ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE

ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA

SENTENCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA

El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, de

conformidad con lo previsto en el artículo 129 del C.C.A., por tratarse de un
proceso de doble instancia, dada su cuantía, según lo dispuesto en el artículo 3 de
la Ley 1395 de 2010, que modificó el numeral 2 del artículo 20 del C.P.C.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

129 / LEY 1395 DE 2010 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 20
NUMERAL 2

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / DEBERES DEL JUEZ / FACULTAD
OFICIOSA DEL JUEZ / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN
DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN
DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE
REPARACIÓN DIRECTA / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO /
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó

la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas
acciones judiciales no se ejercen en un término específico. (…) [E]l juez debe
declararla en caso de que se verifique la conducta inactiva del sujeto procesal
llamado a interponer la acción judicial correspondiente dentro del plazo legalmente
estipulado. La caducidad ha sido entendida como la extinción de la posibilidad de
formular una pretensión por el transcurso del tiempo previamente fijado por la ley en
forma objetiva. El artículo 136 Código Contencioso Administrativo, norma aplicable al
presente asunto, establece (…) el término para presentar demanda en ejercicio de la
acción de reparación directa es dos (2) años. (…) No obstante lo expuesto, la
jurisprudencia ha admitido que en aquellos eventos en los que no es posible
identificar el hecho generador del daño con su conocimiento, el conteo del fenómeno
de la caducidad debe empezar a operar desde este último, a fin de garantizar el
acceso a la administración de justicia. La anterior postura guarda relación con la del
legislador al redactar el literal i del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, al señalar
que el parámetro a seguir para el inicio del cómputo del término de caducidad es el
momento en el que “el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo [del
daño] si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo
conocido en la fecha de su ocurrencia”.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

136 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la facultad oficiosa del juez para declarar la
caducidad de la acción, ver sentencia de 11 de mayo del 2000, Exp. 12200, C.P.
María Elena Giraldo Gómez. Sobre el cómputo del término de caducidad de la
acción de reparación directa desde el hecho generador del daño, ver sentencia de
29 de noviembre de 2018, Exp. 47308, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO

MÉDICO / DAÑO DERIVADO DE LA ACTIVIDAD MÉDICA - Pérdida de visión
del ojo derecho / SALUD DE LA VÍCTIMA / SERVICIO MÉDICO QUIRÚRGICO
[L]a responsabilidad administrativa cuya declaratoria se solicita se originó en la
práctica de un procedimiento médico que habría desencadenado un deterioro en
el estado de salud de la paciente hasta llevarla a la pérdida de la visión en el ojo
derecho.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /
CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN JUDICIAL
CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / TRÁMITE DE LA CONCILIACIÓN /
TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Si las
partes deciden extender el plazo más allá de lo dispuesto en la ley, no se
mantiene la suspensión del término de caducidad de la acción /
CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

[E]s necesario comprobar el momento en que la paciente pudo tener conocimiento

sobre su estado, a fin de establecer si la demanda se presentó en tiempo. (…)
Aclarado lo anterior, para el ejercicio oportuno de la acción la afectada tenía un
plazo de dos años, contados a partir del día siguiente al conocimiento del daño
que dio origen a la demanda, (…) no obstante, el término de caducidad fue
suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación. De conformidad con
el artículo 20 de la Ley 640 de 2001, la conciliación debe intentarse en el menor
tiempo posible y en cualquier caso, antes del vencimiento de los 3 meses
siguientes a su radicación, en tanto las partes, de común acuerdo, pueden
extender dicho plazo para conciliar si lo desean, pero ello no mantendrá la
suspensión de la caducidad. (…) En este orden de ideas, el término de caducidad
se suspendió hasta el vencimiento de los tres meses, (…) la demanda, por su
parte, se presentó (…) luego de que precluyera la oportunidad para su
interposición.

FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 20 / LEY 640 DE 2001 -

ARTÍCULO 21

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00533-01(53831)

Actor: MIRIAM RIVERA DE VÁSQUEZ

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA)

Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Daño derivado de la actividad
médica – Daño derivado de procedimientos quirúrgicos - Falla del servicio médico
asistencial / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Concepto - CADUCIDAD DE LA
ACCIÓN –Contabilización del término de caducidad en aquellos eventos en que el
hecho generador del daño no coincide con el conocimiento del mismo –
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Cómputo del término cuando inicia el 29 de febrero
de un año bisiesto y en el año o mes de vencimiento no existe esa fecha -
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN –Configuración –Demanda presentada por fuera del
término.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante contra la sentencia del 26 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal
Administrativo de Santander de Descongestión, que negó las pretensiones de la
demanda.

I.- SÍNTESIS DEL CASO

La señora Miriam Rivera de Vásquez presentaba un diagnóstico de catarata senil y

desprendimiento de retina inferior en el ojo derecho, por lo cual se le practicó cirugía
de “vitrectomía posterior más PFC, más láser, más A de Silicón, más banda 240,
más extracción extra capsular de catarata, más lente intraocular ojo derecho”. Tras
días de evolución, tuvieron que volverla a intervenir, sin mejoría alguna. Finalmente,
la paciente presentó desprendimiento total de la retina en el ojo derecho y perdió la
vista por ese órgano, con secuelas de carácter permanente en el rostro, por lo que,
dadas sus condiciones de salud, se le recomendó no volverse a operar.

