DIPLOMADO

DESCENTRALIZACIÓN
Modalidad eLearning

Apuntes del
docente

Módulo 3
Desarrollo Regional y Local
Prof. Luis Lira
CONTENIDOS

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................... 2

UNIDAD 1 |DESARROLLO TERRITORIAL: LA INTERACCIÓN ENTRE DESARROLLO Y ESPACIO ............................................. 3

SECCIÓN 1.1. |EL MODELO DE CRECIMIENTO ............................................................................................... 14

SECCIÓN 1.2. | ¿QUÉ ES EL DESARROLLO TERRITORIAL? ................................................................................. 18

SECCIÓN 1.3. | EL TRILEMA DE LA GLOBALIZACIÓN Y EL “DESARROLLO REGIONAL” ................................................. 28

SECCIÓN 1.4. | NECESIDAD DE UN PARADIGMA PARA ENFRENTAR LA MODIFICACIÓN DE LA

CONFIGURACIÓN TERRITORIAL DEL PAÍS ......................................................................................................... 30

UNIDAD 2 |LAS INTERVENCIONES EN PRO DEL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL ....................................................... 36

SECCIÓN 2.1. | POLÍTICAS REGIONALES-LOCALES TERRITORIALES ....................................................................... 37

SECCIÓN 2.2. | LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA REGIÓN AISLADA .................................................................... 39

SECCIÓN 2.3. | LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO REGIONAL A ESCALA NACIONAL ................................. 41

SECCIÓN 2.4. | EL IMPACTO TERRITORIAL DE LAS POLÍTICAS NEOLIBERALES .......................................................... 44

SECCIÓN 2.5. | LAS POLÍTICAS REGIONALES QUE PROMUEVEN LA ORGANIZACIÓN SOCIAL DE LAS
REGIONES Y LA DESCENTRALIZACIÓN ............................................................................................................. 47

SECCIÓN 2.6. | LA REESTRUCTURACIÓN DE LOS ESPACIOS NACIONALES ............................................................... 52

SECCIÓN 2.8. | LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO TERRITORIAL EN LA ACTUALIDAD ................................................... 53

SECCIÓN 2.9 | EL NUEVO VOCABULARIO DEL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL ...................................................... 57

SECCIÓN 2.10 | CONCEPTOS RECURRENTES EN LA ACTUALIDAD ........................................................................ 58

SECCIÓN 2.11 | CONCLUSIONES ............................................................................................................... 60

BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................................ 63

1
INTRODUCCIÓN

El desarrollo regional-local es un concepto que trasunta distintos significados, al

igual que el elusivo desarrollo, para diferentes interlocutores. En los cincuenta y
hasta mediados de los setenta el concepto era desarrollo regional. Desde
mediados de los ochenta surge el concepto de desarrollo local. Y desde los dos
mil en adelante, el concepto de desarrollo territorial parece envolver a ambos.
¿Esta sinonimia será real, o los tres conceptos son diferentes? En la discusión
académica son conceptos diferentes, pero en la práctica se los usa
indistintamente que genera un entramado complejo en la realidad que es
multiescalar.

A su vez, las políticas de desarrollo son un campo complejo en su formulación y

ejecución. Su complejidad deriva tanto del contenido de ellas como de la
diversidad de actores y objetivos que se persigan. Cuando se habla de políticas
públicas territoriales la complejidad es aún mayor ya que el objetivo buscado y la
escala (internacional, nacional, regional, local y sub-local) demandan ser
precisados para su correcta formulación e implementación. Ello se debe en
buena medida a que no está claro el concepto de desarrollo territorial.

En este sentido, estas notas buscan dar cuenta en forma general y didáctica del
concepto de desarrollo regional-local territorial y de algunas políticas formuladas
y ejecutadas en los países de América Latina que buscan modificar la relación
espacio-sociedad. Y, además, llamar la atención sobre la necesidad de incorporar
la dimensión territorial a las políticas públicas y privilegiar su formulación y
ejecución de abajo-hacia arriba.

2
UNIDAD 1 |DESARROLLO TERRITORIAL: LA INTERACCIÓN ENTRE
DESARROLLO Y ESPACIO

El concepto de desarrollo es uno de aquellos conceptos que trasuntan distintos

significados para distintos interlocutores y seguramente el equipo de sabios de
Ingsoc de Orwell en su novela 1.984, lo habría eliminado del Newspeak. Su
significado varía con la historia, la cultura, con el contenido ideológico de quienes
lo utilizan y también con la escala del análisis. No obstante, ello, los autores
personales e institucionales concuerdan que el desarrollo es una preocupación
que comienza en los años cincuenta y que puede caracterizarse como condición
alcanzada o como el proceso que permite llegar a lograrla.

El concepto de desarrollo alude como condición alcanzada, a una función

multidimensional que incluye con ponderaciones variables, objetivos y políticas
que, cronológicamente, han privilegiado el crecimiento económico en los
cincuenta; la distribución de ingresos en los sesenta; la aceptación del medio
ambiente y la calidad de vida en los setenta; la satisfacción de las necesidades
básicas de la población en los ochenta; el respeto a los derechos humanos en los
noventa y - dados los procesos de apertura al exterior de los países y el proceso
de globalización - a partir de fines de la década de los noventa, la competitividad
internacional. En su estudio, economistas, sociólogos y cientistas sociales en
general, así como instituciones como la Comisión Económica para América Latina
y El Caribe (CEPAL), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco
Mundial y otras, han hecho contribuciones importantes.

El crecimiento económico como objetivo del desarrollo en los años cincuenta, se

asocia a la necesidad de aumentar la producción de bienes y servicios para el
consumo de la población ya que dos guerras mundiales y una crisis económica en
los años treinta, la habían disminuido reduciendo el bienestar de la población. El
El indicador del crecimiento
indicador del crecimiento económico es el Producto Interno Bruto (PIB) que, no económico es el Producto
obstante, sus bondades y utilización, no toma en cuenta las externalidades y Interno Bruto (PIB).
tampoco considera todas las actividades que aumentan o disminuyen el
bienestar de la población.

La preocupación por la distribución de los ingresos surge en la década de los

sesenta y se la puede entender como el reparto del dinero y de los demás Distribución de los ingresos,
reparto del dinero y de los
beneficios entre los diferentes grupos sociales derivados de la producción de demás beneficios entre los
bienes y servicios. Las cifras disponibles en los sesenta dan cuenta de ciertos diferentes grupos sociales,
logros en crecimiento económico, pero de un empeoramiento en la distribución derivados de la producción
de los frutos de ese mayor crecimiento, evidenciándose además que esta de bienes y servicios.
situación impide lograr mayores tasas de crecimiento. Es conocida la postura de

3
la CEPAL al respecto de los obstáculos estructurales externos e internos al
desarrollo, siendo la mala distribución del ingreso uno de estos últimos. Es hoy
día comúnmente aceptado que:

La desigualdad tiene consecuencias negativas sobre el ritmo, la sustentabilidad y

el tiempo del proceso de crecimiento y desarrollo económico, al desaprovechar la
utilización de talentos productivos de individuos con limitado acceso a activos,
empleos, créditos y otros mecanismos de creación de riqueza. También la
desigualdad generalmente, está asociada con conflictividad política lo que
desincentiva la acumulación de capital humano y físico, penalizando el
crecimiento económico. El tema tiene además consecuencias sobre el diseño de
instituciones… y en la sustentabilidad del desarrollo…1
El tema de la distribución de los ingresos se relaciona directamente con el
modelo de crecimiento económico y su modificación ocurre en el largo plazo2.
La década de los setenta, ve el surgimiento de una preocupación por el desarrollo
que se relaciona con la finitud de los recursos naturales. La visión de la tierra
proporcionada por los vuelos espaciales, demostró que el único gran recurso con
que cuenta la humanidad es la tierra y que la sobreexplotación de recursos
naturales y la contaminación, son evidencias de que se requiere alterar los ritmos
de crecimiento económico. El Primer Informe del Club de Roma publicado en
1972, que analiza el devenir de la humanidad para los próximos cien años,
intenta demostrar que - con el crecimiento de la población, la tendencia de ésta a
localizarse en ciudades y a dedicarse a actividades industriales, el uso de los
recursos naturales derivado de los hechos antes mencionados y la crisis
energética derivada del uso de combustibles fósiles sumados a la emisión de
residuos – existen límites al crecimiento. De allí su título “Limites al Crecimiento”
y la propuesta de los autores es:

Si se mantienen las tendencias actuales de crecimiento de la población mundial,

industrialización, contaminación ambiental, producción de alimentos y
agotamiento de los recursos, este planeta alcanzará los límites de su crecimiento
en el curso de los próximos cien años. El resultado más probable sería un súbito e
incontrolable descenso tanto de la población como de la capacidad industrial.3

1
Solimano Andrés y Arístides Torche. La distribución del ingreso en chile 1987-2003: análisis y consideraciones
de política. Versión junio 14, 2007. En:
http://www.bcentral.cl/conferencias-seminarios/seminarios/pdf/solimano_torche.pdf
2
Véase al respecto a Lira, Luis. La cuestión regional y local en América Latina. ILPES-CEPAL LC/L.2023-P/E.
noviembre 2003 Serie Gestión Pública N.º 44, pp. 40.
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/7298/S0311857_es.pdf;jsessionid=7876FFBC4D903BD24B
9F5FF505505A6C?sequence=1
3
Meadows, D. H., D. L. Meadows, J. Randers y W. W. Behrens (1972), Los límites del crecimiento, Fondo de
Cultura Económica, México D.F.

4
Esta publicación fue objeto de controversia, sobre todo en los países de América
Latina que estaban realizando ingentes esfuerzos por crecer y mejorar la
distribución de los ingresos. Con esta visión restringida de la problemática
ambiental se iniciaron las discusiones previas a la Conferencia de Estocolmo
sobre el Medio Ambiente Humano (1972), entre cuyas actividades preparatorias
fue de especial significado la reunión de Founex (Ginebra, 1971), en la que por
primera vez se intentó establecer un vínculo entre medio ambiente y desarrollo.
La pregunta que se planteaba en ese momento podría formularse en los
siguientes términos: ¿son medio ambiente y desarrollo dos conceptos
excluyentes?, ¿existe una dicotomía entre ambos? O más bien, ¿tiene que
considerarse el medio ambiente como parte integral del desarrollo? De ahí en
adelante, se comenzó a hablar de calidad de vida como una reacción a las
posturas demasiado egocéntricas de ese informe.
La discusión sobre este informe fue compleja y ya en las reuniones convocadas
por el Club de Roma, un grupo de investigadores latinoamericanos, cuestionó el
enfoque neomalthusiano del modelo que da lugar a las conclusiones del libro. En
sus palabras:

Cualquier pronóstico a largo plazo sobre el desarrollo de la humanidad se funda

en una visión del mundo basada en un sistema de valores y en una ideología
concreta. Suponer que la estructura del mundo actual y el sistema de valores que
la sustenta pueden ser proyectados sin cambios hacia el futuro, no es una visión
"objetiva" de la realidad, como a veces se sostiene, sino que implica también una
toma de posición ideológica. Por eso, la diferencia que suele establecerse entre
modelos proyectivos y normativos a largo plazo es esencialmente falaz.

Por esa razón, el Modelo Mundial Latinoamericano (MML) que dio origen al libro
“Catástrofe o Nueva Sociedad” cuestiona la tesis del agotamiento de los recursos
naturales como inevitable, en el marco de una dinámica social global que tuviera
como meta el desarrollo, no entendido simplemente como crecimiento
económico en un contexto consumista, sino en una variante orientada a la
erradicación de la pobreza de la faz de la tierra.

El modelo que aquí se presenta es explícitamente normativo; no se ocupa de

predecir qué ocurrirá si continúan las tendencias actuales de la humanidad, sino
de señalar una manera de alcanzar la meta final de un mundo liberado del
atraso y la miseria. No pretende ser "objetivo" en el sentido valorativamente
neutro con el que frecuentemente se usa esa palabra; representa la concepción
del mundo que comparte sus autores y con la cual se hallan profundamente
comprometidos. Es objetivo, sí, en el sentido que parte de una visión realista y
descarnada de los problemas del mundo actual, y trata de encontrar soluciones

5
basadas en la capacidad de cambio y creación tantas veces demostrada en el
pasado por la sociedad humana.4

El uso de las categorías de necesidades básicas como elemento central del MML,
dio origen a partir de allí a la necesidad de combatir la pobreza y a suplir las
necesidades básicas de salud, educación, alimentación y vivienda de la población
pobre, como elemento central del desarrollo, asunto que se consolida en los
ochenta. En su origen algunos autores ubican a Abraham Maslow y su pirámide
de necesidades básicas que pueden ser “necesidades de déficit” o “necesidades
de ser” según su ubicación en ésta.

FIGURA Nº 1: PIRÁMIDE DE MASLOW: JERARQUÍA DE NECESIDADES

Pirámide de Maslow. Jerarquía de necesidades

La satisfacción de necesidades básicas puede considerarse, en primer lugar, como

un imperativo moral. Pero, además, algunos de los proponentes de este enfoque
piensan que no representa un obstáculo para el crecimiento. Al contrario,
consideran que el incremento de la demanda de productos básicos por parte de
sectores de ingresos medios-bajos, resulta positivo para incentivar la economía.
Del mismo modo, la educación y formación de la población (capital humano)
conlleva a un importante potencial para el desarrollo productivo. Por otro lado,
estiman que la utilización de métodos productivos más intensivos en mano de
obra reduciría la dependencia de importaciones de maquinaria de los países más
desarrollados. Con todo ello, consideran que se podría provocar una tendencia

4
Amílcar O. Herrera, Hugo D. Scolnick, Gabriela Chichilnisky, Gilberto C. Gallopin, Jorge E. Hardoy, Diana
Mosovich, Enrique Oteiza, Gilda L. de Romero Brest, Carlos E. Suárez y Luis Talavera, ¿Catástrofe o Nueva
Sociedad? Modelo Mundial Latinoamericano 30 años después. http://www.idrc.ca/openebooks/144-2/#page_3

6
de crecimiento continuado y auto sostenido. Frente a quienes argumentan que la
redistribución de riqueza provocaría un menor ahorro e inversión por parte de
los más ricos, aducen que estos sectores emplean gran parte de sus excedentes
en gastos superfluos, al tiempo que existe una pequeña burguesía emergente
con grandes posibilidades de llevar a cabo inversiones5.

La satisfacción de necesidades básicas puede considerarse, en primer lugar, como

un imperativo moral. Pero, además, algunos de los proponentes de este enfoque
piensan que no representa un obstáculo para el crecimiento. Al contrario,
consideran que el incremento de la demanda de productos básicos por parte de
sectores de ingresos medios-bajos, resulta positivo para incentivar la economía.
Del mismo modo, la educación y formación de la población (capital humano)
conlleva a un importante potencial para el desarrollo productivo. Por otro lado,
estiman que la utilización de métodos productivos más intensivos en mano de
obra reduciría la dependencia de importaciones de maquinaria de los países más
desarrollados. Con todo ello, consideran que se podría provocar una tendencia
de crecimiento continuado y auto sostenido. Frente a quienes argumentan que la
redistribución de riqueza provocaría un menor ahorro e inversión por parte de
los más ricos, aducen que estos sectores emplean gran parte de sus excedentes
en gastos superfluos, al tiempo que existe una pequeña burguesía emergente
con grandes posibilidades de llevar a cabo inversiones6.

Un papel crucial en la necesidad de poner como primer objetivo del desarrollo a

la pobreza, jugó la CEPAL7 al constatar que 40% de la población de los países de
América Latina podía ser considerado como tal. Ello no obstante la dificultad de
poner mediciones en un problema multidimensional y complejo. En este período
también surge un modelo de desarrollo alternativo denominado “El otro
desarrollo”8, inspirado en la “Economía Descalza” de Manfred Max-Neef y en “Lo
pequeño es hermoso” de Schumacher, que pone la satisfacción de las
necesidades básicas como imperativo moral y como detonante de un estilo de
crecimiento centrado en lo endógeno. A fines de los ochenta, varios enfoques
reconocieron la necesidad de un modelo de desarrollo alternativo por varias
razones, entre las que se incluyen:

5
Gutiérrez, Jorge. Diccionario de Acción Humanitaria y cooperación al Desarrollo En:
http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/154
6
Gutiérrez, Jorge. Diccionario de Acción Humanitaria y cooperación al Desarrollo.
http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/154
7
Y muy especialmente el economista argentino Oscar Altimir.
8
Esta perspectiva de futuro sugería un desarrollo necesariamente orientado, con énfasis en los factores
internos, sobre bases propias, ecológicamente sano y basado en transformaciones estructurales. Sugiere tomar
en consideración las necesidades humanas, colocando primariamente a aquellos que han sido explotados y
privados de sus derechos.

