La Seguridad Social en Nicaragua PDF

LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: DIAGNÓSTICO Y
PROPUESTA DE REFORMA
Dr. Carmelo Mesa-Lago

Lic. Sergio Santamaría
Lic. Rosa María López
FUNDACIÓN FRIEDRICH EBERT

Representación en Nicaragua
Mayo de 1997
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma. 1

Presentación
La Seguridad Social puede ser considerada como una de las necesidades fundamentales de los
ciudadanos y está presente en múltiples formas en los procesos de desarrollo de las sociedades.
Es notable que muchos elementos de las estructuras sociales, incluso desde sus formas ances-
trales, fueron concebidos primordialmente para tratar los riesgos de la sobrevivencia diaria.
Los procesos de desarrollo y cambio social han contribuido a la destrucción de las formas tradi-
cionales de protección contra estos riesgos. En este contexto nacen los esquemas de seguridad
social como una de las principales reivindicaciones del movimiento laboral y social. Los elemen-
tos centrales fueron la solidaridad y la universalidad de los esquemas a implementar. El con-
cepto de solidaridad procura que como elemento regulador de los esquemas de protección no
sólo opere el criterio de la capacidad de contribución, sino también las necesidades del indivi-
duo. La universalidad apunta hacia la inclusión de todas las capas sociales necesitadas de pro-
tección. Inspirados por las experiencias europeas se crearon instituciones públicas de seguri-
dad social, con una gran gama de rasgos propios, en la mayoría de los países del mundo.
Sistemas de seguridad social con un adecuado nivel de eficiencia y cumplimiento de las exigen-
cias de solidaridad y universalidad son una expresión práctica del esfuerzo del colectivo hacia
sus miembros, en momentos cuando ellos más lo requieren. El refuerzo del grado de identifica-
ción que este efecto genera entre los ciudadanos con su colectivo no debe ser subestimado en
términos de estabilidad socio-política e identificación nacional. Sobre esta base queda claro que
la seguridad social no sólo tiene un rol importante como punto de acumulación y flujo de capi-
tal en la economía, sino que debe ser contemplada como un elemento central de la política na-
cional y de la construcción del Estado.
La evolución de la seguridad social y de las instituciones responsables de aplicarla en Nicara-

gua hasta ahora no han podido llenar las grandes expectativas y exigencias de la población y
demuestran, desde hace algún tiempo, una sensible necesidad de reforma y modernización. De
allí que la pregunta ya no es, si es necesario reformar los sistemas, sino cómo y en qué plazo.
Nicaragua no se encuentra sola en esta situación. En prácticamente todos los países de Cen-
troamérica es sentida la necesidad de reformar los sistemas de seguridad social. Es por este
motivo que la Fundación Friedrich Ebert da prioridad al apoyo de los procesos de reforma y ha
iniciado un programa regional con dicho propósito.
El presente trabajo forma parte de este programa y brinda respaldo a los esfuerzos de impulsar
un proceso que reforme y modernice la seguridad social y su base institucional en Nicaragua.
Son tres los elementos que consideramos de fundamental importancia en un proceso de refor-
ma:
1) Cada país tiene condiciones específicas que deben constituir el punto de partida. De esto deri-
va la necesidad fundamental de estudiar a fondo dichas condiciones locales y basar en ellas
el diseño de un proceso de reforma. Esto no excluye el esfuerzo de explorar otras experiencias
de este tipo, pero sí advierte de no cometer el error de copiar, sin una rigurosa adaptación,
modelos que tal vez en otras circunstancias hayan tenido éxito.
2
2) Los principios de solidaridad y universalidad, adaptados y configurados a la luz de la situa-
ción local, siguen siendo elementos fundamentales de un sistema de seguridad social, que pre-
tenda solidez y durabilidad social y política.
3) Una reforma que pretenda tener éxito requiere del consenso básico entre el mayor número po-
sible de sectores y actores sociales y políticos. Solamente en un proceso de consenso activa-
mente promovido y participativo se pueden construir los fundamentos para una reforma dura-
dera y exitosa.
El presente trabajo constituye una primera aproximación a la problemática de la seguridad so-

cial de Nicaragua y es un esfuerzo serio de búsqueda de un enfoque conceptual de reforma ba-
sado en las condiciones y posibilidades locales. Es sobreentendido que no puede ser considera-
do como un proyecto completamente elaborado y terminado. Esta sería una tarea de las instan-
cias institucionales y políticas correspondientes y parte del proceso de discusión y consenso so-
cial al cual pretende apoyar.
La preparación del trabajo estuvo a cargo de Doctor Carmelo Mesa-Lago, Catedrático Distingui-
do de la Universidad de Pittsburgh, quien ha asumido el reto que le encomendamos con un
gran espíritu y una energía casi sobrehumana. A él nuestro sincero agradecimiento. En la reali-
zación del trabajo han participado el Licenciado Sergio Santamaría y la Licenciada Rosa María
López, del Centro de Investigación y Asesoría Socioeconómica (CINASE), de Nicaragua. Sin la
participación activa y constante de ellos no hubiera sido posible realizar este diagnóstico. Agra-
decemos también al Licenciado Fabio Durán, Director Actuarial y de Planificación Económica
de la Caja Costarricense del Seguro Social, su colaboración en la sección actuarial de este estu-
dio, y al Actuario José León Sánchez Provedor, Consultor Banco Mundial - Instituto Nicara-
güense de Seguridad Social (INSS), sus comentarios y apoyo.
De manera especial agradecemos a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que por me-
dio del Doctor Actuario Alejandro Bonilla García, Especialista Principal en Seguridad Social del
Equipo Técnico Multidisciplinario de la Sede Regional en Costa Rica, haya revisado el presente
trabajo. Le debemos y agradecemos sus observaciones críticas y recomendaciones acertadas.
Sin la activa participación del Licenciado Julio Villanueva y los demás colegas de las oficinas de
Representación en Managua y San Salvador, el presente trabajo no hubiera podido completar-
se. A ellos nuestros agradecimientos.
San Salvador y Managua, mayo 1997
Berthold Leimbach Alfred Stoll

Representante en El Salvador Representante en Nicaragua
Responsable del Programa
Regional Seguridad Social

INDICE
PRESENTACION
I. INTRODUCCIÓN 1
II. CONDICIONES SOCIOECONOMICAS DE NICARAGUA

EN EL PERIODO 1987/1995 3
III. BREVE EVOLUCION HISTORICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

EN NICARAGUA 7
A. Evolución Histórica 7
IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA ACTUAL 9

A. Instituto Nicargaüense de Seguridad Social (INSS) 9
B. Ministerio de Salud (MINSA) 11
C. Otras Instituciones 11
V. COBERTURA POBLACIONAL 13
A. Cobertura Legal 13
B. Cobertura Estadística 13
C. Obstáculos a la Extensión de la Cobertura 15
D. Desigualdades en la Cobertura 17
VI. PRESTACIONES 19
A. Prestaciones Contributivas 20
B. Prestaciones No Contributivas 23
C. Análisis de las Pensiones 23
D. Prestaciones de Servicios de Salud: 26
1. Organización 26
2. Prestaciones Actuales 26
3. Instalaciones, Recursos y Niveles de Salud 27
VII. FINANCIAMIENTO 33
A. Contribuciones de los Trabajadores, Empleadores y Estado 33
B. Mora y Deuda: Empleadores y Estado 35
C. Inversiones 37
VIII. ADMINISTRACION 43
A. El Gasto Administrativo 43
B. Los Problemas Administrativos 45
4
IX. ANALISIS PRELIMINAR GLOBAL DE LA SITUACION
FINANCIERA 47
A. El Costo de la Seguridad Social 47
B. Ingresos, Egresos y Balance Contable 48
C. Reservas y Relación Activo/Pasivo 51
X. EVALUACION ACTUARIAL 55
A. Estudio Actuarial de 1991 (OIT) 55
B. El Estudio Actuarial de 1995 (INSS) 57
1. Introducción 57
2. Ajuste de Ingresos, Egresos, Gastos Administrativos y
Reservas 58
a. Estimación y Ajuste de Ingresos por Programas 58
b. Estimación y Ajuste de Gastos por Programas 61
c. Asignación de Gastos Administrativos por Programas 63
d. Estimación y Ajuste de las Reservas 64
C. La Revisión Actuarial de la Fundación Friedrich Ebert: 1997 65
1. Resultados de Operación 65
2. Financiamiento y Sistema Financiero 66
3. Revisión de Bases Técnicas y Calibración del Modelo 67
4. Resultados de la Revisión Actuarial 69
XI. CONCLUSIONES DEL DIAGNOSTICO 73

A. Condiciones Socio-Económicas de Nicaragua en el período
1978/1995 73
B. Evolución Histórica de la Seguridad Social 73
C. Estructura Organizativa Actual 73
D. Cobertura Poblacional 74
E. Prestaciones 74
F. Financiamiento 75
G. Administración 76
H. Análisis Preliminar Global de la Situación Financiera 76
I. Evaluación Actuarial 77
J. Cuadro Resumen 79
XII. MODELOS ALTERNATIVOS DE REFORMA EN AMERICA
LATINA 81
A. La Reforma de la Salud 81
1. Integración Pública-Seguro Social y Colaboración Marginal
con el Sector Privado 84
2. Programas Paralelos o Selectivos Duales: Chile y Perú 84
3. Programas Selectivos Múltiples: Colombia y Argentina 86
B. La Reforma de las Pensiones: Características de los Modelos 87

1. Público Reformado: Costa Rica 91
2. Público Reformado con Pensión Complementaria Obligatoria:
México 91
3. Pensiones Complementarias Voluntarias 92
4a. Sustitutivo con Administración Privada: Chile 92
4b. Sustitutivo con Administración Privada: Bolivia 94
4c. Sustitutivo con Administración Privada: El Salvador 95
5. Sustitutivo con Administración Múltiple: México 95
6a. Mixto: Argentina 96
6b. Mixto: Uruguay 97
7a. Paralelo: Perú 98
7b. Paralelo: Colombia 99
C. La Reforma de las Pensiones: Ventajas y Desventajas de los
Modelos 100
1. Reformas No Estructurales
a. Costa Rica 101
b. México 101
2. Reformas Estructurales
a. Sustitutivos: Chile, Bolivia, El Salvador y México 101
b. Mixtos: Argentina y Uruguay 103
c. Paralelos: Colombia y Perú 104
D. Resumen de las Principales Lecciones de las Reformas y
aplicación a Nicaragua 105
1. Modelo Único-Universal o Diversidad 106
2. Costo Fiscal de la Transición y Regresividad 106
3. Mercado, Administración Privada, Competencia y Morosidad 106
4. Programa de CPI, Mercado de Valores y Rendimiento
del Fondo 107
5. Impacto en el Ahorro Nacional 107
6. Cobertura Poblacional 107
7. Papel del Estado 108
XIII. EVALUACION DE LAS PROPUESTAS DE REFORMA 109
A. Las Recomendaciones de la OIT: 1990 109
B. La Primera Propuesta del INSS: 1992 109
C. El Informe de la Comisión Técnica Internacional de la
OIT-AISS-CISS-OISS: 1995 110
1. Antecedentes 110
2. Situación del Régimen de IVM 110
3. Tres escenarios Posibles: Requisitos y Consecuencias 111
a. Mantenimiento del Sistema Actual, Modificado y
Perfeccionado 111
b. Substitución por un Sistema de Cuentas de Ahorro
Individual 111
6
c. El Sistema Mixto 112
D. La Propuesta de Julio Bustamante en Pensiones: 1995 112
1. Descripción General del Estudio de Bustamante 112
2. Características Generales de la Propuesta 113
3. Sistema Obligatorio: Transitorio y Permanente 114
a. Subsistema Transitorio 114
b. Subsistema Permanente 115
4. Sistema Voluntario CPI y Administración Privada 115
5. Comentarios sobre la Propuesta 116
E. La Segunda Propuesta del INSS (Rizo) en Salud y Riesgos
Profesionales: 1996 117
F. La Segunda propuesta del INSS (Rizo) en Pensiones: 1996 118
1. Principios y Presupuestos 118
2. Características del Sistema Propuesto 119
a. Tres Pilares y Sistemas “Transitorio” y “Permanente” 119
b. Pensiones (Incluyendo una Mínima) y Financiamiento 119
c. Bono de Reconocimiento 120
d. Administración 121
e. Régimen Financiero 121
f. Papel del Estado 121
3. Cálculos Actuariales de la Propuesta 122
a. Condicionantes de la Factibilidad Económica 122
b. Factibilidad del Sistema Transitorio 123
c. Las Tasas de Reemplazo en el Sistema Permanente 124
4. Conclusiones 125
XIV. LA PROPUESTA DE LA FUNDACION FRIEDRICH EBERT 127

A. Pautas Generales de la Reforma 127
B. Reformas en INSS-IVM 128
1. Pensiones No-Contributivas 128
2. Vejez 129
a. Edad de Retiro 129
b. Años de Contribución 130
c. Incentivo a la Postergación del Retiro 130
d. Cálculo de la Pensión 130
e. Pensión Mínima Absoluta 131
f. Salario de Cotización 131
3. Invalidez 132
a. Controles y Desincentivo para Reducir la Simulación 132
b. Tasa de Reemplazo 132
c. Calificación de la Invalidez 132

4. Muerte (Sobrevivientes) 132
C. Reformas en Riesgos Profesionales 133
D. Creación de un Programa Voluntario de Pensiones
Complementarias 133
E. Extensión de la Cobertura Poblacional 134
F. Reformas en el Programa Enfermedad-Maternidad (EM)
del INSS 135
G. Reformas al Sistema Nacional Único de Salud (MINSA) 136
H. Reformas en la Administración del INSS 137
I. Simulaciones de la Reforma Propuesta para IVM 139
1. Resumen de los Aspectos Principales de la Reforma
Propuesta 139
2. Resultados de la Simulación 139
J. El Impacto de la Reforma Propuesta en la Contribución
Actual del INSS 142
K. Conclusión 143
BIBLIOGRAFIA 145
LISTA DE ABREVIATURAS 151
ANEXOS: BASES TECNICAS DE LA EVALUACION ACTUARIAL 153
8
I. INTRODUCCION
INTRODUCCION
La presente investigación constituye un primer esfuerzo, desde el punto de vista de la so-

ciedad civil, de analizar la problemática de la seguridad social en Nicaragua, su evolución, y
perspectivas, tomando como referencia las experiencias, que sobre las alternativas de reforma
se discuten hoy en América Latina.
El concepto de seguridad social que se emplea en este estudio es el de sentido amplio con-
vencional. El mismo comprende, principalmente, los siguientes seguros sociales: (a) vejez (jubi-
lación o retiro), invalidez y muerte (sobrevivientes), que incluye pensiones (para proteger contra
riesgos a largo plazo) y otras prestaciones monetarias; (b) riesgos profesionales (accidentes y en-
fermedades provocadas por o en el trabajo) el cual ofrece prestaciones monetarias y en especie
(atención médica-hospitalaria, rehabilitación, prótesis); (c) enfermedad y maternidad, que pro-
vee prestaciones en especie y monetarias (subsidios) contra riesgos a corto plazo (accidentes y
enfermedad comunes o no relacionadas con el trabajo); y (d) seguro de desempleo (que no existe
en Nicaragua). Además, la seguridad social incluye: la atención de la salud pública, la asisten-
cia social, las asignaciones familiares y las prestaciones sociales (éstas dos últimas están pres-
critas por la ley pero no implantadas en Nicaragua).
La viabilidad y durabilidad del sistema, es en todo caso, la principal preocupación de este

esfuerzo de sistematización y análisis, con el propósito de alcanzar una política social más am-
plia e incluyente.
En la primera parte del estudio, se efectúa un diagnóstico detallado de la seguridad social

en Nicaragua, su entorno económico-social y detectando sus principales problemas, relativos a:
organización, cobertura poblacional, financiamiento, prestaciones, administración y equilibrio
financiero y actuarial.
En la segunda parte se reseña y discute los principales modelos y proyectos de Reforma en

América Latina, sus ventajas y desventajas, con miras a extraer de estas experiencias lecciones
que pueden ser útiles para diseñar una alternativa propia para Nicaragua.
En la tercera parte se analizan y evalúan las propuestas de reforma de la seguridad social

nicaragüense y se ofrece un proyecto detallado de reforma.
Se espera que el documento contribuya al debate público sobre la reforma y la solución de

la crisis en que la seguridad social de Nicaragua se encuentra actualmente.

II. CONDICIONES SOCIOECONÓMICAS DE
NICARAGUA EN EL PERIODO 1987/1995
El entorno socioeconómico en que se rresponde a la etapa recesiva de la economía

desarrolló la economía nicaragüense durante nicaragüense durante la revolución sandi-
los últimos 17 años se caracteriza por enor- nista, el desempleo subió a 8.4% en 1989, el
mes desequilibrios macroeconómicos, un déficit fiscal a 25.5% en 1988 y la inflación
proceso de hiperinflación, un enorme déficit a 33,656% en ese año. Hay que destacar
fiscal, un tipo de cambio sobrevaluado y una que la reducción del déficit fiscal y de la tasa
deuda externa mayor a los US$10,000 mide inflación en 1989 estuvieron asociados a
llones (Ver cuadro 1). A los anteriores indi- la implementación de un programa de con-
cadores de orden económico habría que versión monetaria y de estabilización que
agregar los de tipo social tales como: una ta- implicó el retiro de 8,000 empleados del go-
sa de desempleo abierto del 20% y de sub- bierno central.
empleo de 35%, la situación de hacinamien-
to en que vive el 35% de la población, una A las inapropiadas políticas económicas
tasa de mortalidad infantil de 52 por cada se añadieron los efectos nocivos de la guerra
mil nacidos vivos, y una tasa de analfabe- civil y del embargo económico que sufrió el
tismo superior al 24%. país en 1985-1990. Estas dieron como re-
sultado la declinación del PIB durante dicho
Durante el quinquenio 1979-1984, la período, estableciendo el entorno socioeco-
política económica se caracterizó en lo fun- nómico adverso que encontró el gobierno
damental por su carácter expansivo, los ins- electo en febrero de 1990. En abril de 1990
trumentos de política económica utilizados el nuevo gobierno asumió el poder, y se en-
en esta fase fueron el acelerado incremento frascó en un esfuerzo de obtener la paz en el
del déficit fiscal (de 6.6% a 23.4% en 1979- país mediante la desmovilización de los gru-
84), y al consiguiente aumento del crédito pos armados y de la reducción de las fuerzas
interno y el endeudamiento externo. Ade- armadas.
más, dicha política fue sustentada por
abundante ayuda externa, que le permitió Paralelamente a esa acción, se tomaron
obtener tasas de crecimiento. Así el PIB real algunas medidas en el orden monetario y
se incrementó en 4.5% y 5.4% en 1980 y fiscal, que permitieron la iniciación del pro-
1981, respectivamente, y el desempleo abier- grama de estabilización. Para reducir los
to disminuyó de 28.4% a 5% en 1979-1980 desequilibrios macroeconómicos, el nuevo
(Cuadro 1). gobierno implementó en 1990-91, la tercera
reforma monetaria que ha experimentado la
Desde 1981, sin embargo, se hizo evi- economía nicaragüense a lo largo del siglo
dente que la expansión económica no era XX. En mayo de 1990, el Banco Central de-
sustentable debido a la escasez de divisas lí- valuó en 100% y 50% las tasas de cambio
quidas que redujo la capacidad de importa- del mercado paralelo y oficial respectivamen-
ción. Así, a partir de 1982, ocurrieron tasas te, con el objetivo de reducir la sobrevalua-
de crecimiento negativas del PIB, excep- ción resultado de las políticas de los últimos
tuando el año 1983 que alcanzó un creci- cuatro meses del anterior gobierno.
miento del 4.6%. En 1985 - 1989, que co-

12
CUADRO 1
INDICADORES MACROECONOMICOS DE NICARAGUA: 1978-1995
% % TASA BRUTA TASA DE TASA DE TASA DE PIB NOMINAL PIB REAL PIB
AÑO POBLACION POBLACION PEA DE DESEMPLEO SUB-EMPLEO SUB-UTILIZ. (MILL. C $) (1980=100) PERCAPITA
POBLACIÓN
TOTAL URBANA RURAL ACTIVIDAD ABIERTO GLOBAL (C$ DE 1980)
1978 2,363,655.7 48.9 51.1 746,178.0 31.6 25.0 14,994.9 27,049.8 11,444.1
1979 2,442,724.0 49.0 51.0 704,000.0 28.8 28.4 14,514.6 19,901.6 8,147.3
1980 2,524,464.5 49.2 50.8 872,600.0 34.6 5.0 13.3 18.3 20,798.8 20,798.8 8,238.9
1981 2,608,968.5 49.4 50.6 905,200.0 34.7 5.9 10.2 16.0 24,482.9 21,914.3 8,399.6
1982 2,696,330.4 49.5 50.5 938,800.0 34.8 6.2 13.7 19.9 28,349.4 21,735.4 8,061.1
1983 2,786,647.7 49.7 50.3 973,500.0 34.9 3.6 15.3 18.9 32,920.1 22,738.1 8,159.7
1984 2,880,021.5 49.9 50.1 976,700.0 33.9 2.3 18.3 20.6 45,030.0 22,384.0 7,772.2
1985 2,976,556.3 50.0 50.0 980,025.7 32.9 3.2 19.9 23.1 115,404.1 21,468.4 7,212.5
1986 3,076,360.0 50.2 49.8 1,023,150.6 33.3 4.7 21.0 25.7 435,742.3 21,250.0 6,907.5
1987 3,179,544.6 50.4 49.6 1,067,325.1 33.6 5.8 23.1 28.9 2,695,849.6 21,099.5 6,636.0
1988 3,286,225.7 50.5 49.5 1,020,457.6 31.1 6.0 26.5 32.5 323,624.9 18,473.0 5,621.3
1989 3,396,522.9 50.7 49.3 1,158,082.8 34.1 8.4 31.0 39.4 15,299,730.2 18,159.5 5,346.5
1990 3,510,560.1 50.9 49.1 1,207,310.5 34.4 11.1 33.2 44.3 1,565.2 18,156.2 5,171.9
1991 3,628,465.2 51.0 49.0 1,257,786.9 34.7 14.2 38.0 52.2 7,429.2 18,127.3 4,995.9
1992 3,750,370.9 51.2 48.8 1,305,234.8 34.8 17.8 32.5 50.3 9,225.5 18,202.2 4,853.4
1993 3,876,414.2 51.3 48.7 1,353,854.6 34.9 21.8 28.3 50.1 11,067.3 18,135.9 4,678.5
1994 4,006,736.8 51.5 48.5 1,405,343.9 35.1 20.7 32.9 53.6 12,445.4 18,742.8 4,677.8
1995 4,139,486.0 51.7 48.3 1,458,995.1 35.2 18.2 35.0 53.2 14,455.5 19,489.5 4,708.2
FUENTE: Banco Central 1991 a 1996a e Informes obtenidos en la Gerencia de Estudios Económicos.

CUADRO 1 (Continuación horizontal)
INDICADORES MACROECONOMICOS DE NICARAGUA: 1978-1995
TASA DE TASA DE (IPC) IPC Dic-Dic. INGRESOS GASTOS DÉFICIT % DEUDA

AÑO CRECIMIENTO CRECIMIENTO TIPOS DE TASA DE (1980=1.0) GOBIERNO GOBIERNO GOBIERNO DEFICIT EXTERNA (Mi-
PIB REAL PIB coeficiente (Mill. de C$ De (Mill. de C$ De (Mill. de C$ De les de US$)
CAMBIO INFLACION FISCAL/PIB
PERCAPITA 1980)* 1980)* 1980)*
1978 7.0 4.7 0.6 2,973.9 5,065.8 (2,092.0) (7.7) n.d
1979 (26.4) (28.8) 10.0 36.4 0.8 2,661.4 3,974.1 (1,312.7) (6.6) 1,348,625.6
1980 4.5 1.1 24.8 1.0 4,614.0 6,483.0 (1,869.0) (9.0) 1,566,807.6
1981 5.4 2.0 10.0 23.2 1.2 5,338.3 7,284.3 (1,945.9) (8.9) 2,163,185.8
1982 (0.8) (4.0) 10.0 22.2 1.4 5,583.8 8,279.5 (2,695.7) (12.4) 2,976,083.9
1983 4.6 1.2 10.0 32.9 1.5 7,103.9 12,047.2 (4,943.4) (21.7) 3,788,584.3
1984 (1.6) (4.7) 10.0 50.2 2.0 7,876.6 13,125.4 (5,248.8) (23.4) 4,362,207.7
1985 (4.1) (7.2) 25.3 334.3 4.9 6,940.0 11,737.7 (4,797.7) (22.3) 5,067,865.4
1986 (1.0) (4.2) 66.5 747.4 20.4 6,880.2 10,531.7 (3,651.5) (17.2) 6,264,041.3
1987 (0.7) (3.9) 70.0 1,347.2 118.2 5,848.2 9,382.0 (3,533.8) (16.7) 6,798,677.6
1988 (12.4) (15.3) 190.9 33,656.8 18.7 3,756.9 8,473.9 (4,717.0) (25.5) 7,220,129.9
1989 (1.7) (4.9) 15,654.6 1,689.1 940.8 4,185.7 5,423.6 (1,238.0) (6.8) 8,068,595.9
1990 (0.0) (3.3) 689,955.7 13,490.0 0.1 2,658.9 6,324.8 (3,665.9) (20.2) 10,615,562.4
1991 (0.2) (3.4) 4.9 865.6 0.5 3,530.3 4,887.8 (1,357.5) (7.5) 10,312,526.4
1992 0.4 (2.9) 5.0 3.5 0.6 3,735.4 5,122.1 (1,386.7) (7.6) 10,792,114.2
1993 (0.4) (3.6) 6.1 19.5 0.7 3,641.3 4,971.5 (1,330.2) (7.3) 10,987,269.0
1994 3.3 (0.0) 6.7 12.4 0.8 3,809.8 5,624.7 (1,814.9) (9.7) 11,694,957.7
1995 4.0 0.6 7.5 11.1 0.8 4,296.9 5,796.0 (1,499.0) (7.7) 10,298,865.4
14
Posteriormente se ajustaron gradual- De forma complementaria se permitió la
mente ambas tasas hasta lograr su virtual operación de los bancos privados, lo que
unificación en agosto de 1990 y se introdujo asociado al sustancial incremento del finan-
el “Córdoba Oro” el 13 de agosto de ese año, ciamiento externo, posibilitó la estabilidad
como unidad monetaria con una paridad de en los precios y del tipo de cambio en el úl-
US$1 por C$1. Este proceso de devaluación timo trimestre del año.
sucesiva provocó un aceleramiento de la in-
flación, que al finalizar el año 90 promedió El tipo de cambio real no sufrió mayor
7,485%. El déficit del gobierno central alcan- deterioro después de marzo de 1991, lo cual
zó un 20.2% del PIB, lo que también contri- estuvo asociado al aumento del 60% en el fi-
buyó al proceso de inflación. nanciamiento externo: de US$420 millones
en 1990 a US$670 millones en 1991. Por
Como producto de la introducción del otra parte, la tasa de subutilización global
programa de “reconversión ocupacional” (re- siguió creciendo y alcanzó un 52.2% en
ducción de empleo) en el gobierno central y 1991.
las empresas estatales o públicas del Area
Propiedad del Pueblo (APP), la tasa de des- En el año 1992, la tasa de crecimiento
empleo aumentó de un 8.4% en el año 1989 del PIB real revirtió la tendencia y tuvo un
a un 11.1% en el año 1990. Además, la sub- comportamiento positivo luego de ocho años
utilización global alcanzó una tasa del 44.3% de caída, con una tasa del 0.4%, aunque
(11.1% de desempleo abierto y 33.2% de menor a la tasa de crecimiento de la pobla-
subempleo), siendo la mayor tasa alcanzada ción. (-2.9% percápita). El nivel de actividad
en los 30 años anteriores. De igual forma la económica creció en 1994 y 1995 con tasas
tasa de crecimiento del PIB real para el bie- del 3.3% y 4% respectivamente, ratificando
nio 1990 y1991 continuaron siendo negati- el proceso de recuperación económica (en el
vas en magnitudes menores al 1% (Cuadro último año la tasa del PIB percápita fue
1). 0.6%, la primera positiva desde 1982). La
subutilización se redujo algo en 1992-93,
La paridad del uno por uno se mantuvo pero volvió a crecer a más de 53% en 1994-
hasta marzo de 1991 cuando el gobierno la 95. Por otra parte, ocurrió un aumento en la
modificó, estableciéndola en C$5 por un dó- productividad de algunos sectores económi-
lar, esto dentro de un conjunto de medidas cos. El déficit fiscal se redujo de 20.2% en
de políticas económicas, en la que se desta- 1990 a 7.7% en 1995, explicando en parte la
caron: 1) reducción arancelaria; 2) conclu- desaceleración del proceso inflacionario de
sión del proceso de reconversión (reducción) 13,940 en 1991 a 11.1% en 1995. Por últi-
ocupacional de los empleados estatales; y 3) mo, la deuda pública aumentó de US$8,068
disminución de los gastos militares. Todo lo millones en 1989 a US$11,695 en 1994, pe-
anterior enmarcado en la contracción de la ro descendió en 1995.
demanda agregada interna, como instru-
mentos fundamentales para la reducción del
nivel de inflación.

III. BREVE EVOLUCION HISTORICA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA
A. Evolución Histórica El funcionamiento de un régimen relati-

vamente unificado se explica porque, prime-
El más antiguo antecedente de partici- ro, fueron reducidos los grupos que tuvieron
pación de Nicaragua en actividades relacio- regímenes de protección en forma previa a la
nadas con la seguridad social, es el Tratado creación del INSS, y segundo, porque una
firmado en Washington, en la década de los vez establecido éste, dichos grupos fueron
años 20 por los representantes de los Go- incorporados.
biernos de los cinco países centroamerica-
nos, en virtud del cual se comprometían los Un ordenamiento de los 20 países de
firmantes a desarrollar programas de segu- América Latina en 1980, basado en el desa-
ros sociales en sus respectivos países” (INSS rrollo de la seguridad social (usando once
1975a). variables), colocó a Nicaragua en el 17° lu-
gar, quedando por debajo Bolivia, Honduras,
A diferencia de la mayoría de los países Paraguay y República Dominicana (Mesa-
de la región, Nicaragua posee un sistema de Lago 1985).
seguridad social bastante integrado en tér-
minos de organización, característica que En 1979 se crea el Sistema Nacional
prevalece desde la creación del Instituto Ni- Unico de Salud (SNUS), administrado por el
caragüense de Seguridad Social (INSS) en Ministerio de Salud, al cual el INSS le trans-
1955-57. Los trabajadores del sector público fiere toda su infraestructura de servicios y
en Nicaragua no tienen un régimen especial los asegurados en el programa de EM pasan
de seguridad social, pues se encuentran cu- a ser atendidos en el SNUS, al igual que el
biertos por el INSS, sólo quedan fuera de és- resto de la población.
te el Ejército, la Policía y los empleados del
Ministerio de Gobernación. Entre 1979 y 1982 se crean una docena
de programas no contributivos para grupos
No obstante, el proceso de extensión, no cubiertos por el INSS, la mayoría de ca-
previo y después de la creación del INSS, rácter político y supuestamente a cargo del
evolucionó de forma típica. Los primeros fisco y una contribución al INSS (ver cuadro
grupos en poseer un sistema jubilatorio in- 2).
dependiente fueron los empleados del magis-
terio, los ferroviarios, la banca, la guardia En 1982, se anexan al INSS las atribu-
nacional y los empleados públicos de la zona ciones del Ministerio de Bienestar Social,
urbana de Managua. Una vez creado el INSS transformándose en un nuevo organismo
éste se aplicó primero a los trabajadores pri- denominado Instituto Nicaragüense de Segu-
vados en la zona urbana de Managua, luego ridad Social y Bienestar (INSSBI). Los pro-
la zona suburbana, gradualmente a otros gramas de Bienestar Social tienen por objeto
departamentos y, por último, a ciertos traba- atender a la población no asegurada que se
jadores agrícolas (ver cuadro 2). encuentre en estado de necesidad o de pro
16
tección. Bajo esta nueva estructura se des- y atender los programas y proyectos de
arrollan los programas de: atención a la ni- bienestar social, y administrar los recursos
ñez, rehabilitación integral (atención a los para canalizar la ejecución de programas y
discapacitados), protección a la vejez, orien- proyectos ejecutados por el Fondo y por las
tación y protección familiar. organizaciones no gubernamentales y de la
sociedad civil. Con la separación de bienes-
En 1995 se crea el Fondo Nicaragüense tar social el INSS vuelve a retomar única-
de la Niñez y la Familia (FONIF) como un en- mente las prestación los programas de Se-
te autónomo del Estado. Definiendo como guridad Social. Es a partir de esta fecha que
propósito fundamental del FONIF promover el INSSBI se convierte nuevamente en INSS.

IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA ACTUAL
A. Instituto Nicaragüense de Seguridad El INSS tiene a su cargo, además, la

Social (INSS): administración de dos programas de presta-
ciones IVM denominados: Víctimas de Gue-
Para describir la organización progra- rra y Especiales No Contributivas (comba-
mática actual, debe distinguirse entre la que tientes, mineros, trabajadores circenses, en-
establece el marco jurídico y la que realmen- tre otros).
te funciona en la práctica.
El régimen IVM/RP (sin aporte solidario)
Existen tres regímenes de afiliación y fi- fue diseñado inicialmente para afiliar perso-
nanciamiento del Seguro Social legalmente a nas de las zonas donde el seguro social no
cargo del INSS: tenía infraestructura en salud, fundamen-
talmente en áreas rurales y, por lo tanto, los
i) el Régimen Integral, que cubre los afiliados no podían afiliarse al programa de
riesgos de invalidez, vejez y muerte EM. Desde 1979 hasta fines de 1993, con el
(IVM), y riesgos profesionales (RP), traspaso de la infraestructura del INSS al
así como una contribución solidaria MINSA, la situación cambió pues los riesgos
para el Sistema Nacional Unico de que cubría el Régimen Integral eran los
Salud (SNUS) programa de carácter mismos que los del régimen IVM/RP. Pero al
universal e integral (EM se incorporó reintegrarse EM al INSS en 1993, volvió a
al SNUS en 1979) a cargo del Minis- restablecerse la diferencia. En 1992-96, el
terio de Salud; 70% de los asegurados activos del INSS coti-
zaron al régimen integral y el 30% restante
ii) el Régimen de Invalidez, Vejez y al régimen de IVM/RP (Ruíz 1996).
Muerte, y Riesgos Profesionales
(IVM/RP), sin aporte solidario para En la práctica, a partir de 1993, el INSS
salud, y ha reiniciado la implementación de EM (Pro-
grama de Salud Previsional), exclusivamente
iii) el Régimen Facultativo, para los gru- para los afiliados al Régimen Integral. El
pos no asalariados, que cubre los programa opera mediante una separación
riesgos de IVM y EM. funcional entre financiamiento-compra y
provisión de servicios. El INSS realiza las re-
Existen, además, prestaciones económi- caudaciones asignadas a salud (financia-
cas para funeral e incapacidad laboral tem- miento), y con ellas compra la prestación de
poral (comunes o derivadas de riesgos labo- una canasta básica de servicios de salud a
rales), además de otros programas de servi- Empresas Médicas Previsionales (proveedo-
cios sociales de carácter complementario. res), quienes son las encargadas de suminis-
trar los servicios.
CUADRO 2
18
EVOLUCION DE LA LEGISLACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA
POR RIESGOS Y GRUPOS CUBIERTOS: 1930-1995.
AÑO RIESGOS CUBIERTOS CRUPOS CON COBERTURA

1930 Sistema de Jubilación Magisterio
1940 IVM Obreros y Empleados Ferroviarios,
IVM más Ahorro Empleados de la Banca Nacional
1949 IVM Guardia Nacional
1950 La Constitución ordena la creación del Institu- Empleados del sector público y privado
to Nacional de Seguridad Social (INSS) para
cubrir: E, IV y Desocupación.
1955 Se promulga la Ley del Seguro Social obliga- Trabajadores asalariados
torio: para la protección de EM, IVM y RP.
1956 Se emite Reglamento General del INSS.
1957 Se inicia el funcionamiento del Seguro Social
Obligatorio (INSS).
1957 IVM y RP Empleados del estado y entes autónomos de la zona urbana
de Managua
1958 RP Aplicación de RP a la población cubierta por IVM y EM.
1959 EM, IVM y RP Empleados del estado, entes autónomos y trabajadores del
sector privado de la zona urbana de Managua
1963 EM, IVM y RP Trabajadores de la zona urbana, suburbana de Managua
1965 EM, IVM y RP Trabajadores de Tipitapa y zonas rurales aledañas.
1965 IVM y RP Empleados bancarios de todo el país.
1965 E Extensión de beneficios de atención médica para los hijos de
los 6 meses de edad a los 2 años.
1966 IVM Servidores públicos del Estado y los entes autónomos en todo
el territorio nacional
1967 IVM, EM y RP Trabajadores mineros
1967 RP Empleados mayores de 60 años que ingresen por primera vez
al servicio de un empleador.
1968 IVM, EM y RP Se extiende a la ciudad de León
1972 IVM, EM y RP Se incorporan los trabajadores de Chinandega, El Viejo y Ma-
tagalpa
1979 Creación del Sistema Nacional Unico de Sa- Toda la población asegurada y no asegurada.
lud; el INSS traspasa todas sus instalaciones
de salud al SNUS) y éste pasa a ser adminis-
trado por el Ministerio de Salud.
1979 -1982 Promulgación de leyes y decretos donde se Víctimas de guerra y familiares, mineros no asegurados, briga-
otorgan pensiones (IVM) no-contributivas. distas de alfabetización, milicias populares, vigilantes revolu-
cionarios, trabajadores de circo mayores de 60 años, trabaja-
En 1982 también se reducen los años de co- dores de educación popular, combatientes de la producción
tización y se aumenta la tasa de reemplazo. agrícola, combatientes defensores de la patria, niños huérfanos
de guerra, pensiones de gracia y servicios a la patria.
1981 IVM, EM, RP Incorporación y homologación en el INSS del magisterio, ferro-
carriles y Banco Central.
1982 El INSS se convierte en INSSBI y asume
asistencia social.
1984 IVM Trabajadores del campo permanentes y temporales.
1995 El INSSBI vuelve a ser INSS, y se separan de
éste los programas de Bienestar Social que
se transfieren al Fondo Nicaragüense de la
Niñez y la Famlia (FONIF).
1995 IVM, EM y RP Se crea un instituto independiente para miembros del Ejército
Nacional.
1996 IVM, EM y RP Se crea un instituto independiente para personal del Ministerio
de Gobernación.
FUENTE: INSS 1975, 1996d; Mendoza 1993; Rizo 1996; e información adicional recopilada por los autores.
La retención del 9% y la implantación Salud y la Ley de Seguridad Social. Además,
de las referidas empresas violan la Constitu- el INSS no puede hacer concesiones ni dele-
ción, la Ley del Sistema Nacional Unico de gar servicios de salud a empresas privadas,

porque lo prohibe la Ley de Disposiciones de al MINSA, debido a que con esto se está fi-
Bienes del Estado y entes Reguladores de nanciando el funcionamiento de las Empre-
Servicios Públicos (un funcionario de la Con- sas Médicas Previsionales.
traloría informó a los autores de este estudio
que ellos habían notificado al INSS que no
C. Otras Instituciones
podían hacer dichas concesiones). La referi-
da concesión sólo puede hacerse por ley y se En forma independiente del INSS, fun-
dice que existe un proyecto de ley en este cionan dos programas (institutos) que brin-
sentido preparado por el INSS; pero aún si dan prestaciones económicas y de salud, a
se promulgara dicha ley, subsistirían los los integrantes del Ejército Nacional (creado
obstáculos constitucionales y legales expli- en 1995) y del Ministerio de Gobernación
cados antes. Por último, el INSS ha com- creado en 1996 y que incluye a la policía que
prado a las Empresas Médicas Previsionales era parte de la antigua guardia nacional. Se
servicios por más de C$291 millones, sin la realizaron esfuerzos por conseguir informa-
debida licitación pública a la que obliga el ción sobre estos dos programas, pero no die-
Reglamento de Contratación Administrativa ron resultado. Sin embargo, información pe-
del Gobierno (para un análisis detallado de riodística alega que la cobertura de ambos
todas estas disposiciones legales, véase Ruíz, alcanza aproximadamente de 20,000 a
1996). 25,000 personas.
B. Ministerio de Salud (MINSA) A partir de noviembre de 1993 (hasta

noviembre de 1996), se han organizado 27
En 1979 se crea el SNUS a cargo del Empresas Médicas Previsionales (EMP) de
Ministerio de Salud (MINSA), correspondién- las cuales 25 son privadas y 2 públicas.
dole a éste la atención médica preventiva y Tres de ellas concentran dos tercios de los
curativa de toda la población cubierta o no asegurados y del monto de los servicios pres-
cubierta por el INSS. tados. Las EMP excluyen ilegalmente a tres
grupos de asegurados del INSS: (1) a los
Los hospitales y demás establecimientos pensionados por vejez, invalidez y muerte;
destinados a la atención médica del seguro (2) a los asegurados activos que sufren en-
social, de la Junta Nacional y Juntas Locales fermedades de tratamiento costoso (como
de Asistencia Social pasaron a ser propiedad SIDA, cáncer, mentales, diabetes, crónicas);
del Estado (INSS) y administrados por y (3) a los asegurados activos cuyos emplea-
MINSA (Mendoza, 1993). dores están en mora con el INSS (Ruíz,
1996). Algunas instituciones privadas, como
El INSS debe actuar como recaudador resultado de convenios de beneficios al per-
de aportes solidarios de los trabajadores y sonal, han celebrado contrato de atención
empleadores (9% de los salarios de cotiza- médica con las EMP al margen de los dere-
ción), los cuales deben ser transferidos men- chos que dichos trabajadores tienen por su
sualmente al MINSA para financiar el SNUS. afiliación al INSS.
Desde 1992 no se transfiere dicho porcentaje
20
V. COBERTURA POBLACIONAL
A. Cobertura Legal B. Cobertura Estadística
De acuerdo con la Ley Orgánica de Se- El cuadro 3 presenta las estimaciones

guridad Social, todas las personas que se hechas por los autores sobre cobertura po-
encuentren vinculadas por un contrato de blacional en 1978-1995. El cuadro desagre-
trabajo tácito o expreso o por nombramiento, ga dos grupos de asegurados (activos-
estarán obligatoriamente cubiertas por el cotizantes y dependientes beneficiarios). Los
INSS. Sin embargo, la Ley faculta al Consejo activos asegurados en la columna 3 incluyen
Directivo para fijar la forma, condiciones y a los cubiertos por los tres regímenes: inte-
plazos de la incorporación de los trabajado- gral (IVM, EM, RP), IVM-RP y facultativo
res a los regímenes del seguro social, esta- (IVM, EM) por ello su número es mayor que
bleciendo para este efecto órdenes de priori- en la columna 6 que sólo incluye a los del
dad en la incorporación. régimen integral. Los activos totales (co-
lumna 3) se usan para calcular el porcentaje
Están obligatoriamente cubiertos por la cubierto de la PEA. Los activos en el régi-
Ley todos los trabajadores dependientes, así men integral (columna 6) más sus familiares
como los miembros de las cooperativas de dependientes (columna 7) dan el total de
producción y de asociaciones gremiales o de asegurados en el régimen integral (columna
trabajadores independientes e integrantes de 5), éste se usa para calcular el porcentaje de
los programas de reforma agraria. También la población total cubierta.
es obligatoria la cobertura de los trabajado-
res asalariados del campo, ya sean perma- La cobertura de la PEA en pensiones
nentes o temporales. La Ley autoriza la in- aumentó en la primera mitad del decenio del
corporación facultativa al seguro social a los 80 (de 16.8% a 29.6%), debido a la inclusión
asegurados cesantes, los trabajadores inde- en 1982 de los beneficiarios de la reforma
pendientes y los empleadores incluyendo a agraria y a los miembros de asociaciones
los dueños de fincas. Un decreto dictado en gremiales y de cooperativas, así como a la
1978, estableció la cobertura obligatoria de caída en el desempleo (por la política expan-
los trabajadores del servicio doméstico, pero sionista y la creación de empleo público).
no se ha aplicado y este grupo no tiene co- Pero con la posterior recesión y aumento del
bertura, aunque algunos pueden estar en el desempleo y el subempleo, la cobertura cayó
régimen facultativo. a partir de 1987 y era de 22.6% en 1989.
Hasta 1987, el crecimiento de la PEA y el
Además del asegurado, están cubiertos empleo fue similar, pero en 1988-1995 la
su esposa o compañera (el esposo sólo si es PEA creció a 4.2% anual y el empleo a 1.6%
mayor de 60 años o inválido) e hijos menores anual (INSS 1996d). La superinflación de
de 6 años. Los beneficiarios al igual que el 1988-1990 debió también acelerar la caída
asegurado tienen derecho de utilizar los ser- en la cobertura -por causa de evasión y mo-
vicios de las empresas médicas previsiona- ra- pero la falta de control de cobros hizo
les, con las limitaciones explicadas en la que se mantuvieran en el registro a muchos
sección IV. afiliados no contribuyentes. En 1990-1995,
las

más baja en los últimos 18 años. (La cober-
políticas de ajuste y reducción del empleo tura estadística reportada por el INSS está
público (así como el cierre de empresas pri- probablemente inflada porque se mantiene
vadas por la recesión) aceleraron el incre- como afiliados a trabajadores de empresas
mento del desempleo abierto y del subem- que se han cerrado, pero se les sigue factu-
pleo y, como éstos no están cubiertos por el rando sus cotizaciones. Así pues, el 14.4%
INSS, el descenso de la cobertura de la PEA de la PEA cubierta en pensiones en 1944-
se acentuó llegando a 14.3% en 1995, la 1995 debe ser inferior en realidad).
CUADRO 3
COBERTURA DE LA POBLACION EN EL INSS, SEGUN PROGRAMAS,

EN NICARAGUA: 1978 - 1995
AÑO POBLACIÓN PEA IVM, EM, RP Cobertura ENFERMEDAD Y MATERNIDAD (Régimen Integral)b)
TOTAL Activos a) PEA (%)
Total Activos Dependientes Cobertura Cobertura
Asegurados PEA (%) Pob Nac %
(1) (2) (3) (4) 3/2 (5) (6) (7) (8) 6/2 (9) (6+7)/1
1978 2,363,656 746,178 147,122 19.7 493,225 126,468 366,757 16.9 20.9
1979 2,442,724 704,000 129,517 18.4 415,561 106,554 309,007 15.1 17.0
1980 2,524,464 872,600 146,435 16.8 480,461 123195 357,266 17.0 19.0
1981 2,608,968 905,200 172,478 19.1 578,460 148,323 430,137 16.4 22.2
1982 2,696,330 938,800 195,351 20.8 578,799 148,410 430,389 15.8 21.5
1983 2,786,648 973,500 242,625 24.9 618,466 158,581 459,885 16.3 22.2
1984 2,880,022 976,700 277,965 28.5 657,571 168,608 488,963 17.3 22.8
1985 2,976,556 980,028 289,779 29.6 687,640 176,318 511,322 18.0 23.1
1986 3,076,360 1,023,151 303,029 29.6 728,879 186,892 541,987 18.3 23.7
1987 3,179,545 1,067,325 311,925 29.2 756,187 193,894 562,293 18.2 23.8
1988 3,286,226 1,020,458 296,316 29.0 724,140 185,677 538,463 18.2 22.0
1989 3,396,523 1,158,083 261,209 22.6 649,190 166,459 482,731 14.4 19.1
1990 3,510,560 1,207,311 261,439 21.7 642,252 164,680 477,572 13.6 18.3
1991 3,628,465 1,257,787 228,930 18.2 563,792 144,562 419,230 11.5 15.5
1992 3,750,371 1,305,235 214,675 16.4 524,593 134,511 390,082 10.3 14.0
1993 3,876,414 1,353,855 207,490 15.3 508,759 130,451 378,308 9.6 13.1
1994 4,006,737 1,405,344 203,439 14.5 510,721 130,954 379,767 9.3 12.7
1995 4,139,486 1,458,995 208,152 14.3 539,783 138,406 401,377 9.5 13.0
a) Incluye a los tres regímenes: integral (IVM, EM, RP), IVM-RP y facultativo (IVM-EM). Por ello esta columna de activos es
mayor que la columna 6 que sólo incluye el régimen integral.
b) En 1979-1993 EM sólo cubre prestaciones monetarias (subsidios) puesto que los asegurados y sus beneficiarios recibían
atención médica del SNUS.
(3) Activo en INSS; excluye asegurados en el Ejército Nacional y el Ministerio de Gobernación.
(4) Columna 3 como porcentaje de la columna 2.
(7) Los dependientes por asegurado directo activo en EM se estiman usando un factor de 2.9
(8) Columna 6 como porcentaje de la columna 2
(9) Columna 6+7 como porcentaje de la columna 1.
FUENTE: INSSBI 1982b a 1995b; INSS 1996a; Banco Central 1991-1996a, 1995b-1996b e información de la Gerencia de Es-
tudios Económicos. Metodología y porcentajes de cobertura son de los autores.
La recuperación económica y el abati- haber tenido un efecto positivo en cuanto a
miento de la inflación en los 90 no parecen aumentar el porcentaje de cobertura. Una
22
explicación es la persistencia del empleo in-
formal (no cubierto por el INSS); otra posible El cuadro 4 fue elaborado en base a una
causa podría ser el mejor control del cobro encuesta que realizó el Ministerio del Traba-
de contribuciones y la eliminación de los jo en los años 1993 y 1994 en las ocho
evasores y morosos del registro; una tercera principales ciudades urbanas del país. el
explicación se relaciona con desincentivos cuadro muestra que, en 1994, el 60.4% de la
que se explican a continuación. PEA ocupada era informal, este porcentaje
se incrementa a 92.8% para empleados por
La cobertura de la población total en cuenta propia y a 93% entre los trabajadores
EM siguió, en el período en estudio, una familiares no remunerados, ambos excluidos
tendencia similar a la de la cobertura de la de cobertura obligatoria por el INSS.
PEA en pensiones, aunque más atenuada:
aumentó de 21.5% a 23.8% en 1982-1987 y Este incremento en los niveles de infor-
cayó continuadamente a 13% en 1995. El malidad no corresponde con el comporta-
pago por los asegurados del INSS de la con- miento global de la economía, el cual en
tribución solidaria del 9% al SNUS (en parte 1994 alcanzó un crecimiento del 3.3% del
para cubrir su propia atención pero también PIB, denotando que las posibilidades de cre-
para subvencionar a los no asegurados que cimiento están íntimamente ligadas al desa-
reciben atención gratuita) parece haber es- rrollo de las actividades informales preferen-
timado la desafiliación. Este argumento se temente. El alto costo que para las empre-
usó por la dirigencia del INSS (Rizo, 1996) sas significa los niveles de tributación y la
para justificar la retención del referido 9% y carga de la seguridad social explican en par-
la creación de las empresas médicas previ- te dicho comportamiento.
sionales en 1993 (pero esto no ha dado lugar
a un aumento en el porcentaje de cobertura). Una barrera para la incorporación de
Se ignora el método usado para calcular la los trabajadores informales (especialmente
tasa de 2.9 que se utiliza para calcular el los independientes o por cuenta propia) al
número de dependientes por activo, dicha régimen facultativo del INSS, es la altísima
tasa no se basa en un registro de dichos de- contribución que deben pagar (más de tres
pendientes o en encuestas científicas. veces la del trabajador asalariado en el régi-
men integral) debido a la falta de empleador
Los porcentajes de cobertura poblacio- que es el que aporta el grueso de la cotiza-
nal del cuadro 3 se limitan sólo al INSS y se ción cuando existe una relación de depen-
excluye a los miembros del Ejército y al per- dencia (ver sección VII-A).
sonal del Ministerio de Gobernación, los
cuales poseen su propio sistema. Estos dos Un segundo obstáculo a la extensión de la
grupos suman aproximadamente de 20,000 cobertura es el alto porcentaje de desempleo
a 25,000 asegurados, lo que aumentaría la abierto (excluido de cobertura) que alcanzó
cobertura de la PEA de 14.3% a 15.6%. casi 22% en 1993, aunque bajó a 18% en
1995. Al unirse el desempleo abierto con el
subempleo (35% en 1995), un total de 53%
queda excluido de la cobertura (cuadro 1).
C. Obstáculos a la Extensión de la
Cobertura

CUADRO 4
PEA OCUPADA POR CATEGORÍA OCUPACIONAL,

SEXO Y SECTOR ECONOMICO, EN NICARAGUA: 1993 - 1994
(En porcentaje)
CATEGORIA 1993 1994

OCUPACIONAL TOTAL Formal Informal TOTAL Formal Informal
No. % % % No. % % %
Ambos Sexos 375,205.0 100.0 38.6 61.4 414,890.0 100.0 39.6 60.4
Patronos 3,405.0 0.9 36.7 63.3 6,421.0 1.6 21.2 78.8

Cuenta Propia 143,734.0 38.3 6.2 93.8 155,433.0 37.5 7.2 92.8
Asalariados 214,744.0 57.2 61.6 38.4 237,025.0 57.1 63.1 36.9
Trabajador familiar NR 9,155.0 2.5 9.9 90.1 11,300.0 2.7 7.0 93.0
Otros N. E. 4,167.0 1.1 41.1 58.9 4,711.0 1.1 31.0 69.0
HOMBRES 212,508.0 100.0 43.1 56.9 232,214.0 100.0 44.0 56.0

Patronos 3,037.0 1.4 36.3 63.7 4,909.0 2.1 27.7 72.3
Cuenta Propia 73,968.0 34.8 8.0 92.0 80,260.0 34.5 8.7 91.3
Asalariados 128,349.0 60.4 64.3 35.7 139,006.0 60.0 66.6 33.4
Otros N. E. 2,865.0 1.4 54.6 45.4 2,554.0 1.0 31.5 68.5
MUJERES 162,697.0 100.0 32.8 67.2 182,676.0 100.0 34.0 66.0

Patronos 368.0 0.2 40.5 59.5 1,512.0 0.8
Cuenta Propia 69,766.0 42.9 4.3 95.7 75,173.0 41.1 5.7 94.3
Asalariados 86,395.0 53.1 57.5 42.5 98,019.0 53.7 58.2 41.8
Otros N. E. 1,302.0 0.8 11.3 88.7 2,157.0 1.2 30.4 69.6
FUENTE: MITRAB II y III encuesta de hogares, Octubre 1993 y 1994 en 8 ciudades urbanas: Managua, León, Masaya, Ma-
tagalpa, Juigalpa, Granada, Estelí y Chinandega.
En 1995, el costo de la seguridad social

Un tercer obstáculo es el grado de rura- (todos los programas) tomó 7.7% del PIB
lidad: los departamentos con los porcentajes (cuadro 23) para cubrir sólo a 13% de la po-
mayores de la población rural tienen una blación total y al 14% de la PEA. Alcanzar la
cobertura poblacional que fluctúa entre universalidad en la cobertura (digamos un
0.1% y 0.6% (ver sección D siguiente). En 80% de la población) con el sistema actual,
1984 la distribución del total de asegurados costaría entre 44% y 47% del PIB, lo cual es
entre las zonas urbana y rural era 72.2% y imposible.
27.8% respectivamente, pero dicha distribu-
ción había empeorado en 1994 a 93.4% y
D. Desigualdades en la Cobertura
6.6% (Lacayo 1996, basado en INSS).
Los cuadros 5 y 6 muestran grandes di-
24
ferencias en la cobertura poblacional entre más alta.
las ramas de actividades económicas de la
PEA y entre la población de los departamen- El cuadro 6 muestra las desigualdades
tos de Nicaragua. en la cobertura de la población por departa-
mentos. Los que tienen mayor población ur-
Debido a que no se contó con la infor- bana y son más desarrollados tienen una
mación necesaria para desagregar a los sec- mayor cobertura, mientras que los más ru-
tores formal e informal en comercio, en el rales y menos desarrollados tienen la cober-
cuadro 5 se estimó como PEA en la rama de tura más baja. En Managua (que tiene el
comercio formal a los asegurados activos. porcentaje urbano mayor) la cobertura es de
Esta rama tenía una cobertura del 100%, la 40.2%, pero es de 0.1% en Madriz, 0.2% en
rama de establecimientos financieros y de Nueva Segovia, Boaco y Jinotega, 0.4% en
seguros, una cobertura de 66.9%; la de elec- Río San Juan y Rivas y 0.6% en Matagalpa.
tricidad, gas y agua alcanzó una cobertura Estos seis departamentos tienen los porcen-
del 50.5%, y las ramas mineras, industrias tajes de ruralidad mayor: entre 68% y 77%
manufactureras y construcción fluctuaron de la población total. Los tres departamen-
entre 17.5% y el 31.5%. La cobertura más tos más urbanos (Managua, Chinandega y
baja (13%) se registró en agricultura, comer- León) concentran el 95.5% del total asegura-
cio informal y servicios (la agricultura, caza, do y las cuatro ciudades más importantes
silvicultura y pesca tenía sólo 3.8%). Así (las tres cabeceras de dichos departamentos
pues actividades más pobres tienen la cober- más la de Matagalpa) concentran el 74% de
tura más baja y las actividades más organi- los asegurados (INSS 1996d).
zadas y de más alto ingreso (como finanzas y
seguros, electricidad) tienen la cobertura
CUADRO 5
COBERTURA DE LA PEA OCUPADA EN SALUD Y PENSIONES (INSS)

EN NICARAGUA: 1995 (En miles )
PEA ASEGURADOS
RAMA DE ACTIVIDAD ECONOMICA OCUPADA ACTIVOS COBERTURA (%)
Salud Pensiones Salud Pensiones
TOTAL 1194.6 138.4 208.1 11.6 17.4
Agricultura, caza, silvicultura y pesca, comercio 911.0 67.0 119.7 7.3 13.1
Explotación minera y canteras 8.0 0.7 1.4 8.9 17.5
Industrias manufactureras 165.0 26.0 33.0 15.7 20.0
Electricidad. gas y agua 9.9 3.6 5.0 36.3 50.5
Construcción 31.5 4.5 5.9 14.4 18.7
Comercio Formal a) 21.8 17.9 21.8 82.2 100.0
Transporte, almacenamiento y comunic. 31.7 9.0 10.0 28.4 31.5
Establec. financieros, seguros, etc. 15.7 9.1 10.5 57.8 66.9
Actividades no especificadas n.d 0.6 0.8 - -
a) Se ha estimado el comercio formal solo a los que cotizan en el INSS.
FUENTE: INSS, 1996a y Banco Central, 1996b.