II.- ANTECEDENTES

1. La demanda

En escrito presentado el 16 de julio de 2010, la señora Miriam Rivera de Vásquez,

mediante apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra la
Nación-Ministerio de Seguridad Social en Salud, el Instituto de Seguros Sociales en
liquidación y el departamento de Santander, con el fin de que se hicieran las
siguientes declaraciones y condenas 1 (se transcribe de forma literal, incluso con
posibles errores):

“PRIMERA: Que la Nación Colombiana INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

EN LIQUIDACIÓN DE LA CIUDAD DE BUCARAMANGA DEPARTAMENTO
DE SANTANDER, es administrativamente responsable de los perjuicios

1
Fls. 64 a 66 del cuaderno 1.
 ocasionados a la señora MIRIAM RIVERA DE VÁSQUEZ, por la falla del
servicio que fue falla médica en las intervenciones quirúrgicas (…).
SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior, las partes demandadas,
deben indemnizar a los demandantes en la totalidad de los perjuicios causados
por la falla del servicio consistente en que fue intervenida el 18 de julio de 2008,
esta cirugía trajo como consecuencia daño de su nervio óptico, dejado aceite de
silicón en cámara anterior, y se le dejó el ojo con agudeza visual de percepción
de luz dudosa, local produjo un daño irreversible en la persona de la
demandante.
TERCERA: Que la condena así proferida haga tránsito a cosa juzgada y preste
mérito ejecutivo contra la parte demandada.
CUARTA: Que se actualice, a la fecha de la sentencia definitiva el valor de los
perjuicios causados”

Como indemnización de perjuicios solicitó el pago de las siguientes sumas:

- Perjuicios morales: $500’000.000 para la señora Miriam Rivera de

Vásquez.
- Perjuicios materiales: $5’000.000 en la modalidad de lucro cesante y
$12’000.000 por daño emergente.

2. Fundamentos fácticos de la demanda

Se expuso que la señora Miriam Rivera de Vásquez se encontraba afiliada al

Instituto de Seguros Sociales-I.S.S., como beneficiaria de su cónyuge Peregrino
Vásquez.

La señora Miriam Rivera fue intervenida quirúrgicamente en dos oportunidades. La

primera intervención se realizó el 20 de junio de 2007, mediante un procedimiento
denominado “vitrectomía posterior más PFC, más láser, más A de Silicón, más
banda 240, más extracción extra capsular de catarata, más lente intraocular ojo
derecho”.

En controles posteriores se encontró que la retina estaba “aplicada” en su totalidad y

que se presentaba un acortamiento, “más liquido sobretinano”, por lo que fue
necesario realizar un segundo procedimiento, que se efectuó el 18 de julio de 2008;
sin embargo, la paciente presentó atrofia del nervio óptico “coroidosis miópica, aceite
de silicón en cámara anterior” y dudosa agudeza visual de percepción de luz.

Mediante ecografía realizada el 6 de febrero de 2008, se detectó “desprendimiento

total antiguo organizado de su retina”, que daba un diagnóstico de pronóstico visual
deficiente. Pese a los controles, se aconsejó no intervenir nuevamente, por el riesgo
de desarrollar una ptisis bulbi.
Indicó la parte actora que, luego de la segunda operación, la demandante perdió
completamente la visión en el ojo derecho, quedó con secuelas definitivas y
deformación en su rostro, debido a que no se le extrajo el silicón de la cámara
anterior del ojo derecho oportunamente.

Agregó que en varias ocasiones tuvo que pagar las consultas de manera particular,
ya que la E.P.S. no las autorizaba, por lo cual el esposo de la víctima tuvo que
presentar una queja y una acción de tutela, que fueron resueltas favorablemente.
Expuso que el tratamiento no fue el adecuado y los objetos que fueron introducidos
en el ojo de la paciente, además de hacerla perder la visión, le dejaron graves
consecuencias en su salud.

3. Trámite procesal

La demanda se admitió por el Tribunal Administrativo de Santander mediante auto

del 27 de octubre de 20102, decisión que se notificó a las demandadas y al Ministerio
Público en debida forma3.

4. Contestación de la demanda

La Nación-Ministerio de la Protección Social se opuso a la prosperidad de las

pretensiones4. Propuso las excepciones de: i) falta de legitimación en la causa por
pasiva, en tanto no prestó directamente el servicio médico ni le estaba atribuida tal
función; ii) ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento del
requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de los contencioso
administrativo, ya que, si bien en el acta de conciliación aparecía la entidad como
convocada, no existía pronunciamiento alguno de la misma y nada se dijo frente a
su inasistencia a la audiencia y, iii) caducidad, de conformidad con el numeral 8
del artículo 136 del C.C.A.

El departamento de Santander contestó la demanda mediante escrito en el que

solicitó que se negaran las peticiones de la parte actora 5. Formuló la excepción de
falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que en la demanda no se
relacionaba alguna actuación del ente territorial que comprometiera su
responsabilidad, pues sus funciones eran administrativas y no le correspondía
prestar servicios de salud; además, la Secretaría de Salud Departamental no tenía

2
Fl. 93 del cuaderno 1.
3
Fls. 93 reverso, 97 a 102 del cuaderno 1.
4
Fls. 103 a 113 del cuaderno 1.
5
Fls. 131 a 135 del cuaderno 1.
ninguna incidencia en el Instituto de Seguros Sociales, entidad que prestó la
atención médica.