7
 a. la existencia de evidencia cada vez mayor en contra del convencimiento
generalizado, en ese momento, sobre el poder del efecto de goteo de las
fuerzas del mercado para propagar los beneficios económicos y erradicar
la pobreza;
b. los costos humanos de los Programas de Ajuste Estructural se tornaron
más evidentes;
c. las enfermedades sociales (el delito, el debilitamiento del tejido social, el
VIH/SIDA, la contaminación, etc.) continuaban diseminándose aún frente
a un crecimiento económico sólido y sistemático;
d. una ola de democratización a principios de los noventa aumentó las
esperanzas en torno a la creación de modelos centrados en las personas.

No obstante, muchos de los principios de este paradigma pueden encontrarse en

los escritos de estudiosos y filósofos de tiempos pasados y de diversas
sociedades.

El trabajo de Amartya Sen y de otras personas, fundó las bases conceptuales de

un enfoque alternativo y más amplio del desarrollo humano, definido como el
proceso de ampliación de las opciones de las personas y mejora de las
capacidades humanas (la diversidad de cosas que las personas pueden hacer o
ser en la vida) y las libertades, para que las personas puedan vivir una vida larga y
saludable, tener acceso a la educación y a un nivel de vida digno, y participar en
la vida de su comunidad y en las decisiones que afecten sus vidas9.

A principios de la década de los noventa, surge con fuerza el tema de los

derechos humanos como centro del proceso de desarrollo. A ello contribuye toda
la discusión sobre los escasos logros en esta década, en la búsqueda del elusivo
desarrollo de los países latinoamericanos y constituye una ampliación del tema
de las necesidades básicas. También son, adicionalmente, una respuesta a los
atropellos a los derechos humanos ocurridos en varios países como resultado de
regímenes dictatoriales. Por ello, se adopta la Declaración de los Derechos
Humanos de Naciones Unidas, acordada en 194810 . A pesar de que el tema de
los derechos humanos no es de carácter vinculante, nadie discute su validez y
hoy día son considerados valores universales. Muy recientemente en el país se ha
comenzado a utilizar este enfoque, en las llamadas Zonas de Sacrificio11 para
territorios que hoy exigen ser denominados como Zonas de Recuperación
Ambiental Social.

9
Orígenes del enfoque de Desarrollo Humano. http://hdr.undp.org/es/content/%C2%BFqu%C3%A9-es-el-
desarrollo-humano
10
Véase al respecto el sitio http://www.un.org/es/documents/udhr/
11
Disponible en: http://radio.uchile.cl/analisis/politica-semanal

8
A fines de los noventa y con mucha fuerza en los 2000, surge como objetivo del Globalización: tendencia
hacia un mercado universal
desarrollo la competitividad internacional. Existen muchas definiciones de
único como resultado de
competitividad internacional, pero en todas ellas está presente la globalización, fuerzas microeconómicas
entendida como una tendencia hacia un mercado universal único, como originadas por la
resultado de fuerzas microeconómicas originadas por la revolución tecnológica revolución tecnológica en
curso.
en curso. En este contexto, tanto las exportaciones como la inversión extranjera
directa, juegan un papel crucial en las modalidades de crecimiento y por ello a la
necesidad de crear valor mediante la innovación en productos, procesos o Competitividad: capacidad
de las empresas, industrias,
marketing. Son muchos los autores que desarrollan el concepto, pero los regiones y naciones para
nombres de Porter y Krugman son una referencia obligada. Igualmente son generar ingresos y niveles
variadas las definiciones. A este respecto, la Organización para la Cooperación y de empleo altos de una
el Desarrollo Económico (OCDE) define la competitividad como la capacidad de manera sostenible, estando
expuesta a la competencia
las empresas, industrias, regiones y naciones para generar ingresos y niveles de internacional.
empleo altos de una manera sostenible, estando expuesta a la competencia
internacional.

Dos temas son claves en una bien entendida competitividad. La primera se Temas claves para
refiere a la diferencia entre ventajas comparativas y ventajas competitivas y la entender la
segunda se relaciona con la competitividad auténtica versus la competitividad competitividad: 1)
diferencia entre ventajas
espuria.
comparativas y ventajas
competitivas; 2)
1) Las ventajas comparativas, nombre que se le da a la teoría, formulada competitividad auténtica
por primera vez por David Ricardo a comienzos del siglo XIX, explican los versus la competitividad
espuria.
beneficios que obtienen todos quienes participan en el comercio
internacional. También se la denomina teoría del coste comparativo. La
teoría afirma que, en unas condiciones técnicas dadas, el producto total
que se obtiene de la especialización y el cambio, en lugar de la autarquía
y el aislamiento económico, se maximizará si cada país o región se
especializa en la producción de aquellos bienes o servicios en los que su
coste comparativo sea relativamente menor.12 La ventaja competitiva es
la condición favorable que obtienen las empresas al realizar actividades
de manera más eficiente que sus competidores lo que se refleja en un
costo inferior; o realizarlas de una forma peculiar que les permite crear
un mayor valor para los compradores y obtener un sobreprecio. Pueden
ser ventajas competitivas por costo, por diferenciación o por enfoque.
2) La segunda es la necesidad de poseer procesos de competitividad
auténtica. Siendo la competitividad, un proceso mediante el cual la

12
Diccionario de Economía y Finanzas. http://www.eumed.net/cursecon/dic/V.htm

9
 empresa genera valor agregado, a través de aumentos en la
productividad, y ese crecimiento en el valor agregado es sostenido, es
decir, se mantiene en el mediano y largo plazo, lo cual sería lo más
deseable que sucediera, y es lo que la CEPAL ha dado a conocer como
competitividad auténtica, a diferencia de los conceptos tradicionales de
competitividad espuria, basada en ventajas de muy corto plazo como
pueden ser salarios bajos, sobreexplotación de los recursos naturales y
aprovechamiento de subsidios por parte del estado.

Ahora bien, en la consecución del desarrollo como proceso, el Estado, el mercado

y la sociedad civil (agrupaciones sociales de pertenencia diversas) desempeñan
diferentes roles mediados, ya sea por los partidos políticos y/o la familia según el El desarrollo humano es,
en síntesis, el aumento del
modelo de desarrollo que se privilegie. En Chile, hace años que se reconoce el rol
rango de opciones,
de los empresarios en los procesos productivos y se acepta que el rol del Estado escogencias, posibilidades
más que productor debe ser regulador. También los procesos de participación u oportunidades entre las
son requisitos de políticas públicas bien diseñadas e implementadas, habiéndose cuales podemos elegir los
seres humanos.
debilitado el rol de los partidos políticos, un asunto que se analizará más
adelante. Dado que muchas veces se pierde el objetivo final del desarrollo, el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) acuña el concepto
de desarrollo humano, aquel que sitúa a las personas en el centro del desarrollo.
El desarrollo humano es, en síntesis, el aumento del rango de opciones,
escogencias, posibilidades u oportunidades entre las cuales podemos elegir los
seres humanos.

Es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano. En

principio estas oportunidades pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo. Sin
embargo, a todos los niveles del desarrollo, las tres más esenciales son disfrutar
de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los
recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Si no se poseen estas
oportunidades esenciales muchas otras alternativas continúan siendo
inaccesibles.13Por ello, en la figura siguiente, la seguridad humana aparece al
centro de los objetivos perseguidos:

13
El concepto no se refiere solamente el Índice de Desarrollo Humano a pesar de su popularidad y uso como
instrumento de diagnóstico.

10
FIGURA Nº 2. EVOLUCION DEL CONCEPTO DE DESARROLLO

SOCIEDAD CIVIL
Partidos Políticos

Distribución
Familia
Ingresos
100
Necesidades
Internacional
Básicas 100 100

Seguridad Competitividad
Humana

Crecimiento 100 Medio Ambiente

Económico 100 Calidad Vida
100

Derechos
Humanos
ESTADO MERCADO

La urgencia por mayores niveles de desarrollo y satisfacer las necesidades

básicas, abatir la pobreza y cumplir con el tema de los derechos humanos, llevó a
los gobiernos a ponerse Metas del Milenio para el 2015. “En Chile, la información
disponible, nos permite afirmar que el balance actual, en términos generales, es
positivo. Sin embargo, también se detectaron tareas pendientes. Posterior a este
proceso se dio inicio a la discusión sobre la Agenda post-2015 y el rol de Chile en
las discusiones globales sobre los mismos. Chile considera que esta es una
agenda esperanzadora que pone en su centro el enfrentamiento de diversos
rostros de la desigualdad.” 14 Así pues, sobre la base del éxito y el impulso de los
ODM, los nuevos objetivos mundiales, los Objetivos del Desarrollo Sostenible
(ODS) con metas al 2030, abarcan más con la pretensión de afrontar las
desigualdades, el crecimiento económico, el acceso a un trabajo decente, las
ciudades y los asentamientos humanos, la industrialización, los océanos, los
ecosistemas, la energía, el cambio climático, el consumo y la producción
sostenibles, la paz y la justicia. Los nuevos objetivos son de aplicación universal
para todos los países, mientras que los ODM únicamente estaban dirigidos a los
países en desarrollo. Un elemento fundamental de los ODS es la gran atención
que prestan a los medios de aplicación —la movilización de recursos
financieros—, el desarrollo de la capacidad y la tecnología, los datos y las
instituciones. Los nuevos objetivos reconocen que es esencial luchar contra el
cambio climático a fin de lograr el desarrollo sostenible y la erradicación de la
pobreza. El ODS 13 busca adoptar medidas urgentes para combatir el cambio

14
De los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
http://www.onu.cl/onu/odm-en-chile/

11
climático y sus efectos.15 Al respecto, existe evidencia científica de que está
ocurriendo un aumento de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), lo
que lleva a un aumento en la temperatura terrestre, además de otros efectos
climáticos. En algunos países importadores de productos silvoagropecuarios
chilenos, principalmente de Europa, creen en la necesidad de diseñar políticas
agroambientales que contemplen el actual escenario de cambio climático; en
particular, la problemática hace referencia a los procesos erosivos graves,
tendentes a la desertificación y, a la contribución en la emisión de GEI a la
atmósfera. Para controlar estas emisiones, se ha creado el concepto de "Carbon
Footprint" o la "Huella del Carbono". Este término se refiere a una medida de la
cantidad total de emisiones de dióxido de carbono que fueron causadas directa o
indirectamente por una actividad o se han acumulado a través de las etapas de la
vida de un producto. Por el momento, existen pocos estudios que se han
dedicado a la investigación de los impactos del cambio climático o a los
diferentes componentes del ciclo de carbono. Alza de la temperatura, deshielo
de glaciares, incendios forestales y daño a productos del mar, son algunos de los
primeros efectos se han comprobado han sido parte del efecto del cambio
climático en Chile.

Los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) con las 169 metas tienen un
alcance más amplio y van más allá que los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) al abordar las causas fundamentales de la pobreza y la necesidad
universal de lograr un desarrollo a favor de todas las personas. Los objetivos
abarcan las tres dimensiones del desarrollo sostenible: el crecimiento
económico, la inclusión social y la protección del medio ambiente.

Fuente: ONU (2016). Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). http://www.onu.cl/onu/sample-page/odm-en-chile

15
Objetivos de Desarrollo Sostenible. 17 objetivos para cambiar nuestro mundo.
http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/

12
Al respecto recuérdese que el desarrollo sostenible, consiste en satisfacer las
necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de
las del futuro, para atender sus propias necesidades y según su delimitación más
conocida, abarca lo ambiental, lo económico y lo social. La evaluación de daños
ocasionados por desastres naturales o antrópicos con vista a los procesos de
reconstrucción, es hoy día también una preocupación del desarrollo porque sus
secuelas se prolongan más allá del corto plazo y, en ocasiones, provocan cambios
irreversibles, tanto en las estructuras económicas y sociales, como en el medio
ambiente debiendo, por tanto, contarse con la información sobre sus riesgos.

FIGURA Nº 3. EL DESARROLLO SOSTENIBLE

De lo antes expuesto, se colige que sea cual sea la ponderación de cada uno de
estos objetivos en las políticas de desarrollo, lo que buscan los gobiernos en la
actualidad es la seguridad humana, entendida como igualdad de oportunidades
para todos, con especial énfasis en la equidad de género y preocupación por las
etnias originarias, la libertad de las personas para incidir, en su calidad de sujetos
del desarrollo, en las decisiones que afectan sus vidas, la participación y
pertenencia a comunidades y grupos, como modo de enriquecimiento recíproco
y fuente de sentido social, la satisfacción de necesidades actuales, sin
comprometer las posibilidades de satisfacción de las mismas por parte de
generaciones futuras, el ejercicio de las oportunidades del desarrollo en forma
libre y segura, con la relativa confianza de que éstas no desaparecerán
súbitamente en el futuro y la participación plena de las personas en el proceso de
generación de ingresos y en el empleo remunerado.

Ello requiere que el país transite de la economía de los recursos naturales a la

economía del conocimiento, sin caer en la tentación de descuidar las ventajas
comparativas del país.

13
La cuestión del desarrollo sostenible adquiere nueva vigencia a raíz de la Carta
Encíclica LAUDATO SI’ DEL SANTO PADRE FRANCISCO SOBRE EL CUIDADO DE LA
CASA COMÚN que, recogiendo los aportes de sus predecesores, sostiene que: 1)
el calentamiento global es real, y que éste es en parte natural pero que los
estudios científicos indican que su "principal" causa somos los humanos, 2) los
países ricos tienen una "deuda ecológica" con los países pobres, 3) se requiere la
creación de instituciones internacionales fuertes, 4) las regulaciones por sí solas
no resolverán todo el problema lo que conlleva un cambio de perspectiva ética
global para cuidad de la naturaleza y hacer que los pueblos sean prioridad, lo que
a su vez requiere presión a los líderes políticos y sacrificio individual. Sostiene que
“La política no debe someterse a la economía y ésta no debe someterse a los
dictámenes y al paradigma eficientista de la tecnocracia”.

Hoy, pensando en el bien común, necesitamos imperiosamente que la política y

la economía, en diálogo, se coloquen decididamente al servicio de la vida,
especialmente de la vida humana. La salvación de los bancos a toda costa,
haciendo pagar el precio a la población, sin la firme decisión de revisar y reformar
el entero sistema, reafirma un dominio absoluto de las finanzas que no tiene
futuro y que sólo podrá generar nuevas crisis después de una larga, costosa y
aparente curación. 16

SECCIÓN 1.1. |EL MODELO DE CRECIMI ENTO

La distribución de los ingresos se relaciona directamente con el modelo de

crecimiento económico y su modificación ocurre en el largo plazo17. Si el modelo
económico privilegia solo a grupos sociales de altos ingresos, la tendencia, el
resultado será la mala distribución de éste. Si, por el contrario, el modelo de
crecimiento favorece a los sectores más pobres y atrasados, a medida que
transcurra el tiempo la tendencia será a la equidad. Finalmente, si el modelo
económico no sólo privilegia a los grupos de altos ingresos, sino que arrastra a los
sectores pobres y rezagados, la tendencia será la reversión de la desigualdad.
Este esquema también se utiliza para explicar las desigualdades regionales tal
como se presenta en la figura siguiente:

16
Carta Encíclica LAUDATO SI’ del Santo Padre Francisco Sobre el cuidado de la casa común. Disponible en:
https://www.aciprensa.com/Docum/LaudatoSi.pdf
17
Véase al respecto a Lira, Luis. La cuestión regional y local en América Latina. ILPES-CEPAL LC/L.2023-P/E.
noviembre 2003 Serie Gestión Pública N.º 44, pp. 40.

14
FIGURA Nº 4 : CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD A TRAVÉS DE TRES TIPOS DE
CRECIMIENTO ECONÓMICO

CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD A TRAVÉS DE TRES TIPOS

DE CRECIMIENTO ECONÓMICO

Desigualdad Desigualdad Desigualdad

Nivel Ingreso Nivel Ingreso Nivel Ingreso

Crecimiento con Crecimiento con Crecimiento con

enriquecimiento enriquecimiento ampliación
sector (o sector ( o sector (o región)
región)pobre región) altos de altos
ingresos ingresos

Además de lo anteriormente expuesto, existe suficiente conciencia en el país

respecto de la necesidad de modificar el modelo chileno, tanto por el
estancamiento económico como por los niveles de desigualdad y pobreza que
exhibe el país. Como lo plantean expertos en este tema:

Chile comenzó a experimentar un crecimiento alto y sostenido desde que,

abandonando la estrategia de desarrollo hacia adentro, sentó las bases de una
estrategia de desarrollo compatible con sus ventajas comparativas y ordenó sus
políticas macroeconómicas —lo que ocurrió alrededor de 1985. Cuando lo anterior
se reforzó y complementó —a partir de 1990— con un Estado no ingenuo ni
prescindente, corrector de fallas de mercado, proveedor de bienes e
infraestructura pública y protección social, también se comenzaron a evidenciar
avances en términos de equidad, principalmente en lo referido a reducción de la
pobreza18.