CUADRO 6
PORCENTAJE DE LA POBLACION CUBIERTA EN SALUD POR EL INSS

EN LOS DISTINTOS DEPARTAMENTOS EN NICARAGUA: 1995
POBLACION COBERTURA DISTRIBUCION % RURAL DE

TOTAL POR DEPTO. PORCENTAJE POBLACION EN
DEPARTAMENTO ASEGURADOS INSS SALUD
% CUBIERTOS EL DEPTO.
TOTAL COTIZANTES DEPENDIENTES a)
TOTAL 4,139,486 539,783 138,406 401,377 13.0 100.0 48.4
NUEVA SEGOVIA 151,324 359 92 267 0.2 0.1 68.3
MADRIZ 99,842 129 33 96 0.1 0.0 74.3
ESTELI 168,936 722 185 537 0.4 0.1 49.2
LEON 330,168 39,367 10,094 29,273 11.9 7.3 46.8
CHINANDEGA 348,971 51,032 13,085 37,947 14.6 9.5 48.4
MANAGUA 1,056,702 424,706 108,899 315,807 40.2 78.7 15.4
CARAZO 141,831 2,945 755 2,190 2.1 0.5 52.3
GRANADA 153,183 3,132 803 2,329 2.0 0.6 37.1
MASAYA 236,107 6,497 1,666 4,831 2.8 1.2 48.6
RIVAS 141,792 530 136 394 0.4 0.1 67.5
BOACO 124,513 238 61 177 0.2 0.0 71.8
CHONTALES 137,477 1,685 432 1,253 1.2 0.3 46.6
JINOTEGA 214,070 456 117 339 0.2 0.1 72.3
MATAGALPA 364,790 2,274 583 1,691 0.6 0.4 70.4
RAAN 175,405 2,987 766 2,221 1.7 0.6 76.3
RAAS 223,500 2,461 631 1,830 1.1 0.5 71.5
RIO SAN JUAN 70,875 265 68 197 0.4 0.0 76.6
a) Los dependientes se estiman con un índice de 2.9 por cotizante.

FUENTE: INSS 1996b. INEC 1995
26
VI. PRESTACIONES
La Ley Orgánica de la Seguridad Social del Ministerio de Salud, con carácter univer-
establece el funcionamiento de cuatro pro- sal, pero con financiamiento sobre la plani-
gramas, a cargo del INSS (que llamaremos lla, con recaudación a cargo del INSS. Des-
“Prestaciones Contributivas”): de 1992, la transferencia de cotización del
INSS al MINSA no se hace y, desde 1993, el
• Pensiones de Vejez, Invalidez y Muerte INSS ha introducido un programa de aten-
• Riesgos Profesionales ción en base a empresas médicas, previsio-
• Subsidios de Enfermedad, Maternidad y nales de carácter privado.
Riesgos Profesionales
• Subsidios Familiares y Servicios Sociales. En 1995, el gasto total de prestaciones
de seguridad social se distribuyó como si-
Entre 1979 y 1984, el gobierno estable- gue: 40.8% en el INSS y 59.2% en el MINSA.
ció una serie de “Prestaciones no Contributi- Dentro del INSS, un 38.2% se gastó en pen-
vas” que se dividen en dos: siones (27.7% en las contributivas y 10.5%
en las no contributivas) y 2.6% en subsidios
• Víctimas de Guerra (cuadro 7A). En 1987, el gasto en prestacio-
• Especiales nes del INSS entre pensiones (IVM) y riesgos
profesionales (RP), fue de 29.8% y 1.4% res-
Como se ha dicho, las prestaciones de pectivamente. En la década de los 90 se ob-
servicios de salud, antiguamente cubiertas servó un incremento porcentual en IVM,
por el seguro de enfermedad y maternidad hasta alcanzar un 48.6% en 1995 (cuadro 7-
del INSS, quedaron integradas en 1979 en el B). Este incremento es debido a la revalori-
Sistema Nacional Único de Salud, a cargo zación de las pensiones.
CUADRO 7A
DISTRIBUCION DEL GASTO DE PRESTACIONES

DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: 1995
INSTITUTO NICARAGUENSE DE SEGURIDAD SOCIAL (INSS)

PENSIONES SUBSIDIOS
CONTRIBUTIVAS NO CONTRIBUTIVAS RP EM SUB SALUD PRESTA
IVM RP Sub Guerra Especiales Sub TOTAL TOTAL TOTAL MINSA CIONESa)
Total Total
MILLONES 218.4 10.1 228.5 55.1 31.2 86.2 314.7 17.8 4.0 21.8 336.5 487.4 823.9
% 26.5 1.2 27.7 6.7 3.8 10.5 38.2 2.1 0.5 2.6 40.8 59.2 100.0
a) Excluye programa de bienestar (asistencia social).

FUENTE: INSS 1996b, MAS 1996
CUADRO 7B

DISTRIBUCION PORCENTUAL DEL GASTO
DE PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS(a) DEL INSS
POR RIESGO EN NICARAGUA: 1978-1995
AÑO E-M I.V.M. R.P TOTAL

1978 80.76 14.11 5.13 100.00
1979 73.06 20.28 6.66 100.00
1980 77.34 19.18 3.48 100.00
1981 82.74 16.93 0.33 100.00
1982 73.84 21.30 4.86 100.00
1983 77.51 17.72 4.77 100.00
1984 77.07 21.19 1.73 100.00
1985 80.97 18.51 0.52 100.00
1986 62.98 32.75 4.27 100.00
1987 68.81 29.79 1.40 100.00
1988 85.25 13.74 1.01 100.00
1989 13.59 79.78 6.63 100.00
1990 44.92 49.96 5.12 100.00
1991 62.51 32.92 4.57 100.00
1992 62.65 33.57 3.78 100.00
1993 49.21 46.51 4.28 100.00
1994 43.30 51.25 5.45 100.00
1995 43.99 48.60 7.41 100.00
a) Los gastos administrativos han sido asignados proporcionalmente a los tres

programas.
FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996b.
A. Prestaciones Contributivas retiro (60 años). Países con condiciones so-

ciales similares a las de Nicaragua tienen
Las prestaciones contributivas (no de edades de retiro más altas (Honduras 65
atención de salud del INSS) son: (a) pensio- años para ambos sexos), iguales (Guatemala)
nes de vejez, invalidez y muerte; (b) pensio- o más bajas para las mujeres (El Salvador
nes, indemnizaciones y otros servicios por 55 años). Con excepción de Honduras, las
riesgos profesionales, y (c) subsidios mone- edades de retiro en la región (y en Nicaragua
tarios por enfermedad, maternidad y riesgos en particular) son bajas en relación a la es-
profesionales. Las prestaciones y condicio- peranza de vida al tiempo del retiro y, más
nes de acceso se resumen en el cuadro 8. importante, atentan contra la estabilidad fi-
nanciera y actuarial del programa. El estu-
Las condiciones de acceso en el INSS dio actuarial que se hace en la propuesta de-
son uniformes. La edad de retiro por vejez terminará si es necesario aumentar la edad
(60 años para ambos sexo) incorrectamente de retiro del INSS con vista a la esperanza de
se compara con la esperanza de vida prome- vida al retiro y la factibilidad financiera del
dio al nacer (66 años) pero debe ser contras- programa IVM.
tada con la esperanza de vida al tiempo de
28
CUADRO 8
PRESTACIONES Y CONDICIONES DE ACCESO DE LOS PROGRAMAS

DE SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: 1996
(Programas Contributivos No Sanitarios)
PROGRAMAS CONDICIONES DE ACCESO PRESTACIONES

Pensión de 60 años edad y 15 años contribu- Si menos de dos salarios mínimos: 45% básico más
Vejez ción. Mineros, maestros y labores 1.591% por año cotizado después de los primeros 3. Si
con desgaste físico-mental: 55 edad más de dos salarios mínimos: 40% más 1.365% por año
y 15 años contribución (maestros 30 cotizado después de 3. Pensión reducida no menor de
contribución). 40% con 60 edad y mínimo 5 años cotizados. Base de
cálculo promedio de últimos 5, 4 ó 3 años de salario se-
gún se tengan 20, 20 a 25, o más de 25 años de cotiza-
ción (multiplicado por 4.33 en el primer caso). Adicional
1% por cada año cotizado después de 60 de edad, con
máximo de 5%. Pensión mínima: 50% del salario cotiza-
ble o 2/3 del salario mínimo ocupacional. Pensión máxi-
ma: 80% si más de dos salarios mínimos o 100% si me-
nos.
Pensión de Pérdida del 67% de capacidad en Cálculo igual que en vejez. Si hay esposa/compañera y 2
Invalidez ocupación habitual (invalidez total) o hijos, la cuantía total debe ser al menos, igual al 50% del
pérdida del 50% pero menos del salario respectivo. Pensión hasta los 60 años, de ahí se
67% (invalidez parcial); más 3 años convierte en vejez.
mínimo de cotización. Causa: acci-
dente o enfermedad no ocupacional. Adicionalmente: readaptación profesional, reinserción la-
Obligación de pasar exámenes mé- boral, prótesis y ortopedia, suma adicional si se requiere
dicos periódicos. asistencia constante.
Pensión Tres años de contribución por el fa- Pensiones a viuda (o viudo dependiente), hijos (hasta 15
Sobrevivientes llecido en los últimos 6 años; 4 se- años o inválido o hasta 21 si están estudiando) y otros
manas de contribución para auxilio familiares dependientes del asegurado (si mayores de 60
de funeral. años o inválidos). Base de cálculo es la pensión que reci-
bía el fallecido o hubiese correspondido al asegurado ac-
tivo por vejez o invalidez total. Porcentajes y orden de
prelación por reglamento.
Riesgos Muerte o incapacidad del asegurado Pensión por incapacidad permanente total: igual a la co-
Profesionales causada por accidente o enfermedad rrespondiente por invalidez común, pero mínimo del 60%
ocupacional. No se requiere cotiza- del salario, si tiene esposa o dos hijos, o 50% si no tiene
ción previa. Obligación al incapacita- familia. Pensión por incapacidad permanente parcial pro-
do de someterse a exámenes médi- porcional a la total de acuerdo con reducción de capaci-
cos periódicos. dad. Indemnización de 5 años de la pensión de incapaci-
dad permanente parcial. Fallecimiento: pensiones por viu-
dez, orfandad y otros dependientes.
Subsidios de Incapacidad temporal para trabajar Enfermedad: 60% de la remuneración de las últimas 8
enfermedad y derivada de enfermedad o accidente semanas a partir del 40 día de incapacidad (si hospitali-
maternidad. no laboral (requiere 8 semanas de zado o por riesgo profesional desde el 1er. día) por un
cotización en las últimas 22 sema- plazo máximo de 52 semanas. Maternidad: 60% de la
nas) o por maternidad (requiere 16 remuneración promedio, 4 semanas antes y 8 semanas
semanas de cotización en las 39 an- después del parto. Subsidio de lactancia para el hijo de la
teriores al parto). asegurada durante los 6 primeros meses.
FUENTE: Ley Orgánica y Reglamento de Seguridad Social.

Una importante ventaja del INSS es que Nicaragua se redujo drásticamente el salario
no hay edades de retiro más bajas para gru- base a fines de los 80 y comienzo de los 90).
pos privilegiados, con justificación se reduce
la edad a 55 años para mineros, ocupacio- Por lo contrario, las condiciones de ac-
nes riesgosas o que requieren gran esfuerzo; ceso y cálculo del subsidio por enfermedad
pero también para maestros (no justificada son promedio o ligeramente más estrictas
en este caso), todos con el mismo tiempo de que en la región. Por ejemplo, el 60% de re-
cotizaciones que en el régimen general. El emplazo salarial es uno de los cuatro más
cálculo del tiempo de servicios para los trabajos en la región y el subsidio por materni-
bajadores del campo es más flexible por ra- dad de 12 meses es inferior al promedio re-
zones lógicas. Tampoco existe el costoso regional.
tiro por antigüedad (años de servicio) inde- Hay otros dos programas del INSS que
pendientemente de la edad, como en otros no se han explicado. Los subsidios familiares
países (Brasil). Sin embargo, no tenemos in- se pagan a los pensionados (por esposa e
formación sobre las condiciones de acceso hijos dependiente) pero no están vigentes
para el retiro en el Ejército y el Ministerio de para los asegurados activos, pues no se ha
Gobernación. dictado la reglamentación necesaria: los ase-
gurados con cierto nivel de ingreso recibirían
Los 15 años de cotización requeridos sumas por matrimonio (una vez) e hijos me-
para el retiro por vejez son bajos en el con- nores de 15 años o inválidos (mensual). El
texto latinoamericano (10 países exigen más programa de servicios sociales incluye: (a)
años y 7 requieren 15 años) cuyo promedio centros vacacionales y recreativos para ase-
regional es 19 años y la densidad de cotiza- gurados (existen varios en las playas del Pa-
ción promedio en el INSS es de 20 años a los cífico), centros recreativos para pensionados
55 años de edad. Esto atenta contra la esta- e hijos de asegurados; (b) centros de readap-
bilidad financiera del programa. Más aún, en tación y adiestramiento de trabajadores in-
1982 se redujeron de 15 a 5 los años de co- válidos (existen para ciegos y minusválidos);
tización para el retiro por vejez, y de 3 a 1 (c) préstamos a organismos públicos para la
los requeridos para el de invalidez; no fue construcción y mejoramiento de viviendas
hasta 1994 que se restituyeron los requisitos populares (aparentemente no en vigor); (d)
originales. En el interín ocurrió (entre los Óptica Nacional y Funeraria Nacional para
dos más bajos en la región) una aceleración proveer anteojos y ataúdes a bajo costo a los
del número de pensionados por vejez e inva- asegurados y sus familiares (estas dos em-
lidez. También en 1982 la tasa de reemplazo presas funcionaron por un tiempo, pero ya
sobre el salario base se aumentó de 35% a no pertenecen al INSS); y (e) promoción y
45% y se extendió la pensión de sobrevivien- realización de eventos culturales y deporti-
tes a los ascendientes (estas condiciones vos, supermercados subsidiados, etc. (Rizo,
continúan vigentes). En cuanto al número 1996). Se recomienda no introducir aquellos
de años anteriores al retiro usado para cal- programas que aún no existen y revisar al-
cular el salario base (3 a 5 años), Nicaragua gunos en operación, porque aumentarían las
estaba entre los cinco países con el menor prestaciones del pequeño porcentaje de la
número de años. (Mesa-Lago y Bertranou, población cubierta y sus costos serían una
1997). Este período debería alargarse crean- barrera para extender la cobertura a la ma-
do mecanismos para contrarrestar la infla- yoría.
ción (en
30
• Pensiones para reconocimiento de servi-
B. Prestaciones No Contributivas cios a la patria, autorizadas por el gobier-
no de manera discrecional.
En 1979, la Junta de Gobierno le asignó
al INSS la protección de ciertos sectores de Todas estas pensiones a cargo del fisco
la población no asegurada, mediante presta- fueron otorgadas sin un previo estudio ac-
ciones (pensiones, subsidios, aparatos de tuarial (Mendoza, 1993; Rizo, 1996).
prótesis, etc.) a cargo del Presupuesto Na-
cional, tomando como base el salario mínimo
industrial. Los grupos beneficiados fueron C. Análisis de las Pensiones
los siguientes:
La distribución porcentual de pensiona-
dos del INSS por programa durante el perío-
• Víctimas de Guerra: combatientes del
do 1978-1995 se presenta en el cuadro 9. A
Frente Sandinista, damnificados o fami-
partir de 1980, en que comienzan a hacerse
liares de los caídos al triunfo de la Revo-
efectivas las pensiones no contributivas, la
lución.
participación porcentual de éstas, se va in-
crementando de 26.1% hasta alcanzar
• Pensiones de Invalidez, Vejez y supervi-
54.8% en 1990 (año en que se incluye a las
vientes a los mineros no asegurados o que
fuerzas irregulares de la resistencia) y luego
no tuvieran derecho.
decrecen a 50% en 1995. Por lo contrario,
las pensiones contributivas caen de 73.9% a
• Protección a los miembros de las milicias
45.2% y luego ascienden a 50%.
populares, a los brigadistas de la cruzada
nacional de alfabetización, al vigilante re-
Para las pensiones de víctimas de gue-
volucionario, a los promotores y coordi-
rra, la ley fija una cotización de 1.75% (pa-
nadores de los colectivos de educación
gada entre el empleador y el trabajador), pe-
popular, a los combatientes de la produc-
ro es insuficiente para cubrir a esas pensio-
ción agrícola, a los combatientes defenso-
nes por lo que están subsidiadas por IVM-
res de la patria y su soberanía, a los ni-
RP. Las pensiones especiales deben ser fi-
ños huérfanos de padres alzados de las
nanciadas por el Estado, pero no lo son, por
etnias de la Costa Atlántica.
lo que se financian completamente por IVM-
RP. La relación activo/pasivo que era en
• Pensiones a los trabajadores de circo ma-
1995 de 4:3 en IVM-RP, se reduce a la mitad
yores de 60 años.
(2:15) al añadirse las no contributivas.
• Pensiones de gracia a mayores de 60 años

o inválidos en desamparo, equivalentes al
50% del salario mínimo.

CUADRO 9
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE PENSIONADOS DEL INSS

POR PROGRAMA EN NICARAGUA: 1978 - 1995
CONTRIBUTIVO NO CONTRIBUTIVO
AÑO TOTAL IVM RP Sub-Total Guerra Especiales Sub-Total
1978 8,175 90.2 9.8 100.0 0.0 0.0 0.0
1979 9,209 89.8 10.2 100.0 0.0 0.0 0.0
1980 15,788 68.4 5.5 73.9 24.4 1.7 26.1
1981 19,857 56.0 5.7 61.7 22.5 15.8 38.3
1982 24,165 56.3 5.3 61.6 20.1 18.3 38.4
1983 28,725 53.3 5.0 58.3 18.2 23.5 41.7
1984 33,971 51.2 4.8 56.0 20.3 23.6 44.0
1985 49,372 40.7 4.1 44.8 28.2 27.0 55.2
1986 54,555 41.5 4.5 45.9 28.2 25.8 54.1
1987 60,597 42.1 4.9 46.9 29.4 23.6 53.1
1988 67,337 40.6 6.0 46.7 31.4 21.9 53.3
1989 70,757 41.6 6.9 48.4 30.5 21.0 51.6
1990 76,677 40.8 4.5 45.2 35.0 19.8 54.8
1991 82,898 42.5 4.6 47.1 37.1 15.8 52.9
1992 85,108 41.8 4.4 46.2 39.7 14.1 53.8
1993 92,000 43.0 4.4 47.4 40.0 12.6 52.6
1994 95,702 44.2 4.3 48.5 40.2 11.3 51.5
1995 96,873 45.8 4.2 50.0 39.5 10.6 50.0
FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996a.
El cuadro 10 muestra que, en 1995, la media de RP es casi igual a la especial,

mitad de las pensiones eran contributivas y cuando la primera debería ser mucho más
la otra mitad no-contributivas. La asignación alta. En general, los cotizantes activos están
del gasto de pensiones, por lo contrario, era subsidiando parte de las pensiones no-
del 73% a las contributivas y sólo 27% a las contributivas de guerra y totalmente las es-
no contributivas. La pensión media anual peciales que son de otorgamiento discrecio-
IVM es dos veces la de RP y unas cuatro ve- nal.
ces las de guerra. Sin embargo, la pensión
CUADRO 10
NUMERO DE PENSIONADOS, MONTO DE PENSIONES

Y PENSION MEDIA ANUAL EN NICARAGUA: 1995
Programas No. % (millones) % Pensión Me-

Monto dia Anual
Contributivas 48,393 50.0 224.7 73.1 4,643
IVM 44,334 45.8 214.6 69.9 4,840
RP 4,059 4.2 10.1 3.2 2,481
No Contributivas 48,480 50.0 82.5 26.9 1,702
Guerra 38,251 39.5 53.4 17.4 1,395
Especiales 10,229 10.5 29.1 9.5 2,847
TOTAL 96,873 100.0 307.2 100.0 3,171
FUENTE: INSS 1996b.

Actualmente los asegurados de ambos sexos, para tener derecho a una pensión de
32
vejez contributiva, tendrán que haber cum- partir del año 1984 comienza a disminuir la
plido 60 años de edad y haber cotizado 750 última hasta un valor de C$315 en 1988; o
semanas. Pero las pensiones no contributi- sea, un 7% del valor de 1980. Por esta razón
vas no sólo eximen de pago a sus beneficia- la pensión de la inmensa mayoría de los
rios sino que, además, sus condiciones de pensionados equivalía al salario mínimo. La
acceso son mucho más flexibles. caída del valor de las pensiones reales en la
década de los ochenta fue compensada en
Las leyes del INSS establecen que su parte con una provisión mensual de alimen-
Consejo Directivo, previo análisis de las po- tos consistentes en 10 libras de arroz, 10 li-
sibilidades económicas del sistema, revalori- bras de frijoles y 10 libras de azúcar. Ade-
zará las pensiones en curso de pago en pro- más, se les daba a los pensionados bonos
porción decreciente a su monto. por el valor de dos pasajes diarios para pa-
gar las rutas de buses urbanos. También se
En el cuadro 11 se presenta el número les hacía un descuento hasta un 40% en la
de pensiones, su monto anual, la estimación compra de anteojos en la óptica propiedad
de la pensión media nominal anual y el cál- del INSS.
culo de la pensión media real (deflactada). A
CUADRO 11
VALOR ANUAL REAL DE LAS PENSIONES DEL INSS

POR PROGRAMA EN NICARAGUA: 1978 - 1995
MONTO NUMERO DE PENSION PENSION

AÑO ANUAL PENSIONES MEDIA INDICES 1980=100 MEDIA
(MILES C$) ANUAL C$ PENSION IPC PENSION ANUAL REAL
MEDIA (coeficiente) MEDIA (C$)
NOMINAL REAL
1978 2,327,198 8,175 284.7 6.6 0.6 12.0 513.1
1979 2,773,469 9,209 301.2 7.0 0.8 9.3 398.0
1980 67,665 15,788 4,285.8 100.0 1.0 100.0 4,285.8
1981 77,743 19,857 3,915.1 91.4 1.2 75.5 3,235.6
1982 112,870 24,165 4,670.8 109.0 1.4 77.0 3,299.5
1983 141,216 28,725 4,916.1 114.7 1.5 77.4 3,318.4
1984 200,232 33,971 5,894.2 137.5 2.0 68.1 2,920.7
1985 553,789 49,372 11,216.7 261.7 4.9 53.9 2,309.5
1986 2,813,237 54,555 51,567.0 1,203.2 20.4 58.9 2,524.1
1987 9,926,739 60,597 163,815.7 3,822.3 118.2 32.3 1,385.8
1988 396,060 67,337 5,881.8 137.2 18.7 7.4 315.0
1989 42,042,600 70,757 594,182.9 13,863.9 940.8 14.7 631.6
1990 9,558 76,677 124.6 2.9 0.1 30.8 1,319.2
1991 79,755 82,898 962.1 22.4 0.5 49.3 2,114.7
1992 156,471 85,108 1,838.5 42.9 0.6 71.2 3,052.9
1993 231,354 92,000 2,514.7 58.7 0.7 82.9 3,550.9
1994 286,190 95,702 2,990.4 69.8 0.8 90.7 3,887.2
1995 304,603 96,873 3,144.4 73.4 0.8 88.4 3,789.2
FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996a

Desde 1989, la pensión comienza a re- C$3,789, un 88% del valor real de 1980. La
cuperar su valor real, en 1995 es de pensión mínima de vejez mensual a fines de

1996 era de C$250 y la de invalidez de al Ministerio de Finanzas, una vez deducido
C$232, ambas insuficientes para cubrir las el importe correspondiente al pago de los
necesidades básicas. Más aún, la pensión subsidios por enfermedad, maternidad y
promedio en 1995 cubría sólo un 33.25% del riesgos profesionales.
costo de la canasta básica urbana (INSS
1996d).1 A partir de 1993, los servicios de aten-
ción de salud los otorga el SNUS a la pobla-
La revalorización de las pensiones en ción en general y el INSS a sus asegurados a
los 90 se efectúo tomando en cuenta el través de las Empresas Médicas Previsiona-
tiempo de cotización y el salario del trabaja- les. Otras instituciones que brindan servicio
dor a los efectos de restablecer cierta rela- de salud son las unidades hospitalarias del
ción entre estos dos factores y el monto de la ejército y la policía. El INSS en la actualidad
pensión. La limitante principal fue la dispo- no hace la transferencia del 9% al MINSA,
nibilidad financiera de la institución. Pero el que por ley se establece, argumentando que
aumento de la pensión real (aún sin recupe- ellos están brindando las prestaciones de sa-
rar del todo el valor de 1980) fue un incenti- lud a sus asegurados.
vo para el retiro de muchos trabajadores.
Además, muchos emigrados que retornaron 2. Prestaciones Actuales
al país en los 90, y cumplían con el requisito
de edad y contribuciones, se acogieron al re- Todas las prestaciones del SNUS son
tiro. Todo ello explica el aumento del 37% gratuitas, el SNUS brinda los servicios de
en el número de pensionados en 1989-1995 medicina preventiva y curativa mediante los
(INSS 1996d). programas de primer y segundo nivel de
atención. El primer nivel de atención está li-
gado a la prevención y promoción de la salud
D. Prestaciones de Servicios de Salud
en las poblaciones de alto riesgo y mayor
1. Organización vulnerabilidad, con énfasis en el binomio
madre-niño, minusválidos y trabajadores en
Según el artículo 89° de la Ley Orgánica general. Estas prestaciones generalmente
de Seguridad Social, el Sistema Nacional Ú- son ofrecidas en los centros de salud y los
nico de Salud (SNUS) está regulado por su puestos de salud. El segundo nivel de aten-
Ley de creación, según la cual le correspon- ción está ligado a los hospitales donde se
de al MINSA brindar la asistencia médica de brinda una atención más especializada. La
carácter preventivo y curativo a toda la po- existencia de un tercer nivel de atención está
blación, cualquiera que sea el origen de la asociado a la creación de centros de espe-
contingencia; así también, corresponde a di- cialización médico quirúrgico tales como el
cha entidad la protección integral de la ma- Hospital Oncológico, el Centro Nacional de
ternidad y los hijos. Oftalmología etc, todos ellos ubicados en la
ciudad de Managua .
El artículo 90° de la Ley Orgánica esta-
blece que los trabajadores y empleadores
El INSS brinda los servicios de salud in-
realizarán un aporte solidario al sistema de
tegral a sus afiliados y beneficiarios a través
salud, el cual será recaudado a través del
de las empresas médicas previsionales, que
INSS, quien deberá trasladar dichos aportes
prestan los servicios médicos general y espe-
1
cializado, servicios hospitalarios, cirugía
En 1988 ocurrió un cambio de moneda (un córdoba
nuevo=1,000 córdobas viejos), y otro en 1990 (un córdoba ambulatoria, exámenes de laboratorio, radio-
oro = a 5,000,000.00 de córdobas nuevos).
34
logía y medicamentos. De igual forma, los imposibilitado la construcción de nuevos
asegurados pueden hacen uso de los servi- hospitales y/o ampliación del número de
cios del SNUS, indicando que son asegura- camas hospitalarias. No obstante, los cen-
dos y la empresa médica que los atiende pa- tros y puestos de salud tuvieron crecimien-
ra el posterior cobro de los servicios. tos sustanciales durante el periodo en análi-
sis al pasar de 11 y 267 en 1979 a 28 y 696
3. Instalaciones, Recursos y respectivamente (cuadro 12) En 1990-95,
Niveles de Salud Nicaragua se colocaba en el 14° lugar de 20
países de Latinoamérica en indicadores de
El número de médicos por 10,000 habi- camas por cada 1,000 habitantes y médicos
tantes aumentó de 5.51 a 8.21 en 1979- por 1,000 habitantes (Mesa-Lago y Bertra-
1995 pero el número de camas por 1,000 nou, 1997).
habitantes disminuyó de 1.97 a 1.2 (cuadro
12). Esta situación es explicada fundamen- El porcentaje de niños menores de un
talmente por una política preferente durante año inmunizados en 1978-1994 aumentó de
el período sandinista de atención a nivel 18% a 74% en la DPT, de 24% a 89% en tu-
primario, y a la restauración y moderniza- berculosis, de 17% a 84% en poliomielitis y
ción de la infraestructura hospitalaria exis- de 15% a 73% en sarampión (cuadro 13).
tente durante la década del noventa, lo cual Pero el porcentaje de la población total con
ha acceso a agua potable en 1990-1995 era el
58%, la 15a. más baja de la región (Mesa-
Lago y Bertranou, 1997).
CUADRO 12
INSTALACIONES Y RECURSOS DE SERVICIOS DE SALUD

EN NICARAGUA: 1979-1995
Camas de Médicos No. Hospi- N° Centros No. Puestos

AÑO Hospital por por 10,000 tales de Salud de Salud a)
1,000 Hab. Habitantes (con camas)
1979 1.97 5.51 30
1980 1.85 4.80 30 11 267
1981 1.81 5.91 30 15 358
1982 1.77 7.24 30 13 354
1983 1.76 7.47 30 17 348
1984 1.75 7.54 30 18 323
1985 1.71 5.78 30 22 281
1986 1.60 5.67 30 24 249
1987 1.54 6.56 30 23 348
1988 1.45 5.86 30 25 484
1989 1.39 6.32 30 24 643
1990 1.34 5.61 30 27 664
1991 1.37 5.86 30 25 664
1992 1.31 7.07 30 25 682
1993 1.27 7.32 27 28 664
1994 1.24 7.85 27 n.d n.d
1995 1.20 8.21 30 n.d 696
a) En 1979-1988 parece incluir sólo los que no tienen médicos excluyendo los que
tienen médicos. En 1989-1995 se reporta el total que incluye ambos.
FUENTE: INEC 1989; Banco Central 1991-92b; Garfiel and William 1992; MINSA
1994c y 1996a;CEPAL 1994b; Lacayo 1996.
CUADRO 13

PORCENTAJE DE NIÑOS MENORES DE UN AÑO
INMUNIZADOS EN NICARAGUA: 1978-1994
AÑO DPT TUBERCULOSIS POLIOMIELITIS SARAMPION

1978 18 24 17 n.d.
1980 15 33 21 15
1981 23 65 24 29
1982 26 82 70 40
1983 24 88 82 42
1984 33 98 77 47
1985 42 99 84 51
1986 45 99 94 49
1987 51 94 98 43
1988 47 91 91 57
1989 68 94 87 63
1990 70 84 49 83
1991 75 75 85 60
1992 70 80 84 70
1993 77 94 95 81
1994 74 89 84 73
FUENTE: Lacayo 1996 basado en Garfield and Williams 1992; MINSA 1995b,
1996b.
El cuadro 14 muestra los indicadores de haber afectado la ocupación en el MINSA. Se

eficiencia en hospitales y centros de salud del necesita un estudio profundo en esta área
MINSA. El porcentaje de ocupación hospitala- para determinar cuál es el acceso real de la
ria total descendió de 75.5% a 66.5% en población y cómo utilizar mejor las instala-
1980-1994 (con el punto más bajo en 1992: ciones existentes.
61.2%). Estos porcentajes son bajos a nivel
internacional y regional. Por lo contrario, el Al momento de finalizar el diagnóstico,
promedio de días de estancia descendió de no se contaba con el Estudio de Demanda de
6.6 a 4.5 en el mismo período, y es muy bajo Servicios de Salud en Nicaragua que, con fi-
en el contexto latinoamericano. En los cen- nanciamiento del BID, fue publicado por el
tros de salud la ocupación se incrementó de MINSA en Agosto de 1996. En dicho estudio
47.1 a 56.3% (muy bajo) y los días de estan- se analiza la demanda actual y potencial de
cia disminuyeron de 5 a 3.8 (altos para insta- servicios cotejándola con la oferta existente,
laciones del primer nivel). Estas cifras de- posibilitando de esa manera obtener los pa-
muestran que hay ineficiencia en el uso de la trones de demanda de todo tipo de servicios
capacidad instalada del MINSA. No se tiene de salud por parte de la población e identifi-
información de la eficiencia de las empresas cando los elementos más importantes de de-
médicas previsionales que comenzaron a ope- cisión de demanda de los principales servi-
rar a fines de 1993 y de cómo éstas pueden cios.
36
CUADRO 14
INDICADORES DE EFICIENCIA HOSPITALARIA EN NICARAGUA: 1980 -1994
AÑO CENTROS DE SALUD HOSPIT. AGUDOS HOSPIT. CRONICOS TOTAL HOSPITALES

% DE DIAS DE % DE DIAS DE % DE DIAS DE % DE DIAS DE
OCUPAC ESTANCIA OCUPAC. ESTANCIA OCUPAC ESTANCIA OCUPAC ESTANCIA
HOSPITAL HOSPITAL HOSPITAL HOSPITAL
1980 47.1 5.0 87.6 5.7 90.0 51.0 75.5 6.6
1981 25.4 4.4 72.1 5.3 101.0 48.9 71.6 6.2
1982 49.3 4.1 69.6 5.3 77.0 60.0 64.8 6.1
1983 62.6 3.9 70.9 5.2 76.0 59.1 71.0 5.9
1984 43.3 3.3 67.5 5.3 65.7 56.0 65.3 5.8
1985 45.4 3.4 63.8 5.3 78.5 59.2 63.8 5.8
1986 52.0 3.8 67.5 5.2 67.5 43.8 67.5 5.8
1987 52.1 3.7 69.8 5.2 79.8 69.7 68.9 5.6
1988 56.3 3.4 70.6 4.9 83.4 63.8 70.2 5.2
1989 61.6 3.5 74.6 4.9 85.8 87.9 74.2 5.3
1990 58.5 3.3 71.0 4.8 62.0 54.7 68.2 5.0
1991 50.2 3.4 63.7 4.6 72.1 79.6 62.1 4.9
1992 51.4 3.2 65.6 4.4 54.2 59.2 61.2 4.6
1993 60.5 3.7 68 4.5 87.5 79.5 68.3 4.8
1994 56.3 3.8 70.8 4.4 51.5 47.2 66.5 4.5
FUENTE: MINSA Dirección Nacional de Estadísticas; Lacayo 1996 basado en MINSA 1995b.
Los indicadores de salud en Nicaragua colocaba en el 17° lugar de 20 países de La-

en 1976-1995 muestran una disminución en tinoamérica en indicadores de mortalidad in-
la tasa de mortalidad general de 11.2 a 6.4 y fantil (entre los cuatro con las tasas más al-
en la de mortalidad infantil de 90.1 a 52.3; tas) y en 14° lugar en esperanza de vida, o
por consiguiente, la esperanza de vida al na- sea, entre los siete con la longevidad más al-
cer se ha incrementado de 57.6 años a 66.2 ta (Mesa-Lago y Bertranou, 1997).
años (cuadro 15). En 1990-95, Nicaragua se
CUADRO 15
INDICADORES DE SALUD EN NICARAGUA: 1976-1995

CIFRAS QUINQUENALES
TASA DE MORTALIDAD ESPERANZA DE VIDA AL

NACER
QUINQUENIO GENERAL INFANTIL AMBOS HOMBRES MUJERES
(por 1000) (por 1000) SEXOS
1976-1980 11.2 90.1 57.6 N.D N.D
1980-1985 9.7 79.8 59.8 58.7 61.0
1985-1990 8.1 65.0 63.3 62.0 64.6
1990-1995 6.4 52.3 66.2 64.8 67.7
FUENTE: INEC, 1992b. Otras estimaciones diferentes de Gabinete Social 1994.

Las principales diez causas de la morbi- gue clásico, tuberculosis pulmonar, hepatitis
lidad durante el periodo 1993-1994 fueron infecciosa y amibiasis.
las infecciones respiratorias agudas, enfer-
medades diarreicas agudas, la malaria, la El análisis anterior de las causas de
rabia, el cólera, el dengue clásico, intoxica- mortalidad y morbilidad (tanto generales co-
ciones y menengitis bacterianas (cuadro mo infantiles) muestra que Nicaragua se en-
15A). cuentra entre los países más atrasados en la
transición epidemiológica. En los países que
En cuanto a la mortalidad, las causas están antes o recién comienzan la transición
con mayor frecuencia en 1991 fueron: en- (Haití, Bolivia, Nicaragua, Guatemala, Hon-
fermedades infecto intestinales, infecciones duras), la enorme mayoría de las enfermeda-
respiratorias agudas, enfermedades cerebro- des y causas de muerte se relaciona con en-
vasculares, enfermedades circulación pul- fermedades infecciosas, desnutrición, fetales,
monar y corazón, muerte neonatal, enferme- etc. En una etapa siguiente están los países
dades isquémicas del corazón, hipoxia, as- dentro de la transición (Colombia, México,
fixia fetal, crecimiento fetal lento, enferme- Venezuela, etc.) en que coexisten las causas
dades aparato urinario, entre otras. Como se por enfermedades infecciosas con las degene-
observa en el cuadro 15B, en el período rativas (cardiovasculares, tumores), acciden-
1982-1991, las enfermedades intestinales y tes, etc. En la etapa más avanzada se en-
respiratorias agudas, además de ser las dos cuentran los países más desarrollados de la
primeras causas de muerte el número de és- región (Argentina, Costa Rica, Cuba, Chile,
tas se incrementó. Uruguay) en que la mayoría de las causas
son por enfermedades degenerativas. El pro-
Entre las principales causas de muerte ceso de transición es afectado por diversos
infantil se reportan las enfermedades dia- factores:el sistema de atención de la salud, la
rréicas, neumonía, sarampión, síndrome estructura sanitaria (agua potable y alcanta-
respiratorio e hipoxia intrauterina. Las prin- rillado), el grado de desarrollo económico, el
cipales causas de morbilidad son el saram- nivel de educación e información de la pobla-
pión, escabiasis, infección gonocócica, den ción, la vivienda, y factores demográficos (po-
blaciones jóvenes versus envejecidas).
CUADRO 15A
PRINCIPALES CAUSAS DE MORBILIDAD EN NICARAGUA: 1993-1994

(casos reportados)
CAUSA 1993 1994

Infecciones Respiratorias Agudas 177,202 237,526
Enfermedades Diarréicas Agudas 480,020 56,191
Malaria 5,269 8,478
Lesiones por animales sospechosa de rabia 1,503 2,824
Cólera 467 615
Dengue clásico 752 518
Enfermedades febriles 205 349
Intoxicación por otras sustancias tóxicas 49 168
Intoxicación por plagicidas 91 96
Meningitis Bacteriana 65 77
FUENTE: MINSA 1995e.
38
CUADRO 15B
PRINCIPALES CAUSAS DE MORTALIDAD EN NICARAGUA: 1982-1991

(muertes reportadas)
CAUSAS 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
Enf Infecto Intestinal 844 1546 1421 1401 1695 1768 1960 1947 2171 1199
Enf circul pulmonar y coraz 707 978 876 1008 865 820 809 827 840 771
Signos y sintom mal definid 564 1234 1022 955 743 687 621 609 642 566
Muerte neonatal 449 - - - - - - - - -
Inf Respiratorias Agudas 415 888 741 734 774 870 782 826 1138 892
Enf cerebro vascular 385 747 634 825 848 867 813 773 850 846
Enf isquémicas del corazón 357 591 605 648 664 745 624 644 696 730
Hipóxia, asfixia feteal 306 - 605 696 708 699 727 593 725 756
Enf Aparato Urinario 263 362 - 471 460 - 416 444 513 483
Accidentes de tráfico 248 366 444 - 453 504 388 - 370 396
Lesiones de Guerra - 457 501 644 603 1149 404 - - -
Otras lesiones - 396 585 538 418 573 - 345 386 -
Otros accid de efec tardíos - 355 - - - - - 319 - 438
Otras afecciones originadas
en período perinatal - - - - - 414 - - -
Sarampión - - - - - - - 837 -
FUENTE: MINSA 1994d.
Aunque varios de los factores causativos adecua-da de excretas), inmunización masiva

pertenecen al entorno y son difíciles de cam- de la población contra enfermedades inmuno-
biar a mediano plazo (grado de desarrollo y contagiosas (malaria, cólera, tifoidea, saram-
educación), Nicaragua tiene la ventaja de una pión, tuberculosis, etc.), focalizar al grupo
población joven. Factores como la estructura materno-infantil y, en general, poner más én-
sanitaria y el sistema de atención de salud, fasis en la medicina preventiva y atención
sin embargo, pudieran transformarse a me- primaria que en la curativa como se hace
diano plazo para contribuir (si bien no hoy. Aunque Nicaragua ha logrado avances
determinar, debido al juego de otros factores) importantes en algunas de estas políticas (por
a una mejoría en los niveles de salud ejemplo, inmunización en niños menores de
(mortalidad infantil, morbilidad y mortalidad, un año contra ciertas enfermedades contagio-
esperanza de vida). Asignar prioridad a las sas) hay otros campos en que existe conside-
enfermedades infecciosas y al período de rable atraso. La asignación de los recursos
embarazo e infancia, por tanto, deben ser de salud y el mejoramiento en su uso (eficien-
objetivos esenciales de la política de salud: cia) son aspectos cruciales en el cambio de la
proveer agua potable y alcantarillado (o dis- política.
posición adecua-da de excretas), inmuni-

VII. FINANCIAMIENTO
Los programas del INSS se financian (el 9%) se transfería al MINSA para contribuir
con tres fuentes de ingresos: (1) las cotiza- al financiamiento del SNUS, cuya cobertura
ciones sobre salarios (planilla) de trabajado- de la población total era mayor que la del
res y empleadores; (2) los aportes del Estado INSS. Pero, desde 1992, la referida cotización
como tal (aparte de sus cotizaciones como se retiene en el INSS para proveer atención de
empleador); y (3) el rendimiento de la inver- salud a sus propios asegurados, de forma que
sión de los fondos de reserva. La primera es la brecha entre cobertura y costo salarial no
la fuente principal de financiamiento: un puede ya explicarse por esa razón. Ya se ha
promedio de 89% de los ingresos de IVM en visto que las condiciones de acceso a las
1991-1995, aunque la proporción decreció prestaciones del INSS son similares (ligera-
algo al final del período al aumentar el ingre- mente más flexibles en IVM y algo más estric-
so por rentabilidad de inversiones (INSS tas en EM) a las de los países de desarrollo
1996d). Hasta el año 1995 la lotería aportó social comparable con el de Nicaragua. La
el 50% de sus utilidades al INSS, a partir de única explicación posible, por tanto, debe en-
entonces se pasó a FONIF. En 1995 la dis- contrarse en problemas de eficiencia, tanto en
tribución del ingreso por fuente fue como si- el cobro efectivo de dicha cotización (inclu-
gue: 86% de cotizaciones, 13% producto de yendo el aporte estatal) como en el gasto (in-
inversiones y 1% de otros ingresos (INSS cluyendo la administración).
1996a)
En el régimen integral, el Reglamento
establece un aporte solidario para el soste-
A. Contribuciones de los Trabajadores, nimiento del Sistema Nacional Único de Sa-
Empleadores y Estado lud, del 9% que debe transferirse por el INSS
Los programas se financian básicamen- al MINSA a través del Ministerio de Finan-
te con contribuciones sobre la planilla, dife- zas, según el siguiente desglose: 8.5% por
rentes según los tres regímenes de afiliación: prestaciones médicas y subsidios de Enfer-
(i) Régimen integral (IVM, RP y aporte solida- medad y Maternidad; y 0.5% por prestacio-
rio para salud; (ii) Régimen de IVM y RP, sin nes médicas y subsidios de Riesgos Profe-
aporte a salud y (iii) Régimen facultativo. El sionales. En caso de que el trabajador se
cuadro 16 presenta las contribuciones a los encuentre afiliado al Régimen IVM/RP, el
tres regímenes, por programa y contribuyen- INSS debe transferir (de la misma forma) el
te. 0.50% como aporte solidario. En el régimen
IVM/RP (sin aporte solidario), el aporte esta-
El total de la cotización salarial en el ré- blecido es de 5.5% para IVM y 1% para RP
gimen integral es de 17%. Una comparación (exclusivo para el pago de las prestaciones
con el resto de los países de América Latina económicas de este programa).
(un total de 20) en cuanto al monto de dicha
cotización a mediados de los 90, ordena a Ni- En el Régimen IVM/RP se establece,
caragua en el 14to lugar más alto. Por lo con- además, un aporte total para el programa de
trario, en cuanto a cobertura de la población, Víctimas de Guerra del 1.75%: 1.5% a cargo
Nicaragua se coloca en 17to. lugar entre 19 de los empleadores y 0.25% a cargo de los
países, o sea, entre los tres más bajos. Parte trabajadores. Por su carácter asistencial (no
de esta contradicción se explicaba en 1979- contributivo desde el punto de vista de los
1992 porque la mayoría de dicha cotización beneficiarios), éste es un aporte solidario.

CUADRO 16
CONTRIBUCIONES EN PORCENTAJE SOBRE LA PLANILLA

SEGUN REGIMEN, PROGRAMA Y CONTRIBUYENTE
EN NICARAGUA: 1996.
PROGRAMA
Contribuyente TOTAL EM IVM RP Víctimas
(SALUD) Guerra
REGIMEN INTEGRAL (aporte solidario para salud):
Empleador 12.50 6.00 3.50 1.50 1.50
Trabajador 4.00 2.25 1.75 - -
Estado 0.50 0.25 0.25 - ---
TOTAL 17.00 8.50 5.50 1.50 1.50
REGIMEN IVM-RP (sin aporte solidario):
Empleador 6.50 - 3.50 1.50 1.50
Trabajador 2.00 - 1.75 - 0.25
Estado 0.25 - 0.25 - -
TOTAL 8.75 - 5.50 1.50 1.75
REGIMEN FACULTATIVO
Trabajador 13.50 8.25 5.25 - -
Estado 0.50 0.25 0.25 - -
TOTAL 14.00 8.50 5.50 - -
Existen también pensiones no contribu- del 14% para el Régimen Facultativo (Régi-
tivas “especiales”, las que son asumidas por men con Aporte Solidario), del cual 13.5%
la institución, al no ser cubiertas por el Es- está a cargo del asegurado y 0.5% corres-
tado. En el Régimen IVM/RP sin aporte soli- ponde a cotización estatal. El destino de di-
dario, el Reglamento no establece financia- chos fondos es 5.5% para el programa IVM y
miento alguno destinado a las pensiones no 8.5% para Enfermedad y Maternidad (Salud
contributivas “especiales”. Así pues, las Previsional). Este Régimen excluye el pro-
mismas son financiadas con recursos de la grama de Riesgos Profesionales.
institución al no enterar el Estado los recur-
sos requeridos. La contribución del asegurado no asala-
riado (trabajadores por cuenta propia, fami-
En el Régimen Integral 1.5% es destina- liares no remunerados, etc.) en el régimen
do a Riesgos Profesionales (1% para presta- facultativo (13.5%) es 3.4 veces mayor que la
ciones económicas y 0.5% transferible al del trabajador asalariado en el régimen inte-
MINSA para prestaciones en salud), 8.5% se gral (4%) y 6.8 veces mayor que en el régi-
destina al Sistema Nacional Único de Salud, men IVM-RP (2%), a pesar de que el régimen
1.5% para financiar el programa de Víctimas facultativo no cubre contra los riesgos profe-
de Guerra, 5.5% para IVM. En el Régimen sionales. La razón de esta enorme diferencia
IVM/RP no hay contribución del 8.5% para es que los trabajadores independientes no
EM, y el trabajador aporta 0.25% para vícti- tienen patrono y deben suplir la cotización
mas de guerra (contribución que no existe en de éste. Pero la carga financiera es tan alta
el régimen integral). que constituye una barrera casi infranquea-
El INSS ha establecido un aporte total ble para la cobertura de este grupo.
42
INSSBI comenzó a tomar parte del ingreso de
El cuadro 17 resume el monto y destino IVM para financiar las prestaciones no con-
efectivo de los aportes a los diferentes pro- tributivas. Debido a ello se negoció que el
gramas: INSSBI retuviera (no transfiriera) al MINSA
CUADRO 17
CONTRIBUCION Y DESTINO EFECTIVO,

SEGUN PROGRAMA DEL INSS EN NICARAGUA: 1996
REGIMEN DE AFILIACION
DESTINO INTEGRAL IVM/RP FACULTATIVO
(con aporte solidario) (sin aporte solidario)
CONTRIBUCION TOTAL 17.0% 8.75% 14.0%
Enfermedad y Maternidad 8.5% - 8.5%
IVM, pensiones ordinarias 5.5% 5.50% 5.5%
Riesgos Profesionales (RP) 1.5% 1.50% -
Víctimas de Guerra 1.5% 1.75% -
Como se ha dicho, el 8.5% correspon- parte de la contribución del 9% (aporte soli-

diente al aporte solidario no está siendo dario de salud), a fin de compensar la falta
trasladado por el INSS al MINSA, sino que se de cumplimiento estatal de sus obligaciones
destina a financiar las Empresas Médicas con los programas no contributivos. En los
Previsionales. Igual sucede en la práctica 90, dicha práctica se hizo extensiva a todo el
con el 0.5% transferible al MINSA por servi- 9%.
cios de salud del programa de Riesgos Profe-
sionales. No existen estimaciones sobre la eva-
sión (empleadores y trabajadores que debe-
B. Mora y Deuda: Empleadores y Estado rían estar afiliados al INSS pero no lo están)
y las cifras sobre mora (afiliados que no pa-
Las obligaciones estatales con el INSS gan sus cotizaciones o no lo hacen puntual-
son de tres tipos: (a) cotización como em- mente), de acuerdo con dos fuentes distintas
pleador; (b) cotización como Estado del dentro del INSS, fluctúan entre 9% y 60%.
0.25% al programa IVM (independiente del (INSS 1996d; Rizo, 1996).
régimen de afiliación) y contribución del
0.25% al programa de EM (salvo en el régi- La deuda acumulada por cotizaciones
men sin aporte solidario); y (c) financiamien- no pagadas en 1995 fue de C$863 millones
to de las pensiones no contributivas: todas de córdobas corrientes (US$98 millones), lo
las especiales y el déficit resultante de las que equivalió al 90.6% del ingreso total re-
pensiones de víctimas de guerra (cuando no portado por el INSS en ese año (INSSBI
alcance el 1.75% asignado a estas últimas). 1992b a 1995b; INSS 1996b; Cuadro 18).
En 1982-88 el Estado financió el déficit de Pero un alto ex-funcionario del INSS asegura
las pensiones de víctimas de guerra y el total que esa “deuda” está inflada, debido a que el
de las especiales. Según varias fuentes rela- INSS no saca del registro a las empresas que
cionadas con el INSS, en 1989 el gobierno han cerrado. La facturación continúa al me-
cesó de hacer dichas aportaciones y el nos que el empleador reporte al INSS la

clausura de empresa, de forma que se con- ciones pagadas por el trabajador (y su em-
tabiliza en el balance la cotización de empre- pleador) durante toda su vida activa. Al ini-
sas que no existen y que, por tanto, nunca cio del INSS se contabilizaban las
se cobrará. Se estima que entre 25% y 40% contribuciones en base a estampillas (por el
de dicha deuda es incobrable por las razones monto del aporte) que se pegaban en una
expuestas. libreta del asegurado. Según una fuente del
INSS, con el tiempo las estampillas se
Otro problema es que, en 1990-95, despegaron y las libretas sufrieron
cuando se reprivatizaron empresas que ha- considerable deterioro, por lo que esos
bían sido confiscadas por el gobierno en el “records” están prácticamente perdidos. En
decenio anterior, se perdieron los adeudos 1965 comenzó a computarse las cotizaciones
de dichas empresas al INSS. No obstante, se pero no se han procesado aunque se podrían
sigue contabilizando dicha deuda aunque el reconstruir las cuentas individuales. Por lo
gobierno no la reconoce. La Asamblea Na- contario, otra fuente del INSS asegura que
cional ha pedido informes a la CORNAP (que se llevaba una tarjeta resumen de las
agrupa entre 350 y 400 empresas públicas libretas anuales canjeadas que
reprivatizadas) con respecto a dichos adeu- representaban la cuenta individual del ase-
dos y otros aspectos, pero no se ha propor- gurado; al aplicarse en 1965 el Sistema de
cionado la referida información. Facturación Computarizada se incorporaron
las cotizaciones del sistema de estampillas
Por todo lo dicho, el INSS raramente co- sin problema, salvo aquellas libretas no de-
bra multas y recargos por mora de las em- vueltas por los asegurados cesantes en el
presas privadas, debido a la confusión que año 1964. En enero de 1996, el INSS comen-
existe entre empresas cerradas y las que zó a enviar reportes trimestrales y de la
continúan en operación. cuenta individual a los asegurados, pero sólo
mostrando las cotizaciones efectuadas en
Por último, no hay una cuenta indivi- ese año y no lo acumulado anteriormente
dual efectiva que registre todas las cotiza- (esto
CUADRO 18
DEUDA ACUMULADA DEL INSS NICARAGUA: 1988-1995
(Millones de Córdobas)
AÑO DEUDA INDICE DEUDA EN INDICE DEUDA EN
TOTAL INFLACION MILLONES DE INFLACION MILLONES DE
(Coef.1980=1) C$ DE 1980 a) (Coef.1992=1) C$ DE 1992 a)
1988 2,448.6 18.67 131.1 31.10 78.7
1989 126,720.7 940.82 134.7 1,566.00 80.9
1990 2.0 0.09 20.7 0.17 11.5
1991 199.8 0.45 439.2 0.83 240.7
1992 275.7 0.60 457.7 1.00 275.7
1993 507.6 0.71 716.8 1.17 433.9
1994 652.0 0.77 847.6 1.33 490.2
1995 862.8 0.83 1,039.8 1.33 648.7
a) Las cifras no resultan exactamente las del cuadro cuando el índice de inflación requeriría
añadir otros dos puntos decimales.
FUENTE: INSSBI 1988a-1995b, INSS 1996a
se dice se hará gradualmente según avance el sistema de informática).
44
C. Inversiones el INSS fueron casi seis veces mayores que de
acuerdo con el Banco Central y, en 1995, el
En teoría, la reserva técnica debe for-
producto de la inversión del primero fue 67%
marse con el saldo de la diferencia entre los
superior al del segundo. La razón fundamen-
ingresos y egresos corrientes en un año dado
tal de esta diferencia tan notable es que las
(si el saldo es positivo, el excedente debe ir a
cifras del Banco Central consideran única-
la reserva), más el producto de las inversio-
mente como ingresos los realmente recibidos
nes, más la reserva acumulada del año ante-
por la institución, mientras que el INSS re-
rior. El valor de la reserva acumulada debe
porta los ingresos "devengados"; o sea debi-
ser igual al valor de la inversión pero a veces
dos, pero no necesariamente recibidos. Ya
hay diferencias que resultan de: demoras en
hemos explicado en la sección anterior, que
la inversión de los fondos disponibles, ingre-
buena parte de los referidos ingresos debidos
sos devengados pero no realmente percibi-
no se han materializado o nunca se pagarán.
dos, e inversiones a corto plazo de ingresos
De forma que la serie del Banco Central es
corrientes que aún no se sabe si serán exce-
más realista que la del INSS.
dentes que van a reserva. La inversión de la
reserva de la seguridad social debe hacerse
Ambas series exhiben oscilaciones nota-
teniendo en cuenta el riesgo, la liquidez y el
bles en el producto de la inversión como por-
rendimiento de los instrumentos financieros
centaje del ingreso total del INSS en 1987-
disponibles; el principal objetivo debe ser
1995 aunque la tendencia es muy similar.
maximizar a largo plazo el producto de la in-
Ello está probablemente asociado con el com-
versión.
portamiento de la inflación en dicho período,
Los ingresos y producto de la inversión altísima en 1987-1991 y drásticamente redu-
reportados por el INSS son substancialmente cida en 1992-1995. El incremento aparente-
superiores a los informados por el Banco mente anormal del porcentaje en 1989 se de-
Central, según puede apreciarse en el Cuadro be a que la tasa de inflación cayó de 33,856%
19. Por ejemplo, en 1989, los ingresos según en 1988 a 1,689% en 1989. Los porcentajes
aumentan en 1992-1995 (especialmente en
los dos últimos años) según la inflación dis-
minuyó (cuadro 19).
CUADRO 19
CONTRIBUCION DEL PRODUCTO DE INVERSIONES
A LOS INGRESOS DEL INSS EN NICARAGUA: 1987-1995
(Millones C$)
Banco Central INSS
Total Producto de % Total Producto de %
Ingresos Inversión Ingresos Inversión
1987 n.d. n.d n.d. 9.0 0.5 5.6
1988 16.8 0.4 2.4 2.2 0.01 0.5
1989 21.6 5.7 26.4 124.0 19.1 15.4
1990 46.9 2.9 6.2 48.1 0.81 1.16
1991 251.2 1.6 0.6 448.5 5.0 1.1
1992 388.2 14.9 3.8 454.7 16.1 3.5
1993 402.5 26.3 6.5 657.0 32.8 5.0
1994 552.6 68.6 12.4 886.5 66.3 7.5
1995 618.5 74.8 12.1 951.5 124.7 3.1
Fuentes: Banco Central 1996a; INSSBI 1987a a 1995a; INSS 1996a.
Una comparación del porcentaje del producto de inversión en el ingreso total de

Nicaragua, con el de otros países de la región por el INSS; y (c) porque es virtualmente
en 1970-86, muestra que era uno de los más imposible hacer este cálculo para el decenio
bajos, exceptuando a los países con sistema de los 80 debido al cambio de moneda y la
de reparto. En 1989, el producto de la inver- hiperinflación.
sión fue cero (porque virtualmente la reserva
desapareció) y era también nula en otros Un aparente problema que muestra el
tres países de la región con regímenes de re- cuadro 20 es que la parte invertida de la re-
parto (OIT 1996). Una comparación del serva fue sólo de 59.8% en 1994 y de 53.5%
mismo porcentaje del producto de inversión en 1995, lo que podría ser una grave inefi-
(promedio en 1987-93) en Nicaragua con El ciencia (al mantenerse casi la mitad de la re-
Salvador, mostró que el primero era entre serva en cuentas corrientes o efectivo). Pero
1/3 y 1/6 del segundo (Mesa-Lago 1994a; la explicación es que la reserva no es efectiva
Mesa-Lago et. al. 1994). o real porque parte de ella son obligaciones
que no se han cumplido (cotizaciones no pa-
Un análisis acucioso del rendimiento gadas, y que en muchos casos, nunca se pa-
real de la inversión de las reservas de la se- garán porque han cerrado las empresas). Por
guridad social en Nicaragua en 1978-95 no ello, parte del excedente anual que se supo-
es factible por tres razones: (a) por la doble ne ingresa en la reserva no se hace efectiva-
serie presentada en el cuadro 19; (b) porque mente pues es deuda (en parte incobrable) al
no está claro de la información publicada INSS.
CUADRO 20
ESTIMADO GRUESO DEL RENDIMIENTO REAL DE LAS INVERSIONES

DEL INSS EN NICARAGUA: 1991-1995
(en millones de C$)
TASAS
AÑOS Reserva a/ Reserva % Producto Rendim. Inflación Rendim.
Invertida b/ de Inver- Nominal Real
sión c/
1991 172.6 62.3 36.1 5.0 8.0 865.6 -88.8
1992 397.4 258.0 64.9 16.1 6.2 3.5 2.6
1993 543.8 415.0 76.3 32.8 7.9 19.4 - 9.6
1994 698.4 417.8 59.8 66.3 15.8 12.4 3.0
1995 960.0 d/ 513.8 53.5 124.7 24.3 11.1 11.9
a/ La reserva incluye el patrimonio básico, el remanente o excedente anual, y el superávit por revaloriza-
ción.
b/ Incluye bienes inmuebles
c/ Estimado del autor usando la fórmula {(1+y)/(1+i)-1}100, donde y es el coeficiente de rendimiento no-
minal e i es el coeficiente de inflación.
d/ En el cuadro se estima la reserva técnica en C$624.9 millones y en la sección X, cuadro 35, se ajusta a
C$647.8 millones.
FUENTE: INSSBI 1991b a 1995b; INSS 1996a.
Como el valor de esta deuda no se indi- cima de la inflación) se reduce en términos

za a la inflación (ni paga un interés por en- reales. Si nos basáramos en las cifras de in-
46
gresos efectivos del Banco Central, la reserva sempeño tan adverso debió ser una causa
del INSS sería muy inferior a la que aparece mayor de la virtual desaparición de la reser-
en le cuadro 20. En la sección X se estima va.
la reserva ajustada (eliminando los adeudos
incobrables, etc.), en 1995 en C$647.8 mi- En 1978-95, sólo se pudo obtener in-
llones. Basándonos en ésta, la inversión re- formación (no muy precisa), extraída de los
presenta el 79%, en lugar del 53.5% basado balances generales del INSS en los años
en la reserva inflada del cuadro 20. 1982 y 1995, sobre la composición de la car-
tera de inversiones, y nada sobre el rendi-
El rendimiento real promedio anual de miento de cada uno de los instrumentos fi-
la inversión en 1991-95 fue de -16% (cuadro nancieros. Los anuarios estadísticos del
20) uno de los más bajos en la región. La INSS sólo publican un resumen del balance
principal razón fue la hiperinflación que general que se refiere a “valores que garanti-
causó un rendimiento de -89% en 1991. Si zan las pensiones [futuras]” y las “pensiones
se pudiera efectuar el mismo cálculo para en curso de pago”, sin especificar en qué tipo
1985-90, el rendimiento real sería dramáti- de instrumento.
camente negativo (muchísimo peor que el de
1991) debido a la hiperinflación. Este de El cuadro 21 compara la composición
de la cartera en los dos años disponibles
(1982 y 1995), pero los instrumentos no es-
tán siempre especificados (por ejemplo “bo-
nos financieros”, “otros préstamos”) y no se
compaginan con el producto de la inversión.
CUADRO 21
COMPOSICION DE LA CARTERA DE INVERSION