De otro lado, el Instituto de Seguros Sociales solicitó la denegatoria de las

pretensiones6. Invocó la excepción de “ausencia de responsabilidad en el hecho
causante del daño”, ya que a la paciente se le brindó la atención médica necesaria
de acuerdo a los síntomas presentados; asimismo, la patología “no se podía
predecir de manera absoluta por lo que ella misma representa”. Argumentó de la
misma manera la caducidad de la acción, tras considerar que la demanda se
presentó fuera del término concedido por la ley.

5. Llamamiento en garantía

En escrito separado, el I.S.S. llamó en garantía al Centro de Diagnóstico

Oftalmológico Ltda.7, toda vez que de acuerdo con las manifestaciones de la
demanda, el servicio de salud de oftalmología se prestó en este centro, en virtud de
un vínculo contractual.

Mediante auto de 4 de mayo de 2011, el Tribunal Administrativo de Santander negó

el llamamiento, en razón a que no fue acreditada la relación contractual alegada,
pues, aunque el Centro de Diagnóstico Oftalmológico Ltda. prestó servicios médicos
a la demandante, se desconocía si lo hizo motivado por un acuerdo de voluntades
suscrito con el I.S.S., en tanto no se aportó al proceso8.

6. La etapa probatoria y los alegatos de conclusión

A través de providencia del 17 de agosto de 20119, el Tribunal Administrativo de

Santander decretó las pruebas solicitadas y, una vez vencido el período probatorio,
por auto del 16 de noviembre del mismo año 10, corrió traslado a las partes para
alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo.

El departamento de Santander reiteró sus argumentos sobre la ausencia de

responsabilidad, por cuanto en la demanda no se describía alguna actuación suya
que diera lugar a una condena, pues los hechos que dieron origen al supuesto daño
tuvieron su génesis en acciones del Instituto de Seguros Sociales11.

6
Fls. 136 a 138 del cuaderno 1.
7
Fl. 139 del cuaderno 1.
8
Fls. 149 a 150 del cuaderno 1.
9
Fls. 152 a 153 del cuaderno 1.
10
Fl. 242 del cuaderno 1.
11
Fls. 243 a 246 del cuaderno 1.
La parte demandante expuso que a la señora Miriam Rivera de Vásquez se le causó
un daño, materializado en la pérdida de la visión por su ojo derecho luego de dos
intervenciones, con secuelas de carácter permanente visibles en el rostro, lo cual se
evidenciaba en la historia clínica. A partir de allí, también se infería que no se le dio
la atención debida, al punto que fue necesario interponer quejas y una acción de
tutela a fin de lograr que se autorizaran los procedimientos ordenados por el
especialista, aunque sin éxito, pues ya no era recomendable efectuar nuevos
tratamientos ante la delicada situación en que quedó. Advirtió que el ISS aportó la
historia clínica incompleta, sin incluir el período desde la segunda cirugía en
adelante12.

7. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión, mediante sentencia del

26 de febrero de 2015, negó las pretensiones de la demanda13.

En primer lugar, el a quo declaró no probadas las excepciones propuestas por las
demandadas, así: i) caducidad: en tanto los hechos generadores del daño
sucedieron el 18 de julio de 2008 y la demanda se interpuso el 16 de julio de 2010,
es decir de manera oportuna, aun sin tener en cuenta la suspensión del término con
la presentación de la solicitud de conciliación, ii) ineptitud sustantiva de la demanda
por falta de agotamiento de requisito de procedibilidad para acudir ante la
jurisdicción: consideró que era deber el juez evitar fallos inhibitorios, por ello,
comoquiera que en la fase de admisión el Tribunal omitió verificar si se había
agotado el requisito de procedibilidad frente a todos los demandados, la Sala
procedería al estudio de fondo para no privar a la parte actora de su derecho a la
administración de justicia y iii) falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta
por la Nación-Ministerio de la Protección Social y el departamento de Santander:
manifestó que se trataba de un presupuesto para dictar sentencia.

Ahora bien, frente al caso concreto, adujo que los problemas de salud que
aquejaban a la demandante no derivaron del procedimiento quirúrgico, sino de una
enfermedad preexistente. Al respecto, de las pruebas obrantes en el asunto se podía
inferir que antes de ser intervenida por primera vez la paciente ya había perdido su
visión, pues, con el resultado de la ultrasonografía ocular modo A y B realizada el 11
de mayo de 2007, se apreciaba que había desprendimiento de retina y además, los
12
Fls. 247 a 248 del cuaderno 1.
13
Fls. 303 a 312 del cuaderno del Consejo de Estado.
médicos informaron a la paciente de los riesgos del procedimiento, con la aclaración
de tratarse de una obligación de medio y no de resultado. Sobre ese punto de la
responsabilidad, concluyó (se transcribe de forma literal, incluso con posibles
errores)14:

“Nótese como ninguno de los medios de convicción aportados refleja atención

negligente o tardía, ni desidia en el empleo de los medios requeridos para tratar
el diagnóstico que presentaba la actora, ni logran controvertir, que los
procedimientos a los que fue sometida hayan sido erróneos o desatinados, por
el contrario se observa que el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-ISS le
suministró todos los exámenes y procedimientos que requería”.