18
Véase al respecto el interesante ensayo de Eyzaguirre Nicolás, Mario Marcel, Jorge Rodríguez y Marcelo
Tockman. Hacia la economía del conocimiento: el camino para crecer con equidad en el largo plazo. Estudios
Públicos: N° 97, 2005.http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/doc_3462.html

15
Sin embargo, de la observación de la evidencia internacional se desprende que, a
pesar de los éxitos de los últimos veinte años, existen limitantes en el modelo de
desarrollo vigente en Chile que deben ser enfrentadas de manera proactiva. En
efecto, la señal de alerta aparece al verificar que nuestro país es claramente más
dependiente de sus recursos naturales y presenta una distribución del ingreso
mucho menos equitativa que los países en el próximo nivel de desarrollo. En este
contexto, el presente estudio postula el imperativo de transitar gradualmente,
desde el modelo primario exportador hacia la economía del conocimiento como
requisito indispensable para continuar creciendo y lograr la equidad en el largo
plazo. En contraste con la concepción tradicional de agregar valor a las
exportaciones en un proceso de encadenamiento hacia adelante, la estrategia
aquí delineada acepta la centralidad de los “commodities” donde el país tiene
ventajas comparativas en el menú exportador, pero postula su mayor articulación
con el resto de la economía en encadenamientos laterales y hacia atrás donde el
capital humano y el avance tecnológico jueguen un rol cada vez más
preponderante. En particular, plantea que esta estrategia se construye sobre tres
pilares:

(i) un régimen institucional y de incentivos económicos claro,

coherente y estable;

(ii) una fuerte capacidad de innovación, orientada a desarrollar

encadenamientos productivos en torno a ventajas comparativas;

(iii) un capital humano de calidad.

Se diagnostica que Chile está en buen pie en el primero de estos pilares, pero
presenta importantes rezagos en los dos últimos, no obstante, los importantes
avances logrados en materia educacional desde 1990. En ambos pilares —
capacidad de innovación y capital humano— existen espacios para un mayor y
mejor rol del Estado, y se plantean lineamientos de políticas públicas para cerrar
las brechas que nos separan de aquellos países que han logrado desarrollarse en
base a la economía del conocimiento en torno a los recursos naturales. Un
asunto de importancia que merece un comentario especial, se refiere a la alta
dependencia del país del cobre y los altos precios de este commodity en los
mercados mundiales, que ha depreciado el dólar y ha hecho menos competitiva

16
otras producciones del país en un indicio de la presencia de la enfermedad
holandesa.19

Esta situación en los últimos años ha variado radicalmente, ya que el descenso

del precio del cobre en los mercados mundiales provoca serios problemas en el
país y en las regiones mineras. En agosto de 2014, un diario señalaba que:

“El norte ya no brilla como antes. Atrás quedaron los años de bonanza, cuando el
precio del cobre se acercaba a los US$ 4 la libra y atraía inversiones y
trabajadores de todas partes del país, impulsando otras actividades, como el
comercio y la construcción. La desaceleración económica le pegó con fuerza
derribando indicadores de actividad, empleo, inversión, construcción y ventas,
apagando los destellos del boom minero. Así, su actividad económica ha ido en
descenso, según los datos del INE. En el primer trimestre de este año, sólo creció
Tarapacá, con un 4,9%, comparado con igual período del año pasado. Por el
contrario, Arica y Parinacota se contrajo 0,1%, y la perla del norte, Antofagasta,
exhibió una caída de 2,4%. Atacama estuvo plana.”20

En el mismo sentido CSIRO FUTURES, en su estudio “The Future of Mining in

Chile” plantea que la industria minera de Chile está en una encrucijada. La
minería ha llevado al país hacia mayores niveles de riqueza y prosperidad y es
una gran parte de la razón por qué Chile es considerado como una economía
avanzada. Chile es, por lejos, el productor mundial dominante de mineral de
cobre, pero esta posición no se debe dar por asegurada. Aumento de costos,
disminución de la productividad y el aumento de la presión social y regulatoria
por parte de la comunidad involucrada en algunas áreas, y la sostenibilidad
ambiental están obstaculizando la rentabilidad y capacidad del sector de
permanecer competitivo a nivel mundial. La industria puede optar por continuar
su camino actual, y frente a estos desafíos a través de soluciones a corto plazo
que proporcionan mejoras incrementales. Alternativamente, puede identificar
las oportunidades para un cambio de ritmo en innovación dentro del cambiante

19
Efecto que tiene sobre el tejido industrial de un país la sobreabundancia de recursos naturales. ¿Cómo
funciona este efecto? Inicialmente, aparece un recurso natural en abundancia. La exportación de dicho recurso
natural provoca un flujo monetario hacia el país y, por lo tanto, la consecuente apreciación en los tipos de
cambio. De esta forma, resulta cada vez más sencillo y barato para el país importar todos los productos que
necesita, mientras que para la industria nacional es cada vez más difícil exportar su producción. Por ello, el
tejido industrial se va degradando y cada vez es menos atractivo desarrollar una actividad industrial ya que se
pueden satisfacer las necesidades a base de importaciones.
20
El Norte se desinfla. Diario La Tercera 18 agosto 2014. Sección Negocios
http://www.latercera.com/noticia/negocios/2014/08/655-591540-9-el-norte-de-chile-deja-atras-su-boom-
economico.shtml

17
panorama global, para forjar una nueva trayectoria ascendente hacia el
crecimiento económico para la industria y la nación. 21

SECCIÓN 1.2. | ¿QUÉ ES EL DESARROLLO TERRITORIAL?

Para entender el significado del desarrollo regional-local territorial, es necesario

reconocer que existe una multicausalidad en los procesos de desarrollo, que no
se limita a las interacciones existentes entre subsistemas funcionales
(económico, social, institucional etc.), sino que incluye, además, a su incidencia
“espacial” en el territorio que se manifiesta en la formación de subsistemas
denominadas “regiones” o “localidades”. También es necesario reconocer que
existe interdependencia, entre el proceso de desarrollo y la estructura y
evolución de estos subsistemas territoriales.

Es forzoso, por tanto, distinguir las dos caras de la medalla:

a) el impacto del crecimiento y desarrollo sobre la evolución de la
estructura y el funcionamiento de la “organización territorial”;
b) el impacto de ésta sobre el crecimiento y desarrollo.

Como consecuencia de ello, dentro del subsistema territorial, el desarrollo de

cada “región” o “localidad” depende, fundamentalmente, de las tendencias de
crecimiento y desarrollo que se dan en las otras regiones o localidades, ya que
éstas son subsistemas muy abiertos.

Las “regiones” y “localidades”, como subsistemas abiertos, deben planificarse Las “regiones” y
“localidades” como
teniendo en cuenta, tanto el sistema en su totalidad, como a las partes que lo subsistemas abiertos
componen.22 deben planificarse
teniendo en cuenta, tanto
el sistema en su totalidad,
Los sistemas abiertos, que también se pueden llamar estructuras disipativas, como a las partes que lo
necesitan intercambiar materia y energía con el mundo externo para componen.
mantenerse. El hecho de tener existencias que dependan de un flujo de energía y
de materiales, los convierte en procesos dinámicos más que en algo que se
pueda definir como una cosa estática. Como procesos dinámicos están en un
permanente estado de desequilibrio. Deben reaccionar a las condiciones que les
impone el medio que las rodea. Pueden crear sus propios límites y sus perfiles

21
Agencia Nacional Australiana de Investigación CSIRO (Commonwealth Scientific and Industrial Research
Organisation) que moldea el futuro utilizando la ciencia para resolver problemas reales
http://www.csiro.au/en/About
22
Esta característica explica la extensa literatura y discusión sobre el concepto de región y de “lo local”. Y pone
en discusión las argumentaciones sobre el “cerramiento” de las regiones y localidades.

18
alcanzando una dimensión “natural”. La forma y espacio ocupados están
determinados por el funcionamiento de su propio sistema (Orrego, 1994).

La cuestión de la escala y la concepción del espacio, son dos temas que explican
la dificultad para el acercamiento común a una misma problemática. Por
ejemplo, la escala de análisis de CEPAL (la Región Latinoamericana y del Caribe) y
la de ILPES (subnacional) explican la dificultad de lograr una mayor convergencia
entre los trabajos de estas entidades. La diferente concepción del espacio es
también una dificultad a resolver, ya que su conceptualización es diferente según
este sea concebido como espacio absoluto, espacio relativo o espacio social. 23

Es poco lo que se sabe acerca de las relaciones causales entre el desarrollo y la

distribución espacial de la producción y la población. Para algunos, un exceso de
concentración produce pérdidas en el PIB, por las consecuentes desigualdades en Relaciones causales entre
el PIB, en tanto que, para otros, la concentración es condición de desarrollo. el desarrollo y la
distribución espacial de la
producción y la población.
En relación a la primera postura, un trabajo de ILPES señala que:

Un resultado clave es que son substanciales las pérdidas de ingreso, en cualquier

nivel del ingreso, debido a la concentración excesiva. Las estimaciones puntuales
sugieren pérdidas en crecimiento anual (porcentual) del ingreso cercanas a un
1.5, con tasas anuales de crecimiento porcentual del ingreso promediando algo
más que dos, estas son pérdidas muy altas. Estas mediciones colocan a América
en una posición particularmente desfavorable, pues hay un grupo importante de
países con índices de primacía significativamente superiores a la norma
estadística (ibídem, 2000:31). Es, por tanto, de la mayor relevancia identificar los
procesos económicos detrás de estos comportamientos históricos, de estos ciclos
de concentración y desconcentración, así como intentar comprender las
peculiaridades socioeconómicas del continente que podrían estar a la base de la
explicación de estas singularidades económicas territoriales.24

En relación a la segunda postura, el Informe Económico Mundial de 2009 del

Banco Mundial conocido por su análisis de las 3D (densidad, distancia y división) El Banco Mundial, realiza
un análisis de las 3D: a)
densidad, b) distancia y c)
división.
23
Ver al respecto Lira, Luis. Regionalismo abierto y regionalismo virtual. ILPES. Dirección de Políticas y
Planificación Regionales Distribución GENERAL LC/IP/G.84 febrero de 1995. Documento 95/13 Serie
Investigación. http://archivo.cepal.org/pdfs/1995/S9500089.pdf
24
ILPES. Economía y territorio en América Latina y el Caribe: desigualdades y políticas. Versión para discusión.
Documento presentado en la XII Conferencia de Ministros y Jefes de Planificación de América Latina y el Caribe.
Brasilia, junio de 2007. http://www.eclac.cl/ilpes/noticias/paginas/6/29076/ILPES-
ALC%20Economia%20y%20territorio.pdf

19
reconoce que el desarrollo no se distribuye homogéneamente en el territorio y
hace un llamado explícito a la concentración. En sus palabras:

La producción se concentra en las grandes ciudades, las provincias avanzadas y las

naciones ricas. La mitad de lo que se produce en el mundo cabe en el 1,5% de la
superficie del planeta. El Cairo, que ocupa apenas el 0,5% de la superficie de
Egipto, produce más de la mitad de su PIB. Los tres estados del centro y sur de
Brasil ocupan el 15% del territorio nacional, pero representan más de la mitad de
la producción del país. Y América del Norte, la Unión Europea y Japón —cuya
población no alcanza a los 1.000 millones de personas— representan las tres
cuartas partes de la riqueza del mundo. Con todo, la concentración económica
excluye a algunas poblaciones. En Brasil, China e India, por ejemplo, los estados
atrasados registran tasas de pobreza que duplican con creces las de los estados
avanzados. Más de las dos terceras partes de los pobres del mundo en desarrollo
viven en aldeas. Mil millones de personas, que habitan en las naciones más pobres
y aisladas, sobre todo en África al sur del Sahara y Asia meridional y central,
sobreviven con menos del 2% de la riqueza del mundo. Estas personas
desfavorecidas geográficamente deben enfrentarse todos los días con la realidad
de que el desarrollo no genera prosperidad económica en todas partes al mismo
tiempo; los mercados favorecen a algunos lugares más que a otros. Sin embargo,
una mayor desconcentración general de la producción no necesariamente
contribuye a la prosperidad. Las naciones que tienen un desempeño económico
satisfactorio facilitan la concentración de la producción y, al mismo tiempo,
instituyen políticas que permiten uniformar las condiciones de vida de las personas
en lo relativo a educación, salud, alimentación y saneamiento en todo el territorio.
Para beneficiarse tanto de la concentración económica como de la convergencia
social se requieren medidas que propicien la integración económica.25

La conformación territorial de los países latinoamericanos responde más a

razones vinculadas con su conquista y evolución histórica comercial, que, al
La conformación territorial
poblamiento de las etnias y pueblos originarios, a sus características geográficas
de los países
o a las características del modelo de organización territorial del Estado. Así, latinoamericanos.
países andinos, países de pequeño tamaño, países de dimensiones continentales,
países mediterráneos, unitarios, federales, confederaciones o estados unitarios
descentralizados presentan una conformación territorial, un poblamiento y una
localización de la actividad productiva y de la red de comunicaciones y
transporte, que se vincula más bien con la modalidad de inserción del país en el

25
Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial 2009. Una nueva geografía económica. Panorama
general http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2009/Resources/WDR_OVERVIEW_ES_Web.pdf

20
comercio internacional en los últimos doscientos años; pudiendo afirmarse que
esa es, en buena medida, epifenómeno de lo social. A este último respecto, hace
ya algún tiempo atrás, José Luis Coraggio - analizando las bases teóricas de la
planificación regional en América Latina - planteó que:

La especificidad de las teorías que estamos analizando indica que “lo espacial”
caracteriza su objeto de estudio. Pero en tanto se refieren a la especialidad de los
procesos sociales, no puede menos que basarse en una teoría o concepción de lo
social, so pena de caer en una autonomización de lo espacial, imposible de
sostener científicamente. En cualquier caso, agrega más adelante… la espacialidad
aparece como resultante de las formas sociales más que como algo asocial,
ahistórico, natural, neutral y previo a lo social.26

Lo que si debe estar claro es que el desarrollo regional-local territorial varía

según la escala del análisis. Lo que sucede a nivel país, por ejemplo, no se replica
en igual forma en las divisiones subnacionales. Chile exhibe variaciones, por
ejemplo, en las desigualdades a nivel de la primera división política
administrativa, que es alrededor de siete a ocho veces, en tanto que la
heterogeneidad a nivel de la segunda o tercera división política administrativa es
mucho más importante. Y ello ocurre con cualquiera de las variables que se
presentan en la tabla siguiente, existiendo una mayor dificultad para completar
tanto estadísticamente como en la realidad cada celda a medida que se
desciende de la escala país.

CUADRO N°1
Crecimiento Distribución Medio Necesidades DDHH Competitividad Desarrollo
económico de ingresos ambiente y básicas y internacional humano
calidad de vida pobreza
País
Región
Comuna
Localidad

Así, por ejemplo, a escala nacional, la competitividad internacional es diferente a

la escala regional o de una localidad, en tanto que el desarrollo humano será
más probable a escala subnacional, comunal o local. No obstante, ello, la
realidad es multiescalar y por ello, no debe aislarse una localidad de su región, ni

26
Coraggio, José Luis. Las bases teóricas de la planificación regional en América Latina. (Un enfoque crítico) En:
Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social
(ILPES) y Sociedad Interamericana de Planificación (SIAP). Experiencias de Planificación Regional en América
Latina. Una teoría en busca de una práctica E/CEPAL/ILPES/G.6 septiembre de 1981.
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/22122/S8100044.pdf?sequence=1

21
la región del país. Y estas consideraciones son también válidas para los ODM y
hoy para los ODS.

En esta argumentación, para algunos autores, como Sergio Boisier el desarrollo

territorial no hace referencia al objetivo perseguido – en cuanto a condición
alcanzada ni tampoco a su evolución en cuanto proceso - sino a la escala
territorial en la que se busca un determinado tipo de desarrollo. A este respecto,
señala:

Así es que la expresión “desarrollo territorial” se refiere a la escala geográfica de

un proceso y no a su sustancia. Es una escala continua en la que es posible Desarrollo territorial, según
reconocer los siguientes “cortes”: mundo, continente, país, región, estado o Sergio Boisier.
provincia o departamento, comuna, y en ciertos casos, “veredas”,
“corregimientos” u otras categorías menores…

Y agrega:

Acá se trata de un concepto asociado a la idea de contenedor y no a la idea de

contenido. Territorio es todo recorte de la superficie terrestre, pero no cualquier
territorio interesa desde el punto de vista del desarrollo. Como recorte de la
superficie terrestre el territorio puede mostrar a lo menos tres características de
complejidad creciente. Se habla de “territorio natural” para hacer referencia
precisamente a un tipo de recorte primario en el cual sólo es posible reconocer los
elementos de la naturaleza, sin que medie aún penetración ni menos, intervención
humana. Se trata de lugares vírgenes en el lenguaje habitual. Enseguida puede
reconocerse un tipo de “territorio equipado” o intervenido, en el cual el hombre ya
ha instalado sistemas (por precarios que sean) de transporte, obras de
equipamiento (como represas, por ejemplo) y aún actividades productivas
extractivas (campamentos mineros, por ejemplo. Finalmente se habla de
“territorio organizado” para denotar la existencia de actividades de mayor
complejidad, de sistemas de asentamientos humanos, de redes de transporte,
pero sobre todo, de la existencia de una comunidad que se reconoce y que tiene
como auto referencia primaria el propio territorio y que está regulada mediante
un dispositivo político-administrativo que define las competencias de ese territorio
y su ubicación y papel en el ordenamiento jurídico nacional, es decir, un territorio
organizado tiene una estructura de administración y, en algunos casos, también
de gobierno. Estos territorios pasan a ser sujetos de intervenciones promotoras del
desarrollo.