DEL INSS EN NICARAGUA: 1982 y 1995
(en porcentajes)
Instrumentos 1982 1995

Bonos Financieros (Depósitos a Plazo) 48.4 77.4
Valores del Tesoro Nacional 33.2 -
Otros Préstamos Garantizados 13.6 14.0 a/
Préstamos Hipotecarios 0.3 -
Acciones y Valores 0.3 3.0
Bienes Inmuebles 4.2 5.6
Total 100.0 100.0
a/ Préstamos Hipotecarios y Personales

FUENTE: INSSBI 1983b; INSS 1996a
En 1982, 33.2% de la inversión estaba en deuda pública (“Valores del Tesoro Nacio-

nal”) cuyo principal no se indizaba, por lo 1991 y, por tanto, están subestimados; y (d)
que se devaluó y el interés era probablemen- 3% en acciones y valores. No había inver-
te inferior a la inflación. En 1986, el Estado sión en valores del Tesoro Nacional (ver cua-
canceló el principal (devaluado) e interés dro 21).
nominal de dichos valores. Otro 48.4% de la
inversión de 1982 estaba en certificados de Hasta 1995 el INSS era propietario de
depósito en córdobas (aunque indentificados varias empresas (que se pasaron al FONIF)
en el cuadro 21 como “bonos financieros”) y tales como: (a) “Optica Popular” (importadora
su valor real casi desapareció debido a la hi- de insumos, ensamblaje de anteojos y mer-
perinflación. Igual suerte corrieron “otros cadeo) que se dice generaba utilidades al
préstamos garantizados” (13.6% del total, menos hasta 1993-94; (b) Inversiones Vaca-
que incluían préstamos al personal del INSS cionales, S.A. (INDEVASA) que opera los
con intereses por debajo de los abonados por balnearios “Velero” y “Tránsito”, para em-
la banca comercial. Por último, 4.2% estaba pleados y asegurados del INSS (no se sabe si
en valores inmuebles (cuadro 21). Los hospi- esta empresa daba utilidad o pérdida, pero
tales y otras instalaciones sanitarias y equi- sus precios eran subsidiados); (c) “Funeraria
pos del programa EM del INSSBI fueron Popular” que fabrica ataúdes para el pro-
transferidos en 1982 al MINSA. El Estado grama de subsidio por funeral (se desconoce
debería haber reembolsado al Instituto, pero si era rentable o no); y (d) el “Programa
no lo hizo, y esa inversión considerable se Agropecuario” que es una finca productiva.
perdió. Sólo quedaron los edificios de ofici- Es muy probable que el INSS no recibiera
nas del INSS y terrenos. compensación por el valor de estas empresas
traspasadas a FONIF; se ignora si estas em-
La distribución de la cartera en 1995 es presas daban pérdida o eran rentables.
confusa, pues 77.4% de la misma estaba in-
vertida en “bonos financieros” y no aparece El producto de la inversión en 1995 se
nada en préstamos hipotecarios ni en depó- distribuyó por fuente como sigue: (a) 48%
sitos a plazo fijo en la banca comercial. Sin provino de intereses por depósitos a plazo,
embargo, la reconstrucción hecha en la Sec- 46.9% de “intereses ganados” (probablemen-
ción X, indica que la distribución fue como te préstamos hipotecarios), 5% de “intereses
sigue: (a) 77.4% en depósitos a plazo fijo en ganados por préstamos” (probablemente ga-
la banca comercial, cuyo principal se indiza rantizados) y 0.1% de “alquileres”, “dividen-
al dólar y pagaron en 1995 un interés del dos y participación” (INSS 1996c). Esta dis-
11% al 15%; (b) 14% en préstamos garanti- tribución indica que casi 95% del producto
zados, una parte en préstamos hipotecarios de la inversión fue generado por los dos tipos
a 20 años, a través del Banco de la Vivienda de instrumentos principales.
de Nicaragua (BAVINIC), cuyo principal se
indiza al dólar y en 1995 rindieron un inte- La inflación en 1995 fue de 11.1% por lo
rés del 14% (el interés pagado por el presta- que los préstamos hipotecarios tuvieron un
tario fue del 18% y el restante 4% fue la ga- rendimiento real positivo de un 5% y los de-
nancia del BAVINIC) y otra parte en présta- pósitos bancarios de cero a 4%. Los alquile-
mos al personal del INSS con principal indi- res, dividendos y participaciones sólo produ-
zado, pero sólo rindiendo un máximo del jeron un 0.1% del producto de la inversión,
10% de interés (por debajo de la inflación en por lo que el 8.6% combinado en estos dos
ese año); (c) 5.6% en bienes inmuebles (edifi- instrumentos debió dar un rendimiento ne-
cios y terrenos) que no se revalúan desde gativo. Ignoramos qué rendimiento pueden
48
haber tenido los otros instrumentos (“présta- ble por la cuantía relativamente pequeña de
mos garantizados”). El rendimiento global la inversión del INSS C$513.8 millones o
real de toda la inversión fue de 11.9% en (US$58 millones), pero un aumento de dicha
1995, una notable mejoría con respecto a los inversión requeriría una expansión conside-
años anteriores. rable del mercado de valores, que es muy
pequeño e incipiente en Nicaragua.
La mejoría experimentada ha sido posi-

VIII. ADMINISTRACION
A. El Gasto Administrativo mente en 1980-1981 (a 4.5 y 3.9, entre las
más bajas de la región). Esto último puede
La tendencia del gasto administrativo en haber sido resultado del traspaso de los ser-
el período 1978-1995 presenta un compor- vicos de salud al MINSA. La relación vuelve a
tamiento disforme, con cambios importantes aumentar de nuevo a partir de 1982 debido a
durante la década del ochenta. Estos se de- la asignación, ya explicada, de funciones de
bieron a cambios institucionales y de compe- bienestar social al INSS (entonces INSSBI) y
tencia al incorporarse las actividades de bie- llega a su máximo en 1987-1989 (16.5 como
nestar a la seguridad social en 1982, y a la promedio). Pero un elemento compensador
creación de empresas de servicios tales como debió haber sido la eliminación de los servi-
la óptica popular, funeraria, programa cios de salud del INSS, los cuales requieren el
vacacional y otras en el año 1984. Esto ex- mayor número de empleados. Nótese, ade-
plica por qué los gastos administrativos au- más, que el número de asegurados llega a su
mentaron de 13.4% en 1978 a 25.3% en máximo en 1987 y comienza a declinar a par-
1984 (cuadro 22). tir de ese año, pero el número de empleados
En 1987-1988, los gastos administrati- aumenta en 1988, originado por la incorpora-
vos aumentaron y alcanzaron un record de ción de los vendedores de lotería como em-
44.5% del gasto total en el último año (en pleados del INSS con los deberes y derechos
1989 Nicaragua se ordenó en el 4to. lugar de los demás empleados.
más alto de la región en cuanto a dicho gas-
to; OIT, 1996). Esto se explica por dos razo- La organización sindical en el INSS era
nes: un rezago en el ajuste de las pensiones muy fuerte (la tasa general de sindicalización
que, por motivo de la reforma monetaria de de Nicaragua es de 50% al 56%, y 80% de los
1988, debieron efectuarse en ese año; y un sindicalizados son controlados por las confe-
ajuste casi automático en los salarios y be- deraciones sandinistas) y tenía un represen-
neficios del personal en relación a la deva- tante en el Consejo de Dirección del INSS
luación. En los 90 ocurre una disminución desde el inicio de la Revolución Sandinista en
del gasto administrativo, debido a la política 1979 hasta hoy. De 1991 a 1994, la relación
general de ajuste y la reducción del personal de empleados por 1,000 asegurados baja (a
del INSS. En 1995 se reduce el personal del 10.5 en el último año) debido a la política ge-
INSS en un 60% debido a la transferencia a neral de recorte del empleo público y a la re-
FONIF: 1,700 empleados en 1994 estaban en ducción del número de asegurados en casi
asistencia social, como centros de desarrollo una tercera parte. Debe recordarse que, a
infantil, asilos de ancianos, etc. Sin embar- partir de 1993, el INSS reintroduce el pro-
go, el gasto administrativo aumentó 15% en grama de enfermedad-maternidad, pero los
ese año (cuadro 22). servicios se proporcionan no directamente si-
no a través de las empresas médicas previ-
La segunda parte del cuadro 22 mide sionales que tienen su propio personal. Por
otro indicador de eficiencia administrativa: la último, en 1995, ocurre una caída brusca del
relación de empleados del INSS por 1,000 personal y la relación se reduce a 4.1 (una de
asegurados. La referida relación era altísima las más bajas de la región) por el ya explicado
en 1978-1979 (15.9 y 21, entre las más altas traspaso de funciones asistenciales del INSS
de América Latina) pero se redujo notable- al FONIF.

CUADRO 22
GASTOS ADMINISTRATIVOS Y EMPLEOS EN EL INSS,

NICARAGUA: 1978 - 1995
GASTOS (MILES C$) NUMERO DE EMPLEADOS

AÑO TOTAL ADMINISTRA- % EMPLEADOS ASEGURADOS X 1000
TIVOS (MILES) ASEGURADOS
1978 239,610 32,096 13.4 2,335 147 15.9
1979 271,814 37,606 13.8 2,717 130 21.0
1980 383,073 52,420 13.7 660 146 4.5
1981 555,864 50,864 9.2 676 172 3.9
1982 752,195 80,656 10.7 1,754 195 9.0
1983 899,266 120,083 13.4 2,567 243 10.6
1984 1,407,654 355,913 25.3 3,187 278 11.5
1985 3,780,129 483,192 12.8 3,671 290 12.7
1986 14,179,503 1,521,273 10.7 4,171 303 13.8
1987 63,222,310 21,285,096 33.7 4,755 312 15.2
1988 5,915,500 2,632,600 44.5 4,869 296 16.4
1989 290,557,300 79,348,800 27.3 4,281 261 16.4
1990 44,800 11,304 25.2 4,341 261 16.6
1991 276,132 50,342 18.2 2,998 229 13.1
1992 487,357 60,540 12.4 3,062 215 14.3
1993 523,536 66,601 12.7 2,957 207 14.3
1994 660,881 57,889 8.8 2,141 203 10.5
1995 695,806 73,160 10.5a) 851 208 4.1
a) En la sección X se estima este porcentaje en 12.2%

FUENTE: INSSBI 1882b - 1995b; INSS 1996a
En 1993, la relación de empleados por cios de salud. De forma que aunque este in-
1,000 asegurados en el INSS era de 14.3 y se dicador parece ser muy bajo a niveles regio-
ordenaba entre las dos más altas de América nales e internacionales, no lo es tanto si se
Latina conjuntamente con Perú, Panamá y El tiene en cuenta la exclusión de servicios sani-
Salvador, mientras que el porcentaje del gasto tarios directos. El porcentaje del gasto admi-
administrativo era de 12.7% y estaba también nistrativo del 10.5% es, por la misma razón,
entre los más altos de la región. Estos indica- muy alto a niveles regionales e internaciona-
dores eran aún más alarmantes si se tiene en les.
cuenta que el INSS no brindaba atención de
salud y este servicio es el que requiere la ma- En 1995, 43% del gasto administrativo
yor cantidad de personal en las instituciones total se dedicó a remuneración del personal:
de seguridad social; por lo contrario, el INSS salario, aguinaldo, horas extras, becas, trans-
ofrecía servicios de asistencia social que son porte, etc. Esto no incluye beneficios
menores en otros países latinoamericanos. La marginales planillas complementarias (pagos
caída de la relación a 4.1 en 1995 "limpia" al adicionales a funcionarios sin ninguna de-
personal asistencial, pero no cambia el hecho ducción por impuestos), que pueden ser el
de que el INSS no brinda directamente servi- doble o triple del sueldo oficial. Por ejemplo,
52
el INSS otorga tarjeta de crédito a ciertos em- preciso y eficiente (véase el análisis de-
pleados (en dólares y córdobas), con suma a tallado de los defectos de la contabilidad
gastar a cargo de la institución y tiene que en la sección IX-B).
garantizar/respaldar dicha tarjeta.
El segundo rubro de gastos administra- 3. Computación. Se han instalado micro
tivos más alto (después de remuneración) es computadoras en algunos sectores pero
11.47 millones en “gastos de períodos ante- a manera de “parche” con dispersión de
riores” (que aparece el último en el Balance la información entre diversos departa-
General y no es explicado). El tercer rubro mentos, sin que exista un sistema cen-
más alto es C$5.3 millones en servicios téc- tral integrado de informática. Es nece-
nicos, que fue el pago de honorarios de un sario crear un número de identidad úni-
abogado (C$4.7 millones), asunto que está ca del asegurado y el empleador (el
en pleito en la Contraloría. Estos dos rubros mismo que se use en el sistema tributa-
combinados son equivalentes al de salarios o rio) y completar realmente la cuenta in-
sueldos. dividual.
B. Los Problemas Administrativos 4. Recursos Humanos. Hay que entrenar

el personal y elevar su nivel técnico,
Algunos de los problemas administrati- además de mantener a los expertos con
vos que confronta el INSS son: larga experiencia, que a menudo se des-
piden cuando cambia el gobierno, con lo
1. Facturación Ficticia. Este problema ya que se pierde no sólo a un empleado va-
ha sido explicado en la sección VI. La lioso sino, además, la “memoria institu-
inflación de los ingresos por facturación cional”.
a empresas desaparecidas, incrementa
no sólo éstos sino también la cobertura 5. Trámite del Otorgamiento de Pensio-
poblacional, la mora aparente, el exce- nes. Es engorroso y prolongado debido a
dente y la reserva. Esto a su vez com- la falta de la cuenta individual y la pér-
plica el control de pagos, indica inefi- dida de muchos “records” de 1957 a
ciencia en la inversión (pues sólo la mi- 1965. El promedio del trámite es tres
tad aparece invertida), y distorsiona se- meses,pero a menudo toma mucho más
riamente la contabilidad. No está claro (el trámite de la pensión de invalidez es
si este problema es resultado del siste- más demorada que la de vejez). Peor
ma contable o de inercia de la dirigencia aún, en ciertos casos se han negado
del INSS o de tratar de hacer aparecer pensiones porque no había records o
un ingreso superior al real para disfra- existían “baches” de información sobre
zar problemas financieros de la institu- contribuciones o se han otorgado pen-
ción. Pero cualquiera que sea la causa, siones de monto inferior a lo que hubie-
es imprescindible y urgente corregir este ra correspondido de tener toda la infor-
defecto (véase secciones IX y X). mación necesaria.
2. Contabilidad. El sistema contable hoy 6. Financiamiento e Inversiones. Es ne-

es virtualmente el mismo que se usaba cesario reformar y modernizar el regla-
15 ó 20 años atrás persistiendo los de- mento financiero que data de 1983.
fectos indicados. Debe ser sustituído (Ver otros problemas y recomendaciones
por un sistema moderno, transparente, en sección IX-B).

IX. ANALISIS PRELIMINAR GLOBAL
DE LA SITUACION FINANCIERA
En esta sección se construyen y analizan culo del porcentaje citado, la OIT excluyó el
series estadísticas para 1978-95 (aunque no costo de los programas públicos de salud. En
siempre hay cifras para todo el periodo) sobre el cuadro 23, el porcentaje de Nicaragua para
los siguientes aspectos financieros claves de 1990 fué mucho más alto (5.6%), pues inclu-
la seguridad social en general y del INSS en ye el gasto de MINSA. La exclusión de la OIT,
particular: (1) su costo, (2) ingresos, egresos y por tanto, subestima notablemente el verda-
balance contable, y (3) reservas y relación ac- dero costo de la seguridad social nicaragüen-
tivo/pasivo. Para ello se utilizan cifras del se, ya que más de dos terceras partes del
INSS y se apuntan los problemas y fallas de mismo son en salud, principalmente pública.
las mismas. En la sección siguiente se realiza
un estudio mucho mas profundo de la situa- Pero mientras Nicaragua se ordena en
ción financiera del INSS, se ajustan las cifras 8vo. lugar en la región en cuanto a su gasto
de ingresos, gastos, balance y reserva, y se de seguridad social, se coloca en el 17to lugar
hace un estudio actuarial del programa IVM. en cuanto a su cobertura poblacional (ya se
ha indicado también la brecha que existe en-
tre el ordenamiento regional de Nicaragua en
A. El Costo de la Seguridad Social
cuanto a los porcentajes de cotización y co-
El costo total de seguridad social de Ni- bertura). Ocho países que tienen porcentajes
caragua (combinando los gastos del INSS y del gasto/PIB más bajos que Nicaragua,
del MINSA) puede calcularse sólo para 1990- muestran una cobertura poblacional más al-
1995, pues no existe información adecuada ta: Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador,
para los años anteriores. Como porcentaje Guatemala, México, Perú y Venezuela. Más
del PIB, el referido costo aumentó de 5.6% a aún, el programa de pensiones de Nicaragua
7.9% en 1990-92, bajó a 6.6% en 1993, y su- fue el 14to. en introducirse en la región (en
bió a 7.7% en 1994-95. Como porcentaje de 1955), por lo que es relativamente reciente en
los gastos totales del gobierno, los de seguri- comparación con los de otros 13 países con
dad social aumentaron de 16.2% a 25.1% en programas más maduros. Ya se ha visto que
1990-95 (cuadro 23). La OIT (1996) reportó sólo un 38% del gasto de prestaciones en Ni-
como 3.4% el porcentaje del gasto de seguri- caragua se dedica a pensiones, programa que
dad social en relación con el PIB de Nicara- toma entre el 70% y el 83% del gasto en los
gua en 1989 (no hay cifras disponibles des- países con los programas más antiguos (que
pues de este año). Basados en el porcentaje tienen un porcentaje del costo más alto que
de la OIT, Nicaragua se ordenó en 1989 en el Nicaragua). Por último, la población de Nica-
8vo. lugar de América Latina, sólo superada ragua es una de las más jóvenes dentro de la
por países con un desarrollo muy superior de región, lo cual debería también contribuir a
la seguridad social: Argentina, Brasil, Chile, un porcentaje del gasto/PIB mucho más
Costa Rica, Cuba y Uruguay. Pero en el cál- pequeño.

CUADRO 23
COSTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA : 1990-1995

(Millones de córdobas corrientes) a)
Total Gastos de Seguridad Social % de Gastos de Seguridad

Gastos Social en relación al
AÑOS PIB Gobierno Salud b/ Resto c/ Total PIB Gastos Totales
Central Gobierno
1990 1,585 545 72.7 15.8 88.5 5.6 16.2
1991 7,429 2,003 408.7 88.7 497.4 6.7 24.8
1992 9,226 2,596 566.0 165.7 731.9 7.9 28.2
1993 11,067 3,034 505.3 228.0 733.3 6.6 24.2
1994 12,445 3,768 634.6 326.8 961.4 7.7 25.5
1995 14,456 4,410 764.6 344.1 1,108.7 7.7 25.1
a/ La unidad monetaria cambia en 1988 y 1990, pero esto no afecta los porcentajes
b/ Incluye gastos de EM dentro de INSS o INSSBI y en MINSA
c/ Incluye IVM, RP, subsidios monetarios, prestaciones no contributivas y programas de bienestar social (des-
de 1995 transferidos a FONIF).
FUENTE: INSSBI 1982b a 1995b; INSS 1996a; Banco Central 1991-1996a, 1995-1996b; MAS 1996
Esta anomalía no puede ser explicada por senta después el total de egresos, desglosados
prestaciones o condiciones de acceso muy por regímenes y programas, pero con los gas-
generosas sino por otras razones. Primero, tos administrativos sólo divididos por regíme-
está el alto costo de la atención de salud (59% nes: Contributivos (IVM, EM, RP), No Contri-
del gasto total de prestaciones), pero esto no butivos (Víctimas de Guerra, pero no las Es-
se ve reflejado en los índices de salud en los peciales), y Administración (dividida entre Re-
cuales Nicaragua --a pesar del notable mejo- gímenes Contributivos y No Contributivos).
ramiento en las últimas dos décadas-- se co- Por último, la serie presenta el balance de in-
loca actualmente en el 14to. lugar en América gresos y egresos, al cual hemos añadido el
Latina (17to en mortalidad infantil). Segundo balance como porcentaje del total de egresos.
está el elevado gasto administrativo, el 4to
más alto en la región hasta muy recientemen- De acuerdo con la serie, sólo ha habido
te. Y tercero está la ineficiencia en la gestión deficit global del INSS en dos años: 1987 y
administrativa, hospitalaria, etc. 1992. En el resto de los años, el balance co-
mo porcentanje de los egresos totales fluctuó
B. Ingresos, Egresos y Balance Contable entre 26% y 113%, excepto en 1990 (7.3%). A
primera vista la serie del INSS sugiere que su
El cuadro 24 reconstruye la serie de es- situación contable-financiera es muy positiva.
tados financieros del INSS para el período Pero debe tenerse en cuenta que la serie está
1978-1995, tal y como los ofrece el INSS. La en córdobas corrientes y si se deflacionara y
serie presenta primero el total de ingresos, se uniformara en córdobas oro, la situación
desglosados por: (a) cotizaciones, a su vez de- sería muy diferente. Pero, además, la serie
sagregadas por regímenes (Contributivo: Inte- adolece de muchos problemas, que resumi-
gral, IVM-RP y Facultativos, pero no el mos a continuación divididos en varias áreas:
Régimen no Contributivo); y (b) otros ingre- (1) generales, (2) ingresos, (3) egresos, (4) ad-
sos, incluyendo los del Régimen Contributivo, ministración, (5) balance, (6) inversión y (7)
el producto de inversiones, etc. La serie pre- reserva.
56
CUADRO 24
INGRESOS, EGRESOS Y BALANCE DEL INSS EN NICARAGUA: 1978 - 1995

(Miles de córdobas corrientes)
CONCEPTO 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
TOTAL INGRESOS 321,248.06 388,173.14 614,640.50 836,789.74 973,266.02 1,283,119.50 1,973,401.40 5,442,280.97 19,878,801.60
Por Cotizaciones 304,327.56 366,840.25 582,358.30 780,719.24 886,475.02 1,171,799.50 1,682,620.50 5,171,188.67 16,878,288.10
Régimen Integral (IVM+RP+SALUD) 292,407.75 355,852.34 552,585.60 719,056.96 814,240.12 1,021,231.30 1,429,845.80 4,043,672.71 13,145,386.00
Régimen IVM-RP 10,607.95 10,395.05 29,083.20 61,061.93 71,604.66 149,913.90 251,885.90 1,125,914.23 3,726,880.30
R. Facultativo (IVM + EM) 65.27 525.92 598.90 506.62 489.20 476.80 594.80 1,298.21 5,192.40
R Facultativo IVM 1,246.59 66.94 90.60 93.73 141.04 177.50 294.00 303.52 829.40
Otros Ingresos 16,920.50 21,332.89 32,282.20 56,070.50 86,791.00 111,320.00 290,780.90 271,092.30 3,000,513.50
Producto de Inversiones 13,349.70 13,506.63 17,162.80 37,764.40 67,100.00 92,273.00 118,334.70 145,376.70 500,703.40
Otros Ingresos 3,570.80 7,826.26 15,119.40 18,306.10 19,691.00 19,047.00 172,446.20 125,715.60 2,499,810.10
Ingresos Régimen no Contributivo
Ingresos por Reval y Dif Cambia
TOTAL EGRESOS 239,610.48 271,814.41 383,036.80 555,864.30 752,195.00 899,266.10 1,407,653.70 3,693,945.22 14,179,502.90
Enfermedad - Maternidad 167,602.25 171,121.61 255,693.40 417,824.60 478,196.00 603,970.60 810,722.20 2,205,894.10 6,588,347.10
Invalidez, Vejez y Muerte 29,275.79 47,488.75 63,418.90 85,518.50 137,984.00 138,049.30 222,856.50 504,387.42 3,426,084.60
Riesgos Profesionales 10,636.14 15,598.21 11,504.90 1,657.40 31,483.00 37,163.60 18,162.10 14,040.60 446,382.40
Víctimas de Guerra
Admón Régimen Contributivo 32,096.30 37,605.84 52,419.60 50,863.80 80,656.00 120,082.60 355,912.90 483,191.80 1,521,273.30
Admón Régimen no Contributivo 23,876.00 486,431.30 2,197,415.50
BALANCE 81,637.58 116,358.73 231,603.70 280,925.44 221,071.02 383,853.40 565,747.70 1,748,335.75 5,699,298.70
Balance como porcentaje del total de 34.1 42.8 60.5 50.5 29.4 42.7 40.2 47.3 40.2
Egreso

CUADRO No. 24 (Continuación)
CONCEPTO 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
TOTAL INGRESOS 44,941,442.00 11,190,300.00 620,259,800.00 48,089.20 448,520.12 454,688.50 656,955.78 886,547.10 951,518.54
Por Cotizaciones 42,191,980.00 5,529,800.00 417,520,800.00 41,100.85 386,917.82 364,113.50 507,863.13 701,831.23 539,086.07
Régimen Integral (IVM+RP+SALUD) 34,960,821.00 4,712,900.00 351,312,300.00 34,283.58 321,574.87 309,655.20 458,686.38 607,728.72 474,588.15
Régimen IVM-RP 7,208,695.00 815,700.00 66,134,300.00 6,797.75 65,215.64 54,286.20 49,020.09 93,020.56 64,195.17
R. Facultativo (IVM + EM) 19,887.00 1,100.00 57,600.00 17.13 108.82 125.30 115.23 1,021.77 176.06
R Facultativo IVM 2,577.00 100.00 16,600.00 2.39 18.49 46.80 41.43 60.18 126.69
Otros Ingresos 2,749,462.00 5,660,500.00 202,739,000.00 7,414.10 61,602.30 90,575.00 149,092.65 184,715.87 412,432.47
Producto de Inversiones 2,300,289.00 52,800.00 95,741,600.00 848.11 5,046.18 16,131.90 32,847.71 66,301.57 124,668.84
Otros Ingresos 449,173.00 461,500.00 57,652,600.00 2,586.43 47,596.43 33,998.10 15,441.55 43,788.16 263,382.28
Ingresos Régimen no Contributivo 856,400.00 37,386,500.00 3,979.56 8,959.69 24,691.30 55,888.35 45,288.14 1,298.92
Ingresos por Reval y Dif Cambia 4,289,800.00 11,958,300.00 15,753.70 44,915.04 29,338.00 23,082.43
TOTAL EGRESOS 63,222,310.00 5,915,400.00 290,557,300.00 34,036.88 276,132.43 487,356.50 523,536.26 660,881.08 695,805.49
Enfermedad - Maternidad 28,859,061.00 2,542,300.00 13,884,300.00 7,436.05 108,880.49 211,800.90 175,076.66 219,963.05 255,217.34
Invalidez, Vejez y Muerte 12,492,823.00 409,900.00 81,519,100.00 8,270.38 57,352.16 113,465.10 165,505.09 260,323.72 281,945.60
Riesgos Profesionales 585,330.00 30,200.00 6,774,200.00 847.28 7,959.06 12,765.40 15,241.34 27,703.23 43,005.72
Víctimas de Guerra 300,400.00 38,922,000.00 142.46 21,151.17 37,055.20 45,547.39 47,513.62 40,830.00
Admón Régimen Contributivo 21,285,096.00 2,632,600.00 79,348,800.00 11,303.53 50,342.04 60,539.90 66,601.27 57,888.62 73,160.14
Admón Régimen no Contributivo 70,108,900.00 6,037.18 30,447.51 51,730.00 55,564.51 47,488.84 1,646.69
BALANCE (18,280,868.00) 5,274,900.00 329,702,500.00 14,052.32 172,387.69 (32,668.00) 133,419.52 225,666.02 255,713.05
Balance como porcentaje del total de (28.9) 89.2 113.5 41.3 62.4 (6.7) 25.5 34.1 36.8
Egreso
FUENTE: INSSBI 1982b -1995b; INSS 1996a
58
1. Generales: Las operaciones contables se mezcla los conceptos de contabilidad a base
registran según el régimen de afiliación (Inte- de causación y contabilidad a base de efecti-
gral, IVM-RP, Facultativo) en vez de por pro- vo. Además, todas las fallas anteriores hacen
gramas (IVM Contributivo, RP Contributivo, difícil estimar el balance.
EM, No Contributivos). No se establece una
relación de ingresos y egresos por cada pro- 6. Inversión: Los rubros de inversión son
grama. Las cuentas de los estados financieros confusos o erróneos, por ejemplo, se registra
tienen rubros vagos o erróneos. "bonos financieros" cuando se trata de depó-
sitos a plazo, o se utilizan rubros muy genéri-
2. Ingresos: Existe sobrefacturación o factu- cos que no identifican propiamente el tipo de
ración ficticia, debido a la no exclusión en el instrumento.
sistema de facturación, de los empleadores
inactivos o inexistentes (por cierre de empre- 7. Reserva: Existe una sobrevaloración de los
sas, etc.). Esto a su vez resulta en hipotéticos activos y, consecuentemente, de la reserva
ingresos por multas y recargos que no se ma- debido a la sobrefacturación sobre empleado-
terializan (por ejemplo, C$226.5 millones en res inactivos o inexistentes y la acumulación
1995, igual al 42% de los ingresos por cotiza- de multas y recargos sobre dicha facturación
ciones, pero la morosidad real es mucho me- ficticia. Por todo ello se genera un gran exce-
nor). Además, hay inclusión de ingresos de dente aplicable a reservas que no existe en
períodos anteriores que no deben contabili- realidad. Debido a ello el déficit actuarial de-
zarse en el año corriente. También es difícil be ser mayor que el estimado. No hay reser-
estimar los ingresos por cotizaciones de vas claramente separadas por programas y
acuerdo con el contribuyente (asegurados, parece haber transferencias entre ellos; por
empleadores y Estado). Por último es casi im- ejemplo, es posible que se usen excedentes de
posible calcular la deuda privada y estatal IVM que deberían ir a su reserva, para sufra-
que es realmente recobrable. gar déficit en las pensiones no contributivas;
por lo contrario, se transfieren excedentes del
3. Egresos: Se incluyen, impropiamente, par- programa EM (resultantes de la retención del
tidas de gastos ficticios (por ejemplo, la trans- 9%) a la reserva de IVM. La reserva aparente
ferencia del 9% al MINSA cuando de hecho se de algunos programas luce ser excesiva, por
retiene por el INSS), así como de gastos de ejemplo, la reserva de RP es 62% de la reser-
períodos anteriores en el año corriente, y va de IVM, pero los pensionados del primer
otras partidas que no corresponden, como programa son sólo un 10% de los del segun-
pérdidas por no recuperación de valores y por do, y la pensión promedio de RP es aproxi-
adeudos patronales incobrables. madamente la mitad de la de IVM. Varios de
los problemas apuntados anteriormente son
4. Administración: Se asignan ingresos al corregidos en la sección X.
"programa" administrativo ("otros ingresos"),
por ejemplo, ingresos por productos financie-
C. Reservas y Relación Activo/Pasivo
ros, multas y recargos, los cuales deberían
asignarse a cada uno de los reales progra- El cuadro 25 presenta toda la informa-
mas. Se separan los gastos administrativos ción que se pudo obtener sobre las reservas
por regímenes de afiliación (Contributivo y No nominales del INSS en 1978-95, pero no fue
Contributivo), en vez de por programa. posible conseguir cifras para los años 1978-
79, 1982-87 y 1990. El cuadro también cal-
5. Balance: El balance de ingresos y egresos cula la reserva real (deflacionada) usando dos

índices de precios, uno basado en el año a partir de 1993, el rendimiento real positivo
1980 y el otro en el año 1992. A pesar de los de la inversión en 1994-95, y la disminución
serios vacíos de información (y los problemas del gasto administrativo especialmente en los
apuntados anteriormente), consideramos que dos últimos años.
el cuadro ofrece una visión adecuada de la
tendencia en la reserva real en el período. El aumento considerable de la reserva
CUADRO 25
RESERVAS NOMINALES Y REALES DEL INSS

EN NICARAGUA: 1981-1995
RESERVAS RESERVAS RESERVAS b)

AÑO TECNICAS (mi- IPC TECNICAS (mi- IPC TECNICAS (millo-
llones de C$ co- llones de C$ nes de C$ cons-
rrientes) 1980= 1.0 constantes) 1992 = 1.0 tantes)
1981 1,277.8 1.2 1,056.0 2.00 638.9
1988 1,970.0 18.7 105.5 31.10 63.3
1989 3,168.8 940.8 3.4 1566.00 2.0
1991 172.6 0.5 379.3 0.83 207.9
1992 294.3 0.6 488.8 100.00 294.3
1993 391.1 0.7 552.3 1.17 334.3
1994 530.9 0.8 690.2 1.33 399.2
1995 624.9a) 0.8 753.0 1.33 469.8
a) La sección IX estima la reserva en C$647.8 millones después de hacer varios ajustes.

FUENTES: INSS 1982b-1995b ; INSS 1996a
Debido al proceso de hiperinflación (así en los 90, aunque positivo, no puede com-
como a las tasas negativas de la inversión, la pensar la pérdida de dicha reserva a fines de
pérdida de las instalaciones de salud del los 80. Así, la reserva real en 1995 era sólo
INSS, etc.) las reservas reales cayeron de entre el 71% y el 74% de la reserva de 1981 y,
C$1,056 millones a C$3.4 millones en 1981- en el interín aumentaron las obligaciones a
89 (con base en 1980) o de C$639 millones a largo plazo del INSS, por lo que debe haberse
C$2 millones en el mismo periodo (con base agravado el desequilibrio actuarial. La sección
en 1992). X conduce una evaluación actuarial de la re-
serva del programa IVM.
Por lo contrario, en 1991-95 se observa
un crecimiento considerable de las reservas Otro aspecto negativo en el período es la
en precios constantes (cuadro 25). Con el ín- rápida caída de la relación activo/pasivo en el
dice en base a precios de 1980, las reservas INSS: de 18 en 1978 a 2.1 en 1995 (cuadro
se incrementan de C$379 a C$753 millones 26), lo cual también es adverso al equilibrio
en dicho período (un aumento del 98.5%), y futuro. Las razones del aceleramiento en la
con el índice en base a 1992 las reservas caída de la referida relación son múltiples.
suben de C$208 a C$470 millones (un salto Primero está la disminución de los activos a
del 126%). Las causas de la reconstrucción partir de 1987 por las razones ya explicadas
rápida de la reserva han sido: la reducción en la sección V-B: en 1995 los activos se
dramática de la inflación, la retención del 9% habían reducido en un 33%. Segundo es la
60
introducción de las pensiones no contributi- 2.1 en 1995 y se ordenaba (entre 18 países de
vas a partir de 1980; éstas que sólo consti- la región para los cuales hay información) en
tuían un 22% del total de pensiones en ese 16to lugar. Los tres países que tenían una re-
año, aumentan al 50% en 1995; la relación lación más baja que Nicaragua eran los pio-
entre activos totales y pasivos no contributi- neros en la introducción de sus programas de
vos disminuye consecuentemente de 35.5 a pensiones en latinoamérica, con programas
4.3 en 1980-95. Tercero está la maduración muchísimo más maduros y poblaciones con-
del programa IVM contributivo, combinada siderablemente más envejecidas: Uruguay y
con la flexibilización de algunas de sus condi- Argentina. Incluso Chile y Cuba, otros dos
ciones de acceso en los 80; la relación acti- países pioneros, tenían relaciones algo más
vo/pasivo en este programa se mantiene al- altas que la de Nicaragua. En la sección X se
rededor de 14 en 1979-84, pero cae rápida- analiza con más detalle y a largo plazo, el po-
mente a 7.6 en 1989 y luego disminuye más sible impacto de la relación activo/pasivo en
lentamente a 4.3 en 1995. La relación global el equilibrio actuarial del INSS.
activo/pasivo de Nicaragua en 1995 era de
CUADRO 26
RELACION ACTIVO/PASIVO EN LAS PENSIONES DEL INSS

EN NICARAGUA: 1978 - 1995
CONTRIBUTIVO NO CONTRIBUTIVO RELACION

AÑOS ACTIVOS PASIVOS RELACION PASIVOS RELACION GLOBAL
IVM RP TOTAL A/P GUERRA ESPECIALES TOTAL A/P A/P
(1) (2) (3) (4) (5)=1/4 (6) (7) (8) (9) = 1/8 (10)=1/(4+8)
1978 147,122 7,373 802 8,175 18.0 18.0
1979 129,517 8,267 942 9,209 14.1 14.1
1980 146,435 10,721 3,861 14,582 10.0 386 264 4,124 35.5 7.8
1981 172,478 11,113 1,136 12,249 14.1 4,462 3,146 7,608 22.7 8.7
1982 195,351 13,595 1,289 14,884 13.1 4,851 4,430 9,281 21.0 8.1
1983 242,625 15,317 1,422 16,739 14.5 5,225 6,761 11,986 20.2 8.4
1984 277,965 17,390 1,644 19,034 14.6 6,903 8,034 14,937 18.6 8.2
1985 289,779 20,070 2,047 22,117 13.1 13,909 13,346 27,255 10.6 5.9
1986 303,029 22,619 2,440 25,059 12.1 15,401 14,095 29,496 10.3 5.6
1987 311,925 25,493 2,953 28,446 11.0 17,826 14,325 32,151 9.7 5.1
1988 296,316 27,362 4,062 31,424 9.4 21,168 14,745 35,913 8.3 4.4
1989 261,209 29,415 4,850 34,265 7.6 21,611 14,881 36,492 7.2 3.7
1990 261,439 31,249 3,420 34,669 7.5 26,806 15,202 42,008 6.2 3.4
1991 228,930 35,235 3,814 39,049 5.9 30,782 13,067 43,849 5.2 2.8
1992 214,675 35,313 3,760 39,073 5.5 33,771 12,024 45,795 4.7 2.5
1993 207,490 39,532 4,035 43,567 4.8 36,838 11,595 48,433 4.3 2.3
1994 203,439 42,219 4,131 46,350 4.4 38,439 10,831 49,270 4.1 2.1
1995 208,152 44,334 4,059 48,393 4.3 38,251 10,229 48,480 4.3 2.1
FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996a.

X. EVALUACION ACTUARIAL
Esta sección se concentra en la evalua- jeto de revertir las tendencias, reorientar y re-
ción actuarial del programa de Invalidez, Ve- estructurar la economía, el nuevo gobierno
jez y Muerte (IVM) del INSS, el cual es el más elaboró e inició la instrumentación de un
importante. Idealmente se debería haber eva- Plan Económico y una reforma monetaria.
luado actuarialmente los otros programas En 1990, se efectuaron dos devaluaciones
(RP, EM, Víctimas de Guerra, etc.) pero no fue monetarias de 100% y 50%, respectivamente,
posible por falta de tiempo e información. No y en marzo de 1991 una del 500%, pasando
obstante, la sección ajusta cifras del INSS sola paridad de un Córdova Oro por un Dólar
bre todos sus programas, con lo cual sienta de los Estados Unidos a cinco Córdovas Oro
las bases para una futura evaluación de los por Dólar.
programas restantes.
En los seis años previos a la valuación
La sección primera revisa los dos estu- actuarial, la tasa promedio de crecimiento de
dios actuariales previos más recientes: el con- los asegurados al INSSBI experimentó un de-
ducido por la OIT en 1991, y el realizado por crecimiento anual del 6.5 en promedio, con
el INSS en 1995. El análisis de este último una caída abrupta del 18% entre 1990 y
lleva a la conclusión que es necesario hacer 1991, años previos a la valuación actuarial.
una revisión del mismo. A ese efecto se Ante la cambiante e incierta situación eco-
procede primero a un ajuste de las estadísti- nómica y laboral, así como por la ausencia de
cas financieras del INSS, a fin de resolver datos plenamente confiables. la OIT efectuó
parte de las fallas explicadas en la sección IX- estimaciones de la información faltante e hizo
B; para ello se ajustan las cifras de ingresos supuestos deliberadamente conservadores.
y egresos, se asigna el gasto administrativo a En coordinación con la autoridades del
los programas, y se ajustan las cifras del ba- INSSBI, la OIT consideró varias hipótesis de-
lance y la reserva. Con esta base estadística mográficas y financieras así como algunas es-
más sólida, la sección conduce la nueva eva- trategias para acciones inmediatas. Igual-
luación actuarial de IVM en 1995, mejorada y mente, se evaluaron alternativas para la inte-
a más largo plazo. Las conclusiones más im- gración inicial de reservas.
portantes en cuanto al programa IVM se re-
sumen en la sección XI-I. Un primer escenario consideraba, ade-
más de la hipótesis, las siguientes modifica-
A. Estudio Actuarial de 1991 (OIT) ciones en la Ley del INSSBI: (1) otorgamiento
de pensión por vejez solamente si el asegura-
Con cifras al 31 de diciembre de 1991, la do activo ha cumplido 60 años de edad y ha
Organización Internacional del Trabajo (OIT), cotizado al menos 15 años; (2) otorgamiento
realizó una valuación actuarial del INSSBI el de la pensión de invalidez solamente con tres
que más tarde se convertiría de nuevo en el o más años de cotización; y (3) otorgamiento
INSS. Este estudio fue el primero que se de las pensiones por causa de muerte sola-
efectuó en el país bajo la nueva administra- mente si el asegurado ha cumplido con los
ción de la Presidenta Violeta Barrios de Cha- requisitos de vejez o invalidez.
morro y después de un período de recesión
persistente, alta inflación, aumento del des- Debido al rezago histórico y a la apre-
empleo y creciente déficit público. Con el ob-
62
miante situación de los jubilados y pensiona- respecto al monto inicial de dicha reserva:
dos, el estudio de la OIT consideró un segun-
do escenario en el que los montos de las pen- Período de Prima con Reserva Prima con Reserva
siones se incrementaban en una forma acele- Escalón
Equilibrio una real final del una real final del
serva ini- escalón serva ini- escalón
rada. El estudio de la OIT identificó una serie cial de en Millo- cial de en Millo-
100 Mi- nes 100 Mi- nes
de problemas entre los que destacaban prin- llones llones
cipalmente: (1) no se respeta el régimen fi-
nanciero previsto en la Ley; (2) sin aparente 1 1992-1994 5.31% 187 5.49% 86
sustento legal, desde el mes de noviembre de 2 1995-2002 8.26% 502 8.40% 396
3 2003-2010 9.02% 582 9.40% 473
1990, el INSSBI no efectuó transferencia al-
guna del 9% de los salarios al Ministerio de
Salud; (3) se han adoptado una serie de me-
Los tres períodos de equilibrio (escalo-
didas que comprometen el futuro financiero
nes) establecidos por la OIT se diseñaron en
del INSSBI sin el adecuado sustento actua-
función de que ellos no cubriesen un período
rial; (4) el gobierno no ha pagado y continúa
demasiado largo y que éste coincidiera con
sin pagar los gastos correspondientes a las
las administraciones presidenciales y del
prestaciones de “Bienestar” y de las “pensio-
INSSBI. La idea fundamental detrás de la
nes especiales” que le fueron asignadas al
elección de los períodos de equilibrio fue el
INSSBI; (5) se efectúan transferencias indis-
que cada administración recibiese a los sis-
criminadas y frecuentemente mal contabili-
temas de pensiones en un punto determinado
zadas entre seguros; (6) el instituto no cuenta
y que tuviera la obligación de ceñirse durante
con los sistemas y mecanismos adecuados
su administración a un plan preestablecido.
que le permitan llevar a cabo labores sustan-
Por cambios en la fijación de los mandatos
tivas como control de patrones; registro, alta,
presidenciales posteriores a la valuación, los
baja y modificaciones de trabajadores y sus
períodos de equilibrio establecidos no coinci-
salarios; y cobranza; (7) existe un gran pro-
den necesariamente con los períodos presi-
blema de mora, evasión y subdeclaración tan-
denciales. De acuerdo con la situación vigen-
to del gobierno como del sector patronal; (8)
te a la fecha de valuación, así como a dos su-
los períodos mínimos de cotización son de-
puestos en cuanto a la reserva inicial, se es-
masiado cortos o inexistentes; (9) el INSSBI
peraba que la prima (contribución) como por-
no cuenta ni con la información estadística ni
centaje de los salarios sería: entre 5.31% y
con los sistemas que le permitan efectuar es-
5.49% en el primer período de equilibrio
tudios detallados así como adoptar sanas es-
(1992-1994), entre 8.26% y 8.4% en el se-
trategias; y (10) la relación del número de ac-
gundo período (1995-2002), y entre 9.02% y
tivos por jubilado y pensionados es muy baja,
9.4% en el tercer período (2003-2010).
fundamentalmente debido a la situación del
empleo en el país que se refleja en bajas den-
Los dos escenarios de proyección son
sidades de cotización y en un reducido núme-
bastante similares, en cuanto a magnitud y
ro de aportantes.
tendencia, en el sentido de que el programa
contributivo IVM sufriría serios problemas de
Los dos escenarios estimados por la OIT
financiamiento en el mediano plazo, los cua-
arrojan los siguientes resultados en cuanto al
les obviamente se agravarían en el largo pla-
sistema de primas escalonadas en tres esca-
zo. Así, la prima de IVM del 5.5% sería insufi-
lones (o períodos de equilibrio), considerando
ciente para mantener la reserva en el primer
una tasa de rendimiento del 5% en la inver-
escalón, requeriría un aumento de
sión de las reservas, y dos escenarios con
aproximadamente tres puntos porcentuales
damente tres puntos porcentuales en el tercer lugar, ajustarse a una estrategia de equilibrio
escalón. La conclusión fue que el INSSBI se financiero y actuarial, tanto a nivel institu-
encontraba en 1992 en una grave crisis fi- cional como de cada uno de los seguros y
nanciera que se venía gestando por varios prestaciones que administra.
años como resultado de: las dificultades eco-
nómicas, decisiones tomadas (sin el apoyo de Muy pocas de las atinadas recomenda-
un estudio actuarial) que comprometieron el ciones anteriores de la OIT fueron considera-
futuro financiero, y problemas administrati- das e implementadas, por lo que la situación
vos de la institución. Más aún, que existían se agravó entre 1992 y 1997.
fuertes presiones para aumentar las pensio-
nes (que eventualmente dieron lugar a au- B. El Estudio Actuarial de 1995 (INSS)
mentos substanciales de las mismas). Y que
1. Introducción
existía en 1992 un déficit programado de
C$39 millones. El INSS realizó un estudio actuarial del
régimen de pensiones ordinarias de IVM en
Las principales recomendaciones de la el año 1995, para lo cual se utilizó el modelo
evaluación de la OIT fueron las siguientes: (1) de proyecciones demográficas y financieras
desarrollar un sistema de registro individual de la Caja Costarricense de Seguro Social
de asegurados y patrones; (2) no tomar deci- (Sistema PRODEFI). No se pudo obtener el
siones sin antes efectuar un estudio actuarial documento original que contenía la evalua-
para valorar sus repercusiones en el corto, ción completa, pero sí dos documentos: uno
mediano y largo plazos; (3) establecer un pro- que describe las bases técnicas, y otro que
grama de constitución de reservas actuaria- resume los resultados de las proyecciones y
les; (4) detener la transferencia indiscrimina- señala una serie de problemas en la gestión
da de fondos entre seguros; (5) desarrollar un del programa (INSS 1996; INSS 1996e).
sistema de información estadística adecuado;
(6) efectuar una actualización mensual de las La proyección elaborada por el INSS
proyecciones actuariales sustituyendo pro- comprende una simulación del seguro IVM
gresivamente las variables estimadas por los bajo un esquema financiero de Reparto Sim-
datos reales (con ese fin, la OIT dejó instalado ple, es decir, se determinaron las primas
en el equipo de cómputo de la INSSBI un pro- anuales de reparto, para el periodo
grama de proyecciones demográficas, finan- 1995/2015. Dicha simulación se elaboró
cieras y actuariales); (7) evitar que las presta- considerando un crecimiento del número de
ciones de los programas de bienestar y de nuevos entrantes al sistema del 3% anual;
pensiones especiales continúen gravitando una tasa de crecimiento del salario promedio
sobre el resto de los seguros (se recomendó anual del 3.5%; tablas biométricas ajustadas
iniciar pláticas con el gobierno para solventar para Nicaragua; los datos de activos y pen-
esta situación lo antes posible); (8) racionali- sionados registrados por el INSS para el año
zar los costos de administración que sobrepa- 1994; las bases de composición familiar y los
san los límites establecidos; (9) cumplir con la parámetros institucionales contenidos en el
disposición legal de efectuar las transferen- Reglamento General.
cias al Ministerio de Salud o llevar a cabo un
proceso de revisión y, en su caso, modifica- El total de pensionados evolucionaría,
ción de las disposiciones legales; y (10) aban- según dicha simulación, de 44,334 en 1995
donar la práctica de efectuar programas so- a 167,250 en el año 2015, es decir, la pobla-
bre la base de déficits establecidos y, en su ción pensionada casi de multiplicaría por
64
cuatro en un lapso de 15 años. Para el pe- ción realizada por el INSS en 1995 coinci-
riodo de la proyección, la relación acti- den, en términos de tendencia, con los obte-
vos/pensionados pasaría de 4 a 2.7 entre nidos en el estudio de la OIT en 1992. Sin
1996 y el año 2015. embargo, sí existen diferencias importantes
en cuanto a magnitud de las cifras proyecta-
La simulación financiera se basa en la das, dependiendo del escenario que se tome
simulación demográfica, y señala que ya pa- de ésta última proyección (la de la OIT).
ra el año 1996 se presentaría un déficit de
operación (ingresos menos gastos) de C$70.2 2. Ajuste de Ingresos, Egresos, Gas-
millones, equivalente al 26.5% de los egre- tos Administrativos y Reservas
sos, que se eleva a C$668.8 millones en
2015. Es decir, la simulación da como re- En esta parte se describe la metodología
sultado un desequilibrio financiero creciente utilizada para realizar una distribución es-
a lo largo del tiempo. timada de los ingresos y gastos según pro-
grama, una vez realizados los ajustes nece-
La proyección de la proporción de pen- sarios para reflejar los productos y gastos
sionados por vejez con respecto al total de que efectivamente deben ser considerados.
pensionados se deteriora paulatinamente, de
30% a 6.4%, situación que se considera muy Debe destacarse la existencia de limita-
atípica y poco factible, lo cual puede estar ciones importantes en la información pre-
reflejando problemas en la calibración del sentada en los estados financieros del INSS,
modelo, que deberían ser corregidos para por lo que los resultados que aquí se presen-
contar con resultados más razonables. tan deben interpretarse como estimados. Por
otra parte, la metodología empleada refleja
Con base en las proyecciones presenta- procedimientos que no necesariamente son
das, el estudio concluye que se requiere un los contemplados en el Reglamento Financie-
escalonamiento permanente de la prima so- ro del INSS, en virtud de que conceptual-
bre los salarios para el sostenimiento futuro mente existen diferencias importantes entre
del equilibrio financiero del programa IVM, uno y otro procedimiento.
de tal forma que en el año 2004 la prima re-
querirá un crecimiento del 48.71%. a. Estimación y Ajuste de Ingresos por
Programas
Las proyecciones muestran un fuerte
crecimiento en la prima para sobrevivencia, Para estimar los ingresos por cotizacio-
“...mientras que la prima para vejez decrece nes, se utilizó la información sobre asegura-
sin solución de continuidad debido funda- dos directos activos y salarios que aparece
mentalmente a las altas tasas de Mortalidad en el Anuario Estadístico de 1995. Se revisó
General...”. Se concluye también que para la consistencia de la distribución de los afi-
lograr un mejoramiento a mediano plazo en liados según programas de afiliación, mon-
las tasas de reemplazo, se requiere aumentos y salarios medios.
tar la prima pura (sin gastos administrati-
vos) desde el 5% (vigente a diciembre de Para los efectos de este trabajo, se clasi-
1994) hasta el 8.19% en el año 2004. La fican los programas según el tipo de presta-
prima anual de reparto se proyecta que pa- ciones y naturaleza contributiva o no, tal y
saría de 6.8% en 1996 a 9.2% en el 2015. como se detalla en la Ley Orgánica del INSS.
En general, los resultados de la evalua- Los programas identificados son cuatro: IVM

(contributivo), RP (contributivo), EM (contri- de cotización correspondientes a cada pro-
butivo) y No Contributivos (víctimas de gue- grama, separando entre aportes patrona-
rra y otras prestaciones no contributivas). les/obreros y estatales. Se aplicaron ponde-
raciones para obtener promedios adecuados,
A partir de los Anuarios, se obtuvo la debido a que las tasas de cotización están
masa salarial por programa, el número de definidas por régimen de afiliación y no por
afiliados y los salarios promedio. Luego se programa.
realizó una asignación de las masas salaria-
les según programa, con base en los campos Con base en las tasas de cotización
de aplicación que para cada uno de ellos de- ponderadas y en la distribución de la masa
fine la Ley Orgánica y el Reglamento. salarial por programa, se obtuvo finalmente
una distribución de ingresos por cotizacio-
nes según programa. (Véase el cuadro 27).
Posteriormente, se aplicaron las tasas
CUADRO 27
ESTIMACIÓN DE INGRESOS POR COTIZACIONES DEL INSS: 1995

(millones de Córdobas Corrientes)
Masa salarial por PROGRAMA: EM 2,764.2

IVM 3,506.3
RP 3,506.3
Víctimas integral 2,764.7
Víctimas IVM/RP 740.0
Masa salarial por RÉGIMEN DE AFILIACIÓN:

Integral 2,763.7
IVM/RP 740.0
Facultativo integral 1.0
Facultativo IVM 1.5
Ingresos cotizaciones por PROGRAMA: Empleador- Estatal TOTAL

Asegurado
EM 228.1 6.9 235.0
IVM 184.1 8.8 192.8
RP 52.6 - 52.6
Víctimas 54.4 - 54.4
TOTAL 519.2 15.7 534.9
Ingresos cotizaciones por Empleador- Estatal TOTAL

RÉGIMEN: Asegurado
Integral 456.0 13.8 469.8
IVM/RP 62.9 1.9 64.8
Facult. integral 0.1 0 0.1
Facult. IVM 0.1 0 0.1
TOTAL 519.1 15.7 534.8
Para el ajuste y estimación de las restantes partidas de ingresos, éstos se separa-
66
ron en dos componentes: (1) productos fi-
nancieros y (2) otros ingresos. CUADRO 28
AJUSTE DE INGRESOS DEL INSS,

En la partida productos financieros se CLASIFICADOS SEGÚN FUENTE: 1995.
agruparon las partidas de ingresos por inter- (miles de Córdobas corrientes)
eses, alquileres y dividendos, a fin de contar RUBRO MONTO
con la información necesaria para estimar TOTAL DE INGRESOS 635,568
posteriormente los rendimientos de la reser- COTIZACIONES 539,085
va. Se excluyeron de los ingresos por pro- Cotizaciones Estado, varios 14,372
Cotizaciones obrero-patronales 524,713
ductos financieros los intereses sobre adeu- PRODUCTOS FINANCIEROS: 66,500
dos patronales, pues este monto se origina Intereses (s/adeudos patronales), 0
casi en su totalidad en la facturación de pa- EF=58.505
Alquileres ganados 16
tronos registrados en el sistema pero que no
Dividendos y participaciones 0
están activos (facturación ficticia). La suma Ingresos ganados depósitos a plazo (inter- 59,852
corregida de productos financieros es eses)
Intereses ganados por préstamos 6,294
C$66.5 millones.
Utilidad en ventas de activo fijo 338
OTROS INGRESOS: 29,983
En el rubro otros ingresos se excluyeron Multas y recargos (EF= 226.4485) 0
las partidas que se considera no correspon- Sobrante de caja 4
Diferencia cambiaria (EF= 23.082) 23,082
den como ingresos: multas y recargos, e in-
Ingresos periodos anteriores (EF= 30.995) 0
gresos de periodos anteriores. El resultado Ingresos diversos 5,597
es un monto de otros ingresos de C$29,983 Ingresos área no contributiva 1,299
millones, y un monto total de ingresos de NOTA: Se excluyeron aquellos rubros de ingresos que se
C$635.6 millones, según se muestra en el consideraban no clasificables como tales. (EF: Cifra según
Estados Financieros).
cuadro 28.
Una vez que se contó con una estima- debido a que sí estaba claramente identifica
ción del total de ingresos, se procedió a dis- do. El cuadro 29 resume los ingresos esti-
tribuirlos según programa, excepto los in- mados, distribuidos por programa.
gresos por cotizaciones, que ya habían sido
distribuidos. Los ingresos por productos fi- CUADRO 29
nancieros se distribuyeron entre los progra- DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS DEL INSS POR
mas IVM y RP, según la composición relativa PROGRAMA: 1995
de la reserva técnica en libros; al respecto, la (miles de Córdobas Corrientes).
distribución de la reserva por programa no
PROGRAMA TOTAL Cotiza- Produc- Otros In-
parece estar sustentada técnicamente, pero ciones tosFinanc. gresos
esta era la única fuente disponible para rea- TOTAL 631,343 534,860 66,500 29,983
lizar el prorrateo. EM 234,999 234,999 - -
IVM 251,476 192,845 40,962 17,669
Los “otros ingresos” se distribuyeron en- RP 89,147 52,594 25,538 11,015
tre IVM, RP, según la composición de los in- No contribu- 55,720 54,421 - 1,299
tivos
gresos por cotizaciones; en el caso del pro-
NOTA: Los Productos Financieros y Otros Ingresos se distri-
grama No Contributivos, se anotó como otros buyen entre IVM y RP según la distribución relativa
ingresos el dato del Estado de Resultados, del valor en libros de la reserva de esos programas.
FUENTE: Elaboración propia con base en Anuarios y Esta-
dos Financieros INSS.
b. Estimación y Ajuste de Gastos por
Programas ciona en nada con las cifras de los estados
financieros, por lo que su bondad depende
El ajuste de los gastos se realizó con
de la información que aparece en el Anuario;
base en la información de los Anuarios Es-
sin embargo, los datos del Anuario fueron
tadísticos y estados financieros del INSS. Se
sometidos a pruebas de consistencia y se
excluyeron las partidas de gastos que se
consideran adecuados. El cuadro 31 incluye
consideran no asignables, por un monto de
también la estimación de los gastos adminis-
C$215.3 millones, como se detalla en el
trativos, una vez excluidas las partidas no
cuadro 30.
aplicables. En el cuadro 32 aparece el resu-
men de los gastos totales distribuidos por
Posteriormente, con las cifras del Anua-
programa, excepto el gasto de administra-
rio Estadístico de 1995, se clasificaron y
ción, el cual se distribuyó posteriormente.
agruparon los gastos en prestaciones por
programas, según aparecen en el cuadro 31.
Esta agrupación y cuantificación no se rela-
CUADRO 30
RUBROS NO CLASIFICABLES COMO GASTOS

DE OPERACIÓN: 1995
(miles de Córdobas Corrientes)
RUBRO MONTO
TOTAL 215,326
Gastos periodos anteriores, Adm. Area Contrib. 11,.72
Gastos periodos anteriores, Adm. Area No Cont. 1,039
Aporte del 9% al MINSA 119,596
Valores no recuperables adeudos patron. (EM) 28,964
Valores no recuperables adeudos patron. per. (IVM) 21,816
Gastos de periodos anteriores (IVM) 304
Estimación incobrable de AP defensa (IVM) 6,148
Cuota Técnica 0.05% para R.P. 12,173
Valores no recup., adeudos patr. per. E-M 3,966
Capitales constitutivos varios R.P. 9,848
NOTA: Se identificaron estas partidas en el Estado de Resultados, como par-

tidas no asignables al gasto corriente del período 1995, y se restaron de los
gastos totales del INSS.
68
CUADRO 31
ESTIMACIÓN DE GASTOS POR PROGRAMAS DEL INSS: 1995

(en miles de Córdobas)
RUBRO MONTO
TOTAL DE GASTOS INSS 509,663
INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE (IVM, ordinarias) 218,574

Pensiones 218,355
Funeral 219
RIESGOS PROFESIONALES (RP) 16,920

Pensiones 10,111
Subsidios RP
Indemnizaciones 59
Prótesis y Ortesis, 135
Prestaciones Salud, 3,930
SALUD (EM): 125,051
Viáticos a pacientes 574
Subsidios maternidad 5,345
Subsidios enfermedad (acc. y enf. común) 12,474
Servicios médicos ambulatorios 106,657
NO CONTRIBUTIVO (IVM y otros) 86,823
Pensiones 86,245
Víctimas de Guerra 55,045
Especiales 31,200
Prótesis y Ortesis, Víctimas Guerra 524
Indemnizaciones, Víctimas Guerra 54
GASTOS ADMINISTRATIVOS (corregidos) 62,296
Area Contributiva (según EF=73,16) 61,688
Area No Contributiva (según EF= 1,647) 607
FUENTE: Anuarios Estadísticos y Estados Financieros INSS.
CUADRO 32
RESUMEN DE GASTOS POR PROGRAMA DEL INSS: 1995

(no incluye distribución de gastos administrativos)
TOTAL 509.663 100.0%

SEGURO IVM (ordinarias) 218.574 42.9%
RIESGOS PROFESIONALES 16.920 3.3%
SALUD (EM): 125.051 24.6%
NO CONTRIBUTIVO (IVM, otras) 86.823 17.0%
GASTOS ADMINISTRATIVOS (corregidos) 62.296 12.2%
NOTA: no incluye distribución de gastos administrativos por programa

FUENTE: elaboración propia con base en Anuarios y Estados Financieros.
c. Asignación de Gastos
Administrativos por Programas

La distribución de los gastos adminis- que se requiere contar con la distribución de
trativos usualmente se realiza mediante la los gastos administrativos, éstos se repartie-
clasificación y asignación de cuentas (o rac- ron cargando el 50% según la distribución
ciones de ellas) con base en el análisis de relativa de los gastos por prestaciones y el
procesos de operación, para contar con es- 50% según la de los ingresos totales. Los
timados. Como principio, todos los gastos resultados se presentan en el cuadro 33.
administrativos deben ser distribuidos entre
los programas, para precisar el desempeño Finalmente, se presenta en el cuadro 34
financiero individual de cada uno de ellos. un resumen de los ingresos y gastos, según
CUADRO 33
GASTOS ADMINISTRATIVOS SEGÚN PROGRAMA EN EL INSS: 1995

PROGRAMA GASTOS INGRESOS GASTO GASTO % GASTO

PRESTAC. TOTALES ADMINISTR. TOTAL ADMINIST.
TOTAL 447,367 631,343 62,296 509,663 12.2%
IVM 218,574 251,476 27,625 246,199 11.2%
RP 16,920 89,147 5,576 22,496 24.8%
EM 125,051 234,999 20,301 145,351 14.0%
NO CONTRIBUTIVO 86,823 55,720 8,794 95,617 9.2%
NOTA: El 50% de gastos administrativos se distribuye según gastos en prestaciones y el 50% según
los ingresos totales por programa. El 100% del gasto administrativo queda distribuido.
FUENTE: elaboración propia con base en Anuarios y Estados Financieros.
programa, así como el resultado de opera-

En el INSS, los gastos administrativos ción (balance anual). Debe destacarse que
se cargan a un “programa” de Administra- no fue posible identificar con precisión el
ción General, pero no se realiza su prorrateo, monto de faltantes de aportes estatales, por
por lo que actualmente no se puede evaluar lo que no se realizó un balance de ingresos y
el resultado financiero. A esto debemos agre- resultados efectivos de operación. Sobre es-
gar que la clasificación por programas que te aspecto, el Banco Central reporta, preli-
utiliza el INSS adolece de problemas concep- minarmente, una transferencia de C$3.7 mi-
tuales, pues aquella no es por ramas de se- llones como cuota estatal para 1995, lo que
guro, sino por régimen de afiliación, o más implicaría un faltante total de C$12 millo-
precisamente, una mezcla de ellos. nes, pero funcionarios de la contabilidad del
INSS indicaron que el Estado pagaba la tota-
Dada la imposibilidad práctica de elabo- lidad de sus obligaciones con el Seguro So-
rar un estudio de procesos, pero debido a cial. Por lo tanto, se presenta la estimación
según los ingresos reglamentarios o teóricos
por cotizaciones.
70
CUADRO 34 CUADRO 35
RESULTADOS DE OPERACIÓN (BALANCE) RESERVA TOTAL AJUSTADA SEGÚN RUBRO

POR PROGRAMA DEL INSS: 1995 DEL INSS: Diciembre 1995.
(en miles de Córdobas Corrientes) (en miles de Córdobas Corrientes)
Resultado Re- RUBRO MONTO a/ %

PROGRAMA Ingresos Gastos glamentario de
TOTAL RESERVA (ajustada) 647,793 100.0
Operación (Ba-
Totales totales lance) VALORES: 485,405 74.9
(1) (2) (3)= (1)-(2) Depósitos a plazo 397,732 61.4
TOTAL 631,343 509,663 121,679 Acciones y valores 15,585 2.4
IVM (ordinarias) 251,476 246,199 5,277 Otros préstamos garantizados 72,088 11.1
RP 89,147 22,496 66,651 BIENES INMUEBLES 28,744 4.4
EM 234,999 145,351 89,648 Terrenos 14,241 2.2
No Contributivos 55,720 95,617 -39,896 Edificios Neto 14,503 2.2
CAJA Y BANCOS 47,351 7.3
NOTA: No se calcularon los ingresos efectivos, descontando
el faltante en aporte del Estado, pero según cifras del Banco CTA A COBRAR: del Gobierno 14,603 2.3
Central, estima que en 1995 el Estado aportó C$3.7 millo- OTROS DEUDORES 55,787 8.6
nes, de un total estimado de C$15.7, con lo cual queda un
faltante en aportes estatales de C$12 millones para el año INVENTARIOS 3,295 0.5
1995. BIENES MUEBLES 12,608 2.0
FUENTE: Estimaciones propias con base en Anuarios
a/ El monto total se estima con base en las cuentas de acti-
Estadísticos y ajustes de Estados Financieros.
vo que se consideran recuperable.
d. Estimación y Ajuste de las Reservas Posteriormente, se realizó un prorrateo

de la reserva según programas, donde deben
Como se señaló, las reservas se encuen-
destacarse las dificultades prácticas para
tran sobrevaluadas, debido al enorme exce-
realizar un distribución razonable; en este
dente de operación que está provocando la
sentido, la distribución que se ha preparado
facturación ficticia sobre patronos inactivos.
es meramente indicativa. La reserva se asig-
Se realizó una cuantificación de la reserva
na entre los programas IVM y RP según la
con base en una discriminación de los acti-
distribución relativa de los gastos en presta-
vos, según su factibilidad de recuperación.
ciones de cada uno, excepto el rubro Valo-
El cuadro 35 presenta el resultado del ajus-
res, cuya asignación se realiza con base en
te, el cual arroja un valor de C$647.8 millo-
la distribución relativa que muestra el valor
nes, en contraposición a C$959.7 millones
en libros de la reserva. Los resultados apare-
que reporta el Balance General a diciembre
cen en el cuadro 36.
de 1995; o sea, una diferencia de -C$311.9
millones.