Al mismo tiempo, agregó que, si bien era cierto que se presentó una acción de tutela
para que se autorizara a la paciente el retiro de silicón de la cámara anterior, por
toque endotelial del ojo derecho, y que efectivamente fue ordenado por sentencia, en
atención a lo prescrito por el médico tratante, en dicha providencia no se identificó el
documento médico que contenía dicha sugerencia, ni tampoco fue aportado al
proceso; por el contrario reposaba la valoración que señalaba que volver a intervenir
a la señora Miriam Rivera de Vásquez no era recomendable.

8. El recurso de apelación

La parte actora interpuso oportunamente recurso de apelación contra la anterior

providencia15.

Sostuvo que, para el 4 de mayo de 2007, el I.S.S. autorizó a la demandante un

estudio denominado “ultrasonografía ocular modo A y B con contenido”, realizado
el día 17 de ese mes y año, con resultado de “Desprendimiento de Retina Total
Inferior”; es decir, que era parcial, de modo que para esa fecha la paciente no
había perdido totalmente la visión y el aspecto de su rostro era normal. En ese
sentido, al conocerse el diagnóstico, no se trató a la paciente con la urgencia que
ameritaba su caso, lo que finalmente generó la ceguera total en el ojo derecho.

Manifestó que, luego de las cirugías, el médico tratante guardó silencio sobre las
condiciones de la paciente, por lo que tuvo que acudir a otros galenos particulares
a fin de establecer las consecuencias de los procedimientos, quienes le
recomendaron no volverse a operar.

9. Trámite en segunda instancia

14
Fls. 64 a 66 del cuaderno 1.
15
Fls. 315, 317 a 328 del cuaderno del Consejo de Estado.
El recurso interpuesto fue concedido a través de auto del 18 de marzo de 2015 16 y
admitido por esta Corporación el 16 de junio de 201517. Posteriormente, por auto del
14 de marzo de 201618, se corrió traslado a las partes para que alegaran de
conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera
concepto de fondo.

El apoderado de la parte actora reiteró los argumentos expuestos en el recurso de

apelación19.

La Nación-Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección

Social solicitó que se declararan probadas las excepciones propuestas. Adujo que el
a quo desconoció que no bastaba con afirmar en la demanda que se convocó
a conciliación a la entidad accionada, sino que era necesario demostrar tal hecho, lo
cual no aparecía acreditado en el presente asunto; por ello había lugar a reconocer
que no se agotó el requisito de procedibilidad frente al Ministerio de Salud.
Igualmente, alegó que no le correspondía responder por los daños sufridos por la
señora Miriam Rivera

de Vásquez, por lo que se configuraba una falta de legitimación en la causa por

pasiva20.

La parte demandante explicó que era evidente que la señora Miriam Rivera sufrió un
daño, concretado no solo en la pérdida de la visión, sino en la existencia de un
objeto extraño en su cuerpo, que le producía un dolor intenso y permanente que,
igualmente, había generado daño en el ojo izquierdo por el esfuerzo que hacía.
Reiteró que a la paciente no la atendieron en debida forma, al punto de que ya no se
le podía efectuar otro tratamiento para mejorar su salud21.

III. CONSIDERACIONES

1. Presupuestos de procedibilidad de la acción de reparación directa en el

caso sub examine

1.1. Competencia
16
Fl. 331 del cuaderno del Consejo de Estado.
17
Fls. 349 a 351 del cuaderno del Consejo de Estado.
18
Fl. 393 del cuaderno del Consejo de Estado.
19
Fls. 537 a 717 del cuaderno del Consejo de Estado.
20
Fls. 394 a 401 del cuaderno del Consejo de Estado.
21
Fls. 402 a 403 del cuaderno del Consejo de Estado.
El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, de
conformidad con lo previsto en el artículo 129 del C.C.A., por tratarse de un
proceso de doble instancia, dada su cuantía 22, según lo dispuesto en el artículo 3
de la Ley 1395 de 2010, que modificó el numeral 2 del artículo 20 del C.P.C. 23, en
tanto que la sumatoria de las pretensiones excede los 500 salarios mínimos
legales mensuales vigentes24 a la fecha de presentación de la demanda 25.

1.2. El ejercicio oportuno de la acción

Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó

la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas
acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga
procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y, de no hacerlo a
tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo
su derecho.

Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno

derecho, es decir, que no admite renuncia ni convención entre las partes y el juez
debe declararla en caso de que se verifique la conducta inactiva del sujeto procesal
llamado a interponer la acción judicial correspondiente dentro del plazo legalmente
estipulado26. La caducidad ha sido entendida como la extinción de la posibilidad de
formular una pretensión por el transcurso del tiempo previamente fijado por la ley en
forma objetiva.