22
Según lo planteado por este autor:

La enorme mayoría de las personas desenvuelve toda su vida en un entorno

territorial, en un territorio cotidiano, de muy pequeño tamaño. Arbitrariamente,
si bien ello podría ser fácilmente investigado, digamos que tal territorio equivale
a un círculo de no más de 50 km de radio. Allí una vastísima proporción de los
seres humanos nacen, se educan, trabajan, forman familia, requieren servicios
varios y probablemente terminan por ser enterrados allí mismo. Es tan pequeño
este imaginario territorial que resulta fácil hipotetizar que las posibilidades de
realización personal de cada individuo, el logro de su proyecto de vida personal,
está íntimamente articulado con la suerte del territorio. Si a éste le va bien (al
territorio) las probabilidades de que al individuo le vaya bien son mayores que si
lo primero no sucediera.”27 Por lo anterior, Boisier postula “que el desarrollo no
puede ser sino local, de igual modo que no puede ser sino “humano”, o
“sustentable”, o endógeno, o lo que se quiera, porque de otro modo, ¿qué
entelequia sería?... y que cómo tal, se inicia siempre en un lugar ( o en varios,
pero nunca en todos) siempre como un proceso endógeno (aunque su base
material puede ser considerablemente exógena), siempre descentralizado, y
siempre con una dinámica capilar “de abajo hacia arriba y hacia los lados” que
terminará por producir, en función de la dialéctica territorio/función propia de la
modernidad, una geografía del desarrollo, rara vez uniforme, comúnmente con
la forma de archipiélago en el extremo, con la forma de la dicotomía
centro/periferia.28

¿Será cierto que la expresión “desarrollo territorial” se refiere, principalmente,

a la escala geográfica de un proceso y no a su sustancia? ¿O se requiere una
discusión más a fondo sobre la espacialidad del desarrollo regional-local?

De nuevo es necesario recordar, antes que nada, que las configuraciones

territoriales se modifican en el largo plazo y que el territorio se ordena
socialmente en función de una lógica de reproducción del capital. Esta es una
vieja discusión entre los expertos en desarrollo regional. La naturaleza tiene una
racionalidad establecida por el flujo unidireccional de energía y las leyes de la
termodinámica, los ciclos biogeoquímicos y su capacidad de resiliencia. La
sociedad, a su vez, en el proceso productivo sigue una racionalidad determinada

27
Boisier, Sergio. El desarrollo en el lugar. El territorio en la sociedad del conocimiento. Santiago de Chile 2003.
Versión digital PDF. Documento proporcionado a los participantes del X Curso Internacional de Gestión
Estratégica del Desarrollo Local y Regional. Santiago de Chile, 5 noviembre al 7 diciembre de 2007.
28
Boisier Sergio. Imágenes en el espejo. Aportes a la discusión sobre crecimiento y desarrollo territorial. Editorial
Puerto de Palos. ISBN 956-8150-86-2 Santiago de Chile octubre de 2006

23
por la maximización de la rentabilidad, la recuperación del capital lo más pronto
posible, la internalización de los beneficios y la externalización de los costos. Esta
racionalidad de la sociedad se impone a la racionalidad de la naturaleza cuando
ésta se apropia de ella y se sobrepasa la cosecha ecosistémica, alterándose
significativamente los ciclos biogeoquímicos destruyéndose su capacidad de
resiliencia. Este proceso de apropiación se da por medio de una determinada
tecnología que en muchas oportunidades responde más a la racionalidad social
(la búsqueda de rentabilidad) que a la racionalidad natural (la capacidad de
reproducción ecosistémica).

Por ello, las políticas públicas que regulan el ordenamiento territorial, deben
modificar la conducta económica de los agentes sociales, paralelamente o en
forma previa a la zonificación del uso del territorio para evitar prevenir
desequilibrios que el uso de metodologías “end of pipe”29 no logra solucionar.

FIGURA Nº 5 . RACIONALIDAD DE LA APROPIACION DE LA NATURALEZA

POR LA SOCIEDAD

Racionalidad de la Racionalidad de la
naturaleza sociedad

Tecnología

1) Maximizar
rentabilidad.
1) Ciclos biogeoquímicos. 2) Internalizar
2) Flujo unidireccional de beneficios y
energía. externalizar costos.
3) Capacidad de resiliencia. 3) Recuperar el capital
lo más pronto
posible.

Plano de la producción

El tema de la escala conlleva la presencia de una dicotomía entre los expertos en

desarrollo territorial, en la consideración de la relación espacio sociedad y
desarrollo. Por un lado, están aquellos preocupados por las intervenciones que
privilegian lo local, la descentralización y lo endógeno, y por otro, los

29
Metodologías para el tratamiento de contaminantes que buscan aumentar la dilución de gases en la
atmosfera con elevamiento de las chimeneas o poniendo ductos en el mar a una mayor distancia de la costa.

24
preocupados por las intervenciones que privilegian la interacción mutua entre Enfoque territorial: enfoque
desarrollo y organización espacial. A este respecto, el geógrafo Edgard Soja - en top down y bottom up.
una entrevista realizada por la socióloga Mariona Tomás - ha puesto en el tapete
el enfoque territorial en los enfoques top down y en los enfoques bottom up --
señalando que:

Una vez, hace mucho tiempo escribí un informe sobre la dialéctica socio-
territorial diciendo que las relaciones sociales forman el territorio, pero que a su
vez las relaciones territoriales forman las relaciones sociales y de clase, y que una
revisión de los análisis top-down o bottom-up en los escenarios de la
globalización revela que, en geografía, por ejemplo, existe aún una gran división
entre aquellos que piensan el espacio y los que piensan el lugar.30

Detrás de ambos enfoques está el problema de la escala, ya que a cada problema

le corresponde una escala y el cambio de ésta puede hacer desaparecer el
problema, no debiendo olvidarse nunca que la realidad es multiescalar. Es así
que, en este espacio multiescalar, concurren y se sobreponen distintas
territorialidades locales, regionales, nacionales y mundiales, con intereses
distintos, con percepciones, valoraciones y actitudes territoriales diferentes, que
generan relaciones de complementación, de cooperación y de conflicto.

Es, en síntesis, el viejo problema de la planificación regional para la región aislada

que cede paso a la planificación para el sistema nacional de regiones o
planificación regional a escala nacional, que hoy se recrea frente a los procesos
de globalización y de descentralización, entendiendo que los conflictos
territoriales y ambientales serán cada día mayores en el futuro cercano tal como
lo platea ILPES-CEPAL.

En la década de los noventa, cuando las economías de mercado se enfrentan en

forma generalizada a los procesos de apertura externa, las concentraciones
metropolitanas recuperan sus ritmos de crecimiento económico, en buena
medida, gracias a los servicios avanzados de la producción que proporcionan a
los territorios interiores globalizados y por la reorganización de su propia
actividad productiva. Estas concentraciones metropolitanas coexisten con estos
territorios interiores globalizados merced a la ampliación de su base económica
de exportación centrada en recursos naturales, con los territorios fronterizos
dinamizados por los procesos de integración comercial —en el contexto más
amplio de una gran afluencia de inversión extranjera— y con territorios

30
Soja Edward. Lo macro, lo meso y lo micro. Entrevista por Mariona Tomás. Traducción al castellano edición
Café de las ciudades. Año 3 número 22 de agosto de 2004.

25
marginales o excluidos de los mercados internacionales o incluso nacionales. Ello
genera un aumento de la heterogeneidad estructural territorial, produciéndose
una "archipieligización" de los territorios nacionales que obliga a una relectura
de las desigualdades regionales, ya que las antiguas regiones, delimitadas por
criterios de homogeneidad, hoy albergan en su territorio “zonas ganadoras” y
“zonas perdedoras”.31

Así, si bien en general, puede existir una tendencia a la convergencia de las

desigualdades de estas unidades político-administrativas, se ocultan las
diferencias entre unas y otras en su interior.

La incorporación de la dimensión territorial al concepto de competitividad ha

generado intensos debates acerca de su pertinencia. Connotados economistas Concepto de competitividad
como Paul Krugman, han cuestionado el uso del concepto de competitividad territorial.
territorial sobre la base de que los únicos agentes que compiten, y que en última
instancia pueden quedar fuera de operaciones y desaparecer, son las empresas,
mientras que, en el caso de países o territorios, este último efecto no es posible
que ocurra, lo que se expresa en la idea de que el Estado no quiebra.

La respuesta a este cuestionamiento se sustenta en un enfoque que busca

superar las restricciones de una mirada exclusivamente individual de los procesos
de desarrollo económico. Por ello, se plantea que la economía ha adquirido un
carácter cada vez más relacional, en el sentido de que el desempeño de una
firma individual en mercados globalizados está determinado no sólo por sus
recursos internos, sino cada vez más por la naturaleza y calidad de su entorno
externo directo. Otro argumento a favor de la dimensión territorial de la
competitividad es planteado por Camagni, quien plantea que en un contexto de
globalización existe un riesgo real de que las debilidades competitivas de un
territorio conduzcan no a su desaparición (lo que físicamente es obviamente
imposible), pero si a su vaciamiento poblacional. La dimensión territorial de la
competitividad (directa o indirecta), adquiere entonces gran significación si se
entiende como el sistema de interacciones sociales en el que operan los agentes
reales y donde se van formando identidades y culturas propias que determinan
en parte importante las “formas de hacer las cosas” específicas de un territorio.
Esta dimensión “relacional” cubre aspectos como la generación de confianzas y
por tanto de capital social, la generación de procesos de aprendizaje colectivo,
entre otras. En este contexto, aspectos tales como la educación, la seguridad, la

31
ILPES. La reestructuración de los espacios nacionales. LC/L.1418-P/E septiembre de 2000, Serie Gestión
Pública N.º 07, página 29. http://www.cepal.org/es/publicaciones/7324-la-reestructuracion-espacios-nacionales

26
 innovación, las culturas de negocios etc., pueden actuar como barreras o como
propulsores de mayor productividad y por tanto de competitividad.

Queda camino por recorrer para una mejor definición del desarrollo regional-
local territorial en cualquiera de sus escalas. Al respecto una definición muy
interesante es la que ofrece el Programa Territorio Chile de la SUBDERE. En sus
palabras:

El Desarrollo Territorial apunta a la expansión de las capacidades y condiciones

asociadas a un área geográfica particular en donde viven personas que
comparten historia, cultura, aspiraciones, medios sociales y políticos, un
ambiente con sus respectivos recursos naturales, medios productivos,
económicos y de infraestructura que requieren ser encadenados para potenciar
el desarrollo. La utilización del término "desarrollo territorial" remite al territorio
como escenario para el desarrollo. Se refiere a un proceso integral que conjuga
variables económicas, políticas, ambientales, sociales, institucionales y
culturales, que se pone en marcha en un espacio geográfico determinado para
estructurar un proceso de desarrollo en forma sistémica. En este sentido, la
unidad espacial trasciende la noción de territorio como unidad administrativa, lo
que da lugar a la identificación más flexible de nuevas entidades territoriales de
referencia.32

Para el Departamento Nacional de Planeación de Colombia (DNP) es:

“ Una relación dinámica del hombre y su territorio que está en constante proceso
de transformación dinámica para lograr su bienestar; es a su vez, el resultado de
las interrelaciones multidimensional (geográfica, ambiental, económica, social,
cultural, político e institucional), multi-nivel-escalar (mundial, nacional, regional y
local), y multi-actor (multiétnico, inter-disciplinar, interinstitucional, inter-redes)
donde cada individuo, grupos sociales, organizaciones e instituciones tienen
diferentes grados de poder y participación en la construcción del territorio.”

32
Conceptualización del Programa de Buenas Prácticas Territoriales del programa Territorio Chile de la
SUBDERE http://www.territoriochile.cl/1516/propertyvalue-29324.html

27
SECCIÓN 1.3. | EL TRILEMA DE LA GLOBALIZACIÓN Y EL “ DESARROLLO
REGIONAL”

La inserción del país en el proceso de globalización vía el intercambio comercial

con más del 85% del PIB mundial ha derivado en un proceso de desarrollo que ha
traído beneficios pero que hoy día muestra sus resultados negativos. En efecto,
Chile con su grado extremo de apertura al exterior y se enfrenta en la actualidad
al trilema que enfrenta los países de Europa y ahora también de América Latina.
Al respecto, el profesor de Economía Política de Harvard, Dani Rodrik, en su libro
La paradoja de la globalización, habla del “trilema político de la economía
mundial” entre el Estado nación, la autonomía y la democracia y la globalización.
Según su análisis solamente dos de las tres premisas son compatibles al mismo
tiempo. Es decir, (1) la autonomía y la democracia se debilitan en el marco del
Estado nación si éste está integrado profundamente en la economía
internacional; (2) la autonomía y la democracia y el estado nación son
compatibles solamente si retrocede la globalización; (3) la autonomía y la
democracia puede convivir con la globalización si se articulan fórmulas de
gobernanza transnacional y se debilita el Estado nación. En el libro, el autor
presenta un argumento a favor de un modelo de globalización atemperado, que
sea respetuoso con las democracias nacionales y que esté fundamentado en un
entramado muy elemental de reglas internacionales. 33

Una de las formas de atemperar el proceso de globalización (o de la apertura

externa) va por el lado de la descentralización (o de la apertura interna) que
permite no solo mejorar los procesos democráticos sino también favorecer las
economías regionales y locales y así no solo beneficiar las exportaciones
internacionales sino también a las exportaciones de una región a otra en el país
con un modelo más centrado en el desarrollo sostenible y el desarrollo regional y
local endógeno.

El desarrollo sostenible dice relación con el uso racional de los recursos

disponibles, respondiendo a las expectativas de los habitantes del territorio sin
comprometer la satisfacción de las necesidades de los futuros habitantes del
mismo territorio. Este concepto está vinculado a la forma en que interactúan tres
componentes o dimensiones principales para el logro de mejores condiciones de
vida: el crecimiento económico, la equidad social y la sustentabilidad ambiental.
La endogeneidad del desarrollo regional hay que entenderla como un fenómeno
que se expresa en función de, al menos, cuatro planos que se cortan y se cruzan
entre sí:

33
http://www.antonibosch.com/libro/la-paradoja-de-la-globalizacion

28
1) En primer lugar, la endogeneidad se manifiesta en el plano político. Se la
identifica como una creciente capacidad regional para tomar las decisiones
relevantes en relación a diferentes opciones de desarrollo, y en relación al uso
de los instrumentos correspondientes, es decir, la capacidad de diseñar y
ejecutar políticas de desarrollo, y la capacidad de negociación. En el marco de
esta estrategia regional de desarrollo, este punto se vincula a las posibilidades
que abre la profundización del proceso de descentralización, tanto en lo
relativo a la elección directa de los consejeros regionales como al
fortalecimiento y transferencia de competencias al gobierno regional, dentro
de las cuales se releva su rol de planificación del desarrollo de la región.
2) En segundo lugar, se manifiesta en el plano económico, y se refiere a la
apropiación y reinversión regional de parte del excedente a fin de diversificar
la economía regional, dándole al mismo tiempo una base de sustentación en
el largo plazo. Por ejemplo, en la región de Valparaíso se asume que se cuenta
con una estructura económica diversificada que es necesario mantener. Sin
embargo, su menor dinamismo se explicaría en parte por las dificultades para
retener en el territorio parte de los excedentes generados por algunas de sus
principales actividades económicas.
3) En tercer lugar, la endogeneidad es interpretada en el plano científico y
tecnológico. Se ve como la capacidad interna de un sistema, en este caso de
un territorio organizado, para generar sus propios impulsos tecnológicos de
cambios capaces de provocar modificaciones cualitativas en el sistema. En
esta estrategia regional se reimpulsa fuertemente el rol de las instituciones de
educación superior y de los centros de investigación en los procesos de
desarrollo regional, particularmente en el ámbito del emprendimiento y la
innovación.
4) En cuarto lugar, la endogeneidad se plantea en el plano de la cultura, como
una suerte de matriz generadora de la identidad socio territorial. Asumiendo
que en la región coexisten diversas identidades, la estrategia plantea el
fortalecimiento de cada una de ellas, impulsando al mismo tiempo un proceso
de identificación de los territorios al proyecto regional representado por este
instrumento de planificación.34

En esta propuesta, la región es la escala adecuada para canalizar las demandas de

la población vía los municipios y especificar las políticas nacionales que el
proceso de globalización requiere.