CUADRO 36 Como parte del proceso de ajuste del
modelo, se construyó una tabla completa de
RESERVA AJUSTADA DEL INSS SEGÚN
PROGRAMA: diciembre 1995 mortalidad, a partir de una tabla abreviada
(en miles de córdobas) de mortalidad para el período 1995-2000
elaborada por el Centro Latinoamericano de
RUBRO TOTAL IVM RP Demografía (CELADE). Adicionalmente, da-
do que se cuenta con los resultados reales
RESERVA TOTAL 647,793 449,741 198,052 del año 1995 y parte del año 1996, se ajus-
taron las bases biométricas, para reproducir
Valores 485,405 299,021 186,384
dichas cifras reales. Entre otras cosas, se
Inmuebles 28,744 26,679 2,065
ajustaron las tasas de invalidez y jubilación,
Caja bancos 47,351 43,949 3,402
así como las hipótesis de nuevas generacio-
Ctas cobrar Gobier- 14,603 13,554 1,049
no nes y crecimiento de salarios. Una exposi-
Otros deudores 55,787 51,779 4,008 ción detallada de las variables calibradas se
Inventarios 3,295 3,058 237 presenta en un apartado posterior de esta
Inmuebles 12,608 11,702 906 sección.
NOTAS: la reserva se ajusta según los rubros que se consi-
deran recuperables. La distribución por programa se realiza 1. Resultados de Operación
según los gastos en prestaciones, excepto el rubro Valores
que se distribuye según valor en libros de la reserva.
El objetivo de este apartado es propor-
cionar una visión general de la situación fi-
c. La Revisión Actuarial de la Fundación nanciera actual del Programa IVM, con base
Friedrich Ebert: 1997 en la información de 1995. El cuadro 37 se
En esta parte se presentan los resulta- elaboró con base en los estados financieros
dos de una nueva valuación actuarial hecha del INSS y en la información del Anuario Es-
por nosotros, que consiste en una revisión tadístico de 1995, y resume la estimación de
de la valuación efectuada en 1995 por el ingresos y egresos para el periodo. Existen
INSS, así como una ampliación del periodo serios problemas en la clasificación de ru-
de proyección hasta el año 2020. Para este bros según programas, así como en los mé-
trabajo se contó con todas las bases de in- todos de registros contables, que hacen su-
formación utilizadas en dicha valuación, y mamente difícil (aunque no imposible) re-
con el programa de cómputo, todo lo cual construir los estados de ingresos y gastos,
fue suministrado por el INSS. según programas, para períodos previos.
La elaboración de una nueva proyección Aunque no existe evidencia concreta al

demográfica y financiera tuvo como paso respecto, la poca información disponible pa-
previo la revisión de consistencia y razonabi- ra periodos previos hace pensar que la si-
lidad de los resultados previos (obtenidos tuación financiera de IVM se ha venido dete-
por el INSS en 1995) y, a partir de allí, la ca- riorando paulatinamente durante los últimos
libración del modelo con una proyección que años. De acuerdo con nuestras estimacio-
arranca en 1994 y se verifica la reproducción nes, el programa IVM experimentó un supe-
de las cifras reales de 1995. rávit de operación en el año 1995, por un
monto de C$5.3 millones, cerca del 2% de
los gastos totales de ese año.
72
CUADRO 37 millones a finales de 1995, cifra que proba-
blemente incluye transferencias de exceden-
SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE
DEL INSS: RESULTADOS FINANCIEROS 1995 tes originados en el programa EM, el cual en
(montos en miles de Córdobas) la práctica está siendo ahora administrado
por el INSS.
RUBRO MONTO %
INGRESOS: 251,476 100.0
2. Financiamiento y Sistema
Cotizaciones 192,845 76.7
Financiero
Productos financieros a/ 40,962 16.3
Otros Ingresos b/ 17,669 7.0 Como se explicó en la sección VII-A, el
GASTOS: 246,199 100.0 programa de pensiones ordinarias de IVM se
Prestaciones 218,574 88.8 financia con aportes sobre la planilla, con
Administración 27,625 11.2
una cotización total de 5.5%, según el si-
SUPERÁVIT DE 5,277 -
OPERACIÓN guiente desglose por parte contribuyente:
empleador 3.5%, trabajador 1.75% y Estado
a/ Dividendos, intereses, utilidades, alquileres, etc.
b/ Multas, recargos, diferencia cambiaria 0.25%
FUENTE: Estados Financieros INSS y ajustes propios.
El esquema financiero que establece el
A pesar de este superávit de operación, Reglamento General del INSS para el Régi-
debe notarse que, en términos del esquema men IVM es el de prima escalonada. En un
financiero de prima escalonada definido por sistema de financiamiento de este tipo, el ni-
el Reglamento General, el régimen IVM se vel de aportes se ajusta periódicamente para
encuentra ya en una posición financiera de- equilibrar los ingresos y egresos durante pe-
ficitaria. En efecto, los ingresos por cotiza- riodos de equilibrio de cierta duración (esca-
ciones más los productos financieros suma- lones), de tal forma que no se acumulan
ron en total C$233.8 millones, monto que no grandes niveles de reserva, y los intereses
alcanza a cubrir el total de gastos por por ésta generados no se pretende que jue-
C$246.2 millones, lo cual significaría que se guen un papel muy importante en el finan-
está recurriendo a la totalidad de los rendi- ciamiento de los beneficios futuros. En fun-
mientos de la reserva para pagar gastos co- ción del largo de cada escalón, el nivel de re-
rrientes, afectando la acumulación de reser- servas será más o menos importante para fi-
vas. nanciar los beneficios futuros, pero en gene-
ral se dice que se trata de un esquema de
Durante los últimos años, el INSS ha capitalización parcial, pues el valor de la re-
venido practicando un traslado de exceden- serva en determinado momento no necesa-
tes del programa de salud hacia las reservas riamente es suficiente para cubrir el valor
generales, incluyendo la de IVM, de manera presente de los beneficios futuros.
tal que una depuración de las reservas re-
ales de IVM arrojaría probablemente un défi- Entre las ventajas que posee el sistema
cit de operación en vez de un superávit. Pa- de prima escalonada es que no se requiere
ra los efectos de este trabajo, se realizó una fijar una contribución inicial muy elevada,
redistribución de las reservas, las cuales no sino que ésta se puede establecer en un ni-
están contablemente separadas por progra- vel relativamente bajo e ir ajustándola con-
mas (IVM, RP, EM), con base en los gastos forme a las necesidades de financiamiento.
en prestaciones de cada programa, obte- Otras de las ventajas es que se reduce con-
niéndose una reserva estimada de C$647.8 siderablemente el riesgo por pérdidas en el

valor de la reserva, ya sea por factores políti- INSS en el año 1995. Como primer paso, se
cos coyunturales o por problemas macroe- revisaron los resultados, evaluando su con-
conómicos. La experiencia latinoamericana sistencia y razonabilidad. Como punto de
en cuanto a gestión de reservas es muy va- apoyo fundamental se tomó como referencia
riada, pero en general los programas de pen- la proyección de población de Nicaragua
siones han tenido que afrontar problemas hasta el año 2025, elaborada por el
actuariales serios por mal manejo de reser- CELADE, hipótesis baja. Además, se elaboró
vas. una proyección de población nacional pro-
pia, ajustando la proyección de CELADE.
La principal desventaja del sistema de Posteriormente, se procedió a realizar el
prima escalonada, en relación con los es- ajuste de las bases de información que habí-
quemas basados en la capitalización comple- an sido suministradas por el INSS, tarea que
ta, es que implica un nivel de primas futuro incluyó la elaboración de una tabla completa
significativamente mayor. En consecuencia, de mortalidad a partir de la tabla abreviada
los opositores al esquema de prima escalo- elaborada por el CELADE para el período
nada argumentan, por un lado, que la prima 1995-2000. Por último, se calibró el modelo
llega a alcanzar niveles que no son factibles para reproducir los datos de los años 1994 y
para los agentes económicos, y por otra par- 1995. Se introdujeron los siguientes ajustes
te, que las generaciones futuras deben a las hipótesis y bases técnicas:
afrontar un pago mayor de primas, para ob-
tener beneficios iguales o inferiores que los • Se sustituyó la tabla de mortalidad de ac-
que recibieron las generaciones previas, pro- tivos, por la tabla completa de mortalidad
blema que se conoce como “carga intergene- nacional elaborada previamente. Lo óp-
racional”. timo sería contar con una tabla de morta-
Si bien el Reglamento General del INSS, lidad específica para la población afiliada
establece como modelo el de prima escalo- a IVM, pero actualmente no existen las
nada, ésta en la práctica no se aplica debido bases de información necesarias para rea-
a: la ausencia de valuaciones actuariales pe- lizarlo. Con base en los resultados del
riódicas y con una metodología sistemática- Censo de Población de 1995, los cuales
mente aplicada, los problemas macroeconó- están en etapa de procesamiento, se con-
micos propios de Nicaragua, y las deficien- tará con bases mejoradas para construir
cias en la gestión financiera y administrativa una tabla de mortalidad a incluir en una
del INSS. futura evaluación actuarial.
Uno de los problemas fundamentales • Para todas las poblaciones, se trabajó con
que confrontamos es que, con los registros una hipótesis de mortalidad constante, en
financiero/contables disponibles, no es po- vista de que no se cuenta con tablas de
sible determinar con un grado de certeza mortalidad proyectadas para Nicaragua.
adecuado, el nivel de reservas con que cuen- Dado que normalmente se prevé un au-
ta el programa IVM. mento en la expectativa de vida en la ter-
cera edad, la cual no está capturada en el
modelo, el tiempo medio de disfrute de la
3. Revisión de Bases Técnicas y
Calibración del Modelo pensión está subestimado por el modelo.
Por lo tanto, un ajuste para introducir
La proyección elaborada se basa en la mortalidad variable implicaría un aumen-
efectuada por el Departamento Actuarial del to (posiblemente no muy elevado) en los
74
costos del programa, con respecto a los vemente, de un nivel actual del 14% a un
proyectados. nivel entre 15% y 20% en el año 2020,
dependiendo del comportamiento futuro
• Para la población jubilada, se utilizó la de las tasas de participación en la activi-
misma tabla de mortalidad de los activos, dad productiva. Las hipótesis de nuevas
a partir de los 60 años de edad, debido a generaciones también incorporan la simu-
que no existen las bases para construir lación de un aumento en la participación
una específica. femenina en la actividad productiva y, en
• Se dejó invariable la tabla de mortalidad consecuencia, en la distribución por sexo
de inválidos utilizada en la evaluación del de los asegurados (véase el Anexo).
INSS en 1995. Dicha tabla fue elaborada • Se modificaron las tasas de incidencia de
a partir de la experiencia costarricense, la invalidez, ajustándolas hacia arriba en
con ajustes, debido a que los registros es- 9.8%, con el fin de reproducir las cifras de
tadísticos del INSS no permiten generarla. pensiones por invalidez cedidas durante
• La mortalidad de viudas se sustituyó, in- 1994 y 1995. El modelo contempla una
troduciendo la tabla elaborada. hipótesis de tasas constantes, pues no se
cuenta con información ni criterio para
• Se modificaron las hipótesis de nuevas respaldar un escenario alternativo.
generaciones de activos. El ajuste incluyó
la eliminación de nuevos ingresantes por • Se ajustaron hacia arriba las tasas de
encima de 30 años de edad y la reducción nuevos jubilados, en un 8.8% para repro-
del número absoluto de ingresantes esti- ducir las pensiones cedidas durante 1994
mados para el año 1994, aplicando un y 1995. Estas tasas se mantienen cons-
factor de 0.63 al estimado previo utilizado tantes hasta el final de la proyección.
por el INSS; este ajuste fue realizado a Dado que se trata de una simulación a
partir de la experiencia 1994-1995, la “reglamento constante”, la edad mínima
cual fue posible reproducir satisfactoria- de jubilación se mantiene constante en 60
mente en el modelo. años, pero la edad media al pensionarse
que arroja la simulación tiende a caer, re-
• Se modificaron las hipótesis de crecimien- flejando un proceso continuo de aumento
to de nuevas generaciones que había uti- en el crédito pasado, conforme el progra-
lizado la proyección del INSS; el ajuste fue ma madura.
significativo, pues en la proyección del
INSS se utilizó una hipótesis constante • Para todas las poblaciones iniciales se
del 3% anual, para hombres y mujeres. mantuvieron los datos utilizados en la
En su lugar, la nueva proyección arranca proyección elaborada por el INSS de
con un crecimiento de nuevas generacio- 1995, pues se refieren a datos reales ex-
nes de 3% y 3.5% en 1995, para hombres traídos de los registros estadísticos del
y mujeres, respectivamente; se eleva a 4% Instituto (los cuales fueron verificados).
y 4.5% en el año 2000, y posteriormente • Asimismo, se utilizaron las mismas bases
se incrementa en medio punto porcentual de fecundidad, nupcialidad, abandono de
cada 10 años, hasta alcanzar 6% y 6.5% estudios de huérfanos, etc., utilizadas por
(hombres y mujeres) en el año 2020. Co- el INSS en su simulación.
mo resultado de estas nuevas hipótesis, • Finalmente, se introdujeron ajustes en las
se estima que la cobertura con respecto a tasas de crecimiento de los salarios. En
la fuerza de trabajo (PEA) se elevaría le-

primera instancia, para reproducir los in- derivables del Reglamento, pero mantiene
gresos por cotizaciones del año 1995; pos- los reemplazos reales en un nivel cercano
teriormente, se introdujo una hipótesis de al experimentado en los últimos años.
crecimiento de salarios reales del 1%
anual, inferior a la hipótesis del 3.5% que • En la fase final, se calcularon una serie
había utilizado la proyección del INSS. Se de indicadores demográficos y financie-
considera que un 3.5% de crecimiento de ros, con el propósito de evaluar la consis-
salarios reales es una hipótesis suma- tencia y razonabilidad de los resultados, e
mente elevada para cualquiera de los paí- introducir los ajustes requeridos para
ses latinoamericanos, pues la tasa regio- una calibración completa.
nal latinoamericana ha sido negativa (con
excepciones), incluyendo la de Nicaragua 4. Resultados de la Revisión
en los últimos años. Actuarial
• Se trabajó con una hipótesis de inflación Se presentan los resultados de las pro-
igual a cero, lo cual en conjunto con una yecciones hasta el año 2020, aunque la si-
hipótesis de crecimiento de salarios en mulación incluyó un periodo más largo; ello
términos reales, implica que toda la simu- debido a la carencia de bases de información
lación está en términos reales, a valores demográficas para la población total nicara-
constantes del año 1995. Implícitamente, güense de más largo plazo (se cuenta úni-
esto implica que las pensiones se revalo- camente con una proyección de población
rizan anualmente en la misma magnitud nacional hasta el año 2025), lo cual torna
que la inflación. Por lo tanto, las cifras de riesgoso trabajar con un horizonte de pro-
ingresos y gastos no corresponden exac- yección más amplio.
tamente a una proyección de flujos finan-
cieros, aunque éstos podrían derivarse de Las proyecciones demográficas contem-
la misma proyección. plan una proporción de pensionados por ve-
jez estable del orden del 46% durante el lap-
• Debido a este procedimiento metodológi- so proyectado, el cual es un comportamiento
co, fue preciso introducir a su vez, un esperado para un régimen joven.
ajuste en las cuantías de pensión (tanto La proporción de inválidos pasa de
la básica como la mejora por crédito pa- 19.6% en 1995 a 25% en el año 2020, mos-
sado), para evitar una sobreestimación de trando un crecimiento que estaría explicado
las tasas de reemplazo reales. Para el por una proporción creciente de personas
ajuste se supuso como hipótesis adecua- ubicadas en edades donde la incidencia de la
da que el salario de referencia (últimos 5 invalidez es mayor (entre los 45 y los 60
años, según el Reglamento) estaría afec- años).
tado por un crecimiento nominal del 15%
a lo largo de la proyección, con lo que im- La proporción de viudas se mantiene en
plícitamente se asume un nivel de infla- un rango entre 16% y 18% durante todo el
ción cercano al 14% para todo el periodo período de la proyección, y la de huérfanos
de la proyección. En general, este ajuste decrece desde 18% en 1995 a 11.6% en el
reduce los reemplazos nominales 2020, reflejando la caída prevista en el nivel
de fecundidad.
76
Como se muestra en el cuadro 38, la re- mantienen como en los últimos años, la pro-
lación activos/pensionados bajaría en forma porción de pensionados de vejez aumentaría.
paulatina, pero relativamente lenta, pasando
de 4.8 en 1995 a 4.3 en el año 2020 (este re- Los resultados de costos sobre la plani-
sultado es significativamente diferente al de lla aparecen en el cuadro 39. En el año
las proyecciones actuariales realizadas pre- 1995, el costo sobre la planilla equivale al
viamente por la OIT (1992) y por el INSS 7%, superior a la prima vigente del 5.5%, lo
(1995), pues en estos dos trabajos se simuló que indica que los ingresos por contribucio-
una caída en la cobertura del programa y los nes no alcanzan para financiar las erogacio-
resultados contemplaron una reducción nes corrientes, de modo que el exceso está
fuerte en la participación relativa de las pen- siendo financiado con los productos finan-
siones de vejez). Asimismo, si las tasas de cieros. Bajo un esquema de prima escalo-
CUADRO 38
SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE EN EL INSS:

RESUMEN DE PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS EN 1995 - 2020
Variable 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Activos cotizantes 208,211 235,090 267,921 309,016 364,054 440,646
Pensionados: 43,688 50,157 57,403 67,500 81,847 102,611
Inválidos 8,580 10,561 13,336 17,073 21,469 25,556

Jubilados 20,264 23,346 25,314 27,886 34,300 47,648
Viudas 6,984 8,845 11,118 13,577 15,472 17,536
Huérfanos 7,860 7,405 7,635 8,964 10,606 11,871

Activos/pensionados (%) 4.8 4.7 4.7 4.6 4.4 4.3
CUADRO 39

PROYECCIÓN DE COSTOS SOBRE LA PLANILLA 1995-2020
(Millones de 1995)
Año Masa Gasto en pensiones Gasto Gasto Costos

salarial Jub. Inv. Sobr. TOTAL Admin. total (%)
1995 3,507 134 55 29 218 28 246 7.0

2000 4,203 200 95 36 331 28 359 8.5
2005 5,017 254 144 47 445 28 472 9.4
2010 5,977 337 205 61 603 28 631 10.6
2015 7,251 467 275 76 818 28 846 11.7
2020 9,037 669 342 92 1,104 28 1,131 12.5
incidencia de invalidez y las de jubilación se nada, ésta debería incrementarse en forma

inmediata para evitar una reducción de la INSS define como sistema de financiamiento
reserva en términos reales, la cual, de lo el de prima escalonada, se realizó una simu-
contrario, sería consumida en el corto o me- lación de las primas necesarias para garan-
diano plazo. En el año 2020 el costo sería tizar el equilibrio financiero durante tres pe-
1.8 veces el de 1995, requiriendo una prima riodos, con tres escenarios de rendimiento
de 12.5% sobre los salarios. real de la reserva, según se presenta en el
Cuadro 41.
En 1995 la reserva a fin de año fue 2.6
veces el gasto pero, como resultado del défi- Para el primer escalón, 1995-2004, se
cit de operación creciente, el nivel relativo de requeriría fijar una prima entre 8% y 8.4%,
reservas se consume paulatinamente, hasta dependiendo de la tasa de rentabilidad de la
CUADRO 40

RESULTADOS DE OPERACIÓN Y RESERVAS, 1995-2020
(Millones de 1995)
Año Gastos to- Ingresos Superávit Reserva Reserva/

tales (Déficit) final gasto
Cuotas Intereses Otros Total Operac.

1995 246 192 41 18 251 5 648 2.63
1996 268 200 25 18 242 (25) 623 2.33
1997 290 208 23 18 249 (41) 582 2.01
1998 313 215 21 18 255 (59) 523 1.67
1999 336 223 19 18 260 (76) 447 1.33
2000 359 231 15 18 264 (94) 353 0.98
2001 382 240 11 18 269 (113) 241 0.63
2002 403 248 7 18 273 (130) 110 0.27
2003 427 257 1 18 276 (150) (40)
2004 448 266 18 284 (164) (204)
2005 472 276 18 294 (178) (382)
2010 631 329 18 347 (284) (1,577)
2015 846 399 18 417 (429) (3,405)
2020 1,131 497 18 515 (616) (6,100)
NOTA: Se supone un interés real del 4%, y una reserva de C$648 millones al 31/12/95
agotarse en el año 2002 (véase el cuadro 40). reserva que se alcance. La prima aumenta-
Este resultado estaría condicionado por la ría entre 10.2% y 10.5% para el segundo es-
tasa de rendimiento real que se logre en los calón (2005-2014) y entre 11.3% y 11.8%
próximos años, de manera que el agotamien- para el tercer escalón (2015-2020).
to de la reserva podría desviarse de uno a CUADRO 41
tres años según la hipótesis de rentabilidad
SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE
real de la reserva que se adopte. EN EL INSS: PRIMAS ESCALONADAS SEGÚN
RENDIMIENTO HIPOTÉTICO, 1995-2020
Dado que el Reglamento General del (porciento de los salarios)
78
En conclusión, la posición financiera y
ESCALÓN Rendimiento real actuarial del Seguro IVM se considera críti-
3% 4% 5% ca: en el año 1996, el programa arroja un
déficit de operación (los gastos anuales su-
1995-2004 8.4 8.2 8.0
peran los ingresos totales). Esto significa
2005-2014 10.5 10.3 10.2
que, para cumplir con el esquema de
2015-2020 11.8 11.6 11.3
financiamiento por prima escalonada
1995-2020 11.2 10.7 10.3
establecido reglamentariamente (que no
NOTA: Se supone una reserva inicial de C$648 millones al permite usar las reservas para gastos), es
31/12/95
preciso elevar la prima de inmediato de 5.5%
Se realizó una simulación de la prima
a un nivel entre el 8% y el 8.5%, para
para definir un solo escalón que abarcase
garantizar un nuevo período de equilibrio de
todo el período de la proyección, es decir
10 años. Actualmente, la reserva está
hasta el año 2020, arrojando un valor entre
siendo consumida por gastos corrientes y
10.3% y 11.2%, en función de la tasa de ren-
desaparecerá en el año 2003.
tabilidad real de la reserva, que como se ve,
se ubica en un nivel intermedio con respecto
Los costos (gastos como porcentaje de
a la simulación con tres escalones. Como se
los salarios) seguirán creciendo a futuro,
observa, cuanto mayor es la duración del es-
hasta alcanzar un nivel del 12.5% en el año
calón (en este caso un periodo de 25 años),
2020, producto de la maduración natural del
menor será el nivel de prima requerido, lo
programa IVM y de la dinámica demográfica
cual refleja las ventajas de trabajar con ma-
del país, lo cual implica que a menos que la
yores niveles de reserva en términos de nive-
sociedad nicaragüense esté dispuesta a
les futuros de primas. El caso extremo sería
asumir este nivel de costos, e incluso uno
el de definir una prima de capitalización
mayor en un plazo más largo, deberán intro-
completa, que abarque un periodo suficien-
ducirse modificaciones al perfil de beneficios
temente largo para garantizar una posición
y requisitos, con el fin de racionalizar los
de estabilidad total en la prima a lo largo del
costos.
tiempo.

XI. CONCLUSIONES DEL DIAGNOSTICO
En esta sección se resumen las principa- B. Evolución Histórica de la Seguridad
les características, problemas y conclusiones Social
que se han hecho en el diagnóstico de la se- Los primeros grupos en poseer un sis-
guridad social nicaragüense, divididas en las tema de jubilación fueron los maestros, fe-
mismas sub-secciones de que consta esta rroviarios y la banca. El seguro social en Ni-
primera parte del estudio: (A) condiciones so- caragua inició su proceso de creación brin-
cio-económicas; (B) evolución histórica, (C) dando una discreta cobertura a los emplea-
estructura organizativa actual; (D) cobertura dos públicos del área urbana. Es a partir de
poblacional; (E) prestaciones; (F) financia- 1955 que se establece el seguro social para
miento; (G) administración; (H) análisis pre- atender a los trabajadores asalariados del
liminar global de la situación financiera; e (I) sector privado y el resto de los públicos. Los
evaluación actuarial. Se termina con un cua- últimos en recibir cobertura fueron ciertos
dro resumen de las principales cifras e indi- grupos de trabajadores agrícolas. En 1980,
cadores del sistema de seguridad social, se ubicaba Nicaragua en el 17° lugar de de-
ordenándolo en el contexto latinoamericano. sarrollo de la seguridad social con respecto a
22 países de Latinoamérica.
A. Condiciones Socio-Económicas de
Nicaragua en el período 1978/1995
C. Estructura Organizativa Actual
El comportamiento de la economía nica-
ragüense en los últimos 17 años se debe di- En comparación con la mayoría de los
ferenciar el período 1979-89 y 1990-95. En países latinoamericanos, Nicaragua tiene un
el primero hubo una política expansiva, que sistema de seguridad social bastante unifi-
se agravó con la guerra civil y el embargo. cado e integrado. Las principales institucio-
Después de tasas altas de crecimiento en nes que administran la seguridad social son:
1980-81 y reducción del desempleo hasta el Instituto Nicaragüense de Seguridad So-
1984, ocurrieron serios desequilibrios: el dé- cial brindando las prestaciones de vejez, in-
ficit fiscal se agravó, ocurrió un proceso de validez, muerte y riesgos profesionales a sus
hiperinflación y la tasa del PIB fue negativa. asegurados; así como -ilegalmente- la aten-
En la segunda etapa se dio prioridad a esta- ción en enfermedad y maternidad a partir de
bilizar la economía, lo cual se llevó a efecto 1993 a través de empresas médicas previ-
con un proceso de ajuste (reducción de em- sionales; y el Ministerio de Salud a través del
pleo y gasto público, devaluación monetaria, Sistema Nacional Único de Salud (SNUS) que
etc.). Estas medidas lograron reducir drásti- ofrece atención médica y curativa a la pobla-
camente el déficit fiscal y la inflación y, ge- ción en general. También hay dos institu-
nerar una recuperación económica modesta, ciones independientes que brindan presta-
pero con resultados sociales nocivos: expan- ciones económicas y de salud a los miem-
sión de la subutilización de la mano de obra, bros del Ejército Nacional y el Ministerio de
deterioro de los servicios públicos y aumento Gobernación (que incluye a la policía).
de la pobreza. También creció la deuda pú-
blica en 1989-1994, aunque disminuyó en
1995.

D. Cobertura Poblacional tributivas" (de "guerra" y "especiales"), que
toman 73% y 27%, respectivamente, del gasto
Nicaragua se encuentra en los tres paí- pensional total (pero en cuanto al número de
ses de Latinoamérica con cobertura pobla- las pensiones, la distribución es 50% y 50%).
cional más baja en seguridad social (Haití y Las no contributivas son de carácter discre-
la República Dominicana son los que tienen cional y fueron introducidas entre 1979 y
la cobertura más baja y la de Honduras es 1982 por el gobierno a costa del fisco; sin
igual a la de Nicaragua), la tasa de la exten- embargo, el Estado no ha cumplido con sus
sión de la cobertura en 1986-1995 disminu- obligaciones o su financiamiento ha sido in-
yó a la mitad. El grado de informalidad de la suficiente, de ahí que las prestaciones no
fuerza de trabajo es de un 60%, lo que difi- contributivas son subsidiadas total o par-
culta la extensión de la cobertura. Casi la cialmente por el régimen contributivo con su
mitad de la población radica en la zona rural consiguiente desfinanciamiento. El monto de
y en siete departamentos la proporción rural las pensiones contributivas por vejez en 1995
fluctúa entre 70% y 77%, y la cobertura del era muy superior al monto de las no contri-
INSS oscila entre 0.1% y 0.6%, otra fuerte butivas, pero las pensiones por riesgos profe-
barrera a la extensión de la cobertura. El sionales y las "especiales" eran de monto si-
96% de todos los asegurados se concentra milar. El Estado, pues, debe cumplir plena-
en los tres departamentos más urbanizados. mente con sus obligaciones (o reformar drás-
La cobertura del INSS por ramas económicas ticamente las prestaciones no contributivas),
fluctúa de 3.8% en agricultura a 67%-100% a fin de frenar el desfinanciamiento del INSS.
en finanzas y seguros, y comercio formal.
Las actividades económicas con mayor in- El INSS tiene una ventaja con respecto a
greso y los departamentos más urbanizados los sistemas de seguridad social de muchos
son los que gozan de una mayor cobertura y países latinoamericanos: sus prestaciones y
viceversa. Cubrir al 80% de la población condiciones de acceso son uniformes para to-
tomaría entre 44% y 47% del PIB con el sis- dos los asegurados (con algunas excepciones
tema y estructuras actuales del INSS. justificadas, vr. gr., mineros), aunque se ex-
cluye al Ejército y al Ministerio de Goberna-
E. Prestaciones ción (pero esto es virtualmente universal en la
región). Por otra parte sus condiciones de ac-
El gasto total de prestaciones de seguri- ceso son liberales en IVM y en 1982 se flexibi-
dad social se dividía en 1995 en: 41% por el lizaron algunas de esas condiciones y, en
INSS y 59% por el MINSA (pero ver abajo la 1994, sólo parte de ellas se restituyó a la si-
retención de cotización de salud por INSS); tuación original). Las condiciones de acceso
dentro del INSS el 38% se dedicó a pensiones en EM son promedio en el contexto regional.
y menos del 3% a subsidios, de ahí la impor- Dos programas, dispuestos en la ley pero no
tancia de las pensiones que muestran una implantados en la práctica por falta de regu-
tendencia creciente en el gasto de prestacio- lación, son los subsidios familiares (excepto a
nes. La pensión real anual promedio cayó los pensionados) y las prestaciones sociales;
93% en 1980-1988 debido a la hiperinflación, estos no deben ser introducidos pues dificul-
pero en 1995 se había recuperado a 88% del tarían la extensión de la bajísima cobertura
nivel de 1980. poblacional.
El SNUS fue creado en 1979 de manera
El INSS ofrece prestaciones (principal- unificada y universal bajo el MINSA, inclu-
mente pensiones) "contributivas" y "no con- yendo a los asegurados del INSS; la cotización
74
del 9% del INSS por E-M se transfirió al debe aportar más del 96% de la cotización to-
SNUS hasta 1992, pero desde entonces se ha tal (más de tres veces que el trabajador asala-
retenido -en contra de la ley- para financiar riado, porque no hay empleador) y el Estado
las empresas médicas previsionales. En menos del 4%; la carga financiera mucho
1979-1995 mejoraron los indicadores de ser- más pesada sobre el asegurado en este régi-
vicios y niveles de salud, con excepción de men constituye un obstáculo serio a la exten-
camas de hospital por 1,000 habitantes. Aún sión de la cobertura poblacional. Del total de
así Nicaragua se ordena en el 14º lugar en la cotización, 8.5% debe transferirse al SNUS
América Latina, excepto en mortalidad infan- en los regímenes integral y facultativo, pero
til en que se ordena entre los cuatro países no se hace desde 1993, ni tampoco se trans-
con las tasas más altas. La eficiencia hospita- fiere el 0.5% en el régimen IVM-RP.
laria es baja en cuanto al porcentaje de ocu-
pación, a pesar de que parte de la población A pesar de lo anterior, la deuda acumu-
no tiene acceso real a los servicios sanitarios. lada por aportes no pagados al INSS (por el
Las principales causas de mortalidad y mor- Estado y el sector privado) ascendió a C$683
bilidad (tanto en general como infantil) son millones en 1995 (US$98 millones) equivalen-
las enfermedades infecciosas, desnutrición y te a casi el 91% del ingreso total del INSS en
período prenatal, por lo que Nicaragua se en- ese año. Peor aún, alrededor del 40% de esa
cuentra en el grupo de países más atrasados deuda es incobrable porque muchas de las
en la transición epidemiológica. Un cambio en empresas deudoras han desaparecido o, al
la política de salud podría ayudar a mejorar privatizarse, fueron abolidos sus adeudos.
las condiciones actuales. Además, se reporta que desde 1989 el Estado
no ha financiado las pensiones contributivas
F. Financiamiento especiales ni el déficit no cubierto por cotiza-
ciones en las pensiones de víctimas de gue-
La cotización salarial generó 86% del to- rra; por ello el Estado ha contribuído a la
tal de ingresos del INSS en 1995, de forma deuda del INSS y a su desfinanciamiento. La
que fue su fuente fundamental de financia- información sobre los ingresos e inversiones
miento. El total de la cotización (en el régimen del INSS no es muy confiable debido a la falta
integral) es de 17% y se ordena en el 14to lu- de cifras en largos períodos, el efecto distor-
gar más alto de la región, mientras que en sionador de la inflación y la existencia de dos
cobertura poblacional, Nicaragua se coloca series con notables diferencias entre ellas.
entre los tres países más bajos (esta brecha
puede ser explicada actualmente por proble- En 1995, el producto de la inversión sólo
mas en la recaudación y la inversión, así co- contribuyó un 13% al ingreso total del INSS;
mo ineficiencias administrativas). Los otros una comparación con otros países latinoame-
dos regímenes tienen una cotización total ricanos en 1970-1986 indica que el porcenta-
más baja: 8.75% en IVM-RP (porque excluye je nicaragüense fue uno de los más bajos (ce-
salud) y 14% en el facultativo (porque excluye ro en 1989) y comparaciones con otros países
riesgos profesionales). centroamericanos muestran lo mismo en
años aislados en la segunda mitad de los 80 y
En los regímenes integral e IVM-RP, el principios de los 90. El referido porcentaje va-
empleador aporta el 74% de la cotización to- rió notablemente en 1987-1995 (el período
tal, el trabajador (asalariado) el 23%, y el Es- sobre el cual hay cifras) en gran medida por
tado el 3%. En el régimen facultativo, sin em- causa de la inflación; así en 1987-1991 el
bargo, el trabajador (por cuenta propia, etc.) porcentaje fue bajísimo (debido a la hiperin-

flación), pero aumentó en 1992-1995 (según
se redujo la inflación). En 1993, Nicaragua se ordenaba entre
los dos o tres países con el porcentaje del gas-
El rendimiento real anual de la inversión to administrativo y la relación de empleados
del INSS promedió -16% en 1991-1995 (único por 1,000 asegurados más altos de la región.
período disponible) y fue uno de los más ba- Esto se agravaba debido a que el INSS no
jos de la región. Una causa principal de tan proporcionaba servicios de salud que son los
pobre desempeño fue la aún muy alta infla- que requieren mayor personal en las institu-
ción en 1991, la cual provocó un rendimiento ciones de seguridad social. En 1995, el se-
real estimado de -88% en ese año, pero el gundo de dichos indicadores bajó considera-
rendimiento en 1994-1995 fue positivo, blemente y el primero sólo ligeramente; aun-
cuando se redujo la inflación. Otra causa del que aparentemente el porcentaje del gasto es
pobre desempeño de la inversión fue la com- ahora uno de los más bajos de la región, no
posición de la cartera; desafortunadamente es así si se considera la no prestación directa
sólo tenemos información sobre aquélla en de servicios de salud por el INSS. En todo
dos años (1982 y 1995). caso ambos indicadores han mejorado nota-
blemente en comparación con los altísimos
En 1982, había una altísima concentra- niveles que alcanzaron a fines de los 80. En
ción de la cartera en certificados de depósito, 1995, el 43% del gasto administrativo se de-
papeles de deuda pública y préstamos al per- dicó a remuneración y beneficios sociales del
sonal del INSS; como el principal en todos es- personal, pero excluyó algunos beneficios ex-
tos instrumentos no estaba indizado y el inte- traordinarios concedidos a ciertos empleados.
rés real era negativo, el valor real de la reser- Un porcentaje similar del gasto administrati-
va se redujo drásticamente por efecto de la vo se asignó a sólo dos rubros que o bien no
inflación. Además, otra parte de la inversión fueron explicados o se concentraron en el pa-
estaba en las instalaciones sanitarias del go de servicios a una sola persona. El INSS
INSS que fueron traspasadas al MINSA sin adolece, además, de las siguientes ineficien-
compensación al primero. Con la subsiguien- cias administrativas que deben ser rápida-
te hiperinflación, la reserva real prácticamen- mente remediadas: facturación ficticia, con-
te desapareció. Por lo contrario, en 1995 casi tabilidad obsoleta, falta de un sistema de in-
toda la inversión estaba en préstamos hipote- formática integrado, de un número único de
carios y depósitos a plazo fijo, cuyo principal identificación y de completar la cuenta indivi-
estaba indizado y el interés real era superior dual de todos los asegurados, necesidad de
a la tasa de inflación (que era bastante baja), mejorar la calificación del personal y evitar
todo lo cual explica el rendimiento real positi- pérdidas de empleados valiosos, prolongado e
vo en 1995 comparado con 1982. ineficiente trámite de las pensiones, y necesi-
dad de modernizar el régimen y regulación de
La inversión total del INSS en 1995 era
las inversiones.
de US$58 millones, relativamente pequeña en
el contexto latinoamericano. Un aumento
considerable de dicha inversión, requeriría el H. Análisis Preliminar Global de la
desarrollo previo del mercado de capitales y la Situación Financiera
diversificación mayor de la cartera a fin de
mantener rendimientos positivos de la inver- El costo de la seguridad social en rela-
sión. ción al PIB en Nicaragua es el 8vo más alto de
Latinoamérica, sólo superado por el de los
G. Administración países pioneros; esto se contrapone a un or-
76
denamiento en 17mo. lugar en cuanto a la la relación activo/pasivo de Nicaragua se co-
cobertura poblacional nicaragüense (hay ocho locaba entre las tres más bajas en la región,
países en la región que tienen porcentajes sólo superada por dos países pioneros con
más bajos del costo, pero una cobertura po- programas maduros y poblaciones envejeci-
blacional mucho más alta). El costo excesivo das.
se agrava si se considera la relativa juventud
del programa de pensiones y de la población I. Evaluación Actuarial
de Nicaragua. El alto costo de la seguridad
social no puede explicarse por generosas Se verificaron los resultados de las eva-
prestaciones y condiciones de acceso, sino luaciones actuariales previas de que los cos-
por el alto gasto en salud (pero no reflejado tos crecerán durante los próximos años,
en los niveles de salud dentro del contexto re- aunque con una tendencia menos acelerada
gional), el excesivo gasto administrativo y que la proyectada. Se calibró el modelo con
problemas de ineficiencia. La reconstrucción base en datos reales de 1994 y 1995, lo cual
hecha en esta sección de los estados financie- proporciona bases más confiables para una
ros del INSS en 1978-95, parece indicar que proyección de costos anuales en el corto y
sólo hubo déficit en dos años y que se generó mediano plazo (10 a 25 años,
un cuantioso excedente que se dedicó a la re- aproximadamente).
serva. Pero esa impresión positiva es ilusoria
en vista al análisis de numerosas fallas con- En el muy corto plazo, la situación del
tables en el INSS (generales, de ingresos, régimen IVM es apremiante. En el año
egresos, administración, balance, inversión y 1995, los gastos totales superaron los ingre-
reserva), así como el hecho de que los estados sos por contribuciones, por lo que se está
financieros no están deflacionados y conver- haciendo uso de los rendimientos de la re-
tidos a una unidad monetaria uniforme en serva para afrontarlos. Dado que no se co-
todo el período. A pesar de estos problemas y noce con precisión cuál es el monto exacto
a la falta de cifras para la mitad del periodo de la reserva asignable al programa IVM, no
1978-95, la evaluación de la reserva real del es posible determinar si la situación descrita
INSS indica que ésta virtualmente desapare- implica que se están consumiendo las reser-
ció en 1981-89 (principalmente debido a la vas del régimen y no sólo sus productos fi-
hiperinflación), pero aumentó en 1991-95 (fa- nancieros. De ser afirmativo esto último, la
vorecida por la reducción de la inflación y el prima en el año 1995 debería haber sido
gasto administrativo, la retención del 9%, y el aumentada de 5.5% a entre 8% y 8.5% con
rendimiento real positivo de la inversión). No el fin de cumplir con las disposiciones re-
obstante, la reserva real en 1995 era sólo en- glamentarias del INSS que definen como es-
tre el 71% y el 74% de la existente en 1981 y, quema financiero el de prima escalonada.
en el ínterin, aumentaron las obligaciones a
largo plazo del INSS. La relación global acti- En el mediano y largo plazo, se analizó
vo/pasivo de las pensiones del INSS cayó de la posición financiera y actuarial del pro-
18 a 2.1 en 1978-95 debido a: la disminución grama IVM, con un horizonte que alcanza
del número de activos a partir de 1987, el hasta el año 2020. La conclusión fundamen-
aumento desmedido de las pensiones no con- tal es que los costos crecerían a un nivel di-
tributivas del 22% a 50% del total en 1980- fícil de financiar en el largo plazo mediante el
95, la maduración del programa IVM, y la esquema vigente, pues la tendencia a más
flexibilización de algunas condiciones de ac- largo plazo sigue siendo creciente. De mane-
ceso de las pensiones contributivas. En 1995 ra que se requeriría incrementar paulatina-

mente la prima hasta alcanzar 12.5% en el ciones elaboradas son relativamente conser-
año 2020; o sea, 2.3 veces el nivel actual. Si vadoras, pues contemplan un nivel similar o
se fuere a fijar una prima uniforme (en vez ligeramente superior al actual en el año
de escalonada) para 1995-2020, la prima 2020. En las condiciones socioeconómicas
debería aumentarse inmediatamente de actuales resultaría sumamente difícil obte-
5.5% a entre 10.3% y 11.2% y mantenerse ner una mejora significativa en esta área.
en todo el período. Si no se incrementase la
prima, el nivel de las reservas se consumiría De mejorarse la cobertura en el mediano
gradualmente hasta agotarse en el año plazo, por encima del nivel hipotético de las
2003. proyecciones elaboradas, ello se constituiría
en un factor importante para contrarrestar
De cumplirse las principales hipótesis los efectos de la maduración del programa y
de las proyecciones elaboradas en este estu- del envejecimiento, posponiendo el incre-
dio, la relación activos/pensionados en IVM mento de costos previsto en el mediano pla-
disminuiría, pasando de 4.8 en 1995 a 4.3 zo. También debe tomarse en cuenta que el
en el año 2020. Esta reducción no parece nivel futuro de la cobertura, si bien estará
ser tan fuerte, pero es explicable por las ca- afectado por el esfuerzo administrativo que
racterísticas demográficas de Nicaragua. Si se logre realizar durante los próximos años,
bien el país experimenta un proceso de enve- dependerá en gran medida de la evolución
jecimiento, su ritmo es muy lento como para macrosocial del país.
incidir en forma importante en el mediano
plazo (10 a 20 años), aunque sí en un plazo Independientemente del cumplimiento
más largo. de las hipótesis específicas adoptadas, la ex-
Asumiendo un escenario de reglamen- periencia internacional indica como rumbo
tación sin cambios, tal y como se hizo, las “normal” un proceso de envejecimiento de la
principales variables que incidirían sobre población, que tarde o temprano incidirá
una modificación importante de los resulta- fuertemente sobre los costos del sistema ni-
dos obtenidos son: (1) el nivel futuro de la caragüense de pensiones, de modo tal que a
fecundidad, variable que incidirá fundamen- lo sumo lo que puede variar es el grado de
talmente en el comportamiento de las nue- celeridad con que se cumplirían las proyec-
vas generaciones de ingresantes que finan- ciones.
cian el sistema mediante aportes corrientes,
y en las prestaciones a hijos sobrevivientes; Dada la difícil situación económica por
(2) el nivel de la mortalidad, lo cual influirá la que pasa actualmente Nicaragua, la solu-
no sólo en la celeridad del envejecimiento, ción al problema del financiamiento de IVM
sino también en el tiempo promedio de dis- plantea una disyuntiva en relación con el
frute de la pensión; (3) el comportamiento de sacrificio económico y social que implicaría
la cobertura del programa, pues esto afecta- para la población elevar las contribuciones
rá el volumen de cotizantes, especialmente sobre la planilla en el corto y mediano plazo.
en el corto y mediano plazo; y (4) el grado de Resulta evidente que el costo futuro del pro-
control administrativo que se pueda lograr grama sólo se podrá afrontar elevando el ni-
sobre el otorgamiento de las pensiones de vel relativo de reservas (con respecto a los
invalidez, pues éste se identifica como un pasivos vigentes) y en general, elevando el
componente importante de los costos. nivel de capitalización mediante un esquema
alternativo, con el fin último de reducir la
Con respecto a la cobertura, las proyec- carga financiera/económica que implicaría
78
postergar esta medida. Este problema sub- men de afiliación como se realiza en la ac-
yace independientemente de si se adopta un tualidad, (2) un registro independiente de re-
esquema de capitalización colectiva parcial servas por programa, y (3) la depuración de
(propio de los programas de beneficio defini- los estados financieros para determinar el
do como el actual de IVM), o bien uno de ca- monto de las reservas asignable a cada pro-
pitalización plena e individual, al estilo de grama, en especial los de IVM y RP, para cu-
Chile y otros países. ya gestión tal información es imprescindible.
También es evidente que los costos fu- J. Cuadro Resumen

turos están determinados fundamentalmen-
te por el nivel de protección que se adopte El cuadro 42 resume los indicadores es-
(beneficios y condiciones de acceso). En este tadísticos más importantes de este estudio,
tema, deberá prestarse especial atención a en cuanto a: cobertura poblacional, presta-
los objetivos redistributivos entre grupos de ciones y condiciones de acceso, niveles de sa-
ingresos, al principio de suficiencia de las lud, gastos administrativos, financiamiento, y
prestaciones (en especial el nivel de reempla- aspectos actuariales. Siempre que es posible
zo absoluto que se considera razonable), y al se ordena a Nicaragua, en los referidos indi-
problema de las inequidades que podría oca- cadores, en relación con los otros países de
sionar un nivel de cargas financieras mucho América Latina.
más elevado para las generaciones futuras.
En una reforma IVM, deberán corregirse al- El diagnóstico y el cuadro resumen no
gunos de los problemas de diseño del pro- dejan duda de que el sistema de seguridad
grama, especialmente en cuanto a fórmula social nicaragüense está urgido de una re-
de cálculo y requisitos de edad y cotización. forma global, una conclusión sobre la cual
existe un consenso en el país. En lo que no
Finalmente, se ha demostrado la nece- existe acuerdo es en el modelo de reforma a
sidad de cambios en la administración fi- implantar, tema al que se dedica la segunda
nanciera, incluyendo: (1) el mejoramiento de parte de este estudio.
las técnicas de registros financieros, con ru-
bros separados por programa, y no por régi-

CUADRO 42
INDICADORES CLAVES DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: 1995

(Ordenamiento de Nicaragua en América Latina, de mayor a menor)
Porcentaje de la población total cubierta en salud (1995) 13

Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (19 países, 1990-95) 17
Porcentaje de la PEA cubierta en pensiones (1995) 14
Costo de cubrir al 80% de la población total (% del PIB) 46
Porcentaje del gasto de prestaciones dedicado a pensiones (1995) 38.2
Ibid, destinado a salud 59.2
Porcentajes del número total de pensionados que son contributivos y no contributivos (1995) 50 y 50
Porcentajes del gasto total en pensiones entre contributivas y no contributivas (1995) 72.5 y 27.5
Caída (%) en el valor real de la pensión promedio (1980-1988) -92.6
Ibid en 1980-1995 -11.6
Esperanza de vida al nacer 66.2
Edad de jubilación por vejez en el INSS (1997) 60
Esperanza de vida al tiempo de retiro (60 años, hombre/mujer) 78 y 79.6
Tasa de mortalidad infantil (X 1,000, 1991-95) 52.3
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, de menor a mayor, 1990-95 17
Camas de hospital por 1,000 hab. y médicos por 10,000 hab. (1995) 1.2 y 8.2
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 1990-95) 14 y 14
Gasto administrativo como porcentaje del gasto total del INSS (excluye personal de servicios 44.5 y 10.5
de salud, 1988 y 1995)
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (17 países, 1989) 4
Relación de empleados por 1,000 asegurados en INSS (excluye personal de servicios de sa- 16.4 y 4.1
lud, 1988 y 1995)
Gastos de seguridad social como porcentaje del PIB (1988 y 1995) 5.6 y 7.7
Cotización salarial (%) del INSS en el régimen integral (1997) 17
Deuda del sector privado y el Estado al INSS (millones C$, 1995) 863
Deuda como % de los egresos totales del INSS (1995) 124
Reservas técnicas totales del INSS (millones C$ corrientes, 1995) 625
Porcentaje perdido en el valor real de dicha reserva (1981-89) -99.7
Porcentaje ganado en el valor de la reserva (1991-95) 98.5
Reservas como porcentaje de los gastos del INSS (1995) 89.8
Rendimiento anual promedio (%) de las inversiones del INSS (1991-95) -16.2
Relación global activo/pasivo en el INSS (1995) 2.1
Cotización salarial (%) total para financiar IVM (1995) 5.5
Cotización (%) uniforme requerida para equilibrar actuarialmente a IVM (de 1995 a 2020) 10.3 a 11.2
80
XII. MODELOS ALTERNATIVOS DE
REFORMA EN AMERICA LATINA
En el decenio del 90 está ocurriendo un ingresos medios. Estos dos sectores combi-
movimiento muy fuerte de reforma de la se- nados cubren la gran mayoría de la pobla-
guridad social en América Latina. La misma ción y continúan siendo predominantes en la
está mucho más avanzada en pensiones que región. El sector privado es el más pequeño y
en salud, aunque es aconsejable efectuar normalmente protege a grupos de ingreso
una reforma global que comprenda ambos medio-alto y alto, pero se encuentra en rápi-
programas. Hasta fines de marzo de 1997 da expansión en muchos países. Este sector
nueve países habían introducido reformas o comprende: instituciones sin fines de lucro
aprobado leyes de reforma pensional que en- (ONGs, organizaciones religiosas y de cari-
trarán en vigor este año. En cuanto a salud, dad, comunidades, etc.); instituciones lucra-
cuatro países han introducido o están en tivas (hospitales, clínicas y personal, segu-
proceso de implantación de reformas impor- ros, planes prepago, etc); y practicantes tra-
tantes. Hoy la pregunta no es si debe o no dicionales de la medicina que cobran sumas
reformarse la seguridad social (y especial- modestas por sus servicios.
mente las pensiones) sino qué tipo de refor-
ma debe seleccionarse. Hasta el momento, la región no ofrece
ejemplo alguno de privatización total o ma-
En esta sección se resumen las princi- yoritaria de los servicios de salud como ve-
pales reformas de seguridad social (especial- remos sucede con las pensiones (sección B).
mente pensiones) que han ocurrido en Amé- Tres tipos de reforma se han implantado o
rica Latina, se evalúan sus ventajas y des- están en proceso: (1) continuación de los
ventajas, y se analiza su aplicabilidad al ca- sectores de seguro social y público (con rela-
so de Nicaragua. tiva integración o alta coordinación) pero con
colaboración marginal con el sector privado;
A. La Reforma de la Salud y (2) programas paralelos o selectivos duales
(libertad de escoger servicios entre los secto-
La atención de salud en América Latina res público y privado); y (3) programas selec-
se ofrece por tres sectores. El sector público tivos múltiples (en que el asegurado puede
está administrado por el ministerio de salud escoger entre numerosos proveedores de na-
que usualmente ampara a segmentos de la turaleza diferente (ver Mesa-Lago, 1994a). El
población con menores ingresos. El sector de cuadro 43 resume y compara tres de las re-
seguro social (programa de enfermedad- formas de salud más importantes.
maternidad) normalmente cubre a grupos de