El artículo 136 Código Contencioso Administrativo, norma aplicable al presente

asunto, establece que el término para presentar demanda en ejercicio de la acción
de reparación directa es dos (2) años “contados a partir del día siguiente del
22
Por concepto de perjuicios morales se solicitó la suma de $500’000.000, por perjuicios materiales
en la modalidad de lucro cesante $5’000.000 y por daño emergente $12’000.000.
23
“ARTÍCULO 3º. Modifíquese el numeral 2 del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, el
cual quedará así:
1. <sic, 2> Por el valor de la suma de todas las pretensiones acumuladas al momento de la
presentación de la demanda”.
24
A la fecha de presentación de la demanda, 16 de julio de 2010, equivalen a $257’500.000.
25
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo
624 del Código General del Proceso, la competencia se determina según la norma vigente al
momento de la presentación de la demanda.
26
Al respecto la Sala ha señalado: “Es por lo anterior que se da aplicación a la máxima latina
"contra non volenten agere non currit prescriptio”, es decir que el término de caducidad no puede
ser materia de convención, antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede
renunciarse.// Dicho de otro modo, el término para accionar no es susceptible de interrupción, ni de
renuncia por parte de la Administración. Es, que el término prefijado por la ley, obra
independientemente y aún contra voluntad del beneficiario de la acción”. Consejo de Estado,
Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo del 2000, exp. 12200, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la
ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de
trabajo público o por cualquiera otra causa”.

No obstante lo expuesto, la jurisprudencia ha admitido que en aquellos eventos en

los que no es posible identificar el hecho generador del daño con su conocimiento,
el conteo del fenómeno de la caducidad debe empezar a operar desde este último,
a fin de garantizar el acceso a la administración de justicia 27.

La anterior postura guarda relación con la del legislador al redactar el literal i del
artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, al señalar que el parámetro a seguir para el
inicio del cómputo del término de caducidad es el momento en el que “el
demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo [del daño] si fue en fecha
posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha
de su ocurrencia”.

En el sub examine, una vez revisada la demanda, sus fundamentos y el recurso

de apelación, se entiende que la responsabilidad administrativa cuya declaratoria
se solicita se originó en la práctica de un procedimiento médico que habría
desencadenado un deterioro en el estado de salud de la paciente hasta llevarla a
la pérdida de la visión en el ojo derecho, por lo que es necesario comprobar el
momento en que la paciente pudo tener conocimiento sobre su estado, a fin de
establecer si la demanda se presentó en tiempo

En atención al material probatorio obrante en el expediente, recaudado

oportunamente y con el lleno de los requisitos legales, se tienen debidamente
demostrados en este proceso los siguientes hechos:

El 4 de mayo de 2007, la Central de Autorizaciones Seccional Santander del

Instituto de Seguros Sociales, autorizó a la señora Miriam Rivera Vásquez
“ultrasonografía ocular modo A y B, con contenido” en el Centro de Diagnóstico
Oftalmológico Ltda., por presentar diagnóstico de Catarata senil incipiente 28

Dicho examen se practicó el 11 de mayo de 2007, en el cual se reportaron los

siguientes hallazgos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores) 29:

27
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 29 de
noviembre de 2018, exp. 47308.
28
Fl. 17 del cuaderno 1.
29
Fl. 19 del cuaderno 1.
 “HALLAZGO DE OJO DERECHO:
GLOBO: De tamaño y forma normal
CRISTALINO: Se observa aumento de la reflectividad.
CAVIDAD VITREA Y COMPLEJO RETINO COROIDEO: Se observan ondas
de alta reflectividad (100% retinal) que conforman imagen tipo membrana
móvil con adhesión a nervio óptico (DR total).
NERVIO ÓPTICO: Excavación no detectable
CONCEPTO:
1. DR. TOTAL INFERIOR
2. CATARATA”

El 4 de junio de 2007, la señora Miriam Rivera de Vásquez consultó al médico en

el Centro de Diagnóstico Oftalmológico, con el siguiente motivo (se transcribe de
forma literal, incluso con posibles errores)30:

“no veo nada x OD”+ 1 mes de evolución”

(…)
Diagnóstico:
DR Total
PURD2
Se le explica su cuadro clínico, gravedad procedimiento, riesgos y
complicaciones.
TRATAMIENTO/EXÁMENES
1. Urgente OD: vitrectomía+ PFC +láser + a silicón + ganda 240 + EEC+ lente
2. Valoración preanestésica
3. Biometría O. izquierdo”.

Igualmente, reposa en la historia clínica la anotación de 8 de junio de 2007, en la

que el médico tratante diagnosticó desprendimiento de retina total en ojo derecho,
por lo cual ordenó un procedimiento vitrectomía+ PFC +láser + a silicón + ganda
240 + EEC+ lente, con la siguiente anotación (se transcribe de forma literal,
incluso con posibles errores)31:

“Se le explica su cuadro clínico, su pronóstico visual reservado deficiente,

procedimiento quirúrgico, los riesgos inherentes a la cirugía, previsibles y no
previsibles, posibles complicaciones tales como: endoftalmitis, glaucoma,
desprendimiento de retina, descompensación corneal, hemorragia, pérdida
del órgano, riesgos de un segundo tiempo quirúrgico que es una cirugía de
medios y no de resultados, quien entiende, acepta y firma”.

En cita de 21 de junio de 2007, primer día pos operación, se ordenaron exámenes

y se recetaron medicamentos, con la siguiente observación (se transcribe de
forma literal, incluso con posibles errores)32:

“Se les explica su cuadro clínico, su pronóstico visual reservado deficiente,

los riesgos de complicaciones, se dan indicaciones”.