34
Véase al respecto la Estrategia Regional 2020 de la Región de Valparaíso.
http://www.gorevalparaiso.cl/archivos/archivoDocumento/estrategia-regional2012.pdf

29
SECCIÓN 1.4. | NECESIDAD DE UN PARADIGMA PARA ENFRENTAR LA
MODIFICACIÓN DE LA CONFIGURACIÓN TERRITORIAL DEL PAÍS 35

No obstante, las virtudes del modelo de crecimiento chileno basado en la

exportación de commodities, especialmente cobre, es claro que ello impacta
negativamente en la mala distribución del ingreso, la desigual participación de las
regiones en la generación del Producto Interno Bruto Regionalizado, en
problemas de sustentabilidad y parece llegar a una fase de agotamiento36.

A lo anterior, hay que agregar que ello produce un modelo de organización

territorial muy desigual. Si el modelo económico privilegia los commodities
exportables, el crecimiento económico se producirá, principalmente, en aquellas
regiones que producen cobre, celulosa, viñas y acuicultura y en la Región
Metropolitana que intermedia con el exterior en servicios avanzados a la
producción y exportación. En síntesis, frente al peso sectorial de los commodities
en el modelo de crecimiento poco se puede hacer con el enfoque de la
descentralización que privilegia las relaciones cara a cara y la escala local, una
cuestión que tempranamente notificó de Mattos.37

Lo que se requiere, por tanto, es un modelo que privilegie la participación, el

perfeccionamiento de la democracia y la espacialidad del desarrollo a la hora de Lo que se requiere es un
modelo que privilegie la
la discusión de modelos alternativos. No obstante, en el campo de los
participación, el
especialistas en desarrollo regional no existe un paradigma prevaleciente en perfeccionamiento de la
materia de desarrollo regional y configuraciones territoriales más allá de su democracia y la
adscripción a la descentralización como se presenta a continuación: espacialidad del desarrollo.

FIGURA Nº 6 . PARADIGMAS EN DISPUTA EN PLANIFICACION REGIONAL-

LOCAL TERRRITORIAL

35
Estas ideas se extraen de Lira, Luis y Sánchez, Juan. EL PROCESO DE REGIONALIZACION EN CHILE: UNA
INTERPRETACION Y DESAFIOS PENDIENTES. (Documento previo al Programa de Gobierno 2014-2018 y de la
Comisión Asesora Presidencial en Descentralización).
36
Ver cita de Eyzaguirre, Marcel, Tockman y Rodríguez en página 13 de este apunte.
37
De Mattos Carlos. La descentralización. ¿una Nueva Panacea para Impulsar el desarrollo?
https://repositorio.uc.cl/bitstream/handle/11534/6085/000377959.pdf?sequence=1

30
Por un lado, están los creyentes – cada día en un número menor - en que el
proceso de crecimiento económico producirá convergencia territorial inter e
intrarregional: este es el caso, por ejemplo, de algunos especialistas neo liberales
y funcionarios de gobierno que sostienen que los conflictos territoriales
localizados en regiones que presentan crecimiento económico desaparecerán en
el mediano y largo plazo.

Por otro lado, están aquellos que postulan un aumento de las desigualdades y
aumento de la divergencia pero que parten de concepciones diferentes, aunque
complementarias. A este respecto están, en primer lugar, los que consideran que
la definición de rural en Chile como lo “no urbano” y definiendo lo urbano
simplemente como una cierta concentración de población (entre 1000 y 2000
habitantes de población dispersa) con ciertos servicios básicos, crea la falsa
ilusión de que Chile es un país altamente urbanizado y desarrollado. Chile, según
el Censo de Población y Vivienda del 2002 tiene un 86,6% de población urbana y
solo un 13,4% de población rural.

Lo urbano y lo rural en Chile son pares dicotómicos que no admiten un gradiente

urbano rural tal como lo plantean Chomitz, Buys y Thomas 38. Muy por el
contrario, al caso de Chile, el 56% de la población de los 27 Estados miembros de
la Unión Europea (UE) vive en zonas rurales, y éstas representan el 91 % de su
territorio; de ahí la vital importancia del desarrollo rural. La agricultura y la
silvicultura siguen siendo decisivas para la utilización de las tierras y la gestión de
los recursos naturales de las zonas rurales de la UE; pero, además, permiten
diversificar la economía de las comunidades rurales. Por eso la política de
desarrollo rural ha pasado a ser una prioridad general de la UE. Más allá, por
tanto, de una cuestión simplemente definicional la medición de ruralidad en Chile
es inadecuada y urge su replanteo39. La densidad de población y la lejanía de las
grandes ciudades constituyen dos indicadores útiles de ruralidad según los que
adscriben a esta postura. Como una forma de enfrentar esta deficiencia, el
RIMISP plantea el Desarrollo Territorial Rural que han de operar con un concepto
ampliado de lo rural, que debe necesariamente incluir el o los núcleos urbanos
con los que las áreas pobres tienen o podrían tener vínculos funcionales en

38
Chomitz Kenneth, PietBuys, and Timothy S. Thomas QUANTIFYING THE RURAL-URBAN GRADIENTIN LATIN
AMERICA AND THE CARIBBEAN
http://elibrary.worldbank.org/content/workingpaper/10.1596/1813
39
A este respecto, el Ministro de Agricultura en el marco de la Elaboración de la Política Nacional de Desarrollo
Rural estaba evaluando realizar una redefinición estadística de lo “rural” lo cual significa modificar la actual
definición operativa del INE para adoptar el criterio de la OCDE.

31
aspectos tanto productivos como sociales40. Y si esto no se hace no se visualiza
como se logrará crear conciencia nacional para ser una potencia mundial
agroalimentaria.

En segundo lugar, están los impulsores del desarrollo económico local, la

competitividad territorial y una pléyade de enfoques genéricamente
provenientes del post fordismo. En síntesis, sus impulsores piensan que, en el
nuevo paradigma, el remplazo del petróleo en el fordismo por la tecnología de la
info-comunicación (TIC) del nuevo paradigma tecnológico permitiría a cualquier
territorio asirse a los procesos de globalización siempre y cuando puedan ofrecer
productos diferenciados por la introducción continua de innovaciones en el
proceso productivo y en el tejido empresarial.

En tercer lugar, están los especialistas en ordenamiento del territorio que

postulan que la regulación de los usos del suelo, de los recursos naturales y de los
servicios ambientales producirá un nuevo patrón de organización territorial a
escala humana propiciándose el desarrollo sustentable. Al respecto, existe una
variedad de enfoques en ordenamiento del territorio ya que se trata de una
disciplina nueva en pleno proceso de elaboración intelectual. El Ordenamiento
del Territorio se inscribe en la relación espacio-sociedad. Como tal no se trata
sólo de la apropiación de personas individuales del espacio, ni tampoco de la
forma en que la sociedad se apropia de éste, sino que se trata, principalmente,
de la forma en que los individuos y las sociedades se vinculan entre sí y como
esta vinculación produce efectos espaciales.

El exagerado centralismo decisional y la concentración poblacional y de

actividades productivas son un circulo que se retroalimenta y el ordenamiento
territorial que se configura a escala nacional se reproduce a nivel local y regional
impidiendo respetar la capacidad de carga territorial, lo que se manifiesta en
problemas ambientales de todo tipo, generando vinculaciones entre puntos de
origen y destino sin articulación de los territorios intermedios y otros. En
definitiva, se carece de una armazón que soporte adecuadamente esta relación
espacio-sociedad. Es necesario insistir en que el territorio está “ordenado” o
“acondicionado” como dicen en algunos países. Y ello obedece a una lógica de
reproducción territorial del capital que es difícil de modificar.

40
Ver Alexander Schejtman y Julio A. Berdegué. Marzo 200. Desarrollo territorial rural. http://rimisp.org/wp-
content/files_mf/1363093392schejtman_y_berdegue2004_desarrollo_territorial_rural_5_rimisp_CArdumen.pd
f

32
Por último, a nivel general están los defensores de la urbanización y de las
megaciudades. Esta corriente de especialistas tiene sus bases teóricas en el
Informe sobre el desarrollo mundial 2009: “UNA NUEVA GEOGRAFÍA
ECONÓMICA” del Banco Mundial. 41 En síntesis, este informe analiza en su
primera parte como la densidad, la distancia y la división (de donde proviene su
denominación como el Informe de las 3 D señalando que el desarrollo se produce
en altas densidades poblacionales, que la distancia a las concentraciones dificulta
el desarrollo, así como también lo hacen la pertenencia de las entidades
territoriales a países o divisiones político administrativas diferentes. Demuestra
que el desarrollo de la economía exhibe un patrón concentrado de crecimiento,
demostrando de esta forma que la actividad económica no se desarrolla por igual
entre todos los sectores de la economía, ni en todos los lugares por igual. Luego
plantea un debate sobre las políticas de urbanización, las regiones atrasadas de
los países, la integración regional y la globalización. Este componente se refiere a
las personas que buscan oportunidades –como migrantes– para integrarse, a
través de políticas.

En esta vertiente, en Chile se encuentran aquellos que consideran que la Región

Metropolitana de Santiago (RMS) a pesar de tener un tamaño excesivo, con
serios problemas ambientales, de segregación, congestión y contaminación, se
constituye como una ciudad moderna y competitiva de clase mundial.

Con relación a esto último, la verdad de la situación de la RM está a medio

camino. No es posible insertarse en la globalización sin el concurso de la RM,
pero también ésta exterioriza varios problemas que son menores que los que la
mayoría percibe. Así, por ejemplo, Galetovic y Jordán señalan:

“¿Por qué discrepamos de la imagen de Santiago en deterioro permanente? Una

visión más optimista de Santiago es defendible por a lo menos dos razones. De
un lado, varios trabajos del libro muestran que el crecimiento, extensión y caída
de la densidad de una ciudad no sólo es inevitable, sino que suele ser síntoma y
consecuencia de cosas deseables. En particular, cuando aumenta el ingreso los
hogares prefieren vivir en más espacio, y por eso compran automóviles y
recorren distancias más largas. La única manera de terminar con el crecimiento
de Santiago sería acabar con el crecimiento de los ingresos. En el proceso se
mataría la creciente diversidad y especialización de la cual podríamos
beneficiarnos mucho. Del otro lado, muchas veces la visión pesimista de

41
El Informe sobre el desarrollo mundial “UNA NUEVA GEOGRAFÍA ECONÓMICA” del Banco Mundial.
http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2009/Resources/WDR_OVERVIEW_ES_Web.pdf

33
Santiago se sostiene en creencias erróneas. A veces la situación es bastante
mejor de lo que se cree. Así, por ejemplo, mucha gente cree que la
contaminación del aire aumentó durante los años noventa y que sigue
empeorando. La realidad, como vimos, es que disminuyó un tercio, a pesar de
que, entre otras cosas, el número de traslados en vehículos motorizados creció
más de 60 por ciento. Otras veces se afirma que en el resto del mundo ocurren
cosas que no son tales. Por ejemplo, se suele afirmar que Santiago es más
grande y menos denso que París o Nueva York. Sin embargo, en realidad ocurre
lo opuesto: vimos que Santiago cabe más de diez veces en Nueva York, más de
tres veces en París y es mucho más densa que ambas. Otras se desconocen
logros innegables. Por ejemplo, con todos sus defectos, la política de vivienda
social permitió que un número muy grande de familias obtuviera una vivienda
sólida mucho antes de que sus ingresos lo permitieran. Gracias a esta política,
casi el ciento por ciento de los hogares de Santiago tiene agua potable y luz
eléctrica, el 92 por ciento está conectado al alcantarillado y ésta ha dejado de
ser una ciudad con los problemas típicos de las ciudades grandes del tercer
mundo. Y a veces ignoramos que algunas cosas se han hecho muy bien. Por
ejemplo, la mayoría de nosotros cree que Santiago “jamás se ha planificado”. Sin
embargo, el Santiago contemporáneo ha sido moldeado por un acto de
planificación concebido durante los años cincuenta y sesenta del siglo pasado y
que continuará beneficiándonos por mucho tiempo más”.42

En síntesis, la no existencia, por lo tanto, de un paradigma prevaleciente para

enfrentar el diseño de una política nacional de desarrollo regional ya que, en el
país, por una parte, aún hay creyentes en la convergencia regional; por la otra
hay creyentes en la divergencia que se amparan en teorías y políticas que no se
complementan y por último los defensores de las mega ciudades y su rol en los
procesos de globalización. En este contexto, la descentralización suple la falta de
acuerdo entre los especialistas, aunque, como se sabe, los riesgos de aumentar
las desigualdades de algunas de sus medidas son conocidas.

42
Galetovic Alexander y Pablo Jordán SANTIAGO: ¿DÓNDE ESTAMOS? ¿HACIA DÓNDE VAMOS? Estudios
Públicos: N.º 101, 2006.

34
 ACTIVIDAD PERSONAL DE ANÁLISIS

Para facilitar la reflexión de esta unidad, te invitamos a responder lo siguiente:

1) ¿Cuál ha sido la evolución del concepto de desarrollo?
2) ¿En qué medida la dimensión ambiental del desarrollo y la satisfacción de las
necesidades básicas no se contraponen con la competitividad y qué razones
avalan el cambio de modelo de crecimiento económico?
3) ¿El tránsito de las Metas del Milenio a los Objetivos del Desarrollo Sostenible
para todos los países puede ayudar a un cambio de modelo de desarrollo?
4) ¿Es posible el desarrollo en todas las escalas territoriales del país?
5) ¿Qué es el trilema de la globalización y como afecta a las políticas de desarrollo
nacionales y subnacionales?
6) ¿Cómo se concibe el desarrollo regional en Chile?
7) ¿Cuál es el rol de las concentraciones de población y actividades tanto a escala
país, como a escala de las regiones como primera división político
administrativa?
8) ¿Por qué unas regiones atraen más actividad productiva y población que otras?
9) ¿Qué recomendaciones para las Zonas de Sacrificio o Zonas de Recuperación
Ambiental Social plantea la Carta Encíclica del Para Francisco titulada "Laudato
Si" (Alabado Sea)?
10) ¿Por qué razones entre los especialistas en desarrollo regional no existe un
paradigma prevaleciente en materia de desarrollo regional y configuraciones
territoriales más allá de su adscripción a la descentralización?

35
UNIDAD 2 |LAS INTERVENCIONES EN PRO DEL DESARROLLO LOCAL Y
REGIONAL

Las políticas públicas son un factor común de la política y de las decisiones del
gobierno y de la oposición. Así, la política puede ser analizada como la búsqueda
de establecer o de bloquear políticas públicas sobre determinados temas o de
Diferencias entre política y
influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno se refiere políticas públicas.
al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas. La política y las políticas
públicas son entidades diferentes, pero que se influyen de manera recíproca.
Ambas se buscan en la opacidad del sistema político. Tanto la política como las
políticas públicas, tienen que ver con el poder social. Pero mientras la política es
un concepto amplio, relativo al poder en general, las políticas públicas
corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos. El
idioma inglés, como afirma Lahera (2004)43, recoge con claridad esta distinción
entre “politics” y “policies”.

Lahera (2004), sostiene que puede haber política sin propuestas de políticas
públicas y entonces se tiene un sistema político concentrado en la distribución
del poder entre los agentes políticos y sociales. La política sin políticas públicas es
más demagógica, menos moderna. Y, por otra parte, puede haber políticas
públicas que desconsideren la política, lo que debilita la gobernabilidad social. Las
políticas públicas sin política tienen un problema de diseño. Dicho de otro modo,
dentro del gobierno no se puede olvidar la política y fuera del gobierno no se
pueden olvidar las políticas públicas. Según este autor, las políticas públicas son
cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político
definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y,
frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una
política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o
mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales y la previsión de sus
resultados. Se diferencia de las políticas de desarrollo, porque éstas atribuían un
rol demasiado protagónico al Estado.

Las políticas públicas, en este contexto, son un marco, una estructura procesal
Una política pública de
que permite la especificación de las intenciones u objetivos que se desprenden
excelencia es la que, a
de la agenda pública. Una política pública de excelencia es la que, a partir de partir de valores, plantea
valores, plantea objetivos políticos claros y logra definir del mejor modo temas objetivos claros y logra
definir del mejor modo,
temas técnicos.

43
Lahera, E. (2004). Política y Políticas Públicas.
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/6085/S047600_es.pdf?sequence=1

36
técnicos. Estos últimos no pueden reemplazar a la política, pero sí la
complementan para darle forma.

El esquema presentado permitiría, entender en muchos casos, la suerte que han

tenido o pueden tener las políticas públicas en general en América Latina. En
efecto, algunas de las cuales tuvieron una expresión más o menos similar en todo
el territorio, fueron internalizadas por la población, se articularon con otras
políticas públicas y pudieron proyectarse durante un tiempo relativamente largo;
otras, en el polo intermedio, han sido parcialmente exitosas en algunos espacios
subnacionales y no en otros, afectando su coherencia nacional y continuidad en
el tiempo; finalmente, algunas prácticamente no llegaron a implementarse, ni en
su etapa de diseño ni ejecución práctica se coordinaron con otras iniciativas
gubernamentales, fueron prácticamente desconocidas o ignoradas por la
población y tuvieron una existencia efímera.

SECCIÓN 2.1. | POLÍTICAS REGIONALES-LOCALES TERRITORIALES

Hecha esta aclaración entre políticas públicas y políticas de desarrollo, a partir de

la década de los cincuenta comienza a haber una preocupación por la relación
que se establece entre el territorio y la distribución de la población y de las
actividades económicas. Es a partir de esta década que se comienza a reconocer
en América Latina, la interdependencia entre desarrollo y organización territorial,
adicionándose a los esfuerzos de planificación global o sectorial el componente
de planificación regional, actividad que bajo diversas estilos y modalidades se
mantiene hasta el día de hoy, bajo el nombre de planificación regional
propiamente tal, planificación local o planificación territorial.

El concepto de política regional tiene dos acepciones, no excluyentes entre sí: a)

el conjunto de medidas destinadas a reducir los desequilibrios (o disparidades)
interregionales, b) los esfuerzos al interior de las regiones, consideradas
individualmente, para superar problemas de atraso o declive económico. Puesto
que en cada una de las regiones se produce también una tendencia a la
concentración de población y actividades económicas y al hecho de que varias de
ellas son para regiones específicas se privilegia, en estos apuntes, la primera
acepción.

Las políticas territoriales son aquellas que buscan modificar la organización Las políticas territoriales
territorial en función de objetivos de crecimiento, equidad y sustentabilidad. son aquellas que buscan
modificar la organización
Pueden ser explícitas (políticas regionales, de desarrollo económico local o territorial en función de
descentralización) o implícitas, que son políticas públicas, principalmente, objetivos de crecimiento,
equidad y sustentabilidad.

37
económicas, que tienen impactos territoriales (políticas macroeconómicas,
acuerdos de integración etc.).

En la década de los setenta y ochenta, estas políticas buscaron resolver los

siguientes problemas:
1) La concentración de población y de actividades en uno o en pocos puntos
del espacio geográfico.
2) Las consecuentes desigualdades “regionales”.
3) La falta de integración espacial.
4) La mala asignación de recursos de inversión pública.
5) La existencia de recursos y potencialidades regionales que no se
incorporan a los circuitos económicos.
6) La seguridad nacional desde la perspectiva geopolítica tradicional.

A partir de la década de los noventa se agregan como problemas a resolver los

siguientes:
1) La centralización decisional.
2) La concentración intrarregional
3) La endogenización del desarrollo.
4) La competitividad y el desarrollo económico local.
5) La disfuncionalidad de la división política-administrativa.

Recientemente surge una preocupación por:

a) la revalorización de la planificación bajo el nombre de planificación

estratégica y, recientemente, de la prospectiva territorial para enfrentar
la globalización
b) el rol de las mega-ciudades en la competitividad internacional, en la
superación de la pobreza y en la mejor distribución del ingreso;
c) el ordenamiento del territorio;
d) la modernización de la gestión;
e) el impacto territorial de los acuerdos de integración (OMC, CARICOM,
ALCA, MERCOSUR, Unión Europea y otros); y Foros como la OECD
f) la generalización de problemas territoriales y ambientales

La evolución de las políticas regionales explícitas ha derivado en

transformaciones político-institucionales. Hasta los ochenta, eran una función de
las oficinas nacionales de planificación, la que luego con los procesos de
descentralización en los países unitarios (al igual que desde siempre en los países
federales) pasa a ser una función de los Ministerios del Interior y en el último

38
tiempo con la importancia de las políticas implícitas, termina siendo, también,
una preocupación de los ministerios de Hacienda, de la Presidencia y en algunos
casos de las Cancillerías. Esta preocupación de arriba hacia abajo se encuentra
con la formulación y ejecución de políticas de abajo-hacia arriba, surgidas desde
los gobiernos y administraciones subnacionales, de organismos de cooperación
internacional y, fundamentalmente, desde la propia sociedad civil.

SECCIÓN 2.2. | LAS POLÍTIC AS PÚBLICAS PARA LA REGIÓN AISLADA

Desde fines de los años cuarenta, varios países de América Latina formularon
políticas públicas denominándolas planes intra-regionales, para una porción del
territorio nacional que exhibía un problema de diversa naturaleza y que requería
de políticas e instrumentos especiales para la promoción de su desarrollo. Los
problemas más frecuentemente abordados fueron:

1) Un problema geopolítico

2) la explotación de un recurso natural, generalmente minero, que

provocaba un poblamiento explosivo y una explotación irracional de
éste. Este es el caso de Ciudad Guayana en Venezuela.

3) un conflicto de tierras y/o de aguas y otros que normalmente se

traducían en la creación de autoridades regionales, algunas de las
cuales dependían del gobierno nacional y otras estaban dotadas de
diversos grados de autonomía.

39
CUADRO Nº 2 : CREACIÓN DE AUTORIDADES REGIONALES 44

País Año Autoridades regionales

 Superintendencia de desarrollo del

1948 Valle del río San Francisco (SUVALE).
Brasil
1959  Superintendencia de Desarrollo del
Nordeste (SUDENE).

 Puerto libre de Arica y Junta de

Chile 1953 y 1958
Adelanto de Arica.

 Comisiones Federales de los ríos

Fuerte, Balsas, Papaloapan, Grijalva-
Usumacinta, Lerma- Chapala-
México 1951 en adelante
Santiago, Pánuco y Valle de México.
 Programa Nacional Fronterizo en la
Frontera Norte.

 Corporación Autónoma de Valle del

Colombia 1954 en adelante Cauca, Corporación de los Valles del
Magdalena y del Sinú, Corporación
de La Sabana y otras.

 Corporación de la Guayana, del Zulia,

Venezuela 1960 y 1964 de la Región Centro-Occidente, Los
Andes y la Región Nororiental.

La evaluación de las autoridades regionales produjo un aumento en los niveles de

desarrollo de los territorios bajo su jurisdicción y constituyó una modalidad de
planificación, fundamentalmente, intra-regional desvinculada del resto del
subsistema territorial. Además de los ejemplos mencionados, algunos países
realizaron estudios para la creación e implementación de zonas francas de
comercio para incentivar el desarrollo de territorios especiales.

44
Basado en Centro Latinoamericano de Proyecciones Económicas de CEPAL. El Concepto de Regiones en
Desarrollo, su Tipología y Aplicación EN: ILPES. Ensayos sobre Planificación Regional del Desarrollo. Siglo XXI
Editores Segunda Edición 1976 y en Neira Eduardo. Las políticas de desarrollo regional en América Latina EN:
ILPES. Planificación Regional y Urbana en América Latina. Silo XXI Editores, 1974.

40
SECCIÓN 2.3. | LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO
REGIONAL A ESCALA NACIONAL

A fines de la década de los sesenta, comienza a generarse una política que analiza
las interdependencias sobre los flujos financieros y humanos, considerando su
repercusión en la estructura espacial de los países latinoamericanos, habida
cuenta que varios casos de planificación regional para la región aislada,
especialmente las zonas francas - si bien produjeron efectos beneficiosos en el
corto plazo - en el mediano plazo, no lograron una reinversión significativa de los
excedentes del mayor crecimiento económico derivado de las políticas e
instrumentos de excepción y tampoco lograron retener a su población.

Surge así, una modalidad de intervención en el territorio de planificación regional

para el sistema nacional de regiones, habida cuenta de los problemas derivados
de la concentración poblacional y de la actividad productiva en uno o en muy
pocos puntos del territorio nacional, las consecuentes desigualdades regionales y
la falta de integración física, económica, social y política. En este período, algunos
países regionalizaron el territorio nacional, intentando distinguir el centro (la
concentración de población y de actividades) de la periferia (el resto del territorio
nacional). En una traslación mecánica de las propuestas de la CEPAL sobre la
concepción centro-periferia del comercio mundial, se trata de explicar el
subdesarrollo de buena parte del territorio nacional aplicando estas categorías de
análisis.

CUADRO Nº 3 : PROPUESTAS DE REGIONALIZACIÓN 45

País Año Regionalización Institución

Buenos Aires, Litoral, Centro, Cuyo,

CFI e Instituto Torcuato
Argentina 1961 Noroeste, Valle del Río Negro y otras
di Tella
posteriormente.

Regiones (Norte Nordeste, Sudeste, Sur y

Brasil 1968 Centro Oeste) y micro-regiones IBGE
homogéneas.

45
Basado en Centro Latinoamericano de Proyecciones Económicas de CEPAL El Concepto de Regiones en
Desarrollo, su Tipología y Aplicación Op. Cit.

41
 Seis grandes regiones ge socioeconómicas
(Barranquilla o Región Caribe, Medellín o Centro de Investigación
Región Antioqueña, Manizales y Pereira o del Desarrollo de la
Colombia 1969
Región de Caldas, Cali o Región Caucana, Universidad Nacional de
Bogotá o Región Centro Oriental y Bogotá
Bucaramanga o Región Santandereña) y
setenta y tres subregiones o comarcas.

Chile 1965 Once regiones y una zona metropolitana. ODEPLAN

Junta Nacional de
Ecuador 1969 Cinco regiones y cuatro subregiones.
Planificación

Secretaría General del

1966 Nueve zonas Consejo Nacional de
Guatemala
1967 Regiones Central, Sur, Oriente y Norte. Planificación Económica
Ministerio de Obras
Públicas

Diez regiones divididas en sub-regiones y

México 1958 Secretaría de la
micro-regiones
Presidencia

Región Norte, Centro Lima Metropolitana,

Perú 1970 INP
Región Sur, Oriente.

Oficina de Planificación,
República
1966 Cuatro regiones y once sub-regiones Presidencia de la
Dominicana
República

Las políticas públicas de la época si bien se inscriben en el esquema de

planificación regional a escala nacional, no fueron para todo el conjunto de
regiones. En lo fundamental buscaron detener o reducir el crecimiento de las
poblaciones metropolitanas y estimular una o dos regiones de la periferia. Se
relacionan con los polos de desarrollo (también denominadas estrategias de
desarrollo polarizado o de centros de crecimiento) que, siguiendo de muy cerca
la discusión sobre desarrollo económico equilibrado o desequilibrado, buscan
alterar la configuración territorial al movilizar inversiones en sectores
económicos de altos efectos de arrastre, hacia atrás y hacia delante, en el cuadro
de insumo-producto nacional y localizar estos sectores en concentraciones
urbanas que posibilitaran la endogenización de los efectos positivos del polo.

42
Polo de crecimiento (centro de crecimiento o polo de desarrollo):una o más
industrias que, por sus flujos de productos e ingresos, provocan el crecimiento
de las demás industrias ligadas tecnológicamente a ellas (polarización técnica),
determinan la expansión del sector terciario por intermedio del ingreso
generado (polarización de ingreso), y producen un aumento del ingreso regional
debido a la progresiva concentración de nuevas actividades en un área dada, en
la hipótesis de que esta área posee los factores necesarios de producción
(polarización psicológica y geográfica: Jean Paelinck).

Otra de las políticas de la época es la creación de incentivos fiscales. La

incorporación de los incentivos fiscales en lo medular de las políticas de fomento
regional, tiene generalmente por objetivo básico, dentro de límites de Incorporación de los
extensiones de territorio seleccionadas de antemano, la creación de estímulos incentivos fiscales.
para atraer inversiones (inducción a la movilidad espacial del capital) que, a falta
de las mencionadas ventajas, difícilmente se canalizarían hacia los lugares
previstos, con miras básicamente a fomentar el aprovechamiento de las
potencialidades económicas regionales, o la recuperación de áreas cuya
productividad comenzó a declinar.

Los incentivos fiscales pueden presentarse en diversas formas. Las más

corrientes son las exenciones parciales o totales, válidas generalmente durante
un período definido, que incluyen uno o varios impuestos; o, inclusive, la
depreciación acelerada, o el trato especial a las reinversiones, en el caso del
impuesto a la renta de personas físicas o jurídicas. En muchos países se
adoptaron preferencias fiscales, con base en una o varias de esas formas. El
desistimiento fiscal ha consistido principalmente en exenciones, rebajas,
depreciación acelerada, reducciones del impuesto adeudado, deducciones y
créditos fiscales.

Es también el período en que surgen o se aplican generalizadamente en los

países políticas de desarrollo urbano (para ciudades descontextualizadas de su
contexto regional) o políticas de desarrollo urbano regional, como las de polos de
desarrollo antes mencionada. En varios países - dado el sesgo urbano-industrial
de las políticas de desarrollo polarizado - se formularon programas de desarrollo
rural integrado (DRI) que intentaron combinar políticas agrícolas con políticas de
reforma agraria.

Es difícil evaluar la eficacia y la eficiencia de las políticas regionales a escala

nacional. Entre sus logros se cuentan:

43
 1) el haber introducido la preocupación por el territorio en la planificación
del desarrollo nacional en boga en ese período;
2) la creación de vice-ministerios u otras dependencias de alto nivel
directamente relacionadas con las presidencias para la formulación de Logros de las políticas
regionales a escala nacional.
políticas;
3) la masificación de las estrategias de desarrollo regional polarizado;
4) la creación de incentivos especiales para regiones-problema del territorio
nacional y otras.

En cuanto a las políticas orientadas a detener o a racionalizar el crecimiento

económico o poblacional de las concentraciones metropolitanas y disminuir las
desigualdades regionales, la evaluación muestra logros modestos aun cuando sin
estas políticas la conformación territorial presentaría hoy conformaciones de más
difícil planificación y gestión. Entre sus debilidades se debe mencionar la escasa
preocupación por los territorios rurales.

SECCIÓN 2.4. | EL IMPACTO TERRITORIAL DE LAS POLÍTICAS

NEOLIBERALES

En la década de los ochenta y noventa, cuando en América Latina cobran un

mayor protagonismo los estilos de desarrollo que utilizan la economía de
mercado, subyace la idea de que en el mediano y largo plazo debería haber un
igualamiento entre las rentas territoriales per cápita, dado que, con libre
movilidad de factores en el territorio, las desigualdades regionales serían
meramente friccionales. Basándose en un estudio bien conocido se argumenta
que las desigualdades son bajas a nivel de PIB/cápita, que éstas aumentan
fuertemente con los procesos de crecimiento acelerado, pero que llegado a un
cierto nivel se tendería a la convergencia, por la presencia de trickling-down
effects.

44
FIGURA Nº 7: DESIGUALDADES INTER – REGIONALES

DESIGUALDAD
REGIONAL

PIB/CAPITA

Adicionalmente, para apoyar estas políticas se arguye que los procesos de

apertura externa que comienzan a perfilarse en varios países, relativizarían la
importancia de los costos de transporte internos, y con ello se favorecería la
puesta en valor de territorios y recursos que habían quedado al margen de los
procesos de industrialización sustitutiva.

El impacto de la liberalización económica y el desmantelamiento de la

institucionalidad nacional y/o regional creada en las décadas anteriores,
provocaron una drástica caída en la actividad económica en las regiones urbano-
industriales y comenzaron a aparecer signos de convergencia regional, motivados
por la caída de éstas.

Esta argumentación fue tempranamente rebatida por los altos niveles de

PIB/cápita en que se producía la convergencia entre los PIB/cápita promedios
para cada una de las regiones (desigualdades inter-regionales) y por el
empeoramiento de las desigualdades al interior de los preceptores de ingresos al
interior de éstas (desigualdades intra-regionales), como resultado del modelo de
crecimiento prevaleciente.

En la actualidad se reconoce que la convergencia o divergencia de las

desigualdades inter-regionales, depende fundamentalmente del modelo de La convergencia o
crecimiento, como se señalara en la Unidad 1. Las desigualdades disminuyen con divergencia de las
desigualdades inter-
el crecimiento cuando éste se concentra en el sector tradicional, aumentan regionales depende, del
cuando el crecimiento sólo favorece al sector moderno y que puede haber modelo de crecimiento.
convergencia cuando el crecimiento amplía el sector moderno con la inclusión de

45
sectores tradicionales. Estos postulados son también válidos para regiones,
comunas y localidades.

CUADRO Nº 4

Crecimiento con Crecimiento con Crecimiento con

Efecto sobre
enriquecimiento enriquecimiento ampliación sector
bienestar
sector tradicional sector moderno moderno

Nivel de ingreso (Y) Crece Crece Crece

Decrece cuando el
Particicpación del
sector tradicional
ingreso recibido
Crece Decrece es más del 40% de
por el 40% más
la fuerza laboral.
pobre (S)
Después crece.
Crece mientras el
sector moderno es
Coeficiente de Gini
Decrece Crece pequeño.
(G)
Después decrece.
Efecto sobre el
bienestar social
Mejoramiento no
según enfoque Ambiguo Ambiguo
ambiguo
índices de
desigualdad

En este período, se desmantelan muchas de las corporaciones de desarrollo

regional y desaparecen muchos de los subsidios e incentivos fiscales, por el
predominio de políticas económicas “horizontales” sin márgenes para dar
preferencia a determinadas regiones. En algunos países se modifica la
institucionalidad encargada del proceso de planificación, cuyas funciones
empiezan a ser asumidas por los ministerios de hacienda, economía o interior46.
También, los planes de desarrollo regionales son reemplazados o
complementados con bancos de proyectos que canalizan recursos hacia
proyectos de infraestructura social utilizando los fondos de desarrollo territorial
creados, anteriormente, como mecanismos de transferencias entre regiones.

46
Un caso muy particular en este período es el chileno, ya que entre 1973 y 1990, el Gobierno Militar dictó un
conjunto de decretos y leyes y modificó la Constitución para dividir el país en trece regiones, vincular las
circunscripciones senatoriales y el número de senadores a éstas, desconcentrar los ministerios en Secretarías
Regionales Ministeriales, crear el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y conformar en cada región un Consejo
Regional de Desarrollo. Desde 1978 en adelante comienza un proceso de transferencia de la gestión de la salud
básica y de la educación primaria a los municipios creándose ese año un Fondo Común Municipal con ingresos
netamente municipales. En el papel, el gobierno militar sortea una evaluación superficial. Un examen más
riguroso, en el contexto sociopolítico del período, evidencia otra evaluación.

46
El impacto territorial de las políticas neo-liberales fue de extraordinaria
magnitud. Las desigualdades inter-regionales, en una primera etapa,
disminuyeron como resultado de la caída de las economías urbano-industriales y
en menor medida por la puesta en valor de recursos de otras regiones que
lograron ampliar su base exportable. No obstante ello, hacia fines del período las
concentraciones metropolitanas recuperaron sus ritmos de crecimiento ya que
las mega-ciudades en vez de volverse obsoletas, debido a la dispersión
posibilitada por las tecnologías de la información, son el lugar donde se
concentran las funciones de mando, son sitios de producción post-industrial (las
finanzas y los servicios especializados) y son mercados nacionales o
transnacionales, en los que tanto las empresas como los gobiernos puede
adquirir instrumentos financieros y servicios especializados. Con ello comienza un
proceso de divergencia inter-regional, que se suma a un empeoramiento de las
desigualdades intra-regionales entre perceptores de ingresos.

SECCIÓN 2.5. | LAS POLÍTICAS REGIONALES QUE PROMUEVEN LA

ORGANIZACIÓN SOCIAL DE LAS REGIONES Y LA DESCENTRALIZACIÓN

Hacia fines de la década de los ochenta, a lo menos en el plano de los expertos,

se comienza a reconocer que el desarrollo regional, como fenómeno distinto del
simple crecimiento económico, estaba fuertemente determinado por factores
exógenos a las regiones. Así, el crecimiento económico entendido como el
aumento de la disponibilidad de bienes y servicios depende del efecto directo de
la política pública, especialmente de la política macroeconómica, sobre las
actividades localizadas en el territorio, de los impactos territoriales de los
acuerdos de integración o de la apertura externa que conlleva la globalización,
además, de los recursos de inversión privados y públicos que las regiones reciben
y sobre los cuales compiten implícita o explícitamente, ambos, exógenamente
determinados. El desarrollo, en tanto, como fenómeno cualitativamente distinto
del crecimiento económico requiere, se argumenta, la endogenización de los
frutos del crecimiento y, entre otros, que la región pase de ser objeto a ser
sujeto del desarrollo, lo que conlleva vigorosos procesos de descentralización y
de ordenamiento territorial para romper con la impronta territorial de los países.

47
FIGURA Nº 7 : DESARROLLO REGIONAL

Esta propuesta orientó, principalmente en Chile y Colombia, las políticas

regionales que surgieron desde los noventa en adelante, permitiendo un
acoplamiento con los procesos de descentralización que surgen, primero que
nada, como un intento de reemplazar la democracia representativa por una
democracia participativa47.

La descentralización constituye una mega tendencia impulsada por la revolución

científica y tecnológica, por la reestructuración política del Estado y Descentralización

47
Esta propuesta se debe a Boisier, Sergio. Política económica, organización social y desarrollo regional.
Cuaderno 29. Serie II, la que fue luego enriquecida en otros trabajos del mismo autor tales como: El vuelo de
una cometa: una metáfora para una teoría del desarrollo territorial y otros artículos contenidos. En: Teoría y
metáforas sobre desarrollo territorial LC/G.2030-P ISBN-92-1-321486-3 mayo de 1999.

48
administrativa del gobierno ante los nuevos roles para ambos, la relegitimación
de la democracia como un valor universal y la tendencia a la privatización. Es un
fenómeno que afecta tanto a países desarrollados como en vías de desarrollo y
su objetivo es mejorar la prestación de servicios por el sector público, elevar el
nivel de vida de los ciudadanos y vigorizar la democracia, aproximando el nivel de
toma de decisiones a quienes se ven más afectados por las medidas
gubernamentales.

La crisis del Estado-Nación ha motivado la búsqueda de un nuevo contrato social

entre el Estado y un conjunto de organizaciones desconcentradas y/o
descentralizadas que buscan dar un nuevo impulso a la acción estatal. Aquí,
pueden observarse dos modelos puros: a) el enfoque racionalizador de la gestión
del Estado y b) el enfoque participativo como sinónimo del Bien Común.

El enfoque racionalizador postula que el Estado-Nación, construido en la lógica

weberiana, impersonal, neutral y racional, se expresa en la construcción de una
administración estatal supuestamente con las mismas características. En este
tipo de Estado, los partidos políticos juegan un rol fundamental ya que difunden
programas e ideas que también tienden a la igualdad en todo el país. Por ello, el
proceso descentralizador es comandado por el aparato público.

El enfoque participativo, en contraposición al racionalizador, busca responder

eficazmente a los individuos que conforman un sistema social. Su idea-fuerza es
la solidaridad y los problemas de la cotidianeidad. Con la descentralización se
minimiza el rol de los partidos políticos -como únicos intermediadores entre la
sociedad civil y el Estado- y se prefiere el "desorden", provocado por una
multitud de iniciativas que luego se trata de "ordenar". En este enfoque, el
municipio es la clave de la libertad ya que permite reducir la distancia entre
gobernante y gobernados.

A su vez, desde el punto de vista de la descentralización fiscal existen dos

modelos: 1) el modelo Principal Agente y 2) el modelo Public Choice.

Bajo el modelo Principal Agente, el fundamento de la descentralización no se

encuentra en la asignación de recursos sino en la eficiencia productiva.
Determinadas funciones públicas pueden enfrentar grandes ineficiencias
administrativas y dificultades prácticas al ser administrados centralmente, en
especial cuando se trata de pequeñas unidades que prestan un servicio
relativamente homogéneo, como la educación o la atención primaria de salud. En
estos casos, la problemática se traslada a cómo estructurar un sistema de
normas, incentivos y sanciones que asegure que las instituciones del nivel

49
subnacional (agentes) cumplan sus funciones de acuerdo a las prioridades
establecidas por el nivel central (principal). Se organiza en base a un mecanismo
de transferencias de recursos desde el nivel central del Estado (principal) hacia
los niveles subnacionales (agentes), de modo tal que las transferencias financian
las tareas que el principal (gobierno central) quiere que el agente (gobierno
subnacional) cumpla. El agente puede ser más fuerte (autónomo) o más débil
(pasivo o dependiente) en los diferentes países. En este modelo, los gobiernos
subnacionales sólo asumen atribuciones en materia de gastos, pero tienen serias
restricciones para la generación de ingresos propios. Es el mecanismo más
presente en América Latina, sobre todo en el caso de los estados unitarios donde,
a diferencia de los estados federales, los niveles subnacionales prácticamente no
cuentan con atribuciones para la generación de ingresos propios.

El modelo Public Choice es un modelo de opción fiscal local en el cual las

distintas jurisdicciones financian la mayoría de sus gastos mediante impuestos y
otros ingresos locales. Supone que exista un sistema de tributación local que
permite a los ciudadanos vincular sus preferencias con los costos que estas
tienen y supone que los contribuyentes, participarán más en la política local y
controlarán más de cerca a las autoridades locales. El nivel subnacional asume la
total responsabilidad por la generación de sus ingresos y decide autónomamente
como gastar los recursos generados. Algunos autores advierten sobre problemas
recurrentes de este mecanismo de descentralización fiscal:

 los gobiernos subnacionales pueden incurrir en problemas de indisciplina

fiscal, con los consecuentes problemas presupuestarios que ello significa,
 pueden aumentar las disparidades entre regiones,
 pueden evidenciarse dificultades de gestión de los niveles subnacionales
para asumir las responsabilidades de la delegación

Sin embargo, los modelos puros no existen y así el concepto de descentralización,

aunque rara vez definido, produce normalmente reacciones favorables, pues se
le asocia con rapidez, iniciativa y participación; en tanto que los términos
centralización y concentración tienden a vincularse con lentitud, burocracia,
pérdida de libertades y de atribuciones locales. En este complejo contexto, es un
error generalizado, la sinonimia que se establece entre los conceptos de
deslocalización, desconcentración, delegación y descentralización.

La deslocalización es el acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio

actividades productivas, de servicios o de administración. Con la pura
deslocalización no cambia nada desde el punto de vista decisional, sólo hay un
cambio de lugar. El traslado de la capital del Brasil desde Río de Janeiro a Brasilia

50
constituye el ejemplo clásico en esta materia. O en Chile, el traslado de la sede
del congreso a la ciudad de Valparaíso o de la sede del Instituto Nacional
Antártico Chileno (INACH) a la ciudad de Punta Arenas.

La desconcentración, es un acto mediante el cual se traspasan capacidades para

tomar decisiones desde un nivel determinado de la estructura administrativa a
otro nivel de rango inferior dentro de la propia organización en forma exclusiva y
permanente. Hay que tener presente que para desconcentrar no se necesita
crear nuevos organismos: simplemente aquellas partes de la organización que se
encuentran en niveles subordinados reciben atribuciones (poder) adicionales. En
consecuencia, los organismos desconcentrados no necesitan una personalidad
jurídica propia (operan con la personalidad jurídica del ente central) ni tampoco
requieren un presupuesto propio (operan con los recursos traspasados por los
niveles superiores de la misma organización) y sus normas administrativas y de
personal son las mismas reglas que regulan la actividad del organismo al cual
pertenecen. Es el caso de Intendentes y Gobernadores con respecto al presidente
de la República y de los SEREMIS con respecto a sus ministros.

La delegación, otro concepto conexo, consiste en la transferencia del ejercicio de

competencias, funciones o autoridad, expresamente autorizados y por el tiempo
que determine el cuerpo legal.

Por último, La descentralización significa reconocer determinadas competencias

a organismos que “no” dependen jurídicamente del Estado. Para que ello pueda
ser así, los organismos descentralizados necesitan tener personalidad jurídica
propia; presupuesto propio y normas propias de funcionamiento. El rasgo
definitorio y exclusivo de la descentralización consiste en que éste es un acto que
involucra a sujetos que detentan diferentes personerías jurídicas. La dualidad de
personas jurídicas es lo fundamental en materia de descentralización y por ello es
que la privatización es efectivamente una forma de descentralización.

La descentralización es hoy día una bandera política impulsada por muy diversos
actores del espectro de cada país; sin embargo, pocas veces se repara en las
complejidades y ambigüedades de este concepto, como, por ejemplo, para
diferenciar aquella referida a aspectos políticos, administrativos o fiscales.

Hoy en día prevalece la idea de que la descentralización resolverá los graves

problemas territoriales del país olvidando que esta es un medio y no un fin en sí
misma. Y se olvida que cuando se castiga a “las regiones ricas”, la experiencia
indica que el castigo lo sufren los pobres de la región rica y que los beneficios se
los apropian los ricos de “la región pobre”

51
Se olvida también que alrededor del 2002 Dagmar Raczynski y Claudia Serrano
analizan los avances y características del proceso descentralizador, concluyendo
que: “No obstante la enumeración de bondades que se atribuyen a la
descentralización del Estado, es justo matizar y balancear este ímpetu
descentralizador que se ha instalado en el discurso oficial y reconocer: i) Que no
necesariamente arroja los resultados que se esperan y que, de muchas formas
Chile sigue siendo muy centralizado, ii) Que las expectativas que se ponen sobre
la descentralización son desmedidas, que esta no es la respuesta a todos los
problemas y que hay temas cruciales en Chile, por ejemplo el de la desigualdad
territorial y social, que la descentralización no resuelve y que incluso puede
agudizar, iii) Que los plazos e hitos de la descentralización no necesariamente
coinciden con el ritmo sociocultural del proceso. La descentralización debe irse
construyendo con los agentes y actores públicos y privados, los que tienen
imágenes y comprensiones distintas de lo que ésta implica y la forma y
modalidad de llevarla adelante, iv) La descentralización, si bien no significa un
debilitamiento del Estado central, sino una modificación en sus funciones y
acciones, conlleva cambios en las relaciones de poder y, por tanto, desacuerdos,
negociaciones y conflictos que tensionan al aparato público, en particular las
relaciones centrales – regionales – locales”48

SECCIÓN 2.6. | LA REESTRUCTURACIÓN DE LOS ESPACIOS NACIONALES

A fines de los 2000 se llamó la atención sobre la modificación de la configuración

territorial de los países de América Latina y El Caribe, que durante los noventa se
alteró radicalmente, como resultado de procesos exógenos y endógenos,
económicos, sociales y políticos que afectaron a los movimientos de su
población, a la localización de sus actividades productivas y a los instrumentos de
planificación y gestión surgidos en las décadas anteriores49.

Hoy, se reconoce que la mencionada configuración obedece, en primer lugar, a

un proceso de globalización que modifica la matriz locacional de actividades Motivos de la configuración
económicas y de población, alterando la clásica división entre regiones territorial de los países de
América Latina y El Caribe.
marginales (a la lógica de expansión territorial del modelo de crecimiento
vigente) y regiones con sectores económicos en declino, ya que la velocidad y
signo de los cambios obligan a una reconversión productiva permanente,
produciéndose una fractura territorial de los espacios nacionales, los que

48
Raczynski Dagmar y Claudia Serrano. Avances y Características de la Descentralización en Chile EN:
DESCENTRALIZACIÓN. NUDOS CRÍTICOS. Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica
(CIEPLAN) Asesorías para el Desarrollo S.A.
49
Ocampo José Antonio et al. La reestructuración de los espacios nacionales Serie Gestión Pública CEPAL/ILPES
LC/L 1418 P; LC/IP/L.178 ISBN: 92-1-321643-2

52
muestran la coexistencia de núcleos globalizados y marginales o excluidos en un
mismo territorio, sea cual sea la naturaleza de la división político-administrativa.

Como respuesta a este proceso, fundamentalmente exógeno, los países de la

región, en segundo lugar, han revitalizado los mecanismos de integración
supranacional - que en buena medida se retroalimentan también como respuesta
a la superación de los diferendos limítrofes entre los países – agregando una
mayor complejidad a los factores que modifican la configuración territorial. En
este contexto, se plantea en tercer lugar que la configuración territorial de los
países está determinada por los efectos territoriales de los modelos de
crecimiento que buscan conciliar el crecimiento económico con una mayor
equidad en la distribución de los frutos de ese mayor crecimiento económico con
sustentabilidad ambiental.

De lo anterior se colige que las políticas territoriales deben formularse y

ejecutarse en escenarios caracterizados por la complejidad tanto de la
globalización, de los procesos de integración en curso y de los efectos
territoriales de los modelos nacionales como por la complejidad de los procesos
de descentralización. Ello requiere de una profunda modificación de los modelos,
teorías y paradigmas de intervención territorial ya que, según, se menciona los
conflictos territoriales y ambientales se generalizarán en el futuro debido, tanto a
la incapacidad de las políticas tradicionales, como a la proliferación de
instrumentos sin políticas. Por ello, se plantea revalorizar la planificación más
estratégica en su diseño y más articulada con el sector privado.50

SECCIÓN 2.8. | LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO TERRITORIAL EN LA

ACTUALIDAD

En Chile, en vez de políticas de desarrollo regional se privilegian los proyectos de

inversión (preferentemente de infraestructura social) individualmente
formulados y evaluados puesto que se carece de política nacional de largo plazo
que logre:

 Imprimir direccionalidad al sistema de regiones en su conjunto,

articulando al proyecto económico y social, los lineamientos de

50
En mi opinión este es el caso de las intervenciones en la Región de Aysén y recientemente en el conflicto en
Chiloé: instrumentos y no políticas.

