Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 9076728
OPINIÓN Nº 203-2016/DTN

Solicitante: Consorcio Santa María

Asunto: Calendario de avance de obra valorizado

Referencia: Carta N° 046/UIX0091

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia el Representante Legal del Consorcio Santa

María consulta sobre el calendario de avance de obra valorizado en el marco de lo
dispuesto por la anterior normativa de contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido
y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran

vinculadas a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada
mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su
Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el
“anterior Reglamento”)1; por tanto, serán absueltas bajo sus alcances. Asimismo,
sobre la base de lo expresamente indicado en la consulta y el informe legal adjunto,
el análisis considerará la normatividad vigente entre el 20 de setiembre de 2012 y el
22 de abril de 2014.

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 “En una Convocatoria para la Contratación de ejecución de obras, ¿en qué
momento el Calendario entregado por el Contratista para la suscripción del
Contrato pasa a formar parte de este?, ¿en qué momento este Calendario
entra en vigencia? Por otro lado, ¿hasta qué momento u oportunidad la
Entidad puede hacer observaciones o aprobar el Calendario? De haber
alguna observación, ¿si no es levantada por el Contratista constituye un

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
 2

atraso en la presentación de documentos para la suscripción de contrato?”

(sic).
2.1.1 En primer lugar, el artículo 183 del anterior Reglamento señalaba que dentro
de los documentos que el postor ganador de la Buena Pro debía presentar para
suscribir el contrato de obra se encontraba el calendario de avance de obra
valorizado2 sustentado en el Programa de Ejecución de Obra (PERT-CPM).

Como se aprecia, la anterior normativa de contrataciones del Estado

establecía que a efectos de celebrar el contrato de obra entre la Entidad y el
postor ganador de la Buena Pro, era necesario que este último elabore y
presente el calendario de avance de obra valorizado en función al programa
de ejecución de obra, con la finalidad que la Entidad contase con un
instrumento necesario para la correcta administración del contrato.

Al respecto, cabe señalar que el calendario de avance de obra tenía como

finalidad permitir que la Entidad identifique los atrasos en la ejecución de la
obra con el propósito de poder controlarla, programe el presupuesto para el
pago de valorizaciones y, cuando correspondiera, adopte las decisiones
necesarias para su culminación en el plazo previsto3.

2.1.2 Efectuada la precisión anterior, cabe señalar que el numeral 1 del artículo
1484 del anterior Reglamento -modificado por el Decreto Supremo N° 138-
2012-EF y vigente desde el 20 de setiembre de 2012 hasta el 22 de abril de
2014- establecía que “Dentro de los siete (7) días hábiles siguientes al
consentimiento de la Buena Pro, sin mediar citación alguna, el postor
ganador deberá presentar a la Entidad la documentación para la suscripción
del contrato prevista en las Bases. Asimismo, dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes a la presentación de dicha documentación, deberá
concurrir ante la Entidad para suscribir el contrato.”

Así, la anterior normativa de contrataciones del Estado indicaba que el

calendario de avance de obra valorizado debía ser presentado en función
al programa de ejecución de obra , dentro de los siete (7) días hábiles
siguientes al consentimiento de la Buena Pro; sobre el particular, cabe señalar
que la citada normativa en ninguno de sus extremos establecía que la Entidad
podía otorgar un plazo adicional, al postor ganador, para la subsanación de las
observaciones formuladas a la documentación presentada.

Sin perjuicio de lo señalado, era factible que dentro de los siete (7) días
hábiles siguientes al consentimiento de la Buena Pro, una vez presentado el
calendario de avance de obra valorizado, la Entidad formulara las
observaciones que correspondieran a dicho documento y que dentro del

2
Al respecto, debe señalarse que de conformidad con el numeral 5 del Anexo de Definiciones del
anterior Reglamento “Anexo Único”, el calendario de avance de obra valorizado era el documento
en el que constaba la programación valorizada de la ejecución de la obra, por períodos determinados
en las Bases o en el contrato.
3
Como las de resolver el contrato o intervenir económicamente la obra, según lo detallado por el
artículo 205 del anterior Reglamento.
4
El artículo 148 del anterior Reglamento fue modificado por el Decreto Supremo N°138-2012-EF,
el cual entró en vigencia el 20 de setiembre de 2012; posteriormente, el citado dispositivo volvió a
ser modificado por el Decreto Supremo N° 080-2014-EF, vigente desde el 23 de abril de 2014 hasta
el 8 de enero de 2016.
 3

mismo plazo el postor ganador subsanase dichas observaciones a efectos de

suscribir el contrato de obra.
En este punto, es importante precisar que la Entidad podía efectuar
observaciones de carácter técnico al calendario de avance de obra valorizado;
a manera de ejemplo pueden citarse los siguientes casos: que el calendario no
se haya efectuado en función de la programación de la obra, que tanto el
calendario como el programa de ejecución no se hayan formulado conforme
al plazo de ejecución de la obra, que no se aprecie una secuencia lógica
constructiva, entre otros.