30
Fl. 21 del cuaderno 1.
31
Fl. 20 del cuaderno 1.
32
Fl. 23 reverso del cuaderno 1.
En anotación en la historia clínica de 28 de junio siguiente se advierte el siguiente
plan de tratamiento (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores) 33:

“1. Se retiran puntos conjuntivales, boca abajo

2. Paños de agua tibia OD
3. Atropina una gota al día por una semana y suspender”
4. Tobradex c/8 horas O.D. una gota
5. Control dos semanadas (llamar a solicitar cita)
Se le explica su cuadro clínico, su pronóstico visual reservado deficiente, los
riesgos de complicaciones, se dan indicaciones”.

En nueva valoración médica pos operación de 13 de julio de 2007, se observa (se

transcribe de forma literal, incluso con posibles errores) 34:

“Examen: OI acortamiento de retina

Líquido subretiniano.
Plan: 1. Vitrectomía + PFC + láser + Asilicón + Retinotomía OD
2. valoración preanestésica.
Se le explica su cuadro clínico y procedimiento quirúrgico que se hace
necesario realizar”.

Se practica nueva cirugía el 18 de julio de 2007, sin que repose la historia clínica
que describa el procedimiento; sin embargo, en control de 19 de julio de 2007, se
indicó (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores) 35:

“Viene Peregrino Vásquez.

MC: OD: Primer día post Vp+láser por DR
Examen: OD hiperimia conjuntival, edema corneal, gas en cámara anterior,
lente centrado (…).
Plan: 1. Compresas de agua tibia OD
(…).4. Control en una semana.
Se le explica su cuadro clínico, riesgo de complicaciones, se dan
instrucciones”.

Igualmente, en control de 2 de agosto de 2007 se señaló que había pronóstico

visual reservado, debido al deficiente cuadro clínico, así (se transcribe de forma
literal, incluso con posibles errores)36:

“(..).
MC: OD Post VP+L+AS del 18 de julio 07
Examen: O Der: Pseudofaco cámara posterior, desprendimiento inferior de
retina, retina polo posterior aplicada.
(…). Se le explica su cuadro clínico, pronóstico visual reservado, deficiente,
se le dan indicaciones.”

33
Fl. 23 reverso del cuaderno 1.
34
Fl. 23 del cuaderno 1.
35
Fl. 24 reverso del cuaderno 1.
36
Fl. 24 del cuaderno 1.
Seguidamente, en la historia clínica se observa registro de consulta de 16 de
agosto de 2007, que indica (se transcribe de forma literal, incluso con posibles
errores)37:

“MC: OD recambio a silicón el 18 julio 07

Examen: retina aplicada
(…).
Se le explica cuadro clínico”.

El 15 de noviembre de 2007 la paciente manifestó que no veía por su ojo derecho

(se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores) 38:

“control retinopexia + A Silicón ya retirado

Refracción: OD No reflejo NPL dudoso
OI – 1.00 SPH 20/70
Viene: Ana de Vásquez
MC: OD: control cirugía (2) la última 18 julio
Examen: OD no veo nada por un ojo
Coroidosis miopica DR
Se le explica su cuadro clínico”.

De conformidad con la evolución del cuadro clínico de la señora Miriam Rivera, el

25 de noviembre de 2007 se ordena el retiro de A. Silicón de la cámara anterior
del ojo derecho, de la siguiente manera (se transcribe de forma literal, incluso con
posibles errores)39:

“(…)
Examen: OD gotas A silicón en cámara anterior (…)
Plan: 1. Retiro a silicón de cámara anterior del O derecho
Se le explica su cuadro clínico, el procedimiento quirúrgico y que está
pendiente el retiro del a silicón”.

Mediante providencia de 11 de diciembre de 2007, el Juzgado Tercero Civil del

Circuito de Bucaramanga resolvió la acción de tutela presentada por el señor
Peregrino Vásquez Infante, en representación de Miriam Rivera de Vásquez, con
el fin de que se autorizara a la mencionada un procedimiento no POS, por parte
del ISS, denominado “retiro de silicón cámara anterior por toque endotelial ojo
derecho”, en la cual se amparó el derecho fundamental a la vida y seguridad social
de Mirian Rivera de Vásquez y se ordenó a la E.P.S. Instituto de Seguros Sociales
que en 48 horas, luego de la notificación de la providencia, autorizara y practicara
el procedimiento , de conformidad a lo prescrito por el médico tratante, “así como
los demás medicamentos, procedimiento, exámenes y tratamientos, que la
37
Fl. 24 del cuaderno 1.
38
Fl. 26 reverso del cuaderno 1.
39
Fl. 26 del cuaderno 1.
atención integral a su salud por el padecimiento de que da cuenta esta actuación
le prescriban los facultativos, sin que pueda exigírsele el pago de cuotas
moderadoras y/o copagos”40.

A folio 27 obra un oficio enviado por un médico del Grupo Funcional de Calidad del
I.S.S. Seccional Santander dirigido al Centro Diagnóstico y Cirugía Ocular
“Cedco”, a fin de que se valorara el estado de la paciente y se emitiera un
concepto médico sobre las conductas tomadas 41. En ese sentido, la paciente fue
atendida por un especialista retinólogo del Cedco el 10 de diciembre de 2007, que
anotó manera (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores) 42:

“(…).
Paciente con percepción de luz leve en ojo derecho, no puede ser valorado
en fondo de ojo, pero por la historia adjunta se deduce del mal pronóstico
visual. Realizar una ecografía mostraría el estado retiniano y podría ampliar
mi criterio.
C/ se solicita ecografía ojo derecho”.

