad disciplinaria, garantías, nacimiento y extinción de la
relación funcionarial, ... Estos remiten a las CCAA la regulación del modelo de carrera y
otros aspectos organizatorios de la función pública.
Para los estatalistas, además de las materias relacionales o estrictamente jurídicas deberían
incluirse también el modelo y organización de la función pública (el sistema de cuerpos o
puestos de trabajo, régimen de carrera, ascensos, formación, ...).
La tesis triunfante, tras la STC sobre la LOAPA, fue la del modelo unitario. La LMRFP de
1984, por lo tanto, diseña un modelo general de función pública para el Estado, las CCAA y
las EELL, imponiendo un sistema centralizado de dirección mediante la invocación del
principio de cooperación.
Nótese que además de las bases del régimen jurídico de los funcionarios del art. 149.1.18
CE la C da otros títulos competenciales al Estado para la regulación de esta materia:
• Los derechos de sindicación y de huelga, que han de ser regulados mediante LOrg.
• La competencia regulatoria general en materia de seguridad social de 149.1.17.
• La regulación de la contención de la inflación a través de la reducción del déficit
público, i.e., la retribución de los funcionarios.
Consecuentemente la LMRFP definió muy ampliamente la regulación básica, aquellos pre-

ceptos que eran aplicables a todas las AAPP: órganos superiores de función pública, dota-
ciones presupuestarias de personal, provisión de puestos de trabajo, movilidad de los fun-
cionarios de las distintas AAPP, fomento de la promoción interna, conceptos retributivos y
su cuantías, estructuras de los cuerpos y escalas (5 grupos en función de titilación), ordena-
ción de la adscripción y funciones, situaciones advas, régimen disciplinario, seguridad so-
cial y jubilación forzosa.
Dentro del poco margen que quedaba las CCAA fueron ordenando su función pública (An-
dalucía Ley 6/1985). Así pues la Ley 30/84 impuso un modelo unitario para el conjunto del
Estado y las CCAA que se gestionaba de alguna manera de forma centralizada por las com-
petencias que se atribuían al Gobierno, al Consejo Superior de la Función Pública y a la
Comisión de Coordinación de la Función Pública. El personal se consideraba intercambia-
ble y pro indiviso entre las CCAA y el Estado. Una de las finalidades del EBEP fue romper
dicha unidad que garantizaba cierta igualdad entre los empleados públicos españoles.
134
Tema X El Estatuto Básico del Empleado
Público
1. Fines y alcance de la reforma
La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, según su exposi-
ción de motivos pretende regular los principios generales aplicables al conjunto de las rela-
ciones de empleo público, recogiendo lo que es común y lo que les diferencia de las rela-
ciones de empleo en el sector privado. No pretende finalizar un proceso de reforma, sino ser
un paso más en un proceso largo y complejo.
Pretende asimismo garantizar que la selección y carrera de los empleados se hagan según
los principios constitucionales de mérito y capacidad y establecer un equilibrio justo entre
derechos y responsabilidades en los empleados públicos.
Pero los fines reales de esta reforma es dar más competencias a las CCAA, mejorar el status
de los empleados públicos (ante la proximidad de elecciones), facilitar el paso de laboral a
funcionario, y la conversión del temporal en indefinido, las babilonias del funcionario direc-
tivo y los contratos de alta dirección, la introducción de la carrera horizontal (un nuevo
premio a la antigüedad) y la igualación de las pagas extraordinarias a las pagas mensuales.
2. Más sindicalismo y empleo público

laboral
Se trata de satisfacer a los sindicatos. La laboralización y la sindicación. Se trata de labora-
lizar el empleo público a pesar de que CE 103 sólo cita a los funcionarios públicos:
Artículo 103 CE
El Estatuto diseña tres caminos para indiferenciar al personal laboral del funcionario:
• Se consagra el modelo de empleo laboral como un modelo paralelo a todos los nive-
les con el funcionarial de carrera, con posibilidad (a pesar de la prohibición general)
de que los contratados realicen tareas que implican directa o indirectamente el ejer-
cicio de funciones de autoridad o afecten al interés general.
• La laboralización del régimen de función pública por la vía sindical y de los conve-
nios colectivos
• Grandes facilidades para la conversión de laborales fijos (o temporales) en funcio-
narios de carrera (disposiciones adicionales).
Una profundización de la vía laboral iniciada en la LMRFP. La Exposición de motivos del

EBEP justifica la permanencia del modelo laboral con varias razones:
• La gran magnitud del empleo público sometido a este régimen, debido a su aumento
en los EELL y en los organismos institucionales, corporaciones de derecho público
y de derecho privado.
135
• Su mayor flexibilidad y proximidad a los criterios de gestión de la empresa privada,
lo que es preferente en determinadas áreas de la Admón
• La presencia de la contratación laboral en la mayoría de los países europeos, y
• Las escasas diferencias actuales entre el régimen laboral y el funcionarial.
En el caso de un despido de un laboral, improcedente, la Admón se ve obligada a la readmi-

sión (art. 96.2 EBEP), lo que no ocurre en la empresa privada, donde bastaría una indemni-
zación.
En la práctica, la inamovilidad (consecuencia de la imparcialidad que se exige a los funcio-

narios) se tiene también para los laborales, al menos antes de ipso, ahora casi de iure.
El personal laboral no suele tener tampoco los requisitos de oposiciones que tienen que su-
frir los funcionarios.
Las dificultades legales y jurisdiccionales en la relimitación del ámbito de actuación se in-

tentan solventar en el EBEP con
Artículo 9. Funcionarios de carrera.

1. Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una
Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para
el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.
2. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta
en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Es-
tado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públi-
cos, en los términos que en la Ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.
Pero el personal de los organismos reguladores, con potestades públicas muy delicadas, son
laborales. Todo sigue igual, ya que:
DA 5.ª Aplicación de este Estatuto a organismos reguladores.

Lo establecido en el presente Estatuto se aplicará a los organismos reguladores de la disposición
adicional décima, 1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado en la forma prevista en sus Leyes de creación.
Luego los empleados del Banco de España, de la CNMV, de la CNE siguen siendo labora-
les.
El art. 9.2 EBEP anterior remite in fine a los términos que en la ley de desarrollo de cada
Administración pública se establezca. Serán por lo tanto las leyes de cada AAPP las que
establecerán la reserva de funciones para los funcionarios (unas lo harán, otras no, otras las
quitarán). Es un fraude al art. 103 CE, dice Parada.
3. La reintroducción del contrato ad-

ministrativo de personal
Los desajustes entre el número de funciones encomendadas y el personal necesario se ha
venido cubriendo con el personal interino que ocupa las plazas vacantes. En algunos países
la insuficiencia de personal de plantilla se acudía a la figura del contrato administrativo.
Esta es una figura más propia del Dº advo que del Dº laboral.
136
La LFC 64 reguló el contrato advo de personal, para la realización de trabajos específicos
de carácter extraordinario, o de urgencia y colaboración temporal en las tareas propias de la
respectiva dependencia adva cuando el volumen de tareas no pudieran atenderse por los
funcionarios de carrera. Esta fórmula asegura la temporalidad y somete los litigios de este
personal a la jurisdicción c-a, fundamental para poder prescindir de sus servicios cuando
cesan las causas de su origen.
La LMRFP 84 desconoce, sin prohibir, dicho contrato advo, como hace el EBEP. El fun-
cionario interino sirve para la ejecución de programas de carácter temporal o atender el ex-
ceso o acumulación de programas de carácter temporal por plazo de máximo de 6 meses
dentro de un período de 12 meses. Se han ampliado los casos de interinidad cubriendo los
casos que en la LFC se cubrían con los contratados advos. Aunque la forma jurídica (con-
trato o nombramiento) es distinta, la sustancia de la relación jurídica es la misma.
4. El directivo
Hasta la desaparición de la jerarquía de los cuerpos siempre hubo directivos en la función
pública. Se mantienen en la carrera diplomática, los embajadores, y en los ejércitos y policí-
as. En las empresas privadas, por supuesto.
Al suprimirse las categorías de los cuerpos, los puestos directivos fueron ocupados por los
funcionarios de libre designación, a semejanza del spoils system. La LFC dejó la posibilidad
de ocupar cargos directivos a aquellos funcionarios que dispusieran de determinados diplo-
mas, tras superar los cursos correspondientes.
La LOFAGE, asimismo, exige que los subsecretarios, secretarios generales técnicos, direc-
tores y subdirectores generales, sean funcionarios del grupo A.
El EBEP no impone a las AAPP la figura del funcionario directivo, no siendo obligatoria su
creación, pero contempla esta figura. Las leyes de cada AAPP regularán la función directi-
va, así como el régimen de acceso y de cese, condiciones de empleo, evaluación, responsa-
bilidad y régimen de responsabilidades. El EBEP se limita a 4 condiciones:
• Designación de acuerdo a los principios de mérito y capacidad e idoneidad, median-

te publicidad y concurrencia.
• Sujeto a evaluación, responsabilidad y control de resultados en relación con los ob-
jetivos que le sean fijados
• Sus condiciones de empleo estarán excluidas de la negociación colectiva, y
• Estará sometido a la relación laboral especial de alta dirección.
No se exige que si son laborales no puedan ejercer funciones que impliquen autoridad (pú-
blica).
Nada dice el EBEP al respecto, por lo que habrá que entender que los directivos funciona-
rios serán contratados con contratos de alta dirección (laborales), así como que la condición
de funcionario no será un demérito para el acceso a la condición de directivo (¡ja!).
Ya la Ley 20/2006 de Agencias Estatales prevé la elección por la autoridad de uno dentro
de una terna. Con excelencia presumida, pero adicción contrastada.
137
El EBEP no dice nada del cese del directivo. La Ley de Agencias habla de libre remoción
como para los puestos de libre designación, aunque los contratos de alta dirección pagando
el coste de las indemnizaciones previstas en los contratos de alta dirección.
5. La carrera horizontal. La carrera de

los inmóviles
No hay novedades significativas en la clasificación de cuerpos, escalas y especialidades en
que se agrupan los funcionarios, que sigue viniendo dada por el título académico exigido
para ingreso en el cuerpo respectivo y los procesos de selección.
La ordenación del empleo público, así como el sistema de estructuración de los puestos de
trabajo, si queda, sin embargo, pendiente de las leyes de cada una de las AAPP. Cada
CCAA puede establecer un modelo de cuerpos y carreras distinto, así como cada una de las
EELL, si las CCAA no les imponen un determinado modelo.
Además las CCAA puede regular que funciones de autoridad deben ser ejercidas por los
funcionarios. Asimismo pueden regular las retribuciones complementarias. Prácticamente
todo el modelo de función pública queda remitido a la legislación autonómica.
El EBEP descalifica el modelo de 30 niveles de la Ley 30/84, achacando que la excesiva

movilidad voluntaria es debida a un modelo que concentra todas las oportunidades de carre-
ra en el desempeño sucesivo de puestos de trabajo. Con la carrera horizontal, sin embargo,
se promocionará el “apalancamiento”.
La movilidad, dice el EBEP, provoca también el desplazamiento del funcionario hacia otros
puestos donde tiene menor cualificación y competencia. Continúa el EBEP criticando la
creación de nuevos puestos artificiales, con mayor nivel, y un excesivo número de procesos
de convocatorias de concursos de traslados. Es más se critica que en seguida se llega a los
puestos de mayor nivel, consolidando el grado superior y perdiendo todas las expectativas.
Pero inconsecuentemente, la carrera vertical se mantiene en el EBEP en áreas en que se

considere conveniente combinarla con la horizontal.
El EBEP llama además carrera a cualquier cosa: la carrera de promoción interna vertical
(pasar al grupo superior, ahora simplemente promoción interna), la carrera de promoción
interna horizontal (se pasa a otro cuerpo del mismo nivel de titilación, antes cambio de
cuerpo). Pero esa no es la “carrera funcionarial” clásica de Parada.
La carrera horizontal consiste en ascender sin mover el culo, sin asumir nuevas responsabi-
lidades. Se introducirán mecanismos horizontales de progresión y reconocimiento que per-
mitan avanzar al funcionario, tanto desde un punto de vista retributito como de prestigio, y
consolidar la posición alcanzada en su trayectoria profesional.
Es decir, que además, de los trienios, habrá otra consolidación de “grados” o “niveles” re-
tributivos por el simple paso del tiempo sin informes negativos del jefe.
6. La evaluación del desempeño

El art. 20 EBEP obliga a todas las AAPP a establecer sistemas de evolución del desempeño
de sus empleados. Evaluación del desempeño es el proc mediante el cual se mide y se valo-
138
ra la conducta profesional, el rendimiento y el logro de resultados. Las AAPP determinarán
los efectos de dicha evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provi-
sión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias y asi-
mismo, la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso que quedará vincula-
da a la evaluación de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Admón determine.
Esto, además de que es caro, se externalice o no, creará agravios comparativos. Es, dice
Parada, el superior jerárquico de cada funcionario quien debe asumir el papel protagonista.
7. En busca de una imagen corporativa:

ética y deontología
El nuevo EBEP distingue y regula los deberes, principios éticos y principios de conducta de
los empleados públicos: funcionarios y contratados laborales.
139
Tema XI Clases de empleados públicos
1. Criterios de clasificación. Por la clase
de cuerpo o escala de pertenencia
La legislación tradicional distinguía entre funcionaros de los cuerpos generales y de los
cuerpos administrativos, a los que se aplicaban los estatutos generales y cuerpos especiales,
con sus reglamentos orgánicos específicos. Por el vínculo jurídico los funcionarios los rean
en propiedad o interinos, por razón de vacante. Dentro de cada cuerpo o escala se distinguí-
an por su categoría profesional.
La LFCE, 64, admitió rompió la dicotomía entre propietarios e interinos: funcionarios de

carrera, funcionarios de empleo (interinos o eventuales), y contratados administrativos y
laborales. También clasifico los cuerpos o escalas en función del título académico requerido
para su ingreso; el cuerpo, aunque ahora desjerarquizado, seguía siendo la base del modelo.
El EBEP, además de admitir una nueva categoría de empleados, los directivos, sustituye la
clasificación anterior, utilizando el sistema de grupos para los funcionarios y el sistema de
la normativa laboral para los laborales.
Artículo 76. Grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera.

Los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mis-
mos, en los siguientes grupos:
Grupo A, dividido en dos Subgrupos A1 y A2.
Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título uni-
versitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la Ley exija otro título universitario será
éste el que se tenga en cuenta.
La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de respon-
sabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.
Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del títu-
lo de Técnico Superior.
Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.
C1: título de bachiller o técnico.
C2: título de graduado en educación secundaria obligatoria.
Artículo 77. Clasificación del personal laboral.
El personal laboral se clasificará de conformidad con la legislación laboral.
El efecto más importante de la pertenencia a un grupo es que la retribución básica es la

misma para los pertenecientes a un mismo grupo o subgrupo. Dentro de cada (sub)grupo la
retribución también dependerá de la escala general, lo que incide en las expectativas de
asignación de puestos de trabajo y en el complemento correspondiente.
2. Los funcionarios de carrera

Son aquello que, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración
pública por una relación estatutaria, regulada por el Dº advo, para el desempeño de servicios
profesionales retribuidos de carácter permanente.
Una característica tradicional de la condición de funcionario de carrera es la de haber adqui-

rido su condición mediante pruebas competitivas, fundamentalmente la oposición. Las
140
pruebas selectivas suelen ser más exigente, por lo que la formación es superior a la propia
necesaria para obtener el título habilitante para el ingreso en el cuerpo.
Otra nota característica de la condición de funcionario es la permanencia de la relación de

servicio. La inamovilidad, salvo faltas disciplinarias o penales que hagan perderla, o la
jubilación.
A los funcionarios de carrera (y a los interinos) reserva el art. 9.2 el ejercicio de funciones
que impliquen directa o indirectamente el ejercicio de potestades públicas o la salvaguarda
de los intereses generales del Estado o de las AAPP.
Artículo 9. Funcionarios de carrera.

1. Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una
Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para
el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.
2. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en
el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado
y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en
los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.
3. Los funcionarios interinos

La LFCE los definía como los que por razón de necesidad o urgencia ocuparan plazas de
plantilla en tanto no se provea por funcionarios de carrera.
El EBEP amplía el concepto, incluyendo 4 posibilidades:
Artículo 10. Funcionarios interinos.

1. Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y ur-
gencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de
carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:
a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de
carrera.
b) La sustitución transitoria de los titulares.
c) La ejecución de programas de carácter temporal.
d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un período
de doce meses.
2. La selección de funcionarios interinos habrá de realizarse mediante procedimientos ágiles que
respetarán en todo caso los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.
3. El cese de los funcionarios interinos se producirá, además de por las causas previstas en el ar-
tículo 63, cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento.
4. En el supuesto previsto en la letra a) del apartado 1 de este artículo, las plazas vacantes des-
empeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al
ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se
decida su amortización.
5. A los funcionarios interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su
condición, el régimen general de los funcionarios de carrera.
Su cese se produce cuando cesa la causa por la que fueron nombrados y les es de aplicación
el régimen general de los funcionarios de carrera en cuanto se adecue a la naturaleza de su
condición.
141
No hay diferencia sustancial entre los interinos nombrados para programas de carácter tem-
poral o por acumulación de tareas y los antiguos contratados administrativos, salvo que los
primeros son nombrados y los segundos contratados.
El EBEP exige la aplicación de los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad

para su nombramiento.
Las funciones que les pueden ser asignadas son las propias de los funcionarios de carrera.
El tiempo prestado como interino puede ser valorado para el acceso, entre otros méritos,
para el acceso a la condición de funcionario de carrera.
Disposición Transitoria cuarta. Consolidación de empleo temporal

1. Las Administraciones Públicas podrán efectuar convocatorias de consolidación de empleo a
puestos o plazas de carácter estructural correspondientes a sus distintos cuerpos, escalas o cate-
gorías, que estén dotados presupuestariamente y se encuentren desempeñados interina o tempo-
ralmente con anterioridad a 1 de enero de 2005.
2. Los procesos selectivos garantizarán el cumplimiento de los principios de igualdad, mérito, ca-
pacidad y publicidad.
3. El contenido de las pruebas guardará relación con los procedimientos, tareas y funciones habi-
tuales de los puestos objeto de cada convocatoria. En la fase de concurso podrá valorarse, entre
otros méritos, el tiempo de servicios prestados en las Administraciones Públicas y la experiencia
en los puestos de trabajo objeto de la convocatoria.
Los procesos selectivos se desarrollarán conforme a lo dispuesto en los apartados 1 y 3 del artí-
culo 61 del presente Estatuto.
4. Personal laboral
Este personal se une mediante un contrato de trabajo, por escrito, según las modalidades de
la legislación laboral. El contrato puede ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.
El EBEP remite a las leyes de desarrollo la determinación de los criterios para la determina-
ción de los puestos de trabajo que pueden ser ocupados por personal laboral, respetando la
reserva a los funcionarios de los puestos con potestades públicas o la salvaguarda de los
intereses de las AAPP.
Artículo 11. Personal laboral.

1. Es personal laboral el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cual-
quiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta
servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato
éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.
2. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto establecerán los cri-
terios para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal
laboral, respetando en todo caso lo establecido en el artículo 9.2.
El personal laboral se rige por los preceptos del Estatuto que le son de aplicación, por la
legislación laborales y por los convenios colectivos.
En un principio la C 78 sólo permitía que la relación de empleo pública se articulase sobre

la relación funcionarial, con la J c-a controlando la potestad reglamentaria y la actividad
adva. Los arts. correspondientes son:
142
Artículo 103
3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de
acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a
sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio
de sus funciones.
Artículo 106
1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrati-
va, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
Artículo 153
El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:
c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas
reglamentarias.
La posibilidad de laborales se introdujo tímidamente en la LFCE, se acepto en la LMRFP.

La STC 87 reconoció, sin descartar a los laborales, que el sistema prevalente era el funcio-
narial, lo que hizo que la modificación de la ley del 84 por la ley del 88 estableciera que los
puestos de trabajo de la AGE, sus OOAA, SS, serán desempeñados por funcionarios públi-
cos con excepciones que se limitaban a: puestos temporales, actividades periódicas y dis-
continuas, oficios y vigilancia, mantenimiento y conservación de edificios, servicios socia-
les, …
En las Administraciones independientes u organismos reguladores el régimen ordinario era

el del personal laboral, CNMV, CNE, Banco de España, CNT, … Todo ello a pesar de la
reserva para los funcionarios de la potestades públicas y la salvaguarda de los intereses del
Estado y de las AAPP.
Disposición Adicional quinta. Aplicación de este Estatuto a organismos reguladores

Lo establecido en el presente Estatuto se aplicará a los organismos reguladores de la disposición
adicional décima, 1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado en la forma prevista en sus leyes de creación.
En cuanto al pase de la condición laboral a la condición de funcionario:
DT 2.ª Personal Laboral fijo que desempeña funciones o puestos clasificados como pro-
pios de personal funcionario
El personal laboral fijo que a la entrada en vigor del presente Estatuto esté desempeñando fun-
ciones de personal funcionario, o pase a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o pro-
moción convocadas antes de dicha fecha, podrán seguir desempeñándolos.
Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el
sistema de concurso-oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de
libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los
puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos
exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal
laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición.
5. Personal eventual
Este personal, nombrado para la asistencia en las tareas de alta dirección política y adminis-
trativa, ya se introdujo en la LFCE. En la LMRFP se los definía como el que ejerce funcio-
nes expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial. Este es el personal de
los gabinetes de los altos cargos.
Para el EBEP:
143
Artículo 12. Personal eventual.
1. Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo
realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo
retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin.
2. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinarán los ór-
ganos de gobierno de las AAPP que podrán disponer de este tipo de personal. El número máximo
se establecerá por los respectivos órganos de gobierno. Este número y las condiciones retributi-
vas serán públicas.
3. El nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá lugar, en todo caso, cuando se produzca
el de la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento.
4. La condición de personal eventual no podrá constituir mérito para el acceso a la Función Pú-
blica o para la promoción interna.
5. Al personal eventual le será aplicable, en lo que sea adecuado a la naturaleza de su condición,
el régimen general de los funcionarios de carrera.
6. Los directivos
Artículo 13. Personal directivo profesional.
El Gobierno y los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas podrán establecer, en
desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específico del personal directivo así como los cri-
terios para determinar su condición, de acuerdo, entre otros, con los siguientes principios:
1. Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las AAPP,
definidas como tales en las normas específicas de cada Administración.
2. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se
llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.
3. El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y
eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objeti-
vos que les hayan sido fijados.
4. La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no tendrá la consi-
deración de materia objeto de negociación colectiva a los efectos de esta Ley. Cuando el per-
sonal directivo reúna la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral
de carácter especial de alta dirección.
Es el personal que realiza funciones directivas profesionales, definidas en las normas de

desarrollo de cada Admón, designado de acuerdo con mérito, capacidad e idoneidad, publi-
cidad y libre concurrencia.
Su evaluación está sujeta a los criterios de eficacia, responsabilidad y control de resultados.
No se admite negociación colectiva; además, si son laborales contratos de alta dirección.
7. Empleados públicos estatales con le-

gislación específica
Tienen legislación específica propia, aplicándose el EBEP sólo cuando lo disponga así su
legislación propia:
Artículo 4. Personal con legislación específica propia.

Las disposiciones de este Estatuto sólo se aplicarán directamente cuando así lo disponga su legis-
lación específica al siguiente personal:
a) Personal funcionario de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las CCAA.
b) Personal funcionario de los demás Órganos Constitucionales del Estado y de los Órganos Es-
tatutarios de las CCAA.
144
c) Jueces, Magistrados, Fiscales y demás personal funcionario al servicio de la Admón de Justi-
cia.
d) Personal militar de las Fuerzas Armadas.
e) Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
f) Personal retribuido por arancel.
g) Personal del Centro Nacional de Inteligencia.
h) Personal del Banco de España y Fondos de Garantía de Depósitos en Entidades de Crédito.
Personal de las Cortes y de las Asambleas autonómicas
El Estatuto por el que se rige este personal, de 1989, con modificaciones, es una norma pri-
maria, directamente vinculada a la C (STC 88), de manera que no puede ser modificado por
ninguna ley, ni ordinaria ni orgánica.
Personal funcionario de los demás Órganos Constitucionales del Estado y de los Órganos
Estatutarios de las CCAA
El personal al servicio del Defensor del Pueblo se considera personal al servicio de las
Cortes, con un régimen especial contenido su Reglamento de Organización y Funciona-
miento, además muchos de los funcionarios que se adscriban en servicios especiales.
El personal al servicio del Tribunal de Cuentas tiene cuerpos propios de letrados censores,
aparte de los funcionarios que se adscriban en servicios especiales. Se regulan en la Lorg de
funcionamiento de este Tribunal.
El personal del Tribunal Constitucional se rige por su Lorg y por su Reglamento de orga-
nización y personal del TC. Está formado mayoritariamente por letrados, con un cuerpo
propio y otros procedentes de otros cuerpos de juristas y jueces en situación de servicios
especiales.
El personal del Consejo General del Poder Judicial se regula por la LOPJ y su Reglamen-
to, no dispone de funcionarios propios, sirviéndose de funcionarios de distintas proceden-
cias, incluidos jueces y magistrados, designados por el Pleno del CGPJ que pasan a situa-
ción de servicios especiales en sus cuerpos de procedencia.
Jueces, Magistrados, Fiscales y demás personal funcionario al servicio de la Admón de

Justicia.
Los jueces y magistrados tienen un Título específico en la LOPJ. El régimen de ingreso es

la oposición libre, que da acceso a un curso teórico-práctico en la Escuela Judicial, y en
menor proporción, por concurso de méritos, tercer y cuarto turno. El personal jurisdiccional,
aunque no tiene carácter profesional, incluye a los Jueces de paz y sus sustitutos, elegidos
por el Pleno del Ayuntamiento respectivo y nombrados por la Sala de Gobierno del Tribu-
nal Superior de Justicia, y los magistrados suplentes, jueces sustitutos y los jueces en régi-
men de provisión temporal.
Los fiscales se rigen por el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado por Ley.
En el poder judicial prestan servicio, con dependencia orgánica del Mº de Justicia, los secre-
tarios judiciales y los funcionarios de los Cuerpos generales: Cuerpo de Gestión Procesal y
Administrativa, Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa y el Cuerpo de Auxilio
Judicial. En los cuerpos especiales se integran los médicos forenses, los facultativos del
145
Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, y finalmente, los Técnicos especia-
listas de Instituto y el de ayudantes de laboratorio.
Personal retribuido por arancel
El personal retribuido por arancel es un tipo de empleado público, mitad concesionario de

servicios o funciones públicas, mitad funcionario propiamente dicho. En la actualidad son
básicamente los Notarios y los Registradores de la Propiedad. Su regulación básica está
en la Ley del Notariado y en la Ley Hipotecaria y Reglamentos que las desarrollan. Son
seleccionados y nombrados por el Estado a través de oposiciones.
No tienen retribuciones fijas del Estado, sino que perciben tasas de los usuarios de las nota-
rias o de los registros de la propiedad y mercantiles.
La asignación es por escala cerrada; la asignación de destinos es siempre con preferencia

absoluta a la antigüedad en el escalafón.
Con rasgos parecidos a los anteriores están regulados los cuerpos de Prácticos de los Puer-
tos, Médicos del Registro Civil y los Agentes de la Propiedad Industrial, estando asimismo
retribuidos por arancel.
Personal del Banco de España y Fondos de Garantía de Depósitos en

Entidades de Crédito
La regulación del personal del BdeE está en la Ley 13/94, que aprueba su Estatuto. El BdeE
está sometido al ordenamiento jurídico-privado, salvo que actúe en el ejercicio de potesta-
des administrativas. Su personal está vinculado por una relación de tipo laboral (¡!).
Personal de la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos
Antes una Dirección General del Ministerio del Interior, Correos es ahora una sociedad
estatal, donde sus funcionarios mantenían su condición funcionarial (¡!).
Artículo 5. Personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos.