En ese contexto, si el postor ganador de la Buena Pro no hubiera cumplido

con presentar el calendario de avance obra de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 183 del anterior Reglamento o, de ser el caso, no hubiera
subsanado las observaciones formuladas por la Entidad, dentro de los siete (7)
días hábiles siguientes al consentimiento de la Buena Pro, no habría sido
posible suscribir el contrato; adicionalmente, la anterior normativa de
contrataciones del Estado establecía que -en dicho caso- el postor perdía
automáticamente la Buena Pro, sin perjuicio de la sanción administrativa
aplicable5.

Cabe señalar que la ausencia de disposiciones que autorizaran el

otorgamiento de un plazo para subsanar la documentación presentada por el
postor ganador de la Buena Pro, a efectos de suscribir el contrato, fue
superada con la entrada en vigencia del Decreto Supremo N° 350-2015-EF
que aprueba el Reglamento de la Ley N° 30225 “Ley de Contrataciones del
Estado”, toda vez que el citado cuerpo normativo permite que la Entidad
brinde un plazo adicional para subsanar la documentación necesaria para el
perfeccionamiento del contrato6.

2.1.3 Ahora bien, debe indicarse que de conformidad con el primer párrafo del
artículo 142 del anterior Reglamento, “El contrato está conformado por el
documento que lo contiene, las Bases Integradas y la oferta ganadora, así
como los documentos derivados del proceso de selección que establezcan
obligaciones para las partes y que hayan sido expresamente señalados en el
contrato.” (El subrayado es agregado).

De esta manera, el calendario de avance de obra al establecer obligaciones

para las partes y al estar señalado en el contrato, constituía parte
integrante del mismo; en consecuencia, dicho calendario entraba en
vigencia, junto con los demás extremos del contrato, al día siguiente de
efectuada la suscripción del documento correspondiente por parte de la
Entidad y el postor ganador de la Buena Pro7.

5
Es importante señalar que la declaración de la pérdida automática de la Bueno Pro, al igual que
cualquier acto realizado luego de haberse otorgado la Buena Pro y hasta antes de la celebración del
contrato, constituía un acto impugnable según lo dispuesto por la anterior normativa de
contrataciones del Estado.
6
El Decreto Supremo N° 080-2014-EF contemplaba disposiciones de carácter similar.
7
De conformidad con el artículo 149 del anterior Reglamento, el contrato de obra tenía vigencia
desde el día siguiente de la suscripción del documento que lo contenía y hasta el consentimiento de
la liquidación efectuado el pago correspondiente.
 4

2.2 “En caso que el Calendario entregado para la suscripción del Contrato
deba actualizarse a la fecha de inicio de obra, ¿solo debe desplazarse la
fecha de inicio manteniendo la secuencia lógica constructiva, los enlaces y
plazos de cada partida establecidos en el mencionado Calendario, o la
Entidad está facultada a solicitar su modificación al Contratista, o puede
modificarlo unilateralmente? De ser así, ¿qué responsabilidad tendría el
Contratista frente a un Calendario que no ofertó? En todo caso, ¿qué
aspecto del Calendario podría ser observado y qué aspectos estaría obligado
a levantar el Contratista?” (sic).

2.2.1 Cuando se difería el inicio de obra y, en consecuencia, la fecha efectiva del

inicio de los trabajos no coincidía con la fecha que para tal efecto se consignó
en el calendario de avance de obra valorizado, la Entidad se encontraba
facultada a solicitar -al contratista- la adecuación correspondiente en el
calendario, difiriendo la fecha de inicio pero sin alterar el plazo total de
ejecución de obra8, los plazos previstos para realizar las diversas actividades
contempladas ni la ruta crítica del Programa de Ejecución de Obra9.

2.2.2 En la línea de lo expuesto, el primer párrafo del artículo 205 del anterior
Reglamento establecía que una vez iniciada la ejecución de la obra, el
contratista estaba obligado a cumplir los avances parciales establecidos en el
calendario de avance de obra.

En otras palabras, el contratista debía ejecutar la obra siguiendo la

secuencia de actividades que hubiera planteado de forma previa a la
suscripción del contrato, es decir, de acuerdo a lo señalado el calendario
de avance de obra valorizado10.

Por lo tanto, la obra debía ser ejecutada de conformidad con lo señalado en el

calendario de avance de obra valorizado, independientemente que la
adecuación de la fecha efectiva del inicio de obra -bajo los alcances expuestos
en el numeral anterior- hubiera sido efectuada por el contratista o por la
Entidad.

2.2.3 De otro lado, de conformidad con lo señalado al absolver la consulta anterior,

la Entidad -de forma previa al perfeccionamiento del contrato- podía efectuar
observaciones de carácter técnico al calendario de avance de obra valorizado;
a manera de ejemplo pueden citarse los siguientes casos: que el calendario no
se hubiera efectuado en función de la programación de la obra, que tanto el
calendario como el programa de ejecución no se hubieran formulado
conforme al plazo de ejecución de la obra, que no se apreciara una secuencia
lógica constructiva, entre otros.

8
Así, por ejemplo, si una obra tenía como plazo de ejecución ciento veinte (120) días y los trabajos
debieron iniciarse el 1 de enero de 2016 pero efectivamente se iniciaron el 15 de enero del mismo
año, correspondía que la fecha de finalización de los trabajos se aplazara del 1 de mayo de 2016 al
15 de mayo del mismo año.
9
De conformidad con el numeral 47 del Anexo de Definiciones “Anexo Único” del anterior
Reglamento, la “Ruta Crítica del Programa de Ejecución de Obra” era “(…) la secuencia
programada de las actividades constructivas de una obra cuya variación afecta el plazo total de
ejecución de la obra.”
10
De conformidad con el primer párrafo del artículo 205 del anterior Reglamento.
 5

2.3 “En caso de aprobarse una Ampliación de Plazo y como consecuencia de

ello deba actualizarse el Calendario Vigente, ¿éste debe entenderse como:
a) el calendario actualizado a la fecha de inicio de obra, b) el calendario
actualizado con la Ampliación de Plazo aprobada, o c) el calendario
acelerado de avance de obra si hubiera sido solicitado al Contratista y
aprobado por la Entidad?” (sic).

2.3.1 Sobre el particular, debe señalarse que en el caso de los contratos de obra, el
artículo 201 del anterior Reglamento detallaba los aspectos relacionados con
el procedimiento de ampliación del plazo contractual 11, precisando en su
penúltimo párrafo que “La ampliación de plazo obligará al contratista a
presentar al inspector o supervisor un calendario de avance de obra
valorizado actualizado y la programación PERTCPM correspondiente,
considerando para ello sólo las partidas que se han visto afectadas y en
armonía con la ampliación de plazo concedida (…) El inspector o supervisor
deberá elevarlos a la Entidad, con los reajustes concordados con el residente
(…) la Entidad deberá pronunciarse sobre dicho calendario, el mismo que,
una vez aprobado, reemplazará en todos sus efectos al anterior.(…)”

Como se aprecia, una vez aprobada la ampliación del plazo, el contratista

tenía la obligación de presentar un calendario de avance de obra valorizado
actualizado, el mismo que, una vez aprobado, reemplazaba en todos sus
efectos al anterior.

La presentación de este calendario actualizado era importante pues, al incluir

tanto el plazo adicional como las partidas afectadas por la paralización y/o
atraso y su programación correspondiente, permitía a la Entidad mantener el
control del avance de la obra bajo las nuevas condiciones originadas por la
aprobación de la ampliación del plazo.

2.3.2 Ahora bien, debe señalarse que el primer párrafo del citado artículo 205 del
anterior Reglamento indicaba que, “(…) En caso de retraso injustificado,
cuando el monto de la valorización acumulada ejecutada a una fecha
determinada sea menor al ochenta por ciento (80%) del monto de la
valorización acumulada programada a dicha fecha, el inspector o supervisor
ordenará al contratista que presente, dentro de los siete (7) días siguientes,
un nuevo calendario que contemple la aceleración de los trabajos, de modo
que se garantice el cumplimiento de la obra dentro del plazo previsto (…)”
(El subrayado es agregado).

Así, cuando el avance de obra hubiera sido menor al ochenta por ciento
(80%) del avance programado, el contratista debía presentar un calendario
acelerado de obra12 con la reprogramación de los trabajos para garantizar el
cumplimiento de la obra dentro del plazo previsto.