Luego de efectuado el examen, el médico del Cedco nuevamente valoró a la

paciente el 19 de febrero de 2008, oportunidad en la cual dejó la siguiente nota de
evolución (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores) 43:

“S/ Trae eco OD que muestra desprendimiento retina total y cerrado con
engrosamiento coroideo severo. No recomiendo cirugía en OD.
Sin pronóstico visual y ptisis en evolución
Control 1 mes retina con orden”

Mediante oficio de 22 de febrero de 2008, el Médico del Grupo Funcional de

Calidad E.P.S. I.S.S. Sección Santander se dirigió a la Jefe del Departamento de
Contratación de Servicios de Salud – E.P.S. I.S.S., Seccional Santander, así (se
transcribe de forma literal, incluso con posibles errores) 44:

“La presente es para indicar que dentro del trámite correspondiente, a la

petición presentada por el señor peregrino Vázquez Infante, se realizó
consulta especializada en retinología a la señora Miriam Rivera de Vásquez,
con la finalidad de conocer estado actual y pronóstico, en su patología ocular.

El día de hoy 22/02/08 acude el señor PEREGRINO VÁSQUEZ INFANTE,

indicando que la usuaria fue vista por el doctor Javier R Becerra (retinólogo),
quién refiere: “desprendimiento de retina total y cerrado, con engrosamiento
coroideo severo, no recomienda cirugía OD, sin pronóstico visual y ptisis en
evolución”.
40
Fls. 9 a 14 del cuaderno 1.
41
Fls. 27 y 28 del cuaderno 1.
42
Fl. 29 del cuaderno 1.
43
Fl. 33 del cuaderno 1.
44
Fls. 31 a 32 del cuaderno 1.
 Sin embargo el señor PEREGRINO VÁSQUEZ INFANTE refiere que su
esposa continúa sintomática (motivo de la petición) y según indica el usuario;
al parecer por referencia del doctor Javier R Becerra, se recomendó continuar
manejo con médico tratante (Doctor Luis Montoya Quesada –Retinólogo).

Dado lo anterior, y tomando en cuenta la necesidad de dar respuesta de

fondo a la petición presentada por el usuario: Respetuosamente le solicito:
Autorizar cita con el doctor Luis Montoya Quesada - retinólogo oftalmólogo de
la IPS Centro de diagnóstico oftalmológico, con la finalidad de que le sea
definida una conducta terapéutica; médica o quirúrgica, que de solución
“definitiva” a la sintomatología que presenta la señora Miriam Rivera de
Vásquez”.

El 28 de febrero de 2008, el médico tratante del Centro de Diagnóstico

Oftalmológico atendió a la paciente y dejó las siguientes anotaciones en la historia
clínica siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores) 45:

“Paciente asiste después de 3 meses reporta ver dolor ocular en AO

Refracción OD No hay reflejo NPL
OI – 10.00 SPH 20/50 mejoró.
Trae eco. OD del 06-06-2008 el cual reporta desprendimiento total antiguo
organizado.

Ojo en ptisis bulbi

Examen: OD disminución de la hendidura palpebral (…), lente atrapado en
pupila (…).
AV: OD PPL
Requiere valoración oculoplástica, su pronóstico es muy deficiente por
marcado riesgo de irse a Ptesis bulbi y que no se le puede realizar cirugía
para mejor visión.
Controles periódicos cada dos meses.
Diclofenaco C/ 8 horas OD”.

En respuesta a la petición anterior, el 6 de junio de 2008, el médico tratante Luis

Montoya Quesada manifestó (se transcribe de forma literal, incluso con posibles
errores)46:

“La paciente consulta por primera vez a este centro el 04/06/07, por pérdida
de su visión por ojo derecho de un mes de evolución, al examen la agudeza
visual de su ojo derecho es de percepción de luz dudoso y se encuentra un
desprendimiento de retina total con proliferación vítreo retiniana D2, el día
20/06/07 se lleva a cirugía donde se le práctica vitrectomia posterior + PDF +
láser + A de silicón + banda 240 + extracción extracapsular de catarata +
lente intraocular ojo derecho intraocular ojo derecho, en control de 28/06/07
su retina se encuentra aplicada en su totalidad, el 13/07/07 se observa un
acortamiento de retina y líquido subretinano, siendo intervenida el 18/07/08, la
paciente ha continuado en controles donde se observa atrofia nervio óptico,
coroidosis miopica, aceite de silicón en cámara anterior, agudeza visual de
percepción de luz dudoso, el 28/02/08 trae ecografía de su ojo derecho
practicada el 06/02/08, que reporta desprendimiento total antiguo organizado

45
Fl. 34 del cuaderno 1.
46
Fl. 39 del cuaderno 1.
 de su retina, se le explica su pronóstico deficiente visual, la valoración por
oculoplástica y los controles de seguimiento y no la intervención quirúrgica
por el riesgo de que pueda desarrollar una ptisis bulbi”.