53
 ordenamiento territorial, la política ambiental y la política de
descentralización del país
 Exponer los lineamientos nacionales para el desarrollo de las regiones,
con el propósito de informar a la ciudadanía y estimular su participación
en las decisiones sobre el presente y futuro de cada Región.
 Aportar contenidos sustantivos al proceso de descentralización
administrativo e institucional, estableciendo un marco de referencia para
la redistribución de competencias y asignación de responsabilidades
institucionales.
 Reconocer la existencia de variados enfoques para enfrentar el desarrollo
económico y social, conciliando la libertad de iniciativa de cada Región
con el funcionamiento y dinámica general del Sistema Nacional de
Regiones.
 Aportar elementos para una más eficiente coordinación territorial de las
intervenciones sectoriales y regionales, en una perspectiva de mediano y
largo plazo.

No óbstate lo anterior, hoy prevalece, generalizadamente, una preocupación por

los territorios no sólo en tanto contenedores de procesos económicos y sociales,
sino en cuanto a la posibilidad de convertirse en actores, dados los procesos de
descentralización que surgen a partir de los noventa y la predominancia de
modelos abiertos al exterior.

En las nuevas formulaciones de las políticas territoriales, se discuten las leyes de

hierro de la expansión territorial del sistema capitalista que perpetúa – según
algunos críticos - las improntas territoriales de un modelo comandado por el
sector privado capitalista. En reemplazo se plantea un modelo de intervención,
que combina los enfoques de arriba hacia abajo (top-down) con los enfoques de
abajo hacia arriba (bottom-up) y la articulación pública-privada dado el
advenimiento y las posibilidades que ofrece el modelo de producción flexible o
neofordista.

En la nueva propuesta del desarrollo regional se busca insertar a los territorios

organizados (divisiones político-administrativas de cualquier jerarquía) en los
exigentes escenarios de la competitividad internacional, potenciando los grados Desarrollo Regional
de libertad que ofrecen a éstos los procesos de descentralización, definiéndose a
aquel como un proceso de cambio estructural localizado (en un territorio
denominado “región”) que se asocia a un permanente proceso de progreso de la

54
propia región, de la comunidad que habita en ella y cada individuo, miembro de
la comunidad y habitante del territorio51.

Esta propuesta coexiste con el desarrollo económico local que se plantea

proactivamente frente a los modelos de ajuste estructural, propiciados por los Desarrollo Económico
organismos financieros internacionales durante los ochenta y los noventa, Local
buscando, en lo fundamental, revalorizar las producciones locales y los mercados
nacionales y subnacionales, sin descuidar los potenciales exportadores en el
comercio internacional.52

No obstante, la importante contribución de la aproximación a la relación

sociedad-territorio de ambas propuestas de política territorial, no es menos
cierto que las “regiones y localidades” son sólo recortes territoriales
subnacionales que cumplen con ciertas características, no estando claras las
diferencias entre unas y otras, produciéndose en varios países confusiones al
respecto.

En el último tiempo, se ha definido a la región como un territorio organizado que

contiene, en términos reales o potenciales, los factores de su propio desarrollo Definición de Región
con total independencia de escala. Lo local hace sentido cuando se lo mira
“desde afuera y desde arriba” y en tal sentido, las regiones constituyen espacios
locales mirados desde el país, así como la provincia es local desde la región y la
comuna lo es desde la provincia. Actualmente, se juega con la contraposición
“local/global” mostrando la paradoja de ambos términos 53 .Más allá de la
discusión sobre la extensión territorial de la “región” o de la “localidad”, lo que
interesa destacar es la convergencia al interior en los marcos interpretativos del
desarrollo regional y local y la similitud en las propuestas sobre políticas de
desarrollo:

a) lo “regional” haciendo un llamado a la dificultad de modificar el

ordenamiento territorial de los países, a menos que se use el poder político
cedido por el proceso de descentralización y se cree poder mediante proyectos
políticos que incorporen explícitamente la relación sociedad-territorio, una
cuestión ausente en los planes o estrategias de desarrollo regional;

b) lo “local” haciendo un llamado, a su vez, a la centralidad del proceso

productivo y a los mercados nacionales y subnacionales para endogenizar el
desarrollo .

46
véase al respecto Boisier. El vuelo de una cometa: una metáfora para una teoría del desarrollo territorial
(1998) y otros artículos del mismo autor.
52
Alburquerque, Francisco. Desarrollo económico local y distribución del progreso técnico (Una respuesta a las
exigencias del ajuste estructural) Cuadernos del ILPES 43 Santiago de Chile 1997.
53
Silva Iván. Desarrollo económico local: condiciones de éxito. Trasparencias del curso Desarrollo Económico
Local ILPES/CEPAL2002

55
FIGURA Nº 8: IMBRICACIÓN DE LA POLÍTICA REGIONAL CON LA POLÍTICA
DE DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL

En sintesis, en el pais desde los ultimos años prevalecen en el pais los proyectos de
inversion sobre las politicas de desarrollo regional que en America Latina se presentan
como en la figura siguiente:

FIGURA Nº 9: ORIENTACIONES DE LA POLITICA REGIONAL EN AMÉRICA

LATINA 54

Plano Política Enfoque

Empoderamiento territorios
Descentralización
subnacionales

Nueva Gerencia pública:

Construccion de institucionalidad regional.
Político Empoderamiento del sector
Cooperación público-privada. Modernizacion de la
privado y de la soiedad civi.El
gestión pública
ciudadano como cliente

54
Modificado de Edgar Moncayo. Nuevos enfoques teóricos, evolución de las políticas regionales e impacto
territorial de la globalización. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES.
S E R I E gestión pública 27. Santiago de Chile, diciembre de 2002

56
 Economias de aglomeración y y
ventajes competitivas regionales:
Desarrollo endógeno
distritos industriales,, medios
Económico
innovadores y cluster

Planeacion Estrategica.
Ambiental Desarrollo Sostenible Prospectiva Territorial.
Ordenamiento Territorial

SECCIÓN 2.9 | EL NUEVO VOCABULARIO DEL DESARROLLO LOCAL Y

REGIONAL

Como resultado de la imbricación descrita, hoy coexisten conceptos e

instrumentos de la política regional utilizados desde los cuarenta en adelante con
conceptos más recientes surgidos desde el campo del desarrollo económico local.
En el nuevo vocabulario – y en el diseño y aplicación de políticas territoriales no
debe olvidarse que:

a) El proceso de la globalización no puede ser considerado como algo ajeno

a la identidad de los territorios.
b) En el nuevo modelo la productividad y la competitividad son procesos
sistémicos que dependen cada vez más de la densidad y calidad de las
cooperaciones y redes que se establecen en el seno de las empresas;
entre las empresas vinculadas mediante eslabonamientos "hacia atrás" y
"hacia delante"; y entre las empresas y el entorno territorial. No se
puede, pues, obviar los temas vinculados a la cultura y la identidad, ya
que el sentido de pertenencia territorial es importante para identificar e
impulsar la vocación territorial.
c) No es posible disociar las empresas y el funcionamiento de los mercados
del tejido socio institucional existente en cada territorio, esto es, el tipo
de reglas de comportamiento entre actores públicos y privados.
d) El arraigo territorial de las empresas lejos de desvanecerse, constituye un
factor crucial para la construcción de "ventajas competitivas dinámicas".
e) Del mismo modo, el concepto de la competitividad sistémica, así como la
evidencia de las "mejores prácticas" en desarrollo económico local en los
países desarrollados, evidencian la importancia de las actuaciones
territoriales de carácter micro y meso económicas.

57
 f) El auge de la producción transnacional y la importancia de los diferentes
sistemas territoriales competitivos cuestiona la visión de la economía
basada únicamente en un conjunto de "economías nacionales".
g) Los intercambios transfronterizos son claramente menores que los
intercambios internos de los diversos países.
h) Los territorios no son simples "campos de maniobras" sino "actores"
decisivos de desarrollo. La importancia de las redes y el territorio no
tiene nada que ver con la imagen simplista de una sociedad globalizada
homogénea donde la identidad y la geografía se diluyen. En todo caso la
conformación de un territorio como actor social es de enorme
complejidad y requiere un proyecto colectivo con visión de futuro, hoy
día ausente en este país tan cortoplacista
i) En suma, las nuevas condiciones de competencia y producción no hacen
más que reforzar la importancia de la solidaridad y de la calidad de las
redes y los vínculos sociales y de identidad territorial en el seno de la
economía.

SECCIÓN 2.10 | CONCEPTOS RECURRENTES EN LA ACTUALIDAD

1) Distrito industrial italiano: una entidad socio-territorial de producción y

de “vida” donde se conjugan en forma relativamente indiferenciada
aspectos económicos, sociales, históricos, éticos, culturales etc. La
interpenetración y la sinergia entre la actividad productiva y la vida
cotidiana es un rasgo dominante y característico del distrito en su
funcionamiento (Becatini, 1989).
2) Entorno o medio innovador : un ámbito territorial en el cual las
interacciones entre los agentes económicos se desarrollan por el
aprendizaje que hacen de las transacciones multilaterales generadoras
de externalidades específicas a la innovación y por la convergencia del
aprendizaje de formas cada vez más eficientes de gestión en común de
los recursos (Maillat et al., 1993).
3) Cluster: representa una concentración geográfica y sectorial de empresas
e instituciones que en su interacción generan capacidad de innovación y
conocimiento especializado (Porter).
4) Terroir (terruňo): concepto histórico que define un territorio como un
espacio geográfico bien delimitado, con una administración propia que
aplica una normativa y que por todo ello constituye la base para la
apelación de origen a cualquier elemento derivado de ese territorio
(Cárdenas).

58
 5) Indicación Geográfica55: cualquier tipo de indicación señalando a un
determinado país, región o localidad. Por ejemplo, chocolates suizos
belgas. Identifican un bien y pueden ser cualquier expresión, no
necesariamente el nombre del lugar de origen. Por ejemplo, la bandera
francesa para identificar vinos de cierta calidad o el nombre del lugar
identificando el producto como jamón de Parma.
6) Denominación de origen: son necesariamente nombres geogáficos de un
país, región o localidad, por ejemplo, Tequila, Oporto, Jerez. Designan un
producto. El nombre del producto es el mismo que la denominación de
origen como Champagne o Bordeaux. Cubren sólo nombres geográficos
como puede ser Roquefort.
7) Ordenamiento del territorio: es un proceso y un instrumento de
planificación, de carácter técnico-político-administrativo, con el que se
pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y
ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del
mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos de
desarrollo. Se concreta en planes que expresan el modelo territorial de
largo plazo, que la sociedad percibe como deseable y las estrategias
mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia
dicho modelo. Se trata de una política de Estado; está contemplada como
política a largo plazo; su instrumento básico es la planificación; debe
conciliar el proceso de desarrollo económico con distintas formas de
ocupación territorial; tiene como fin último elevar el nivel de vida de la
población y requiere visión prospectiva y amplia participación.
8) Desarrollo económico local : un proceso de crecimiento y cambio
estructural de la economía de una ciudad, comarca o región, en el que se
pueden identificar al menos, tres dimensiones...: una económica,
caracterizada por un sistema de producción que permite a los
empresarios locales usar eficientemente los factores productivos,
generar economías de escala y aumentar la productividad a niveles que
permiten mejorar la competitividad en los mercados; otra sociocultural
en la que el sistema de relaciones económicas y sociales, las instituciones
locales y los valores sirven de base al proceso de desarrollo; y otra,
política y administrativa, en que las iniciativas locales crean un entorno
local favorable a la producción e impulsan el desarrollo sostenible”.
9) Huella de carbono : el conjunto de emisiones de gases de efecto
invernadero producidas, directa o indirectamente, por personas,
organizaciones, productos, eventos o regiones geográficas, en términos

55
Esta adición al borrador original se debe a Verónica Silva, experta de la División de Comercio Internacional de
la CEPAL quien me proporcionó el LatinAmericaTrade Network (LATN) Serie BRIEF 14 julio 2002 en donde se
clarifican estos conceptos.

59
 de CO2 equivalentes, y sirve como una útil herramienta de gestión para
conocer las conductas o acciones que están contribuyendo a aumentar
nuestras emisiones, cómo podemos mejorarlas y realizar un uso más
eficiente de los recursos.
10) Huella hídrica : indicador del uso de agua dulce que hace referencia tanto
al uso directo del agua de un consumidor o productor, como a su uso
indirecto. Se utiliza para medir el volumen total de agua dulce usado para
producir los bienes y servicios producidos por una empresa, o
consumidos por un individuo o comunidad.

SECCIÓN 2.11 | CONCLUSIONES

La relación entre organización espacial y desarrollo requiere mayor reflexión e

investigación. Este es un campo, como muchos otros en los que por lo poco que
se sabe, predominan los proyectos de inversión sobre las políticas.

Los esfuerzos recientes de varios países en pro del ordenamiento del territorio,
la planificación bio-regional, las ciudades intermedias y el propio proceso de
descentralización, requieren ser contextualizados en el ámbito del desarrollo
territorial, entendido como la relación espacio-sociedad.

El crecimiento económico, la reducción de la pobreza y las mejoras en la

distribución del ingreso no son suficientemente precisos cuando el análisis se
realiza a nivel territorial. Hoy se asiste a un proceso de divergencia inter-regional
y a un ensanchamiento de las desigualdades intra-regionales. En este contexto, el
territorio como construcción social, reproduce las desigualdades sociales y los
intereses de poder de nivel nacional.

La cuestión territorial no recibe suficiente atención en las políticas públicas y sólo

en algunos casos, forma parte de los proyectos políticos nacionales en los países
de América Latina.

América Latina debe asumir la acelerada urbanización que la afecta, para

incorporar el tema territorial al desarrollo regional y local. Requiere, además,
decidir el destino productivo de sus áreas rurales, poco integradas en el pasado.

Las políticas tradicionales para enfrentar la concentración de población y de

actividades, deben ser reformuladas ya que éstas no pueden seguir considerando
a ésta como el problema regional por antonomasia. La política de desarrollo
regional a escala nacional que busca frenar el crecimiento de las megaciudades

60
para estimular al resto del territorio requiere ser cuidadosamente evaluada. Hoy
las mega-ciudades son fuente de competitividad internacional, crecen en redes
como polígonos ampliados y albergan una fracción muy significativa de la
pobreza y de la mala distribución del ingreso nacional. Por ello, tiene sentido el
desarrollo económico local en ellas.

El desarrollo regional y el desarrollo local deben complementarse con las políticas

públicas nacionales. La realidad es multiescalar y el proceso de globalización
impone una mayor complejidad a la gestión pública.

Se requiere aceptar que, en la actualidad, la espacialidad es epifenómeno de lo

social por lo que solo apelar al territorio no resuelve las carencias de las políticas
públicas. El ordenamiento del territorio debe, por lo tanto, ser reformulado en
sus bases conceptuales y metodológicas para incluir la complejidad territorial de
los países de América Latina. Ello es especialmente cierto cuando se norma el uso
del suelo rural.

La incorporación del territorio en las políticas públicas debe reconocer que ello es
diferente en países grandes y países pequeños, países unitarios y federales, no
obstante, el hecho de poseer todos ellos una impronta territorial similar.

Los sistemas productivos locales y el arraigo de las empresas con el territorio

requieren políticas públicas y proyectos políticos que modifiquen la impronta
territorial de nuestros países, una tarea colosal, no suficientemente considerada
en los acuerdos de integración ni en las negociaciones del ALCA.

La planificación regional, el desarrollo económico local, el ordenamiento del

territorio y la preservación medioambiental, deben formar parte de los proyectos
políticos nacionales y éstos deben anticipar los efectos territoriales de un modelo
de crecimiento y desarrollo para modificar (si es posible) la impronta espacial de
nuestros países.

Cómo combinar esto con los procesos de descentralización en curso, es una

asignatura pendiente en América Latina.

61
 ACTIVIDAD PERSONAL DE ANÁLISIS

Para facilitar la reflexión de esta unidad, te invitamos a responder lo

siguiente:
1) ¿Cuál ha sido la evolución de las políticas “territoriales”?
2) ¿Cree usted que las políticas para las regiones aisladas, tales como
zonas francas u otro mecanismo de excepción, tienen cabida en la
actualidad?
3) ¿Por qué razón (es) las políticas para el sistema nacional de regiones
de los setenta, no tuvieron éxito en controlar el crecimiento de las
concentraciones de población y de actividades?
4) ¿Por qué Boisier sostiene que el crecimiento económico regional es
cada día más exógeno a las regiones y cómo se transforma éste en
desarrollo regional?
5) ¿Es posible que la descentralización modifique substancialmente el
ordenamiento territorial que prevalece en la actualidad en función
de la reproducción territorial del capital no solo financiero?
6) ¿En qué consisten los modelos racionalizador y participativo de la
descentralización?
7) ¿Entre el modelo principal agente y el modelo public choice cuál
sería su recomendación para Chile?
8) ¿Por qué razones la descentralización sin una política nacional de
desarrollo regional puede aumentar las desigualdades regionales?
9) ¿Porque en Chile prevalecen los proyectos de inversión sobre las
políticas de desarrollo o regional?
10) ¿En qué consiste la propuesta de articular la oferta desde la
demanda?

62
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