11
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 41.6 del artículo 41 de la anterior Ley, el
contratista podía solicitar la ampliación del plazo pactado, debido a atrasos y/o paralizaciones ajenas
a su voluntad debidamente comprobados y que modificaran el cronograma contractual, siempre que
se configurase alguna de las causales señaladas en el artículo 200 del anterior Reglamento.
12
Cabe señalar que, la presentación del nuevo calendario no eximía al contratista de la
responsabilidad por demoras injustificadas, ni era aplicable para el cálculo y control de reajustes.
 6

De conformidad con lo expuesto, se infiere que el calendario acelerado de

obra reemplazaba al calendario de avance de obra que se encontrara vigente,
el cual podía ser, el calendario presentado para la suscripción del contrato
-adecuado a la fecha efectiva del inicio de la obra- o aquel remitido como
consecuencia de la última ampliación de plazo otorgada, según fuera el caso.

2.3.3 Efectuadas las precisiones anteriores, debe señalarse que cuando se aprobaba
la ampliación del plazo de obra, el contratista se encontraba en la obligación
de presentar un calendario de avance de obra valorizado y actualizado según
los alcances señalados en el artículo 201 del anterior Reglamento; el mismo
que, una vez aprobado, remplazaba al calendario vigente, pudiendo ser este
último: (i) el calendario presentado para la suscripción del contrato, adecuado
a la fecha efectiva del inicio de la obra; (ii) el calendario actualizado que se
presentó como consecuencia de la última ampliación de plazo, en caso se
hayan otorgado ampliaciones de plazo; o, (iii) el calendario acelerado de obra
presentado de conformidad con lo señalado en el artículo 205 del
Reglamento, según correspondiera.

3. CONCLUSIONES

3.1 El postor ganador de la Buena Pro debía presentar el calendario de avance de

obra valorizado en función al programa de ejecución de obra, dentro de los
siete (7) días hábiles siguientes al consentimiento de la Buena Pro, a efectos
de suscribir el contrato de obra; sin perjuicio de ello, era factible que en el
plazo referido, la Entidad formulara las observaciones que correspondieran al
calendario presentado y que el postor ganador subsanase dichas
observaciones; en ese contexto, si no se hubiera cumplido con presentar el
calendario de avance obra de conformidad con lo dispuesto por el artículo
183 del anterior Reglamento o, de ser el caso, no se hubieran subsanado las
observaciones formuladas por la Entidad, no habría sido posible suscribir el
contrato.

3.2 El calendario de avance de obra al establecer obligaciones para las partes y al

estar señalado en el contrato, constituía parte integrante del mismo; en
consecuencia, dicho calendario entraba en vigencia, junto con los demás
extremos del contrato, al día siguiente de efectuada la suscripción del
documento correspondiente por parte de la Entidad y el postor ganador de la
Buena Pro.

3.3 Cuando se difería el inicio de obra y, en consecuencia, la fecha efectiva del

inicio de los trabajos no coincidía con la fecha que para tal efecto se consignó
en el calendario de avance de obra valorizado, la Entidad se encontraba
facultada a solicitar -al contratista- la adecuación correspondiente en el
calendario, difiriendo la fecha de inicio pero sin alterar el plazo de ejecución
de obra, los plazos previstos para realizar las diversas actividades
contempladas ni la ruta crítica del Programa de Ejecución de Obra.

3.4 El contratista debía ejecutar la obra siguiendo la secuencia de actividades que

hubiera planteado de forma previa a la suscripción del contrato, es decir, de
acuerdo a lo señalado el calendario de avance de obra valorizado;
independientemente que la adecuación de la fecha efectiva del inicio de obra
-bajo los alcances expuestos en la presente opinión- hubiera sido efectuada
por el contratista o por la Entidad.
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3.5 Cuando se aprobaba la ampliación del plazo de obra, el contratista se

encontraba en la obligación de presentar un calendario de avance de obra
valorizado y actualizado según los alcances señalados en el artículo 201 del
anterior Reglamento; el mismo que, una vez aprobado, remplazaba al
calendario vigente, pudiendo ser este último: (i) el calendario presentado para
la suscripción del contrato, adecuado a la fecha efectiva del inicio de la obra;
(ii) el calendario actualizado que se presentó como consecuencia de la última
ampliación de plazo, en caso se hayan otorgado ampliaciones de plazo; o, (iii)
el calendario acelerado de obra presentado de conformidad con lo señalado en
el artículo 205 del Reglamento, según correspondiera.

Jesús María, 23 de diciembre de 2016

SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ

Director Técnico Normativo

MAMV/.