El 28 de agosto de 2008, la paciente consultó a un médico particular del centro

Médico Carlos Ardila Lulle, que anota lo siguiente (se transcribe de forma literal,
incluso con posibles errores)47:

“Biomicroscopia: ojo derecho: hipotonía, cicatrices por vitrectomía posterior

más extracción de catarata, membrana pupilar, pupila ascendida y fibrótica,
atrofia iridiana, rubeosis del iris, burbujas de silicón en cámara anterior, ptosis
palpebral.
Ojo izquierdo: Pseudofaquia normal.
Tonometría: hipotonía ojo derecho /17mm Mg ojo izquierdo
Fondo de ojo: ojo derecho: no visible
Ojo izquierdo: cambios pigmentarios maculares relacionados con la edad.
R1. Tratamiento médico
2. Se solicita valoración por cirujano plástico ocular
3. cita en seis meses”.

Para la Sala quedó demostrado que la señora Miriam Rivera de Vásquez fue
sometida a una cirugía el 20 de junio de 2007 y a una segunda cirugía el 18 de
julio del mismo año, como consta en las anotaciones realizadas en
la historia clínica de los controles posoperatorios, no el 18 de julio de 2008 como
se sostuvo a lo largo del proceso y erradamente lo asumió el tribunal de primera
instancia

En ese sentido, con fin de ofrecer un diagnóstico cierto sobre el estado de salud,
en tanto, para ese momento no se tenía claridad frente al asunto, se ordenó el
examen de ultrasonografía ocular y el 19 de febrero de 2008 el médico de Centro
de Diagnóstico y Cirugía Ocular halló el desprendimiento total de la retina, por lo
que aconsejó no volver a intervenir a la paciente en el ojo derecho, cuestión que
fue confirmada por el médico tratante del I.S.S. el 28 de febrero de 2008 y así fue
comunicado a la interesada .

Así las cosas, para esta Sala es claro que la parte actora conoció del daño
ocasionado a la señora Mirian Rivera de Vásquez desde el 28 de febrero de 2008,
con la información ofrecida por los galenos y el análisis del resultado del examen
practicado en esa oportunidad, por tanto, es ese el momento que se debía tener
en cuenta para contar el término de la caducidad.

47
Fl. 41 del cuaderno 1.
Aclarado lo anterior, para el ejercicio oportuno de la acción la afectada tenía un
plazo de dos años, contados a partir del día siguiente al conocimiento del daño
que dio origen a la demanda, es decir que el término para acudir ante la
jurisdicción corrió desde el 29 de febrero de 2008 hasta el 28 de febrero de 2010,
dado que este último año no fue bisiesto y, ante la inexistencia de dicha fecha en
2010, se debe entender que el plazo vence el último día del respectivo mes 48; no
obstante, el término de caducidad fue suspendido con la presentación de la
solicitud de conciliación el 22 de octubre de 2009, cuando faltaban 130 días para
que operara.

De conformidad con el artículo 20 49 de la Ley 640 de 2001, la conciliación debe

intentarse en el menor tiempo posible y en cualquier caso, antes del vencimiento
de los 3 meses siguientes a su radicación, en tanto las partes, de común acuerdo,
pueden extender dicho plazo para conciliar si lo desean, pero ello no mantendrá la
suspensión de la caducidad. Por su parte, el artículo 21 del mismo cuerpo
normativo, refiere que:

“La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el

conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el
caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de
conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido
por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el
artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3)
meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta
suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.

Con base en lo anterior, la suspensión de la caducidad, derivada del trámite

conciliatorio, operó hasta el 22 de enero de 2010 50, lo que no se altera por el

48
Este mismo criterio fue plasmado por el legislador en el séptimo inciso del artículo 118 del
Código General del Proceso,en los siguientes términos: “Cuando el término sea de meses o de
años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o
año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año . Si su
vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente” (se destaca).
49
“Si de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la audiencia de conciliación extrajudicial
en derecho deberá intentarse en el menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá que surtirse
dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Las partes por mutuo
acuerdo podrán prolongar este término.
“La citación a la audiencia deberá comunicarse a las partes por el medio que el conciliador
considere más expedito y eficaz, indicando sucintamente el objeto de la conciliación e incluyendo
la mención a las consecuencias jurídicas de la no comparecencia.
“PARÁGRAFO.  Las autoridades de policía prestarán toda su colaboración para hacer efectiva la
comunicación de la citación a la audiencia de conciliación”.

50
“(…).
Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó
a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día
del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día
hábil siguiente.
(…)”.
hecho de que la constancia de conciliación fallida haya sido expedida el 2 de
marzo de 2010.

En este orden de ideas, el término de caducidad se suspendió hasta el

vencimiento de los tres meses, es decir, hasta el 22 de enero de 2010, fecha al
cabo de la cual se reanudó el conteo de los 130 días faltantes para su operancia,
los que vencieron el 1 de junio de 2010; la demanda, por su parte, se presentó el
16 de julio de ese año, luego de que precluyera la oportunidad para su
interposición.

Así las cosas, deberá ser modificada la decisión emitida en primera instancia por el
Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión, el 26 de febrero de 2015,
en consideración a que se configuró la caducidad del derecho de acción de la
demandante.

2. Costas

En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación

procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de
conformidad

con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la

Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la ley, 

F A L L A:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia apelada, proferida el 26 de febrero de 2015,

por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión, de acuerdo con la
parte motiva de esta sentencia, la cual quedará así:

PRIMERO: Declarar de oficio la caducidad de la acción, de

conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de
origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO