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Cenni su democrazia dell’emergenza e garanzie di libertà

nella riflessione politica del Novecento


Alessandro Arienzo

Quale rapporto debba instaurarsi tra libertà ed esercizio dell’autorità politica nei
momenti in cui sia minacciato l’ordine costituzionale e democratico costituisce uno dei
problemi ancora attuali della riflessione politica del secondo Novecento. Il mio obiettivo è
delineare un percorso tematico lungo tre distinti e contigui ambiti di riflessione:
- il primo, concerne la relazione tra esercizio visibile del potere e esercizio di un potere
invisibile. Un rapporto su cui si è soffermato Norberto Bobbio e che, lungi dal costituire un
aspetto essenzialmente legato alle patologie del governo democratico, concerne la natura del
rapporto che sussiste tra governo democratico e governo discrezionale;
- il secondo è invece relativo al passaggio, nella seconda metà del Novecento, da un
quadro di riferimento teorico centrato sulla gestione costituzionale dell’eccezione, ad un
diverso approccio basato sulla delega legislativa di poteri straordinari;
- in terzo luogo, in funzione di questa trasformazione, il progressivo superamento di
un sistema duale – ordinario/straordinario – nell’organizzazione istituzionale e politica
dell’eccezione a favore di un più complesso approccio che possiamo definire “democrazia
dell’emergenza”.

1. Stato normativo e stato discrezionale


La tradizione politica occidentale ci consegna diversi modelli di gestione
dell’emergenza. Il più comune, il cui riferimento storico e teorico è la dittatura romana, è
essenzialmente dualista e separa governo ordinario e governo straordinario. Nella sua
declinazione democratica esso comporta l’attivazione di poteri speciali, tanto di natura
costituzionale e/o derogatoria quanto di natura legislativa, quali la delega di poteri legislativi
o l’attribuzione per via legislativa di poteri speciali. La separazione tra ordinario e
straordinario vige anche nel sistema presidenziale statunitense che però non prevede strumenti
costituzionali espliciti per la gestione delle emergenze. In esso, infatti, il modello lockeano
della prerogativa si innesta nel quadro dei poteri attribuiti al presidente. Diverso è il sistema
monocratico britannico di piena gestione parlamentare delle situazioni di emergenza.
A fronte di questa varietà di approcci alcune tra le più recenti interpretazioni dei
mutamenti nella politica occidentale attestano il dispiegarsi di uno “stato di eccezione
permanente” che restringerebbe e svuoterebbe gli spazi della politica democratica. Alla base
di questa tesi c’è una peculiare rilettura della riflessione schmittiana sulla sovranità fondata

1
sulla convinzione che se “sovrano è chi decide sullo stato di eccezione” 1, allora nei momenti
eccezionali l’autorità politica sovrana può raccogliersi in unità sospendendo gli istituti
ordinari del pluralismo democratico. La sopravvivenza dello stato, infatti, impone misure
straordinarie e “nel caso d’eccezione, lo stato sospende il diritto, in virtù […] di un diritto di
autoconservazione”2. Lo stato di eccezione comporta quindi l’attivazione di una costituzione
straordinaria nella quale il potere sovrano non si esercita più entro vincoli normativi e nella
quale la titolarità del potere di eccezione, e il suo esercizio, coincidono.
Una delle critiche più rilevanti all’analisi schmittiana, in quella che si ritiene essere la
sua concreta realizzazione storica, si trova nel volume il Doppio Stato di Ernst Fraenkel
(1947) che individua il nucleo dello stato nazional-socialista nell’intreccio tra uno stato
normativo e uno stato discrezionale. Il primo rappresenta “un sistema ordinario di governo” 3.
Il secondo costituisce un “sistema di dominio dell’arbitrio assoluto e della violenza che non
conosce limite in alcuna garanzia giuridica” 4. La loro interdipendenza costituirebbe la logica
di esercizio del governo totalitario nazionalsocialista e segnerebbe il passaggio, nel contesto
weimariano, da una dittatura commissaria ad una dittatura sovrana. Norberto Bobbio ha
sottolineato come l’analisi di Fraenkel non costituisca solo una teoria della stato totalitario ma
rappresenti una vera e propria analisi dello stato moderno che permette di indagare il legame
tra “due facce dello Stato, una coperta dal diritto, l’altra aperta all’esercizio del potere puro,
due facce dello stato che si ritrovano in diversa misura e in diverso grado in ogni sistema
politico”5.

2. Costituzionalismo liberale e governo democratico


Negli anni immediatamente successivi la fine del Secondo Conflitto Mondiale viene
articolandosi uno specifico “costituzionalismo democratico” che modifica il dualismo liberale
tra ordinario e eccezionale. Nei primi anni ‘50 il politologo Clinton Rossiter segnalava
l’urgenza di conciliare esercizio del governo democratico e difesa delle libertà con politiche
straordinarie in risposta alla minaccia totalitaria. Rossiter intendeva “perseguire, nei fatti e
con la teoria, il principio rettamente istituito della dittatura costituzionale” (p.5). L’esercizio,
in altri termini, di un potere autocratico, di cui è investito un soggetto determinato, che si
esercita però in un ordine costituzionale a garanzia della salvezza dello Stato.

1
C. Schmitt, Teologia Politica: Quattro Capitoli sulla Dottrina della Sovranità, p. 33, in C. Schmitt, Le
Categorie del ‘Politico’, a cura di G. Miglio e P. Schiera, Bologna, Il Mulino, 1972.
2
Ivi, p. 39.
3
E. Fraenkel, Il Doppio Stato. Contributo alla teoria della dittatura, Torino, Einaudi, 1983, p.13
4
Ibidem
5
Ibidem

2
Con l’espressione dittatura costituzionale Rossiter intendeva l’insieme delle procedure
e dei poteri d’emergenza in uso nei diversi regimi costituzionali che generalmente prendono le
forme della dittatura esecutiva (stato d’assedio, legge marziale), della dittatura legislativa e
del governo militare. Gli strumenti eccezionali sono quindi ricondotti a interventi
emergenziali di natura esecutiva o di natura legislativa e Rossiter si soffermava in particolare
sui secondi, il cui campo di competenza prevalente è quello della risoluzione di crisi
economiche e sociali. Essi, peraltro, costituiscono per il sistema politico democratico, lo
strumento preferibile di intervento straordinario sebbene esso comporti un significativo
accentramento di poteri. Per un tale motivo, Rossiter riteneva necessario il parallelo
rafforzamento del ruolo di controllo svolto dalle istituzioni legislative e giudiziarie a garanzia
di un ordine politico democratico e liberale.
In quegli stessi anni, nel volume Governo Costituzionale e Democrazia (1950), Carl
Friedrich metteva in evidenza come i sistemi costituzionali andavano sviluppando una gamma
di approcci nuovi, anche se ancora inadeguati, al tema della sicurezza dell’ordine
costituzionale. Differentemente da Rossiter, Friedrich ipotizzava che questa inadeguatezza
fosse proprio dovuta all’accento posto sulla legislazione come nucleo dell’azione governativa.
Nell’eccessiva delega di poteri legislativi all’esecutivo, favorita dalla convinzione che ciò
preservasse il ruolo di “custode della costituzione” e la piena legittimazione democratica
dell’assemblea eletta, risiedeva il maggiore rischio per i sistemi costituzionali. Alle camere
veniva riservato un ruolo di controllo e di garanzia costituzionale che rendeva, però, possibile
un’ampia cessione di poteri all’esecutivo e che apriva alla trasformazione permanente degli
equilibri istituzionali. Nel successivo Constitutional Reason of State (1956) e nel saggio del
1974, La Crisi Costituzionale, Friedrich tenta allora di definire i principi di una ragion di
Stato costituzionale capace di “coordinare in modo sempre più efficiente un «governo delle
leggi»”6. Egli, infatti, è convinto che il compito di uno specifico “costituzionalismo
democratico” debba essere quello di realizzare un sistema politico e istituzionale di gestione
delle emergenze capace di assumere e fare propri i pericoli posti dall’esistenza di un ampio
spazio di libertà politica e civile, e di adeguare gli strumenti costituzionali e legislativi di
gestione delle crisi alla tutela dell’ordine democratico.
Il proseguimento ideale di un percorso teorico che mira alla piena
costituzionalizzazione dell’emergenza, in aperta opposizione al modello della prerogativa
(presidenziale), ed a parziale contenimento dei rischi insiti nella delega legislativa dei poteri e

6
C.J. Friedrich, La Crisi Costituzionale, (1974), pp.183, in C.J. Friedrich, L’uomo, la comunità, l’ordine
politico, Bologna, Il Mulino, 2002, pp.181-200.

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del tradizionale approccio costituzionale liberale, lo troviamo oggi nella riflessione di Bruce
Ackerman e nella sua “costituzione di emergenza” (2004). Egli vuole definire un ordine
costituzionale flessibile che permetta la composizione di uno stato emergenziale provvisorio,
legittimato da maggioranze parlamentari crescenti ad ogni riconferma, che opera secondo un
modello ispirato all’istituto della dittatura romana. Modello dotato di strumenti emergenziali
ampi ma attivi per brevi periodi di tempo e fondati sul consenso del legislativo, sulla
collaborazione tra maggioranza e minoranza, su un sistema compensativo giurisdizionale ex
post che mitighi i costi delle scelte fatte dall’esecutivo.