El personal funcionario de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos se regirá por sus normas específicas y supletoriamente por lo
dispuesto en este Estatuto.
Su personal laboral se regirá por la legislación laboral y demás normas convencionalmente aplicables.
8. Personal docente e investigador, y personal

estatutario de la seguridad social
Personal docente e investigador
El EBEP prevé que se dicte normas específicas para el personal investigador, para adecuar
su régimen jurídico a las peculiaridades propias de su función.
También remite el EBEP a la legislación específica estatal y de las CCAA al régimen del
personal docente, ya casi dependiente en su totalidad de las CCAA.
El profesorado universitario se rige en la actualidad por la Lorg 6/1 de Universidades, y está

integrado por los funcionarios de los cuerpos docentes universitarios y el personal contrata-
do, que no puede superar nunca el 40% del total del personal docente. Los profesores uni-
146
versitarios se integran en los cuerpos de Catedráticos y de Profesores titulares de universi-
dad.
El acceso a estos cuerpos se hace ahora por un proc de habilitación nacional, mediante con-
curso u oposición, pero que ha cedido paso ahora a la acreditación, sin comparecencia de
los aspirantes. Esta acreditación sólo da derecho a participar en los concursos de plazas
convocadas por las universidades, cuyos estatutos regulan las comisiones y los procedi-
mientos o pruebas que han de someterse los aspirantes.
Los profesores contratados lo son de cada universidad directamente y en régimen laboral, y

se seleccionan mediante concurso. Las modalidades de contratación laboral específicas del
ámbito universitario son: profesor ayudante, profesor ayudante doctor, profesor contratado
doctor, profesor asociado y profesor visitante.
Tienen modalidades de retribución vinculadas a los méritos docentes, los sesenios, y un

amplio sistema de compatibilidades que permite la realización de trabajos retribuidos de
carácter científico, técnico, artístico y para el desarrollo de actividades específicas y forma-
ción especializada para el sector público.
Personal estatutario de la Seguridad Social
El personal sanitario del Instituto Nacional de Salud (Insalud) venía rigiéndose por normas
estatales, pero ahora hay también normas autonómicas.
El Estado tuvo que aprobar un estatuto marco con la Ley 55/2003. Esta ley se limitó a defi-
nir la relación estatutaria común a la relación funcionarial especial, a la que supletoriamente
se aplicarían las normas generales sobre función pública. Predominan ahora las normas de
cada CCAA y los convenios colectivos en este ámbito. En este campo se han mantenido las
tres formas tradicionales: funcionarial, estatutaria y laboral.
Aunque inicialmente los conflictos de este personal se atribuían a la J social, y no a la J c-a,

la más reciente jurisprudencia del TS lo ha dejado sin efecto.
9. El personal de los entes locales

El EBEP establece que los funcionarios de los EELL se rigen por la legislación estatal que
resulte de aplicación, de la que forma parte el propio Estatuto, y por la legislación de las
CCAA, con respeto a la autonomía local. Los Cuerpos de Policía Local se rigen también por
el Estatuto y por la legislación de las CCAA, excepto en lo establecido para ellos en la Ley
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Además de los contratados laborales son funcionarios propios o bien funcionarios con
habilitación de carácter estatal.
Los funcionarios propios se integran en las escalas de Administración general que, a su

vez, se divide en cuatro subescalas: Técnicos, Administrativos, Auxiliares y Subalternos, o
de Administración Especial, dividida en dos: la Técnica y de Servicios Especiales.
A estos funcionarios reserva la DA 2.ª del EBEP el ejercicio de funciones públicas, enten-
diendo por ello las que impliquen el ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramien-
to legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera
y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería.
147
En cuanto a los Cuerpos de Secretarios, Interventores y Tesoreros (antes Cuerpos Naciona-
les de la Administración Local) se reserva para ellos determinadas funciones públicas que
se sustraen de las funciones públicas comunes anteriores. Son: la secretaría, comprensiva de
fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, y las relativas al control y la fiscalización
interna económico-financiera y presupuestaria, las de contabilidad, tesorería y recaudación.
La escala de funcionarios con habilitación de carácter estatal se subdivide en las siguientes

subescalas: secretaría, intervención-tesorería y secretaría-intervención. Los funcionarios de
las subescalas de secretaria e intervención tesorería están integrados en dos categorías: en-
trada o superior. Estos funcionarios están legitimados para participar en los concursos de
méritos convocados para la provisión de puestos de trabajo reservados a estos funcionarios
en las plantillas de las Entidades Locales.
La LBRL 85 sustituyó los cuerpos nacionales por la “habilitación nacional”. El EBEP deja
en manos de las CCAA la selección, formación y disciplina, retribuciones y demás extre-
mos del régimen jurídico de los funcionarios locales.
Las CCAA ostentan ahora las competencias más importantes: creación, clasificación y su-
presión de puestos de trabajo, convocatoria de la oferta de empleo y la selección de dichos
funcionarios. Las convocatorias de pruebas se publican en el BOE.
El Ministerio de AAPP lleva un Registro donde inscribe los nombramientos de las CCAA,
las situaciones advas, las tomas de posesión y cese, … Este registro integra la inscripciones
de las CCAA.
Los funcionarios con habilitación nacional pueden participar en los concursos de las plazas
vacantes en los que se tendrán en cuenta los meritos generales más los correspondientes al
conocimiento de las especialidades de organización territorial de cada comunidad autóno-
ma, de su Derecho e idioma, y los meritos directamente relacionados con las características
del puesto.
Los funcionarios habilitados pueden participar en dos concursos:
• El concurso ordinario, con bases que fija cada comunidad autónoma para su terri-
torio.
• El concurso unitario, para el supuesto de que no lo efectúen las CCAA. El Mº de
AAPP efectua, en función de los méritos, la convocatoria anual.
Disposición Adicional segunda. Funcionarios con habilitación de carácter estatal

1. Funciones públicas en las Corporaciones Locales:
1.1. Son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a funcionarios,
las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, las
de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, las de
contabilidad y tesorería.
1.2. Son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales, cuya responsabilidad
administrativa está reservada a funcionarios con habilitación de carácter estatal:
a) La de secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo.
b) El control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la
contabilidad, tesorería y recaudación.
2. La escala de funcionarios con habilitación de carácter estatal se subdivide en las siguientes subesca-
las:
a) Secretaría a la que corresponde las funciones contenidas en el apartado 1.2.a).
b) Intervención-tesorería a la que corresponde las funciones contenidas en el apartado 1.2.b).
c) Secretaría-intervención a la que corresponde las funciones contenidas en los apartados 1.2.a)
y 1.2.b), salvo la función de tesorería.
Los funcionarios de las subescalas de secretaría e intervención-tesorería estarán integrados en una de
estas dos categorías: entrada o superior.
148
3. La creación, clasificación y supresión de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación
de carácter estatal corresponde a cada Comunidad Autónoma, de acuerdo con los criterios básicos que
se establezcan por ley.
4. La convocatoria de la oferta de empleo, con el objetivo de cubrir las vacantes existentes de las plazas
correspondientes a los funcionarios a que se refiere el apartado 1.2, corresponde a las Comunidades
Autónomas. Asimismo es de competencia de las Comunidades Autónomas la selección de dichos funcio-
narios, conforme a los títulos académicos requeridos y programas mínimos aprobados reglamentaria-
mente por el Ministerio de Administraciones Públicas. Las Comunidades Autónomas publicarán las con-
vocatorias de las pruebas selectivas de los funcionarios con habilitación de carácter estatal en sus Dia-
rios Oficiales y las remitirán al Ministerio de Administraciones Públicas para su publicación en el «Boletín
Oficial del Estado».
Las Comunidades Autónomas remitirán la relación de funcionarios nombrados por las mismas al Ministe-
rio de Administraciones Públicas para que éste proceda a acreditar la habilitación estatal obtenida y a su
inscripción en el correspondiente registro.
A estos efectos, en el Ministerio de Administraciones Públicas existirá un registro de funcionarios con
habilitación de carácter estatal en el que deberán inscribirse los nombramientos efectuados por las Co-
munidades Autónomas, situaciones administrativas, tomas de posesión, cese, y cuantas incidencias
afecten a la carrera profesional de dichos funcionarios. Este registro integrará las inscripciones practica-
das en los registros propios de las Comunidades Autónomas.
Los funcionarios habilitados están legitimados para participar en los concursos de méritos convocados
para la provisión de los puestos de trabajo reservados a estos funcionarios en las plantillas de las Enti-
dades Locales.
5. Provisión de puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal.
5.1. El concurso será el sistema normal de provisión de puestos de trabajo y en él se tendrán
en cuenta los méritos generales, los méritos correspondientes al conocimiento de las especiali-
dades de la organización territorial de cada Comunidad Autónoma y del derecho propio de la
misma, el conocimiento de la lengua oficial en los términos previstos en la legislación autonómi-
ca respectiva, y los méritos específicos directamente relacionados con las características del
puesto.
Existirán dos concursos anuales: el concurso ordinario y el concurso unitario.
Las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial regularán las bases comunes del concurso
ordinario así como el porcentaje de puntuación que corresponda a cada uno de los méritos
enumerados anteriormente.
Las Corporaciones locales aprobarán el concurso ordinario anual con inclusión de las plazas va-
cantes que estimen necesario convocar. El ámbito territorial del concurso ordinario será el de la
Comunidad Autónoma a la que pertenezca la Corporación local.
Los Presidentes de las Corporaciones Locales efectuarán las convocatorias del concurso ordina-
rio y las remitirán a la correspondiente Comunidad Autónoma para su publicación. Las resolu-
ciones de los concursos se efectuarán por las Corporaciones Locales y las remitirán a la respec-
tiva Comunidad Autónoma quien, previa coordinación de las mismas para evitar la pluralidad
simultánea de adjudicaciones a favor de un mismo concursante, procederá a su publicación en
su Diario Oficial, dando traslado de la misma al Ministerio de Administraciones Públicas para su
publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y para su inclusión en el registro de funcionarios
con habilitación de carácter estatal.
El Ministerio de Administraciones Públicas efectuará, supletoriamente, en función de los méritos
generales y los de valoración autonómica y de acuerdo con lo establecido por las Comunidades
Autónomas respecto del requisito de la lengua, la convocatoria anual de un concurso unitario de
los puestos de trabajo vacantes, reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal
que deban proveerse por concurso, en los términos que establezca reglamentariamente el Mi-
nisterio de Administraciones Públicas.
El ámbito territorial del concurso unitario será de carácter estatal.
5.2. Excepcionalmente, para los municipios de gran población previstos en el artículo 121 de la
Ley 7/1985, así como las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, podrán cu-
brirse por el sistema de libre designación, entre funcionarios con habilitación de carácter estatal
de la subescala y categoría correspondientes, los puestos a ellos reservados que se determinen
en las relaciones de puestos de trabajo en los términos previstos en la legislación básica sobre
función pública.
5.3. Las Comunidades Autónomas efectuarán, de acuerdo con su normativa, los nombramientos
provisionales de funcionarios con habilitación de carácter estatal, así como las comisiones de
servicios, acumulaciones, nombramientos de personal interino y de personal accidental.
6. El régimen disciplinario aplicable a los funcionarios con habilitación de carácter estatal se regulará
por lo dispuesto por cada Comunidad Autónoma, correspondiendo al Ministerio de Administraciones
Públicas la resolución de los expedientes disciplinarios en los que el funcionario se encuentre destinado
en una Comunidad distinta a aquélla en la que se le incoó el expediente.
7. Los funcionarios con habilitación de carácter estatal se regirán por los sistemas de acceso, carrera,
provisión de puestos y agrupación de funcionarios aplicables en su correspondiente Comunidad
Autónoma, respetando lo establecido en esta Ley.
149
10. Los cuerpos [sobrevivientes del mode-
lo decimonónico]
De la “quema” operada por la LFCE se salvan dos cuerpos.
El cuerpo diplomático
Mantiene las categorías dentro del cuerpo, aunque ya no supongan una diferencia en el
sueldo básico. Las categorías van desde el secretario de embajada hasta el embajador, con
otras intermedias.
Las vacantes en las distintas categorías se cubren por acuerdo del Ministro de Asuntos Exte-
riores, a propuesta de la mayoría absoluta de la Junta de carrera diplomática, con preferen-
cia a la antigüedad. Dicha Junta es un elemento superviviente del viejo modelo de función
pública.
El cuerpo de Abogados del Estado
Es un cuerpo que mantiene una diferenciación corporativa en su régimen jurídico, con el

desempeño de la asesoría jurídica y defensa del Estado.
Desplazado de las CCAA y de los EELL por otros cuerpos de funcionarios, está regulado
por la Ley 52/1997,de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas. Así, el Aboga-
do General del Estado tiene que pertenecer al Cuerpo de Abogados del Estado. Existe un
Consejo de Abogados del Estado que asiste a dicho Abogado General.
Es un cuerpo centralizado y eficaz, con otros rasgos menos positivos: una retribución pro-
porcional a los servicios prestados y un generoso sistema de incompatibilidades.
150
Tema XII La Administración del empleo
público
1. Distribución de competencias
La gestión del empleo público corresponde a las AAPP territoriales: Estado, CCAA y
EELL. Los sindicatos participan activamente a través de los pactos y los acuerdos, los pro-
cesos de negociación colectiva.
En el Estado la gestión del sistema funcionarial se hacía clásicamente mediante la subordi-

nación de cada cuerpo al Mº de adscripción. El Ministro era el jefe, el Subsecretario el jefe
de personal. Los municipios y provincias estaban entonces tutelados por el Estado.
La LFCE abandona el sistema ministerial y atribuyó al Gobierno y al entonces Mº de Presi-

dencia las competencias, creándose órganos centrales de dirección. La LMRFP crea el Mº
de AAPP, específico para la gestión de la función pública. De él depende la gestión de per-
sonal, sin perjuicio de la relación funcional con cada departamento.
En las CCAA el sistema nace ya centralizado, con la doble dependencia orgánica y funcio-
nal, ya instalado en el Estado. La Consejería de la Presidencia respectiva asume las compe-
tencias generales de la gestión y el resto de consejerías las funcionales de sus empleados
adscritos. Las competencias más importantes se reservan a los consejos de gobierno auto-
nómicos: las potestades reglamentaria, dirección político-administrativa, la aprobación de
las OPEs y de las RPTs, la regulación de la jornada, las garantías de servicios mínimos en
caso de huelga y la resolución de expedientes con propuesta de separación del servicio.
El Ministerio de Hacienda y la Consejería respectiva de la C.A. suelen tener competencias

sobre retribuciones y gastos de personal. En las leyes de las CCAA también se crean órga-
nos de apoyo o de consulta, con participación sindical, ...
En las CCLL (LBRL) corresponden al Pleno las decisiones más importantes: aprobar la
plantilla y la RPT, fijación de retribuciones complementarias de funcionarios y número y
régimen del personal eventual. Las demás funciones corresponden al alcalde o presidente de
la Corporación: jefatura del personal, aprobar OPE, aprobar bases convocatorias selección y
concursos provisión, redistribución de retribuciones complementarias que no sean fijas o
periódicas y la separación del servicio de funcionarios y despidos de personal laboral, dan-
do cuenta al pleno.
En los municipios de gran población la Ley 57/3 ha limitado las funciones del pleno a apro-
bar la plantilla de personal y a la Junta de G la aprobación de las RPT, retribuciones, núme-
ro y régimen de los eventuales, y demás funciones que se asignaban antes al alcalde, salvo
la superior dirección de personal y la jefatura de la policía municipal.
2. La coordinación
Para la coordinación de tantos actores la LMRFP creo el Consejo Superior de la Función
Pública, que lo definió como órgano superior colegiado de coordinación y consulta de la
política de función pública, así como de participación del personal al servicio de las AAPP.
Bajo la presidencia del Ministro de las AAPP lo integraban los Secretarios de Estado de
Admón Pública y de Hacienda, y los SSEE de todos los ministerios, más un representante
151
de cada una de las CCAA con categoría de Consejero, 17 representantes de las CCLL y 17
representantes del personal de las organizaciones sindicales más representativas. Este órga-
no tenía funciones consultivas y representativas, pero ni preceptivas, ni vinculantes.
Subordinada a la anterior se creó la Comisión de Coordinación de la Función Pública,

con misiones de coordinación más concretas, como formar el plan de OPE y proponer las
medidas precisas para ejecutar lo establecido en las bases del régimen estatutario de los
funcionarios. Pero la tendencia de las CCAA a la gestión independiente ...
En 2003 se crea la Conferencia Sectorial de Administración Pública como órgano para el

intercambio de informaciones y puntos de vista, puesta en común de problemas y eventual-
mente la negociación entre el Estado y las CCAA. Estas Conferencias Sectoriales son órga-
nos de cooperación multilateral y de ámbito sectorial, que reúnen a miembros del G, en
representación de la AGE, y a miembros de los CdeG de las CCAA. Sus acuerdos, conve-
nios o planes requieren unanimidad, que casi nunca se produce.
El EBEP ha sustituido los anteriores órganos de coordinación por una Conferencia Secto-
rial de Administración Pública ampliada, que incluye además de a los consejeros de las
ciudades africanas y de la Admón Local, nombrados por la FEMP.
Al servicio de esta conferencia se crea la Comisión de Coordinación del Empleo como

órgano técnico y de trabajo, para hacer efectiva la coordinación. Componen la Comisión los
órganos directivos de la política de recursos de las citadas AAPP. La labor es:
• estudio y de impulso de las actuaciones necesarias para garantizar la efectividad de

los principios constitucionales en el acceso al empleo público,
• análisis de los proyectos de legislación básica en materia de empleo público,
• emisión de informe sobre cualquier otro proyecto normativo que las AAPP le pre-
senten, y
• elaboración de estudios e informes sobre el empleo público que se remitirán a las
organizaciones sindicales presentes en la Mesa General de Negociación de las
AAPP.
3. La gestión del empleo público estatal

La LMRFP 84 atribuyó al G de la Nación la coordinación sobre el empleo público de todas
las AAPP, con competencia para la aprobación de los criterios de programación de personal
a medio y largo plazo y de la OPE de las AAPP, previo informe del Consejo Superior de la
Función Pública.
Además, ya sobre la función pública estatal, la Ley le atribuyó la dirección de la política de

personal, el ejercicio de la potestad reglamentaria, dar instrucciones a los representantes de
la AGE en la negociación colectiva y aprobar las condiciones de empleo cuando falte
acuerdo en los convenios o dar validez a éstos si se produce. También es competencia del G
aprobar la OPE estatal, la estructura en grados del personal, los intervalos de niveles de
puestos de trabajo asignados a cada cuerpo o escala y los criterios generales de promoción
profesional.
El Ministerio de AAPP ostenta competencias en materia de organización adva, régimen de

personal, procedimientos e inspección de servicios y la gestión del régimen especial de SS
de los funcionarios, teniendo adscrita la MUFACE. De dicho Ministro depende la Secretaría
152
General para la AP, que nombra los funcionarios de carrera y expide los títulos, aprueba las
bases de las convocatorias, los concursos de provisión de puestos de trabajo, el desarrollo y
ejecución de los acuerdos gubernativos de racionalización de cuerpos y escalas y la coordi-
nación y control de la formación y perfeccionamiento del personal al servicio de la AGE,
contando con el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). Las tareas advas de
estudio, informe y propuestas de resolución no atribuidas al ministro la ejerce la Dirección
General de la Función Pública.
El Ministerio de Economía y Hacienda propone al G las directrices sobre los gastos de

personal en el marco de la política general, autoriza las medidas relativas a la organización
y personal que pueda suponer incremento de gasto o que requiera modificaciones presu-
puestarias que excedan de la competencia de los ministros.
La Comisión Interministerial de Retribuciones es un órgano colegiado encargado de

coordinar las actuaciones en materias de RPT y retribuciones de los dos ministerios anterio-
res. La Comisión la preside el SdeE de Hacienda y está integrada por un Vicepresidente, del
Mº para las AAPP y 6 vocales permanentes, 3 de cada Mº y un vocal ministerial con voz,
sin voto, por cada Mº designado entre sus Directores Generales.
Cada Ministerio propone y ejecuta los planes de empleo de su departamento y organismos

adscritos, convocan las pruebas de acceso a sus cuerpos y escalas y del personal laboral,
provee los puestos de trabajo vacantes, administra los RR.HH. del ministerio, fija los crite-
rios de evaluación y distribución del complemento de productividad y otros incentivos,
ejercita la potestad disciplinaria y otorga o propone recompensas. Los departamentos deci-
den también sobre las situaciones advas del funcionario, permisos y licencias y demás actos
de gestión ordinaria del personal. El Subsecretario ejerce la jefatura de personal y desempe-
ña todas las competencias no atribuidas expresamente a los ministros y SSdeEE.
Los Delegados del G y Subdelegados ejercen las competencias atribuidas a los subsecreta-
rios y directores generales, y sin perjuicio de la superior dirección de los Departamentos
ministeriales, sobre el personal destinado en los servicios periféricos del Estado, sus OOAA
y personal de la SS, tanto de ámbito provincial como regional.
4. La cogestión sindical. Los sindicatos

de funcionarios
Los sindicatos de funcionarios más representativos participan en la gestión de la función
pública. Primeo compartiendo la potestad normativa de los convenios colectivos. Segundo
participando en la gestión ordinaria a través de las juntas y los delegados de personal. Ter-
cero, porque están legitimados para iniciar como interesados proc advos y ejercer acciones
en vía adva o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones.
Las elecciones de delegados y miembros del comité de empresa se organizan desde el Esta-
do según las listas que presentan los sindicatos (Estatuto de los Trabajadores). El mandato
es de 4 años, pero se prolonga hasta las nuevas elecciones que deben ser promovidas por los
sindicatos.
153
5. La evolución del sindicalismo
funcionarial
Las asociaciones de funcionarios no pudieron inicialmente constituirse como los hacían las
asociaciones o sindicatos en general. La función pública partía de una jerarquía rígida. La
doctrina del “servicio público” era contraria al sindicalismo funcionarial. La regularidad y
continuidad de funcionamiento impedían reconocer unos sindicatos con derecho a la huelga.
Primero, después de la 1.ª GM se reconocerán sindicatos que no se unan a los sindicatos

obreros, y sin derecho a la huelga. La Constitución de la 2.ª república reconoció a los fun-
cionarios el dº a constituir “asociaciones profesionales”.
Después de la 2.ª GM, en España con la C 78, se reconoció el derecho a la sindicación, con
huelga incluida. Pero la C 78 muestra todavía algunas cautelas para funcionarios y milita-
res:
La Ley, dice, regulará las “peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos”.
Además “las garantías precisa para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de
la comunidad” en el caso de huelga de CE 28.2 también afecta de lleno a los funcionarios.
Pero la legislación de desarrollo, LOrg 11/1985, de libertad sindical equipara a trabajadores

y funcionarios o contratados advos, pero dejando fuera a militares y jueces. La LOrg 9/1987
sobre órganos de representación, modificación de las condiciones de trabajo y participación
del personal al servicio de las AAPP hace tanto de los mismo.
El EBEP no altera el status básico de los sindicatos de funcionarios. Además regula la ne-
gociación colectiva, la representación y participación institucional de los sindicatos y el dº
de reunión, sustituyendo la regulación de las leyes antes citadas.
6. La negociación colectiva. Mesas de

negociación y materias negociables
(revisar, que entra en los exámenes)
La LOrg 9/87 reconoció, por 1ª vez, la participación de los funcionarios en la determinación
de las condiciones de trabajo a través de acuerdos y pactos suscritos entre las AAPP y los
sindicatos más representativos o entre aquéllas y los representantes del personal que hayan
obtenido el 10% o más de los representantes en las elecciones para delegados y juntas de
personal.
Hay otras cosas como son las retribuciones o la ordenación de la función pública sobre las
que, en un principio no se puede pactar, ya que son competencia del Parlamento.
154
La STC 82 negó la correlación entre los convenios en las función público y la admisión por
CE 28 de los derechos de sindicación y huelga de los funcionarios. Pero no afirmo que fuera
ilegal, luego la LBRFP 84 reconoció la posibilidad de convenios, así como la LBRL, la
LOrg de libertad sindical, ...
El régimen de la negociación colectiva para determinar las condiciones de trabajo de los

funcionarios es distinta que para los laborales de fuera o de dentro de la Admón.
Las mesas de negociación son el lugar de encuentro en los representantes de las AAPPP y
las organizaciones sindicales legitimadas, para establecer acuerdos y pactos sobre las condi-
ciones de trabajo. Hasta un máximo de 15 representantes puede nombrar cada una de las
partes, contando además con asesores que tendrán voz pero no voto.
Puede formar parte de las mesas los sindicatos más representativos a nivel estatal, a nivel de
la CCAA , o las que hayan obtenido más del 10% de los representantes en las elecciones
para delegados y juntas de personal, y siempre que representen mínimo la mayorías absolu-
ta de los miembros de los órganos unitarios de representación en el ámbito del sector. La
representación se reparte proporcionalmente a los resultados de las elecciones a órganos de
representación del personal, delegados de personal, juntas de personal y comités de empre-
sa, en el conjunto de las AAPP.
La Mesa General de Negociación de las AAPP es la de mayor importancia y significa-

ción, en la que la representación de las AAPP es unitaria. La preside quien representa a la
AGE y cuenta con representantes de las CCAA y de la FEMP, en función de las materias a
negociar.
Le corresponde negociar materias susceptibles de regulación estatal, y en todo caso, el in-

cremento global de las retribuciones del personal al servicio de todas las AAPP que corres-
ponde incluir en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año.
En la AGE y en cada una de las CCAA se constituirá una Mesa General de Negociación
para todas aquellas materias y condiciones generales de trabajo comunes al personal fun-
cionario, estatutario y laboral de cada AP. Además, específicamente para los funcionarios se
constituirá una Mesa General de Negociación en el ámbito de la AGE , así como en cada
una de las CCAA y ciudades africanas.
Se constituye también una mesa para la negociación de los funcionarios de las EELL. Se
reconoce la legitimación negocial de las asociaciones de municipios de las EELL de ámbito
supramunicipal, sin perjuicio de que los municipios puede adherirse con carácter previo o
de manera sucesiva a la negociación colectiva que se lleve a cabo en el ámbito correspon-
diente.
Dependiendo de las mesas generales de negociación y por acuerdo de las mismas se pueden
constituir mesas sectoriales, para sectores concretos de funcionarios públicos. La compe-
tencia de estas mesas sectoriales se extiende a los temas comunes a los funcionarios del
sector que no hayan sido objeto de avocación por parte de la mesa general respectiva y los
que ésta explícitamente les reenvíe o delegue.
El proceso de negociación se abre en cada mesa en la fecha que acuerden entre la Admón y
la mayoría de la representación sindical. A falta de acuerdo, el proceso se inicia en el plazo
máximo de un mes desde que la mayoría de una de las partes legitimadas lo promueva, sal-
vo que existan causas legales o pactadas que lo impidan.
155
En cuanto a las materias negociables, el Estatuto de los Trabajadores dice que el objeto de
la negociación colectiva son las condiciones de trabajo y de productividad, y que los conve-
nios podrán regulas materias de índole económica, laboral, sindical y en general cuantas
otras afecten a las condiciones de empleo, incluidos los procedimientos para resolver las
discrepancias surgidas.
El EBEP ha sujetado la negociación colectiva a los principios de legalidad, cobertura presu-

puestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia.
...
Se excluyen de la negociación colectiva:
• Las decisiones sobre organización administrativa

• La regulación del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y los usuarios de los
servicios públicos.
• El proc de formación de los actos y disp administrativas, y
• Los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica, Y
• La determinación de las condiciones de trabajo del personal directivo.
7. Pactos y acuerdos sindicales

La negociación colectiva para los funcionarios culmina con pactos y acuerdos, y en el caso
del personal laboral con convenios colectivos. Son dos negociaciones distintas, con regí-
menes jurídicos y alcances distintos sobre el personal, que afecta a los órganos de represen-
tación del personal.
En el caso laboral se termina formalmente en un acuerdo colectivo, de acuerdo con el Esta-

tuto de los Trabajadores, posteriormente inscrito, que obliga desde cuando dicen las partes.
En el caso funcionarial se termina en pactos o acuerdos, según el EBEP, que no vinculan de

forma inmediata.
Los acuerdos versan sobre materias que se corresponden estrictamente en con el ámbito
competencial de los órganos de gobierno de las AAPP y requieren para su validez y eficacia
de la aprobación expresa y formal por estos órganos y, eventualmente, de los correspon-
dientes órganos legislativos. Producida la aprobación son directamente aplicables, sin per-
juicio de que a efectos formales se requiera la modificación o derogación de la normativa
reglamentaria correspondiente. ¡Los sindicatos comparten el poder reglamentario en materia
funcionarial!
Pero si son materias reservadas a ley, sólo susceptibles de ser reguladas en los Parlamentos
respectivos, su contenido carece de eficacia directa. El EBEP prevé un complejo procedi-
miento que inicia el órgano de gobierno respectivo, al que se obliga a la elaboración y pro-
moción en los órganos legislativos de un proyecto de ley conforme al contenido del acuer-
do, en el plazo del acuerdo. Y si no se ratifica se debe volver a renegociar en un mes, si así
lo solicita al menos la mayoría de una de las partes.
Pero los pactos tienen obligatoriedad inmediata y se aplican directamente al personal sin
necesidad de control de las AAPP respectivas. Los pactos pueden ser distintos para las dis-
tintas unidades organizativas de una misma Admón pública.
156
Contenido. Formalmente los pactos y acuerdos determinarán las partes que lo conciertan, el
ámbito personal, funcionarial, territorial y temporal, así como la forma, plazo de preaviso y
condiciones de denuncia de los mismos. Deben incluir también las Comisiones Paritarias de
seguimiento de los pactos y acuerdos con la composición y funciones que las partes deter-
minen. Igual que en el caso de los convenios colectivos, los pactos y acuerdos, una vez rati-
ficados, deben ser remitidos a la Oficina Pública que cada Admón determine para su publi-
cación en el Boletín Oficial que corresponda.
Ante la falta de acuerdo en la negociación o renegociación, y agotados los procedimientos

de solución extrajudicial de conflictos, las AAPP pueden establecer las condiciones de tra-
bajo de los funcionarios. Excepcionalmente, y para salvaguardar el interés público, pueden
suspender o modificar el cumplimiento de pactos y acuerdos ya firmados cuando se produz-
ca una grave alteración sustancial de las condiciones económicas, informando a las organi-
zaciones sindicales.
La resolución de los conflictos suscitados en la aplicación e interpretación de pactos y

acuerdos corresponde en principio a las Comisiones Paritarias. Además, las AAPP y las
Organizaciones sindicales pueden acordar la creación, configuración y desarrollo de siste-
mas de solución extrajudicial de conflictos colectivos. Dichos conflictos pueden ser los
derivados de la negociación, por la obligación legal de negociar con arreglo al principio de
buena fe. Una vez suscritos los conflictos pueden versar sobre la interpretación y aplicación
de sus cláusulas, excepto en aquellos casos donde exista reserva de ley.
La mediación es obligatoria cuando lo solicite una de las partes y las propuestas de solu-
ción del mediados pueden ser libremente aceptadas o rechazadas por las mismas. Por el
contrario, el arbitraje, que debe ser voluntariamente asumido por las partes, supone enco-
mendar a un tercero la resolución del conflicto con la aceptación previa de acatar lo que éste
resuelva.
El acuerdo logrado tras la mediación o resolución de arbitraje tiene la misma eficacia jurídi-
ca y tramitación que los pactos y acuerdos, y será susceptible de impugnación. Cabe recurso
contra la resolución arbitral en el caso de que no se hubiesen observado en el desarrollo de
la actuación arbitral lo requisitos y formalidades establecidos o cuando la resolución hubie-
se versado sobre puntos no sometidos a su decisión, o que ésta contradiga la legalidad vi-
gente.
La Jurisdicción para los pactos y acuerdos debe ser la J c-a, ya que la Ley de Procedimiento
Laboral atribuye a la J social los procesos de elecciones a órganos de representación del
personal al servicio de las AAPP, pero no la tutela de los derechos de libertad sindical y
derecho de huelga de funcionarios públicos y personal estatutario (vamos, porque falta la
atribución expresa). Nótese que aquí la Admón carece del privilegio de decisión ejecutoria
que se tiene en las relaciones normales Admón-administrado.
Parada dice que los pactos y acuerdos iniciales o los que son resultado de la mediación o del
arbitraje, son actos advos generales o reglamentos, que pueden ser impugnados en la J c-a
incluso por los funcionarios individuales. Su caracterización como acto o como reglamento
dependerá del ámbito de aplicación y de si se agotan por su aplicación, por ejemplo.
157
8. Participación sindical en la gestión
del empleo público, delegados y jun-
tas de personal
Como en el sector privado, los órganos de representación son: los delegados de personal y
las juntas de personal. Unos y otros son elegidos en listas que elaboran los sindicatos más
representativos y se les atribuyen importantes funciones en la gestión del empleo público.
El EBEP regula la representación funcionarial como uno de los derechos individuales de los
funcionarios, que estos ejercen de forma colectiva. Esto se traduce en un protagonismo de
los sindicatos más representativos en la gestión del empleo público. No obstante este dere-
cho no se ha desarrollado en el tema de los derechos de los funcionarios.
Los delegados de personal ostentan la representación en las unidades electorales donde el

número de funcionarios es 6-49. Hasta 30 se elige 1 delegado, y 3 en el caso de 31-49, que
representan a los funcionarios conjunta y mancomunadamente.
Las juntas de personal se constituyen en unidades electorales con más de 50 funcionarios.

En función del número de funcionarios, y una escala igual a la del Estatuto de los Trabaja-
dores, que va desde 5 para unidades 50-100 trabajadores y de 21 de 751-1000. De 1.001 en
adelante se eligen 2 por cada 1.000 o fracción, con un máximo de 75. Las juntas eligen en-
tre sus miembros un Presidente y un Secretario, y elaboran su propio reglamento de proce-
dimiento.
La elección se realiza mediante sufragio personal, directo, libre y secreto, que puede emitir-
se por correo u otros medios telemáticos y son electores y elegibles los funcionarios que se
encuentran en la situación de servicio activo.
Pueden presentar candidaturas las organizaciones sindicales legalmente constituidas o sus

coaliciones, y los grupos de electores de una misma unidad electoral. Las juntas se eligen
mediante listas cerradas a través de un sistema proporcional corregido, y los delegados me-
diante listas abiertas y sistema mayoritario.
La duración del mandato de unos y otros es de 4 años, pudiendo ser reelegidos, o prorroga-
do el mandato si a su término no se promueven nuevas elecciones.
Unos y otros tienen derechos a recibir información sobre la política de personal, de la evo-
lución de las retribuciones y del empleo, así como de todas las sanciones impuestas por
faltas muy graves. Asimismo pueden
• emitir informe, a solicitud de su Admón, sobre el traslado total o parcial de las ins-
talaciones o revisión de sus sistemas de organización y métodos de trabajo.
• Tener conocimiento y ser oídos en el establecimiento de la jornada laboral y horario
de trabajo y régimen de vacaciones y permisos.
• También les compete vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de
condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, SS y empleo, y
• ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes,
• Colaborar con su Admón para conseguir el establecimiento de cuantas medidas pro-
curen el mantenimiento o incremento de la productividad.
Unos y otros tienen derecho de
158
• acceso y libre circulación por las dependencias de su unidad electoral y de distribu-
ción de las publicaciones profesionales y sindicales
• un crédito de horas mensuales dentro de la jornada de trabajo retribuidas como de
trabajo efectivo, de acuerdo con una escala
• inmunidad frente a traslados y sanciones por causas relacionadas con el ejercicio de
su mandato representativo y
• no pueden ser discriminados en su formación ni en su promoción económica o pro-
fesional por razón del desempeño de su representación.
Como garantía añadida, tienen el derecho de audiencia en los expedientes disciplinarios de

sus miembros durante el tiempo de su mandato y el año posterior sin perjuicio de la audien-
cia del propio interesado.
Estas funciones y derechos están judicialmente garantizados. Las juntas de personal, cole-
giadamente, por decisión mayoritaria de sus miembros o los delegados de personal manco-
munadamente, están legitimados para iniciar como interesados los correspondientes proce-
dimientos advos y ejercitar las acciones en vía adva o judicial que sean pertinentes.
Pero tienen, unos y otros, el deber del sigile en los asunto en que la Admón señale expresa-
mente el carácter reservado, aún después de expirar su mandato. Ningún documento reser-
vado, entregado por la Admón, puede ser utilizado fuera del ámbito de la Admón para fines
distintos de los que motivaron su entrega.
9. Instrumentos de ordenación del em-

pleo público. Planes y registro de
personal
En el Título V (Ordenación de la actividad profesional) se contienen los siguientes capítu-
los:
I.- Planificación de los recursos humanos

II.- Estructuración del empleo público (agrupación de funcionarios en cuerpos y esca-
las, grupos de clasificación profesional de los funcionarios)
III.- Provisión de puestos de trabajo y movilidad.
Sólo el primer capítulo se aborda en este tema.
El capítulo dedicado a la Planificación de los recursos humanos comienza diciendo que

ésta, en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de
la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recur-
sos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor
distribución, formación, promoción profesional y movilidad.
Las AAPP podrán aprobar Planes para la ordenación de sus recursos humanos, que inclu-
yan, entre otras, algunas de las siguientes medidas:
a) Análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de

vista del número de efectivos, como del de los perfiles profesionales o niveles de
cualificación de los mismos.
159
b) Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modificaciones de es-
tructuras de puestos de trabajo.
c) Medidas de movilidad, entre las cuales podrá figurar la suspensión de incorpora-
ciones de personal externo a un determinado ámbito o la convocatoria de concur-
sos de provisión de puestos limitados a personal de ámbitos que se determinen.
d) Medidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad forzo-
sa.
e) La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de
empleo público.
Nótese que dichos planes son potestativos para las AAPP. Dichos planes, por otra parte,
pueden ser meros análisis (a)), que se puede cubrir mediante simples informes, o llegar a
medidas de movilidad forzosa (c)), lo que necesitará de actos o disposiciones adva del rango
adecuado.
Pero, continúa el EBEP, cada Administración Pública planificará sus recursos humanos de
acuerdo con los sistemas que establezcan las normas que les sean de aplicación.
Otro instrumento de ordenación del empleo público son los Registros de personal, obliga-
torios, que cada AP constituirá, inscribiendo los datos relativos a los funcionarios, teniendo
en cuenta las peculiaridades de determinados colectivos. Los Registros podrán disponer
también de información agregada sobre los restantes recursos humanos del respectivo sector
público.
Los contenidos mínimos comunes de los Registros se establecen en convenios de Conferen-

cia Sectorial, y los criterios para el intercambio de info entre AAPP, con respeto de la legis-
lación de protección de datos de carácter personal. Ya la LMRFP regulaba un Registro Cen-
tral de Personal del Estado que no se ve contradicho por la nueva regulación.
En dichos registros se inscriben preceptivamente todos los actos que afectan a la vida adva
del empleado, que deben ser facilitados por las unidades de personal. No se puede incluir en
nómina nuevas remuneraciones, sin previa comunicación al Registro de la resolución donde
consta el reconocimiento, según la LMRFP.
El Registro asigna un nº a cada empleado que permite formalizar su nombramiento o con-

trato con la Admón, y en él no figurarán datos sobre la raza, religión u opiniones personales
del funcionario.
Se reconoce el acceso libre del funcionario a su expediente individual, y el de terceros que

tengan interés legítimo y directo, al amparo del derecho de acceso a los archivos y registros
advos, reconocido en el art. 37 de la LRJ.
10. Las relaciones de puestos de trabajo

La ordenación de los puestos de trabajo se realiza mediante las RPT o instrumentos organi-
zativos similares. Son las relaciones en que se agrupan los puestos de trabajo de las unida-
des administrativas que sirven para ordenar la selección, la formación y la movilidad fun-
cionarial. Comprenderán al menos:
• Denominación de cada puesto

• Grupo, cuerpo o escala al que está adscrito
160
• Sistema de selección o de provisión para dicho puesto
• Retribuciones complementarias
Dichos instrumentos serán públicos.
La LMRFP de 1984, ni el EBEP, no obligan a una descripción de los puestos de trabajo,

con sus tareas asociadas, limitando el contenido de las RPTs a una enumeración de los
puestos y sus requisitos.
La AGE y otras AAPP han incumplido las obligaciones de crear las RPTs de cada unidad
adva, y las que tienen RPT no definen el puesto de trabajo y las tareas asociadas.
En la AGE (véase LOFAGE) la aprobación y modificación de las RPT corresponde al Mi-

nistro respectivo, previa autorización conjunta de los MM para las AAPP y de Economía y
Hacienda, a través de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribucio-
nes.
En las CCAA, sin perjuicio de su delegación, la competencia corresponde de ordinario al

Consejo de Gobierno para su aprobación y modificación.
En las EELL la competencia es del Pleno, para los municipios de régimen común, y de la
Junta de Gobierno Local para los Ayuntamientos de municipios de gran población.
A efectos jurisdiccionales, las RPT se consideran disposiciones advas recurribles, como los
actos dictados para su aplicación.
11. La oferta de empleo público

El EBEP establece que el Plan de RRHH o instrumento similar puede concretarse, como
única actividad planificadora obligatoria en una OPE o instrumento similar de gestión de la
provisión de las necesidades de personal que ha de recoger las necesidades de RRHH, con
asignación presupuestaria, que debe proveerse mediante la incorporación de personal de
nuevo ingreso más un porcentaje adicional de hasta el 10%, fijando el plazo máximo para la
convocatoria de los procesos selectivos. Podrá contener además medidas derivadas de la
planificación de RRHH.
La ejecución de la OPE tiene un plazo improrrogable de 3 años. Se aprueba por el G o por

los CdeG de las CCAA, mediante (real) decreto y publicarse en el periódico oficial corres-
pondiente.
La LMRFP obligó a las AAPP a ofertar todas las plazas vacantes (¿presupuestadas?) con el
compromiso de convocar las pruebas selectivas antes del primer trimestre de cada año y
celebrarlas antes del 1 de octubre. La Ley 2/90 dejó en manos de las AAPP la convocatoria,
únicamente, de las plazas que se considerasen convenientes.
En la actualidad la OPE debe ir precedida de la negociación colectiva, que el EBEP concre-

ta a los criterios generales que deben servir de base para su elaboración.
Toda convocatoria de oposiciones o concursos, para la selección (nuevo ingreso) tiene que
estar contemplada en la OPE correspondiente, y es susceptible de recurso judicial (aunque
el juez no podrá, en cualquier caso, convocar unas oposiciones que la Admón no convoca).
161
12. Provisión de puestos de trabajo y
movilidad
El EBEP prescribe que las AAPP proveerán los puestos de trabajo mediante proc basados
en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad; pero mantiene en vigor los
procedimientos de concurso y de libre designación con convocatoria pública.
Además siempre se puede recurrir a la provisión provisional, de urgente e inaplazable nece-

sidad, realizando después la convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas
que sean de aplicación.
Estos proc sólo afectan al personal funcionario, no a los interinos; pero también al personal
laboral, sin perjuicio de los convenios colectivos que sean de aplicación.
El concurso es el proc normal de provisión de puestos, consiste en la valoración de los mé-

ritos y capacidades y, en su caso, aptitudes de los candidatos por órganos colegiados de
carácter técnico. La composición de estos órganos responderá al principio de profesionali-
dad, especialización de sus miembros y paridad entre mujer y hombre, y su funcionamiento
se ajustará a las reglas de imparcialidad y objetividad. Las leyes de función pública de desa-
rrollo del EBEP establecerán un plazo mínimo de ocupación de los puestos obtenidos por
concurso para poder participar en otros concursos de provisión de puestos de trabajo.
En principio quién obtiene un puesto por concurso no puede ser privado del mismo salvo
evaluación desfavorable por su desempeño, en cuyo caso podrá ser removido del mismo (no
se dice nada sobre si hace falta un proc con audiencia del interesado).
También puede ser privado de dicho puesto en caso de supresión del mismo. Pero en este
caso como en el anterior, el efecto es el mismo, se asigna al funcionario a un puesto de tra-
bajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Admón y con las garantías
inherentes a dicho sistema.
La libre designación con convocatoria pública se aplica para cubrir los puestos de espe-
cial responsabilidad y confianza a cuyo efecto las leyes de desarrollo del EBEP establecerán
los criterios oportunos. Consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de
la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del
puesto a cuyo efecto podrá recabar la intervención de especialistas que permitan apreciar la
idoneidad de los candidatos.
Los titulares de los puestos provistos por LD pueden ser cesados discrecionalmente. En
caso de cese se les asignará un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional
propio de cada Admón y con las garantías inherentes a dicho sistema.
Además las AAPP, además de los supuestos de remoción o supresión del puesto, pueden
motivadamente trasladar a sus funcionarios, por necesidades de servicio o funcionales,
a unidades, departamentos u organismos públicos o entidades distintos de los de su destino,
respetando sus retribuciones, condiciones esenciales de trabajo, y modificando en su caso la
adscripción de los puestos de los que sean titulares. Cuando los cambios de puestos, en apli-
cación de los planes de empleo impliquen cambio de lugar de residencia se dará prioridad a
la voluntariedad de los traslados; y se recibirán las indemnizaciones establecidas para los
traslados forzosos.
162
Para las mujeres víctimas de violencia de género obligadas a abandonar el puesto de tra-
bajo en la localidad donde venían prestando sus servicios, se les otorga el dº de traslado a
otro puesto propio de su cuerpo, escala o categoría profesional, de características análogas,
sin necesidad de que sea vacante de cobertura necesaria. Aún así, en tales supuestos la AP
competente está obligada a comunicarle las vacantes ubicadas en la misma localidad o loca-
lidades que la interesada expresamente solicite. Este traslado tiene la consideración de tras-
lado forzoso.
El EBEP diseña además un cuadro de movilidad interadministrativa a establecer median-

te Convenio de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de colaboración. Dicha Confe-
rencia podrá aprobar los criterios generales para las homologaciones que sean precias para
hacer posible la movilidad.
Los funcionarios públicos que obtengan destino en otras AAPP a través de esta movilidad
quedan en situación adva de servicio en otras AAPP en su Admón de origen, y en servicio
activo en la nueva (naturalmente). En los supuestos de cese o supresión del puesto de traba-
jo, permanecerán en la Admón de destino, que deberá asignarles un puesto conforme a los
sistemas de carrera y provisión vigentes en dicha Admón.
163
Tema XIII Adquisición, situaciones y pérdida
de la condición de empleado pú-
blico
1. El principio de mérito y capacidad
A) El principio en la Constitución. Jurisprudencia constitu-

cional
Además de la nacionalidad, la edad y la ausencia de defectos físicos u otros que impidan el

desempeño de la función, la cuestión más importante es el principio constitucional del meri-
to y capacidad; aplicable tanto a funcionarios como a laborales.
Dicho principio se supedita a la doble condición de:
• Capacidad profesional suficiente para desempeñar el cargo, y

• Conocimientos y destrezas superiores a los de los competidores (merito).
Este principio está recogido en los arts. 23.2 y 103.3 CE:
En el constitucionalismo histórico y comparado no ha sido siempre así. No se recoge en C

1812 y sí en C 1837.
La contratación laboral, una de las versiones de la huída del Dº advo por las AAPP ha per-
mitido la aplicación del Dº privado, donde no se exigen estos principios. El personal even-
tual es otro ejemplo de la no aplicación de dicho principio.
En cuanto a la jurisprudencia del TC:
• Oposiciones restringidas. Las ha considerado un sistema excepcional, permitiendo

la valoración del mérito de haber prestado servicios anteriormente.
• Plazas para minusválidos. El principio constitucional debe concordarse con otros
principios de protección a dichas personas.
• Comisiones selectivas. Ha cortado la avalancha de recursos de amparo contra éstas.
164
• Idioma autonómico. Admite como mérito u obligación el conocimiento de los dos
idiomas en su caso.
B) El principio en el Estatuto Básico del Empleado Público
El art. 55 EBEP establece una serie de principios rectores para la selección de funcionarios
y laborales:
Artículo 55. Principios rectores.

1. Todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los
principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, y de acuerdo con lo pre-
visto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurídico.
2. Las Administraciones Públicas, entidades y organismos a que se refiere el artículo 2
del presente Estatuto seleccionarán a su personal funcionario y laboral mediante proce-
dimientos en los que se garanticen los principios constitucionales antes expresados, así
como los establecidos a continuación:
a) Publicidad de las convocatorias y de sus bases.
b) Transparencia.
c) Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección.
d) Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de se-
lección.
e) Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a
desarrollar.
f) Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.
Pero el propio EBEP establece una serie de excepciones a su aplicación: igualdad de géne-
ro, protección de discapacitados, fomento de lenguas oficiales en su caso. El EBEP prescri-
be que los procesos selectivos tendrán carácter abierto y garantizarán la libre concurrencia,
sin perjuicio de lo establecido para la promoción interna y de las medidas de discriminación
positiva previstas. Preceptúa, asimismo, que los órganos de selección velarán por el cum-
plimiento del principio de igualdad de oportunidades entre sexos.
Para los discapacitados el art. 59 establece otra excepción al mérito y capacidad a favor de
los discapacitados que se concreta en una reserva de plazas y el diseño de los tiempos y
otras características de las pruebas. La reserva de plazas ya estaba prevista en la LMRFP. El
cupo en el EBEP ≥ 5% de modo que los incapacitados lleguen al 2% de los efectivos tota-
les.
En cuanto a las dos lenguas, el EBEP dispone que las CCAA bilingües deberán prever la
selección de empleados públicos “debidamente capacitados”, lo que parece ir en contra del
art. 3.1 CE que establece que todos los españoles tienen el deber de conocer y el derecho a
usar el castellano.
2. El proceso selectivo
La selección de aspirantes se regula en el EBEP mediante dos aspectos esenciales: los órga-
nos de contratación y los procedimientos de selección. Pero sólo una regulación básica, a
desarrollar por las leyes de la función pública del Estado y de las CCAA.
165
A) Órganos de selección
La LMRFP estableció que el G regularía la composición de los órganos de selección garan-

tizando la especialización de sus integrantes y la agilidad del proceso selectivo, sin perjuicio
de la objetividad. Para evitar la endogamia corporativa, en ningún caso, salvo las particula-
ridades del personal docente e investigador, los órganos de selección podrían estar formados
mayoritariamente por funcionarios pertenecientes al mismo cuerpo para el que se pretende
seleccionar.
El EBEP prescinde de dicha prevención, pero prohíbe que en los mismos haya miembros de
elección o de designación política o personal eventual o interino. Asimismo que la perte-
nencia a los órganos es a título individual, no por representación o cuenta de nadie (parece
excluir a los sindicatos). Sin embargo para contratar laboral fijo se prevé que las AAPP
podrán negociar la formas de colaboración en el marco de los convenios colectivos, para
fijar la actuación de los sindicatos en el desarrollo de los procesos selectivos.
Se prescribe además en el EBEP que los órganos de selección serán colegiados y su compo-
sición se ajustará a los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros, ten-
diéndose a la paridad entre mujer y hombre.
El EBEP prevé también que se creen por las AAPP órganos especializados, o que se puedan
encomendar dichas funciones a los Institutos o Escuelas de Administración pública.
B) Procedimientos selectivos: oposición, concurso y

concurso-oposición
Igual que con la LMRFP, el EBEP contempla los sistemas selectivos:
• Oposición
• Concurso-oposición
• Concurso, cuando la ley lo autoriza expresamente.
Las DA 2.ª y 4.ª del EBEP contemplan además, la funcionarización de personal laboral y
los procesos de consolidación de empleo.
166
Según el EBEP los procesos selectivos tendrán carácter abierto y garantizan la libre concu-
rrencia, sin perjuicio de lo establecido para la promoción interna y de las medidas de dis-
criminación positivas (los órganos de selección velarán por el cumplimiento del principio
de igualdad de oportunidades entre sexos).
El EBEP no define la oposición, que consiste en uno o varios exámenes competitivos con-
forme a programas publicados; las plazas se otorgan a los candidatos que tienen las mejores
puntuaciones, dentro de los que hayan aprobado las pruebas selectivas.
La oposición es una prueba objetiva, y que permite a los futuros funcionarios disponer de
una preparación específica, incluso superior a la de algunos másteres.
El tipo de pruebas debe ser adecuada, dice el EBEP, a las tareas que se han de desempeñar,
incluyendo, si es necesario, pruebas prácticas. Pueden llegar a la comprobación del dominio
de lenguas extranjeras y la superación de pruebas físicas.
Las pruebas de acceso podrán completarse con la superación de cursos, de períodos de prác-
ticas, la exposición curricular por los candidatos, con pruebas psicotécnicas o con la realiza-
ción de entrevistas o de someter a los candidatos a reconocimientos médicos.
En el concurso los candidatos no se someten a pruebas de aptitud, suponiéndose que los

títulos académicos aportan formación suficiente. Las plazas se otorgan en función de los
méritos aportados por los candidatos (en función de un baremo preestablecido).
El concurso-oposición es una combinación de ambos, y el Estatuto establece que en él se

deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad de los
aspirantes y establecer el orden de prelación. En cuanto a los méritos, los órganos de selec-
ción sólo podrán otorgar una puntuación proporcional que no desvirtuará el resultado del
proceso selectivo; evitando así que el proceso degenere en un simple concurso.
Los órganos de selección no podrán proponer el acceso a la condición de funcionario de un

nº superior de aprobados al de plazas convocadas, excepto cuando lo prevea así la propia
convocatoria. Pero si se producen renuncias de los aspirantes seleccionados, antes de su
nombramiento, se podrá requerir al órgano de selección una relación complementaria de
aspirantes que siga a los anteriores (¿y si en vez de renuncia lo que hacen los nuevos es
pedir excedencia en cuanto toman posesión?).
167
C) La falsificación de las oposiciones: oposiciones
restringidas y con mochila. La funcionarización
Funcionarización es el proc por el cual los laborales pasan a ser funcionarios de carrera.
Esto parece ir en contra del art. 103.3 CE (la ley regulara ... de acuerdo con los principios
de mérito y capacidad).
El TC ha considerado que la funcionarización son contrarias al art. 23.2 CE (principio de

igualdad en el acceso a la función pública), salvo como remedio razonable y proporcionado
ante situaciones excepcionales. Pero otra STC posterior es permisiva con todos estos tipos
de pruebas.
También consiente el TC las oposiciones donde se reconoce como mérito los servicios pres-
tados, llegando a considerar razonable hasta el 45% de la puntuación total de un concurso.
En cuanto a la funcionarización, se utilizó por primera vez en la Ley 31/1990, estatal, y

después se extendió a las CCAA.
El EBEP permite la consolidación de empleo DT 4.ª, si los puestos están dotados presu-
puestariamente y desempeñados desde antes del 1 de enero de 2005.
La DT 2.ª permite la laboralización de laborales que a la entrada en vigor del EBEP desem-
peñen funciones de funcionario. Las pruebas serán de “promoción interna”. Se valoran, para
estos elementos, no sólo el tiempo prestado, sino la superación de pruebas de acceso a la
condición de laboral.
D) La impugnación de los procesos selectivos
Como actos advos que son los procesos selectivos se pueden impugnar en vía adva y en vía
c-a. No sólo la resolución final, sino los actos de trámite que impidan la continuación de
aspirantes en el proceso selectivo. La Admón puede, también, revisar de oficio los actos si
incurren en nulidad de pleno dº, de conformidad con los procedimientos de la LRJ.
Los reproches pueden ser variados: composición de los tribunales, infracciones de proc o de
fondo (si se apartan de mérito y capacidad) o los baremos establecidos para los tribunales.
También se suele alegar la desviación de poder para corregir supuestos tratos de favor.
Pero un sector de la doctrina opina que los tribunales y comisiones ostentan un alto grado
de discrecionalidad técnica para valorar los méritos y capacidad de los diferentes candida-
tos. El TC comparte este criterio. Únicamente en el caso de demostrar la voluntad viciada
del órgano, la desviación de poder, la existen de arbitrariedades y desigualdades notorias de
los méritos de unos y otros candidatos, se pueden anular las decisiones en lo que tengan de
discrecionales.
Igualmente el TS considera insusceptible de prueba pericial la discrecionalidad técnica,

salvando casos de error manifiesto.
Otro sector de la doctrina, mayoritario según Parada, considera que esta autolimitación de
los tribunales es un atentado al principio de garantía judicial efectiva; no se puede sustraer
de los procesos si éstos están resueltos con arreglo a criterios técnicos. Los jueces siempre
168
pueden controlar la justaza llamando a pruebas periciales a otros técnicos de la misma o
superior categoría.
3. Requisitos de acceso a la función

pública
Requisitos mínimos
De acuerdo con el EBEP, para participar en los procesos selectivos es preciso reunir los
siguientes requisitos:
1.- Tener nacionalidad española.

2.- Poseer la capacidad funcional para el desempeño de las funciones y tareas
3.- Tener cumplidos 16 años, y no exceder la edad máxima de jubilación forzosa, que
salvo por ley no podrá establecerse otra menor.
4.- No haber sido separado mediante expediente disciplinario del servicio, ni conde-
nado a inhabilitación absoluta o especial para empleos o cargos públicos por reso-
lución judicial
5.- Poseer la titilación exigida.
Las CCAA que gocen de dos lenguas oficiales puede añadir la exigencia de conocimiento
de las lenguas cooficiales.
Otros requisitos específicos
Además, las normas aplicables a cada proceso de selección pueden establecer otros requisi-
tos previos como condición física, años de experiencia profesional, antigüedad, posesión de
ciertos conocimientos o ser diestro de actividades específicas.
La jurisprudencia ha establecido que estos requisitos adicionales debe establecerse mediante

referencias generalizadas, y no individualizadas, ya sea de manera explícita o encubierta.
Asimismo, y para que sean admisibles, deben guardar relación directa con los criterios de
mérito y capacidad y no condiciones personales como la residencia o centro donde estudió,
apoyándose en una justificación objetiva y razonable de las exigencias de estos requisitos
con las funciones a desempeñar.
El EBEP establece que podrá exigirse el cumplimiento de otros requisitos específicos que
guarden relación objetiva y proporcionada con las tareas o funciones a desempeñar. En
todo caso, habrán de establecerse de manera abstracta y general.
A) La nacionalidad española
Este requisito ha sido rebajado al entrar España en la Comunidad Europea, al aplicarse el

principio de libre circulación de trabajadores. El art. 48.2 del Tratado consideraba como
excepción “los empleos en la Admón pública” a la libertad de circulación. Pero el TJCE ha
considerado que debe limitarse al caso de ejercicio de poder y funciones públicas que ten-
gan como objeto la salvaguarda de los intereses del Estado o de otras colectividades públi-
cas. Así se viene considerando lícito conservar para los nacionales los empleos en las fuer-
zas armadas, la policía y la judicatura. Pero que no deben reservarse otros como los servi-
cios sanitarios, la enseñanza, investigación civil, y empleos subalternos de las AAPP.
169
La Ley 17/1993, de 23 de diciembre, sobre el acceso a determinados sectores de la función
pública de los nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea excluyo a
los europeos del actividades que impliquen el ejercicio de potestades públicas o de respon-
sabilidad en la salvaguarda de los intereses del Estado o de las AAPP, remitiendo a cada
una de ellos la determinación de los cuerpos y escalas o plazas a las que pueden acceder
éstos. Permite el acceso a enseñanza, correos, investigación, sanitaria de carácter asisten-
cial, y de más sectores donde el dº comunitario indique de aplicación la libre circulación de
trabajadores.
Esta ley ha sido derogada por el EBEP que excluye a los comunitarios de aquellos empleos
que directa o indirectamente impliquen una participación en el ejercicio del poder público o
en las funciones que tienen por objeto la salvaguarda de los intereses del Estado o de las
AAPP, y a tal efecto los órganos de G de las AAPP determinarán las agrupaciones de fun-
cionarios a las que no pueden acceder estos europeos. El EBEP ya no considera esta materia
como básica, ya que tanto las Cortes como las Asambleas autonómicas pueden eximir del
requisito de nacionalidad española por razones de interés general para el acceso a la condi-
ción de funcionario.
En el caso de laborales la permisividad es absoluta. El EBEP permite que los comunitarios

pueden acceder en igualdad de condiciones que los españoles.
B) La edad
Tradicionalmente los reglamentos de los cuerpos fijaban una edad mínima y otra máxima.
Pero C 78 impide la discriminación por razón de edad (art. 14 igualdad). Así que las refe-
rencias anteriores a que faltaran más de 10 años para la jubilación no tienen ahora sentido.
El STC admite que sólo por ley especial se puede precisar una edad inferior.
El EBEP lo que dice es mayor de 16 años, y menor que la edad de jubilación forzosa, salvo
que por ley se indique otra edad máxima distinta.
C) Capacidad funcional y ausencia de

prohibiciones legales
El EBEP establece como requisito general poseer la capacidad funcional para desempeñar
las funciones y tareas. La LFCE decía “no padecer enfermedad o defecto físico impeditivo
del desempeño de las correspondientes funciones”.
Otra condición tradicional para el ingreso en la función pública es “no haber sido separado
mediante expediente disciplinario del servicio, ni conde-nado a inhabilitación absoluta o
especial para empleos o cargos públicos por resolución judicial”. Esto aplica de manera
similar a los laborales. Además, sin perjuicio de la posibilidad de rehabilitación.
4. Situaciones administrativas: servicio activo, suspensión,

servicios especiales, servicio en otras Administraciones
públicas, excedencia, reingreso en el servicio activo
La relación jurídica de servicio comienza con el ingreso y termina habitualmente con la
jubilación. El EBEP prescribe:
170
Artículo 85. Situaciones administrativas de los funcionarios de carrera.
1. Los funcionarios de carrera se hallarán en alguna de las siguientes situaciones:
a) Servicio activo.
b) Servicios especiales.
c) Servicio en otras Administraciones Públicas.
d) Excedencia.
e) Suspensión de funciones.
Los funcionarios se pueden encontrar, además, ocupando cargos de Personal directivo.
En cuanto al personal laboral sus situaciones se rigen por el Estatuto de los Trabajadores y
los Convenios colectivos que sean de aplicación. Pero el EBEP prevé que los convenios
pueden determinar la aplicación de las situaciones previstas para los funcionarios en lo que
resulte compatible con el Estatuto de los Trabajadores. Tanto unos como otros pueden dejar
en suspenso los efectos de su nombramiento o contrato.
La regulación anterior de esta materia se contenía en la LFCE, en la LMRFP, modificada

por la Ley 22/93 sobre planes de empleo y reasignación de efectivos. El RD 365/1995 apro-
bó el Reglamento de Situaciones Advas de los Funcionarios Civiles de la AGE.
La regulación vigente es ahora el EBEP, pero
2. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto podrán regular
otras situaciones advas de los funcionarios, en los supuestos, en las condiciones y con los efectos
que en las mismas se determinen, cuando concurra, entre otras, alguna de las circunstancias ss:
a) Cuando por razones organizativas, de reestructuración interna o exceso de personal, re-
sulte una imposibilidad transitoria de asignar un puesto de trabajo o la conveniencia de in-
centivar la cesación en el servicio activo.
b) Cuando los funcionarios accedan, bien por promoción interna o por otros sistemas de ac-
ceso, a otros cuerpos o escalas y no les corresponda quedar en alguna de las situaciones
previstas en este Estatuto, y cuando pasen a prestar servicios en organismos o entidades del
sector público en régimen distinto al de funcionario de carrera.
Dicha regulación, según la situación adva de que se trate, podrá conllevar garantías de índole re-
tributiva o imponer derechos u obligaciones en relación con el reingreso al servicio activo.
En cuanto al reingreso al servicio activo:
Artículo 91. Reingreso al servicio activo.

Reglamentariamente se regularán los plazos, proc y condiciones, según las situaciones advas de
procedencia, para solicitar el reingreso al servicio activo de los funcionarios, con respeto al de-
recho a la reserva del puesto de trabajo en los casos en que proceda conforme al presente EBEP.
A) Servicio activo
Es la situación normal de los empleados públicos. Se hallan en ella los funcionarios que,
conforme a la normativa de función pública dictada en desarrollo del EBEP, presten servi-
cios en su condición de funcionarios públicos, cualquiera que sea la Admón u organismo
público o entidad en el que se encuentren destinados y no les corresponda quedar en otra
situación. También se está en esta situación cuando se está de vacaciones o de permiso.
En esta situación los funcionarios de carrera gozan de todos los derechos inherentes a su
condición y quedan sujetos a los deberes y responsabilidades derivados de la misma.
171
B) Suspensión de funciones
Se pierde la situación de servicio activo y se pasa a suspensión cuando ha recaído sobre el

funcionario una sentencia en causa criminal o resolución adva disciplinaria que la impon-
gan. La suspensión firme por sanción disciplinaria no puede exceder de 6 años. Se puede
acordar la suspensión provisional cuando se está tramitando un proc judicial o expediente
disciplinario.
El funcionario declarado en suspensión queda privado del ejercicio de sus funciones y de

todos los derechos inherentes a la condición. Determinará la pérdida del puesto de trabajo si
excede de 6 meses. Determina asimismo que el funcionario no puede prestar servicios en
ninguna Admón u organismo público, agencias o entidades de Dº público dependientes o
vinculadas mientras está en suspenso por pena o sanción.
C) Servicios especiales
Tiene por finalidad facilitar a los funcionarios el desempeño de otras funciones públicas,
fundamentalmente políticas, sin perder su condición funcionarial.
Las situaciones para el paso a esta condición se dan en el art. 87.1. El apartado siguiente
trata de las retribuciones de estos funcionarios. Continúa el artículo con el reconocimiento
del tiempo prestado y del derecho al reingreso en el servicio activo en la misma localidad y
condiciones y retribuciones, que tengan consolidados.
Artículo 87. Servicios especiales.

1. Los funcionarios de carrera serán declarados en situación de servicios especiales:
a) Cuando sean designados miembros del Gobierno o de los órganos de gobierno de las
CCAA y Ceuta y Melilla, miembros de las Instituciones de la UE o de las Organizaciones In-
ternacionales, o sean nombrados altos cargos de las citadas AAPP o Instituciones.
b) Cuando sean autorizados para realizar una misión por período determinado superior a
seis meses en Organismos Internacionales, Gobiernos o Entidades Públicas extranjeras o en
programas de cooperación internacional.
c) Cuando sean nombrados para desempeñar puestos o cargos en Organismos Públicos o en-
tidades, dependientes o vinculados a las AAPP que, de conformidad con lo que establezca la
respectiva Admón Pública, estén asimilados en su rango administrativo a altos cargos.
d) Cuando sean adscritos a los servicios del Tribunal Constitucional o del Defensor del Pue-
blo o destinados al Tribunal de Cuentas.
e) Cuando accedan a la condición de Diputado o Senador de las Cortes Generales o miem-
bros de las Asambleas Legislativas de las CCAA si perciben retribuciones periódicas por la
realización de la función. Aquellos que pierdan dicha condición por disolución de las corres-
pondientes Cámaras o terminación del mandato de las mismas podrán permanecer en la si-
tuación de servicios especiales hasta su nueva constitución.
f) Cuando se desempeñen cargos electivos retribuidos y de dedicación exclusiva en las Asam-
bleas de Ceuta y Melilla y en las EELL, cuando se desempeñen responsabilidades de órganos
superiores y directivos municipales y cuando se desempeñen responsabilidades de miembros
de los órganos locales para el conocimiento y la resolución de las reclamaciones económico-
administrativas.
g) Cuando sean designados para formar parte del CGPJ o de los Consejos de Justicia de las
CCAA.
h) Cuando sean elegidos o designados para formar parte de los Órganos Constitucionales o
de los Órganos Estatutarios de las CCAA u otros cuya elección corresponda al Congreso de
los Diputados, al Senado o a las Asambleas Legislativas de las CCAA.
172
i) Cuando sean designados como personal eventual por ocupar puestos de trabajo con fun-
ciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento político y no opten por
permanecer en la situación de servicio activo.
j) Cuando adquieran la condición de funcionarios al servicio de org. internacionales.
k) Cuando sean designados asesores de los grupos parlamentarios de las Cortes Generales o
de las Asambleas Legislativas de las CCAA.
l) Cuando sean activados como reservistas voluntarios para prestar servicios en las Fuerzas
Armadas.
2. Quienes se encuentren en situación de servicios especiales percibirán las retribuciones del
puesto o cargo que desempeñen y no las que les correspondan como funcionarios de carrera, sin
perjuicio del derecho a percibir los trienios que tengan reconocidos en cada momento. El tiempo
que permanezcan en tal situación se les computará a efectos de ascensos, reconocimiento de trie-
nios, promoción interna y derechos en el régimen de Seguridad Social que les sea de aplicación.
No será de aplicación a los funcionarios públicos que, habiendo ingresado al servicio de las insti-
tuciones Comunitarias Europeas, o al de Entidades y Organismos asimilados, ejerciten el derecho
de transferencia establecido en el estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas.
3. Quienes se encuentren en situación de servicios especiales tendrán derecho, al menos, a rein-
gresar al servicio activo en la misma localidad, en las condiciones y con las retribuciones co-
rrespondientes a la categoría, nivel o escalón de la carrera consolidados, de acuerdo con el sis-
tema de carrera administrativa vigente en la Admón Pública a la que pertenezcan. Tendrán, asi-
mismo, los derechos que cada Admón Pública pueda establecer en función del cargo que haya
originado el pase a la mencionada situación. En este sentido, las AAPP velarán para que no haya
menoscabo en el derecho a la carrera profesional de los funcionarios públicos que hayan sido
nombrados altos cargos, miembros del Poder Judicial o de otros órganos constitucionales o esta-
tutarios o que hayan sido elegidos Alcaldes, retribuidos y con dedicación exclusiva, Presidentes
de Diputaciones o de Cabildos o Consejos Insulares, Diputados o Senadores de las Cortes Gene-
rales y miembros de las Asambleas autonómicas. Como mínimo, estos funcionarios recibirán el
mismo tratamiento en la consolidación del grado y conjunto de complementos que el que se esta-
blezca para quienes hayan sido Directores Generales y otros cargos superiores de la correspon-
diente Administración Pública.
4. La declaración de esta situación procederá en todo caso, en los supuestos que se determinen en
el presente Estatuto y en las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del mismo.
D) Servicio en otras Administraciones públicas
Esta situación nació como consecuencia de la transferencia de funcionarios del Estado a las
CCAA, a la entrada en vigor de la C. Entonces, p.e., para sancionar a un funcionario trans-
ferido a una CA, con pena de suspensión, se requería el informe del Consejo de Estado.
El EBEP regula ahora tanto las transferencias a las CCAA como la prestación de servicios
de un funcionario en una Admón distinta de aquella en la que ingresó.
Se puede pasar ahora a otra AP participando en los procesos de provisión de puestos, con un
derecho de retorno indefinido a la Admón de origen, aunque no el dº de recuperar el mismo
puesto de trabajo. En la Admón en la que se integran lo hacen con los mismos derechos que
el personal propio de ésta.
Prescribe el EBEP determinadas garantías para los funcionarios que se transfieren a las
CCA: integración plena, respeto de grupos y cuerpos anteriores, derechos económicos. Y en
la Admón de origen se mantienen todos sus derechos como si estuvieran en la situación de
servicio activo. Se reconoce asimismo la igualdad de todos los funcionarios con indepen-
dencia de la Admón de procedencia.
173
Se les aplica la legislación de la Admón en la que trabajan, manteniéndose su condición de
funcionario en la de origen; pueden participar en las convocatorias de provisión en la Ad-
món de origen, con computo de tiempo como si fuera de servicio activo.
Cuando reingresen en su Admón de origen obtienen el reconocimiento profesional de los

progresos alcanzados en el sistema de carrera profesional de la Admón de destino y sus
efectos sobre la retribución.
Artículo 88. Servicio en otras Administraciones Públicas.

1. Los funcionarios de carrera que, en virtud de los procesos de transferencias o por los procedi-
mientos de provisión de puestos de trabajo, obtengan destino en una Admón Pública distinta, se-
rán declarados en la situación de servicio en otras AAPP. Se mantendrán en esa situación en el
caso de que por disposición legal de la Admón a la que acceden se integren como personal propio
de ésta.
2. Los funcionarios transferidos a las CCAA se integran plenamente en la organización de la
Función Pública de las mismas, hallándose en la situación de servicio activo en la Función Públi-
ca de la Comunidad Autónoma en la que se integran.
Las CCAA al proceder a esta integración de los funcionarios transferidos como funcionarios pro-
pios, respetarán el Grupo o Subgrupo del cuerpo o escala de procedencia, así como los derechos
económicos inherentes a la posición en la carrera que tuviesen reconocido.
Los funcionarios transferidos mantienen todos sus derechos en la Administración Pública de ori-
gen como si se hallaran en servicio activo de acuerdo con lo establecido en los respectivos Esta-
tutos de Autonomía.
Se reconoce la igualdad entre todos los funcionarios propios de las CCAA con independencia de
su Administración de procedencia.
3. Los funcionarios de carrera en la situación de servicio en otras AAPP que se encuentren en di-
cha situación por haber obtenido un puesto de trabajo mediante los sistemas de provisión previs-
tos en este Estatuto, se rigen por la legislación de la Administración en la que estén destinados de
forma efectiva y conservan su condición de funcionario de la Administración de origen y el dere-
cho a participar en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo que se efectúen por
esta última. El tiempo de servicio en la Administración Pública en la que estén destinados se les
computará como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen.
4. Los funcionarios que reingresen al servicio activo en la Admón de origen, procedentes de la si-
tuación de servicio en otras AAPP, obtendrán el reconocimiento profesional de los progresos al-
canzados en el sistema de carrera profesional y sus efectos sobre la posición retributiva conforme
al procedimiento previsto en los Convenios de Conferencia Sectorial y demás instrumentos de co-
laboración que establecen medidas de movilidad interadministrativa, previstos en este Estatuto.
En defecto de tales Convenios o instrumentos de colaboración, el reconocimiento se realizará por
la Administración Pública en la que se produzca el reingreso.
E) Excedencia
Supone la posibilidad de suspender durante un tiempo la relación funcionarial y poder re-

tomar el servicio activo. El Estatuto de los Trabajadores reconoce el mismo derecho a labo-
rales en el sector privado conservando sólo un derecho preferente al reingreso en caso de
vacantes en la misma categoría (la excedencia laboral, además, está limitada en el tiempo).
El EBEP regula ahora las siguientes clases de excedencia:
Artículo 89. Excedencia.

1. La excedencia de los funcionarios de carrera podrá adoptar las siguientes modalidades:
a) Excedencia voluntaria por interés particular.
b) Excedencia voluntaria por agrupación familiar.
c) Excedencia por cuidado de familiares.
d) Excedencia por razón de violencia de género.
174
Para el ET la clasificación es distinta. Incluso se llama excedencia forzosa cuando el traba-
jados es nombrado para desempeñar un cargo público.
Excedencia voluntaria por interés particular
2. Los funcionarios de carrera podrán obtener la excedencia voluntaria por interés particular
cuando hayan prestado servicios efectivos en cualquiera de las AAPP durante un período mínimo
de cinco años inmediatamente anteriores (Un año para laborales s/ ET).
No obstante, las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del EBEP podrán estable-
cer una duración menor del período de prestación de servicios exigido para que el funcionario
pueda solicitar la excedencia y se determinarán los períodos mínimos de permanencia.
La concesión de excedencia voluntaria por interés particular quedará subordinada a las necesi-
dades del servicio debidamente motivadas. No podrá declararse cuando al funcionario público se
le instruya expediente disciplinario.
Procederá declarar de oficio la excedencia voluntaria por interés particular cuando finalizada la
causa que determinó el pase a una situación distinta a la de servicio activo, se incumpla la obli-
gación de solicitar el reingreso al servicio activo en el plazo en que se de-termine reglamenta-
riamente.
Quienes se encuentren en situación de excedencia por interés particular no devengarán retribu-
ciones, ni les será computable el tiempo que permanezcan en tal situación a efectos de ascensos,
trienios y derechos en el régimen de Seguridad Social que les sea de aplicación.
Excedencia voluntaria por agrupación familiar
No tiene requisito de tiempo de servicios previos, y no se dice nada de necesidades del ser-
vicio, aunque no deja de ser potestativa. El otro cónyuge tiene que tener y estar desempe-
ñando un puesto de trabajo definitivo como funcionario o laboral en otra AAPP o UE u
organizaciones internacionales.
Los efectos sobre retribuciones, cómputo de tiempo y derechos SS son como en el caso de
excedencia voluntaria por interés particular.
3. Podrá concederse la excedencia voluntaria por agrupación familiar sin el requisito de haber
prestado servicios efectivos en cualquiera de las AAPP durante el período establecido a los fun-
cionarios cuyo cónyuge resida en otra localidad por haber obtenido y estar desempeñando un
puesto de trabajo de carácter definitivo como funcionario de carrera o como laboral fijo en cual-
quiera de las AAPP, Organismos públicos y Entidades de Dº público dependientes o vinculados a
ellas, en los Órganos Constitucionales o del Poder Judicial y Órganos similares de las Comuni-
dades Autónomas, así como en la UE o en Organizaciones Internacionales.
Quienes se encuentren en situación de excedencia voluntaria por agrupación familiar no deven-
garán retribuciones, ni les será computable el tiempo que permanezcan en tal situación a efec-
tos de ascensos, trienios y derechos en el régimen de Seguridad Social que les sea de aplicación.
Excedencia por cuidado de familiares
Tampoco parece estar limitado por tiempo previo en el servicio o por necesidades del servi-
cio.
4. Los funcionarios de carrera tendrán derecho a un período de excedencia de duración no supe-

rior a tres años para atender al cuidado de cada hijo, tanto cuando lo sea por naturaleza como
por adopción o acogimiento permanente o preadoptivo, a contar desde la fecha de nacimiento o,
en su caso, de la resolución judicial o administrativa.
También tendrán derecho a un período de excedencia de duración no superior a tres años, para
atender al cuidado de un familiar que se encuentre a su cargo, hasta el 2.º grado inclusive de
175
consanguinidad o afinidad que por razones de edad, accidente, enfermedad o discapacidad no
pueda valerse por sí mismo y no desempeñe actividad retribuida.
El período de excedencia será único por cada sujeto causante. Cuando un nuevo sujeto causante
diera origen a una nueva excedencia, el inicio del período de la misma pondrá fin al que se vinie-
ra disfrutando.
En el caso de que dos funcionarios generasen el derecho a disfrutarla por el mismo sujeto cau-
sante, la Administración podrá limitar su ejercicio simultáneo por razones justificadas relacio-
nadas con el funcionamiento de los servicios.
El tiempo de permanencia en esta situación será computable a efectos de trienios, carrera y de-
rechos en el régimen de Seguridad Social que sea de aplicación. El puesto de trabajo desempe-
ñado se reservará, al menos, durante dos años. Transcurrido este período, dicha reserva lo será
a un puesto en la misma localidad y de igual retribución.
Los funcionarios en esta situación podrán participar en los cursos de formación que convoque la
Administración.
Excedencia por violencia de género a las funcionarias
5. Las funcionarias víctimas de violencia de género, para hacer efectiva su protección o su dere-
cho a la asistencia social integral, tendrán derecho a solicitar la situación de excedencia sin te-
ner que haber prestado un tiempo mínimo de servicios previos y sin que sea exigible plazo de
permanencia en la misma.
Durante los seis primeros meses tendrán derecho a la reserva del puesto de trabajo que desempe-
ñaran, siendo computable dicho período a efectos de antigüedad, carrera y derechos del régimen
de Seguridad Social que sea de aplicación.
Cuando las actuaciones judiciales lo exigieran se podrá prorrogar este período por tres meses,
con un máximo de dieciocho, con idénticos efectos a los señalados anteriormente, a fin de garan-
tizar la efectividad del derecho de protección de la víctima.
Durante los dos primeros meses de esta excedencia la funcionaria tendrá derecho a percibir las
retribuciones íntegras y, en su caso, las prestaciones familiares por hijo a cargo.
F) Reingreso al servicio activo
Cuando los funcionarios parten de una situación en la que no tienen reservado un puesto de
trabajo, como cuando vuelven de una excedencia por interés particular, tienen derecho a un
cargo, destino o puesto de trabajo; es el reingreso al servicio activo.
Ya la LMRFP preveía un proc normal y otro excepcional. El normal es el de participación

del funcionario en las convocatorias de concurso y de libre designación para la provisión de
puestos de trabajo. El extraordinario o de gracia, ya que el funcionario puede pedirlo, pero
su concesión es potestativa, consiste en la adscripción del funcionario a un puesto de carác-
ter provisional por tiempo no superior a un año, si reúne los requisitos de acceso a dicho
puesto y lo permiten las necesidades del servicio. Dentro de dicho plazo el puesto asignado
con carácter provisional se convoca para su provisión definitiva y el reingresado tiene que
participar en la convocatoria. Si no obtiene destino definitivo queda a disposición del sub-
secretario del Mº o Director o Delegado del organismo, que les asignará otro puesto provi-
sional correspondiente a su cuerpo o escala.
Parece que el funcionario tiene dº a la asignación de puestos provisionales sucesivos, pero

no se garantiza nada al funcionario que participa en los concursos o solicita ese primer
puesto provisional.
El EBEP se limita a decir que reglamentariamente se regulará dicha institución.
176
Artículo 91. Reingreso al servicio activo.
Reglamentariamente se regularán los plazos, procedimientos y condiciones, según las situaciones
advas de procedencia, para solicitar el reingreso al servicio activo de los funcionarios, con respe-
to al derecho a la reserva del puesto de trabajo en los casos en que proceda conforme al EBEP.
5. Pérdida de la condición funcionarial

Las causas se listan en el EBEP:
CAPÍTULO II. Pérdida de la relación de servicio

Artículo 63. Causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera.
Son causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera:
a) La renuncia a la condición de funcionario.
b) La pérdida de la nacionalidad.
c) La jubilación total del funcionario.
d) La sanción disciplinaria de separación del servicio que tuviere carácter firme.
e) La pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público que
tuviere carácter firme.
No se citan las causas objetivas de extinción de la relación laboral del ET: ineptitud del
trabajador conocida o sobrevenida con posterioridad, falta de adaptación a las modificacio-
nes técnicas operadas en su puesto de trabajo (después de dos meses), o faltas al trabajo,
aun justificadas, pero intermitentes que alcancen el 20% de las jornadas hábiles en 2 meses
consecutivos o el 25% en 4 meses discontinuos.
A) La renuncia
La renuncia voluntaria
Artículo 64. Renuncia.

1. La renuncia voluntaria a la condición de funcionario habrá de ser manifestada por escrito y
será aceptada expresamente por la Administración, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente.
2. No podrá ser aceptada la renuncia cuando el funcionario esté sujeto a expediente disciplinario
o haya sido dictado en su contra auto de procesamiento o de apertura de juicio oral por la comi-
sión de algún delito.
3. La renuncia a la condición de funcionario no inhabilita para ingresar de nuevo en la Adminis-
tración Pública a través del procedimiento de selección establecido.
Nótese que el máximo castigo por falta disciplinaria es la separación del servicio, y sin em-
bargo en esta situación no se acepta la renuncia. Lo mismo en caso de proceso penal, que
puede ser ajeno a sus cometidos funcionariales. Pero no se impone límite en cuanto a nece-
sidades del servicio (ni plazo alguno desde la declaración hasta que se acepta)
B) Pérdida de la nacionalidad
Artículo 65. Pérdida de la nacionalidad.

La pérdida de la nacionalidad española o la de cualquier otro Estado miembro de la UE o la de
aquellos Estados a los que, en virtud de Tratados Internacionales celebrados por la UE y ratifi-
cados por España, les sea de aplicación la libre circulación de trabajadores, que haya sido tenida
en cuenta para el nombramiento, determinará la pérdida de la condición de funcionario salvo que
simultáneamente se adquiera la nacionalidad de alguno de dichos Estados.
177
C) Pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o
especial para cargo público
Artículo 66. Pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial
para cargo público.
La pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta cuando hubiere adquirido firmeza la
sentencia que la imponga produce la pérdida de la condición de funcionario respecto a todos los
empleos o cargos que tuviere.
La pena principal o accesoria de inhabilitación especial cuando hubiere adquirido firmeza la sen-
tencia que la imponga produce la pérdida de la condición de funcionario respecto de aquellos
empleos o cargos especificados en la sentencia.
D) La jubilación
Artículo 67. Jubilación.
1. La jubilación de los funcionarios podrá ser:
a) Voluntaria, a solicitud del funcionario.
b) Forzosa, al cumplir la edad legalmente establecida.
c) Por la declaración de incapacidad permanente para el ejercicio de las funciones propias
de su cuerpo o escala, o por el reconocimiento de una pensión de incapacidad permanente
absoluta o, incapacidad permanente total en relación con el ejercicio de las funciones de su
cuerpo o escala.
d) Parcial. De acuerdo con lo establecido en los apartados 2 y 4.
2. Procederá la jubilación voluntaria, a solicitud del interesado, siempre que el funcionario reú-
na los requisitos y condiciones establecidos en el Régimen de SS que le sea aplicable.
Por Ley de las Cortes Generales, con carácter excepcional y en el marco de la planificación de
los recursos humanos, se podrán establecer condiciones especiales de las jubilaciones voluntaria
y parcial.
3. La jubilación forzosa se declarará de oficio al cumplir el funcionario los 65 años de edad.
No obstante, en los términos de las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este
Estatuto, se podrá solicitar la prolongación de la permanencia en el servicio activo como máximo
hasta que se cumpla 70 años de edad. La Administración Pública competente deberá de resolver
de forma motivada la aceptación o denegación de la prolongación.
De lo dispuesto en los dos párrafos anteriores quedarán excluidos los funcionarios que tengan
normas estatales específicas de jubilación.
4. Procederá la jubilación parcial, a solicitud del interesado, siempre que el funcionario reúna
los requisitos y condiciones establecidos en el Régimen de SS que le sea aplicable.
Se considera jubilación parcial la iniciada después de 60 años, habiendo cotizado al menos

15 años, dos mínimo en los últimos 15 años anteriores a la fecha de la j. parcial, estar con-
tratado a jornada completa y concertar un contrato a tiempo parcial con una reducción de
jornada y salario entre el 25% y el 85%.
E) La rehabilitación
Artículo 68. Rehabilitación de la condición de funcionario.
1. En caso de extinción de la relación de servicios como consecuencia de pérdida de la nacionali-
dad o jubilación por incapacidad permanente para el servicio, el interesado, una vez desapareci-
da la causa objetiva que la motivó, podrá solicitar la rehabilitación de su condición de funciona-
rio, que le será concedida.
2. Los órganos de gobierno de las AAPP podrán conceder, con carácter excepcional, la rehabili-
tación, a petición del interesado, de quien hubiera perdido la condición de funcionario por haber
sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación, atendiendo a las circunstan-
cias y entidad del delito cometido. Si transcurrido el plazo para dictar la resolución, no se hubie-
ra producido de forma expresa, se entenderá desestimada la solicitud.
El segundo supuesto, de dº de gracia, invade las competencias del poder judicial y de la
“cosa juzgada”, y va en contra de la C, que reserva al Rey y al G la potestad de gracia.
178
Tema XIV Los derechos de los funcionarios
1. Naturaleza de la relación funciona-
rial, situación estatutaria y derechos
adquiridos
Naturaleza de la relación funcionarial
Esta no es como la de un contrato privado, con voluntad de las partes y derechos y deberes
de ambos lados. La relación que une al funcionario con la Admón no es una relación bilate-
ral en pie de igualdad, sino una situación estatutaria derivada de un acto advo.
Situación estatutaria
Desde esta perspectiva el funcionario no está sujeto a una relación contractualmente defini-
da, sino unilateralmente establecida por el poder público con normas legales y reglamenta-
rias, a la que se accede a través del acto del nombramiento que actúa, precisamente, como
condición de acceso a la situación funcionarial.
Derechos adquiridos
La concepción estatutaria pone el énfasis en los poderes unilaterales de la Admón. Así, por
ejemplo, la LFCE privó a todos los funcionarios de sus categorías personales en el seno de
sus respectivos cuerpos.
La LMRFP 84 reduce la intangibilidad en las retribuciones. El EBEP en la misma línea

garantiza a los funcionarios de carrera los derechos económicos alcanzados o reconocidos
en el marco de los sistemas de carrera profesional establecidos por las leyes de cada AP.
Incide asimismo que el desarrollo del EBEP no podrá comportar para el personal incluido
en su ámbito de aplicación la disminución de la cuantía de los derechos económicos y otros
complementos retributivos inherentes al sistema de carrera vigente para los mismos en su
entrada en vigor, independientemente de la situación adva en que se encuentren.
Disposición Adicional novena.

Los funcionarios de carrera tendrán garantizados los derechos económicos alcanzados o reconocidos en
el marco de los sistemas de carrera profesional establecidos por las leyes de cada Admón Pública.
Disposición Adicional décima.
La carrera profesional de los funcionarios de carrera se iniciará en el grado, nivel, categoría, escalón y
otros conceptos análogos correspondientes a la plaza inicialmente asignada al funcionario tras la supe-
ración del correspondiente proceso selectivo, que tendrán la consideración de mínimos. A partir de aque-
llos, se producirán los ascensos que procedan según la modalidad de carrera aplicable en cada ámbito.
Disposición Transitoria primera. Garantía de derechos retributivos
1. El desarrollo del presente Estatuto no podrá comportar para el personal incluido en su ámbito de
aplicación, la disminución de la cuantía de los derechos económicos y otros complementos retributivos
inherentes al sistema de carrera vigente para los mismos en el momento de su entrada en vigor, cual-
quiera que sea la situación administrativa en que se encuentren.
2. Si el personal incluido en el ámbito de aplicación del presente Estatuto no se encontrase en la situa-
ción de servicio activo, se le reconocerán los derechos económicos y complementos retributivos a los que
se refiere el apartado anterior a partir del momento en el que se produzca su reingreso al servicio activo.
179
En la concreción del alcance de los derechos adquiridos de los funcionarios hay que tener
en cuenta los principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos indivi-
duales y el principio de seguridad jurídica, ambos contenidos en el art. 9.3 CE.
El TC no obstante, ha reconocido que el funcionario que ingresa al servicio de la Admón se

coloca en una situación jurídica objetiva definida legal y reglamentaria, y por ello modifi-
cable por los mismos instrumentos formativos, de acuerdo con los principios de reserva de
ley y de legalidad, sin que se pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en
los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso.
Nótese que ahora, los laborales sí tienen derecho a mantener los derechos adquiridos por
aplicación del Dº laboral.
2. Derechos de los funcionarios

La LFCE ya enumeraba sistemáticamente un conjunto de derechos de los funcionarios,
aunque algunos de ellos eran declaraciones programáticas o principios de la política social,
sin derecho a exigirlos.
Derechos individuales
El EBEP vigente enumera 16 derechos individuales, más los demás derechos reconocidos
por el ordenamiento jurídico:
Artículo 14. Derechos individuales.

Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia
con la naturaleza jurídica de su relación de servicio:
a) A la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera.
b) Al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de
acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional.
c) A la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constituciona-
les de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparen-
tes de evaluación.
d) A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio.
e) A participar en la consecución de los objetivos atribuidos a la unidad donde preste sus servi-
cios y a ser informado por sus superiores de las tareas a desarrollar.
f) A la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se
sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funcio-
nes o cargos públicos.
g) A la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades
profesionales, preferentemente en horario laboral.
h) Al respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, espe-
cialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, moral y laboral.
i) A la no discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo u orienta-
ción sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o
circunstancia personal o social.
j) A la adopción de medidas que favorezcan la conciliación de la vida personal, familiar y labo-
ral.
k) A la libertad de expresión dentro de los límites del ordenamiento jurídico.
l) A recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo.
m) A las vacaciones, descansos, permisos y licencias.
n) A la jubilación según los términos y condiciones establecidas en las normas aplicables.
o) A las prestaciones de la SS correspondientes al régimen que les sea de aplicación.
180
p) A la libre asociación profesional.
q) A los demás derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico.
Algunos de estos derechos son derechos propiamente dichos, como la inamovilidad, las
retribuciones, las vacaciones, la jubilación, la defensa jurídica.
Otros no son tan exigibles en todo tiempo y lugar: derecho al desempeño efectivo de las
funciones, a la progresión y a la promoción interna, a ser informado de las tareas, a la for-
mación, ...
Otro grupo de derechos lo son en cualquier ámbito: a la intimidad, a no ser acosado, no

discriminación, libertad de expresión dentro de límites, etc.
Derechos individuales que se ejercen de forma colectiva
El EBEP vigente enumera 16 derechos individuales, más los demás derechos reconocidos
por el ordenamiento jurídico:
Artículo 15. Derechos individuales ejercidos colectivamente.

Los empleados públicos tienen los siguientes derechos individuales que se ejercen de forma colec-
tiva:
a) A la libertad sindical.
b) A la negociación colectiva y a la participación en la determinación de las condiciones de
trabajo.
c) Al ejercicio de la huelga, con la garantía del mantenimiento de los servicios esenciales de
la comunidad.
d) Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo con la legislación aplica-
ble en cada caso.
e) Al de reunión, en los términos establecidos en el artículo 46 de este Estatuto.
3. Inamovilidad en la condición funcionarial e ines-

tabilidad en el puesto de trabajo. Planes de em-
pleo, reasignación de efectivos y movilidad
Se entendía por inamovilidad el dº del funcionario a mantener esa condición de la que no
podía ser privado, salvo por expediente disciplinario o condena penal. Estaba asociada al
ingreso en la función pública a través de las oposiciones; un sistema competitivo.
Se decía que los funcionarios tenían un compromiso de entrega por vida al servicio público,
que tenían el empleo en propiedad; una diferencia frente a interinos, eventuales y contrata-
dos laborales.
Los laborales indefinidos disfrutan ahora de una situación asimilable.
En todo caso la inamovilidad no alcanza al puesto de trabajo, no protege de un cambio de

destino situado en otra localidad o simplemente de la privación del puesto ocupado con la
consiguiente merma de las retribuciones complementarias.
En la actualidad los supuestos y proc para la revocación de puestos de funcionario se han

multiplicado. En el caso de puestos de libre designación el funcionario puede ser libremen-
te removido de él. En el caso de puestos obtenidos por concurso, mediante una modifica-
ción del contenido del puesto de trabajo realizada en las RPT, o por apreciarse una falta de
181
capacidad, estimada por la autoridad de la que depende con audiencia de la Junta de Perso-
nal; y finalmente cuando el funcionario es evaluado negativamente por su desempeño.
Además, las AAPP, motivadamente, pueden trasladar a sus funcionarios por razones de
servicio o funcionales, a unidades, departamentos y organismos públicos o entidades distin-
tos a los de su destino, respetando sus retribuciones, condiciones esenciales de trabajo mo-
dificando la adscripción de los puestos de los que son titulares. Esa potestad necesita úni-
camente de la motivación en las necesidades de servicio o funcionales, dando prioridad a la
voluntariedad cuando implican cambio de residencia y satisfacer a los funcionarios las in-
demnizaciones previstas para traslados forzosos (81).
Además, la Ley 22/93, de reforma de régimen jurídico de la función pública, ha incremen-

tado la fragilidad del derecho al cargo mediante la regulación de los Planes de Empleo, el
proc de reasignación de efectivos, y las nuevas situaciones diseñadas para éste como la ex-
pectativa de destino y excedencia forzosa (la Ley 22/93 no ha sido derogada explícitamen-
te por el EBEP, pero las situaciones advas anteriores no han sido contempladas por el mis-
mo).
Los Planes de Empleo son instrumentos esenciales para el planteamiento global de las polí-
ticas de RRHH de las distintas organizaciones advas y que tratan de adecuar el mercado
interno de trabajo a las necesidades reales de la propia Admón con el fin de incrementar la
eficiencia de la misma.
Los definió como “conjunto de medidas que, previa negociación no vinculante con los sin-
dicatos pueden adoptar todas las AAPP (AGE, CCAA, CCLL) y que, con inaplicación del
sistema legal básico de la función pública les permiten modificar las estructuras advas, des-
pojando de sus empleos a los funcionarios y laborales, disponiendo con entera libertad de
los puestos al margen de los procedimientos de concurso.
Una simple Orden Ministerial (o de Consejería o acuerdo del Pleno) puede llegar a alterar
estructuras orgánicas que estaban protegidas por normas legales o reglamentarias. Lo mis-
mo pasa con las RPT, aprobadas por Decreto y que ahora pueden modificar por normas de
rango inferior como las que aprueban los planes de empleo.
Los planes de empleo pueden también prever la suspensión de incorporación de personal

externo, tanto las derivadas de las OPE, como de procesos de movilidad, reasignación de
efectivos, establecimiento de cursos de formación y capacitación, autorización de concursos
de provisión, medidas específicas de promoción interna, prestación de servicios a tiempo
parcial y previsión de necesidades adicionales de RRHH que habrán de integrarse en su
caso en las OPE.
La reasignación de efectivos es el gran operativo de los planes de empleo, permitiendo

privar de su empleo a los funcionarios y laborales y que culmina con un nuevo puesto o el
pase a la situación de expectativa de destino o excedencia forzosa.
El Estatuto, sin embargo, no contempla los planes de empleo (ni confirma ni deroga) de la
Ley 22/93. Se refiere únicamente a planes e instrumentos de planificación de RRHH como
materia negociable con los sindicatos y a la regulación de sus contenidos: análisis de las
disponibilidades y necesidades de personal, medidas de movilidad, suspensión de incorpo-
raciones de personal externo, promoción interna y de movilidad forzosa por necesidades del
servicio.
182
También está relacionado con el derecho a un cargo, destino o puesto de trabajo la regula-
ción del reingreso al servicio activo de funcionarios, desde una situación en la que no tie-
nen reservada una plaza, como ocurre en la situación de servicios especiales. El EBEP no
establece proc o plazos mínimos para reingresar, sino que remite a la reglamentación de
desarrollo; hay que entender que de cada Admón, para determinar plazos, proc y condicio-
nes.
4. El sistema retributivo: evolución y

regulación actual
A) Evolución del sistema retributivo
La retribución es la contraprestación más importante que reciben los empleados públicos

por su trabajo. El sueldo, aquí, significa una parte del conjunto de remuneraciones.
Antes el sueldo, sin perjuicio de otras dietas por desplazamiento o residencia, se correspon-
día con el grado personal. Pero la LFCE abandonó esta fórmula, junto con la de categorías
personales, implantando el “doble sueldo”: una parte reglada y otra discrecional conforma-
da por varios complementos.
La retribución o sueldo reglado estaba constituida por la cantidad que correspondía por
igual a todos los miembros del cuerpo, más los trienios y las pagas extraordinarias. El suel-
do de cuerpo se obtenía multiplicando por 1-5,5 de acuerdo con la Ley de Retribuciones,
para cada cuerpo. El sueldo del cuerpo era igual para todos sus integrantes. Los trienios eran
el 7% del sueldo personal o de cuerpo, por cada 3 años de servicios efectivos. Las pagas
extraordinarias eran dos, en diciembre y julio, y por importe únicamente del sueldo personal
o de cuerpo, y los trienios, sin comprender las retribuciones complementarias.
En la retribución discrecional se incluían los complementos de destino, de dedicación

especial, las gratificaciones y los incentivos. En esta parte había una variedad de conceptos,
inespecificados algunos.
La LMRFP 1984 mantiene la distinción entre retribuciones básicas y complementarias:
1.- Son retribuciones básicas:

a) El sueldo, un índice de proporcionalidad asignado a cada uno de los grupos
en que se organizan los cuerpos o escalas, clases o categorías, iguales en to-
das las AAPP, igual para cada uno de los grupos. En todo caso
grupo A ≤ 3 · grupo E.
b) Los trienios: una cantidad igual por cada grupo, cada 3 años de servicio en
el cuerpo o escala.
c) Las pagas extraordinarias, una mensualidad de sueldo más trienios, que se
devengan en junio y diciembre.
2.- Son retribuciones complementarias, sin límites superiores:
d) El complemento de destino, en función del nivel del puesto que se desem-
peña, que es de 30 niveles.
e) El complemento específico, destinado a retribuir las condiciones particula-
res de algunos puestos en atención a su especial dificultad técnica, dedica-
ción, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. Sólo se
puede asignar un complemento por puesto.
183
f) El complemento de productividad, en función del rendimiento, actividad
extraordinaria e interés personal o iniciativa con que el funcionario desem-
peñe el trabajo. No puede exceder de un porcentaje sobre los costes totales
de personal de cada programa y de cada órgano que se determine en la Ley
de Presupuestos. El responsable de la gestión de cada programa de gasto de-
terminará, de acuerdo con la normativa establecida en la Ley de Presupues-
tos, la cuantía individual que corresponde en su caso a cada funcionario.
g) Las gratificaciones por servicios extraordinarios, fuera de la jornada
norma, que en ningún caso podrán ser tiempos indefinidos en su cuantía y
periódicas en su devengo.
h) Las indemnizaciones por razón del servicio, que corresponden a las dietas
y gastos por desplazamiento.
Los conceptos anteriores son públicos, la cuantía de las retribuciones básicas, de los com-
plementos de destino asignados a cada puesto de trabajo y de los complementos específicos
y de productividad, en su caso, deben reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la Ley
de Presupuestos Generales del Estado y figurar en los Presupuestos de las demás AAPP. En
cuanto a lo que recibe cada funcionario por productividad se restringe a los demás funciona-
rios del Departamento u Organismo interesado y a sus representantes sindicales.
Los empleados públicos que trabajan en el extranjero tienen derecho a percibir la indemni-
zación por equiparación del poder adquisitivo y por calidad de vida, por razón de servicio,
por representación y educación por hijo.
B) Regulación de las retribuciones en el Estatuto Básico del

Empleado Público
Consolida el sistema anterior con dos matices:
• Remite a las leyes de desarrollo la regulación de las retribuciones complementarias

dentro de unos parámetros, y
• Eleva las pagas extraordinarias, que se incrementan añadiendo las retribuciones
complementarias, salvo los complementos de productividad y los servicios presta-
dos fuera de la jornada normal de trabajo. Es decir incluye todos los conceptos pe-
riódicos y fijos.
Además, establece:
1.- Que las cuantías de las retribuciones básicas y el incremento de las cuantías globa-
les, así como el incremento de la masa salarial del personal laboral debe reflejarse
en cada ejercicio en la correspondiente Ley de Presupuestos.
2.- No se pueden acordar incrementos retributivos que globalmente supongan un in-
cremento de la masa salarial superior a los límites fijados anualmente la Ley de
PGE para el personal.
El EBEP también prohíbe que los funcionarios puedan percibir remuneraciones que supon-
gan una participación en tributos o cualquier otro ingreso de las AAPP como contrapresta-
ción de cualquier servicio, participación o premio en multas impuestas, aún cuando estuvie-
sen formativamente atribuidas a los servicios.
El EBEP define, asimismo, que son retribuciones básicas y complementarias:
184
1.- Son retribuciones básicas las que se fijan en la Ley de PGE, que estarán integra-
das única y exclusivamente por:
a) El sueldo, asignado a cada uno de los grupos o subgrupos de clasificación
profesional.
b) Los trienios: una cantidad igual por cada grupo o subgrupo, por cada 3 años
de servicio.
2.- Son retribuciones complementarias, que retribuyen las características de los
puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados
alcanzados por el funcionario y su cuantía y estructura se establecerán en las leyes
de cada AAPP, atendiendo entre otros a los siguientes factores:
• Progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera adva;
• Especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exi-
gible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones
en que se desarrolla el trabajo;
• El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su
trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos o los servicios extraordinarios
prestados fuera de la jornada normal de trabajo.
Como estos conceptos se parecen a los complementos de destino y específico ac-
tuales, así como al de productividad, parece que podrá mantenerse, si se quiere, la
regulación actual.
3.- Son pagas extraordinarias, las que se reciben dos veces al año, por el importe de
las retribuciones básicas y la totalidad de las retribuciones complementarias (¿pe-
ro se integran o no los conceptos asociados a la productividad?).
3.- Son indemnizaciones, las que reciban los empleados públicos, y que correspon-
dan por razón del servicio.
En cuanto a los funcionarios interinos, recibirán las retribuciones básicas y las pagas ex-
traordinarias correspondientes al subgrupo o grupo de adscripción. Percibirán asimismo las
retribuciones complementarias correspondientes, salvo las relativas al grado o nivel alcan-
zado en la carrera. Además se les reconocerán los trienios correspondientes a los servicios
prestados antes de la entrada en vigor del EBEP, pero con efectos retributivos únicamente
posteriores a la entrada en vigor del mismo.
En cuanto a los funcionarios en prácticas, recibirán como mínimo el sueldo del grupo o
subgrupo en el que pretenden integrarse.
En cuanto a los contratados laborales, se estará a los contratos y convenios colectivos.

Tienen como techo el montante máximo de la masa salarial en los PGE.
El EBEP permite una forma de retribución diferida; las cantidades que las AAPP destinan
hasta el límite que se fija en los PGE de cada AAPP a financiar aportaciones a planes de
pensiones o contratos de seguro colectivos, que cubran la cobertura de contingencia de jubi-
lación para el personal incluido en sus ámbitos.
También el EBEP establece eventuales deducciones proporcionales, a descontar de las

retribuciones en los supuestos de jornadas no realizadas, sin perjuicio de la sanción discipli-
naria que pueda corresponder, que no tendrán carácter sancionador. Más específicamente se
precisa que quienes ejerciten el dº de huelga no devengarán ni percibirán retribuciones co-
rrespondientes al tiempo de huelga, sin que la deducción de haberes tenga carácter de san-
ción o afecte al régimen respectivo de sus prestaciones sociales.
185
5. Permisos y vacaciones
El EBEP establece una regulación de mínimos, ampliable por las leyes de desarrollo, y apli-
cable al personal laboral.
Vacaciones retribuidas
Como mínimo, cada año natural, los empleados públicos tienen dº a 22 días hábiles, o del
tiempo proporcional, para tiempos de servicio inferiores. No se consideran hábiles aquí los
sábados, sin perjuicio de las adaptaciones para horarios especiales.
Permisos
Las AAPP determinarán los supuestos de su concesión, requisitos, efectos y duración. En

defecto de regulación, el EBEP establece unos mínimos. El EBEP los regula de la siguiente
manera:
Artículo 48. Permisos de los funcionarios públicos.

1. Las Administraciones Públicas determinarán los supuestos de concesión de permisos a los fun-
cionarios públicos y sus requisitos, efectos y duración. En defecto de legislación aplicable los
permisos y su duración serán, al menos, los siguientes:
a) Por fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del primer grado
de consanguinidad o afinidad, 3 días hábiles cuando el suceso se produzca en la misma lo-
calidad, y 5 días hábiles cuando sea en distinta localidad.
Cuando se trate del fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del
2.º grado de consanguinidad o afinidad, el permiso será de 2 días hábiles cuando se pro-
duzca en la misma localidad y de 4 días hábiles cuando sea en distinta localidad.
b) Por traslado de domicilio sin cambio de residencia, un día.
c) Para realizar funciones sindicales o de representación del personal, en los términos que
se determine.
d) Para concurrir a exámenes finales y demás pruebas definitivas de aptitud, durante los dí-
as de su celebración.
e) Para la realización de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto por las
funcionarias embarazadas.
f) Por lactancia de un hijo menor de 12 meses tendrá derecho a una hora de ausencia del
trabajo que podrá dividir en dos fracciones. Este derecho podrá sustituirse por una reduc-
ción de la jornada normal en ½ hora al inicio y al final de la jornada o, en una hora al ini-
cio o al final de la jornada, con la misma finalidad. Este derecho podrá ser ejercido indis-
tintamente por uno u otro de los progenitores, en el caso de que ambos trabajen.
Igualmente la funcionaria podrá solicitar la sustitución del tiempo de lactancia por un
permiso retribuido que acumule en jornadas completas el tiempo correspondiente.
Este permiso se incrementará proporcionalmente en los casos de parto múltiple.
g) Por nacimiento de hijos prematuros o que por cualquier otra causa deban permanecer
hospitalizados a continuación del parto, la funcionaria o el funcionario tendrá derecho a
ausentarse del trabajo durante un máximo de 2 horas diarias percibiendo las retribuciones
íntegras. Asimismo, tendrán derecho a reducir su jornada de trabajo hasta un máximo de
dos horas, con la disminución proporcional de sus retribuciones.
h) Por razones de guarda legal, cuando el funcionario tenga el cuidado directo de algún me-
nor de doce años, de persona mayor que requiera especial dedicación, o de una persona
con discapacidad que no desempeñe actividad retribuida, tendrá derecho a la reducción de
su jornada de trabajo, con la disminución de sus retribuciones que corresponda.
Tendrá el mismo derecho el funcionario que precise encargarse del cuidado directo de un
familiar, hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, que por razones de edad,
accidente o enfermedad no pueda valerse por sí mismo y que no desempeñe actividad retri-
buida.
186
i) Por ser preciso atender el cuidado de un familiar de primer grado, el funcionario tendrá
derecho a solicitar una reducción de hasta el cincuenta por ciento de la jornada laboral,
con carácter retribuido, por razones de enfermedad muy grave y por el plazo máximo de un
mes. Si hubiera más de un titular de este derecho por el mismo hecho causante, el tiempo
de disfrute de esta reducción se podrá prorratear entre los mismos, respetando en todo ca-
so, el plazo máximo de un mes.
j) Por tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter públi-
co o personal y por deberes relacionados con la conciliación de la vida familiar y laboral.
k) Por asuntos particulares, seis días.
2. Además de los días de libre disposición establecidos por cada Administración Pública, los fun-
cionarios tendrán derecho al disfrute de dos días adicionales al cumplir el 6.º trienio, incremen-
tándose en un día adicional por cada trienio cumplido a partir del octavo.
Artículo 49. Permisos por motivos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral y por
razón de violencia de género.
En todo caso se concederán los siguientes permisos con las correspondientes condiciones míni-
mas:
a) Permiso por parto: tendrá una duración de dieciséis semanas ininterrumpidas. Este
permiso se ampliará en dos semanas más en el supuesto de discapacidad del hijo y, por
cada hijo a partir del segundo, en los supuestos de parto múltiple. El permiso se distri-
buirá a opción de la funcionaria siempre que seis semanas sean inmediatamente poste-
riores al parto. En caso de fallecimiento de la madre, el otro progenitor podrá hacer uso
de la totalidad o, en su caso, de la parte que reste de permiso.
No obstante lo anterior, y sin perjuicio de las seis semanas inmediatas posteriores al
parto de descanso obligatorio para la madre, en el caso de que ambos progenitores tra-
bajen, la madre, al iniciarse el período de descanso por maternidad, podrá optar por que
el otro progenitor disfrute de una parte determinada e ininterrumpida del período de
descanso posterior al parto, bien de forma simultánea o sucesiva con el de la madre. El
otro progenitor podrá seguir disfrutando del permiso de maternidad inicialmente cedido,
aunque en el momento previsto para la reincorporación de la madre al trabajo ésta se
encuentre en situación de incapacidad temporal.
En los casos de disfrute simultáneo de períodos de descanso, la suma de los mismos no
podrá exceder de las dieciséis semanas o de las que correspondan en caso de discapaci-
dad del hijo o de parto múltiple.
Este permiso podrá disfrutarse a jornada completa o a tiempo parcial, cuando las nece-
sidades del servicio lo permitan, y en los térmi-nos que reglamentariamente se determi-
nen.
En los casos de parto prematuro y en aquéllos en que, por cualquier otra causa, el neo-
nato deba permanecer hospitalizado a continua-ción del parto, este permiso se ampliará
en tantos días como el neonato se encuentre hospitalizado, con un máximo de trece se-
manas adicionales.
Durante el disfrute de este permiso se podrá participar en los cursos de formación que
convoque la Administración.
b) Permiso por adopción o acogimiento, tanto preadoptivo como permanente o simple:
tendrá una duración de dieciséis semanas ininterrumpidas. Este permiso se ampliará en
dos semanas más en el supuesto de discapacidad del menor adoptado o acogido y por
cada hijo, a partir del segundo, en los supuestos de adopción o acogimiento múltiple.
El cómputo del plazo se contará a elección del funcionario, a partir de la decisión admi-
nistrativa o judicial de acogimiento o a partir de la resolución judicial por la que se
constituya la adopción sin que en ningún caso un mismo menor pueda dar derecho a va-
rios períodos de disfrute de este permiso.
En el caso de que ambos progenitores trabajen, el permiso se distribuirá a opción de los
interesados, que podrán disfrutarlo de forma simultánea o sucesiva, siempre en períodos
ininterrumpidos.
En los casos de disfrute simultáneo de períodos de descanso, la suma de los mismos no
podrá exceder de las dieciséis semanas o de las que correspondan en caso de adopción o
acogimiento múltiple y de discapacidad del menor adoptado o acogido.
187
Este permiso podrá disfrutarse a jornada completa o a tiempo parcial, cuando las nece-
sidades de servicio lo permitan, y en los térmi-nos que reglamentariamente se determine.
Si fuera necesario el desplazamiento previo de los progenitores al país de origen del
adoptado, en los casos de adopción o acogimien-to internacional, se tendrá derecho,
además, a un permiso de hasta dos meses de duración, percibiendo durante este período
exclusi-vamente las retribuciones básicas.
Con independencia del permiso de hasta dos meses previsto en el párrafo anterior y para
el supuesto contemplado en dicho párrafo, el permiso por adopción o acogimiento, tanto
preadoptivo como permanente o simple, podrá iniciarse hasta cuatro semanas antes de
la resolución judicial por la que se constituya la adopción o la decisión administrativa o
judicial de acogimiento.
Durante el disfrute de este permiso se podrá participar en los cursos de formación que
convoque la Administración.
Los supuestos de adopción o acogimiento, tanto preadoptivo como permanente o simple,
previstos en este artículo serán los que así se establezcan en el Código Civil o en las Le-
yes civiles de las Comunidades Autónomas que los regulen, debiendo tener el acogimien-
to simple una duración no inferior a un año.
c) Permiso de paternidad por el nacimiento, acogimiento o adopción de un hijo: tendrá
una duración de quince días, a disfrutar por el padre o el otro progenitor a partir de la
fecha del nacimiento, de la decisión administrativa o judicial de acogimiento o de la re-
solución judicial por la que se constituya la adopción.
Este permiso es independiente del disfrute compartido de los permisos contemplados en
los apartados a) y b).
En los casos previstos en los apartados a), b), y c) el tiempo transcurrido durante el dis-
frute de estos permisos se computará como de servicio efectivo a todos los efectos, ga-
rantizándose la plenitud de derechos económicos de la funcionaria y, en su caso, del otro
pro-genitor funcionario, durante todo el período de duración del permiso, y, en su caso,
durante los períodos posteriores al disfrute de este, si de acuerdo con la normativa apli-
cable, el derecho a percibir algún concepto retributivo se determina en función del pe-
ríodo de disfrute del permiso.
Los funcionarios que hayan hecho uso del permiso por parto o maternidad, paternidad y
adopción o acogimiento tendrán derecho, una vez finalizado el período de permiso, a re-
integrarse a su puesto de trabajo en términos y condiciones que no les resulten menos fa-
vorables al disfrute del permiso, así como a beneficiarse de cualquier mejora en las con-
diciones de trabajo a las que hubieran podido tener derecho durante su ausencia.
d) Permiso por razón de violencia de género sobre la mujer funcionaria: las faltas de asis-
tencia de las funcionarias víctimas de violencia de género, totales o parciales, tendrán la
consideración de justificadas por el tiempo y en las condiciones en que así lo determinen
los servicios sociales de atención o de salud según proceda.
Asimismo, las funcionarias víctimas de violencia sobre la mujer, para hacer efectiva su
protección o su derecho de asistencia social integral, tendrán derecho a la reducción de
la jornada con disminución proporcional de la retribución, o la reordenación del tiempo
de trabajo, a través de la adaptación del horario, de la aplicación del horario flexible o
de otras formas de ordenación del tiempo de trabajo que sean aplicables, en los términos
que para estos supuestos establezca la Administración Pública competente en casa caso.
6. Seguridad social de los funcionarios

públicos
Desde la C 78, en aplicación de los principios de igualdad y solidaridad social, se ha produ-
cido una homogeneización de la previsión social que tiende a la igualdad independiente-
mente del sector público o privado en que trabajan las personas, sin perjuicio de las mejoras
individuales o de grupo con la creación de mutualidades, seguros o planes de pensiones.
Por dicha razón la mayoría de los funcionarios se han integrado en el régimen general de
SS, un proceso que empezó en los OOAA y también con los interinos, ya antes de aprobarse
188
la C. Los funcionarios de las CCAA ya se integran plenamente en el mismo, como los de las
EELL antes cubiertos por una mutualidad propia (MUMPAL). Sólo los funcionarios del
Estado tienen un régimen especial, separado, al que pertenecen los funcionarios estatales
transferidos a las CCAA, con exclusión de los de OOAA integrados en el régimen General
de la SS.
La Ley 29/1975, de Régimen Especial de la SS de los Funcionarios Civiles del Estado in-
trodujo reformas que han incidido en el ámbito del mutualismo advo, todas ellas recogidas
en la Ley sobre Seguridad Social (TR aprobado por RD-Leg 4/2000). De acuerdo con dicha
ley, se establece un régimen especial para los Funcionarios Civiles del Estado, dentro del
régimen general de la SS, en el que se integran los siguientes mecanismos de cobertura:
• Las clases pasivas, de acuerdo con sus normas específicas, y

• El mutualismo administrativo.
A) Los derechos pasivos
La Ley de Clases Pasivas del Estado (TR aprobado por RD-Leg 670/1987), regula un siste-
ma propio de protección que se extiende a los funcionarios en prácticas, personal transferi-
do a las CCAA, Admón de Justicia, Cortes Generales y otros órganos constitucionales, así
como al personal militar y los ex miembros del Gobierno y otros ex altos cargos. Las com-
petencias para su Administración están atribuidas al Mº de Economía y Hacienda, específi-
camente a la D. G. de Clases Pasivas.
Los derechos pasivos comprenden “el dº a las pensiones que causan los funcionarios cuando
cesan en el servicio, para sí o para sus familias, frente a los riesgos de la vejez, incapacidad,
muerte y supervivencia”, causando las correspondientes pensiones de:
• Jubilación,
• Viudedad,
• Orfandad, y
• A favor de los padres o del que de ellos viviere.
El régimen previsto es de Dº público y sólo puede ser ampliado o reducido por ley; las pen-
siones mismas no pueden ser objeto de cesión y se transmiten y extinguen únicamente por
las causas previstas legalmente y están regidas por el principio de imprescriptibilidad. Las
pensiones no se otorgan de oficio, han de ser solicitadas por los interesados.
Las pensiones ordinarias comprenden, primero, la pensión de jubilación o retiro, que se

devenga tras haber completado el funcionario al menos 15 años de servicios efectivos como
funcionario de carrera y pase a dicha situaciones por alguna de las causas ss.:
a) Haber cumplido la edad de jubilación forzosa establecida en 65 años, aunque

puede ser prolongada voluntariamente hasta los 70 años. Si el funcionario, al
cumplir la edad de jubilación forzosa tuviera cumplidos 12 años de servicios, sin
llegar a los 15 que se exigen para causar dº a la pensión, podrá solicitar una pro-
rroga para su jubilación durante el tiempo que falte, y que se concederá siempre
que el funcionario sea apto para el servicio.
b) Padecer incapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones por inutili-
dad física o por debilitación apreciable de sus facultades.
189
c) Haber cumplido 60 años de edad y haber completado 30 años de servicios si así lo
solicita el funcionario.
El montante depende de la base reguladora, antes constituida por los conceptos de sueldos,
trienios y pagas extraordinarias, y que ahora se forma con “los haberes reguladores” que
cada año establece la LPGE, teniendo en cuenta los grupos o los índices o grados de pro-
porcionalidad con que se fijan o se fijaban los sueldos de los funcionarios. Se aplica a esta
base un % en función de los años de servicio efectivos al Estado q tuviere reconocidos.
Puede llegarse al 100% para 35 años.
La pensión de viudedad a favor del cónyuge supérstite se causa por el fallecimiento del
funcionario o funcionaria, y como las restantes pensiones familiares, sin necesidad de que
aquél haya completado ningún tiempo de servicios efectivos al Estado. Su montante se cal-
cula aplicando a la misma base reguladora de antes el porcentaje fijo del 50%.
A la pensión de orfandad tienen dº los hijos del causante, aun extramatrimoniales y adop-
tivos, menores de 21 años o que siendo mayores estuvieren incapacitados para todo tipo de
trabajo desde antes de cumplirla. Este dº asis a los hijos, con independencia de que sobrevi-
va el otro cónyuge. Su montante se calcula aplicando a la misma base reguladora de antes el
porcentaje del 25%, o del 10%, en caso de que existieran varios.
El dº a pensión del padre y la madre del causante de los derechos pasivos está condicio-
nado a que dependieran económicamente de éste en el momento del fallecimiento y no exis-
tan cónyuge supérstite o hijos del fallecido con dº a pensión. Su montante se calcula apli-
cando a la misma base reguladora de antes el porcentaje del 15%, para cada una de las pen-
siones, pero sin dº a acrecer en caso de fallecimiento de cualquiera de ellos.
Las pensiones extraordinarias son:
a) De jubilación o retiro. Se devenga, cualquiera que sea el tiempo de servicio, por

incapacidad del funcionario, siempre que sea por accidente o enfermedad, en acto
de servicio o como consecuencia directa del servicio desempeñado. El cálculo es
como para la pensión ordinaria, con la particularidad de que se entenderán como
servicios efectivos prestados los años completos que le faltaren para alcanzar la
edad de jubilación o retiro forzoso, y que el haber regulador o los haberes regula-
dores que correspondan se tomarán al 200%.
b) A favor de familiares. Se toman los años completos que faltan al causante para
alcanzar la jubilación o retiro forzoso, como años de servicio efectivo, con la par-
ticularidad de que dicha base se tomará al 200%. La pensión de viudedad quedará
después en el 25% de la base reguladora; la de orfandad, en el 12,5%, según que
se trate de uno o varios hijos, y del 7,5% para cada uno de los padres.
c) Originadas como consecuencia de actos de terrorismo. ... 220% para las pen-
siones ordinarias ... 200 % a favor de familiares.
Los funcionarios tienen la obligación de pagar una cuota de derechos pasivos, cuya cuan-
tía es el 3,86% del haber regulador que sirve de base para el cálculo de la pensión de jubila-
ción o retiro. La exacción se descuenta en las nominas mensualmente.
En cuanto a las incompatibilidades, así como los seguros privados son compatibles con las
pensiones, como consecuencia de una única prestación de servicios a la Admón se prohíbe
el percibo de otras pensiones de cualquier otro régimen de la SS, debiendo optar el benefi-
ciario por una de ellas. Las pensiones de jubilación y retiro son también incompatibles con
190
el desempeño de un puesto de trabajo en el sector público (pero no en el privado). En los
casos en que se da incompatibilidad entre una pensión de clases pasivas y un salario del
sector público, el interesado puede optar a favor de una de ellas.
Dentro del propio sistema de clases pasivas, la Ley establece la incompatibilidad de la per-
cepción simultánea de más de 3 pensiones ordinarias de jubilación, viudedad, orfandad o a
favor de los padres causadas por diferente persona; asimismo la percepción simultánea de 2
o más pensiones ordinarias de clases pasivas causadas en su favor en el de sus familiares
por la misma persona.
B) El mutualismo administrativo
Además de la cobertura que proporciona el sistema de clases pasivas, otros riesgos están
cubiertos por el mutualismo. Para los funcionarios civiles del Estado se creó la Mutualidad
de Funcionarios de la Administración Civil del Estado (Reglamento por RD 843/1976)
que se considera un organismo público con personalidad jurídica independiente, adscrito al
Mº para las AAPP, al que se incorporan obligatoriamente todos los funcionario. MUFACE
se gobierna por el Consejo General, formado por el Secretario de Estado, el Director Gene-
ral, y 7 representantes de la Admón y 7 de los funcionarios nombrados por los sindicatos
presentes en el Consejo Superior de la Función Pública. La Comisiones Provinciales son
presididas por los Delegados Provinciales de MUFACE y se constituyen de manera análo-
ga.
Quedan excluidos de este régimen general, y tienen sus propias mutualidades, los funciona-
rios de la Admón local, los de los OOAA, Admón militar, Admón de Justicia, los de la SS,
los funcionarios de las CCAA y el personal de la Admón y servicios de las universidades.
Los mutualistas cotizan sobre una base integrada por sueldos, trienios y pagas extraordina-
rias. Se les reconoce el dº a las prestaciones de:
• asistencia sanitaria
• subsidio por incapacidad temporal
• prestaciones recuperadoras por incapacidad permanente total, absoluta o gran inva-
lidez
• para la remuneración de persona encargada de la asistencia del gran inválido
• por lesiones, mutilaciones o deformidades causadas por enfermedad profesional o
en acto de servicio o como consecuencia de él
• servicios sociales
• asistencia social
• prestaciones por hijo a cargo minusválido, y
• ayudas económicas en los casos de parto múltiple.
La asistencia sanitaria tiene por objeto conservar y restablecer la salud de los mutualistas y
sus beneficiarios por enfermedad común o acto de servicio o como consecuencia de él, y el
embarazo y el parto. Comprende los servicios de atención primaria, urgencias y atención
especializada, la prestación farmacéutica (pagan un % de la receta) y las prestaciones com-
plementarias.
La prestación por incapacidad temporal consiste en una compensación económica a la

que tiene derecho el beneficiario cuando, como consecuencia de enfermedad, accidente o
estando en período de observación en caso de enfermedad profesional, no puede desempe-
191
ñar con normalidad sus funciones. La duración y extinción de esta situación son las mismas
que las del régimen general de la SS.
La incapacidad permanente da lugar a la jubilación, que se completa con prestaciones

recuperadoras siempre que el funcionario tenga posibilidad razonable de recuperación,
mientras que en el caso de gran invalidez el funcionario tiene dº a una cantidad económica
mensual destinada a remunerar a la persona encargada de su asistencia.
Las prestaciones de protección a la familia, por hijo a cargo menor de 18 años, hijo a
cargo minusválido, o maternidad en caso de parto múltiple, son las de la SS.
7. Derechos colectivos de los funcionarios. El

derecho de reunión
Los derechos colectivos son aquellos que corresponden al trabajador, no como parte de un
contrato bilateral con el empresario, sino como miembro de un grupo: los trabajadores de
una empresa, los trabajadores de un ramo de la actividad. Para los funcionarios también se
puede distinguir entre los derechos individuales, los propios de la relación funcionarial y
derechos colectivos como miembros de un colectivo o cuerpo.
Los derechos colectivos de los trabajadores, incluidos los funcionarios, incluyen primero el
derecho a constituir asociaciones profesionales y sindicatos. Los derechos colectivos de los
funcionario son derechos protegidos por los Convenios internacionales de la OIT, firmados
por España, referentes a la protección del dº de sindicación, y los procedimientos para de-
terminar las condiciones de empleo en la Admón sobre el fomento de la negociación colec-
tiva. Estos convenios pretenden fomentar la negociación colectiva.
Como en el caso de los trabajadores comunes, a los funcionarios también les aplican los
arts. correspondientes de la CE, aunque con matices:
Artículo 28
1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de
este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina
militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos. La libertad
sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, así como el de-
recho de los sindicatos a formar confederaciones y a formar organizaciones sindicales interna-
cionales o a afiliarse a las mismas. Nadie podrá ser obligado a afiliarse a un sindicato.
2. Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley
que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el man-
tenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
Artículo 37
1. La ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los
trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios.
2. Se reconoce el derecho de los trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto co-
lectivo. La ley que regule el ejercicio de este derecho, sin perjuicio de las limitaciones que pue-
dan establecer, incluirá las garantías precisas para asegurar el funcionamiento de los servicios
esenciales de la comunidad.
El RD-ley 17/1977, sobre el ejercicio del derecho de huelga y la LOrg 11/1985 de Libertad
Sindical, aplican también a los funcionarios y laborales, con matizaciones para los miem-
bros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pero sin matices para el resto de funcionarios.
192
La Ley 9/1987, sobre órganos de representación, determinación de las condiciones de traba-
jo y participación del personal al servicio de las AAPP, reguló la autorización para que los
funcionarios ejercitasen el dº de reunión. Obviamente, se trata de la reunión en los centros
de trabajo, ya que el derecho de reunión pacífica, sin armas, y fuera de aquéllos, es un dere-
cho fundamental garantizado por el art. 21 CE.
Artículo 21
1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesi-
tará de autorización previa.
2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunica-
ción previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de altera-
ción del orden público, con peligro para personas o bienes.
Ahora el EBEP regula el dº de reunión:
Artículo 46. Derecho de reunión.

1. Están legitimados para convocar una reunión, además de las Organizaciones Sindicales, direc-
tamente o a través de los Delegados Sindicales:
a) Los Delegados de Personal.
b) Las Juntas de Personal.
c) Los Comités de Empresa.
d) Los empleados públicos de las Administraciones respectivas en número no inferior al 40
por 100 del colectivo convocado.
2. Las reuniones en el centro de trabajo se autorizarán fuera de las horas de trabajo, salvo
acuerdo entre el órgano competente en materia de personal y quienes estén legitimados para con-
vocarlas.
La celebración de la reunión no perjudicará la prestación de los servicios y los convocantes de la
misma serán responsables de su normal desarrollo.
El EBEP no pone límite máximo a las horas de reunión durante las horas de trabajo, que la
Ley anterior fijaba en 36 anuales, si no se perjudicaba la prestación de servicios.
La Ley anterior regulaba, además el plazo de 48 h para solicitar la reunición, con concesión
si no hay objeciones en las primeras 24 h, así como otros derechos conexos con el de reu-
nión: locales, tablones, ...
8. El derecho de huelga
A) La huelga de los funcionarios públicos en el Derecho

comparado
Este derecho no está permitido en todos los países, aun cuando se reconozca el derecho a la
sindicación. Así, Alemania, Bélgica, EE UU, ...
Se trata, a veces, de proteger a los servicios públicos y salvaguardar su funcionamiento.
B) La huelga de los funcionarios en el Derecho español
Rompiendo con la tradición de prohibiciones e incluso sanciones penales, C 78 reconoce la

huelga, aunque no muy claramente para los funcionarios.
193
Artículo 28
1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de
este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina mi-
litar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos. La libertad sin-
dical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, así como el dere-
cho de los sindicatos a formar confederaciones y a formar organizaciones sindicales internacio-
nales o a afiliarse a las mismas. Nadie podrá ser obligado a afiliarse a un sindicato.
2. Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley
que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el man-
tenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
En efecto, aunque los funcionarios pueden sindicarse, de acuerdo con CE 28.1, aunque con
peculiaridades, de acuerdo con CE 28.2 sólo los trabajadores para la defensa de sus inter-
eses tienen dº a la huelga, sin referencia a los funcionarios. Además, incluso para los traba-
jadores se exigirá el mantenimiento de los servicios esenciales.
La STC 81 afirmó que el dº de huelga no está regulado en la CE, y por lo tanto no está
prohibido. Diversas SSTC, después lo han admitido sin reservas.
La LMRFP permitió formalmente la huelga, al regular la deducción de haberes por el tiem-

po de huelga, que no tendrá carácter sancionador.
El RD-ley 17/77 estableció las condiciones del ejercicio del dº de huelga y la garantía de los
servicios mínimos. Esta misma regulación básica aplica a los funcionarios, mientras que no
se dicte para ellos una regulación específica. El TC ha reconocido al legislador ordinario
una regulación de las condiciones del ejercicio de este dº, ha declarado inconstitucional
algunos de los arts. de dicho RD-ley.
Quedan vigentes algunos arts. como la convocatoria con 10 días de antelación, comunicar
los objetivos de la misma, ...
El comité de huelga, cuya composición se dice en el DR-ley, parte vigente, que hay que
comunicar a la autoridad adva, es una pieza clave en el planteamiento del conflicto: realiza
las gestiones para la solución del conflicto y garantiza la prestación de los servicios míni-
mos cooperando con la autoridad adva, en la designación de los funcionarios que deben
prestarlos. Si no hay acuerdo es la autoridad quién los define.
Naturalmente, se pierden los haberes en proporción al tiempo que dure la huelga, sin perjui-
cio de las responsabilidades disciplinarias en que se pueda incurrir si no se cumplen los
servicios mínimos. Pero no supone la extinción de la relación de servicio, ni comporta in-
fracción que justifique la imposición de sanciones: los funcionarios huelguistas están ejerci-
tando un derecho constitucional.
El ejercicio de huelga, como el de reunión, es uno de los derechos individuales que se ejer-
cen colectivamente, de acuerdo con el EBEP.
Artículos del EBEP que mencionan el dº a la huelga
Artículo 15. Derechos individuales ejercidos colectivamente.

Los empleados públicos tienen los siguientes derechos individuales que se ejercen de forma colec-
tiva: ...
c) Al ejercicio de la huelga, con la garantía del mantenimiento de los servicios esenciales de la
comunidad.
194
Artículo 30. Deducción de retribuciones.
...
2. Quienes ejerciten el derecho de huelga no devengarán ni percibirán las retribuciones corres-
pondientes al tiempo en que hayan permanecido en esa situación sin que la deducción de haberes
que se efectué tenga carácter de sanción, ni afecte al régimen respectivo de sus prestaciones so-
ciales.
Artículo 95. Faltas disciplinarias.

1. Las faltas disciplinarias pueden ser muy graves, graves y leves.
2. Son faltas muy graves:
...
l) La realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio del derecho de huelga.
m) El incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga.
195
Tema XV Ética, deberes e incompatibilida-
des
1. Deberes, ética funcionarial y códigos
de conducta
El EBEP distingue y regula separadamente (¿?) los deberes, los principios éticos y los prin-
cipios de conducta. Dice además que es la primera vez que se establece una regulación ge-
neral de los deberes básicos de los empleados públicos. El EBEP dedica los arts. 52 a 54,
cada uno para cada uno de los conceptos anteriores.
CAPÍTULO VI. Deberes de los empleados públicos. Código de Conducta

Artículo 52. Deberes de los empleados públicos. Código de Conducta.
Los empleados públicos
• deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y
• velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del re-
sto del ordenamiento jurídico, y
• deberán actuar con arreglo a los siguientes principios:
o objetividad,
o integridad,
o neutralidad,
o responsabilidad,
o imparcialidad,
o confidencialidad,
o dedicación al servicio público,
o transparencia,
o ejemplaridad,
o austeridad,
o accesibilidad,
o eficacia,
o honradez,
o promoción del entorno cultural y medioambiental, y
o respeto a la igualdad entre mujeres y hombres,
que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los prin-
cipios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes.
Los principios y reglas establecidos en este Capítulo informarán la interpretación y aplicación del
régimen disciplinario de los empleados públicos.
Artículo 53. Principios éticos.
1. Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de normas que integran el orde-
namiento jurídico.
2. Su actuación perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fun-
damentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al
margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas,
clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio.
3. Ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que
presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos.
4. Su conducta se basará en el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas, evi-
tando toda actuación que pueda producir discriminación alguna por razón de nacimiento, origen
racial o étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad,
edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
196
5. Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda acti-
vidad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su
puesto público.
6. No contraerán obligaciones económicas ni intervendrán en operaciones financieras, obligacio-
nes patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda suponer un con-
flicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.
7. No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada,
por parte de personas físicas o entidades privadas.
8. Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la conse-
cución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización.
9. No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa
causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los
cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los
intereses de terceros.
10. Cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en su caso,
resolverán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia.
11. Ejercerán sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público absteniéndose
no solo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera otras que comprometan
la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos.
12. Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmen-
te, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su car-
go, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en
perjuicio del interés público.
Artículo 54. Principios de conducta.
1. Tratarán con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados
públicos.
2. El desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma dili-
gente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos.
3. Obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan
una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en
conocimiento de los órganos de inspección procedentes.
4. Informarán a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer,
y facilitarán el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
5. Administrarán los recursos y bienes públicos con austeridad, y no utilizarán los mismos en pro-
vecho propio o de personas allegadas. Tendrán, asimismo, el deber de velar por su conservación.
6. Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de
los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal.
7. Garantizarán la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a
sus posteriores responsables.
8. Mantendrán actualizada su formación y cualificación.
9. Observarán las normas sobre seguridad y salud laboral.
10. Pondrán en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes las propuestas que
consideren adecuadas para mejorar el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estén
destinados. A estos efectos se podrá prever la creación de la instancia adecuada competente para
centralizar la recepción de las propuestas de los empleados públicos o administrados que sirvan
para mejorar la eficacia en el servicio.
11. Garantizarán la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea oficial en
el territorio.
Nótese que los principios éticos del art. 53 son reiterativos de los deberes del art. 52. Y los
principios de conducta del art. 54 una vuelta de tuerca más de los principios éticos, aunque
referidos ya a cuestiones menores como si se tratase de urbanidad y buena educación.
El art. 52 (deberes) termina con “los principios y reglas establecidos en este Capítulo infor-
marán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos.”
Pero en la disciplina funcionarial impera el formalismo y la estricta tipicidad de las infrac-
197
ciones, como en el Dº penal. No parece que vaya a cuajar eso de resucitar la vieja falta de
probidad (honradez, honestidad, integridad y rectitud de comportamiento.)
2. Los deberes de los funcionarios

públicos
Se analizan ahora los deberes concretos en relación con los derechos.
Hacer su trabajo es el primero de los deberes. Para el EBEP, el cumplir con sus funciones,
es un deber, un principio ético y un principio de conducta:
• Desempeñar con diligencia las tareas que los empleados públicos tengan asignadas
y velar por los intereses generales, con sujeción y observancia de la C y del resto del
OJ.
• Cumplir con diligencia las tareas que le correspondan o se le encomienden.
• Desempeñar las tareas correspondientes a su puesto de trabajo que deberá realizarse
de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecido.
Ya no se exige residir en el término municipal donde radique la oficina, como lo hacía la

LFCE. Únicamente se exige y controla que cumpla con su horario de trabajo.
El calendario laboral es objeto de negociación colectiva. Este calendario debe ser cumpli-
do por los empleados.
El EBEP ha reducido el principio constitucional de jerarquía de CE 103, de un deber a un

principio de conducta que consisten en obedecer las instrucciones y órdenes profesionales
de sus superiores, a los que igualmente debe tratar con la misma atención y respeto que a
los ciudadanos y a los restantes empleados públicos. Además, la obediencia de los funciona-
rios se ve limitada porque se deben obedecer las instrucciones y órdenes profesionales de
los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico,
en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección
procedentes.
El deber de discreción y secreto profesional comporta que el funcionario no debe divulgar

datos, noticias, oficiales o particulares, de las que tenga noticia por razón de su cargo y que
puedan perjudicar al servicio o los que puedan afectar a la vida privada de los administra-
dos, bien por su índole económica, o por ser datos sobre la intimidad personal. Es un princi-
pio ético:
12. Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmen-
te, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su car-
go, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en
perjuicio del interés público.
Tanto la Ley 9/1968, de Secretos Oficiales como la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de di-
ciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, deben ser tenidas en cuenta. Para el
EBEP, el deber de sigilo puede constituir dos faltas muy graves:
e) La publicación o utilización indebida de la documentación o información a que tengan o

hayan tenido acceso por razón de su cargo o función.
198
f) La negligencia en la custodia de secretos oficiales, declarados así por Ley o clasificados
como tales, que sea causa de su publicación o que provoque su difusión o conocimiento inde-
bido.
Además, la difusión de secretos o informaciones está contemplada en el C.P. “La autoridad

o funcionario público que revelare secretos o informaciones que tuviera conocimiento por
razón de su oficio o cargo y que no deban ser divulgados, incurrirá en la pena de 12 a 18
meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de 1 a 3 años”.
El deber de sigilo puede entrar en conflicto, en ocasiones, con el deber de transparencia de

las AAPP y el deber de denuncia de las actuaciones ilegales.
Debe entenderse asimismo que el deber de sigilo y secreto profesional vincula al funciona-
rio incluso cuando cesa en su condición de tal. Así lo recoge la normativa europea para la
función pública comunitaria. Pero en este caso, o es delito, o no puede hacerse nada, ya que
no hay sanción disciplinaria posible.
En relación con los administrados los funcionarios tienen el deber de cortesía. Ahora un
principio de conducta:
1. Tratarán con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados
públicos.
4. Informarán a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer,
y facilitarán el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
El deber de actuar con imparcialidad, con igualdad de trato y sin discriminación (art. 14
CE) aparece en el Estatuto como un deber y como un principio ético. Como deber al exigir-
se neutralidad, imparcialidad, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres. Como prin-
cipio ético:
2. Su actuación perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fun-

damentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al
margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas,
clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio.
El deber de actuar con desinterés, sin recibir contraprestación alguna de los ciudadanos a
los que presta sus servicios está reiteradamente recogido como principio ético y como prin-
cipio de conducta:
7. No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada,
por parte de personas físicas o entidades privadas.
6. Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de
los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal.
Cuando los intereses personales o familiares colisionan con algún tipo de interés en los
asuntos en que interviene el empleado público debe abstenerse, de acuerdo con el art. 28
LRJ, y se enuncia como principio ético:
5. Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda acti-
vidad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su
puesto público.
199
En cuanto al deber de actuar con dignidad y honorabilidad, al representar el funcionario
al Estado, está en retroceso, al separarse nítidamente la vida personal de la social. Ahora
están prohibidos lo Tribunales de Honor.
3. Política y empleados públicos

Los empleados públicos deberían disponer de garantías de carrera y limitaciones en sus
actividades privadas y políticas similares a las de los jueces. En materia de limitaciones a la
actividad política es similar a la de los jueces, pero no en la carrera profesional.
A) La actividad política de los funcionarios
Hasta los militares puede participar ahora en la vida política, sin perder definitivamente sus
derechos de carrera.
Pero los funcionarios civiles lo han tenido más fácil desde la C 78: se pueden afiliar a un
sindicato y a un partido político, formar parte de sus órganos directivos, exteriorizar libre-
mente sus ideas en reuniones o manifestaciones o a través de los medios de comunicación
social, participar en los procesos electorales estatales y locales, y ser nombrados para cargos
de libre designación política de cualquier nivel; todo ello sin perder su status funcionarial e
incluso mejorándolo a través de esa nueva actividad.
Los funcionarios, cuando han sido nombrados o elegidos para un cargo político o sindical,
pasan a situación de servicios especiales, teniendo derecho al cómputo del tiempo a efec-
tos de ascensos, trienios y derechos pasivos, y a la reserva de plaza y destino que ocuparen,
percibiendo las retribuciones del puesto o cargo político y, además, los trienios que pudie-
ran consolidar como funcionarios, y hasta mejorar su grado de nivel personal.
Hasta los jueces se pueden presentar a elecciones y volver a su carrera judicial después.
B) Función pública y libertad de expresión
En el ejercicio de sus cometidos, el funcionario ha de ser absolutamente imparcial, no hacer

apología de ideas políticas determinadas, ni convertir la función en instrumento de propa-
ganda de cualquier especie, evitando aparecer como un hombre de partido.
Cuando el funcionario está fuera de servicio sólo tiene una obligación de reserva, de mode-
ración.
En el seno de la función pública comunitaria la libertad de expresión de los funcionarios se

encuentra limitada por la exigencia de autorización previa (censura previa) para realizar
manifestaciones públicas y para cualquier publicación de actividades de las Comunidades.
La LMRFP 84 contenía algunas limitaciones a la libertad de expresión, catalogando su in-

fracción como falta disciplinaria. Para el TC la libertad de expresión constituye uno de los
fundamentos del orden constitucional, pero no supone un derecho fundamental ilimitado: no
se puede amenazar o intimidar, no se puede insultar o descalificar.
Para los servidores públicos el TC admite que los cargos públicos deben tolerar y soportar
determinadas manifestaciones.
200
En cuanto a la libertad de expresión de los funcionarios (y de los trabajadores laborales) el
TC no la considera irrestricta, ya que considera que tiene que tener ciertos límites, en espe-
cial cuando la actuación tenga lugar en calidad de funcionario, poniendo en entredicho la
autoridad de sus superiores.
El EBEP, en cuanto a la libertad de expresión considera que la confidencialidad es un de-

ber; que guardarán secreto de las materias clasificadas y discreción de asuntos de los que
conozcan por razón de su cargo, como principios éticos. Es una falta muy grave:

C) Derecho de sufragio activo, manifestación y reunión
El derecho a participar en los procesos electorales sólo está limitado por la LOREG a los
funcionarios que ejercen el mayor nivel de responsabilidad de cada ministerio, en las distin-
tas demarcaciones territoriales de ámbito inferior al estatal, los presidentes, directores y
asimilados de las entidades autónomas de competencia territorial limitada y los delegados
del Gobierno en ella, los presidentes y directores de los órganos periféricos de las entidades
gestoras de la SS, los secretarios generales de las delegaciones del Gobierno y los delegados
provinciales de la oficina del censo electoral, al igual que su director.
El resto de los funcionarios son elegibles y pueden participar, en las contiendas electorales,
manteniendo su situación de actividad, sin solicitar el paso previo a la situación de exceden-
cia o de servicios especiales. Los jueces y militares pueden asimismo presentarse pero nece-
sitan solicitar primero las excedencias y reintegrarse al servicio activo si no son elegidos..
Los empleados públicos no tienen ninguna restricción de afiliarse a los partidos políticos,
vedado para jueces y militares.
Lo mismo puede decirse de los derechos de reunión, manifestación y petición colectiva en

relación con su condición funcionarial o con finalidades políticas. Estos derechos están
prohibidos a los militares pero abiertos plenamente a los empleados públicos civiles.
4. Las incompatibilidades
Las razones para la incompatibilidad entre un empleo público y otro empleo público o pri-
vado se justifica por razones de ética (colisión de intereses) y también de productividad. La
STC 89 justificó la legislación sobre incompatibilidades, tanto para asegurar la imparciali-
dad del empleado público, como en razones de eficiencia económica, para que todas sus
energías se concentren en el servicio al ente público.
La regulación actual española se contiene en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de In-

compatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. Esta legislación
es básica y aplicable al personal que se dice en la propia ley.
Artículo 2. [Ámbito de aplicación]
1. La presente Ley será de aplicación a:

a) Redacción según Ley 7/2007, de 12 de abril. El personal civil y militar al servicio de la
Administración del Estado y de sus Organismos Públicos.
201
b) El personal al servicio de las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de los
organismos de ellas dependientes, así como de sus asambleas legislativas y órganos instituciona-
les.
c) El personal al servicio de las corporaciones locales y de los organismos de ellas depen-
dientes.
d) El personal al servicio de Entes y Organismos Públicos exceptuados de la aplicación de
la Ley de Entidades Estatales Autónomas.
e) El personal que desempeñe funciones públicas y perciba sus retribuciones mediante aran-
cel.
f) El personal al servicio de la Seguridad Social, de sus entidades gestoras y de cualquier
otra entidad u organismo de la misma.
g) Redacción según Ley 7/2007, de 12 de abril. El personal al servicio de entidades, corpora-
ciones de derecho público, fundaciones y consorcios cuyos presupuestos se doten ordinariamente
en más de un 50 % con subvenciones u otros ingresos procedentes de las Administraciones Públi-
cas.
h) El personal que preste servicios en empresas en que la participación del capital, directa o
indirectamente, de las Administraciones Públicas sea superior al 50 %.
i) El personal al servicio del Banco de España y de las instituciones financieras públicas.
j) El restante personal al que resulte de aplicación el régimen estatutario de los funcionarios
públicos.
2. En el ámbito delimitado en el apartado anterior se entenderá incluido todo el personal, cual-
quiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.
La LOPJ extendió el régimen común de incompatibilidad al personal al servicio del TC,

CGPJ, TCu, componentes del Poder Judicial, personal al servicio de la Admón de Justicia, y
al Consejo de Estado. Sólo el personal de las Cortes Generales escapa a esta regulación
común. El RD 598/85 la ha desarrollado para el personal civil.
El TC ha reiterado que el personal laboral también está incluido, ya que querían escaparse
por la vía del art. 103.3 (3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, …, el sistema de
incompatibilidades, …).
El EBEP mantiene en vigor el sistema de incompatibilidades y además la DF 3.ª refuerza la

total incompatibilidad del personal directivo, incluido el sometido a la relación laboral de
carácter especial de alta dirección, para el desempeño de cualquier actividad privada. Ade-
más incluye al personal de las Agencias y de las Fundaciones y Consorcios en determinados
supuestos de financiación pública, como consecuencia de la aparición de nuevas figuras y
entes.
El principio general, después se verán las excepciones, es el siguiente:
Artículo 1.
1. El personal comprendido en el ámbito de aplicación de esta Ley no podrá compatibilizar sus
actividades con el desempeño, por sí o mediante sustitución, de un segundo puesto de trabajo,
cargo o actividad en el Sector Público, salvo en los supuestos previstos en la misma.
La compatibilidad requiere de una autorización previa, denominada reconocimiento, cuando

se trata de compatibilizar con otro empleo público, y autorizaciones, cuando es una activi-
dad privada. El reconocimiento puede ser negado únicamente por razón de interés público.
La autorización reglada, sólo puede denegarse en función de que concurran los supuestos de
prohibición que se establecen en la ley.
Hay una serie de actividades privadas que no necesitan de autorización:
202
Artículo 19.
Quedan exceptuadas del régimen de incompatibilidades de la presente Ley las actividades si-
guientes:
• Las derivadas de la administración del patrimonio personal o familiar, sin perjuicio de
lo dispuesto en el artículo 12 de la presente Ley.
• La dirección de seminarios o el dictado de cursos o conferencias en centros oficiales des-
tinados a la formación de funcionarios o profesorado, cuando no tengan carácter per-
manente o habitual ni supongan mas de setenta y cinco horas al año, así como la prepa-
ración para el acceso a la función publica en los casos y forma que reglamentariamente
se determine.
• La participación en tribunales calificadores de pruebas selectivas para ingreso en las
Administraciones publicas.
• La participación del personal docente en exámenes, pruebas o evaluaciones distintas de
las que habitualmente les correspondan, en la forma reglamentariamente establecida.
• El ejercicio del cargo de presidente, vocal o miembro de juntas rectoras de mutualidades
o patronatos de funcionarios, siempre que no sea retribuido.
• La producción y creación literaria, artística, científica y técnica, así como las publica-
ciones derivadas de aquellas, siempre que no se originen como consecuencia de una re-
lación de empleo o de prestación de servicios.
• La participación ocasional en coloquios y programas en cualquier medio de comunica-
ción social; y
• La colaboración y la asistencia ocasional a congresos, seminarios, conferencias o cursos
de carácter profesional.
B) Compatibilidad con otro empleo público
La ley parte de la incompatibilidad entre el empleo público y el desempeño de un segundo

puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público, salvo en los supuestos previstos en
la misma. Además prohíbe que los empleados públicos puedan percibir, salvo en los su-
puestos previstos en la ley, más de una remuneración con cargo a los presupuestos de las
AAPP y de los entes, organismos y empresas de ellas dependientes, o con cargo a los de los
órganos constitucionales o cantidades que resulten de la aplicación de arancel.
Esta norma general está sujeta a muy variadas excepciones:
1.- Profesores universitarios. Pueden tener un segundo puesto en el sector sanitario

público o en centros de investigación públicos dentro de su área. Pueden además
contratar con entidades públicas o privadas la realización de trabajos de carácter
científico o técnico o artístico, actividades de formación, previa autorización en la
forma de los Estatutos de su universidad.
2.- Cargos políticos electos. En las Asambleas autonómicas o en las EELL, salvo
que estos cargos estén retribuidos con dedicación exclusiva.
3.- Consejos de Administración. La pertenencia a uno o dos de los órganos de go-
bierno de entidades o empresas públicas o privadas, percibiendo las dietas o in-
demnizaciones que correspondan por su asistencia a las mismas.
4.- Otros supuestos de compatibilidad. Aprobados, por razones de interés público,
por el Gobierno o los Consejos de Gobierno de las CCAA, si la nueva actividad
presta en régimen laboral, a tiempo parcial y con duración determinada.
La Ley prevé unos límites económicos para autorizar la segundad actividad pública, que
pueden ser superados por acuerdo expreso del Gobierno o de los gobiernos de las CCAA o
el pleno de las CCLL, con la prevención de que el tiempo en el segundo puesto no contabi-
203
liza para trienios y derechos pasivos, y que las pagas extraordinarias y prestaciones familia-
res se reciben únicamente en uno de los dos puestos.
En el caso de empleados públicos que acceden a un nuevo puesto de trabajo en el sector

público que resulte incompatible con el que venía desempeñando deben elegir entre uno y
otro, dentro del plazo de toma de posesión. Si no se opta, se entiende que optan por el nue-
vo, pasando en el primero a la situación de excedencia voluntaria, salvo que proceda que
pasen a otra situación como en el caso de cargos electivos, que pasan a la situación de ser-
vicios especiales.
C) Compatibilidad con actividades privadas
Se mantiene la regla tradicional de estimar compatible el empleo público con el privado

salvo cuando las retribuciones complementarias incluyan el factor de incompatibilidad, al
personal retribuido por arancel y al personal directivo (incluidos los de contratos de alta
dirección).
Pero es incompatible la actividad privada cuando implica colisiones con la actividad públi-
ca:
• Pertenencia a consejos de administración u órganos rectores de empresas o entida-

des privadas, si la actividad de las mismas está relacionada con la que gestiona el
departamento, organismo o entidad en la que presta servicios el funcionario.
• El desempeño, por sí o por persona interpuesta, de cargos en de todo orden en em-
presas o sociedades concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros,
arrendatarios de monopolios, con participación del sector público, cualquiera que
sea la relación jurídica de aquéllas.
La incompatibilidad puede venir impuesta por la propia naturaleza de la actividad externa.

Este hecho es abordado por la ley, que habilita al G para determinar reglamentariamente las
funciones, puestos o colectivos del sector público incompatibles con determinadas profesio-
nes o actividades privadas, porque no se pueda comprometer la imparcialidad e indepen-
dencia del personal o porque pueden impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus
deberes o perjudicar los intereses generales.
El Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, sobre Incompatibilidades del Personal al servicio

de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los Entes, Organismos y Em-
presas dependientes, ha declarado incompatible con la condición de empleado público con
el ejercicio de determinadas profesiones en unos casos de forma absoluta y en otros con
matizaciones.
204
Tema XVI La responsabilidad de los emplea-
dos públicos
1. Clases de responsabilidad de los em-
pleados públicos
El control ordinario de la Admón se realiza a través de la revisión de sus actos y disposicio-
nes ante la J c-a y de la exigencia de responsabilidad a autoridades y funcionarios. Nótese,
que siendo estas personas los verdaderos autores de los actos y de las disposiciones, la J c-a
alcanza sólo a los actos y reglamentos.
La LFCE 1964 regulaba la responsabilidad civil, penal y disciplinaria de los funcionarios.

La LRJ modifica ampliamente la responsabilidad civil, mientras que el EBEP regula única-
mente la responsabilidad disciplinaria.
Capítulo II Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las AAPP [LRJAP-

PAC]
Artículo 145. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Públicas.
2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de
oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran in-
currido por dolo, culpa o negligencia grave, previa instrucción del procedimiento que reglamen-
tariamente se establezca. Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros,
los siguientes criterios:
• El resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad,
• la responsabilidad profesional del personal al servicio de las AAPP y
• su relación con la producción del resultado dañoso.
3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal
a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concu-
rrido dolo, o culpa o negligencia graves.
4. La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.
5. Lo dispuesto en los párrafos anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto
de la culpa a los Tribunales competentes.
Artículo 146. Responsabilidad penal.
1. La responsabilidad penal del personal al servicio de las AAPP, así como la responsabilidad ci-
vil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente.
2. La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públi-
cas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se
instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria
para la fijación de la responsabilidad patrimonial.
A efectos de responsabilidad civil y penal el concepto de funcionario es muy amplio, com-

prende a los funcionarios propiamente dichos y a todas las autoridades y empleados labora-
les como establece el art. 24.2 CP se considerará funcionario público todo el que por dispo-
sición inmediata de la Ley, o por elección, o por nombramiento de autoridad competente,
participe del ejercicio de funciones públicas.
La responsabilidad disciplinaria, por el contrario, no se aplica a los funcionarios electivos

o políticos, ni al personal eventual o de confianza política; estos son, en su caso, cesados.
205
Antes del EBEP tampoco se aplicaba la misma a los laborales y a los funcionarios, estando
los primeros sometidos a las normas disciplinarias del Dº laboral.
Ahora el art. 23 EBEP somete a funcionarios y personal laboral al mismo régimen discipli-
nario. Aunque se mantiene la diferente jurisdicción: la J c-a para los funcionarios públicos,
y la J social para el personal laboral.
2. Responsabilidad penal de los

funcionarios
Se contiene en el Título XIX del Libro II C.P., de rúbrica “Delitos contra la Administración
Pública”. Tiene por finalidad proteger:
• unas veces los intereses de la propia organización, como en los delitos de infideli-
dad en la custodia de documentos, y
• otras veces los bienes o a patrimonio administrativo, como en la malversación de
caudales públicos, o
• la honestidad de la acción administrativa, como en la prevaricación, el cohecho,
abuso del cargo, acoso sexual, …, y
• la protección de los derechos de la persona reconocidos en las leyes, contra las ga-
rantías constitucionales.
El C.P. considera circunstancia agravante el prevalerse del cargo público por el culpable y
considera como funcionario a todo aquel que por disposición inmediata de la ley o por elec-
ción o por nombramiento de la autoridad competente participa en el ejercicio de funciones
públicas.
A) Los obstáculos tradicionales
Los jueces penales han mostrado resistencia a enjuiciar la responsabilidad administrativa de

los funcionarios, al haber ya una jurisdicción propia, la J c-a. Históricamente se previó la
necesidad de autorización administrativa previa para encausar penal o civilmente a autori-
dades y funcionarios, así como la prejudicialidad administrativa en el proceso penal.
B) La situación actual
Ahora ya no es posible paralizar sin más los procesos penales. Además el Tribunal de Con-
flictos de Jurisdicción tiene 3 consejeros de Estado y 3 Magistrados del TS, donde uno es su
Presidente, que tiene voto de calidad.
No obstante, queda cierta regulación de prejudicialidad administrativa en el proceso penal,

donde se obliga a tener presentes los pronunciamientos previos de la J c-a sobre la legalidad
o legitimidad de las actuaciones administrativas (arts. 4-7 LECr, LOPJ).
Este hecho se ve compensado por una tendencia a la criminalización directa de ciertos con-
flictos, especialmente en materia de corrupción urbanística.
206
3. Responsabilidad civil
La normativa anterior se ha visto sustituida por los arts. 145 y 146 LRJ, donde ya se ha eli-
minado la posibilidad del lesionado de dirigir directamente la acción contra la autoridad o
funcionario.
Queda a salvo la hipótesis de que la conducta del funcionario sea constitutiva de un delito
de daos, en cuyo caso serán los Tribunales penales los que determinen la responsabilidad
civil que corresponda como derivada de la penal.
A) Responsabilidad del empleado público frente a la Admi-

nistración por vía de regreso
Una vez que la Admón ha indemnizado al perjudicado por el hecho dañoso, el art. 145.2
atribuye a la Administración la potestad de repetir lo satisfecho contra sus funcionarios,
autoridades o agentes causante del daño mediante dolo, culpa o negligencia grave, previa
instrucción del expediente con audiencia del interesado. Se trata de la denominada acción
de repetición del art. 1904 C.C.
Es necesario para esta acción que el particular haya sido efectivamente indemnizado. La
Admón no puede financiar la indemnización que paga a terceros con la indemnización que
puede exigir previamente al funcionario responsable.
Se exige asimismo que el funcionario haya incurrido en dolo, culpa o negligencia grave.
Esta responsabilidad es más beneficiosa para el funcionario que la que se exige en la res-
ponsabilidad extracontractual en el C.C. que se limita a negligencia simple.
La redacción actual de la Ley 30/1992, en la modificación de la Ley 4/1999, ha eliminado el

carácter discrecional de la acción de repetición. Ahora se inicia de oficio, y dice que la
Admón “exigirá”, no como antes “podrá exigir”.
La indemnización que se exigirá al funcionario puede ser más pequeña que la que la Admón
ha tenido que satisfacer al particular dañado, ya que para la exigencia de dicha responsabi-
lidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios:
• El resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad,

• la responsabilidad profesional del personal al servicio de las AAPP y
• su relación con la producción del resultado dañoso.
B) Responsabilidad directa del empleado público frente a la

Administración
Cuando el perjudicado por la conducta de la autoridad o empleado público no es un particu-

lar, sino la propia Admón, esta deberá instruir expediente a dichas personas, que por dolo,
culpa o negligencia grave hayan causado el daño aplicando los mismos criterios de ponde-
ración.
207
C) Procedimiento de responsabilidad de las autoridades y
empleados públicos
La exigencia de dicha responsabilidad, no propiamente disciplinaria, exige la instrucción de

un proc advo, con garantías similares. Dicho proc se regula en el Real Decreto 429/1993, de
26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administra-
ciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
Este procedimiento se inicia por acuerdo de la autoridad competente, que se notifica a los
interesados con indicación de los motivos del mismo, concediéndoles 15 días para que apor-
ten pruebas, documentos e informaciones que ellos crean convenientes.
En todo caso se solicitará del servicio donde se produjo la lesión el informe correspondien-
te. En los siguientes 15 días, se practicarán cuantas pruebas hayan sido admitidas y cuales-
quiera que el órgano propusiera.
Terminada la instrucción y antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá de mani-

fiesto al interesado el procedimiento para que el plazo de 15 días formule alegaciones. Con-
cluido el trámite de audiencia, la propuesta de resolución será formulada en el máximo de 5
días y la resolución declaratoria de responsabilidad podrá fin a la vía adva. Dicha resolución
es directamente impugnable ante la J c-a.
4. Responsabilidad disciplinaria: faltas,

sanciones, procedimiento, y extinción
de la responsabilidad disciplinaria
Responsabilidad disciplinaria
Es la que se desarrolla en el interior de la relación de servicio y en garantía del cumplimien-

to de los deberes y obligaciones del funcionario, con sanciones que inciden sobre sus dere-
chos. Las sanciones alcanzan a la privación de los derechos de la especial relación de servi-
cios y la separación del servicio es, por lo tanto, la máxima que puede imponerse.
Se ha justificado en función del principio de jerarquía. La disciplina que el superior tiene la

obligación de mantener sobre sus subordinados ha contado siempre con este instrumento.
Históricamente dependía únicamente de la sola voluntad del superior, sin prácticamente
garantía procedimental ni control judicial posterior. Ahora se dispone de la audiencia pre-
via, y de los recursos judiciales.
En nuestro Dº se ha generalizado un procedimiento advo sancionador, con posterior recurso

c-a. Se tiene ahora además el principio de tipicidad, la legalidad, la culpabilidad y la pro-
porcionalidad de las sanciones, y el principio de presunción de inocencia, lo que reduce la
discrecionalidad anterior.
Se regula esta potestad disciplinaria para funcionarios y laborales conjuntamente en el Títu-

lo VII del Estatuto, si bien el régimen disciplinario del personal laboral está sujeto supleto-
riamente por el Dº laboral.
El Estatuto exige el concepto de autoría, incluyendo la inducción, pues se considera tam-

bién autores a quienes indujeran a otros a la realización. Se castiga asimismo el encubri-
208
miento, pero sólo cuando se trata de faltas consumadas muy graves o graves, y condiciona-
damente a que de dichos actos se derive daño grave para la Admón o los ciudadanos.
La potestad disciplinaria se aplica sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal

que pudiera derivarse de las faltas disciplinarias y, en todo caso, con una especial cautela y
respeto a la jurisdicción penal. Cuando de la instrucción de un proc disciplinario resulten
indicios fundados de criminalidad, se suspenderá su tramitación poniéndolo en conocimien-
to del Mº Fiscal. Además, los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a
la Admón en el ejercicio de la potestad disciplinaria.
Faltas disciplinarias
Después de las regulaciones por la LFCE 64 y por la LMRFP 84, el EBEP tipifica las faltas
muy graves para los empleados de todas las AAPP. Dicha lista de muy graves puede ser
ampliada, dice el EBEP, por las Cortes Generales o por las Asambleas autonómicas, así
como los Convenios Colectivos del personal laboral. Las faltas muy graves, se dan en el
art. 95.
Artículo 95. Faltas disciplinarias.

1. Las faltas disciplinarias pueden ser muy graves, graves y leves.
2. Son faltas muy graves:
a) El incumplimiento del deber de respeto a la C y a los respectivos EEAA de las CCAA y
Ciudades de Ceuta y Melilla, en el ejercicio de la función pública.
b) Toda actuación que suponga discriminación por razón de origen racial o étnico, religión o
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, lengua, opinión, lugar de nacimiento
o vecindad, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como el
acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u
orientación sexual y el acoso moral, sexual y por razón de sexo. [Violación de dd funda-
mentales]
c) El abandono del servicio, así como no hacerse cargo voluntariamente de las tareas o fun-
ciones que tienen encomendadas.
d) La adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Admi-
nistración o a los ciudadanos. [Prevaricación]
f) La negligencia en la custodia de secretos oficiales, declarados así por Ley o clasificados
como tales, que sea causa de su publicación o que provoque su difusión o conocimiento inde-
bido.
g) El notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o
funciones encomendadas.
h) La violación de la imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas para influir en pro-
cesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito.
i) La desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que constitu-
yan infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico.
j) La prevalencia de la condición de empleado público para obtener un beneficio indebido
para sí o para otro. [Podría ser cohecho]
k) La obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales. [Viola-
ción de dd fundamentales]
l) La realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio del derecho de huelga.
m) El incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga.
n) El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades cuando ello dé lugar a una si-
tuación de incompatibilidad.
ñ) La incomparecencia injustificada en las Comisiones de Investigación de las Cortes Gene-
rales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
209
o) El acoso laboral.
p) También serán faltas muy graves las que queden tipificadas como tales en Ley de las Cor-
tes Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma o
por los convenios colectivos en el caso de personal laboral.
3. Las faltas graves serán establecidas por Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legisla-
tiva de la correspondiente Comunidad Autónoma o por los convenios colectivos en el caso de per-
sonal laboral, atendiendo a las siguientes circunstancias:
a) El grado en que se haya vulnerado la legalidad.
b) La gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o bienes de la Adminis-
tración o de los ciudadanos.
c) El descrédito para la imagen pública de la Administración.
4. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto determinarán el
régimen aplicable a las faltas leves, atendiendo a las anteriores circunstancias.
Algunas de las faltas muy graves anteriores se solapan con tipos penales aplicables a los
funcionarios como prevaricación, cohecho, violación de derechos fundamentales o el acoso
laboral o sexual. En estos casos el instructor del proc deber tener en cuenta las reglas de
suspender el proc o de poner en conocimiento del Mº fiscal las conductas investigadas.
Para las faltas graves, el EBEP remite su determinación a las leyes estatales o autonómicas
de desarrollo del mismo o bien a los convenios colectivos, atendiendo a las circunstancias
de grado de vulneración de la legalidad, la gravedad de los daños y el descrédito para la
imagen pública de la Admón.
Para los funcionarios estatales, mientras que no se dicten las referidas leyes seguirá valien-
do la tificación de faltas graves que se realiza en el Reglamento de faltas disciplinarias que
se dictó en desarrollo de la LMRFP 84.
El mismo reglamento tipifica las faltas leves para los funcionarios estatales. El EBEP deja
la regulación de dichas faltas leves a las leyes de desarrollo del mismo.
Sanciones disciplinarias
La regulación actual está en el EBEP.
Artículo 96. Sanciones.

1. Por razón de las faltas cometidas podrán imponerse las siguientes sanciones:
a) Separación del servicio de los funcionarios, que en el caso de los funcionarios interinos
comportará la revocación de su nombramiento, y que sólo podrá sancionar la comisión de
faltas muy graves.
b) Despido disciplinario del personal laboral, que sólo podrá sancionar la comisión de faltas
muy graves y comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo
con funciones similares a las que desempeñaban.
c) Suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con
una duración máxima de 6 años.
d) Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, por el período que en cada
caso se establezca.
e) Demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad
voluntaria.
f) Apercibimiento.
g) Cualquier otra que se establezca por Ley.
2. Procederá la readmisión del personal laboral fijo cuando sea declarado improcedente el des-
pido acordado como consecuencia de la incoación de un expediente disciplinario por la comisión
de una falta muy grave.
210
3. El alcance de cada sanción se establecerá teniendo en cuenta el grado de intencionalidad, des-
cuido o negligencia que se revele en la conducta, el daño al interés público, la reiteración o rein-
cidencia, así como el grado de participación.
El apartado g) que indica “cualquier otra que se establezca por ley” deja la puerta abierta a
sanciones nuevas que dependerán de cada Admón y cada CCAA.
La graduación de las sanciones se hace teniendo en cuenta el grado de intencionalidad,

descuido o negligencia que se revele en la conducta, el daño al interés público, la reiteración
o reincidencia, así como el grado de participación.
En cuanto a los laborales hay dos diferencias con el sector privado:
• La readmisión de los laborales tras una suspensión por falta muy grave
• La obligación en el caso de despido improcedente de la readmisión.
¿No suponen estas diferencias que el personal laboral también tiene la inamovilidad de los
funcionarios?
Procedimiento disciplinario
Los arts. 134-138 LRJ tratan del procedimiento sancionador general de las AAPP. Pero en
vez de un procedimiento propiamente dicho, se limitan a establecer sus principios y reglas
esenciales, remitiendo la competencia de cada Admón la regulación pormenorizada del
mismo.
El EBEP incide ahora en esta regulación, reiterando algunas de estas normas y establecien-
do otras nuevas. Ambas regulaciones supeditan la imposición de faltas graves o muy gra-
ves a la instrucción del oportuno proc. Para las leves el EBEP prevé un proc sumario con
audiencia del interesado. Ambas normativas prescriben que la regulación del proc distinga
claramente entre las fases instructora y la sancionadora o resolutoria, encomendándose a
órganos distintos.
Ambas normativas regulan las medidas provisionales que pueden adoptarse en los proc
sancionadores mediante resolución motivada, a fin de que aseguren la eficacia de la resolu-
ción final que se dicte y que se concretan en la suspensión provisional de funciones del em-
pleado público, que no podrá exceder de 6 meses, salvo en el caso de paralización del proc
imputable al imputado. Esta suspensión se puede acordar también durante la tramitación de
un proc judicial en que aparezca un empleado público, y se mantendrá por el tiempo a que
se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el juez que determinen la
imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo. Durante el tiempo que dure la suspensión
cautelar el funcionario tendrá derecho a percibir únicamente las retribuciones básicas y, en
su caso, las prestaciones familiares por hijo a cargo.
Si la suspensión provisional se eleva a definitiva, además, el funcionario tendrá que de-

volver lo percibido durante el tiempo de duración de aquella, mientras que el tiempo de la
suspensión cautelar pasa a contarse en la suspensión definitiva. Si la suspensión provisional
no llega a convertirse en sanción definitiva, el funcionario tiene dº a la diferencia entre
los haberes percibidos y los que hubiera debido percibir si se hubiera encontrado en servicio
activo con plenitud de derechos.
211
Si la suspensión no se declara firme, además el tiempo de duración de la misma se computa-
rá como de servicio activo, y acordarse la inmediata reincorporación del funcionario a su
puesto, con reconocimiento de los derechos económicos y demás que procedan desde la
fecha de la suspensión.
Dentro de los principios y cuadro normativo descrito, se establecerán por ley o reglamento
de las CCAA y del Estado los trámites pormenorizados de los respectivos proc disciplina-
rios.
Para la Admón del Estado rige en la actualidad el Reglamento de régimen disciplinario de

los funcionarios, RD 33/1986.
Extinción de la responsabilidad disciplinaria. La prescripción
La extinción de la responsabilidad disciplinaria tiene lugar por:
• El cumplimiento de la sanción
• La muerte del empleado público
• La prescripción de la falta o de la sanción
• Indulto y amnistía
• La pérdida de la condición de funcionario del inculpado.
La última es muy frecuente, ordinariamente a petición propia. El Reglamento estatal dice

que se dictara resolución por la que se declarará extinguido el expediente disciplinario, or-
denándose el archivo de las actuaciones, salvo que por parte interesada se inste la continua-
ción del expediente, y sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que le pueda ser exi-
gida. Se dejan sin efecto las medidas de carácter provisional que se hubiesen adoptado.
El EBEP prescribe ahora que no se podrá aceptar la renuncia cuando el funcionario esté
sujeto a expediente disciplinario o haya sido dictado en su contra auto de procesamiento o
de apertura de juicio oral por la comisión de algún delito. Pero eso, magíster Parada dixit, es
manifiestamente inconstitucional, contrario a los intereses de la propia Admón. Es una pres-
tación laboral forzosa anticonstitucional.
El EBEP se refiere únicamente a la prescripción como forma de extinción como forma de

extinción de la responsabilidad disciplinaria, con la siguiente tabla:
Infracciones Sanciones
Plazo pres- Plazo pres-
Comienza a contarse Comienza a contarse
cripción cripción
M. graves 3 años Desde que la falta se haya cometi- 3 años
Desde la firmeza de la resolución
Graves 2 años do, en el caso de faltas continua- 2 años
das desde el cese de su comisión sancionadora
Leves 6 meses 1 año
5. Potestad disciplinaria y responsabili-

dad penal
El art. 44 LOPJ 85 establece la preferencia de la J penal sobre cualquier otra J (civil, admi-
nistrativa, y por tanto disciplinaria):
212
Artículo 44. LOPJ
El orden jurisdiccional penal es siempre preferente. Ningún Juez o Tribunal podrá plantear con-
flicto de competencia a los órganos de dicho orden jurisdiccional.
No obstante el TC parece seguir consagrando la independencia entre la potestad disciplina-

ria y la responsabilidad penal, excepcionando incluso el principio non bis in idem. En sus
sentencias ha permitido la doble sanción e incluso que se establezca la sanción disciplinaria
anterior al pronunciamiento de la autoridad judicial.
El Reglamento disciplinario estatal ha establecido las siguientes pautas para hechos que
pudieran ser, simultáneamente falta disciplinaria o delito:
• Si los hechos coinciden con los de delitos de funcionarios en el ejercicio de sus car-
gos, en el CP, o contra los derechos de las personas, se debe suspender la tramita-
ción del expediente hasta que recaiga resolución expresa definitiva.
• En el caso de hechos distintos de los anteriores, pero que también puede ser delito,
el instructor del proc disciplinario lo pondrá en conocimiento de la autoridad que
haya ordenado la incoación de expediente, para su comunicación al Mº Fiscal, lo
que no es obstáculo para que el expediente continúe.
En todo caso el TC ya ha advertido que no puede ser que unos mismos hechos existan o no
para distintos órganos del Estado. Lo procedente, Parada dixit, es que, sin perjuicio de su
completa tramitación, el proc disciplinario quede pendiente de resolución hasta que se haya
pronunciado la autoridad judicial penal. Si esta es absolutoria, la resoluciones del expedien-
te disciplinario puede ser sancionatoria, si no entra en contradicción con los hechos proba-
dos [Iota dixit que la sentencia penal no es absolutoria, no implica que no pueda haber
sanciones disciplinarias además por otros hechos que sin ser delitos si son faltas discipli-
narias].
213
Exámenes
Curso 2005-06 Febrero 1.ª Semana
1. Sujetos de la expropiación forzosa: el expropiante

2. Sistema español de empleo público: la Ley 23/1998 de Modificación de la fun-
ción Pública. Origen de la Ley y medidas en ella contenidas.
3. Procedimiento de ingreso en la Función Pública: el nombramiento y la toma de
posesión
4. Responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos: las sanciones disci-
plinarias
5. X, funcionario de la UNED, es objeto de un procedimiento disciplinario por la
presunta comisión de una falta leve. El procedimiento fue incoado el 1 de mayo
de 2005. Con la misma fecha, se acuerda la suspensión de funciones de dicho
funcionario, privándole de todas sus retribuciones. La situación continúa a día de
hoy y el funcionario no ha tenido ninguna notificación de la Administración pos-
terior a la de inicio del procedimiento. X no sabe qué hacer y se dirige a usted
para consultarle cuál es su situación y qué es lo que puede hacer.
1. Los contratos privados de la Administración: definición y régimen jurídico

2. Movilidad de funcionarios entre las distintas Administraciones Públicas en la
Ley 30/84 de Medidas para la reforma de la Función Pública
3. Las retribuciones complementarias de los funcionarios públicos
4. Órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Pú-
blicas
5. Un conductor funcionario del Parque Móvil del Estado y otro del Parque Móvil
del Ayuntamiento de su localidad se enzarzan, en horario de trabajo, en una ca-
rrera temeraria por las calles de su ciudad, a resultas de la cual el primero atrope-
lla a un peatón, causándole leves daños físicos, y el segundo produce graves des-
trozos a un comercio. La Administración del Estado es condenada a pagar, como
responsabilidad administrativa, 2.000 € por los daños causados por el conductor
del Parque Móvil, mientras que el Ayuntamiento es condenado a abonar 5.000 €
por los estragos ocasionados al comercio por su conductor. La Administración
del Estado decide, entonces, retener los 2.000 € del sueldo de su funcionario y
con ellos pagar al peatón la indemnización establecida. Por su parte, el Ayunta-
miento abona directamente los 5.000 € al comerciante y no realiza ulteriores ac-
tuaciones porque prefiere dar por zanjado el asunto. ¿Es correcta la actuación de
ambas Administraciones? Razone la respuesta.
Curso 2005-06 Septiembre 1.ª Semana
1. Perfeccionamiento y formalización de los contratos administrativos

2. Las relaciones de puestos de trabajo en la Función Pública
3. Los funcionarios interinos: concepto y régimen jurídico
4. Régimen de los méritos a considerar en la resolución de concursos para la provi-
sión de puestos de trabajo en la Función Pública
5. El derecho a la reducción de jornada en la Función Pública
214
1. El requisito de la necesidad de ocupación en la expropiación forzosa

2. Los derechos adquiridos en la Función Pública
3. El procedimiento disciplinario en la Función Pública
1. Los sujetos de la expropiación forzosa: el beneficiario

2. Las relaciones de puestos de trabajo en la Función Pública
3. La adquisición del grado personal en la Función Pública
4. La comisión de servicios en cuanto técnica de provisión de puestos de trabajo en
la Función Pública
5. Régimen jurídico del reingreso en el servicio activo desde una situación admi-
nistrativa en la que no se tiene garantizada la reserva de plaza
1. El contrato de concesión de obra pública

2. La situación de excedencia voluntaria en la Función Pública
3. La ordenación de los funcionarios en niveles
4. Deberes de los funcionarios: el deber de obediencia jerárquica y el deber de im-
parcialidad
5. Las materias objeto de la negociación colectiva
1. Los sujetos de la expropiación forzosa: el expropiante

2. El procedimiento de selección del personal laboral al servicio de las Administra-
ciones Públicas
3. La promoción interna en la Función Pública
4. La expectativa de destino de los funcionarios públicos
5. Las retribuciones complementarias de los funcionarios públicos
1. Los sujetos de la expropiación forzosa: el expropiado

2. Los derechos adquiridos de los funcionarios públicos
3. Los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional
4. La comisión de servicios de los funcionarios públicos
5. El procedimiento disciplinario en la Función Pública
2. Los funcionarios interinos
3. Materias objeto de negociación colectiva en la función pública
4. Procedimientos para la provisión de puestos de trabajo
5. Las sanciones disciplinarias en el empleo público
215
1. La causa de la expropiación forzosa

2. El personal eventual al servicio de las Administraciones Públicas
3. Eficacia de los acuerdos y de los pactos suscritos como resultado de la negocia-
ción colectiva en la función pública
4. La situación funcionarial de excedencia voluntaria por interés particular
5. La pensión ordinaria de los funcionarios de jubilación o retiro
1. Causas legitimadoras de la reversión expropiatoria

2. La situación administrativa de los funcionarios de suspensión de funciones
3. La retribución de los funcionarios de carrera regulada en el Estatuto Básico del
Empleado Público
4. Funciones de los delegados y juntas de personal
5. La responsabilidad civil del empleado público frente a la Administración por vía
de regreso
1. Cumplimiento y resolución de los contratos administrativos

2. El proceso selectivo para el acceso a la función pública
3. La Seguridad Social de los funcionarios públicos
1. La modificación de los contratos administrativos

2. El requisito de la necesidad de ocupación en la expropiación forzosa
3. La evaluación del desempeño
4. Enumere las causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera. ¿Es
despido una de ellas?
5. Las retribuciones complementarias de los funcionarios en el Estatuto Básico del
Empleado Público
1. La revisión de precios en los contratos de las Administraciones Públicas

2. El beneficiario de la expropiación forzosa
3. Modalidades de carrera de los funcionarios en el Estatuto Básico del Empleado
Público
4. Concepto y contenido de las relaciones de puestos de trabajo
5. La jubilación de los funcionarios de carrera
1. El procedimiento restringido en la contratación pública.

2. La responsabilidad de la Administración: el funcionamiento normal de los servi-
cios públicos como causa de imputación.
216
3. ¿Reserva el Estatuto Básico del Empleado Público el ejercicio de algún tipo de
funciones a los funcionarios?
4. La situación administrativa de servicio en otras Administraciones Públicas.
5. Enumere las sanciones disciplinarias que pueden imponerse a los empleados
públicos.
2. La negociación colectiva en la función pública
3. La responsabilidad disciplinaria de los empleados públicos: faltas y sanciones.
Contratos
El contrato de concesión de obra pública
Perfeccionamiento y formalización de los contratos administrativos
El procedimiento restringido en la contratación pública
Los contratos privados de la Administración: definición y régimen jurídico.
Cumplimiento y resolución de los contratos administrativos
La modificación de los contratos administrativos
La revisión de precios en los contratos de las Administraciones Públicas
Responsabilidad de las AAPP
La responsabilidad de la Administración: el funcionamiento normal de los servicios públi-

cos como causa de imputación
Un conductor funcionario del Parque Móvil del Estado y otro del Parque Móvil del Ayun-
tamiento de su localidad se enzarzan, en horario de trabajo, en una carrera temeraria por las
calles de su ciudad, a resultas de la cual el primero atropella a un peatón, causándole leves
daños físicos, y el segundo produce graves destrozos a un comercio. La Administración del
Estado es condenada a pagar, como responsabilidad administrativa, 2.000 € por los daños
causados por el conductor del Parque Móvil, mientras que el Ayuntamiento es condenado a
abonar 5.000 € por los estragos ocasionados al comercio por su conductor. La Administra-
ción del Estado decide, entonces, retener los 2.000 € del sueldo de su funcionario y con
ellos pagar al peatón la indemnización establecida. Por su parte, el Ayuntamiento abona
directamente los 5.000 € al comerciante y no realiza ulteriores actuaciones porque prefiere
dar por zanjado el asunto. ¿Es correcta la actuación de ambas Administraciones? Razone la
respuesta.
Expropiación forzosa
217
Los sujetos de la expropiación forzosa: el beneficiario (2)
Los sujetos de la expropiación forzosa: el expropiado
Sujetos de la expropiación forzosa: el expropiante (2)
La expropiación urgente (2)
La causa de la expropiación forzosa
El requisito de la necesidad de ocupación en la expropiación forzosa (2)
Causas legitimadoras de la reversión expropiatoria
Función pública
Generales
Sistema español de empleo público: la Ley 23/1998 de Modificación de la función Pública.

Origen de la Ley y medidas en ella contenidas.
¿Reserva el Estatuto Básico del Empleado Público el ejercicio de algún tipo de funciones a
los funcionarios?
Las relaciones de puestos de trabajo en la Función Pública (3)
Tipos de personal
El personal eventual al servicio de las Administraciones Públicas
Los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional
Los funcionarios interinos: concepto y régimen jurídico (2)
Selección, provisión, contratación, promoción y concursos
Procedimiento de ingreso en la Función Pública: el nombramiento y la toma de posesión.
El procedimiento de selección del personal laboral al servicio de las AAPP
La promoción interna en la Función Pública
Modalidades de carrera de los funcionarios en el Estatuto Básico del Empleado Público
La adquisición del grado personal en la Función Pública
La ordenación de los funcionarios en niveles
Procedimientos para la provisión de puestos de trabajo
El proceso selectivo para el acceso a la función pública
218
Régimen de los méritos a considerar en la resolución de concursos para la provisión de
puestos de trabajo en la Función Pública
Situaciones administrativas
La situación administrativa de servicio en otras Administraciones Públicas
La situación funcionarial de excedencia voluntaria por interés particular
La situación administrativa de los funcionarios de suspensión de funciones
La situación de excedencia voluntaria en la Función Pública
La expectativa de destino de los funcionarios públicos.
Régimen jurídico del reingreso en el servicio activo desde una situación administrativa en la
que no se tiene garantizada la reserva de plaza.
La comisión de servicios en cuanto técnica de provisión de puestos de trabajo en la Fun-

ción Pública (2)
Movilidad de funcionarios entre las distintas Administraciones Públicas en la Ley 30/84 de

Medidas para la reforma de la Función Pública (2005-6).
Derechos y deberes
El derecho a la reducción de jornada en la Función Pública
Los derechos adquiridos en la Función Pública (2)
Deberes de los funcionarios: el deber de obediencia jerárquica y el deber de imparcialidad
Retribución
La evaluación del desempeño
Las retribuciones complementarias de los funcionarios públicos (2)
La retribución de los funcionarios de carrera regulada en el Estatuto Básico del Empleado

Público
La jubilación de los funcionarios de carrera
Las retribuciones complementarias de los funcionarios en el Estatuto Básico del Empleado

Público
La pensión ordinaria de los funcionarios de jubilación o retiro
La Seguridad Social de los funcionarios públicos
Disciplina y responsabilidad
219
La responsabilidad disciplinaria de los empleados públicos: faltas y sanciones
Enumere las sanciones disciplinarias que pueden imponerse a los empleados públicos
Responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos: las sanciones disciplinarias (3)
La responsabilidad civil del empleado público frente a la Administración por vía de regreso
Enumere las causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera. ¿Es despido una
de ellas?
El procedimiento disciplinario en la Función Pública (2)
X, funcionario de la UNED, es objeto de un procedimiento disciplinario por la presunta

comisión de una falta leve. El procedimiento fue incoado el 1 de mayo de 2005. Con la
misma fecha, se acuerda la suspensión de funciones de dicho funcionario, privándole de
todas sus retribuciones. La situación continúa a día de hoy y el funcionario no ha tenido
ninguna notificación de la Administración posterior a la de inicio del procedimiento. X no
sabe qué hacer y se dirige a usted para consultarle cuál es su situación y qué es lo que puede
hacer. (2005-06)
Personal y sindicatos
Funciones de los delegados y juntas de personal
Órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas
La negociación colectiva en la función pública
Las materias objeto de la negociación colectiva (2)
Eficacia de los acuerdos y de los pactos suscritos como resultado de la negociación colecti-
va en la función pública
220

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ι – Apuntes de Derecho administrativo III

1.ª Parte. Los contratos administrativos

Tema II Régimen básico de los contratos del sector público ...................................18

Tema III Preparación y adjudicación de los contratos .........................................32

Tema V Los contratos administrativos típicos .....................................................57

Tema VII La responsabilidad de la Administración.............................................111

3.ª Parte. El empleo público

Tema IX De los orígenes de la función pública al Estatuto Básico del

Tema X El Estatuto Básico del Empleado Público ............................................135

Tema XI Clases de empleados públicos ................................................................140

Tema XII La Administración del empleo público.................................................151

Tema XIII Adquisición, situaciones y pérdida de la condición de

Tema XIV Los derechos de los funcionarios...........................................................179

Tema XV Ética, deberes e incompatibilidades ......................................................196

Tema XVI La responsabilidad de los empleados públicos ....................................205

Ámbito de aplicación de la técnica contractual

En la actualidad se tiene un crecimiento exponencial de la contratación de las AAPP. Ade-

Se tienen así innumerables modalidades de contratos, y más recientemente el contrato de

En definitiva la vigente Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público

La técnica convencional ha llegado también a la propia organización adva y de la función

2. Elementos diferenciales con la con-

• La selección del contratista

A) Los procedimientos de selección del contratista

Históricamente la subasta es el más utilizado; el contrato se adjudica al mejor postor, el de

Las “pujas a la llana” tienen el inconveniente de aceptar ofertas temerarias (desproporcio-

Los procedimientos de subasta y de concurso se fundieron, engendrando el proc mixto de

En la actualidad se emplean métodos muy distintos, restringiendo anticipadamente la con-

B) El problema jurisdiccional. Tribunales administrativos

3. La evolución de la legislación sobre

La regulación de los procedimientos de selección de contratistas es, desde su origen, común

Los poderes exorbitantes de la Admón nacen con el Reglamento de contratación de las

El Texto articulado de la Ley de Contratos del Estado (Decreto de 8 de abril de 1965)

La entrada en la UE y su mercado único abre a la libre competencia de las empresas de to-

El camino de trasposición de las Directivas europeas ha dado lugar a:

• Real Decreto-legislativo 931/1986, 2 mayo, por el que se modifica la Ley de Con-

Además de incorporar la Directiva 2004/18/CE, la LCSP 2007 incluye innovaciones que

4. Ámbito subjetivo de la Ley 30/2007,

Artículo 1. Objeto y finalidad.

• Íntegramente a los entes públicos que tienen categoría de AAPP.

• Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de

En cuanto a las exclusiones destaca la de las Entidades Públicas Empresariales Estatales y

Se excluyen también: el Instituto Español de Comercio Exterior, la Sociedad Estatal de Par-

Las Agencias Estatales de la Ley 28/2006, no tienen en principio la consideración de

Los Colegios Profesionales y Cámaras Oficiales de la administración corporativa se exclu-

B) Los poderes adjudicadores (PA)

a) Los entes calificados de AAPP en todo caso.

Entes del sector público que no son ni PA ni AAPP

5. El ámbito objetivo. Negocios y con-

También se excluyen de la calificación de contratos advos (y de contratos privados, como

6. Clases o delimitación de los tipos con-

A) Los contratos típicos

El contrato de concesión de obras públicas

El contrato de gestión de servicios públicos

La novedad más importante en la ley de 2007 es la posibilidad de aumentar o reducir el

Tiene por objeto la adquisición, el arrendamiento financiero o el arrendamiento, con o sin

En todo caso, se considerarán contratos de suministro:

a) El empresario se obliga a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva y

El contrato de colaboración entre el sector público y el privado

De inspiración comunitaria, es nuevo. Se presenta como un contrato global que integra la

Se limita su utilización, en principio, a la satisfacción de necesidades públicas complejas o

Para la determinación de las normas que deban observarse en su adjudicación se tendrá en

B) Contratos sujetos a una regulación armonizada

Es una categoría de contratos que, dada su importante cuantía, se aplica ineludiblemente la