3. Politiche eccezionali e gestione dell’emergenza


La risposta costituzionalista e democratica emersa nel quadro della Guerra Fredda e
perseguita oggi, tra gli altri, da Bruce Ackerman, appare però poco adeguata agli scenari
inediti prodotti dalla mondializzazione e dalla minaccia terroristica. Se può non essere
condivisibile l’immagine di uno stato di eccezione permanente che caratterizza parte della
riflessione politico-filosofica contemporanea, certamente la riflessione teorico politica e
politologica ci consegna un quadro problematico nel quale l’emergenza è un condizione
sempre presente nell’ordinario corso della politica democratica. Infatti, il quadro dei
dispositivi costituzionali con cui le democrazie contemporanee affrontano le emergenze è
oggi divenuto sensibilmente complesso. E ciò aiuta a comprendere non solamente le linee di
rapporto che s’instaurano tra autorità/libertà, ma anche gli spostamenti nelle relazioni tra i
poteri che compongono gli istituti “poliarchici” democratici. Pasquale Pasquino e John
Ferejohn hanno infatti sottolineato come una teoria dei poteri d’eccezione non si giustifica che
all’interno di un sistema costituzionale di distribuzione del potere, trasformando, quindi, i
rapporti tra i cittadini, in quanto individui, ed il governo. In caso di urgenza, le costituzioni
permettono la delega di poteri al presidente o ad una qualche altra istituzione che possono
comportare la sospensione o la riduzione degli spazi di esercizio di diritti o libertà al fine di
preservare l’ordine esistente. La natura di questi strumenti è quindi essenzialmente
conservativa. A differenza del modello costituzionale della dittatura romana, nella quale ad
essere investito del potere era un soggetto esterno all’architettura istituzionale, nelle
esperienze contemporanee che si rifanno all’esempio romano è sempre un istituto o una carica
interna all’ordinamento ad essere investita di poteri eccezionali così da garantire la continuità
del mandato popolare e democratico. Ed anche nelle esperienze differenti – quella
monocratico-parlamentare britannica e quella presidenziale statunitense – il perno intorno cui
ruotano le procedure di attivazione delle politiche eccezionali o emergenziali è sempre la

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garanzia di una qualche continuità nel processo di legittimazione democratica.
A conferma di quanto sostenuto da Carl Friedrich, l’aspetto significativo della politica
democratica recente il crescente ricorso a strumenti legislativi di gestione delle emergenze che
permettono di fronteggiare le crisi attraverso la cessione temporanea di poteri speciali
all’esecutivo, così da garantire a quest’ultimo quella legittimità democratica (rappresentativa)
che costituisce un elemento imprescindibile delle contemporanee democrazie liberali (2004,
p.216). Il modello “legislativo” (e giuridico) di gestione dell’emergenza che sembra
caratterizzare le democrazie contemporanee sarebbe allora espressione della necessità di
mettere a disposizione dell’autorità politica strumenti flessibili per rispondere alle emergenze
o alle crisi. In questo contesto l’assemblea elettiva – che è il soggetto solitamente deputato a
individuare l’emergenza ed a istruire i poteri straordinari – dovrebbe pure esercitare un ruolo
di controllo e di verifica sull’operato del governo.
Tuttavia, il ruolo di controllo delle camere, particolarmente in un contesto quale quello
odierno in cui il rapporto esecutivo/legislativo è caratterizzato da sistemi politici maggioritari,
può non essere sufficiente ad esercitare una adeguata opera di tutela dei diritti e delle libertà.
Ecco perché più importanti divengono i controlli ex post esercitati dal processo elettorale e
dagli istituti giudiziali. Resta tuttavia valida l’osservazione di Friedrich secondo cui questo
modello ha il limite, a lungo termine, di incidere in senso trasformativo e permanente sugli
ordinamenti politici. La reiterazione di statuti e leggi delega può determinare la progressiva
integrazione di interventi legislativi straordinari nel sistema giuridico e legislativo ordinario
declinando, nel mutevole e incerto rapporto tra libertà e autorità, le democrazie
contemporanee come democrazie dell’emergenza.

5
Bibliografia
Ackerman B., The Emergency Constitution, “The Yale Law Journal”, vol.113, 2004, pp.1029-
1109;
Agamben G., Stato d’eccezione, Torino, Bollati Boringhieri, 2003
Bobbio N., La democrazia e il potere invisibile, “Rivista Italiana di Scienze Politica”, 1980,
pp. 181-203
Dini V. (a cura di), Eccezione, Napoli, Dante & Descartes, 2006
Ferejohn J. e Pasquino P., The law of the exception: A tipology of emergency powers,
“I.CON”, vol.2, n.4, 2004, pp. 210-239
Fraenkel E., The Dual State. A Contribution to the Theory of Dictatorship, New York, Oxford
University Press, 1947
Friedrich C. J., Constitutional Reason of State., Providence, Brown University Press, 1957
Friedrich C.J., Constitutional Crisis, in Id., Limited Government, Eglewood Cliffs, Prentice
Hall, 1974, pp.84-99
Friedrich C.J., Constitutional Government and Democracy, Boston, Ginn and Company, 1950
Pasquino P. e Manin B., La théorie politico-constitutionelle du governement d’exception,
Paris, CREA, n.19, 2000
Rossiter C.L., Constitutional Dicatatorship. Crisis Government in the Modern Democracies,
Princeton, 1948
Schmitt C., Politische Teologie. Vier Kapitel zur Lehre der Souveranität, München-Leipzig,
Duncker & Humblot, 1922