1. Integración Público-Seguro Social y
Colaboración Marginal con el Sector En 1981 Chile reformó su sistema de
Privado salud permitiendo que los asegurados elijan
entre el programa público y de seguro social
En Costa Rica, los sectores de seguro
(integrados) y el programa privado prepago
social (CCSS) y público han integrado sus
(administrado por ISAPREs). Los trabajado-
instalaciones hospitalarias y parte de los
res dependientes están cubiertos de manera
servicios de salud desde el decenio de 1970:
obligatoria y los independientes de forma vo-
todos los hospitales son administrados por
luntaria. El sistema público no se cierra y
la CCSS, mientras que el ministerio de salud
los asegurados (presentes y futuros) pueden
ofrece medicina preventiva y atención prima-
cambiarse entre aquél y el privado, y mudar-
ria de salud para grupos urbanos y rurales
se de ISAPREs después de un año de afilia-
marginados. A partir de los años 80, la
ción en una de ellas. La contribución salarial
CCSS ha disminuido el costo de sus servi-
del 7% que paga exclusivamente el asegura-
cios de salud del primer nivel, incrementado
do (se suprimió la del empleador) se abona
su eficiencia y mejorado la calidad de dichos
ya sea al sistema público o al privado. El sis-
servicios, a través de cinco programas de co-
tema público tiene dos instituciones princi-
laboración con el sector privado: (a) médico
pales: FONASA que está a cargo de las fi-
de empresa (ésta contrata y paga a un médi-
nanzas, y el Sistema Nacional de Servicios
co, le proporciona una oficina y enfermera,
de Salud (SNSS) que provee la atención pre-
mientras que la CCSS proporciona servicios
ventiva, curativa y promocional (a través de
de laboratorio, diagnóstico y medicinas); (b)
27 unidades regionales); el Estado cubre
medicina mixta (el asegurado elige un médi-
cualquier déficit que resulte en este sistema.
co enrolado en el programa y le paga sus
Los pobres cubiertos en el sistema público
servicios, mientras que la CCSS suministra
son exentos de pago y el Estado subsidia al
los servicios de apoyo); (c) capitación (los
resto de acuerdo con su ingreso (a menor in-
asegurados en la CCSS eligen y pagan a un
greso mayor subsidio). Los asegurados en el
médico y éste recibe un pago mensual por
público pueden escoger entre el régimen de
cada paciente que tiene); (d) programa ad-
libre elección o el institucional (SNSS). Los
ministrado por una cooperativa u organiza-
asegurados inscritos en las ISAPREs deben
ción autogestionaria (mediante un contrato
añadir un co-pago (entre 3% y 4% extra) que
suscrito con la CCSS y el ministerio); y (e)
financie el paquete de prestaciones ofreci-
contratos de la CCSS con farmacias privadas
das, el cual debe ser al menos igual y
(para disminuir retrasos en la entrega de
usualmente mejor que el provisto por el sec-
medicinas y reducir gastos de operación).
tor público. Las ISAPREs, sin embargo, no
Estos servicios cubren aproximadamente
ofrecen servicios sanitarios de promoción, ni
una quinta parte de los asegurados de la
preventivos ni de emergencia (por lo cual es-
CCSS y se reporta que han reducido los cos-
tán subsidiadas por el sector público) y,
tos y aumentado la calidad. En la primera
además, seleccionaban a los asegurados por
mitad de los 90, se diseñó y aprobó una ley
su grado de riesgo. En 1993, el 65% de la
de reforma integral de salud, con descentra-
población estaba cubierta por el sector pú-
lización al nivel local y mayor participación
blico, el 25% por ISAPREs, el 4% por las
de comunidades y el sector privado; el sis-
fuerzas armadas
tema está siendo actualmente implantado.
2. Programas Paralelos o Selectivos Dua- y la policía y el 5% de forma directa o por se-

les: Chile y Perú guro comercial o mutuales (en 1996, 29%
84
estaba cubierto por ISAPREs). A medida que Salud no se integró con el seguro social
el sector privado se ha expandido, los grupos (IPSS) como en Chile, y seguiría cubriendo a
de menor ingreso se han quedado en el sis- la población no asegurada y sin recursos. Ni
tema público, mientras que los de ingreso el Ministerio ni el IPSS fueron reformados,
medio-alto y alto se han pasado al sector pero había una división de funciones: el Mi-
privado. Esto ha provocado un traspaso no- nisterio a cargo de la medicina preventiva,
table de recursos del sector público al priva- primaria básica, curativa y control de algu-
do y el consiguiente deterioro del primero. nas enfermedades; el IPSS a cargo de medi-
Los asegurados de ISAPREs pueden pagar al cina curativa para sus asegurados (y las co-
proveedor de los servicios y recibir el reem- rrespondientes prestaciones monetarias; y
bolso de aquéllas según la tarifa acordada, las OSS ofrecerían paquetes de medicina cu-
adquirir boletas de ISAPREs para pagar con rativa superiores al del IPSS. En 1994, 49%
ellas al proveedor el cual a su vez recibe el de la población estaba cubierta por el Minis-
reembolso de aquéllas, o acudir a servicios terio, 22% por el IPSS, 2% por las fuerzas
directos de instalaciones propias de una armadas, 2% por el sector privado, y el 25%
ISAPRE. El número de ISAPREs se incre- restante carecía de protección. De acuerdo
mentó rápidamente y llegó a 35 en 1993 y con la reforma, la contribución sobre el sala-
las seis mayores abarcan a tres cuartas par- rio era: 8% por el asegurado dependiente
tes de los asegurados; los costos de adminis- (aumentado de 3%), 9% por el independien-
tración disminuyeron del 40% al 19% en los te, 1% por el empleador en "solidaridad" (re-
primeros 10 años del sistema, y parece ducida del 6%) y nada por el Estado. El mo-
haber más competencia en el sector privado delo peruano introducía un elemento de so-
de salud que en el de pensiones. En la pri- lidaridad que no existe en el chileno: si el
mera mitad del decenio actual se introduje- asegurado se pasaba del IPSS a una OSS,
ron una serie de medidas correctivas: se creó parte de su contribución se mantendría en el
una Superintendencia de ISAPREs para re- IPSS, así como el 1% del empleador (para
gular y supervisar a éstas; se prohibió la programas de asistencia social), mientras
discriminación de riesgos; y se asignaron que el resto de la contribución del asegurado
más recursos al sector público a fin de mejo- se transferiría a la OSS. Una Superinten-
rar las instalaciones, aumentar el personal y dencia de OSS (también tomada del modelo
los servicios. A pesar de tener la expansión chileno) regularía y supervisaría el sistema
mayor y más rápida en la región, así como privado. En 1995 se aprobó una ley que in-
16 años de operación, el sector de salud pri- trodujo cambios importantes en la contribu-
vado chileno cubre apenas al 30% de la po- ción: se aumentó al 9% al empleador pero se
blación (Cartín, 1997). abolió la contribución del 1% en "solidari-
dad" y se eliminó la del asegurado (esto se
En Perú se aprobó un decreto-ley en hizo para compensar por la eliminación de la
1991 que seguía el modelo chileno permi- contribución del empleador en pensiones y el
tiendo elegir entre el seguro social (IPSS) y aumento de la contribución del asegurado).
una especie de ISAPRE (abreviadas como En 1996 no se había dictado el reglamento
OSS); esta opción de cambio entre los dos necesario para implantar la reforma y el sis-
sistemas y entre las OSS siempre seguiría tema no estaba en operación. En noviembre
abierta. Como en Chile (y en Perú antes de del mismo año el gobierno pasó una nueva
esta reforma), la cobertura de los trabajado- ley que introdujo cambios importantes: (a) el
res dependientes sería obligatoria y la de los IPSS continúa funcionando con sus asegu-
independientes voluntaria. El Ministerio de rados, pero brinda prestaciones básicas que

se pueden complementar con otras superio- con prestaciones mejores pueden comprarse
res ofrecidas por Entidades Prestadoras de con un pago extra. El empleador no sólo
Salud (EPS); (b) el Ministerio continúa cu- continúa contribuyendo sino que se aumen-
briendo a los no asegurados con bajos ingre- ta su aporte (al 8%), también se incrementa
sos o pobres; (c) las EPS pueden ser priva- la contribución del asegurado (al 4%), más
das o públicas, con infraestructura propia o 1% de solidaridad para financiar parte del
contratada, y los empleadores pueden tam- sistema subsidiado (si éste genera déficit es
bién brindar servicios con planes propios; (d) cubierto por el Estado). Se ha creado un
se crea una Superintendencia de EPS que Fondo de Solidaridad y Garantía para exten-
supervisa a éstas y es financiada por ellas; y der la cobertura al sector subsidiado de bajo
(e) se mantienen las contribuciones anterio- ingreso (los pobres están exentos de pago),
res pero los que se afilien a una EPS deben que se financia con el 1% de solidaridad,
hacer co-pagos extra de 2% por atención más el excedente de la contribución pagada
ambulatoria y 10% por atención hospitala- por grupos de alto ingreso después de dedu-
ria. El nuevo sistema se convierte de selecti- cir el costo del plan básico y la comisión de
vo dual en selectivo múltiple; no se tiene in- la EPS. La meta es que para el año 2,000 es-
formación sobre si está funcionando o no té cubierta toda la población y que el plan
(MINSA 1995; "Ley de Modernización...” básico sea uniforme para todos (durante la
1996). transición los miembros subsidiados sólo re-
ciben atención preventiva y de primer nivel).
3. Programas Selectivos Múltiples: El sistema es innovativo pero extremada-
Colombia y Argentina mente complejo y se está demorando su im-
plantación. Existe el peligro que los diversos
En Colombia, la ley de seguridad social grupos de la población continúen cubiertos
aprobada a fines de 1993 introdujo la refor- por las mismas instituciones actuales, por
ma de pensiones y de salud; esta última ex- inercia y la complejidad del sistema (La For-
pande considerablemente la libertad de elec- gia, 1997).
ción del modelo chileno y promueve aun más
la competencia y la descentralización. Se En Argentina, la actual administración
crean dos regímenes generales: contributivo dictó una ley en 1993 que reforma el antiguo
(antiguo seguro social) y subsidiado (resto de sistema de "Obras Sociales." Estas son las
la población no asegurada de bajo ingreso y principales proveedoras de servicios de salud
pobres). Toda la población (tanto contributi- (dentro de un esquema de seguro social no
va como subsidiada) puede escoger libre- centralizado) y se trata de organizaciones
mente entre: (a) múltiples agentes adminis- gremiales que proveen servicios de salud (a
tradores (EPS), que pueden ser organizados diversos niveles) a los miembros del gremio o
por los seguros sociales, el sector público, sindicato correspondiente. Hay gran diversi-
las cajas de subsidios familiares y el sector dad de servicios de acuerdo con el poder
privado; y (b) múltiples entidades prestado- económico del sindicato respectivo y los afi-
ras de servicios organizadas por los sectores liados no podían cambiar de obra social. La
de seguro social (ISS), público y privado. Es- Ley, que comenzó a implantarse en 1996
tas instituciones deben garantizar un plan después de una huelga general contra el go-
básico de salud que cubra al afiliado y su bierno, da libertad a los trabajadores para
familia en cuanto atención preventiva, pro- seleccionar la obra social que deseen (pa-
moción de salud, primer nivel de atención y gando la correspondiente contribución) con
riesgos catastróficos; paquetes adicionales lo cual se abre el sistema a la competencia.
86
En el futuro se planea permitir al sector pri- se desarrolla la tipología siguiente (las fuen-
vado entrar en el sistema y competir con las tes de esta sección son Mesa-Lago 1994a,
obras sociales por los asegurados (Bertra- 1994b, 1996a, 1997).
nou, 1997).
Reformas No Estructurales:
B. La Reforma de las Pensiones: Caracte-
rísticas de los Modelos 1. Público Reformado: Costa Rica (1990-
95)
A fines de marzo de 1997, nueve países
habían implantado reformas en las pensio- 2. Público Reformado con Pensión Com-
nes de tipo no estructural o estructural. Re- plementaria Obligatoria: México (1991-
formas no estructurales son aquéllas que in- 92; la reforma estructural de 1995-96 se
tentan mejorar o perfeccionar el programa incluye abajo).
público de pensiones de la seguridad social,
3. Adición de Pensiones Complementarias
haciendo más estrictas sus condiciones de
Voluntarias al Programa Público: Ecua-
acceso, aumentando las cotizaciones y la efi-
dor, Guatemala, Uruguay.
ciencia, reduciendo gastos, etc. Estas pue-
den combinarse con un programa de pen-
siones complementarias de carácter volunta- Reformas Estructurales:
rio que se añaden a las pensiones de la se-
guridad social. Reformas estructurales son 4. Sustitutivos con Administración Priva-
da: (a) Chile (1979-81), (b) Bolivia (1996)
aquellas que o bien "cierran" el programa de
y (c) El Salvador (1996)
seguridad social y lo sustituyen por un pro-
grama de capitalización plena e individual
5. Sustitutivo con Administración Múltiple:
(CPI) con administración privada o múltiple México (1995-96)
o bien incorporan a este programa como un
componente integral de un sistema mixto o 6. Mixtos: (a) Argentina (1993) y (b) Uru-
bien lo establecen como alternativa creando guay (1995)
programas paralelos o selectivos que elimi-
nan el monopolio de la seguridad social. 7. Paralelos o Selectivos: (a) Perú (1992) y
Costa Rica introdujo una reforma no estruc- (b) Colombia (1993)
tural a principios del decenio actual, pero
ahora está considerando una reforma es- El cuadro 44 compara las característi-
tructural. Los ocho países que ya han im- cas principales y el desempeño de las refor-
plantado (o están implantando este año) re- mas estructurales en los ocho países, las
formas de tipo estructural son: Argentina, cuales serán analizadas en las siguientes
Bolivia, Colombia, Chile, El Salvador, México secciones. Debido a sus diferencias profun-
(que primero pasó una reforma no estructu- das, no es posible incluir la reforma no es-
ral), Perú y Uruguay. Basados en dichas re- tructural de Costa Rica en dicho cuadro, pe-
formas ro la misma (así como la de México) se expli-
can también a continuación.
1. Público Reformado: Costa Rica
El mejor ejemplo de este modelo es el de Costa Rica, donde durante la década de 1980 y

principios de la de 1990 se introdujeron reformas a la Caja Costarricense del Seguro Social
(CCSS), para equilibrar su programa de pensiones, incluyendo: (i) incrementos en las edades
para pensión de vejez temprana de 55 para mujeres y 57 para hombres a 60 1/2 para mujeres
y 62 1/2 para hombres; (ii) elevación de la contribución salarial general e introducción de con-
tribuciones escalonadas para desanimar la jubilación temprana, de tal manera que mientras
menor es la edad, mayor es el número de años de contribución requeridos y viceversa; (iii) me-
didas de control para disminuir la evasión y mora así como convenios con el Estado para pagar
deudas anteriores; y (iv) políticas de ajuste y eficiencia para recortar el gasto administrativo.
Además, en 1992, una ley "cerró" 17 de 20 programas de jubilación independientes de pensio-
nes para funcionarios públicos, quienes disfrutaban de privilegios injustificables, e incorporó
tales programas al sistema general de la CCSS. Durante un período de transición los que esta-
ban asegurados en los programas independientes mantienen sus derechos (pero deben pagar
contribuciones), mientras que los que ocupen nuevos puestos en el servicio civil se incorporan
automáticamente a la CCSS bajo condiciones y prestaciones uniformes. En 1995 se restringie-
ron fuertemente las condiciones de acceso de los maestros públicos, se incrementaron sus con-
tribuciones y se estableció un período de 10 a 15 años para la unificación total de este progra-
ma a la CCSS. Sólo quedan separados los programas de los poderes judicial y legislativo.
En 1995 se regularon los programas voluntarios de pensiones complementarias que habí-

an comenzado a fines de los ochenta. A fines de 1996 había 5 de estos programas, los cuales
cubrían 160,000 asegurados (26 % del total de asegurados activos en pensiones de la CCSS),
con un fondo acumulado de US$120 millones. Cada programa es diferente en cuanto a contri-
buciones y pres-taciones pero todos ofrecen una pensión complementaria a la que otorga la
CCSS; los asegurados pueden elegir libremente a la aseguradora. En 1997 se está estudiando
una reforma integral de las pensiones que incluye nuevos aumentos de las edades de retiro y la
creación de un programa complementario obligatorio con administración pública o privada (Du-
rán 1996).
2. Público Reformado con Pensión Complementaria Obligatoria: México
En 1991 se introdujeron cambios en el principal instituto de seguridad social, que cubre a

los trabajadores asalariados del sector privado (Instituto Mexicano del Seguro Social: IMSS) pa-
ra hacerlo más sólido financieramente: (i) incremento gradual de la contribución salarial total al
programa de pensiones (de 6% en 1990 al 8.5% en 1996); (ii) cambio en las normas de inversión
de las reservas, obligándose a que su rendimiento medio fuese al menos igual a la tasa de inte-
rés actuarial; y (iii) separación de los programas de pensiones y enfermedad-mater-nidad, y
prohibición de la inversión de reservas del primero en el segundo. Además se elevó el nivel de
las pensiones reales, que había caído fuertemente en 1980-88, a cerca del nivel de 1980 .
En 1992 se estableció el "Sistema de Ahorro para el Retiro" (SAR) con las siguientes carac-
terísticas: (i) los empleadores contribuyen obligatoriamente un 2% sobre el salario de los asegu-
rados para SAR y continúan aportando el 5% para el programa de viviendas; (ii) ambas cotiza-
ciones se recaudaban por instituciones bancarias y de crédito (escogidas por el empleador) las
cuales se responsabilizaban de abrir y mantener cuentas individuales a nombre de los asegu-
rados (separando las subcuentas de SAR y viviendas) pero los fondos se depositaban en el Ban-
co de México (éste debía transferir la subcuenta de vivienda a INFONAVIT); (iii) los saldos de
89
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
SAR se ajustaban al índice de precios al consumidor (IPC) y ganaban un interés anual real mí-
nimo del 2% mientras que los saldos de vivienda debían mantener su valor real; (iv) los asegu-
rados, a partir de 1995, podrían traspasar los depósitos de SAR a sociedades de inversión pero
sin garantía mínima de interés; y (v) los fondos de SAR podían ser retirados al llegar a la edad
de jubilación (65 años) o en casos de invalidez, cesantía o fallecimiento del asegurado. A fines
de 1994 el SAR cubría a 12 millones de asegurados, había acumulado US$8,758 millones (2.4%
del PIB), y sus rendimientos reales promediaban 5%, pero -2.6% en la subcuenta de vivienda
(Mesa-Lago 1996a, 1997).
A principios de 1995 un estudio del IMSS mostró que el programa de pensiones sufrirá un
déficit contable en el año 2002 que obligará a usar las reservas, las cuales desaparecerán en
dos años; se consideró imposible aumentar más las contribuciones, y se decidió que era nece-
saria una reforma estructural (IMSS 1995). En septiembre de ese año se anunciaron los linea-
mientos generales de dicha reforma que se discutirá en la sección 5.
3. Pensiones Complementarias Voluntarias
Además de Costa Rica, al menos tres países en América Latina (Ecuador, Guatemala y
Uruguay) tienen programas de pensiones complementarias (PPC) de carácter voluntario pero
reguladas por la ley, y con distintos tipos de administración, financiamiento y prestaciones. En
el Ecuador lo son por el Instituto General de Seguridad Social (IESS) mediante contratos con
individuos o grupos de asegurados; y financiados por contribuciones del empleador y del asegu-
rado; en 1990 existían tres PPC (para maestros públicos y operarios de medios de comunica-
ción e imprentas) que ofrecían jubilación temprana y una pensión adicional por sobre el nivel
general. En Guatemala los PPC son administrados por asociaciones o empresas privadas sin fi-
nes de lucro (autorizadas y supervisadas por el Instituto General-IGSS) y financiadas por em-
pleadores y asegurados; en 1980 había ocho PPC (para empleados de varios bancos, institucio-
nes autónomas, municipios, universidades y una empresa portuaria) que ofrecían pensiones de
vejez (con retiro temprano y pensión adicional) y pensiones de invalidez y supervivencia. En el
Uruguay los PPC (hasta la reforma de 1995) eran: administrados ya sea por el Instituto de Se-
guridad Social (Banco de Previsión Social: BPS) o el Banco de Seguros del Estado, o por asocia-
ciones y corporaciones sin fines de lucro (autorizadas y supervisadas por el BPS), y con diversos
tipos de prestaciones y financiamiento. En 1991 existían 24 PPC, pero únicamente contaban
con 30,000 afiliados, o el 4% del número total de asegurados (Mesa-Lago 1996a).
4.a. Sustitutivo con Administración Privada: Chile
Chile es el pionero y modelo de reforma sustitutiva con administración privada, no sólo en

América Latina sino probablemente en el mundo y ha influenciado fuertemente las reformas de
varios países en la región. En este tipo de reforma, el antiguo programa de seguridad social pú-
blico, que en el caso de Chile se basaba principalmente en el régimen de reparto y sufría déficit,
se cierra (es decir, no se permiten nuevas afiliaciones) y se lo sustituye por un nuevo programa
obligatorio, con capitalización plena e individual (CPI), administrado por sociedades anónimas
privadas de giro exclusivo (AFPs). A los asegurados en el programa público se les dió la opción
de mantenerse en el mismo o traspasarse a una AFP dentro de un plazo que expiró en 1986,
sin embargo siempre existe la posibilidad de cambiarse al programa privado. Los asegurados
90
pueden libremente elegir la AFP de su preferencia y cambiarla cuando lo deseen; esto y el ca-
rácter privado del sistema se asume que garantizan la competencia y la eficiencia del sistema.
Las condiciones de acceso del programa público se uniformaron e hicieron más estrictas, y este
programa desaparecerá cuando todos sus potenciales beneficiarios hayan muerto en unos 35 ó
40 años. Como era antes de la reforma, la cobertura es obligatoria para los trabajadores en re-
lación de dependencia y voluntaria para los independientes o trabajadores por cuenta propia.
En el programa nuevo las contribuciones son definidas pero las prestaciones no lo son. Ú-
nicamente los asegurados contribuyen (en ambos programas); las contribuciones de los em-
pleadores se eliminaron y las de los asegurados en el programa nuevo se redujeron (como un
incentivo para el traspaso). El asegurado contribuye aproximadamente un 13.1% de su salario
(o ingreso) que se descuenta por el empleador y se transfiere a la AFP seleccionada por aquél.
Dicho porcentaje comprende: (i) un 10% del cual se descuenta una comisión fija y el resto se
deposita en la cuenta individual del asegurado para financiar su pensión de vejez, esta suma se
invierte por la AFP y su rendimiento se añade a la cuenta individual; y (ii) la comisión porcen-
tual de la AFP más una prima que se paga a una compañía aseguradora privada para cubrir los
riesgos de invalidez y muerte (estos dos descuentos sumaban inicialmente 3.6% pero este por-
centaje había caído a 3.1% en 1996: 2.4% como comisión y 0.7% para la prima). El asegurado
puede hacer una contribución voluntaria adicional para el programa de vejez de hasta un 10%
de su salario.
Como se ha dicho, las prestaciones no son definidas, o sea, no se sabe cual será su monto.
Los requisitos para el retiro por vejez son 65 años de edad para los hombres y 60 años para las
mujeres. El monto de la pensión depende de las contribuciones hechas y su rendimiento. Al
tiempo de retiro, el asegurado puede escoger entre un retiro programado a través de la AFP,
una renta vitalicia pagada por una compañía de seguros o una combinación de ambas.
Aunque el sistema se autotitula privado, el Estado juega un papel crucial en el mismo. La

incorporación al sistema es obligatoria (para todos los asalariados) y una Superintendencia de
AFPs (pública y financiada por el Estado) regula estrictamente y supervisa el sistema. Como el
programa antiguo se ha quedado con un 5% de los asegurados activos pero un 86% del total de
las pensiones (y se eliminó la contribución del empleador) se genera un déficit enorme que es
financiado por el fisco. El Estado también garantiza una pensión mínima a aquellos asegurados
en las AFP que no hayan acumulado las sumas necesarias para acceder a dicha pensión y que
cuenten con 20 o más años de contribuciones. Además, el Estado emite un bono de reconoci-
miento por las contribuciones hechas al programa antiguo por los asegurados que se cambia-
ron al nuevo, dicho bono se ajusta a la inflación y gana un interés real del 4% anual. Por últi-
mo, el Estado garantiza un rendimiento mínimo de la inversión, así como las pensiones en caso
de quiebra de una AFP o compañía de seguro.
A fines de 1995 las AFPs tenían 5.5 millones de afiliados (95% del total de afiliados), pero
sólo 54% de ellos eran contribuyentes activos; el fondo de pensiones acumulado ascendía a
US$27,800 millones en septiembre de 1996 (39% del PIB), y su rendimiento real anual prome-
dió 12.2% en 1981-96; el rendimiento real fue positivo en todo el período pero negativo -2.5%
en 1995 (Arenas 1997; Arenas y Mesa-Lago, 1997).
91
4.b. Sustitutivo con Administración Privada: Bolivia
La Ley de reforma se aprobó en 1996 y se espera que entre en vigor a mediados de 1997. El
programa antiguo se cierra por completo y todos sus fondos se pasarán al Tesoro. De forma que
todos los asegurados (asalariados de manera obligatoria e independientes de forma voluntaria)
deben cambiarse al programa nuevo. Así pues esta reforma es más radical que la chilena. El re-
sto de las características de la reforma boliviana es parecido al modelo chileno pero con algunas
diferencias importantes que se explican a continuación.
Las AFPs administran dos fondos separados: el de capitalización plena e individual (CPI)
homólogo al chileno, y uno de "capitalización colectiva." Este último se integra con el 50% de
las acciones de seis empresas públicas privatizadas y se usa para pagar un bono solidario
(BONOSOL) a todos los ciudadanos que tenían 21 años de edad al fin del año 1995 (fuesen ase-
gurados o no e independientemente de su ingreso). Al llegar a la edad de retiro (65 años en todo
el sistema), los titulares del bono recibirán una suma anual de manera vitalicia (unos US$200
al año). Esta prestación, por tanto, discrimina en cuanto a la edad y no tiene en cuenta la nece-
sidad.
La contribución del empleador se elimina mientras que la del asegurado en el sistema de

CPI se aumenta de 3.5% a 12%: 10% para la pensión de vejez y 2% para la comisión de la AFP y
prima a la compañía de seguro (muy bajas en comparación con todos los otros países). El ase-
gurado puede añadir una contribución voluntaria hasta 20% de su salario. La edad de retiro en
el sistema de CPI es también de 65 años (se aumentó de 50 para las mujeres y 60 para los
hombres) y el asegurado sólo puede escoger una renta vitalicia (fija o variable) administrada por
una AFP o compañía de seguro privada. En los primeros cinco años de operación del sistema,
sólo funcionarán dos AFPs que han sido seleccionadas por el Estado en competencia interna-
cional. Todos los asegurados serán divididos entre esas dos AFPs (por zona geográfica) y no po-
drán cambiarse hasta el año 2,00 0 salvo si se mudan de lugar. El sistema por lo tanto es un
duopolio, al menos en los primeros 5 años, por lo que no existirá la competencia que se asume
es la base esencial del modelo de CPI con administración privada.
El Estado se hace cargo de todas las pensiones en curso de pago y de aquéllas que se ge-
neren por los asegurados que habían adquirido el derecho al tiempo de entrada en vigor del sis-
tema. Además, el Estado financiará una "compensación por cotizaciones" hechas al sistema
antiguo (bono de reconocimiento) pero la misma requerirá un mínimo de 5 años de contribución
previa, se calculará por una fórmula, no ganará interés y tendrá un techo. Aquí termina la res-
ponsabilidad del Estado que no garantiza ni la pensión mínima, ni el rendimiento mínimo de la
inversión (al menos en los dos primeros años), ni las pensiones en caso de quiebra de una AFP
o compañía de seguro. La Superintendencia de Pensiones deberá ser financiada por las AFPs.
Durante los primeros 15 años de funcionamiento del sistema, el 100% de la inversión de las
AFPs debe estar en títulos a largo plazo emitidos por el Tesoro, a los efectos de obtener finan-
ciamiento para el pago de las pensiones y el bono de reconocimiento. El rendimiento real de la
inversión, por tanto, dependerá por completo del Estado ("Ley de Pensiones" 1996).
4.c. Sustitutivo con Administración Privada: El Salvador
La Ley de reforma se aprobó en diciembre de 1996 y no se espera que entre en vigor hasta
92
fines de 1997. El sistema es muy parecido al chileno pero con algunas diferencias notables: (i)
el derecho de mantenerse en el programa antiguo o cambiarse al nuevo se determina por edad
(sólo los asegurados entre 36 y 50/55 años gozan de ese derecho); (ii) se mantiene e incrementa
la contribución del empleador y se aumenta también la del asegurado; (iii) la edad de retiro se
mantiene igual en 55/60 (el proyecto de ley elevaba dichas edades a 60/55 pero este aspecto
fue rechazado en el congreso) y se requieren 25 años de contribuciones (o 30 años sin tener en
cuenta la edad); (iv) el bono de reconocimiento se ajusta a la inflación pero no gana interés; (v)
la pensión mínima requiere 25 años de contribución, se calcula en base al salario promedio de
contribución y su monto estará limitado por los recursos fiscales disponibles; (vi) sólo se espera
que funcionarán 2 ó 3 AFPs por lo que la competencia estará severamente limitada; (vii) los
cambios entre AFPs se limitan a dos por año; (viii) la Superintendencia de Pensiones será finan-
ciada por las AFPs (como en Bolivia); y (ix) la garantía estatal sólo cubre la pensión mínima y el
bono de reconocimiento (con las limitaciones indicadas) pero no el rendimiento mínimo de la
inversión, ni las pensiones en caso de quiebra de la AFP o compañía de seguro ("Ley del Siste-
ma..1996)..
5. Sustitutivo con Administración Múltiple: México
Una ley promulgada el 12 de diciembre de 1995 y regulada en 1996 (debió entrar en vigor
en enero de 1997 pero, debido a varias dificultades, se ha postergado su implantación hasta ju-
lio o septiembre) introdujo la reforma estructural en las pensiones. La pensión por vejez (retiro
y cesantía por edad avanzada) se saca del IMSS y se traspasa la misma a Administradoras de
Fondos para el Retiro (AFOREs), similares a las homólogas chilenas pero con administración
múltiple: privada, pública o social. Las AFORES también administran las cuentas de las SARs.
El IMSS mantiene la administración del seguro de invalidez- muerte, así como el de enferme-
dad-maternidad (incluyendo la atención de los pensionados), y opera una AFORE. Todos los
asegurados actuales deben pasarse al sistema nuevo (y todos los asegurados futuros se incor-
porarán obligatoriamente al mismo) de ahí que, en este aspecto, la reforma mexicana es más
drástica que la chilena (pues cierra por completo el sistema antiguo), pero no tanto como la bo-
liviana. Los asegurados pueden escoger libremente la AFORE pero los cambios se limitan a uno
por año.
Como en Chile, las contribuciones son definidas y las prestaciones no lo son. Los porcenta-
jes de contribución de asegurados y empleadores se mantienen sin cambio (no se elimina la
contribución del empleador) pero el Estado debe incrementar su contribución como "aporte so-
cial" a las AFORES. El total de la contribución para todas las pensiones sigue siendo 8.5%, pero
se divide en dos: 4% para invalidez y muerte, y 4.5% para vejez; a esto se agrega el 2% para las
SAR y el 5% para vivienda, más el 2% del Estado a las AFORES, llegando a un total de 17.5%.
El IMSS descuenta todas las contribuciones, retiene las que le corresponden para invalidez y
muerte, traspasa las de vejez y SAR a las AFOREs, y las de vivienda a INFONAVIT.
La edad de retiro se mantiene sin cambio en el sistema nuevo (65 años para ambos sexos)
pero los años de trabajo/contribución se aumentan de 10 a 24. Se reconocen los años de traba-
jo/contribución acumulados en el IMSS a todos los asegurados que se pasan al sistema nuevo,
pero no se emite un bono de reconocimiento aunque, al tiempo del retiro, el asegurado podrá
escoger entre la pensión que le correspondería de acuerdo con las reglas del sistema antiguo y
93
la suma acumulada en su cuenta individual (AFORE). Si el asegurado opta por la primera, su
fondo en la AFORE se pasa al IMSS o al fisco. En ambos casos el asegurado recibe el fondo que
ha acumulado en la SAR. Los asegurados que se decidan por la pensión en el sistema nuevo,
podrán seleccionar entre una renta vitalicia contratada con una compañía de seguros (pública,
privada o social) o un retiro programado administrado por la AFORE.
El Estado asume fuertes responsabilidades en el sistema. Las pensiones en curso de pago

y las de aquellos asegurados que hayan adquirido el derecho o se acojan a las reglas del siste-
ma antiguo serán financiadas con las reservas del IMSS. Pero éstas se agotarán en unos 6 ó 7
años y entonces pasarán a ser pagadas por el fisco. El Estado garantizará una pensión mínima
(igual a un salario mínimo en el Distrito Federal ajustable anualmente al índice de precios) en
el sistema nuevo. Una Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro (financiada por el Estado)
dictará las regulaciones y supervisará el sistema nuevo. Sin embargo, a diferencia de Chile, el
Estado no emitirá un bono reconocimiento, ni garantizará un rendimiento mínimo de la inver-
sión, ni se hará responsable de las pensiones en caso de bancarrota de una AFORE o compañía
de seguro.
En marzo de 1997 se habían aprobado 17 AFOREs y se proyectaba que a fines del año és-
tas habrán acumulado US$12,300 millones equivalente a un 3.6% del PIB. En el primer año de
funcionamiento del sistema, toda la inversión deberá estar en instrumentos públicos, así que el
Estado será el único responsable del rendimiento del fondo ("Ley del Seguro Social" 1995; Sau-
ri, 1996).
6.a. Mixto: Argentina
El primer país en introducir un sistema mixto fue la Argentina: se creó en 1993 y comenzó
a funcionar en julio de 1994. Como antes de la reforma, se cubre obligatoriamente a los traba-
jadores dependientes e independientes (una diferencia importante con todos los países en que
ha habido reforma, excepto en Uruguay). El antiguo sistema público, basado en el régimen de
reparto, se reformó (con condiciones de acceso y prestaciones más restringidas) y continúa
operando. Los asegurados tuvieron un plazo de tres meses, para escoger entre: el sistema pú-
blico reformado, y el nuevo sistema mixto que se compone de dos elementos obligatorios para
todos los afiliados: (i) el programa público reformado que paga una pensión básica y (ii) el pro-
grama de CPI administrado por AFJPs (similares a las AFPs) que paga pensiones complementa-
rias. Siempre queda abierta a los antiguos asegurados la opción de pasarse del sistema público
reformado al sistema mixto, pero no a la inversa. Los nuevos entrantes en el mercado de traba-
jo tienen la opción de incorporarse al sistema público reformado o al mixto. Los cambios de
AFJPs se limitan a dos por año, con menos libertad que en Chile, pero igual que en El Salvador
y con muchísima más libertad que en Bolivia.
Las contribuciones no son definidas en el sistema/programa público mientras que las

prestaciones son definidas, y lo opuesto ocurre en el programa de CPI. Las contribuciones de
empleadores y trabajadores no se modificaron pero su asignación cambió en el sistema mixto.
El sistema público reformado per se, como antes de la reforma, recibe las contribuciones de los
empleadores (16%) y trabajadores asalariados (11%), así como las de los trabajadores indepen-
dientes (27%). Dentro del sistema mixto: (i) el programa público reformado se financia con la
94
contribución del empleador (16%), más un porcentaje igual de la contribución del trabajador
autónomo, y el aporte estatal en forma de impuestos; y (ii) el programa de CPI se financia con la
contribución del asegurado (11%, tanto para el que está en relación de dependencia como el in-
dependiente), dicho porcentaje cubre el depósito en la cuenta individual, la comisión de la AFJP
y la prima de seguro por invalidez y muerte.
El programa público reformado paga una pensión básica que es relativamente uniforme y
se determina con base a los aportes y número de asegurados; además abona una prestación
adicional que añade un porcentaje sobre el salario básico (esta prestación no estaba en el pro-
yecto de ley pero fue incorporada por el legislador, como un "premio," a los que permanecen en
este sistema). Dentro del sistema mixto: (i) el programa público paga una pensión básica y una
prestación compensatoria (bono de reconocimiento) que requiere 30 años de contribución, tiene
un techo y no abona interés. Las edades de retiro comienzan con 57/60 para las mujeres (se-
gún estén en relación de dependencia o sean autónomas) y 62/65 para los hombres, dichas
edades se incrementarán y homologarán a 65 para hombres y 60 para mujeres en 2001; se re-
quieren además 30 años de trabajo/ contribución. Al tiempo del retiro, los asegurados que es-
tán en el programa de CPI tienen las tres mismas opciones que en Chile pero la tercera (combi-
nada) sólo se ofrece a asegurados de bajo ingreso.
A diferencia de Chile y similar a México, las AFJP no son sólo privadas y de giro exclusivo,
sino que pueden ser de propiedad de bancos, sindicatos, compañías de seguro, y organismos
públicos (pero a diferencia de México el programa público de seguridad social no puede operar
una AFJP). La Superintendencia de AFJPs se financia (como en Bolivia y El Salvador) por las
AFJPs.
La responsabilidad y garantías del Estado son similares a las del modelo chileno, excepto
que el rendimiento mínimo de la inversión sólo se garantiza en las AFJPs públicas. Pero el costo
fiscal de la transición será probablemente menor, como se analizará más adelante.
A mediados de 1996, las AFJP tenían 5.6 millones de afiliados (67% del total de afilados),
pero sólo 58% eran contribuyentes activos, había 22 AFJPs en funcionamiento, con un fondo
acumulado de US$5,838 millones (1.4% del PIB) y el rendimiento promedio de la inversión en
1994-96 fue de 16.2% (Arenas y Bertranou, 1997; SAFJP 1996).
6.b. Mixto: Uruguay
Como en Argentina, el Uruguay, aprobó un sistema mixto (en septiembre de 1995, entran-
do en vigor en marzo de 1996) el cual combina: (i) un programa público reformado (operado por
el Banco de Previsión Social: BPS), basado en régimen de reparto, el cual provee una pensión
básica; y (ii) un programa de pensiones complementarias, basado en CPI y administrado por
AFAPs. También como en Argentina, la cobertura es obligatoria (antes y después de la reforma)
para los trabajadores dependientes e independientes.
Pero hay diferencias importantes con el modelo argentino que se resumen a continuación:
(i) todos los asegurados del BPS que tenían menos de 40 años de edad al entrar en vigor la re-
forma, así como los que entren en la fuerza laboral en el futuro, están cubiertos obligatoriamen-
95
te por el sistema mixto; (ii) los asegurados mayores de 40 años tenían la opción de mantener las
condiciones de acceso del sistema público antiguo (no reformado) o acogerse al sistema mixto
en un plazo de seis meses, por tanto el sistema público antiguo quedó cerrado; (iii) la contribu-
ción del asegurado se aumentó en un 2% (aunque se incrementó su salario en una suma igual)
y se aplica en tres tramos salariales en el sistema mixto: hasta 5,000 pesos mensuales se asig-
na al programa público, de 5,000 a 15,000 va a las AFAP, y por encima de 15,000 pueden aña-
dirse aportaciones voluntarias; (iv) la contribución del empleador se redujo en 2%, en el sistema
mixto se impone hasta 15,000 pesos y toda se asigna al programa público reformado; (v) todas
las contribuciones se aplican al sistema público antiguo para aquellos asegurados que decidie-
ron quedarse en el mismo; (vi) el Estado cubre cualquier déficit del sistema/ programa público;
(vii) la edad de retiro se fijó en 60 años para ambos sexos (un aumento de 5 años a la mujer con
respecto a la edad anterior a la reforma) y se exigen 35 años de trabajo/ contribución (condi-
ciones iguales en ambos sistemas); (viii) no hay derecho a bono de reconocimiento o prestación
compensatoria, ni tampoco hay pensión mínima en el programa de CPI, ya que existe una pen-
sión básica en el programa público reformado; (ix) las AFAP pueden ser organizadas por el BPS
(que por ley estableció la primera) y otras dos instituciones públicas o por el sector privado (va-
rios tipos); y (x) no se creó una Superintendencia de AFAP, el Banco Central ejerce funciones de
regulación y supervisión, mientras que el BPS cobra las contribuciones y lleva una historia la-
boral de cada asegurado.
En septiembre de 1996, había sólo 266,000 afiliados en el sistema mixto (29% del total de
afiliados), en 6 AFAPs que tenían
acumulado un fondo de pensión de US$26 millones, equivalente a sólo 0.2% del PIB; no se pu-
do obtener información sobre la rentabilidad del fondo (Mesa-Lago, 1997).
7.a. Paralelo: Perú
En Perú primero se promulgó un decreto (1991) que creó por primera vez en la región el
sistema paralelo o selectivo; luego se dictó un nuevo decreto (después de la suspensión de las
garantías constitucionales en 1992) que derogó al anterior y seguía el modelo chileno; sin em-
bargo, la ley definitiva promulgada en diciembre de 1992 retornó al modelo paralelo aunque con
algunos cambios. El sistema comenzó a funcionar en junio de 1993 y, como antes de la refor-
ma, es obligatorio para los trabajadores dependientes pero voluntario para los independientes.
En este modelo, el programa público (Instituto Peruano de Seguridad Social: IPSS) no se cierra,
pero compite con AFPs con CPI y administración privada. Los asegurados presentes y futuros,
independientemente de su edad, pueden escoger entre el programa público y una AFP. En todo
caso se puede cambiar de AFP una vez por año.
El programa de pensiones del IPSS perdió su autonomía y se convirtió en una Oficina de

Normalización Previsional (ONP) que es una dependencia estatal. Hasta julio de 1995 el sistema
público continuó con pequeñas modificaciones y las mismas contribuciones: 6% el empleador y
3% el asegurado. Pero en las AFPs la contribución del empleador se eliminó mientras que la
contribución básica del asegurado se aumentó al 10%, más 3.5% para pagar la comisión de la
AFP y la prima del seguro de invalidez y muerte, así como un 1% que se transfería en solidari-
dad al ONP (además se permiten contribuciones adicionales voluntarias de asegurados y em-
pleadores). Los salarios de los asegurados que se transferían a las AFPs se incrementaban en
96
aproximadamente un 13.5% pero sólo una vez; la inflación podía reducir el salario real futuro
pero el incremento de 11.5 puntos porcentuales en la contribución del asegurado se imponía
indefinidamente sobre el salario. Un asegurado que regresaba al IPSS perdía el aumento sala-
rial concedido.
Las condiciones de acceso en la ONP básicamente no se cambiaron pero en las AFPs la

edad de retiro se aumentó en diez años para mujeres y cinco años para hombres (de 55/60 a
65). A diferencia de Chile, no se garantizaba una pensión mínima en las AFPs, y el bono de re-
conocimiento se había concedido sólo a un 1% de los que se pasaron a las AFP, tiene un máxi-
mo y no gana interés aunque se ajusta a la inflación. Las diversas contribuciones y condiciones
de acceso en los dos sistemas proveían incentivos a los asegurados para quedarse en la ONP y
no cambiarse a las AFPs, en contra del interés de los empleadores (que querían eliminar sus
contribuciones) y creando una fuerte barrera a la extensión del nuevo sistema. A mediados de
1995, 982,000 asegurados se habían traspasado a las AFPs (contrastado con una predicción de
1.5 millones), un 25% del total afiliado, y sólo la mitad de ellos era contribuyente activo, y el
número de AFPs se redujo de 8 a 6, mediante fusiones.
La paralización del traspaso al nuevo sistema forzó la promulgación de legislación en 1995-

96, que homologó la edad de retiro y las contribuciones en los dos sistemas: (i) la edad de retiro
se fijó en 65 años para ambos sexos (aumentando cinco años a los hombres y 10 años a las
mujeres asegurados en la ONP); (ii) en las AFPs la contribución del asegurado se redujo de 10%
a 8% para vejez, más un promedio de 3.8% para la prima de invalidez y muerte y las comisio-
nes a las AFP; en la ONP se aumentó la contribución del asegurado de 3% a 11% (incluyendo
vejez, invalidez y muerte) y se eliminó la contribución del empleador y el 1% de solidaridad (en
1997 la contribución del asegurado se aumentó de 11% a 13% con lo cual es 1.2% mayor que
en las AFPs); y (iii) se prometió establecer los requisitos y condiciones para garantizar una pen-
sión mínima en las AFP (pero con la diferencia financiada por éstas en vez de por el Estado;
hasta fines de marzo de 1997 la reglamentación prometida no había sido promulgada).
Las anteriores medidas promovieron un traspaso notable de asegurados a las AFPs cuyo
número, sin embargo, se redujo a 5 a fines de 1996. Estas contaban con 1.3 millones de afilia-
dos o 58% del total, habían acumulado un fondo de US$949 millones (2% del PIB) y el rendi-
miento real del fondo promedió 7.1% desde su creación. Dicho rendimiento, no obstante, ex-
hibió una tendencia declinante: promedió 9% desde su inicio hasta fines de 1994, 5.6% en
1995 y 5.8% en 1996 (Adrianzén, Barúa et al 1996; "Ley No. 26504" 1995; Mesa-Lago, 1997).
7.b. Paralelo: Colombia

A principios de 1992 el Presidente de la República sometió al Congreso una propuesta de
reforma que básicamente seguía el modelo chileno pero, debido a la crítica y oposición en el
Congreso, dicha propuesta fue retirada a fines de 1992, ligeramente modificada y sometida
como proyecto de ley a mediados de 1993. La persistente oposición en el Congreso finalmente
forzó un compromiso y la aprobación del sistema paralelo o selectivo, en diciembre de 1993,
que comenzó a funcionar en abril de 1994. Pero con diferencias importantes con el modelo pe-
ruano.
El programa público (Instituto de Seguro Social: ISS) se basa en la prima media escalonada
97
y continúa pero ha sido reformado. Los asegurados mayores de 35/40 años (mujeres/hombres)
pudieron mantener sus antiguas condiciones de acceso; los menores de 35/40 años quedaron
cubiertos por el nuevo sistema pero pueden escoger entre el ISS y el programa de CPI (adminis-
trado por SAFPs), al igual que los trabajadores que entran por primera vez al mercado laboral.
Las transferencias entre el ISS y las SAFPs se limitan a una por cada tres años, y los cambios
entre las últimas a dos por año. Los programas de pensiones independientes del sector público
se cerraron e incorporaron al ISS. El sistema es obligatorio para los trabajadores dependientes
y voluntario para los independientes.
Las contribuciones de los empleadores y asegurados se aumentaron y homologaron en el

ISS y las SAFPs: un total de 13.5% más 1% por los asegurados que ganen más de 4 salarios
mínimos y que se destina a un Fondo de Solidaridad para ampliar la cobertura de trabajadores
de bajo ingreso, tales como mujeres microempresarias. La contribución no es definida en el ISS
(ya que se basa en la prima media escalonada) pero es definida en el programa de CPI.
En el ISS las condiciones de acceso son definidas: (i) 55/60 años para el retiro, que se in-
crementan gradualmente a 57/62 años, más 20 años mínimos de trabajo/contribu-ción; (ii)
una base salarial que es los 10 últimos años de servicios o toda la vida laboral activa del asegu-
rado, a elección de éste; y (iii) un 65% del salario base que puede incrementarse gradualmente
al 85% si el asegurado continúa trabajando y contribuyendo 8 años más que el mínimo de 20
años. La contribución total del 13.5% ó 14.5% se destina por entero al ISS. El aumento de las
contribuciones y endurecimiento de las condiciones de acceso han reforzado al ISS cuya reserva
de pensiones aumentó más de tres veces en 1993-95.
El programa de CPI es similar al modelo chileno, con algunas diferencias. Las SAFPs tienen
administración múltiple: pueden ser operadas por instituciones privadas, públicas, cooperati-
vas, gremiales, subsidios familiares, mutuales, etc. Ya se ha visto que se mantuvo y aumentó la
contribución del empleador. La contribución total del 13.5% cubre el depósito en la cuenta in-
dividual del asegurado, que es un 10%, y el resto se destina a la comisión de la SAFP (2.6%)
más la prima que ésta paga a la compañía de seguros para cubrir el riesgo de invalidez y muer-
te (0.9%). Un bono "pensional" reconoce las contribuciones que el asegurado hizo al programa
público, se ajusta a la inflación y gana un interés real de 3% a 4% anual, pero requiere 3 años
previos de contribución y tiene un techo. Las prestaciones no son definidas pero no se fija ni
edad ni período de contribución para el retiro, sólo se exige que la cuenta individual pueda fi-
nanciar una pensión 10% superior al salario mínimo. El asegurado tiene derecho a una pensión
mínima pero ésta requiere tener 57/62 años de edad, más 23 años de contribución.
A fines de 1996, 10 SAFPs, tenían 2.1 millones de afiliados (un 40% del total), el fondo
acumulado ascendía a US$468 millones (0.6% del PIB), y la rentabilidad promedio del fondo en
1995-96 fue 6.7% (no se dispone de información para 1994-95).(SB 1996; Mesa-Lago, 1997).
C. La Reforma de las Pensiones: Ventajas y Desventajas de los Modelos
Las comparaciones entre las ocho reformas estructurales son difíciles debido a que la de
Chile lleva 16 años en funcionamiento, mientras que la de Perú tiene menos de 4 años, las de
Colombia y Argentina menos de 3, la de Uruguay menos de un año, y las de Bolivia, El Salvador
98
y México no han comenzado a operar. Es prácticamente imposible comparar las reformas es-
tructurales con las no estructurales debido a las notables diferencias en sus caraterísticas. Al
tiempo de concluir este trabajo había varios países estudiando reformas previsionales y el deba-
te envolvía cuatro posiciones, con variantes: el modelo chileno sustitutivo con administración
privada (o con administración múltiple como en México), el argentino-uruguayo mixto, el co-
lombiano-peruano paralelo, y reformas no estructurales. Entre dichos países se encontraban
Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela. El análi-
sis de las ventajas y desventajas de dichos modelos, así como de las diferencias en las condi-
ciones sociales, económicas, políticas y de seguridad social entre los países es importante para
ayudarles a seleccionar el modelo que mejor se adapte a sus necesidades.
1. Reformas No Estructurales
a. Costa Rica
La reforma no estructural de Costa Rica hizo más estrictas las condiciones de adquisición
de la CCSS, aumentó sus contribuciones, y sentó las bases para resolver el problema de las
pensiones independientes del sector público con lo cual eliminó privilegios y completó la unifi-
cación del sistema. La cobertura de este sistema es casi universal y funciona la solidaridad me-
diante transferencias para la cobertura de los indigentes; el valor real de las pensiones se res-
tauró después de una caída. El programa voluntario de pensiones complementarias abarca el
25% de los asegurados y ha acumulado un fondo considerable. Pero el costo del sistema y la
contribución salarial son ya muy altos y parece tener un desequilibrio actuarial. Esto ha forza-
do la consideración de una nueva reforma que incluye el endurecimiento de las condiciones de
acceso y un programa obligatorio de pensiones complementarias.
b. México
La primera reforma (no estructural) mexicana aumentó las contribuciones y flexibilizó las
reglas de inversión del IMSS, pero no reformó las condiciones de acceso (que ya son bastante
estrictas), ni redujo los altos gastos administrativos, y restauró el valor real de las pensiones a
casi el nivel de 1980. Estos cambios, no lograron evitar el desequilibrio contable que se proyec-
ta para 2002. Además el IMSS carece de un elemento fuerte de solidaridad en las pensiones
(aunque si lo tiene en salud) y la cobertura de la PEA (uniendo a todos los seguros sociales) no
llega al 40%. Las posibilidades de aumentar significativamente dicha cobertura son escasas
pues el 7% de la contribución salarial (SAR y vivienda) fueron destinadas a mejorar las pensio-
nes y beneficios de los ya cubiertos en vez de extender la cobertura. El SAR cubría a casi la ter-
cera parte de la PEA y acumuló en tres años una tercera parte del fondo de las AFP en Chile,
pero esto se explica por una población casi 8 veces mayor en México que en Chile. Además, el
rendimiento real del SAR promedió 5% (menos de la mitad del de Chile y subsidiado por el Es-
tado) y el de la subcuenta de vivienda fue negativo (promedió -4.65% en 1993-95). La grave cri-
sis económica de México en 1995 agravó estos problemas e hizo más fuerte la presión para in-
crementar el ahorro y la inversión domésticos.
2. Reformas Estructurales
a. Sustitutivos: Chile, Bolivia, El Salvador y México
99
La reforma de las pensiones en Chile ha generado las siguientes ventajas importantes: (i)
reducción de la contribución salarial del asegurado; (ii) pensiones más elevadas en nuevo sis-
tema (hasta ahora) y un otorgamiento más fácil y rápido de las mismas; (iii) erradicación de los
regímenes privilegiados (con excepción de las fuerzas armadas, lo cual es cierto en todas las re-
formas, salvo n Bolivia); (iv) bono de reconocimiento por las contribuciones anteriores abonadas
al programa antiguo (con ajuste a la inflación e interés real del 4% anual); (v) garantías estata-
les para los asegurados en cuanto a: rendimiento mínimo de la inversión, bancarrota de AFPs o
compañías de seguro, etc.; (vi) rendimiendo real muy alto de la inversión (12.2% promedio); y
(vii) eventual desaparición del oneroso programa antiguo.
No obstante, contra las expectativas de los fundadores, existen desventajas y preguntas sin
respuesta sobre la reforma chilena: (i) 54% de los afiliados no contribuye activamente al pro-
grama de CPI y o bien la cobertura global efectiva de la PEA es menor o el costo fiscal de la pen-
sión mínima va a ser mucho mayor que lo proyectado; (ii) la cobertura del sector informal de la
fuerza laboral es mínima, por ejemplo, sólo un 11% de los trabajadores independientes está afi-
liado y un 4% es contribuyente activo (la mayoría de estos son profesionales de relativamente
alto ingreso) pero este grupo, relativamente pequeño en Chile, constituye la mayoría de la fuer-
za laboral en muchos países latinoamericanos; (iii) hay una alta concentración de la cobertura
de afiliados en las tres AFP más importantes, creciendo de 60% a 69% del total; el número de
AFPs se mantuvo estático en 12 en 1981-87, aumentó a 21 en 1994 y cayó a 13 en 1996, sólo
una más que al comienzo; (iv) la elección de AFP por el asegurado es principalmente el resulta-
do de la actividad de los vendedores (15,432 en 1995, los cuales absorbieron el 41% del costo
administrativo total y cambiaron al 45% del total de asegurados contribuyentes), así como de la
publicidad, y no de los mayores rendimientos y menores comisiones de las AFPs, lo que indica
que el asegurado no tiene el conocimiento suficiente para tomar decisiones y que, por tanto, el
sistema no es tan competitivo como se pregona; (v) hay proyecciones contradictorias de las ta-
sas futuras de reemplazo salarial, las que fluctúan entre 37% y 86% para los hombres y de 32%
a 57% para las mujeres (lo que demuestra una notable discriminación por sexo) según se usen
supuestos pesimistas o optimistas para esos cálculos; (vi) hay dudas sobre la capacidad del
mercado interno de capitales para absorber el monto creciente de fondos (a fines de 1996 igual
a 39% del PIB y que se proyecta alcanzará el 100% del PIB en el año 2025); (vii) los altos ren-
dimientos de las acciones de empresas parecen estar inflados artificialmente por la cantidad re-
ducida de las que califican en la bolsa; la autorización para invertir hasta el 9% del fondo en
instrumentos extranjeros (una posible alternativa para canalizar el creciente flujo de capital de-
bido a la limitada disponibilidad de oportunidades internas de inversión) no ha dado resultado
hasta ahora; y el rendimiento real negativo en 1995 (-2.5%) ha provocado una caída en la pro-
porción del fondo invertido en acciones de empresa; (viii) no hay evidencia de que el sistema
como un todo (combinando el antiguo y el nuevo) haya tenido un efecto positivo neto sobre el
nivel de ahorro interno, por lo contrario, en 1981-95 el balance neto resultó negativo en cada
año y promedió -2.6% en el periodo; esto se debe, a pesar de la acumulación enorme del fondo
de CPI, a que el costo fiscal de la reforma es mayor, porque el Estado debe sufragar el déficit del
programa público, el bono de reconocimiento y la pensión mínima; y (x) hace falta un balance
actuarial global de todo el sistema, y las proyecciones de los costos futuros varían ampliamente
porque los datos son incompletos (Arenas 1997; Mesa-Lago y Arenas 1997).
La reforma boliviana incorporó un elemento innovativo: el fondo de capitalización colectiva,

100
pero el mismo discrimina arbitrariamente por la edad del asegurado (los que eran menores de
21 años al 31 de diciembre de 1995 no tienen derecho al bono) y, además, no tiene en cuenta el
ingreso de los beneficiarios; hubiera sido más razonable y progresivo que se hubiese usado ese
fondo para asistir a las personas más necesitadas. Un serio problema es que habrá un duopolio
de AFPs en los primeros 5 años de operación, el gobierno ha asignado a los asegurados a las
dos AFPs y no se permitirán cambios hasta el año 2000, por lo que el sistema no será competi-
tivo. También en los primeros 15 años toda la inversión estará en títulos de la Tesorería y el Es-
tado no ofrece garantía alguna a los asegurados ("Ley de Pensiones" 1996).
La reforma salvadoreña probablemente reducirá los costos fiscales de la transición, porque:

(i) mantiene la contribución del empleador y aumenta la del asegurado, (ii) impone fuertes res-
tricciones a la pensión mínima y al bono de reconocimiento, y (iii) elimina las garantías estata-
les que existen en Chile, pero estas dos últimas limitaciones disminuyen las bondades de dicho
sistema. Además, debido al reducido número de asegurados (como en Bolivia) sólo funcionarán
2 ó 3 AFPs, por lo que no habrá competencia. El mercado de valores recién se ha regulado y
tendrá problema para absorber el flujo de capital por lo que se concentrará la inversión en valo-
res públicos y será difícil diversificar la cartera.
En estos dos países, no sólo se eliminan algunas de las ventajas del modelo chileno sino
que, además, debido a características económicas locales no funcionarán elementos esenciales
como la competencia, y el rendimiento del fondo posiblemente será menor. No hay posibilidades
realísticas de extender la cobertura poblacional con este modelo, lo cual es un problema pues
sólo 12% de la PEA está cubierta en Bolivia y 23% en El Salvador. El sector informal en ambos
países es muy grande y el sistema concede cobertura voluntaria a los trabajadores indepen-
dientes (ya se vió qué proporción tan pequeña de ellos está incorporada al sistema chileno).
La reforma mexicana se distingue de las tres anteriores porque su administración no es

exclusivamente privada sino múltiple. Este modelo debería reducir también los costos fiscales
de la transición pues mantiene la contribución del empleador, elimina el bono de reconocimien-
to (aunque da la opción a los actuales asegurados de acogerse a las condiciones de acceso del
sistema antiguo al tiempo del retiro), requiere 24 años de contribución para otorgar la pensión
mínima, y no otorga otras garantías estatales como en Chile. Debido al gran tamaño de la po-
blación cubierta y mayor desarrollo del mercado de capitales, existen muchas más posibilida-
des de mejor competencia en México que en Bolivia y El Salvador (hay 17 AFORES aprobadas) y
de más alto rendimiento de la inversión (pero en el primer año de funcionamiento toda la inver-
sión deberá estar colocada en valores públicos). Aunque la cobertura de la PEA en México es
mayor (38%) que en los otros dos países, existe un vasto sector informal que será igualmente
difícil de cubrir con el nuevo sistema, que sólo ofrece cobertura voluntaria a los independientes.
b. Mixtos: Argentina y Uruguay

El sistema mixto combina ventajas del seguro social y del programa de CPI. El manteni-
miento del programa público (aun-que reformado), sostiene elementos básicos de solidaridad,
mientras que la CPI estimula el ahorro individual y provee pensiones complementarias de
acuerdo con el ingreso/contribuciones del asegurado. Además, este sistema debería reducir los
costos fiscales de la transición en los dos países, por las razones siguientes: (i) el déficit del pro-
grama público es mucho menor que en Chile, porque dicho programa no se cierra y continúa
101
recibiendo las contribuciones de los empleadores (que no fueron eliminadas como en Bolivia,
Chile y Perú), además las condiciones de acceso se han hecho más estrictas y adecuadas a las
características demográficas de estos países; (ii) el costo del bono de reconocimiento en Argen-
tina (prestación compensatoria que realmente no era necesaria) es también menor porque tiene
un techo y no paga interés, mientras que en Uruguay no se otorga dicho bono porque los ase-
gurados en el sistema mixto no se transfieren de un programa a otro; y (iii) el Estado no tiene
que garantizar una pensión mínima en el programa de CPI, pues el programa público paga una
pensión básica y los años de contribución requeridos para acceder a dicha pensión son más al-
tos que en Chile (lo cual debería reducir a los "free raiders"). Los cambios de administradoras se
limitan a dos por año, lo cual debe disminuir los costos de mercadeo y vendedores. En Argenti-
na se creó una agencia estatal unificada de recaudación que resuelve el problema sufrido por
los empleadores chilenos de llenar múltiples formularios para las varias instituciones adminis-
tradoras de la seguridad social. El número de AFJPs en Argentina es de 21 (actualmente el más
alto de todos los países) y el grado de concentración de los asegurados en las tres mayores es
40% (el más bajo), por lo que parece haber mayor competencia. Este es un punto interesante
pues Argentina no sigue el modelo chileno de administración privada exclusiva, sino que hay
múltiples tipos de gestores de las AFJPs. Además, en Argentina, el rendimiento real de la inver-
sión ha sido hasta ahora más alto que en Chile, aunque el periodo de funcionamiento de la
primera es muy corto para llegar a conclusiones sólidas en este punto. En ambos países los
trabajadores independientes siempre han estado cubiertos y esto continúa en el nuevo sistema,
por lo que la cobertura poblacional es más amplia que en Chile.
En cuanto a las desventajas, hay dudas sobre si el programa público será autofinanciable
con parte de los ingresos por contribuciones que antes recibía (sólo 60% en Argentina). Esto
pudiera en parte compensarse con los nuevos impuestos concedidos por el Estado, más el en-
durecimiento de las condiciones de adquisición (más en Argentina que en Uruguay), la elimina-
ción de privilegios y la reducción del monto de las pensiones antiguas a una básica. Pero habrá
que esperar un tiempo para encontrar respuesta a esta duda. También, como en Chile, se re-
porta en Argentina que sólo 58% de los afiliados contribuyen activamente al programa. En Uru-
guay se permite invertir hasta el 100% del fondo en valores públicos y no se dispone de infor-
mación sobre la composición actual de la cartera y el rendimiento real del fondo. Aunque hay
más flexibilidad en Uruguay que en Bolivia (y en el primer año en México), en que obligatoria-
mente hay que invertir todo el fondo en valores públicos, el máximo de Uruguay es el doble que
el legal y actual de Argentina y Chile, y diez veces la proporción actualmente invertida en dichos
instrumentos en Colombia y Perú.
c. Paralelos: Colombia y Perú
Este modelo tiene la ventaja de que los asegurados, presentes y futuros, pueden escoger
entre el programa público y el de CPI (con administración privada en Perú y múltiple en Colom-
bia). Esta libertad, por tanto, es mucho más amplia que el modelo sustitutivo, a par que se
termina el monopolio de la seguridad social (ONP e ISS) y se estimula la competencia. El modelo
colombiano de inicio tenía varias ventajas sobre el peruano: las condiciones de adquisición se
hicieron mucho más estrictas y las contribuciones de ambos programas se homologaron. Por lo
contrario, en Perú, hasta 1995, las contribuciones del asegurado en ONP eran inferiores que en
las AFPs, mientras que las condiciones de acceso eran más liberales en el primero. Por ello, la
proporción de asegurados que se pasó al programa de CPI fue muy baja en Perú, hasta que se
102
homologaron las contribuciones y algunas condiciones de acceso en los dos programas. En
1996 el 58% de los asegurados se había cambiado al programa de CPI en Perú y 40% en Co-
lombia; esta diferencia actual parece explicarse por una mejor situación financiera del ISS ver-
sus la ONP. En ambos países se han puesto limitaciones al bono de reconocimiento y a la pen-
sión mínima, por lo que su costo deberá ser menor. En Colombia se restringen los cambios de
administradoras a dos por año, lo que debe reducir los costos de mercadeo y vendedores, mien-
tras que en Perú no hay limitaciones (como en Chile) por lo que dichos costos deben ser más al-
tos.
En Perú, el bono de reconocimiento se ha otorgado a menos del 1% de los asegurados y la

pensión mínima no se otorgaba inicialmente; en 1995 se estableció el principio legal sobre la
segunda pero se cargó su financiamiento a las AFPs (en vez del Estado) y no se ha dictado la
regulación necesaria, por lo que no está en vigor. Más aún, el Estado no garantiza el rendimien-
to mínimo de la inversión, ni las pensiones en caso de bancarrota de AFPs o compañías de se-
guro, por todo lo cual, el modelo peruano es más duro que el chileno ya que elimina varias de
sus ventajas. En ambos países existe la interrogante sobre si el programa público (ONP e ISS)
estará equilibrado; en el caso peruano esta duda es mayor puesto que no se han restringido to-
das las condiciones de acceso de dicho programa (excepto el aumento de la edad de retiro) como
se hizo en Colombia (en este último las reservas del ISS se han triplicado desde la reforma). En
Colombia existen 9 SAFPs y el grado de concentración en las tres mayores es del 58% (menor
que en todos los países salvo Argentina), mientras que en
103
Perú el número de AFPs se ha reducido de 8 a 5 y el grado de concentración es el 73% (el más
alto de todos los países). El rendimiento real de la inversión en ambos países (7.% en Perú y
6.7% en Colombia) es muy inferior a los de Argentina (16.2%) y Chile (12.2%) y en Perú exhibe
una tendencia declinante; el tamaño más pequeño del mercado de valores en los dos países (o
características de los modelos) pudiera explicar esta diferencia. Sólo el 45% de los afiliados son
contribuyentes activos en Perú y una mitad en Colombia, proporciones muy parecidas a las de
los otros países con CPI, lo que refuerza el punto de que la cobertura efectiva debe ser inferior
(o el costo de la pensión mínima será superior en Colombia). Ambos países tienen una cobertu-
ra de la PEA superior a las de Bolivia y El Salvador, parecidas a la de México, pero muy inferior
a las de Argentina, Chile y Uruguay: 32% en Perú y 38% en Colombia. El sector informal en
ambos es considerable (enorme en Perú) y la cobertura de los independientes es voluntaria en
ambos, lo que crea fuertes obstáculos a la extensión de la cobertura poblacional. En Colombia
se creó un Fondo de Solidaridad con la contribución del 1% del salario de los asegurados de in-
greso medio-alto, pero estos recursos serán muy reducidos para tener un impacto importante
en dicha extensión. En Perú inicialmente existió una contribución del 1% ("solidaridad") para
fines asistenciales, pero se abolió en 1995.
D. Resumen de las Principales Lecciones de las Reformas y Aplicación a Nicaragua
Varias lecciones importantes se derivan del análisis de las características y ventajas-

desventajas de las reformas estudiadas en pensiones y salud, lecciones que deben de ser teni-
das en cuenta en la reforma de Nicaragua:
1. Modelo Unico-Universal o Diversidad
Todas las reformas son distintas, aun cuando el modelo general sea el mismo. Por ejemplo,
los cuatro países que siguen el modelo sustitutivo en pensiones (Chile, Bolivia, El Salvador y
México) muestran diferencias notables en cuanto a: el "cierre" del sistema antiguo, la libertad e
elección dada al asegurado para quedarse o mudarse, la contribución del empleador, el bono de
reconocimiento y la pensión mínima, el tipo de administración del programa de CPI, las garan-
tías del Estado, etc. Dichas diferencias son aún más importantes entre los tres modelos genera-
les. Hemos notado también notables diferencias entre los tres tipos de reforma de salud y de-
ntro de cada uno de ellos. La pretensión de que existe un modelo universal de reforma (al me-
nos en pensiones) no está validada por las reformas ocurridas en los ocho países. Nicaragua no
debe dejarse llevar por el espejismo de que hay un sólo modelo de reforma y de que este es per-
fecto, por lo contrario, debe estudiar las ventajas y desventajas de los modelos existentes, esco-
ger aquél que sea el más adecuado y adaptarlo a sus condiciones económico-sociales y necesi-
dades.
2. Costo Fiscal de la Transición y Regresividad
Hay que evaluar con extremo cuidado el costo fiscal de la transición en la reforma pensio-
nal. El mantenimiento de los derechos adquiridos, el bono de reconocimiento, la pensión míni-
ma y las otras garantías estatales son todos elementos humanitarios de la reforma, pero gravo-
sos en extremo. Las reformas que siguieron a la chilena han tratado de reducir este costo con
restricciones y cambios pero siempre pagando cierto precio social. Es preciso, por tanto, equili-
104
brar dichas concesiones o bondades con una evaluación precisa de la carga que ellas impon-
drán a la sociedad (presente y futura) y los costos alternativos para otros programas públicos
que protegen a grupos de ingresos mucho más bajos que el de los asegurados. Mientras más
reducida es la cobertura poblacional en el país, más regresivo se vuelve el subsidio estatal para
consolidar el sistema de protección de una minoría. La bajísima cobertura poblacional de Nica-
ragua y las difíciles condiciones económico-sociales heredadas de la guerra civil (incluyendo un
índice muy alto de pobreza), hacen especialmente importante la evaluación de los costos fisca-
les de la transición y su impacto progresivo o regresivo.
3. Mercado, Administración Privada, Competencia y Morosidad
El mercado y la administración privada no aseguran forzosamente la competencia, el con-

trol de la evasión y la morosidad, la reducción de los costos administrativos, etc. Ya se ha visto
que existe una alta concentración de asegurados (entre 40% y 100%) en las tres aseguradoras
de pensiones mayores), que entre 45% y 58% de los afiliados no contribuyen activamente al sis-
tema nuevo, y que la selección de la administradora por el asegurado no se basa en el alto ren-
dimiento y baja comisión, sino en la acción de los vendedores y la publicidad, los cuales alzan
los costos de administración. Se ha notado que la Argentina, que tiene un tipo de administra-
ción múltiple, muestra el mayor número de AFJPs, el menor grado de concretación de asegura-
dos, y el rendimiento real más alto del fondo. La pretendida libertad de elección de administra-
dora, como base esencial de la competencia, no existe legalmente en Bolivia ni en la práctica en
El Salvador. Con la pequeña población de Nicaragua y una PEA aún más pequeña cubierta por
la seguridad social, el número potencial de administradoras de pensiones sería a lo más de dos
y se crearía un duopolio que concentraría el 100% de los asegurados e impediría la competen-
cia (como ha ocurrido en Bolivia, que tiene una PEA cubierta 70% mayor que la de Nicaragua).
4. Programa de CPI, Mercado de Valores y Rendimiento del Fondo
La creación de un programa de CPI no genera ipso facto un dinámico y seguro mercado de

valores y un alto rendimiento positivo de la inversión del fondo. Los países que tienen pequeñas
poblaciones cubiertas y carecen de un mercado de valores e industria del seguro (o estos son
incipientes y no están regulados) confrontarán fuertes obstáculos para encontrar instrumentos
financieros rentables y diversificar la cartera. En los cuatro países en que la reforma ha funcio-
nado por cierto tiempo, el promedio del rendimiento real anual oscila entre 7% y 16%, lo cual es
muy alto y positivo, pero sucede que estos países tienen poblaciones cubiertas relativamente
grandes y mercados de valores regulados y con cierta trayectoria. Dichos rendimientos no serán
necesariamente logrados en otros países con condiciones distintas. Nicaragua tiene sólo
208,152 trabajadores cubiertos por el régimen IVM del INSS (un número inferior al de Bolivia y
El Salvador), no cuenta con un mercado de valores ni una industria del seguro y estos no están
regulados por la ley.
5. Impacto en el Ahorro Nacional
La reforma de pensiones (especial-mente la sustitutiva) se promueve en todos los países

como un paso esencial para aumentar el ahorro nacional. Como prueba de ello se apunta que
en Chile, el fondo de pensiones equivale al 40% del PIB (en los otros países fluctúa entre 0.2% y
105
2% del PIB pero puede alegarse que esto, al menos en parte, se debe al período mucho más cor-
to de funcionamiento del sistema). Pero se omite el costo fiscal de la transición del sistema por
el déficit del programa antiguo cerrado, el bono de reconocimiento y la pensión mínima. Cuan-
do se combinan ambos en Chile, el balance neto en 1981-96 es negativo en todos los años y
promedia -2.6% del PIB en el periodo. De ahí que, hasta ahora, no existe prueba alguna de que
el programa de CPI genera un balance positivo neto en el ahorro nacional. Debido a las condi-
ciones explicadas en el acápite anterior con respecto a Nicaragua, es virtualmente imposible
que un sistema de CPI pueda generar un aumento en el ahorro nacional; si este objetivo es in-
alcanzable (al menos por un largo período de tiempo), la reforma no debe estar centrada en el
mismo, pero tener en cuenta otras metas más viables.
6. Cobertura Poblacional
En Argentina, Chile y Uruguay, la cobertura de la PEA en pensiones es aproximadamente

del 80% ( y era muy similar antes de la reforma), pero en Colombia, México y Perú fluctúa entre
32% y 38%, y en Bolivia y El Salvador entre 12% y 23%. Sólo en Argentina y Uruguay se cubre
obligatoriamente a los trabajadores independientes, mientras que en los otros países la cober-
tura es voluntaria (tanto en pensiones como en salud). En Chile sólo 11% de los independientes
están afiliados en pensiones y 4% son contribuyentes activos (mayormente profesionales en el
sector formal); si esto ocurre en este país, 16 años después de iniciada la reforma, con una co-
bertura general altísima y un sector informal y de trabajadores independientes de los más pe-
queños en la región, las posibilidades de extensión de la cobertura en países con una mayoría o
gran parte de la fuerza laboral informal son virtualmente nulas. La reforma de la seguridad so-
cial no debe ignorar este punto y menos aún asignar importantes recursos fiscales para apun-
talar la cobertura de la minoría asegurada, cuando dichos recursos serían mejor utilizados en
crear empleo productivo, proporcionar pequeños préstamos a microempresas, estimular la lega-
lización del sector informal, proveer redes de protección mínima a los más pobres, etc. En Nica-
ragua sólo un 14.3% de la PEA está actualmente cubierta por el INSS en IVM (un 13% de la po-
blación está cubierta en enfermedad-maternidad por el INSS), proporción ligeramente más alta
que la de Bolivia que es la más baja entre los ocho países. Las barreras de extensión a la cober-
tura son formidables: el 18% de la fuerza laboral está desempleada y un 35% subempleada (un
total de 53%), más del 60% de la PEA es informal (93% entre los trabajadores por cuenta propia
y familiares no remunerados) y el 48% de la población radica en el área rural; todo estos grupos
o bien no tienen cobertura o ésta es minúscula. De ahí que la reforma debe asignar prioridad a
extender la cobertura poblacional, tanto en salud como en pensiones.
7. Papel del Estado
El papel del Estado ha sido esencial en todas las reformas, incluyendo las de tipo sustituti-
va con administración privada: haciendo obligatoria la afiliación al sistema, financiando la
transición, creando una Superintendencia (en la mayoría de los países fi
106
nanciada por el fisco y en otros por las administradoras) que estrictamente regula y supervisa
el sistema, brindando garantías al sistema y a los asegurados. Sin este rol estatal crucial, el sis-
tema no hubiera tenido éxito ni en Chile ni en los otros países. Pero en Argentina, Colombia,
Chile, México y Uruguay históricamente el Estado cumplía con sus obligaciones de seguridad
social antes de la reforma y ha continuado con esa tradición después de la misma. Por lo con-
trario, en El Salvador, Perú y la mayoría de los países latinoamericanos, el Estado ha jugado un
papel negativo en la seguridad social: no ha contribuido regularmente como empleador y terce-
ra parte (generando una enorme deuda que se ha devaluado progresivamente y a veces evapo-
rado con la inflación); ha obligado al seguro social a depositar sus fondos en la banca central
sin indexar el principal y sin pagar interés (o pagándolo pero con tasas reales negativas); o ha
forzado al seguro social a invertir casi todas sus reservas en papeles públicos sin valor. El Es-
tado en Nicaragua ha jugado un papel negativo en la seguridad social y contribuido a su crisis,
es por tanto necesario un cambio drástico en ese papel, cualquiera que sea el tipo de reforma
que se adopte, para que ésta pueda funcionar y tener éxito. Los aportes estatales deben usarse
para extender la cobertura a los sectores de bajos ingresos y pobres.
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111
LISTA DE ABREVIATURAS
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CELADE Centro Latinoamericano de Demografía
CPI Capitalización Plena e Individual
CINASE Centro de Investigación y Asesoría Socioeconómica
CORNAP Corporación Nacional de Privatización
EM Enfermedad y Maternidad (Programa del INSS)
EMP Empresas Médicas Previsionales
FONIF Fondo Nicaragüense de la Ninéz y la Familia
INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
INSS Instituto Nicaragüense de Seguridad Social
INSSBI Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar Social
IPC Indice de Precios al Consumidor
IVM Invalidez, Vejez y Muerte (Programa del INSS)
MINSA Ministerio de Salud
OIT Organización Internacional del Trabajo
PEA Población Económicamente Activa
RP Riesgos Profesionales (Programa del INSS)
SAP Sociedades Administradoras de Pensiones
SNUS Sistema Nacional Unico de Salud
VG Víctimas de Guerra (Programa administrado por el INSS)
La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma. 113

ANEXOS:
BASES TECNICAS DE LA EVALUACION ACTUARIAL
POBLACIONES INICIALES
Poblaciones iniciales de activos, jubilados e inválidos por sexo, 1994
Activos Jubilados Inválidos

Edad Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres
14
15 34 17 1
16 43 27 2
17 101 32 1
18 171 75 2
19 483 184 3
20 854 487
21 1,326 854
22 2,132 1,666 1 2
23 1,942 2,078 4 1
24 2,487 2,780 3 3
25 2,892 3,430 2 10
26 3,265 3,939 6 6
27 3,279 3,840 12 9
28 3,834 4,237 10 10
29 4,069 4,241 6 13
30 4,450 4,333 11 15
31 4,334 4,123 13 11
32 4,731 4,233 13 18
33 4,103 3,646 15 16
34 4,911 4,149 26 30
35 4,180 3,552 19 36
36 4,166 3,374 31 47
37 3,744 2,971 27 36
38 4,175 3,190 40 37
39 3,614 2,825 29 41
40 3,762 2,589 34 58
41 2,968 2,159 29 60
42 3,321 2,146 32 66
43 2,401 1,578 40 76
44 2,918 1,941 37 78
45 2,327 1,476 43 90
46 2,494 1,490 43 104
47 2,068 1,204 61 113
48 1,944 1,020 62 116
49 2,142 1,105 66 168
50 1,868 813 63 145
51 1,586 618 95 183
52 1,750 686 81 171
53 1,233 479 119 188

Conclusión

54 1,569 518 97 200
55 1,269 434 141 223
56 1,323 442 148 235
57 1,175 360 181 291
58 1,120 328 179 298
59 1,152 312 187 240
60 781 193 156 160 209 228
61 799 160 389 142 195 178
62 671 150 647 197 196 198
63 694 156 768 206 130 177
64 526 119 739 222 144 119
65 391 65 941 260 111 110
66 442 74 853 234 96 87
67 334 60 1,006 259 90 82
68 346 46 857 205 62 60
69 233 34 842 211 52 39
70 211 26 739 173 33 22
71 183 27 746 173 16 33
72 158 28 739 176 18 17
73 122 12 844 171 15 8
74 121 18 558 124 1
75 76 11 583 110 5 5
76 64 11 463 108 5 3
77 65 6 390 69 5 4
78 31 2 382 77 2
79 54 7 400 97 1 1
80 37 5 285 55 1 1
81 24 8 381 78 3 1
82 37 6 232 49 2
83 17 2 204 34 1
84 24 4 150 33 3
85 7 2 101 27
86 12 1 108 21
87 10 5 91 22
88 7 1 68 12
89 7 2 45 18
90 6 2 28 6
91 4 1 29 9
92 4 1 24 4
93 4 94 63 17 21
94 77
95 112
96 115
97 151
98 157 1
99 1
Poblaciones iniciales de viudas(os), huérfanos y nuevas generaciones, 1994
120
Viudez Huérfanos Nuevas Generaciones
Edad Hombres Mujeres Hombres Mujeres
1 37
2 68
3 108
4 143
5 199
6 252
7 360
8 420
9 468
10 579
11 682
12 773
13 823
14 773 42 32
15 1 281 38 29
16 1 2 422 68 51
17 2 428 118 89
18 1 423 209 158
19 1 3 389 316 238
20 3 5 275 364 275
21 1 6 59 468 353
22 1 9 342 258
23 5 5 369 278
24 4 12 361 273
25 20 328 247
26 1 30 252 190
27 38 256 193
28 19 209 157
29 1 37 197 149
30 43 168 127
31 38
32 48
33 56
34 73
35 1 78
36 80
37 1 82
38 78
39 94
40 92
41 78
42 86
43 93
44 82
45 81
46 1 81
47 72
48 75
49 93

Conclusión

50 85
51 92
52 94
53 110
54 95
55 1 118
56 145
57 159
58 161
59 148
60 165
61 146
62 185
63 194
64 178
65 195
66 185
67 209
68 166
69 160
70 2 144
71 2 126
72 1 152
73 1 154
74 1 117
75 2 123
76 118
77 1 96
78 1 97
79 81
80 75
81 1 92
82 56
83 44
84 38
85 37
86 42
87 24
88 23
89 21
90 16
91 7
92 7
93 41
94
95 4
96 2
97
98 1
99
122
SALARIOS Y GASTOS INICIALES
Gastos iniciales en jubilación, invalidez y viudez por sexo, 1994
Edad Jubilación Invalidez Viudez

Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres
14
15 40,079 1,911
16 60,359 1,911 2,886
17 66,482 9,750
18 52,637 7,917
19 76,973 3,042 5,512
20 36,153 6,422 8,528
21 6,318 3,289 9,516
22 3,809 12,519 6,617 18,512
23 18,733 6,201 13,364 8,281
24 18,070 24,492 14,534 25,324
25 9,620 40,430 40,040
26 21,372 27,508 1,911 48,113
27 48,503 29,458 61,893
28 188,539 41,054 34,151
29 23,933 46,644 1,911 68,133
30 48,984 54,210 66,638
31 57,980 39,364 59,046
32 52,741 69,108 104,364
33 70,486 56,368 86,736
34 93,171 121,940 128,752
35 102,297 145,418 2,288 142,792
36 110,435 161,070 - 171,977
37 108,043 163,917 3,341 165,672
38 160,069 136,331 165,841
39 146,068 168,467 226,369
40 165,750 240,526 216,307
41 134,758 242,060 170,703
42 166,985 284,011 199,836
43 222,144 318,682 238,992
44 211,588 359,229 227,591
45 258,765 410,345 185,211
46 283,556 483,691 1,911 247,442
47 381,043 555,191 205,829
48 421,031 554,190 213,057
49 415,441 896,545 248,105
50 432,523 731,432 219,830
51 613,132 898,794 254,176
52 471,614 830,362 258,024
53 720,551 982,501 291,356
54 749,320 1,081,197 241,865

Conclusión

55 894,673 1,154,361 1,911 397,618
56 1,026,428 1,213,732 447,850
57 1,183,273 1,559,623 463,788
58 1,330,446 1,813,409 483,093
59 1,265,277 1,318,681 485,888
60 2,608,398 1,147,276 1,387,412 1,260,038 501,852
61 3,135,236 830,791 1,241,474 993,850 412,386
62 4,141,254 1,095,198 1,346,618 1,181,180 605,358
63 4,954,859 1,114,334 899,899 1,033,604 580,879
64 4,876,976 1,320,943 1,118,260 671,515 613,847
65 5,717,673 1,364,246 771,966 667,771 718,029
66 5,363,670 1,350,050 690,287 520,078 623,311
67 6,043,154 1,250,821 655,785 486,603 707,941
68 5,082,831 1,020,578 462,644 337,961 516,646
69 5,014,178 1,126,762 393,536 211,250 470,197
70 8,792,225 865,657 297,713 143,637 5,642 489,216
71 9,363,341 968,214 135,382 193,024 4,134 362,323
72 4,820,075 920,127 138,203 84,760 1,911 412,204
73 4,748,510 879,502 69,953 33,384 2,145 446,823
74 3,299,608 570,986 5,005 6,838 1,911 403,195
75 3,379,883 572,871 35,971 28,379 4,134 399,698
76 2,508,155 553,241 39,247 16,939 387,387
77 2,131,675 354,965 25,220 19,136 3,172 286,026
78 2,236,000 373,100 8,242 2,561 2,223 234,624
79 2,276,612 499,174 5,278 9,659 268,307
80 1,452,737 233,090 10,543 8,359 204,256
81 1,881,139 358,852 15,236 9,022 2,223 270,920
82 1,078,142 221,715 572 16,445 156,975
83 946,049 142,181 4,381 127,816
84 649,896 159,809 11,011 139,971
85 436,670 117,702 95,810
86 469,820 99,840 650 101,205
87 354,575 89,830 80,431
88 273,364 48,438 1,001 57,226
89 192,855 84,578 1,417 364 52,533
90 123,968 25,168 40,105
91 123,032 28,210 21,346
92 85,696 14,716 2,210 13,104
93 1,419,093 281,983 253,799 118,014 97,448
94 25,688
95 15,613 1,638 7,397
96 21,827 4,381
97 5,759 1,638
98 12,207 14,014 1,833
99 4,433
Gastos inicial en pensiones de orfandad y salarios promedio, 1994
126
Edad Orfandad Salarios promedio Edad Orfandad Salarios promedio
Hombres Mujeres Hombres Mujeres
1 36,114 47 1,941 1,183
2 64,493 48 1,950 1,171
3 113,646 49 2,061 1,235
4 130,286 50 2,009 1,378
5 176,917 51 1,959 1,111
6 232,752 52 1,883 1,108
7 354,406 53 2,206 1,156
8 405,509 54 1,675 1,056
9 466,141 55 1,941 1,086
10 580,294 56 1,675 1,062
11 725,062 57 1,697 1,225
12 825,045 58 1,807 1,157
13 929,825 59 1,969 1,032
14 894,478 60 1,669 1,193
15 417,885 450 505 61 1,656 1,468
16 542,412 468 508 62 1,684 1,074
17 652,275 526 510 63 1,560 1,181
18 629,681 584 531 64 1,758 1,214
19 594,087 607 617 65 1,646 1,225
20 405,704 718 581 66 1,616 1,232
21 77,194 788 630 67 1,587 1,342
22 807 681 68 1,503 1,051
23 906 757 69 1,270 1,914
24 923 790 70 1,572 1,182
25 1,028 852 71 2,094 1,082
26 1,097 887 72 1,240 982
27 1,141 934 73 1,701 882
28 1,210 964 74 1,196 782
29 1,280 1,006 75 1,489 682
30 1,330 1,041 76 2,019 582
31 1,421 1,061 77 1,098 482
32 1,442 1,065 78 715 482
33 1,534 1,149 79 946 482
34 1,551 1,100 80 946 482
35 1,591 1,145 81 946 482
36 1,687 1,164 82 946 482
37 1,866 1,181 83 1,001 482
38 1,857 1,255 84 946 482
39 1,876 1,240 85 660 482
40 1,860 1,319 86 562 482
41 1,909 1,250 87 775 482
42 1,883 1,200 88 776 482
43 2,047 1,280 89 918 482
44 1,926 1,143 90 918 482
45 1,989 1,220 91 918 482
46 2,014 1,105 92 918 482
93 918

PARÁMETROS DEMOGRÁFICOS
Tasas de mortalidad de activos, jubilados y viudas, 1994
Edad Activos Jubilados Viudas
14 0.00024 0.00020
15 0.00027 0.00022
16 0.00030 0.00025 0.00025
17 0.00034 0.00028 0.00028
18 0.00037 0.00031 0.00031
19 0.00039 0.00033 0.00033
20 0.00040 0.00035 0.00035
21 0.00041 0.00037 0.00037
22 0.00042 0.00045 0.00045
23 0.00043 0.00046 0.00046
24 0.00044 0.00046 0.00046
25 0.00045 0.00046 0.00046
26 0.00046 0.00046 0.00046
27 0.00047 0.00044 0.00044
28 0.00048 0.00040 0.00040
29 0.00049 0.00041 0.00041
30 0.00049 0.00041 0.00041
31 0.00050 0.00042 0.00042
32 0.00051 0.00043 0.00043
33 0.00053 0.00044 0.00044
34 0.00054 0.00046 0.00046
35 0.00056 0.00047 0.00047
36 0.00058 0.00049 0.00049
37 0.00061 0.00051 0.00051
38 0.00063 0.00053 0.00053
39 0.00066 0.00055 0.00055
40 0.00069 0.00057 0.00057

Conclusión

41 0.00073 0.00060 0.00060

42 0.00077 0.00063 0.00063
43 0.00081 0.00067 0.00067
44 0.00086 0.00071 0.00071
45 0.00092 0.00075 0.00075
46 0.00098 0.00080 0.00080
47 0.00105 0.00085 0.00085
48 0.00112 0.00090 0.00090
49 0.00120 0.00097 0.00097
50 0.00129 0.00104 0.00104
51 0.00139 0.00111 0.00111
52 0.00150 0.00119 0.00119
53 0.00161 0.00127 0.00127
54 0.00172 0.00136 0.00136
55 0.00186 0.00145 0.00145
56 0.00201 0.00156 0.00156
57 0.00218 0.00168 0.00168
58 0.00237 0.00183 0.00183
59 0.00259 0.00199 0.00199
60 0.00284 0.00219 0.00284 0.00219 0.00219
61 0.00312 0.00240 0.00312 0.00240 0.00240
62 0.00340 0.00261 0.00340 0.00261 0.00261
63 0.00369 0.00283 0.00369 0.00283 0.00283
64 0.00400 0.00306 0.00400 0.00306 0.00306
65 0.00435 0.00331 0.00435 0.00331 0.00331
66 0.00476 0.00361 0.00476 0.00361 0.00361
67 0.00523 0.00397 0.00523 0.00397 0.00397
68 0.00577 0.00440 0.00577 0.00440 0.00440
69 0.00641 0.00489 0.00641 0.00489 0.00489
70 0.00710 0.00545 0.00710 0.00545 0.00545
71 0.00787 0.00605 0.00787 0.00605 0.00605
72 0.00869 0.00673 0.00869 0.00673 0.00673
73 0.00959 0.00745 0.00959 0.00745 0.00745
74 0.01056 0.00826 0.01056 0.00826 0.00826
75 0.01161 0.00914 0.01161 0.00914 0.00914
76 0.01276 0.01010 0.01276 0.01010 0.01010
77 0.01401 0.01116 0.01401 0.01116 0.01116
78 0.01537 0.01231 0.01537 0.01231 0.01231
79 0.01685 0.01358 0.01685 0.01358 0.01358
80 1.00000 1.00000 1.00000 1.00000 1.00000
132
Tasas de mortalidad de inválidos y huérfanos y tasas de nuevos inválidos y jubilados, 1994
Edad Inválidos Huérfanos Nuevos inválidos Nuevos jubilados

0 0.04416
1 0.00149
2 0.00116
3 0.00088
4 0.00065
5 0.00045
6 0.00031
7 0.00020
8 0.00015
9 0.00013
10 0.00014
11 0.00017
12 0.00020
13 0.00022
14 0.00024
15 0.00027
16 0.00030 0.00005 0.00005
17 0.00034 0.00011 0.00011
18 0.07067 0.03112 0.00037 0.00020 0.00020
19 0.06903 0.03123 0.00039 0.00021 0.00021
20 0.06748 0.03119 0.00040 0.00024 0.00024
21 0.06552 0.03063 0.00041 0.00031 0.00031
22 0.06365 0.02980 0.00033 0.00033
23 0.06188 0.02871 0.00038 0.00038
24 0.06020 0.02746 0.00044 0.00044
25 0.05858 0.02630 0.00049 0.00049
26 0.05715 0.02535 0.00055 0.00055
27 0.05578 0.02450 0.00057 0.00057
28 0.05449 0.02407 0.00064 0.00064
29 0.05328 0.02434 0.00066 0.00066
30 0.05214 0.02504 0.00072 0.00072
31 0.05125 0.02684 0.00090 0.00090
32 0.05045 0.02782 0.00109 0.00109
33 0.04973 0.02826 0.00123 0.00123
34 0.04907 0.02893 0.00139 0.00139
35 0.04836 0.02958 0.00158 0.00158
36 0.04807 0.02969 0.00181 0.00181
37 0.04785 0.02981 0.00209 0.00209
38 0.04774 0.02992 0.00235 0.00235
39 0.04773 0.03004 0.00258 0.00258
40 0.04729 0.03015 0.00285 0.00285
41 0.04791 0.03021 0.00349 0.00349
42 0.04855 0.03048 0.00416 0.00416
43 0.04919 0.03081 0.00489 0.00489
44 0.04983 0.03166 0.00571 0.00571
45 0.05049 0.03258 0.00659 0.00659
46 0.05180 0.03374 0.00707 0.00707
47 0.05317 0.03494 0.00884 0.00884
48 0.05472 0.03616 0.01053 0.01053
49 0.05643 0.03742 0.01224 0.01224

Conclusión

50 0.05823 0.03873 0.01474 0.01474
51 0.06045 0.04011 0.01715 0.01715
52 0.06291 0.04152 0.01971 0.01971
53 0.06557 0.04277 0.02201 0.02201
54 0.06844 0.04462 0.02453 0.02453
55 0.07194 0.04674 0.02703 0.02703
56 0.07580 0.04930 0.03041 0.03041
57 0.07996 0.05211 0.03358 0.03358
58 0.08449 0.05518 0.03678 0.03678
59 0.08939 0.05858 0.03991 0.03991
60 0.09226 0.06096 0.04304 0.04304 0.2546 0.2546
61 0.09759 0.06334 0.2633 0.2633
62 0.10348 0.06911 0.1937 0.1937
63 0.10986 0.07320 0.1741 0.1741
64 0.11689 0.07835 0.1697 0.1697
65 0.12551 0.08516 0.1665 0.1665
66 0.13564 0.09277 0.1632 0.1632
67 0.14541 0.10137 0.1599 0.1599
68 0.15613 0.11054 0.1567 0.1567
69 0.16791 0.12089 0.1523 0.1523
70 0.17872 0.13374 0.1491 0.1491
71 0.18990 0.14585 0.1458 0.1458
72 0.20205 0.15892 0.1414 0.1414
73 0.21375 0.17120 0.1404 0.1404
74 0.22816 0.18465 0.1349 0.1349
75 0.24532 0.20015 0.1316 0.1316
76 0.25867 0.21162 0.1284 0.1284
77 0.27414 0.22507 0.1240 0.1240
78 0.28957 0.23805 0.1209 0.1209
79 0.30658 0.25238 0.1170 0.1170
80 0.32389 0.26995 0.1133 0.1133
81 0.34023 0.28541 0.1097 0.1097
82 0.35758 0.30084 0.1060 0.1060
83 0.37484 0.31588 0.1024 0.1024
84 0.39303 0.33110 0.0988 0.0988
85 0.41170 0.34613 0.0951 0.0951
86 0.43288 0.36142 0.0915 0.0915
87 0.45491 0.38574 0.0878 0.0878
88 0.47498 0.40743 0.0842 0.0842
89 0.49610 0.42653 0.0805 0.0805
90 0.51836 0.44578 0.0769 0.0769
91 0.54141 0.46621 0.0732 0.0732
92 0.56533 0.48748 0.0696 0.0696
93 0.58927 0.50984
94 0.61443 0.53336
95 0.64092 0.55782
96 0.66846 0.58242
97 0.69714 0.60808
98 0.72606 0.63506
99 0.75645 0.66336
100 1.00000 1.00000
134
Tasa de segundas nupcias y proporción de casados, 1994
Edad Segundas nupcias Proporción de casados Edad Segundas nupcias Proporción de casados
Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres
15 0.11281 47 0.00248 0.870

16 0.11040 48 0.00229 0.867
17 0.10646 49 0.00208 0.863
18 0.10160 0.077 50 0.00190 0.860
19 0.09432 0.143 51 0.00173 0.853
20 0.08526 0.207 52 0.00155 0.840
21 0.07220 0.270 53 0.00141 0.837
22 0.05651 0.343 54 0.00126 0.833
23 0.03846 0.407 55 0.00115 0.832
24 0.03040 0.473 56 0.00103 0.830
25 0.02478 0.540 57 0.00094 0.829
26 0.01922 0.600 58 0.00084 0.820
27 0.01630 0.674 59 0.00076 0.810
28 0.01360 0.723 60 0.00069 0.800
29 0.01296 0.750 61 0.00064
30 0.01048 0.770 62 0.00060
31 0.00943 0.787 63 0.00056
32 0.00877 0.803 64 0.00052
33 0.00812 0.813 65 0.00048
34 0.00752 0.820 66 0.00045
35 0.00694 0.827 67 0.00042
36 0.00689 0.837 68 0.00039
37 0.00597 0.847 69 0.00038
38 0.00540 0.848 70 0.00036
39 0.00494 0.849 71 0.00034
40 0.00453 0.850 72 0.00033
41 0.00414 0.851 73 0.00030
42 0.00380 0.853 74 0.00028
43 0.00340 0.857 75 0.00027
44 0.00325 0.860 76 0.00026
45 0.00293 0.863 77 0.00025
46 0.00272 0.867 78 0.00024

Tasa de nupcialidad de huérfano, tasa de abandono de estudios
y promedio de hijos por asegurado, 1994
Edad Nupcialidad Abandono Promedio de hijos

de huérfanos de estudios Hombres Mujeres
15 0.00902 0.25280
16 0.01288 0.25710
17 0.01629 0.28450
18 0.01928 0.78400 0.02 0.02
19 0.02182 0.32500 0.08 0.08
20 0.02393 0.28500 0.16 0.16
21 0.02560 0.27000 0.25 0.25
22 0.36 0.36
23 0.51 0.51
24 0.68 0.68
25 0.82 0.82
26 1.03 1.03
27 1.16 1.16
28 1.33 1.33
29 1.50 1.5
30 1.66 1.66
31 1.84 1.84
32 2.02 2.02
33 2.20 2.2
34 2.40 2.4
35 2.67 2.67
36 2.90 2.9
37 3.01 3.01
38 3.15 3.15
39 3.21 3.21
40 3.30 3.3
41 3.33 3.33
42 3.36 3.36
43 3.34 3.34
44 3.33 3.33
45 3.25 3.25
46 3.15 3.15
47 3.05 3.05
48 2.96 2.96
49 2.86 2.86
50 2.75 2.75
51 2.63 2.63
52 2.50 2.5
53 2.34 2.34
54 2.16 2.16
55 2.01 2.01
56 1.86 1.86
57 1.73 1.73
58 1.59 1.59
59 1.46 1.46
60 1.31 1.31
136
RESULTADOS DEMOGRÁFICOS
Pensionados por riesgo
Año Total Jubilados Inválidos Viudas Huérfanos

1995 43,688 20,264 8,580 6,984 7,860
2000 50,157 23,346 10,561 8,845 7,405
2005 57,403 25,314 13,336 11,118 7,635
2010 67,500 27,886 17,073 13,577 8,964
2015 81,846 34,300 21,469 15,472 10,606
2020 102,612 47,648 25,556 17,536 11,871
Indicadores demográficos
INDICADOR 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Distribución por Riesgo (%): 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Jubilados 46.4 46.5 44.1 41.3 41.9 46.4
Inválidos 19.6 21.1 23.2 25.3 26.2 24.9
Sobrevivientes: 34.0 32.4 32.7 33.4 31.9 28.7
Viudez 16.0 17.6 19.4 20.1 18.9 17.1
Orfandad 18.0 14.8 13.3 13.3 13.0 11.6
Relación Pens/Activos (%): 21.0 21.3 21.4 21.8 22.5 23.3

Jubilados 9.7 9.9 9.4 9.0 9.4 10.8
Inválidos 4.1 4.5 5.0 5.5 5.9 5.8
Sobrevivientes 7.1 6.9 7.0 7.3 7.2 6.7
Edad Promedio, por riesgo: 56.0 58.6 59.5 58.9 58.4 59.6
Jubilados 71.8 72.4 72.4 71.0 68.9 68.7
Inválidos 55.1 55.4 55.7 56.2 57.0 57.8
Viudez 60.3 64.3 66.7 68.2 68.6 69.0
Orfandad 12.4 13.0 12.8 12.7 12.8 12.9
Edad Prom. al pensionarse: 51.9 53.6 54.0 54.0 53.4 54.5

Jubilados 64.3 63.7 62.8 62.4 62.3 62.4
Inválidos 49.9 50.3 51.2 52.0 52.8 52.9
Viudez 63.7 66.2 66.7 67.3 62.9 64.4
Orfandad 11.6 11.6 11.7 11.9 12.0 12.0
Tasa de crecim. anual (%): 3.5 2.5 3.2 3.6 4.8 4.6
Jubilados 5.0 2.1 2.3 2.7 7.2 7.1
Inválidos 3.8 4.4 5.0 5.0 4.4 3.0
Sobrevivientes: 1.4 1.9 3.2 3.7 2.1 2.2

RESULTADOS FINANCIEROS
Resumen de variables financieras
Variable 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Masa Cotizante Anual (Millones) 3,507 4,203 5,017 5,977 7,251 9,037
Salario Promedio 1,404 1,490 1,561 1,612 1,660 1,709
Gasto en Pensiones (Millones) 218 331 445 603 818 1,104

Jubilación 134 200 254 337 467 669
Invalidez 55 95 144 205 275 342
Sobrevivientes 29 36 47 61 76 92
Viudez 19 24 30 39 49 60
Orfandad 9 12 16 22 27 32
Pensión Promedio 384 508 596 688 769 827

Jubilación 510 660 771 931 1,047 1,081
Invalidez 497 694 832 925 986 1,030
Viudez 211 205 208 221 242 265
Orfandad 92 125 166 187 198 207
142
Indicadores financieros
INDICADOR 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Prima de Reparto (%) 6.2 7.9 8.9 10.1 11.3 12.2

Jubilación 3.8 4.8 5.1 5.6 6.4 7.4
Invalidez 1.6 2.3 2.9 3.4 3.8 3.8
Sobrevivientes 0.8 0.8 0.9 1.0 1.0 1.0
Viudez 0.5 0.6 0.6 0.7 0.7 0.7
Orfandad 0.3 0.3 0.3 0.4 0.4 0.4
Prima de Reparto por Sexo 6.2 7.9 8.9 10.1 11.3 12.2
Hombres 7.2 9.5 10.6 11.8 12.7 13.2
Mujeres 4.1 4.6 5.4 6.8 8.5 10.2
Distribución del Gasto en Pen- 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
siones (%)
Jubilación 61.6 60.5 57.1 55.9 57.1 60.6
Invalidez 25.4 28.8 32.4 34.0 33.6 31.0
Sobrevivientes 13.1 10.8 10.5 10.1 9.3 8.4
Viudez 8.8 7.1 6.8 6.5 6.0 5.5
Orfandad 4.3 3.6 3.7 3.6 3.3 2.9
Pensión Prom. como Porcentaje 27.4 34.1 38.2 42.7 46.3 48.4
del Salario Promedio (%)
Jubilación 36.3 44.3 49.4 57.7 63.1 63.2
Invalidez 35.4 46.6 53.3 57.4 59.4 60.2
Sobrevivientes 21.6 22.1 24.0 25.3 26.5 27.6
Viudez 15.0 13.8 13.3 13.7 14.6 15.5
Orfandad 6.5 8.4 10.6 11.6 11.9 12.1
Tasa de crecimiento anual del 0.0 7.5 5.8 6.5 6.7 6.2
Gasto en Pensiones (%)
Jubilados 0.0 6.8 4.6 6.5 7.9 7.7
Inválidos 0.0 9.8 8.1 6.8 5.5 3.8
Sobrevivientes: 0.0 5.0 5.4 5.3 3.8 3.7
Viudez 0.0 4.5 4.7 5.3 3.6 4.3
Orfandad 0.0 5.9 6.6 5.2 4.0 2.7

XIII:
XIII: EVALUACION DE LAS PROPUESTAS
DE REFORMA
En el decenio del 90 se han presentado algunos planes de reforma de la seguridad social
en Nicaragua. Esta sección primero revisa brevemente dos propuestas: una presentada por la
OIT en 1991 y otra por el INSS en 1992. El grueso de la sección se dedica a analizar una pro-
puesta mucho más elaborada, preparada por el INSS en 1996 (llamada propuesta Rizo, pues él
era el Director del INSS en ese tiempo). Primero se resumen los tres componentes de la pro-
puesta: salud, riesgos profesionales y pensiones (IVM). Luego se analiza más profundamente la
propuesta en pensiones (IVM) y finalmente se realiza una evaluación actuarial de aquélla para
determinar su factibilidad.
A. Las Recomendaciones de la OIT: 1990
En 1990, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a solicitud del INSS, realizó una
evaluación que dió como resultado un informe en 1991 que contenía las recomendaciones si-
guientes: (1) separar los programas del INSS, de las Pensiones Especiales a cargo del Estado, y
de los servicios del Ministerio de Salud (MINSA); (2) establecer una mejor coordinación entre el
INSS y el MINSA para mejorar las prestaciones de salud de los asegurados; (3) suprimir las me-
didas dictadas en 1982 que redujeron los años de cotización y aumentaron las tasas de reem-
plazo en el programa IVM; (4) modernizar los procedimientos de afiliación y control del pago de
las contribuciones para reducir la enorme mora; y (5) extender la cobertura de la población a
nuevos grupos de trabajadores (ver también sección X-A).
De todas las recomendaciones anteriores sólo se siguió la tercera ya que se derogaron las
normas que flexibilizaban las condiciones de acceso, aspecto que tuvo un impacto positivo en
las finanzas del INSS. Por otra parte, en 1992, se introdujo un Plan de Reajuste de las Pensio-
nes al efecto de incrementar el valor de las mismas que, por efecto de la hiperinflación, habían
caído a la mitad en 1980-91, a pesar de aumentos efectuados en 1989-91. Esta medida, aun-
que no restituyó el valor real de la pensión promedio al nivel de 1980, incrementó considera-
blemente la pensión. Pero como no se aumentaron las contribuciones, ni se redujo significati-
vamente la mora, ni se crearon otras fuentes de ingreso, la medida afectó negativamente las fi-
nanzas del INSS. La implantación de las otras recomendaciones de la OIT hubiera compensado
al menos el costo del aumento de las pensiones.
B. La Primera Propuesta del INSS: 1992
En 1992 el INSS, con apoyo del PNUD, elaboró sendas propuestas para la reforma de salud
y pensiones. La primera recomendaba: (1) otorgar atención de salud diferenciada de la del
MINSA a los asegurados del INSS y sus familiares dependientes; (2) como INSS no tiene infraes-
tructura hospitalaria propia (ya que se la traspasó a MINSA en los 80) deberían utilizarse servi-
cios externos mediante contratos con el INSS; y (c) los asegurados tendrían libre elección entre
establecimientos públicos y privados (aunque podría haber población asignada en ciertos casos)
y el INSS supervisaría el sistema (Mendoza 1993). Esta propuesta se siguió, dando lugar en
1993 a la retención del 9% y el establecimiento de las Empresas Médicas Previsionales ya dis-

cutidas en la primera parte de este estudio.
La propuesta de reforma de pensiones hacía las siguientes recomendaciones: (1) crear un
programa de capitalización plena e individual (CPI) al que contribuirían obligatoriamente el em-
pleador, el asegurado y el Estado; (2) el sistema sería administrado por el INSS que recaudaría
las contribuciones, mantendría las cuentas individuales e invertiría los fondos; y (3) la distribu-
ción del rendimiento del referido fondo entre las cuentas individuales se haría en forma "solida-
ria" favoreciendo a los asegurados de menores ingresos (Mendoza 1993). Esta propuesta era va-
ga, tenía problemas conceptuales y no fue implantada, pero algunos de sus elementos fueron
retomados en la posterior propuesta del INSS.
C. El Informe de la Comisión Técnica Internacional de la OIT-AISS-CISS-OISS2. 1995.
1. Antecedentes
En octubre de 1994, a invitación de la Presidencia Ejecutiva del INSS, se constituyó la Co-

misión Técnica Internacional para la evaluación del régimen de IVM. Los días 1° y 2 de diciem-
bre de 1994, sesionó la Comisión en Managua, estableciendo un plan de trabajo e identificando
medios de acción para obtener la información y las evaluaciones actualizadas que les permitie-
sen efectuar recomendaciones al respecto.
Los objetivos identificados por la Comisión se centraron en el análisis de la situación fi-

nanciera del régimen de IVM; el análisis de opciones de cambio y modernización; la identifica-
ción de opciones de reforma considerando modificaciones a la ley vigente o bien en el marco de
una nueva legislación; la identificación de los requisitos y condiciones para el adecuado fun-
cionamiento del régimen, las fuentes de financiamiento, así como los costos y beneficios espe-
rados; y por último, formular propuestas concretas al INSS.
Para brindar apoyo a la Comisión, el INSS integró un Grupo de Trabajo Técnico de Apoyo
cuyas tareas fundamentales fueron la actualización del estudio actuarial del régimen de IVM
elaborado previamente por la OIT así como efectuar los cálculos correspondientes a las opcio-
nes identificadas por la Comisión. Cabe señalar que por razones de tiempo, así como logísticas,
fue imposible efectuar la evaluación de las alternativas de reforma identificadas.
A partir de los estudios disponibles, la Comisión analizó varios escenarios: Primero: man-
tenimiento del sistema actual pero modificado y perfeccionado; segundo: substitución del sis-
tema actual por otro basado exclusivamente en un sistema de ahorro individual; y tercero: inte-
gración de un sistema mixto.
2. Situación del Régimen de IVM
Los resultados obtenidos por la Comisión con respecto a la actualización de la Valuación

Actuarial previa de la OIT, confirmaron la tendencia de la evolución demográfica de la población
asegurada así como de su tendencia financiera, lo que implicaba necesariamente la adopción
2
Cabe señalar que si bien el Dr. Julio Bustamante Jeraldo, Superintendente de Administradoras de Fondos de Pensiones de Chile,
participó en la primera reunión de la Comisión, no participó en los trabajos y recomendaciones posteriores, quedando pendientes
sus comentarios de ser incluidos en las conclusiones y recomendaciones de la Comisión.
89
La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.
de medidas que modifiquen dichas tendencias. La Comisión destacó una serie de problemas de
problemas en el INSS entre los cuales destaca su continuo y creciente déficit; el no respeto del
régimen de primas escalonadas estipulado en la Ley por lo que en la práctica el régimen ha pa-
sado de ser de capitalización parcial colectiva intermedia a un régimen de reparto anual; los ex-
cesivos gastos administrativos, la ausencia de estudios actuariales para el respaldo de decisio-
nes; la transferencia sistemática de fondos entre regímenes; la excesiva mora y la mejora de
prestaciones sin la correspondiente identificación de la fuente de financiamiento.
3. Tres escenarios Posibles: Requisitos y Consecuencias
a. Mantenimiento del Sistema Actual, Modificado y Perfeccionado
Una de las opciones que fueron analizadas por la Comisión fue el mantenimiento del sis-
tema actual, perfeccionando dos elementos fundamentales. El primero de ellos correspondiente
al funcionamiento del seguro y el segundo correspondiente a los ajustes necesarios para garan-
tizar su factibilidad en el futuro. En lo que respecta al primero de los elementos, la Comisión
sugirió las siguientes medidas: separar rigurosamente, contable y presupuestalmente, los in-
gresos que corresponden al régimen de IVM de cualquier otro tipo de ingresos y gastos corres-
pondientes a otros regímenes; agilizar y facilitar el procedimiento de cobro a los empleadores;
perfeccionar los registros de la cuenta individual de los trabajadores; efectuar un mayor control
de los gastos de administración; intensificar los controles en los procedimientos de clasificación
de la invalidez y por último liberarse gastos que no le son propios al régimen y que están preci-
pitando su descapitalización. En lo que respecta a los ajustes necesarios para garantizar la via-
bilidad, la Comisión propuso la actualización de la cotización; considerar un aumento gradual
de la edad de retiro; revisar la fórmula para determinar el salario base y revisión de los períodos
de calificación.
En virtud de la situación financiera del régimen y la legislación constante, es decir sin con-
siderar las recomendaciones antes señaladas, la Comisión estimó que, independientemente del
sistema adoptado, una elevación de la contribución era inevitable. Para la elevación de dicha
contribución, la Comisión planteó varias alternativas: elevar la contribución del 5.5% al 10.0%
del salario; incrementar las contribuciones en 1.0% anual durante los próximos 5 años hasta
alcanzar 10.5%; aumentar las contribuciones en 0.5% cada año durante los próximos 11 años
hasta alcanzar un 11.5% del salario. Vale señalar que la Comisión señaló que los mencionados
niveles de incremento se verían reducidos de ponerse en aplicación las recomendaciones brin-
dadas. De los resultados de los cálculos de la Comisión puede deducirse que cuanto más se di-
fiera el proceso de refinanciamiento, más elevado será el nivel de contribución al que habrá que
llegarse, ya que el valor de los derechos en curso de adquisición de los trabajadores asegurados
y el de las pensiones en curso de pago será cada vez mayor en el tiempo. De acuerdo con la
Comisión, la mayor fortaleza de este escenario, es la de no implicar gastos de transición que
resultarían inevitablemente del cambio a otro sistema.
b. Substitución por un Sistema de Cuentas de Ahorro individual.
La Comisión subrayó el hecho de que la substitución del sistema actual por uno de cuen-
tas de ahorro individual constituiría un abandono del concepto de seguro y de distribución del
90
riesgo, elementos ambos, presentes en todos los sistemas públicos de los países desarrollados
de economía de mercado. Subrayó la Comisión que la experiencia latinoamericana demuestra
que la viabilidad de este tipo de sistemas radica en múltiples
91
elementos entre los que destacan niveles de contribución no menores al 10.0% de los salarios,
tasas reales de rendimiento de largo plazo positivas y superiores al 4.0% anual y altas densida-
des de cotización. Lo anterior implica al igual que en la primera opción analizada que la tasa de
contribución prácticamente se duplique. Por el otro lado y aún considerando los importantes
esfuerzos que se han hecho, no parece por el momento que en Nicaragua sea posible obtener
para importantes volúmenes de inversión tasas superiores al 4.0% anual y mucho menos altas
tasas de cotización.
Especial énfasis puso la Comisión en el hecho de que el sistema analizado bajo esta alter-
nativa no es exclusivamente de ahorro, sino más bien de ahorro y consumo y que tiene innu-
merables vinculaciones e interdependencias con los sistemas económico y financiero nacional y
con la capacidad de éstos de absorber eficientemente el cúmulo de capitales individuales.
Igualmente, la Comisión analizó el proceso y los costos de la transición del sistema actual a
uno basado en el ahorro individual y señaló que dichos costos pudiesen alcanzar el 5.0% del
PIB en los primeros 15 años de la transición. Una posibilidad de financiamiento de dicha tran-
sición sería una mayor participación del Presupuesto Nacional lo que no parece factible o bien
incrementar la cotización a niveles mayores para considerar los costos de transición, posibili-
dad que parece inalcanzable dada las condiciones de la economía doméstica de los trabajadores
así como la necesidad del sector productivo de incrementar su competitividad.
Por todo lo anterior, los condicionamientos de las variables macroeconómicas, la situación

salarial y laboral, así como las condiciones intrínsecas de los sistemas de ahorro individual pa-
recen inalcanzables por lo pronto en Nicaragua a juicio de la Comisión.
c. El sistema mixto
Como tercera opción, la Comisión analizó la posibilidad de considerar un régimen general

de prestaciones definidas que sea complementado por uno o varios regímenes de ahorro indivi-
dual, conforme la capacidad económica de los diferentes sectores. Al menos el pilar de presta-
ciones definidas y uno de ahorro individual serían obligatorios e interrelacionados siguiendo la
experiencia de numerosos regímenes similares de países desarrollados, evidentemente con las
adecuaciones a la realidad Nicaragüense. La adopción de un sistema de este tipo necesariamen-
te implica la elaboración de estudios preliminares que garanticen su viabilidad financiera, su
respeto a las Normas Internacionales del trabajo y que reflejen la voluntad y las posibilidades
de los nicaragüenses.
D. La Propuesta de Julio Bustamante en Pensiones: 1995
En 1995, a solicitud del INSS, el Superintendente de las AFPs de Chile, Julio Bustamante,
con un equipo de asesores chilenos, elaboró un estudio y propuesta de reforma del programa
IVM del INSS; dicha propuesta fue concluída posiblemente a fines de 1995 y nunca dada a la
publicidad (Bustamante et al. 1995). Antes de la referida propuesta, Bustamante y su equipo
prepararon un diágnóstico de IVM pero éste no se pudo obtener.
1. Descripción General del Estudio Bustamante
El estudio Bustamante consta de tres partes principales: (1) una descripción brevísima,
92
menos de 3 páginas, de las tres alternativas de reformas a los sistemas de pensiones "tradicio-
nales", o sea, modelos público-reformado, mixto y sustitutivo (compárese con la descripción y
análisis comprensivo y profundo que de dichas alternativas se hace en la sección XII de nuestro
estudio); (2) alternativas para la reforma de IVM en Nicaragua (en que se analiza la viabilidad de
dos modelos: el perfeccionamiento del sistema actual y el modelo sustitutivo); y (3) la propuesta
en sí (una mezcla de los tres modelos descritos en la primera parte).
La segunda parte del estudio, primeramente analiza la alternativa de perfeccionar el siste-

ma existente y recomienda una serie de medidas atinadas para mejorarlo, pero concluye que
éstas sólo podrán resolver algunos problemas y que subsistirán otros de fondo que no podrán
ser resueltos o que pudieran enfrentarse con otro tipo de reforma. Seguidamente, Bustamante
analiza el sistema sustitutivo de corte chileno (con CPI, contribuciones definidas, beneficios in-
definidos y administración privada), con dos alternativas: el traspase obligatorio de todos los
actuales asegurados (e incorporación de los futuros) al nuevo sistema, y el traslado voluntario
(dando la opción a los actuales asegurados para quedarse o mudarse, pero haciendo obligatoria
la incorporación de futuros ingresantes en el mercado de trabajo). Al juzgar la viabilidad de las
dos alternativas del modelo sustitutivo en Nicaragua, Bustamante (que debe recordarse es el
Superintendente de este sistema en Chile) llega con gran honestidad profesional a una conclu-
sión negativa rotunda que, por su importancia, citamos por entero a continuación:
"En el caso de Nicaragua optar por cualquiera de estas alternativas [obligatoria o voluntaria
del modelo chileno], incurriría en elevados costos para el Estado. La primera de ellas podría con-
siderarse descartada por el alto costo que significaría, el que se estima que Nicaragua no estaría
en condiciones de enfrentar dado el déficit fiscal actual y la situación económica del país. En tan-
to, la segunda alternativa, si bien genera menores costos, éstos existen de todos modos y podrían
ser bastante significativos, dependiendo del éxito que alcance la reforma."
Entre los obstáculos insalvables para implantar el modelo sustitutivo en Nicaragua, el es-
tudio de Bustamante menciona las siguientes: (a) el costo fiscal en Chile ha sido de más del 4%
del PIB anual o el 17% de los ingresos fiscales totales, pero, con anterioridad, Bustamante ha
advertido que la reforma no puede contar con apoyo fiscal; (b) los bajos niveles salariales en Ni-
caragua que serían fuertemente gravados por altas cotizaciones, mientras que el nivel de las
pensiones serían bastante modestas; y (c) la no existencia de un mercado de capitales y una in-
dustria del seguro, los cuales son elementos decisivos para implantar el modelo sustitutivo de
CPI. Como resultado de este análisis se concluye lo siguiente:
"En conclusión, se estima que en razón a los altos costos para el Estado, tanto inmediatos
como a futuro, de la sustitución del sistema de reparto por uno puro de capitalización individual,
y al bajo nivel de los salarios de los trabajadores nicaragüenses, no se recomienda esta alter-
nativa de solución"
2. Caraterísticas Generales de la Propuesta
La tercera parte del estudio contiene la propuesta que es la siguiente: (1) se mantiene el ac-
tual programa de IVM del INSS con carácter obligatorio, pero dividido en dos subsistemas, y (2)
se crea un nuevo sistema de pensiones complementario, de carácter voluntario.
93
El sistema obligatorio se divide en dos subsistemas: (a) "Transitorio", en el cual se manten-
drán los actuales asegurados de 45 ó más años de edad y los actuales pensionados; y (b) "Per-
manente", en el cual se incorporarán los actuales asegurados de menos de 45 años y los futu-
ros ingresantes del mercado de trabajo. El sistema voluntario pagará pensiones complementa-
rias a los dos subsistemas del obligatorio, se basará en capitalización plena e individual (CPI) y
será administrado por administradoras privadas iguales a las chilenas: Entidades Gestoras de
Pensiones Complementarias (ESPC). A continuación se describe en más detalle los tres compo-
nentes de la reforma propuesta.
3. Sistema Obligatorio: Transitorio y Permanente
El sistema obligatorio (en sus dos subsistemas) continuará siendo administrado por el
INSS pero con algunas modificaciones. El programa IVM será separado (en sus recursos, admi-
nistración, etc.) de los otros programas del INSS, y los dos subsistemas también estarán sepa-
rados. En el INSS se creará una Junta de Control del sistema obligatorio, entre cuyas funciones
estará elaborar un informe técnico (basado en una auditoría externa) sobre el cumplimento de
las normas de fucionamiento del mismo. Dicha Junta tendrá tres miembros: el Presidente Eje-
cutivo del INSS y dos personas nombradas por el Presidente de la República con la aprobación
de la mayoría de la Asamblea Legislativa. Se nombrará a un funcionario del INSS como Gerente
General del Seguro IVM, el cual reportará al Presidente Ejecutivo del INSS, y también se nom-
brará un Gerente de Supervisión de las EGPC.
a. Subsistema Transitorio
Este subsistema incorporará a todos los asegurados actuales en IVM-INSS que tengan 45 ó
más años de edad, así como a los pensionados en curso de pagos y a aquéllos que se pensionen
en el futuro en este subsistema. De manera que el subsistema Transitorio queda cerrado y
eventualmente desaparecerá (cuando todos los asegurados activos y pasivos mueran) y se que-
dará con los asegurados más viejos. El traslado de todos los asegurados menores de 45 años
del susbsistema Transitorio al Permanente, implicará una pérdida estimada de 73.5% de los ac-
tuales ingresos por contribuciones del primero. El porcentaje es tan alto porque la mayoría de
los asegurados actuales son jóvenes con ingresos relativamente altos, especialmente aquéllos
que están entre 30 y 44 años.El subsistema Transitorio, por tanto, incurrirá en un fuerte déficit
financiero en su inicio: 58.5% (en el año 1994) del gasto actual anual en pensiones; como no
puede contarse con apoyo fiscal (una limitante obviamente impuesta por el gobierno) habrá que
solventar el déficit con las medidas siguientes:
a) Aumentar la tasa de contribución para IVM del 5.5% actual al 9%: un 2.5% de incremento
para el empleador y un 1% para el trabajador;
b) Aumentar la edad de jubilación o retiro por vejez de 60 a 65 años; este aumento puede
hacerse de manera gradual (por ejemplo: un año de edad por año calendario) o de una sola
vez;
c) Mejorar el sistema de calificación de invalidez; el gasto de pensiones por invalidez es elevado
y ha crecido aceleradamente desde 1991 probablemente debido a deficiencias en la califica-
ción y recalificación de la invalidez;
94
d) Reforzar el control de la morosidad; a fin de desincentivar la mora, las deudas previsionales
deberán ser ajustadas a la inflación y los intereses deberán fijarse en relación a las tasas de
interés del mercado y no en términos nominales;
e) Aumentar el número de años para acceder a la pensión de vejez; actualmente se exige para
las pensiones de vejez un mínimo de 15 años de contribuciones; pero los asegurados de 60
años tienen un promedio de 20 años de contribuciones, por lo tanto, deberán elevarse éstas
de 15 a 20 años; y
f) Perfeccionar la gestión de inversiones; se recomienda considerar sólo criterios de rentablidad
privada en la inversión de la reserva.
El Subsistema Transitorio tendrá una reserva constituída por la actual reserva de IVM y
otros activos como deudas por contribuciones, créditos y activos fijos no relacionados con el gi-
ro de la institución. (Aunque no está claramente especificado en la propuesta, el subsistema
Transitorio parece estar basado en un régimen de capitalización parcial colectiva, con solidari-
dad, contribuciones no definidas y beneficios definidos.) Debido a la difícil situación que atra-
viesa Nicaragua, la probabilidad de recuperación de las deudas es baja, por lo que podría explo-
rarse enajenar la cartera a una o varias empresas privadas especializadas en la cobranza de
adeudos. En cuanto a los activos físicos no relacionados con el giro, se recomienda enajenarlos
y convertirlos en activos financieros.
b. Subsistema Permanente
Este Subsistema es obligatorio para todos los asegurados actuales en IVM-INSS que ten-
gan menos de 45 años de edad y para los futuros que ingresen en el mercado de trabajo. De
nuevo, éste es un sistema sustitutivo que, al desaparecer el subsistema Transitorio, se conver-
tirá en el fundamental.
El Subsistema Permanente tendrá un régimen financiero de capitalización plena e indivi-

dual (CPI), contribuciones definidas y beneficios (pensiones) indefinidos. Los ingresos por con-
tribuciones se abonarán en la cuenta individual del asegurado, a la que se añadirá el rendi-
miento de la inversión. Las cuentas individuales para vejez se abrirán con un saldo contable
igual al aporte reconocido por las contribuciones a IVM antes de la reforma (una especie de bo-
no de reconocimiento). Estas cuentas serán inembargables y no podrán constituirse como ga-
rantía de operaciones de crédito.El seguro de invalidez y muerte se iniciará sin pensiones en
curso de pago y con las modificaciones indicadas en el Subsistema Transitorio.
La tasa de contribución será 9% sobre el salario, igual a la del Subsistema Transitorio, pe-
ro con una distribución diferente: 5% para abonar a la cuenta individial (retiro por vejez); 2%
para el seguro de invalidez y muerte; 0.5 % para gastos de administración; y 1.5% para traspa-
sar al Subsistema Transitorio (a fin de ayudar a reducir su déficit).
Financieramente el Subsistema Permanente estará organizado como un único fondo de

pensiones pero con tres tipos de cuentas: (a) la cuenta individual de retiro por vejez; (b) la re-
serva del seguro de vejez; y (c) la reserva del seguro de invalidez y muerte.
95
4. Sistema Voluntario de CPI y Administración Privada
Este sistema es opcional para todos los asegurados que pertenezcan al sistema obligatorio
y se crea para que aquéllos que tengan un salario adecuado puedan aumentar la tasa de re-
emplazo al tiempo de retiro de vejez, de un 50% estimado en el sistema obligatorio a un 75%
(añadiendo un 25% del sistema voluntario), del salario promedio en los últimos 10 años de tra-
bajo del asegurado. No se descarta la posibilidad de que pueda ser obligatorio para asegurados
de alto ingreso. El sistema se basará en la CPI, contribuciones definidas, beneficios indefinidos
y cuentas individuales (como en el Subsistema Permanente) pero su administración será priva-
da por las EGPC.
Cuando el asegurado o beneficiario de este sistema reúna los requisitos para pensionarse
por vejez, invalidez o sobrevivencia, podrá disponer del fondo acumulado en su cuenta indivi-
dual, optando por una de las dos modalidades siguientes: (a) renta mensual vitalicia contratada
con una compañía de seguros privada que recibirá hasta que fallezca el asegurado o su benefi-
ciario; y (b) pensión programada a través de la EGPC, basada en el fondo acumulado, del cual
podrá hacer retiros periódicos según el programa preestablecido.
Las EGPC se organizarán como sociedades anónimas de giro exclusivo (como en Chile) a
fin de que no se comprometan los recursos previsionales ni se ponga en peligro las pensiones
de los asegurados. Las EGPC serán vigiladas y controladas por el Gerente General de EGPC de-
pendiente del Presidente Ejecutivo del INSS. Se exigirá a éstas un capital mínimo el cual deberá
ser suscrito y pagado al momento de otorgarse la autorización para su operación; dicho capital
deberá ser razonablemente bajo para facilicitar la competencia y razonablemente alto para dar
seguridad mínima al sistema. A cambio de los servicios prestados a los asegurados, las EGPC
cobrarán comisiones que serán establecidas libremente por ellas, pero con un valor máximo fi-
jado por ley, de carácter uniforme para todos los asegurados y anunciadas públicamente para
conocimiento general. Todo asegurado podrá cambiar libremente de EGPC con un límite de una
vez al año.
5. Comentarios sobre la Propuesta
La propuesta se sale de los modelos existentes para crear un nuevo modelo híbrido, una
combinación de sustitutivo y mixto voluntario. Por ejemplo, el cierre del Subsistema Transitorio
y su eventual reemplazo por el Subsistema Permanente es típico del modelo sustitutivo, pero la
administración del sistema obligatorio por el seguro social (INSS) y la vigilancia de las EGPC
por una gerencia de aquél, son innovaciones interesantes que probablemente respondan a evi-
tar una violación constitucional. También es único que una parte de la contribución del subsis-
tema Permanente (con CPI) se traspase al subsistema Permanente. Por otra parte, el manteni-
miento de la contribución del empleador en el sistema obligatorio (en ambos subsistemas) no es
original, pues ya hemos visto que esto se ha hecho también en reformas de tipo sustitutivo co-
mo las de El Salvador y México. Además, si se hubiese eliminado dicha contribución, el déficit
del subsistema Transitorio hubiera sido aún mayor y hubiera obligado a aumentar aún más la
contribución del asegurado y/o forzar un subsidio fiscal al sistema. Tampoco el sistema volun-
tario de pensiones complementarias no es innovativo pues hemos visto que existe en varios paí-
ses de la región.
96
La propuesta ciertamente protege al Estado para no aumentar la carga fiscal, pero en el
sistema obligatorio incrementa las contribución combinada de asegurados y empleadores en un
63%, una carga pesada, especialmente para los trabajadores en los momentos actuales. La
propuesta no es específica sobre las pensiones no contributivas; si asumimos que las mismas
son traspasadas al Tesoro, entonces habrá un aumento en el costo fiscal también. Por último,
debe destacarse que la propuesta no ofrece cálculos actuariales que la fundamenten (como es el
caso en la propuesta de la Fundación Ebert) y, por tanto, no puede ser evaluada su viabilidad
financiera y actuarial (es posible que dichos cálculos hayan sido hechos, pero no aparecen en la
propuesta que logramos obtener).
Aunque no compartimos los elementos esenciales de esta propuesta, hay algunos aspectos
de la misma que nos parecen adecuados y que están en nuestra propia propuesta. La propues-
ta de Bustamante podrá ser debatible y carecer de base actuarial, pero es clara y hecha de ma-
nera profesional. Sin embargo, como veremos mas tarde, la misma se utilizó con cambios im-
portantes y confusiones conceptuales y técnicas para elaborar la propuesta Rizo en pensiones.
E La Segunda Propuesta del INSS (Rizo) en Salud y Riesgos Profesionales: 1996
Esta propuesta de reforma fue elaborada durante la administración del INSS por Simeón
Rizo Castellón y comprende tres componentes: salud, riesgos profesionales y pensiones (Rizo
1996). En esta sección se analizan los dos primeros componentes, y se deja el de pensiones pa-
ra la sección siguiente.
1. Salud: El "Nuevo Modelo de Salud Previsional" básicamente ratifica la práctica de las

Empresas Médicas Previsionales iniciada en 1993 aunque desarrolla más algunos aspectos y
propone mejoras para el futuro.
2. Riesgos Profesionales: El "Nuevo Modelo de Riesgos Profesionales", por lo contrario, con-

tiene varias recomendaciones innovativas y positivas:
a. Separación de los servicios y el fondo del programa de riesgos profesionales (RP), de los
de pensiones (IVM) y salud (EM). Los objetivos de esta separación son: (i) proveer mejores incen-
tivos a la afiliación del trabajador y reducir la evasión, mora y subdeclaración de ingresos, su-
ministrando atención de salud especializada (preventiva, curativa y rehabilitadora) a los asegu-
rados en RP; (ii) permitir una evaluación de los costos de RP y hacer más transparente el finan-
ciamiento de este programa; y (c) evaluar actuarialmente las reservas del programa de RP a fin
de determinar su situación y la prima adecuada.
b. Sustitución de la actual contribución fija del 1.5% a cargo del empleador por una dife-
renciada según el riesgo (de 0 a 8%), de manera que a mayor grado de siniestralidad más alta la
prima y viceversa. Los propósitos de la prima diferenciada son: (i) crear incentivos para las em-
presas que reducen la siniestralidad y castigos para aquéllas que tienen alto riesgo (pero esto
debe tener en cuenta la naturaleza de la ocupación y el riesgo normal correspondiente); (b) evi-
tar el subsidio disfrazado de las empresas con baja siniestralidad a las de alta siniestralidad; y
(c) lograr una mejor evaluación del costo del sistema a fin de fijar una prima adecuada.
97
c. Enfasis en la prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Los ob-
jetivos de esta medida son: (i) reducir la siniestralidad en general y aumentar la seguridad en el
trabajo y la productividad laboral; y (ii) reducir los costos de atención curativa y rehabilitadora
y de las prestaciones monetarias. A los efectos de lograr este objetivo el INSS, en coordinación
con el Ministerio del Trabajo y MINSA, llevará a cabo programas de educación y divulgación y
capacitación en las empresas, y mejorará el sistema de inspección de RP.
El INSS será responsable de todas las medidas anteriores, excepto la atención médica y de
rehabilitación que será proporcionada a través de hospitales públicos y privados debidamente
acreditados y supervisados por el INSS; el asegurado elegirá libremente entre estos. El INSS re-
porta que esta reforma está implantada en 10 departamentos del pais, cubriendo al 94% de los
asegurados en RP y habiendo acreditado a 11 unidades de atención públicas y 5 privadas (Rizo
1996). No está claro, sin embargo, si ya se ha establecido la prima diferenciada que debería
comenzar después de un año de introducción de la reforma. Es esencial conducir un estudio
más amplio para determinar el avance de la reforma y evaluar sus resultados
F. La Segunda Propuesta del INSS (Rizo) en Pensiones: 1996
Aunque la propuesta se identifica con el ex-Director Rizo (1996), parece haber sido influen-
ciada por el Actuario José León Sánchez del INSS ( Sánchez 1996). Si bien los dos documentos
son similares en muchos sentidos, hay secciones importantes que aparecen en Sánchez y no en
Rizo, y el primero elabora algunos aspectos de la propuesta que son presentados de manera es-
quemática por el segundo. Seguiremos en esta sección el texto de Rizo, pero incorporaremos
elementos del documento de Sánchez cuando sea necesario (haciéndolo notar).
1. Principios y Presupuestos
1. Continuidad administrativa y financiera de las obligaciones contraídas por el INSS-IVM

en el tiempo en que ha operado, compromiso de financiar las pensiones (de vejez, invali-
dez y muerte) en curso de pago a la fecha de inicio de la reforma.
2. Solidaridad entre los asegurados con mayor y menor ingreso, a través de transferencias
(entre los dos sistemas) y un límite máximo en el monto de la pensión.
3. "Mantenimiento del sistema de reparto, combinado con un sub-sistema complementario

paralelo y/o de capitalización individual en cuentas únicas de cada trabajador", más po-
sibilidad de afiliación a un sistema adicional voluntario. Esto es confuso pues puede in-
terpretarse de tres formas: modelo sustitutivo, paralelo o mixto. Aparentemente, la pro-
puesta contem-pla la desaparición paulatina del actual programa de INSS-IVM y su sus-
titución por un programa de CPI con administración privada.
Libertad de escogencia individual por el asegurado de la administración financiera de su

fondo de retiro. Incorporación de empresas privadas o públicas para mejorar la eficien-
cia y optimizar los recursos financieros (Sánchez, 1996).
98
4. Contribuciones tripartitas del trabajador, empleador y el Estado.
5. No modificaciones en las actuales condiciones de acceso (edad mínima de retiro, años de

contribución, cálculo de la pensión) ni en la tasa de contribución, "aunque variaciones
en esos requisitos en el mediano plazo, afianzaría, daría mayor estabilidad y solidez en
el largo plazo al modelo propuesto."
El modelo propuesto debe alcanzar los objetivos siguientes: (a) obtener por sí mismo (sin
responsibilidad del Estado, a fin de no aumentar el déficit fiscal) los recursos financieros sufi-
cientes para pagar las pensiones en curso de pago al tiempo de comenzar la reforma, así como
el costo de la transición (incluyendo el bono de reconocimiento) a fin de tener un equilibrio fi-
nanciero; (b) proteger al asegurado de manera adecuada frente a los riesgos de vejez, invalidez y
muerte, incrementando las pensiones; (c) generar ahorro, fortalecer el mercado de capital y
apoyar el crecimiento económico; y (d) conseguir una cobertura poblacional mayor, incrementar
el número de cotizantes y disminuir la mora (Rizo 1996 y Sánchez 1996).
2. Características del Sistema Propuesto
a. Tres Pilares y Sistemas "Transitorio" y "Permanente"
La propuesta estructura el sistema en tres pilares o componentes, los dos primeros obli-
gatorios y el tercero voluntario: (i) la seguridad social, que garantizaría una pensión mínima de
subsistencia y tendría carácter solidario; (ii) un programa de capitalización plena e individual
(CPI) que pagaría una pensión basada en el fondo acumulado en la cuenta individual del asegu-
rado (no está claro si este pilar tendría o no cierto elemento de solidaridad) y administrado por
organizaciones privadas; y (iii) el ahorro individual voluntario (sin solidaridad). No está claro en
la propuesta: si la pensión mínima del primer pilar es parte de la seguridad social (como en un
modelo mixto) o se administra por organizaciones privadas (como en el modelo sustitutivo),
tampoco queda claro si el segundo pilar constituye una pensión complementaria (como en el
modelo mixto) o si se trata de la pensión fundamental (como en el modelo sustitutivo)
En un principio la propuesta tampoco es clara sobre la forma en que evolucionará dicha

estructura, pues se refiere a un “Siste-ma Transitorio” y un “Sistema Permanente”. No obstante,
luego del análisis de toda la propuesta, concluímos de manera tentativa que se trata de una
sustitución paulatina del sistema público actual (INSS-IVM), por un sistema de CPI, con admi-
nistración privada, de tipo chileno (según se describió en la sección XII-B-4a).
Sin embargo, a diferencia de Chile (que permitió a todos los asegurados iniciales escoger,
dentro de un plazo, entre quedarse en el sistema antiguo o mudarse al nuevo), la propuesta si-
gue el "corte" por edad (practicado en Colombia, El Salvador y Uruguay) para determinar quien
se queda en el Sistema Transitorio y quien se pasa al Sistema Permanente. Los actuales asegu-
rados cotizantes con edad de 45 años y más, así como los pensionados actuales, se quedarían
obligatoriamente en el Sistema Transitorio (INSS-IVM). Este último quedaría cerrado, o sea, no
aceptaría nuevos afiliados, por lo que desaparecería paulatinamente. Los asegurados actuales
menores de 45 años, así como las nuevas generaciones de ingresantes, cualquiera que fuese su
edad, se incorporarían de manera obligatoria al Sistema Permanente. El corte de edad que se
propone es muy similar al que se usó en Uruguay (menos y más de 40 años).
99
b. Pensiones (Incluyendo una Mínima) y Financiamiento
El Sistema Transitorio otorgaría las pensiones según la legislación vigente (sin cambios en
las condiciones de acceso) y sería financiado con la actual contribución tripartita del 5.5% (apa-
rentemente con igual distribución), más las reservas existentes en el INSS-IVM a la fecha de
inicio de la reforma, más un aporte solidario proveniente de un "porcentaje" (sin determinar) de
la “utili-dad financiera de cada año” del Sistema Permanente. Esto último es de suma impor-
tancia y único en la región, y es parte del objetivo de solidaridad de la propuesta, pero no se
desrrolla en la misma.
El Sistema Permanente otorgaría una pensión financiada exclusivamente por el monto

ahorrado en la cuenta individual del asegurado al momento del retiro más el rendimiento co-
rrespondiente (con edad mínima de 60 años para ambos sexos), a esto la propuesta llama
"prestaciones definidas" cuando obviamente se trata de no definidas. La propuesta crea otra
confusión pues primero describe un sistema similar al de los modelos sustitutivos (como Chile),
pero luego dice que el segundo pilar otorgaría una pensión adicional administrada por "Fondos
o Planes Complementarios de Pensiones", lo cual sugiere un modelo mixto (como en Argentina y
Uruguay). El tipo de pensión quedaría enteramente a elección del beneficiario; la práctica gene-
ralizada en los programas de CPI es una renta vitalicia o un retiro programado o una combina-
ción de ambas, pero esto no se especifica en la propuesta. Se garantizaría una pensión mínima
para todos los asegurados (sin especificar bajo qué condiciones), la cual sería financiada exclu-
sivamente por el Sistema Permanente, sin participación estatal (pero esta última, como hemos
visto, existe en cuatro de los ocho países que han introducido una reforma, especialmente si es
sustitutiva). No se explica en la propuesta cómo se financiaría la pensión básica, pues todos los
aportes al Sistema Permanente deben capitalizarse individualmente (este punto de la propuesta
parece perseguir el principio de solidaridad en el segundo pilar). Las prestaciones de invalidez
y muerte se cubrirían por compañías de seguros privados, mediante una contribución adicional
(lo cual hemos visto es típico en los programas de CPI, excepto en México).
Las tasas de reemplazo para jubilación por vejez en el Sistema Permanente, aumentarían
de acuerdo con los años de contribución del asegurado: 20% con 15 años, 42% con 20 años,
90% con 25 años y 182% con 30 años. No se muestran los supuestos ni la metodología de cál-
culo de estas tasas de reemplazo, las que parecen muy altas. Por ejemplo, los expertos estiman
que en el sistema chileno, una tasa de contribución del 10% para vejez (en vez del 3.55% al
3.7% en Nicaragua), con una edad mínima de 65 años (en vez de 60 en Nicaragua), resultaría
en una tasa de reemplazo a lo sumo del 50%, y aún inferior en el caso de las mujeres (por su
retiro más temprano y mayor longevidad).
El financiamiento de las pensiones por vejez en el Sistema Permanente sería mediante con-
tribuciones tripartitas con un total de 3.55% en los primeros 5 años, 3.65% en los siguientes 5
años y 3.7% en los años subsiguientes, hasta el año 2015. La propuesta no especifica cuál sería
la contribución de las tres partes; si se asume que es la misma que actualmente, la del Estado
sería el 0.25%, pero ya hemos visto que ésta no se ha pagado. Se dice que se ofrecerían incen-
tivos fiscales por la participación en este sistema, pero no se especifican dichos incentivos. Es-
tos tendrían un costo fiscal, pero no es cuantificable, pues no se hace explícito en la propuesta.
100
Como hipótesis de la propuesta, las inversiones de IVM estarían colocadas a una tasa de
interés nominal del 15%, con un deslizamiento en la paridad del 12% anual; el Fondo de Ahorro
para la Jubilación (Siste-ma Permanente) tendría tasas de rendimiento nominal de 11.9% en los
primeros 5 años, 9.90% en los siguientes 5 años y 6.9% en los años subsecuentes hasta el año
2015. No se hace referencia a las tasas de rendimiento reales implícitas (deflacionadas), pero
por deslizamiento de paridad deberían resultar superiores al 12% anual, supuesto que conside-
ramos demasiado optimista, pues es difícil que Nicaragua pueda mantener el sistema vigente de
deslizamiento de paridad.
c. Bono de Reconocimiento
La propuesta contempla un reconocimiento por las contribuciones aportadas al “sistema

antiguo” (más sus respectivos rendimientos) para los trabajadores con edades entre 35 y 44
años (los menores de 35 no tendrían derecho). Se emitiría un Bono Compensatorio por las con-
tribuciones reconocidas (similar al bono de reconocimiento en Chile y otros cinco países), cuyo
monto se depositaría en la cuenta individual del asegurado en el Sistema Permanente. El mon-
to de dichos bonos sería financiado con los excedentes anuales del Sistema Transitorio (no por
el Estado como ocurre en el modelo sustitutivo practicado por Chile, Bolivia, El Salvador y Pe-
rú), pero no se presentan estimaciones ni de los montos a bonificar ni de los referidos exceden-
tes.
d. Administración
El Sistema Transitorio (no está claro si sólo en el primer pilar) estaría administrado por el
INSS o “Ente Gestor”, pero éste sólo recaudaría las contribuciones de ambos sistemas y transfe-
riría las correspondientes al Sistema Permanente; las cuentas y los fondos de este último serían
administrados por Sociedades Administradoras de Pensiones (SAP) bajo control del Ente Ges-
tor. En el segundo pilar, las SAPs serían sociedades anónimas de giro especial (como en Chile,
Bolivia, El Salvador y Perú) pero podrían ser con o sin fines de lucro (esta última característica
no tiene precedente en ninguno de los ocho países con reforma estructural). Sin embargo, en el
tercer pilar, las SAPs podrían tener como socios a instituciones financieras, compañías de segu-
ros, bancos, fondos fiduciarios y mutuales (como en Argentina, Colombia, México y Uruguay).
Esta diferenciación no es sólo única en la región sino que implicaría que el segundo y el tercer
pilar serían administrados por entidades distintas, lo cual también es excepcional y, además,
aumentaría notablemente los costos (en todos los países, la misma administradora maneja la
contribución obligatoria y la voluntaria, y ambas van a la misma cuenta individual). En otra
parte de la propuesta se dice, añadiendo a la confusión anterior, que las SAPs pueden tener
"participación pública o privada".
Como se ha dicho, los riesgos de invalidez y muerte serían cubiertos por aseguradoras pri-
vadas pero, una vez declarados los beneficios, éstos se transferirían al Ente Gestor, quien se
encargaría del desembolso de las pensiones correspondientes (esto también es único en la re-
gión).
e. Régimen Financiero
101
Según la propuesta, el primer pilar sería financiado por "reparto simple," pero de inmediato
se añade: "con capitalización de fondos contingentes y con un capital inicial equivalente a las
Reservas Técnicas efectivas existentes, con políticas de inversión amplias que garanticen una
rentabilidad anual real positiva." La segunda parte se contradice con un régimen de reparto
simple.
El segundo pilar estaría basado en "Capitalización Colectiva con Registro por Cuenta Indi-
vidual". Esto es tan confuso o más que el régimen del primer pilar: o bien se trata de capitaliza-
ción plena e individual (CPI: régimen usado en todos los países con reforma estructural) o bien
de capitalización colectiva (que es el régimen típico del seguro social, que usa reservas parciales
usualmente con un régimen de prima escalonada). La única posible explicación por esta mezcla
sui generis sería el uso del fondo de pensión en el segundo pilar para financiar la pensión mí-
nima en el primer pilar. Pero esto no explicaría por que el tercer pilar (en que no hay solidari-
dad) se dice que igualmente tendrá un régimen de "Capitalización Colectiva con Registro por
Cuenta Individual."
f. Papel del Estado
Implícita en la propuesta está una limitación crucial: la reforma no debe ser financiada por
el Estado a fin de no aumentar el deficit fiscal. Esta "camisa de fuerza" (de carácter fiscal) pare-
ce estar impuesta por el gobierno, pero a ella se añade una segunda restricción (de carácter po-
lítico): que las actuales condiciones de acceso no deben ser modificadas. La combinación de es-
tas dos "camisas de fuerza", sin embargo, no es viable y debe conducir a una rápida quiebra del
sistema.
Aunque la propuesta de Rizo no menciona la limitante fiscal, ésta se documenta por Sán-
chez. Una sección entera del documento del segundo se dedica a explicar el serio problema del
déficit fiscal (8% del PIB), cómo éste es financiado en un 87% por donaciones extranjeras (equi-
valentes a un 7% del PIB) y que la capacidad de endeudamiento del Estado ha llegado a su lími-
te. Por todo ello se concluye que la reforma de IVM no puede involucrar uso de recursos fiscales
(Sánchez, 1996). Aún si se aceptase que este análisis es válido (una alternativa sería que orga-
nismos financieros internacionales, como el Banco Mundial o/y el BID, otorgaran donaciones o
préstamos blandos para financiar la transición), para ser viable la reforma entonces tendría que
endurecer las condiciones de acceso o aumentar las contribuciones o una combinación de am-
bas.
Como resultado del limitante fiscal, el Estado (a diferencia de Chile y la mayoría de los
otros países) ni garantizaría, ni financiaría: (i) el déficit del sistema antiguo, o sea, el INSS-IVM
(pensiones en curso de pago) y el bono de reconocimiento (que serían financiados con los recur-
sos del INSS y la transferencia del Sistema Permanente); (ii) la pensión mínima (que sería finan-
ciada por el Sistema Permanente); (iii) el rendimiento mínimo promedio de la inversión (que sólo
sería responsabilidad de las SAP); (iv) los gastos administrativos de la Superintendencia de los
Fondos Previsionales y de la Comisión Clasificadora de Riesgos (no se especifica quién financia-
rá estos); y (v) el pago
102
de las pensiones en caso de quiebra de una SAP o compañía de seguro (que no parece ser ga-
rantizado por nadie).
La única responsabilidad del Estado sería "continuar financiando" los programas de Vícti-
mas de Guerra y No-Contributivos (pero ya se ha visto que el Estado de hecho no financia di-
chos programas), los cuales serían administrados por un organismo separado o continuarían
bajo el INSS (no se da una tercera opción, a nuestro juicio ideal: que el Tesoro directamente pa-
gue estas pensiones).
3. Cálculos Actuariales de la Propuesta
a. Condicionantes de la Factibilidad Económica
De acuerdo con nuestro análisis, la factibilidad económica de la propuesta está condicio-

nada, principalmente, por los siguientes cuatro aspectos:
i. La capacidad del Sistema Transitorio (INSS-IVM) para financiar sus pensiones en curso
de pago y las futuras que genere el grupo cerrado de asegurados de 45 y más años de
edad.
ii. La capacidad del Sistema Transitorio para pagar los Bonos de Compensación.
iii. Las tasas de reemplazo (para vejez) que se puedan otorgar con una contribución del
3.7% sobre los salarios, con base en un esquema de ahorro individual.
iv. La capacidad del Sistema Permanente para garantizar una pensión mínima, que se fi-
nanciaría con base a la misma contribución del 3.7%.
103
b. Factibilidad del Sistema Transitorio
Primero se evaluó un escenario donde se excluyen de INSS-IVM el ingreso de los asegura-

dos activos cotizantes menores de 45 años y el de las futuras generaciones de asegurados acti-
vos a partir del año 1998; por lo tanto, se simula lo que sería el Régimen Transitorio en la pro-
puesta. Se mantienen todos los principios y presupuestos de la reforma propuesta (no cambio
en la edad de retiro, los años de contribución, el cálculo de la pensión, el porcentaje de contri-
bución, cumplimiento de las obligaciones en pensiones, etc) resumidos en la sección XIII-D-1.
Los resultados demográficos aparecen en el cuadro 45 y los financieros en el cuadro 46
La propuesta para el Sistema Transitorio lo convierte en un régimen de grupo cerrado, con
CUADRO 45
SISTEMA TRANSITORIO EN LA PROPUESTA:

PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS
Variable 1998 2000 2005 2010 2015 2020
Activos cotizantes 54,203 49,471 36,954 22,833 8,573 3,491
Pensionados:
Inválidos 8,918 9,224 9,762 9,155 6,289 3,120
Jubilados 23,566 25,532 30,926 37,649 43,942 41,241
Viudas 7,128 7,343 7,781 7,721 6,943 6,000
Huérfanos 6,927 6,186 4,593 3,260 1,533 413
Activos/pensionados 1.2 1.0 0.7 0.4 0.1 0.1
NOTA: No hay nuevas generaciones a partir de 1998 y se excluyen los activos cotizantes menores de 45
años a partir de ese año.
exclusión de los actuales y nuevos cotizantes menores de 45 años, más responsabilidad de to-
das las pensiones en curso de pago y las que se generen en el grupo mayor de 45 que permane-
ce en el sistema. Debido a ello, la relación activos/pensionados es extremadamente baja de
arranque (1.2 en 1998, más baja que la de Uruguay que tiene la inferior en la región) y cae ace-
leradamente a 0.1 en el año 2015 (cuadro 45), por lo que debe causar un déficit alto y creciente.
En 1998, la cantidad de activos cotizantes menores de 45 años de edad representaría un 75%
del total de cotizantes, por lo que la reducción en el número de cotizantes sería muy fuerte.
Como se observa en el cuadro 46, el Sistema Transitorio de la propuesta nacería desbalan-
ceado, no sólo actuarialmente sino también en su posición financiera de corto plazo, situación
que es de esperarse pues es el resultado de reducir abruptamente la cantidad de contribuyenes.
Como consecuencia, los ingresos totales caerían, el déficit de operación comenzaría con C$210
millones en 1998 y aumentaría rápidamente, y la reserva se agotaría totalmente en el año 2000
y la deuda en el año 2020 sería de C$10,238 millones (US$1,280 millones).
104
CUADRO 46
SISTEMA TRANSITORIO DE LA PROPUESTA:

PROYECCIONES FINANCIERAS
(millones de córdobas :C$)
Año totales Cuotas Intereses Otros Total Superávit Reserva Reserva/

(Déficit) final costos (%)
1998 308 62 18 18 98 (210) 372 1.21

1999 329 59 10 18 87 (242) 130 0.40
2000 350 57 18 75 (275) (145) (0.4)
2005 458 43 18 61 (397) (1,880) (4.1)
2010 571 27 18 45 (527) (4,250) (7.4)
2015 652 10 18 28 (624) (7,239) (11.1)
2020 600 4 18 22 (578) (10,238) (17.1)
NOTA: Se supone un interés real del 4% sobre una reserva de 648 millones al 31/12/95
Por lo tanto, la propuesta de convertir el ac- to de contribuciones y financiamiento adi-

tual programa IVM en un Sistema Transito- cional por parte del Estado. Para tener una
rio, agravaría la situación financiera que idea del financiamiento adicional requerido
sufre actualmente dicho programa. Debe para sostener el Sistema Transitorio pro-
destacarse que, sin reformarse IVM, el défi- puesto, se calculó el valor presente del défi-
cit de operación anual proyectado para el cit acumulado entre 1998 y el año 2040,
año 1998 es de C$59 millones (ver cuadro arrojando un valor de C$9,139 millones (en
40), pero la propuesta elevaría dicho déficit Córdobas de 1995). Es obvio que la situa-
a $210 millones, es decir, lo triplicaría en el ción fiscal de Nicaragua no permitiría hacer
primer año de entrada en vigencia de dicha frente a un pasivo de esa magnitud.
propuesta.
En conclusión, el Sistema Transitorio
Uno de los problemas más importantes propuesto sería incapaz de cubrir sus com-
que presenta la propuesta es que, al cerrar promisos financieros actuales y futuros, y
el programa INSS-IVM, el costo como por- prácticamente no habría posibilidad de co-
centaje de la planilla (contribución sobre el rregir el desbalance financiero mediante
salario) crecería aceleradamente, sin posibi- aumento de contribuciones. En consecuen-
lidad alguna de solventar el déficit que ello cia, tampoco dicho Sistema Transitorio es-
generaría, pues habría que elevar la contri- taría en capacidad de pagar los Bonos de
bución a un nivel sumamente elevado. Se- Compensación que se establecen en la pro-
gún la simulación efectuada, la contribu- puesta.
ción sobre el salario sería de 27% en 1998,
de 59% en el año 2005 y 117% en el 2010. c. Las Tasas de Reemplazo en el Siste-
ma Permanente
De acuerdo con lo anterior, la única
forma de cerrar el actual régimen IVM sería 4 En nuestra opinión, la propuesta se
mediante un sistema combinado de aumen- basa en hipótesis en extremo optimistas
105
respecto a las tasas de reemplazo que po- 75%, la pensión se cobra por un período de
dría otorgar un sistema de capitalización 15 años y los salarios reales no crecen. Este
plena e individual basado en contribuciones último supuesto sobrestimaría la tasa de
entre 3.55% y 3.7% del salario. El cuadro reemplazo calculada, pues es difícil que los
47 presenta los cálculos de la tasa de reem- salarios reales no crezcan en el largo plazo.
plazo para niveles de cotización del 3.5%,
4% y 5%, e intereses sobre los ahorros entre
el 3% y el 5%. Los supuestos adicionales
son los siguientes: el tiempo ahorrado es 40
años, con una densidad de cotización del
CUADRO 47
TASA DE REEMPLAZO SOBRE EL SALARIO SEGÚN TASA DE CONTRIBUCIÓN Y TASA DE

INTERÉS REAL
(en porcentajes)
Tasa de Con- Tasas de Interés real

tribución
3 4 5
3.5 16.6 22.4 30.6

4.0 19.0 25.6 34.9
5.0 23.7 32.0 43.6
Con base en estos resultados, se puede concluir que con una contribución entre el 3.5% y
el 5%, y con una tasa de interés (rendimiento) real del 5% sobre los fondos ahorrados, a lo su-
mo se pueden otorgar niveles de reemplazo entre 31% y 44%, aún asumiendo hipótesis optimis-
tas sobre el rendimiento real y crecimiento de salarios. Mientras que la propuesta Rizo proyecta
una tasa de reemplazo de 182% con sólo 30 años.
A lo anterior hay que agregar que la propuesta contempla una garantía de pensión mínima
para todos los afiliados, que deberá ser financiada con los mismos aportes al Sistema Perma-
nente, por lo que la tasa de contribución destinada a la capitalización individual será en reali-
dad menor que la indicada, resultando en tasas de reemplazo aun más bajas, totalmente insu-
ficientes desde el punto de vista de los objetivos de protección de la seguridad social.
4. Conclusiones
a. A diferencia de la propuesta en salud y en riesgos profesionales (esta última con reco-

mendaciones muy atinadas), la relativa a pensiones (IVM) adolece de serios problemas de con-
fusión conceptual y técnica, contradicciones y falta de precisión en aspectos claves como: los
sistemas transitorio y permanente, los tres pilares, el régimen financiero y el financiamiento, la
pensión mínima, el bono de reconocimiento, las transferencias entre los dos sistemas, y la ad-
ministración de los mismos y los tres pilares. De hecho no queda claro en la propuesta si se
trata de un modelo sustitutivo o mixto. También introduce elementos excepcionales en el con-

texto actual de las experiencias de reforma, los cuales no son adecuadamente elaborados y de
cuestionable viabilidad.
b. La propuesta está severamente limitada por dos "camisas de fuerza," una de carácter
fiscal (el Estado no financiará ningún aspecto de la reforma) y otra de carácter político (no se
pueden cambiar las condiciones de acceso, ni tampoco aumentar las contribuciones); el resul-
tado de esto es que la reforma de entrada está condenada al desequilibrio financiero y, por su-
puesto, actuarial.
c. El papel de Estado como financiador y garantor de la reforma y de la transición es nulo,

ya que no asume responsabilidad alguna por: el déficit del sistema antiguo, el bono de recono-
cimiento, la pensión mínima, el rendimiento promedio mínimo de la inversión y el pago de las
pensiones en caso de quiebra de las administradoras y compañías de seguro. En este sentido,
el sistema propuesto es más duro que el de Bolivia, que hemos visto es el peor en la región.
Contrario a nuestra conclusión derivada de las reformas existentes, que el Estado debe jugar
un papel crucial en la reforma para que ésta tenga éxito, la propuesta virtualmente anula dicho
rol.
d. El sistema transitorio tiene un grupo cerrado pues excluye a los cotizantes actuales y fu-
turos menores de 45 años pero, por otra parte, se tiene que hacer cargo de todas pensiones en
curso de pago y las que se generen en el futuro por el grupo mayor de 45 años que se queda en
el sistema. El resultado es una tasa de activo/pasivo de 1.2 en el año de inicio de la reforma,
más bajo que el de Uruguay que tiene la tasa inferior en todo el continente, y una rápida caída
de dicha tasa a 0.1% en el año 2015. Esto necesariamente tiene que provocar un déficit alto y
creciente.
e. La simulación hecha demuestra que el sistema transitorio nacerá desbalanceado finan-

cieramente: en el año inicial (1998) el déficit sería de C$210 millones y llegaría a C$10,238 mi-
llones en el año 2020 (US$1,280 millones). La reforma propuesta es peor que dejar las cosas tal
y como están, así el déficit en 1998 triplicaría al que ocurriría si no hubiera reforma.
f. El referido déficit financiero no podría solventarse ni con contribuciones salariales ni

subsidios estatales: en el primer caso se necesitaría en 1998 un aumento de la cotización de
5.5% a 27% y tendría que aumentarse a 59% en 2005 y 117% en 2010; la subvención del Esta-
do sería equivalente a C$9,139 millones (en córdobas de 1995).
89
Como resultado, el sistema transitorio no podría financiar las pensiones en curso de pago ni el
bono de reconocimiento y esto último tendría consecuencias adversas para el pago de la pen-
sión mínima y el monto de la pensión en el sistema permanente.
g. Las tasas de reemplazo en relación al salario estimadas en la propuesta para el sistema

permanente son extremadamente optimistas: 90% con 25 años de trabajo/contribución y 180%
con 30 años. La simulación muestra que con 40 años de trabajo/contribución, 5% de cotiza-
ción e interés real del 5%, la tasa de reemplazo fluctuaría entre 31% y 44%. Pero en realidad se-
ría aún menor por dos razones: porque el sistema transitorio no podría pagar los bonos de re-
conocimiento y el sistema permanente tendría que deducir el costo de la pensión mínima.
h. En vista a todo lo anterior, ninguno de los cuatro objetivos centrales de la propuesta se-
rían viables: ni el equilibrio del sistema transitorio, ni pensiones adecuadas en el sistema per-
manente, ni la extensión de la cobertura Poblacional, ni el aumento del ahorro nacional y el de-
sarrollo del mercado de capitales.
La conclusión final a la que se llega es que, cualquiera que sea el diseño de reforma que se
haga, tiene que romper las dos camisas de fuerza (o al menos una) para que pueda ser viable.
Así pues, es inevitable o modificar las condiciones de acceso o aumentar la contribución, y te-
ner un apoyo mínimo fiscal. Si el gobierno y la sociedad nicaragüenses no están dispuestos a
enfrentar este reto no habrá solución a la quiebra de la seguridad social.
90
XIV. LA PROPUESTA DE LA
FUNDACION FRIEDRICH EBERT
En esta sección, primero se dan las ño de la población, lo que resultaría en dos

pautas generales para la reforma de la segu- administradoras a lo sumo y un duopolio; (e)
ridad social, luego se ofrecen recomendacio- ausencia de un mercado de valores y de una
nes específicas para cada uno de los tres industria de seguros, así como falta de regu-
programas principales: pensiones, salud lación legal y garantías mínimas para am-
(INSS y MINSA) y riesgos profesionales. bos; y (f) como efecto de todo lo anterior, po-
También se indican vías para financiar el bre rendimiento de la inversión, altas comi-
sistema, extender su cobertura poblacional, siones de las administradoras e impacto ne-
mejorar su administración y crear un pro- gativo en el ahorro nacional.
grama de pensiones complementarias de tipo
voluntario. Finalmente, se hace una simula- 2. Con base en el razonamiento anterior
ción para evaluar la viabilidad del programa se propone, en una primera etapa, un mode-
de pensiones (IVM) basado en las recomen- lo de reforma del sistema público (INSS y
daciones de la propuesta, y se analiza el im- MINSA), con la adición de un programa vo-
pacto de ésta en la contribución actual al luntario de pensiones complementarias y de
INSS. un programa de atención de salud especial
para los asegurados del INSS pero con un
A. Pautas Generales de la Reforma elemento de solidaridad con el SNUS. En
una segunda etapa, cuando las condiciones
1. Una reforma de tipo estructural (par- adversas resumidas en el acápite 1 hayan
ticularmente la sustitutiva) no es adecuada a cambiado, se recomendaría un modelo mixto
las condiciones socio-económicas de Nicara- adaptado a las peculiaridades y necesidades
gua, como se explicó en la sección XII-D, por del país.
las siguientes razones: (a) una población cu-
bierta de sólo 208,000 trabajadores (entre 3. Deben separarse financieramente los
las más bajas en la región e inferior a la de tres programas del INSS, para que cada uno
los ocho países que han implantado refor- de ellos sea autosuficiente y equilibrado,
mas estructurales); (b) fuertes barreras para prohibiendo todo tipo de transferencia o me-
extender la cobertura (35% de la PEA des- canismos indirectos que impliquen uso de
empleada o subempleada, 60% informal, fondos de uno a otro programa. El programa
48% de la población en la zona rural) que se- contributivo IVM debe separarse también de
rían aun más formidables con ese tipo de re- las pensiones de Víctimas de Guerra y las
forma; (c) alto costo fiscal de la transición No-Contributivas, todas estas serán finan-
(difícil de ser sufragado por el Estado) e im- ciadas directamente por el Tesoro. Es nece-
pacto regresivo de una potencial subvención sario que exista una completa transparencia
estatal pues iría a un 14% de la PEA con in- en todo el sistema; no deben haber subsidios
greso medio cuando esos recursos deberían disfrazados o cruzados.
emplearse para extender la cobertura y/o
asistir a grupos de menor ingreso; (d) ausen- 4. Debe negociarse, de una manera re-
cia de competencia debido al pequeño tama- alista y flexible, la deuda estatal con el INSS
91
y establecerse en el futuro cuál será la res- extensión de la cobertura poblacional en sa-
ponsabilidad fiscal en el sistema. Es necesa- lud.
rio reasignar los aportes fiscales hacia aque- 9. Debe darse participación al sector
llos grupos de la población más necesitados privado (lucrativo y no lucrativo) especial-
y a los programas más prioritarios que mente en los programas de pensiones com-
maximicen el uso de dichos recursos y su plementarias y alternativos de atención de
impacto en la población. Deben darse facili- salud. Hay que estimular la participación de
dades e incentivos a los empleadores priva- ONGs y comunidades en los programas de
dos para que paguen su deuda con el INSS. seguridad social especialmente en salud.
5. Es necesario conducir una evalua- 10. Aunque es lógico que el país dedi-
ción actuarial de los programas EM y RP del que un tiempo mínimo al estudio y prepara-
INSS (ya se ha hecho la de IVM en este estu- ción para llevar a efecto la reforma, ésta no
dio) para determinar su situación financiera debe prolongarse más allá de dos años e
y actuarial, y decidir si la contribución ac- idealmente hacerse en un año, puesto que
tual es adecuada o insuficiente o excesiva cada día que pasa el problema se agrava
(en el último caso deberá reasignarse los más y se hace más difícil su solución. Debe
puntos de contribución excedentes a los determinarse, además, cuál organismo sería
programas prioritarios que sufran déficit). La el encargado del liderazgo, diseño del proyec-
contribución salarial del INSS no tiene nece- to de reforma y logro del consenso necesario
sariamente que aumentarse con la reforma a para su aprobación. Recomendamos que el
los efectos de equilibrar los tres programas. INSS sea dicho organismo, pero debido a que
La contribución fija del programa de RP debe hay un potencial conflicto de intereses y pa-
convertirse en una diferenciada de acuerdo ra lograr el apoyo de otros sectores claves del
con la siniestralidad. Gobierno, tendría que involucrarse a orga-
6. Hay que revisar las condiciones de nismos tales como el Ministerio de Salud, el
acceso para hacerlas más adecuadas a las Ministerio de Finanzas, el Banco Central, la
características demográficas de la población, Superintendencia de Bancos y Seguros, etc.
reducir los costos del sistema y hacerlo más Es esencial que un equipo técnico de alto ni-
viable en el largo plazo. vel provea la asesoría necesaria para confec-
cionar el proyecto de reforma. Por último, es
7. Deben corregirse los problemas y de- imprescindible una campaña de información
ficiencias administrativas que se han detec- y educación pública, a fin de que la sociedad
tado a lo largo de este estudio, reducir los nicaragüense comprenda la imperiosidad y
gastos administrativos, capacitar al personal contenido de la reforma.
y aumentar la eficiencia en la gestión intro-
duciendo técnicas modernas de computa- B. Reformas en INSS-IVM
ción, contabilidad, etc.
1. Pensiones No Contributivas
8. Es esencial coordinar los programas
de salud del MINSA y del INSS (y reformar el Hay una responsabilidad legal del Esta-
SUNS), a fin de desarrollar acciones que re- do de pagar las pensiones no contributivas
duzcan la mortalidad infantil, las enferme- (que representan el 27% del gasto total de
dades del subdesarrollo y las causas de pensiones) pero éstas han sido en gran me-
muerte derivadas de éstas, así como utilizar dida financiadas por los programas contri-
mejor la capacidad instalada, y facilitar la butivos, debido al incumplimiento de las
92
obligaciones estatales. Se recomienda, por mente en el futuro.
tanto, las medidas siguientes:
a. Todas las pensiones no contributivas 2. Vejez
(víctimas de guerra y especiales) se pasarán
a. Edad de Retiro
directamente al Estado y se financiarán con
cargo al presupuesto estatal, lo cual creará Usualmente se utiliza el siguiente ar-
una mayor transparencia, simplificará el gumento con respecto a la expectativa de vi-
trámite administrativo dentro del INSS y da al tiempo de retiro: la esperanza de vida
ayudará considerablemente a estabilizar fi- en Nicaragua es 66 años, de manera que el
nancieramente al programa IVM. jubilado a los 60 años gozaría aproximada-
mente seis años de pensión; y si se aumen-
b. Las referidas pensiones no contribu- tase la edad de retiro a 65 años, sólo se reci-
tivas serían administradas directamente por biría la pensión por un año. Esto es falso,
el Tesoro o encargadas a un organismo pú- porque esa es la esperanza de vida al nacer,
blico, pero desvinculadas totalmente del que es tan baja debido a que Nicaragua se
INSS. El traslado de los pensionados no coloca entre los tres países de América Lati-
contributivos es factible desde el punto de na con mortalidad infantil más alta. Pero la
vista práctico, pues en los registros adminis- esperanza promedio de vida (de hombres y
trativos del INSS están perfectamente identi- mujeres), de acuerdo con la tabla de morta-
ficados. lidad de Nicaragua en 1989 era: de 78.0 y
79.6 años a los 60 de edad, de 76.6 y 78.1 a
c. La contribución del 1.5% cargada al los 62 años y de 74.5 y 75.9 a los 65 años de
empleador y la 0.25% cargada al trabajador, edad.
ambas asignadas al pago de las pensiones
de víctimas de guerra, se reasignaría al pro- La actual edad de retiro de 60 años para
grama IVM para fortalecer al mismo y/o ex- ambos sexos es, por tanto, muy baja y hace
tender su cobertura. extremadamente difícil financiar este pro-
grama. Por ello se recomienda establecer la
d. Para compensar lo anterior se nego- edad normal de retiro en 65 años y una edad
ciaría, de manera flexible y realista, la deuda mínima de 62, con desincentivos para anti-
del Estado por mora en sus obligaciones al cipar el retiro e incentivos para postergarlo.
INSS, así como el valor de las instalaciones El aumento en la edad de retiro debe consi-
hospitalarias del INSS que fueron traspasa- derar la situación de las personas próximas
das sin compensación al MINSA, y se consi- a la jubilación. Por ello se recomienda que
deraría la eliminación de la contribución del las nuevas condiciones de edad de retiro se
Estado como tal de 0.25% o 0.50% (según apliquen a los asegurados actuales con me-
los diversos regímenes) para financiar IVM y nos de 55 años, manteniendo las condicio-
EM. En esta negociación debe solicitarse la nes vigentes para los asegurados con 55 y
ayuda de organismos internacionales como más años de edad.
el Banco Mundial y el BID (este último tiene
asignados miles de millones de dólares para A los grupos especiales que tienen eda-
el sector social). des más bajas de retiro, como los mineros,
se aumentará en 5 años su edad de retiro,
e. El aporte del Estado al INSS se limi- de manera que seguirán conservando condi-
taría a su contribución como empleador, la ciones especiales. Si es viable políticamente,
cual deberá ser pagada efectiva y puntual- la edad de retiro de los maestros debería ser
93
equiparada a la edad de retiro general, tal y flación, causando una tasa de reemplazo que
como estaba vigente hasta la década de los se mueve erráticamente con aquélla.
80; las condiciones especiales de trabajo y El promedio anual de inflación en los
riesgos específicos, deben ser cubiertos por últimos cinco años ha sido de 11.7%. Como
el programa de invalidez profesional. ejemplo, de acuerdo al reglamento vigente, si
una persona contribuye por 20 años, la tasa
b. Años de Contribución nominal de reemplazo (con respecto al últi-
mo salario) sería aproximadamente del 72%,
El promedio de años de contribución re- pero ajustando esta cifra con la inflación del
queridos para el retiro en América Latina es 11.7%, dicha tasa sería 58% de reemplazo
19, con tendencia a crecer, de manera que efectivo. Si la inflación en los últimos cinco
se recomienda se establezcan en el INSS los años promediase 20%, entonces la tasa de
siguientes años de contribución: 20 años a reemplazo efectiva sería 52%. Por lo tanto,
los 65 años de edad y 30 años a los 62 años la evolución de los precios en los años pre-
(edad mínima de retiro). Se establecería una vios al retiro, modifica injustamente la tasa
escala gradual, entre 62 y 65 años, redu- efectiva de reemplazo y, en periodos de hiper
ciendo los años requeridos entre 30 y 20. inflación, esto resulta desastroso para el cál-
Debe destacarse que aún 30 años de cotiza- culo de la pensión. Por ejemplo, en el perio-
ciones difícilmente financiarían una tasa de do 1987-1991, la inflación media anual fue
reemplazo de 50%. de 10,200% dando como resultado una tasa
de reemplazo efectivo del 14% (con 20 años
de contribución).
c. Incentivo a la Postergación del
Retiro
Para corregir los problemas anteriores,
Se recomienda conceder un beneficio se proponen las siguientes modificaciones en
del 5% sobre la base de cálculo, por cada la fórmula de cálculo de la pensión:
año de contribución después de cumplir 65
años de edad y tener 20 años de contribu- • Uniformar la base de cálculo, consideran-
ciones. Por lo contrario se establecería una do inicialmente los últimos 60 salarios
reducción del 5% sobre el monto calculado mensuales reportados (5 años de contri-
de pensión, por cada año de anticipo con buciones)
respecto a la edad de 65 años.
• Aumentar paulatinamente la base de cál-
culo, desde 60 salarios mensuales, hasta
d. Cálculo de la Pensión
240 salarios mensuales (20 años de con-
El tiempo requerido para calcular el sa- tribuciones).
lario base actualmente fluctúa entre 3 y 5
• Realizar una indización de los salarios re-
años, de acuerdo con los años de contribu-
portados, utilizando el índice de precios al
ción. Esta base de cálculo promueve la eva-
consumidor.
sión por subdeclaración de salarios y causa
efectos redistributivos en contra de los tra- • Adecuar la tasa de reemplazo reglamenta-
bajadores de bajo ingreso, debido a que hay ria, para que el reemplazo efectivo sea
incentivos para reportar bajos salarios en los equivalente al efectivo vigente actualmen-
primeros años y elevar el salario reportado te.
en los años inmediatos al retiro. Además, di-
cha base de cálculo está afectada por la in- Se recomienda establecer una tasa
94
promedio de reemplazo del 50%, que se jus- Alternativa 1 (objetivo de garantizar pro-
tifica por las dos razones siguientes: (i) los tección básica al pensionado): la pensión
ejemplos anteriores demuestran que las ta- mínima absoluta se establecerá como un
sas efectivas de reemplazo (ajustadas por in- porcentaje del salario mínimo general.
flación) fluctúan entre 51% y 52% con tasas
de inflación de 11.7% y 20%, respectivamen- Alternativa 2 (objetivo de estabilidad fi-
te; y (ii) una tasa de reemplazo promedio del nanciera): la pensión mínima absoluta se fi-
50% sería muchísimo más alta que la de jará como un porcentaje del salario medio
14% efectiva que ocurrió en el periodo 1987- cotizable del programa.
1991.
En ambas alternativas, el monto de la
La diferenciación en las tasas de reem- pensión mínima absoluta debe tener una re-
plazo efectiva que se fijen en la práctica, con lación con los objetivos de estabilidad finan-
respecto a la tasa promedio del 50%, estará ciera y de incentivar la participación de los
determinada por dos objetivos contrapuestos grupos de ingresos medios y altos. Ello se
del sistema: la solidaridad o redistribución debe a que, para mantener un nivel de pen-
en favor de los grupos de más bajo ingreso, sión mínima, se requiere transferir benefi-
versus la creación de incentivos para reducir cios (redistribuir) en favor de los grupos de
la evasión. A continuación proponemos dos bajo ingreso, lo cual sólo puede realizarse a
alternativas de tasa de reemplazo diferencia- costa de menores beneficios para los asegu-
da (como proporción del último salario), de rados con salarios más altos. Por ello, la
acuerdo con los dos objetivos contrapuestos. pensión mínima debe guardar una relación
adecuada con el salario mínimo de cotiza-
Alternativa 1 (con solidaridad y redistri- ción.
bución): una tasa de reemplazo fluctuando
entre 40% para el grupo de más alto ingreso
f. Salario de Cotización
y 60% para el grupo de más bajo ingreso.
Actualmente el salario de cotización no
Alternativa 2 (con incentivos para redu- puede ser inferior al salario mínimo en la ac-
cir evasión): una tasa básica de reemplazo tividad ocupacional del trabajador. Esto se
del 40% (general), que se incrementaría pro- considera sumamente complejo e inadecua-
porcionalmente en función de los años de do desde el punto de vista práctico, no sólo
contribución, hasta un máximo de 60%. por el problema de la contabilidad, sino por-
que requiere un ajuste periódico para corre-
En cualquiera de las dos alternativas, gir los efectos inflacionarios, pues de lo con-
habría que diseñar una fórmula de cálculo trario se produce una igualación de la con-
que garantice el cumplimiento de objetivos tribución conforme los trabajadores se mue-
mínimos de solidaridad, equidad e incentivos ven hacia escalas superiores de salarios.
a la cotización. Además, el esquema actual representa un
obstáculo para la extensión de la cobertura
e. Pensión Mínima Absoluta poblacional en Nicaragua, que como ya se ha
visto es una de las más bajas de la región.
Se establecen dos alternativas para de-
terminar la pensión mínima absoluta, de A los efectos de resolver el primer pro-
acuerdo con dos objetivos también contra- blema, podría considerarse el establecimien-
puestos: to de un mínimo de cotización único, que
podría ser el salario mínimo general. Para
95
facilitar la extensión de la cobertura, podría tasa de reemplazo para estas pensiones debe
reducirse ese mínimo de contribución a un ser inferior o similar a la de las pensiones
porcentaje del salario mínimo general (por por vejez.
ejemplo, 70% del salario mínimo general).
Sin embargo, esto tiene como contrapartida CUADRO 48
un costo financiero mayor.
REQUISITOS DE INVALIDEZ
3. Invalidez Edad Años de coti- Densidad

(años) zación (meses de cotización)
a. Controles y Desincentivos para
Reducir la Simulación 50 10 18 en los últimos 36
25 2 6 en los últimos 12
En la actualidad, un 20% de los pensio- 20 1 6 en los últimos 12
nados en el INSS son por invalidez, y un
25% de los gastos en pensiones correspon-
c. Calificación de la Invalidez
den a dicho riesgo. Es muy probable que,
debido a la baja edad de retiro por vejez, no La calificación del estado de invalidez
haya ocurrido un alto índice de pensiones debe ser un proceso estrictamente adminis-
por invalidez. No obstante, como la pro- trativo, a cargo de una comisión técnica
puesta eleva la edad de retiro por vejez, es de permanente integrada por profesionales mé-
esperar que esto incentive la simulación de dicos y funcionarios administrativos. Por
invalidez para retirarse más temprano. Por otra parte, debe revisarse todo el proceso de
lo tanto, hay que establecer controles y des- declaratoria y resolución, para asegurar su
incentivos para evitar este problema que po- máxima eficiencia y eficacia, en términos de
dría aumentar considerablemente los costos. garantizar los derechos del asegurado y evi-
tar la simulación. Se recomiendan los si-
Tanto para reducir la simulación del es- guientes cambios con respecto a la situación
tado de invalidez, como para asegurar condi- actual:
ciones financieras más sólidas, y un sistema
más racional de cálculo, se propone un es- • Introducir una instancia de apelación por
quema con las dos siguientes características: parte del asegurado.
• El número mínimo de contribuciones va- • Simplificar y agilizar la adjudicación del

ría en función de la edad. A mayor edad, derecho, encargando las decisiones a fun-
se exige mayor número de contribuciones. cionarios técnicos del nivel medio, en vez
del Ministro Presidente Ejecutivo.
• El asegurado debe haber tenido un míni-
mo de actividad como cotizante, durante • La declaración del estado de invalidez es
el periodo previo a la reclamación de la de tipo temporal, mientras persistan las
pensión por invalidez (densidad de cotiza- condiciones que la generan, la cual debe
ción). Como ilustración se presenta el ser revisada periódicamente.
cuadro 48.
4. Muerte (Sobrevivientes)
b. Tasa de Reemplazo
Se recomiendan los siguientes cambios
Como otro instrumento de control de la en este programa para resolver aspectos dis-
posible simulación del estado de invalidez, la criminatorios por sexo, basar la pensión en
96
la dependencia del causante, y reducir cos- me del 1.5% sobre los salarios cotizables,
tos: en una prima diferenciada de acuerdo con
la naturaleza del riesgo y la siniestralidad
• La pensión para los cónyuges (esposo o de la empresa.
esposa), compañero o compañera, no de-
berá estar discriminado por sexo, pero • Establecer premios para aquellas empre-
basado en el grado de dependencia del sas que reducen la siniestralidad, y casti-
beneficiario y sus ingresos propios. Esto gos para las que muestran incrementos.
deberá determinarse mediante una eva-
luación socioeconómica del solicitante. • Imponer recargos sobre la tasa de contri-
bución específica a los empleadores que
• Los únicos beneficiarios serán: el cónyu- no cumplan con las medidas de higiene y
ge/compañero(a), y los hijos menores de seguridad laboral establecidas.
18 años que sean dependientes, o inváli-
dos, o que realicen estudios hasta los 21 • Proveer educación y capacitación preven-
años de edad, con la adecuada compro- tiva a las empresas, para facilitar las me-
bación. Asimismo, en defecto de viuda(o) didas de reducción de siniestralidad y
e hijos con derecho, serán elegibles úni- mejora en la prevención y seguridad en el
camente los ascendientes del causante trabajo.
siempre que demuestren dependencia del
mismo. • Revisar el esquema de requisitos y pres-
taciones de RP, para hacerlo compatible y
• Se mantendrán las regulaciones actuales coherente con el programa de invalidez
en cuanto a los porcentajes de la pensión común, así como revisar los criterios de
para pensiones de sobrevivencia. calificación de RP.
C. Reformas en Riesgos Profesionales D. Creación de un Programa

Voluntario de Pensiones
Se recomiendan las siguientes acciones Complementarias
para mejorar el programa de accidentes del
trabajo y enfermedades profesionales (RP), En todos los países que han introducido
en gran medida basadas en la segunda pro- regímenes de capitalización plena e indivi-
puesta (Rizo) del INSS: dual, ya sea en sistemas sustitutivos o mix-
tos, se han establecido las siguientes contri-
• Para determinar el equilibrio financiero buciones: (1) alrededor del 10% sobre el sa-
del programa RP, se requiere llevar a ca- lario para financiar el seguro de vejez; (2) un
bo, previo a la reforma y con la mayor ur- promedio de 0.6% a 1.5% sobre el salario
gencia, una evaluación actuarial que para cubrir los riesgos de invalidez y muerte
muestre si la prima actual es suficiente o en compañías de seguros comerciales; y (3)
excesiva. un promedio de 2.3% a 2.9% como comisión
que se paga a las aseguradoras por concepto
• Continuar y expandir el “nuevo modelo de de gastos de administración (con distintas
seguro de riesgos laborales” que se viene variantes). El total de contribución sobre el
instaurando, el cual incluye, entre otras, salario promedia entre 13.5% (ver cuadro 44)
las siguientes medidas:
• Transformación de la prima fija y unifor- La contribución actual al programa IVM
97
en el INSS es del 5.5% y debería aumentarse tado.
inmediatamente a 8.5%. Esta propuesta de
reforma permite, sin aumentar la contribu- En todo caso es urgente que se aprue-
ción total al sistema de seguridad social, ben leyes regulando el mercado de valores y
asignar la prima requerida del 8.5% para la industria del seguro, que se ofrezcan ga-
mantener en equilibrio el programa IVM en rantías mínimas para dar confianza al sis-
los próximos 8 a 10 años. tema, y que se cree una Superintendencia de
Valores y Seguros. Esta base es esencial pa-
Las posibilidades de establecer un régi- ra que puedan existir instrumentos financie-
men complementario de pensiones obligato- ros rentables, cualquiera que sea el modelo
rio están fuertemente limitadas, tanto por de reforma que se adopte, así como para
los requerimientos del actual programa pú- permitir una saludable diversificación de la
blico (IVM) como por las necesidades adicio- cartera (evitando la excesiva concentración
nales de financiamiento del nuevo programa. en valores públicos) y generar rendimientos
Se estima que, como mínimo, se requeriría reales positivos.
un 5% de contribución adicional para finan-
ciar un programa complementario obligato- El programa voluntario de pensiones
rio de capitalización plena e individual. Es- complementarias generaría un flujo de capi-
to, sumado al 8.5% que se requiere para ga- tal menor que si fuera obligatorio, pero da-
rantizar el equilibrio financiero de IVM, im- das las condiciones del mercado de valores
plicaría una contribución total de 13.5% sólo en Nicaragua, es conveniente que ese flujo
para pensiones. Con ese 5% adicional des- sea menor a fin de que (conjuntamente con
tinado a capitalización individual, el reem- la inversión de las reservas de IVM) pueda
plazo a que se podría aspirar se estima que ser más fácilmente absorbido por el merca-
sería entre 20% y 25%. En la situación ac- do. Cuando se aumente el número de asegu-
tual, este nivel de financiamiento es prácti- rados y sus salarios, y se consoliden el mer-
camente imposible de cubrir para la gran cado de valores y la industria del seguro, en-
mayoría de los asegurados del INSS. tonces sería el momento para considerar la
introducción de un programa complementa-
Como alternativa, proponemos un régi- rio de CPI de tipo obligatorio, dentro de un
men voluntario de pensiones complementa- modelo mixto de reforma.
rias, para aquellos asegurados que tengan
capacidad económica para pagar la contri- E. Extensión de la Cobertura
bución adicional. Como incentivo, las coti- Poblacional
zaciones adicionales, tanto del trabajador
como del empleador, serían deducibles del La baja cobertura es uno de los mayores
pago de impuesto sobre la renta. problemas de la seguridad social en Nicara-
gua: la cobertura de la PEA es del 14% y la
Este programa funcionaría con un ré- de la población total 13%. En ambos indica-
gimen de capitalización plena e individual. dores, Nicaragua se coloca entre los cuatro
Su administración podría ser exclusivamente países de América Latina que tiene la cober-
por compañías privadas (al estilo de Chile, tura poblacional más baja.
Bolivia, El Salvador y Perú) o por una com-
binación de empresas públicas o privadas Una política de extensión de cobertura
(como en Argentina, Colombia, México y enfrenta tres tipos de problemas: (1) las ca-
Uruguay), fuertemente reguladas por el Es- racterísticas estructurales propias del mer-
98
cado laboral nicaragüense; (2) el régimen de reforma de Bolivia, dedicar parte de los
contribuciones; y (3) la pobre capacidad eco- ingresos o acciones por la privatización de
nómica del Estado para subsidiar la exten- empresas públicas para crear un Fondo
sión de cobertura a los grupos de más bajo Especial. A diferencia de Bolivia, sin em-
ingreso. A los efectos de obviar estas limita- bargo, dicho Fondo se utilizaría para sub-
ciones, se hacen las siguientes recomenda- sidiar la incorporación de trabajadores
ciones: independientes y de bajo ingreso.
• Creación de un régimen especial de afilia- En secciones anteriores hemos reco-

ción facultativo, en el cual el asegurado mendado otras medidas que facilitarían la
tenga flexibilidad para escoger indivi- cobertura poblacional.
dualmente cada una de las coberturas:
IVM (dentro de éste, con opción de vejez,
F. Reformas en el Programa de
invalidez y sobrevivencia), EM y RP (éste
Enfermedad-Maternidad (EM) del
último está actualmente cerrado para el INSS
régimen facultativo).
Se recomiendan las acciones siguientes
• La mayoría de los trabajadores no asegu- para mejorar este programa:
rados no tienen una relación laboral de
dependencia (o sea, son independientes o • Realizar de manera urgente y antes de la
por cuenta propia) y por ello, a su contri- reforma, una evaluación financiera y ac-
bución como trabajador deben agregar la tuarial del programa EM, para determinar
correspondiente al empleador (que no tie- si la prima actuarial del 9% es o no exce-
nen), lo cual resulta en una contribución siva para el costo de este programa. Si se
total que es entre 3 y 8 veces mayor que determinase que es excesiva, se reco-
la del trabajador asalariado en los regí- mienda reasignar la prima correspondien-
menes integral e IVM/RP, respectivamente al programa IVM, con énfasis en la ex-
te. Para aliviar esta carga, aparte de la tensión de la cobertura.
posibilidad de escoger optativamente co-
berturas por separado, se establecerían • La actual retención del 9%, que debería
tasas de contribución diferenciales según legalmente transferirse al SNUS y que se
el ingreso de referencia (ingreso presunti- dedica a financiar las empresas médicas
vo), se establecería, además, un ingreso previsionales (EMP), tiene ventajas y des-
mínimo de contribución inferior al esta- ventajas. Entre las primeras está el incen-
blecido para los asalariados y se fijaría tivo a los asegurados del INSS para per-
una pensión mínima inferior que la apli- manecer en el programa de EM, a fin de
cable a los asalariados. recibir atención de salud superior a la del
MINSA; esto al menos ha parado la severa
• Si después de evaluar actuarialmente los desafiliación que estaba ocurriendo. Pero
cambios introducidos en esta propuesta, la contrapartida de esto es que se ha pri-
quedase un remanente, éste se utilizaría vado al SNUS de recursos importantes
para subsidiar la afiliación facultativa del para asistir a la población no cubierta por
grupo de más bajo ingreso. el INSS y mejorar la calidad de sus
• El Estado podría considerar, como en la
99
servicios. A fin de resolver este dilema, se vida más baja; además, se coloca entre los
recomienda que parte de la contribución seis países con menor acceso de la población
del 9% (o la que se determine por la eva- a agua potable y en el grupo de cinco países
luación actuarial que es necesaria) se que están o recién comienzan la transición
transfiera en solidaridad al SNUS y parte epidemiológica (por lo que las "enfermedades
se retenga en el INSS para continuar la del subdesarrollo" son las principales cau-
atención en las EMP. santes de la morbilidad y mortalidad). Por
último, la cobertura efectiva de la población
A los efectos de introducir la reforma es muy baja.
anterior habrá que reformar la legislación
vigente para resolver el conflicto jurídico ac- A los efectos de facilitar la extensión de
tual y regular legalmente las EMP. Con res- la cobertura efectiva de la población, reducir
pecto a esto último se recomienda: la mortalidad infantil y la morbilidad-
mortalidad por "enfermedades del subdes-
• Definir prestaciones básicas, diferencia- arrollo", mejorar la calidad de los servicios y
das para los asegurados, con posibilida- aumentar la eficiencia en el SNUS, se reco-
des de copago (a cargo de pacientes) para miendan las siguientes medidas:
servicios adicionales en las EMP.
• Revisar las relaciones contractuales entre • Poner más énfasis en la medicina preven-
el INSS y las EMP (y otros proveedores) tiva y atención primaria de la salud que
para asegurar que estas últimas suminis- en la medicina curativa, en el personal
tran servicios adecuados y no tienen uti- paramédico que en el médico, y en el pri-
lidades excesivas y crear un sistema de mer nivel de atención que el segundo, y
inspección para supervisar a los provee- más en éste que en el tercer nivel.
dores.
• Asignar prioritariamente recursos a la
• Corregir las exclusiones que hacen ac- construcción de acueductos y alcantari-
tualmente las EMP de grupos de alto ries- llado (y disposición adecuada de excre-
go, enfermedades costosas y pensionados. tas).
• Destinar un mínimo de recursos en las • Continuar y expandir el programa de va-

EMP a actividades preventivas (generar cunación infantil contra enfermedades
externalidades), tales como información, contagiosas de mayor incidencia en este
educación, vacunación, etc. grupo etáreo (DPT, tuberculosis, polio, sa-
rampión) y extender la vacunación a la
• Garantizar la coordinación del programa población adulta en malaria, cólera, tifoi-
de EM en el INSS con el resto de los pro- dea y otras enfermedades inmuno-
gramas públicos de salud (MINSA, agua, prevenibles.
alcantarillado, etc.)
• Focalizar también la atención en las en-
fermedades del aparato digestivo y respi-
G. Reformas al Sistema Nacional
Unico de Salud (MINSA) ratorio que son las principales causas de
mortalidad infantil y general, así como en
Nicaragua se encuentra entre los cuatro el grupo materno-infantil, incluyendo
países de la región con la mortalidad infantil educación de la salud, control de la mujer
más alta y entre los seis con la esperanza de embarazada y el infante, y programas de
100
nutrición. H. Reformas en la Administración
• Continuar y aumentar el énfasis en cen- del INSS
tros y puestos de salud sobre los hospita- Uno de los problemas tradicionales de
les. Con respecto a los dos primeros, la seguridad social en América Latina ha si-
equiparlos adecuadamente para que la do la falta de autonomía de la institución
población se atienda en ellos, en vez de gestora y la excesiva intromisión del Estado
saltarse el primer nivel de atención para en aquélla. El diagnóstico ofrece abundante
recibirla en el segundo y tercer nivel. An- evidencia de que esto ha ocurrido en Nicara-
tes de construir nuevos hospitales debe gua, es necesario, pues, reforzar la autono-
darse preferencia a su reparación, man- mía del INSS y controlar la intervención del
tenimiento y equipación; la construcción Estado; el problema es cómo hacerlo. Una
de nuevos hospitales debe ser precedida alternativa sería tratar de asegurar dicha in-
de un estudio cuidadoso de su absoluta dependencia mediante el nombramiento del
necesidad y el área que deben servir. Presidente del INSS. Por ejemplo, tendría
que ser electo por la Asamblea Legislativa
• Aumentar la ocupación hospitalaria (ac- basado en ternas propuestas por las tres
tualmente un promedio de 66.5%) antes partes involucradas en el sistema (trabajado-
de considerar la construcción de nuevos res, empleadores y Estado). El problema de
hospitales. También hay que aumentar la esta alternativa es que si el partido de go-
ocupación en los centros de salud con bierno controla la Asamblea Nacional esco-
camas (56%) dotándolos de manera ade- gería el candidato propuesto por el Ejecutivo.
cuada para que la población los use. Por lo contrario, si la oposición controla la
Asamblea Legislativa y escoge un candidato
de su preferencia, ocurriría una situación en
• Promover la descentralización administra-
que el Presidente del INSS estaría aislado de
tiva del MINS, pero transfiriendo los re-
otros actores claves en el gobierno, por lo
cursos correspondientes a las unidades
cual su gestión no sería efectiva y se crearí-
descentralizadas, y promover la participa-
an serios conflictos. La segunda alternativa
ción de la comunidad a nivel local.
sería que el Ejecutivo nombrara al Presiden-
te del INSS y se creara una Junta Directiva
• Introducir cuotas de uso para ciertos ser-
(o se implantara el mandato legal que hoy no
vicios hospitalarios, eximiendo a la pobla-
se cumple). Dicha Junta se integraría por
ción de bajo ingreso y pobre (previa com-
seis miembros propuestos en ternas por los
probación). Los recursos generados por
sectores laboral, empresarial y estatal. La
dichas cuotas de uso deben ser manteni-
Asamblea Legislativa por mayoría escogería
dos en el hospital correspondiente y em-
los dos representantes de cada uno de los
plearse en mejorar la calidad de sus ser-
sectores. Para evitar que la Junta se cambie
vicios.
por entero en cada período presidencial y
asegurar un mínimo de continuidad, el pe-
• Establecer una Comisión Nacional de Sa- ríodo de servicio de los miembros de la Jun-
lud que controle las medidas anteriores, ta debe ser mayor al término presidencial, y
supervise el SNUS y las EMP, y se asegu- se rotaría un miembro de la Junta cada año.
re que la transferencia hecha por el INSS,
de parte del 9% de contribución de EM al Hemos detectado una serie de proble-
SNUS, efectivamente se dedique a éste y mas administrativos en el diagnóstico y para
no se use por el Estado para otros fines. corregirlos se recomienden las acciones si-
guientes:
101
• Introducir un número de identidad úni- • Asignar el número de personal adecua-
ca de todos los asegurados (y sus de- do por programa, re-entrenar el perso-
pendientes) y empleadores, que se pro- nal para las nuevas tareas que se les
cese electrónicamente, a fin de actuali- asigne (por ejemplo, computación, pro-
zar el registro, completar realmente la cesamiento electrónico de datos), intro-
cuenta individual de asegurado, contro- ducir la carrera administrativa y esta-
lar la mora patronal, determinar el de- blecer un procedimiento adecuado de
recho al uso de prestaciones médicas contratación, ascenso y fijación y au-
del asegurado y su familia, y agilizar el mento de salario basado exclusivamen-
dilatado, engorroso e injusto trámite de te en la calificación y esfuerzo del
otorgamiento de las pensiones. Deben empleado, a fin de retener a los
integrarse las micro computadoras en valiosos, especialmente a los expertos
un sistema central de informática. con larga experiencia.
• El INSS no otorga atención de salud di- • Mejorar el sistema contable, que es el

recta que es la que requiere más perso- mismo que se usaba hace 15 ó 20 años,
nal y genera la gran mayoría del gasto sustituyéndolo por uno moderno, trans-
administrativo pero, a pesar de ello, el parente, preciso y eficiente, y que sepa-
porcentaje del gasto administrativo en re la contabilidad por programas (IVM,
el total fue de 10.5% en 1995, el cual es RP y EM) en vez de por regímenes (con-
extremadamente alto. Dicho porcentaje tributivo, no contributivo, etc.). Deben
debe reducirse aproximadamente a 6% eliminarse los problemas indicados (en
a través de varias medidas que se re- las secciones VIII-B y IX-B): facturación
sumen a continuación. ficticia (que, a su vez, "infla" los ingre-
sos y la reserva); separación de los gas-
• Comprobar cuál es el número actual de tos administrativos por regímenes de
empleados del INSS y su distribución afiliación en vez de por programa; in-
por programas, y si efectivamente la re- clusión de gastos inapropiados en los
lación de empleados por 1,000 asegu- egresos; y uso rubros vagos o erróneos
rados se redujo de 10.5 a 4.1 en 1994- en las cuentas de los estados financie-
95 (debido al traspaso de personal del ros y en la inversión de las reservas,
INSS al FONIF). Si se comprobase que etc.
el número de empleados es mayor que
el reportado y que la correspondiente • Reformar y modernizar el reglamento
relación es más alta, deben ambos re- financiero, que data de 1983, dictar un
ducirse drásticamente. reglamento de inversiones ágil, crear
una comisión de inversiones de carácter
• En todo caso deben eliminarse las pla- técnico, elevar el nivel técnico del per-
nillas complementarias, las tarjetas de sonal de inversiones y explorar opciones
crédito al personal y los pagos excep- de administración conjunta con el sec-
cionalmente altos por servicios exter- tor privado. Renegociar los bonos del
nos. Estado que están a largo plazo y con
rendimiento real bajo o negativo.
102
I. Simulaciones de la Reforma Propues- promedio vigentes, y que los menores
ta para IVM de esa edad entrarán con la nueva
1. Resumen de los Aspectos Princi- fórmula de cálculo que baja la tasa
pales de la Reforma Propuesta media de reemplazo a 50%. En el sis-
tema actual (" sin reforma") se simuló
La propuesta resumida anteriormente (en la primera parte de este estudio)
incluye los siguientes puntos esenciales en una tasa media de reemplazo del 59%,
el programa de IVM: edades de retiro, ajuste para una persona con 60 años de
en los requisitos para obtener la pensión por edad. Por lo tanto, implicaría simular
invalidez común y mejora en el proceso ad- una reducción en la tasa media de re-
ministrativo y criterios de declaración de la emplazo de 9 puntos porcentuales o el
invalidez, restricción de los beneficiarios de 15%.
pensión por muerte, ajuste en las tasas de
reemplazo para considerar un esquema dife- d. Tasa de cotización: Se consideran
renciado según nivel de ingresos, reglamen- tres escenarios de contribución, todos
tación de la metodología para la revaloriza- a partir de 1998: (i) la vigente del
ción de los montos de pensiones en curso de 5.5%; (ii) un aumento al 6.75%, simu-
pago, ajuste en la contribución para garanti- lando que el Estado no paga el 0.25%
zar un periodo de equilibrio durante 10 ó que le corresponde por IVM y que se
más años y mejoras en la gestión de las in- destina el 1.5% de víctimas guerra pa-
versiones. La aplicación de las simulaciones ra apoyar el programa IVM, o sea, un
incluyeron varias modificaciones aplicadas incremento neto de 1.25%; y (iii) un
al modelo de proyecciones: aumento al 7.75%, simulando que,
adicionalmente al incremento neto de
a. Edades de retiro: se modifican las ta- 1.25% en el escenario (ii), se transfiere
sas de entrada a la jubilación, para a IVM un 1% del programa de enfer-
hombres y mujeres, a fin de que a par- medad y maternidad (EM).
tir del año 2000 la edad promedio al
retirarse sea de 65 años. 2. Resultados de la Simulación
b. Requisitos de invalidez común: se Los resultados de las simulaciones de la

mantienen constantes las tasas de en- propuesta de reforma se presentan en tres
trada a la invalidez hasta el año 1997, cuadros: el cuadro 49 resume las proyeccio-
pero se reducen en 20% entre 1998 y nes demográficas; el cuadro 50 presenta las
el 2000. proyecciones de gastos y costos, las cuales
son comunes a todos los escenarios; y el
c. Tasas de reemplazo para jubilación e cuadro 51 resume información sobre supe-
invalidez: se simula que las personas rávit (o déficit) y niveles de reservas, consi-
con 55 y más años de edad en 1998 se derando las tres alternativas de tasas de co-
retirarán con las tasas de reemplazo tización (primas).
103
CUADRO 49
ESCENARIO CON REFORMA DE IVM:

PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS
Variable 1998 1999 2000 2005 2010 2015 2020

Activos cotizantes 223,744 229,574 235,878 272,060 317,589 378,946 462,263
Pensionados: 47,555 48,367 48,933 52,613 57,833 66,113 80,837
Inválidos 9,695 10,003 10,231 11,897 14,552 17,929 21,185
Jubilados 22,171 22,424 22,467 22,384 21,837 23,930 32,717
Viudas 8,062 8,426 8,842 11,003 13,226 14,788 16,447
Huérfanos 7,627 7,513 7,393 7,330 8,217 9,465 10,488
Activos/pensionados 4.7 4.7 4.8 5.2 5.5 5.7 5.7
Los ajustes propuestos al perfil de bene- especialmente en cuanto a edades de retiro y

ficios y condiciones de acceso de IVM permi- modificaciones en los índices de invalidez.
tirían reducir la caída en la relación de acti- Sin embargo, a partir del 2001, conforme la
vos/pensionados, al menos por un periodo reforma surta efecto, comenzaría a disminuir
que abarca hasta el año 2020. Dada la gra- nuevamente el costo (contribución) hasta un
dualidad de la reforma, en los primeros años nivel del 7.7%.
no existiría un efecto importante, pero a me-
dida que transcurre el tiempo se sentirían En comparación con las proyecciones
los efectos de la propuesta. De acuerdo con del escenario “sin reforma” (o sea, el sistema
la proyección, la relación activos/ pensiona- actual, ver cuadro 39), la reducción en cos-
dos se elevaría de 4.7 a 5.7 entre los años tos que implicaría la reforma propuesta es
1998 y 2020; debido a las condiciones de bastante significativa: de un 10.6% en el año
maduración del régimen IVM, así como al 2010 y 12.5% en el año 2020 (sistema ac-
envejecimiento de la población, se esperaría tual), a 7.7% en esos mismos años (bajo la
que en un plazo más largo dicha relación reforma propuesta). En términos relativos,
inicie un nuevo descenso (ésta es la tenden- en el año 2020 la reforma reduciría los cos-
cia que muestran los resultados más allá del tos anuales de operación de IVM en un 38%,
año 2020). aproximadamente.
En lo que se refiere a proyecciones de En cualquier caso, se observa que el co-

gastos (pensiones, administración y total) y sto seguiría estando por encima del actual
el correspondiente costo sobre la planilla o nivel de contribución, lo que indica que sólo
porcentaje de contribución sobre el salario se podría lograr un balance entre ingresos y
(cuadro 50), éste último seguiría creciendo egresos (por un período determinado, según
hasta el año 2000, alcanzando un nivel má- el sistema de prima escalonada) si se eleva-
ximo cercano al 8%, comportamiento que se sen las contribuciones.
debe a la gradualidad de la propuesta, espe-
104
CUADRO 50
Escenario Con Reforma.
PROYECCIÓN DE GASTOS Y COSTO SOBRE LA PLANILLA
(C$ millones)
Año Masa Gasto en pensiones Gasto Gasto Costos
salarial Admin. total (%)
Jubilados Inválidos Sobrev. Total
1995 3,507 134 55 29 218 28 246 7.0

1996 3,633 148 63 30 240 28 268 7.4
1997 3,776 161 71 31 262 28 290 7.7
1998 3,913 172 79 32 284 28 311 8.0
1999 4,063 182 85 34 301 28 329 8.1
2000 4,219 189 91 36 315 28 343 8.1
2005 5,104 210 121 45 376 28 404 7.9
2010 6,161 237 156 55 448 28 475 7.7
2015 7,581 284 200 65 548 28 576 7.6
2020 9,530 387 244 76 706 28 734 7.7
Se evaluaron tres escenarios alternati- corrientes, únicamente sus rendimientos

vos de la tasa de cotización (prima o contri- (reales), por lo que tampoco una prima del
bución): (i) la actual de 5.5%, (ii) un incre- 6.75% equilibraría financieramente el siste-
mento al 6.75%, y (iii) un incremento al ma, aún en el corto o mediano plazo.
7.75%. Las proyecciones se presentan en el
cuadro 51. La primera alternativa, la actual La tercera alternativa, elevar la prima al
prima del 5.5%, es obviamente insuficiente 7.75% a partir del año 1998, permitiría ge-
para financiar al programa IVM, aún si se nerar un superávit de operación anual en
introdujese la reforma propuesta en los be- ese mismo año, e incluso incrementarlo se-
neficios. Esto se debe a que, si bien se lo- gún transcurren los años, por un periodo
gran reducir los costos, el considerable défi- suficientemente largo. Todavía en el año
cit inicial del programa influye fuertemente 2020 la reserva presenta una tendencia cre-
en el agotamiento de la reserva, sin posibili- ciente (en términos reales).
dad de generar un balance entre ingresos y
egresos. Basados en el análisis anterior con-
cluimos que una contribución entre 6.75% y
La segunda alternativa, una prima del 7.75% sobre los salarios, sería suficiente pa-
6.75% sobre los salarios, permitiría reducir ra equilibrar el programa IVM por un periodo
substancialmente el déficit de operación, de 10 ó 20 años. Con este propósito, se de-
hasta un nivel muy bajo, pero no lo suficien- terminó que una contribución del 7.2% equi-
te como para producir un superávit anual de libraría el programa hasta el año 2010,
operación. En consecuencia, la reserva se mientras que una contribución de 7.5% lo
agotaría entre los años 2015 y 2020. Un equilibraría hasta el año 2018.
principio fundamental del régimen de primas
escalonadas es que las reservas nunca de-
ben ser utilizadas para pagar prestaciones
105
CUADRO 51
SIMULACIÓN DE RESULTADOS DE OPERACIÓN Y
RESERVAS SEGÚN DIFERENTES NIVELES DE PRIMA
(C$ Millones)
TASA DE COTIZACIÓN (PRIMA)
AÑO 5.50% 6.75% 7.75%
Superávit Reserva Superávit Reserva Superávit Reserva
(Déficit) Final (Déficit) Final (Déficit) Final
1995 (35) 648 (35) 648 (35) 648
1996 (25) 623 (25) 623 (25) 623
1997 (41) 582 (41) 582 (41) 582
1998 (57) 525 (7) 575 33 615
1999 (68) 457 (14) 561 29 644
2000 (77) 380 (19) 542 27 671
2005 (105) (114) (25) 405 41 823
2010 (118) (683) (31) 257 61 1,081
2015 (141) (1,326) (42) 84 85 1,470
2020 (192) (2,172) (73) (217) 96 1,933
J. El Impacto de la Reforma La actual contribución total al INSS (in-

Propuesta en la Contribución cluyendo IVM, EM, RP y Víctimas de Guerra-
Actual del INSS
VG) en el régimen integral es de 17%, que se
Para poder medir el impacto de la re- desglosa así: 5.5% para IVM, 8.5% para EM,
forma global propuesta en la contribución 1.5% para RP y 1.5% para VG (también pue-
total al INSS, se presentan cuatro alternati- de considerarse 9% en EM y 1% en RP,
vas, las cuales se contrastan con la contri- pues 0.50% del primero se dedica a presta-
bución actual, en el cuadro 52. ciones médicas y subsidios para RP). En
CUADRO 52
IMPACTO DE LA REFORMA GLOBAL PROPUESTA EN LA CONTRIBUCIÓN AL INSS
(en porcentajes sobre el salario)
Sistema Reforma Propuesta: Alternativas
Programas Actual 1 2 3 4
IVM 5.50 7.50 7.25 6.75 6.50
EM* 8.50 7.50 7.50 6.25 6.25
RP 1.50 1.50 1.50 1.50 1.50
VG 1.50 0 0 0 0
TOTAL 17.00 16.50 16.25 14.50 14.25
Adicional Requerido (0.25) 0.25 2.00 2.25
* Se asume que EM requiere una contribución mínima de 7.5% pero pudiera ser menor o mayor.
1. 1.5% de VG se pasa a IVM pero el Estado no paga 0.25% a EM, resultando en un incremento neto de
1.25% que se pasa a IVM. Además, EM pasa 0.75% a IVM. Total pasado a IVM es 2%
2. 1.5% de VG se pasa a IVM pero el Estado no paga 0.25% a EM ni tampoco 0.25% a IVM resultando en un
incremento neto de 1% que se pasa a IVM. Además, EM traspasa 0.75% a IVM. Total traspasado a IVM es
1.75%. El déficit de IVM es 0.25% y se requiere este incremento en la contribución.
3. Igual a 1, pero 2% de EM se pasa al SNUS y nada se pasa a IVM. EM tiene un déficit de 1.25% e IVM un
déficit de 0.75%. Se requiere 2% adicional de contribución.
4. Igual a 2, pero 2% de EM se pasa al SNUS y nada se pasa a IVM. EM tiene un déficit de 1.25% e IVM un
déficit de 1%. Se requiere 2.25% extra de contribución.
106
las alternativas (i) y (ii) se asume que no hay son muy pequeños y se dividirían proporcio-
la contribución estatal del 0.25% para EM, nalmente entre el asegurado y el empleador.
pero que el 1.5% de VG (pagado por asegu- Esto requerirá una decisión entre un ele-
rados y empleadores) se pasa a IVM, con un mento de solidaridad del sistema de salud
neto de 1.25%. En las alternativas (i) y (ii) se (para mejorar la cobertura y servicios de
asume, además, que la contribución del MINSA) y el mantenimiento de la contribu-
8.5% a EM es excesiva y que se puede pasar ción actual sin ningún incremento significa-
1% a IVM; pero para determinar esto debe tivo.
esperarse al estudio actuarial propuesto. En
todas las cuatro alternativas de la reforma Los cálculos anteriores son conservado-
propuesta se asume que la contribución a res pues es posible que EM pueda financiar-
IVM debe ser 7.5% para garantizar el equili- se con sólo 6.25% en vez del actual 8.5% (en
brio por 20 años. La contribución a RP se el pasado, parte de cuya recaudación se ha
asume, en todas las alternativas, que es traspasó a IVM). Además, es también proba-
1.5%, pero también habrá que esperar al es- ble que las reformas administrativas en EM
tudio actuarial para determinar esto. reduzcan sus costos. Por último, la prima fi-
ja de 1.5% para RP (que actualmente será
En las simulaciones hechas en la sec- diferenciada por grado de siniestralidad) pu-
ción anterior se tuvo en cuenta sólo el 0.25% diera también resultar excesiva cuando se
que el Estado debe pagar a IVM, pero no el introduzcan los incentivos para reducir el
otro 0.25% que debe pagar a EM. En el cua- riesgo y las medidas preventivas en las em-
dro 52 se incluye sólo la segunda en las al- presas. Esto pudiera liberar una parte, aun-
ternativas 1 y 3, y ambas en las alternativas que pequeña, para pasar a IVM.
2 y 4. Pero debe notarse que el Estado nun-
ca ha cumplido con las dos obligaciones, por K. Conclusión
lo que la eliminación de dichas contribucio-
nes no deben alterar los cálculos. Por otra En conclusión, la propuesta lograría el
parte, la contribución del 1.5% para VG se equilibrio financiero-actuarial de IVM entre
ha hecho efectiva (salvo la mora) pues ha si- 12 y 20 años, sin aumentar la contribución
do pagada por el empleador y el trabajador. actual del INSS, mantendría el actual pro-
grama de EM combinado con las EMP pero
En la alternativa 1, la contribución total sometiendo a éstas a supervisión, y mejora-
es del 16.5%, o sea, menor que la vigente y ría el programa de RP reduciendo la sinies-
queda un excedente de 0.25% de EM. En la tralidad en las empresas y mejorando la se-
alternativa 2, la contribución total es de guridad laboral. También facilitaría la exten-
16.25%, hay un déficit de 0.25% en IVM y se sión de la cobertura poblacional e infundiría
requiere este aumento en la contribución, mayor equidad en la seguridad social. Por
pero aún sin dicho aumento, el programa último, reformaría el SNUS haciéndolo más
IVM estaría equilibrado por 12 años. En las adecuado a las necesidades y urgencias de
alternativas 3 y 4 se considera un traspaso salud de la población. Todos estos cambios
de 2% de la contribución de EM en solidari- pueden lograrse sin aumento en la contribu-
dad para el SNUS y no se pasa nada de EM ción actual del INSS, mediante modificacio-
a IVM; como resultado, ocurre un déficit de nes razonables en las condiciones de acceso
2% en la alternativa 3 y de 2.25% en la al- y mejor eficiencia administrativa. La pro-
ternativa 4, que requerirían similares au- puesta sugiere un programa de pensiones
mentos en la contribución. Dichos aumentos complementarias de tipo voluntario para

aquellos asegurados de alto ingreso que lo cual podría tener un impacto significativo en
deseen. Finalmente, se recomienda una tras- mejorar los niveles de salud de la población;
ferencia de una parte pequeña de la contri- pero esto requeriría un aumento de aproxi-
bución de EM en solidaridad al SNUS, lo madamente 2% en la contribución actual.
108
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LISTA DE ABREVIATURAS
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CELADE Centro Latinoamericano de Demografía
CPI Capitalización Plena e Individual
CINASE Centro de Investigación y Asesoría Socioeconómica
CORNAP Corporación Nacional de Privatización
EM Enfermedad y Maternidad (Programa del INSS)
EMP Empresas Médicas Previsionales
FONIF Fondo Nicaragüense de la Ninéz y la Familia
INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
INSS Instituto Nicaragüense de Seguridad Social
INSSBI Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar Social
IPC Indice de Precios al Consumidor
IVM Invalidez, Vejez y Muerte (Programa del INSS)
MINSA Ministerio de Salud
OIT Organización Internacional del Trabajo
PEA Población Económicamente Activa
RP Riesgos Profesionales (Programa del INSS)
SAP Sociedades Administradoras de Pensiones
SNUS Sistema Nacional Unico de Salud
VG Víctimas de Guerra (Programa administrado por el INSS)

ANEXOS:
BASES TECNICAS DE LA EVALUACION ACTUARIAL
POBLACIONES INICIALES

14
15 34 17 1
16 43 27 2
17 101 32 1
18 171 75 2
19 483 184 3
20 854 487
21 1,326 854
22 2,132 1,666 1 2
23 1,942 2,078 4 1
24 2,487 2,780 3 3
25 2,892 3,430 2 10
26 3,265 3,939 6 6
27 3,279 3,840 12 9
28 3,834 4,237 10 10
29 4,069 4,241 6 13
30 4,450 4,333 11 15
31 4,334 4,123 13 11
32 4,731 4,233 13 18
33 4,103 3,646 15 16
34 4,911 4,149 26 30
35 4,180 3,552 19 36
36 4,166 3,374 31 47
37 3,744 2,971 27 36
38 4,175 3,190 40 37
39 3,614 2,825 29 41
40 3,762 2,589 34 58
41 2,968 2,159 29 60
42 3,321 2,146 32 66
43 2,401 1,578 40 76
44 2,918 1,941 37 78
45 2,327 1,476 43 90
46 2,494 1,490 43 104
47 2,068 1,204 61 113
48 1,944 1,020 62 116
49 2,142 1,105 66 168
50 1,868 813 63 145
51 1,586 618 95 183
52 1,750 686 81 171
53 1,233 479 119 188

Conclusión

54 1,569 518 97 200
55 1,269 434 141 223
56 1,323 442 148 235
57 1,175 360 181 291
58 1,120 328 179 298
59 1,152 312 187 240
60 781 193 156 160 209 228
61 799 160 389 142 195 178
62 671 150 647 197 196 198
63 694 156 768 206 130 177
64 526 119 739 222 144 119
65 391 65 941 260 111 110
66 442 74 853 234 96 87
67 334 60 1,006 259 90 82
68 346 46 857 205 62 60
69 233 34 842 211 52 39
70 211 26 739 173 33 22
71 183 27 746 173 16 33
72 158 28 739 176 18 17
73 122 12 844 171 15 8
74 121 18 558 124 1
75 76 11 583 110 5 5
76 64 11 463 108 5 3
77 65 6 390 69 5 4
78 31 2 382 77 2
79 54 7 400 97 1 1
80 37 5 285 55 1 1
81 24 8 381 78 3 1
82 37 6 232 49 2
83 17 2 204 34 1
84 24 4 150 33 3
85 7 2 101 27
86 12 1 108 21
87 10 5 91 22
88 7 1 68 12
89 7 2 45 18
90 6 2 28 6
91 4 1 29 9
92 4 1 24 4
93 4 94 63 17 21
94 77
95 112
96 115
97 151
98 157 1
99 1
102
1 37
2 68
3 108
4 143
5 199
6 252
7 360
8 420
9 468
10 579
11 682
12 773
13 823
14 773 42 32
15 1 281 38 29
16 1 2 422 68 51
17 2 428 118 89
18 1 423 209 158
19 1 3 389 316 238
20 3 5 275 364 275
21 1 6 59 468 353
22 1 9 342 258
23 5 5 369 278
24 4 12 361 273
25 20 328 247
26 1 30 252 190
27 38 256 193
28 19 209 157
29 1 37 197 149
30 43 168 127
31 38
32 48
33 56
34 73
35 1 78
36 80
37 1 82
38 78
39 94
40 92
41 78
42 86
43 93
44 82
45 81
46 1 81
47 72
48 75
49 93

Conclusión

50 85
51 92
52 94
53 110
54 95
55 1 118
56 145
57 159
58 161
59 148
60 165
61 146
62 185
63 194
64 178
65 195
66 185
67 209
68 166
69 160
70 2 144
71 2 126
72 1 152
73 1 154
74 1 117
75 2 123
76 118
77 1 96
78 1 97
79 81
80 75
81 1 92
82 56
83 44
84 38
85 37
86 42
87 24
88 23
89 21
90 16
91 7
92 7
93 41
94
95 4
96 2
97
98 1
99
104
SALARIOS Y GASTOS INICIALES

14
15 40,079 1,911
16 60,359 1,911 2,886
17 66,482 9,750
18 52,637 7,917
19 76,973 3,042 5,512
20 36,153 6,422 8,528
21 6,318 3,289 9,516
22 3,809 12,519 6,617 18,512
23 18,733 6,201 13,364 8,281
24 18,070 24,492 14,534 25,324
25 9,620 40,430 40,040
26 21,372 27,508 1,911 48,113
27 48,503 29,458 61,893
28 188,539 41,054 34,151
29 23,933 46,644 1,911 68,133
30 48,984 54,210 66,638
31 57,980 39,364 59,046
32 52,741 69,108 104,364
33 70,486 56,368 86,736
34 93,171 121,940 128,752
35 102,297 145,418 2,288 142,792
36 110,435 161,070 - 171,977
37 108,043 163,917 3,341 165,672
38 160,069 136,331 165,841
39 146,068 168,467 226,369
40 165,750 240,526 216,307
41 134,758 242,060 170,703
42 166,985 284,011 199,836
43 222,144 318,682 238,992
44 211,588 359,229 227,591
45 258,765 410,345 185,211
46 283,556 483,691 1,911 247,442
47 381,043 555,191 205,829
48 421,031 554,190 213,057
49 415,441 896,545 248,105
50 432,523 731,432 219,830
51 613,132 898,794 254,176
52 471,614 830,362 258,024
53 720,551 982,501 291,356
54 749,320 1,081,197 241,865

Conclusión

55 894,673 1,154,361 1,911 397,618
56 1,026,428 1,213,732 447,850
57 1,183,273 1,559,623 463,788
58 1,330,446 1,813,409 483,093
59 1,265,277 1,318,681 485,888
60 2,608,398 1,147,276 1,387,412 1,260,038 501,852
61 3,135,236 830,791 1,241,474 993,850 412,386
62 4,141,254 1,095,198 1,346,618 1,181,180 605,358
63 4,954,859 1,114,334 899,899 1,033,604 580,879
64 4,876,976 1,320,943 1,118,260 671,515 613,847
65 5,717,673 1,364,246 771,966 667,771 718,029
66 5,363,670 1,350,050 690,287 520,078 623,311
67 6,043,154 1,250,821 655,785 486,603 707,941
68 5,082,831 1,020,578 462,644 337,961 516,646
69 5,014,178 1,126,762 393,536 211,250 470,197
70 8,792,225 865,657 297,713 143,637 5,642 489,216
71 9,363,341 968,214 135,382 193,024 4,134 362,323
72 4,820,075 920,127 138,203 84,760 1,911 412,204
73 4,748,510 879,502 69,953 33,384 2,145 446,823
74 3,299,608 570,986 5,005 6,838 1,911 403,195
75 3,379,883 572,871 35,971 28,379 4,134 399,698
76 2,508,155 553,241 39,247 16,939 387,387
77 2,131,675 354,965 25,220 19,136 3,172 286,026
78 2,236,000 373,100 8,242 2,561 2,223 234,624
79 2,276,612 499,174 5,278 9,659 268,307
80 1,452,737 233,090 10,543 8,359 204,256
81 1,881,139 358,852 15,236 9,022 2,223 270,920
82 1,078,142 221,715 572 16,445 156,975
83 946,049 142,181 4,381 127,816
84 649,896 159,809 11,011 139,971
85 436,670 117,702 95,810
86 469,820 99,840 650 101,205
87 354,575 89,830 80,431
88 273,364 48,438 1,001 57,226
89 192,855 84,578 1,417 364 52,533
90 123,968 25,168 40,105
91 123,032 28,210 21,346
92 85,696 14,716 2,210 13,104
93 1,419,093 281,983 253,799 118,014 97,448
94 25,688
95 15,613 1,638 7,397
96 21,827 4,381
97 5,759 1,638
98 12,207 14,014 1,833
99 4,433
Gastos inicial en pensiones de orfandad y salarios promedio, 1994
108
Edad Orfandad Salarios promedio Edad Orfandad Salarios promedio
1 36,114 47 1,941 1,183
2 64,493 48 1,950 1,171
3 113,646 49 2,061 1,235
4 130,286 50 2,009 1,378
5 176,917 51 1,959 1,111
6 232,752 52 1,883 1,108
7 354,406 53 2,206 1,156
8 405,509 54 1,675 1,056
9 466,141 55 1,941 1,086
10 580,294 56 1,675 1,062
11 725,062 57 1,697 1,225
12 825,045 58 1,807 1,157
13 929,825 59 1,969 1,032
14 894,478 60 1,669 1,193
15 417,885 450 505 61 1,656 1,468
16 542,412 468 508 62 1,684 1,074
17 652,275 526 510 63 1,560 1,181
18 629,681 584 531 64 1,758 1,214
19 594,087 607 617 65 1,646 1,225
20 405,704 718 581 66 1,616 1,232
21 77,194 788 630 67 1,587 1,342
22 807 681 68 1,503 1,051
23 906 757 69 1,270 1,914
24 923 790 70 1,572 1,182
25 1,028 852 71 2,094 1,082
26 1,097 887 72 1,240 982
27 1,141 934 73 1,701 882
28 1,210 964 74 1,196 782
29 1,280 1,006 75 1,489 682
30 1,330 1,041 76 2,019 582
31 1,421 1,061 77 1,098 482
32 1,442 1,065 78 715 482
33 1,534 1,149 79 946 482
34 1,551 1,100 80 946 482
35 1,591 1,145 81 946 482
36 1,687 1,164 82 946 482
37 1,866 1,181 83 1,001 482
38 1,857 1,255 84 946 482
39 1,876 1,240 85 660 482
40 1,860 1,319 86 562 482
41 1,909 1,250 87 775 482
42 1,883 1,200 88 776 482
43 2,047 1,280 89 918 482
44 1,926 1,143 90 918 482
45 1,989 1,220 91 918 482
46 2,014 1,105 92 918 482
93 918

PARÁMETROS DEMOGRÁFICOS
14 0.00024 0.00020
15 0.00027 0.00022
16 0.00030 0.00025 0.00025
17 0.00034 0.00028 0.00028
18 0.00037 0.00031 0.00031
19 0.00039 0.00033 0.00033
20 0.00040 0.00035 0.00035
21 0.00041 0.00037 0.00037
22 0.00042 0.00045 0.00045
23 0.00043 0.00046 0.00046
24 0.00044 0.00046 0.00046
25 0.00045 0.00046 0.00046
26 0.00046 0.00046 0.00046
27 0.00047 0.00044 0.00044
28 0.00048 0.00040 0.00040
29 0.00049 0.00041 0.00041
30 0.00049 0.00041 0.00041
31 0.00050 0.00042 0.00042
32 0.00051 0.00043 0.00043
33 0.00053 0.00044 0.00044
34 0.00054 0.00046 0.00046
35 0.00056 0.00047 0.00047
36 0.00058 0.00049 0.00049
37 0.00061 0.00051 0.00051
38 0.00063 0.00053 0.00053
39 0.00066 0.00055 0.00055
40 0.00069 0.00057 0.00057

Conclusión

41 0.00073 0.00060 0.00060

42 0.00077 0.00063 0.00063
43 0.00081 0.00067 0.00067
44 0.00086 0.00071 0.00071
45 0.00092 0.00075 0.00075
46 0.00098 0.00080 0.00080
47 0.00105 0.00085 0.00085
48 0.00112 0.00090 0.00090
49 0.00120 0.00097 0.00097
50 0.00129 0.00104 0.00104
51 0.00139 0.00111 0.00111
52 0.00150 0.00119 0.00119
53 0.00161 0.00127 0.00127
54 0.00172 0.00136 0.00136
55 0.00186 0.00145 0.00145
56 0.00201 0.00156 0.00156
57 0.00218 0.00168 0.00168
58 0.00237 0.00183 0.00183
59 0.00259 0.00199 0.00199
60 0.00284 0.00219 0.00284 0.00219 0.00219
61 0.00312 0.00240 0.00312 0.00240 0.00240
62 0.00340 0.00261 0.00340 0.00261 0.00261
63 0.00369 0.00283 0.00369 0.00283 0.00283
64 0.00400 0.00306 0.00400 0.00306 0.00306
65 0.00435 0.00331 0.00435 0.00331 0.00331
66 0.00476 0.00361 0.00476 0.00361 0.00361
67 0.00523 0.00397 0.00523 0.00397 0.00397
68 0.00577 0.00440 0.00577 0.00440 0.00440
69 0.00641 0.00489 0.00641 0.00489 0.00489
70 0.00710 0.00545 0.00710 0.00545 0.00545
71 0.00787 0.00605 0.00787 0.00605 0.00605
72 0.00869 0.00673 0.00869 0.00673 0.00673
73 0.00959 0.00745 0.00959 0.00745 0.00745
74 0.01056 0.00826 0.01056 0.00826 0.00826
75 0.01161 0.00914 0.01161 0.00914 0.00914
76 0.01276 0.01010 0.01276 0.01010 0.01010
77 0.01401 0.01116 0.01401 0.01116 0.01116
78 0.01537 0.01231 0.01537 0.01231 0.01231
79 0.01685 0.01358 0.01685 0.01358 0.01358
80 1.00000 1.00000 1.00000 1.00000 1.00000
114
Edad Inválidos Huérfanos Nuevos inválidos Nuevos jubilados

0 0.04416
1 0.00149
2 0.00116
3 0.00088
4 0.00065
5 0.00045
6 0.00031
7 0.00020
8 0.00015
9 0.00013
10 0.00014
11 0.00017
12 0.00020
13 0.00022
14 0.00024
15 0.00027
16 0.00030 0.00005 0.00005
17 0.00034 0.00011 0.00011
18 0.07067 0.03112 0.00037 0.00020 0.00020
19 0.06903 0.03123 0.00039 0.00021 0.00021
20 0.06748 0.03119 0.00040 0.00024 0.00024
21 0.06552 0.03063 0.00041 0.00031 0.00031
22 0.06365 0.02980 0.00033 0.00033
23 0.06188 0.02871 0.00038 0.00038
24 0.06020 0.02746 0.00044 0.00044
25 0.05858 0.02630 0.00049 0.00049
26 0.05715 0.02535 0.00055 0.00055
27 0.05578 0.02450 0.00057 0.00057
28 0.05449 0.02407 0.00064 0.00064
29 0.05328 0.02434 0.00066 0.00066
30 0.05214 0.02504 0.00072 0.00072
31 0.05125 0.02684 0.00090 0.00090
32 0.05045 0.02782 0.00109 0.00109
33 0.04973 0.02826 0.00123 0.00123
34 0.04907 0.02893 0.00139 0.00139
35 0.04836 0.02958 0.00158 0.00158
36 0.04807 0.02969 0.00181 0.00181
37 0.04785 0.02981 0.00209 0.00209
38 0.04774 0.02992 0.00235 0.00235
39 0.04773 0.03004 0.00258 0.00258
40 0.04729 0.03015 0.00285 0.00285
41 0.04791 0.03021 0.00349 0.00349
42 0.04855 0.03048 0.00416 0.00416
43 0.04919 0.03081 0.00489 0.00489
44 0.04983 0.03166 0.00571 0.00571
45 0.05049 0.03258 0.00659 0.00659
46 0.05180 0.03374 0.00707 0.00707
47 0.05317 0.03494 0.00884 0.00884
48 0.05472 0.03616 0.01053 0.01053
49 0.05643 0.03742 0.01224 0.01224

Conclusión

50 0.05823 0.03873 0.01474 0.01474
51 0.06045 0.04011 0.01715 0.01715
52 0.06291 0.04152 0.01971 0.01971
53 0.06557 0.04277 0.02201 0.02201
54 0.06844 0.04462 0.02453 0.02453
55 0.07194 0.04674 0.02703 0.02703
56 0.07580 0.04930 0.03041 0.03041
57 0.07996 0.05211 0.03358 0.03358
58 0.08449 0.05518 0.03678 0.03678
59 0.08939 0.05858 0.03991 0.03991
60 0.09226 0.06096 0.04304 0.04304 0.2546 0.2546
61 0.09759 0.06334 0.2633 0.2633
62 0.10348 0.06911 0.1937 0.1937
63 0.10986 0.07320 0.1741 0.1741
64 0.11689 0.07835 0.1697 0.1697
65 0.12551 0.08516 0.1665 0.1665
66 0.13564 0.09277 0.1632 0.1632
67 0.14541 0.10137 0.1599 0.1599
68 0.15613 0.11054 0.1567 0.1567
69 0.16791 0.12089 0.1523 0.1523
70 0.17872 0.13374 0.1491 0.1491
71 0.18990 0.14585 0.1458 0.1458
72 0.20205 0.15892 0.1414 0.1414
73 0.21375 0.17120 0.1404 0.1404
74 0.22816 0.18465 0.1349 0.1349
75 0.24532 0.20015 0.1316 0.1316
76 0.25867 0.21162 0.1284 0.1284
77 0.27414 0.22507 0.1240 0.1240
78 0.28957 0.23805 0.1209 0.1209
79 0.30658 0.25238 0.1170 0.1170
80 0.32389 0.26995 0.1133 0.1133
81 0.34023 0.28541 0.1097 0.1097
82 0.35758 0.30084 0.1060 0.1060
83 0.37484 0.31588 0.1024 0.1024
84 0.39303 0.33110 0.0988 0.0988
85 0.41170 0.34613 0.0951 0.0951
86 0.43288 0.36142 0.0915 0.0915
87 0.45491 0.38574 0.0878 0.0878
88 0.47498 0.40743 0.0842 0.0842
89 0.49610 0.42653 0.0805 0.0805
90 0.51836 0.44578 0.0769 0.0769
91 0.54141 0.46621 0.0732 0.0732
92 0.56533 0.48748 0.0696 0.0696
93 0.58927 0.50984
94 0.61443 0.53336
95 0.64092 0.55782
96 0.66846 0.58242
97 0.69714 0.60808
98 0.72606 0.63506
99 0.75645 0.66336
100 1.00000 1.00000
116
Tasa de segundas nupcias y proporción de casados, 1994
Edad Segundas nupcias Proporción de casados Edad Segundas nupcias Proporción de casados
Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres
15 0.11281 47 0.00248 0.870

16 0.11040 48 0.00229 0.867
17 0.10646 49 0.00208 0.863
18 0.10160 0.077 50 0.00190 0.860
19 0.09432 0.143 51 0.00173 0.853
20 0.08526 0.207 52 0.00155 0.840
21 0.07220 0.270 53 0.00141 0.837
22 0.05651 0.343 54 0.00126 0.833
23 0.03846 0.407 55 0.00115 0.832
24 0.03040 0.473 56 0.00103 0.830
25 0.02478 0.540 57 0.00094 0.829
26 0.01922 0.600 58 0.00084 0.820
27 0.01630 0.674 59 0.00076 0.810
28 0.01360 0.723 60 0.00069 0.800
29 0.01296 0.750 61 0.00064
30 0.01048 0.770 62 0.00060
31 0.00943 0.787 63 0.00056
32 0.00877 0.803 64 0.00052
33 0.00812 0.813 65 0.00048
34 0.00752 0.820 66 0.00045
35 0.00694 0.827 67 0.00042
36 0.00689 0.837 68 0.00039
37 0.00597 0.847 69 0.00038
38 0.00540 0.848 70 0.00036
39 0.00494 0.849 71 0.00034
40 0.00453 0.850 72 0.00033
41 0.00414 0.851 73 0.00030
42 0.00380 0.853 74 0.00028
43 0.00340 0.857 75 0.00027
44 0.00325 0.860 76 0.00026
45 0.00293 0.863 77 0.00025
46 0.00272 0.867 78 0.00024

Tasa de nupcialidad de huérfano, tasa de abandono de estudios
y promedio de hijos por asegurado, 1994
Edad Nupcialidad Abandono Promedio de hijos

de huérfanos de estudios Hombres Mujeres
15 0.00902 0.25280
16 0.01288 0.25710
17 0.01629 0.28450
18 0.01928 0.78400 0.02 0.02
19 0.02182 0.32500 0.08 0.08
20 0.02393 0.28500 0.16 0.16
21 0.02560 0.27000 0.25 0.25
22 0.36 0.36
23 0.51 0.51
24 0.68 0.68
25 0.82 0.82
26 1.03 1.03
27 1.16 1.16
28 1.33 1.33
29 1.50 1.5
30 1.66 1.66
31 1.84 1.84
32 2.02 2.02
33 2.20 2.2
34 2.40 2.4
35 2.67 2.67
36 2.90 2.9
37 3.01 3.01
38 3.15 3.15
39 3.21 3.21
40 3.30 3.3
41 3.33 3.33
42 3.36 3.36
43 3.34 3.34
44 3.33 3.33
45 3.25 3.25
46 3.15 3.15
47 3.05 3.05
48 2.96 2.96
49 2.86 2.86
50 2.75 2.75
51 2.63 2.63
52 2.50 2.5
53 2.34 2.34
54 2.16 2.16
55 2.01 2.01
56 1.86 1.86
57 1.73 1.73
58 1.59 1.59
59 1.46 1.46
60 1.31 1.31
118
RESULTADOS DEMOGRÁFICOS
Pensionados por riesgo
Año Total Jubilados Inválidos Viudas Huérfanos

1995 43,688 20,264 8,580 6,984 7,860
2000 50,157 23,346 10,561 8,845 7,405
2005 57,403 25,314 13,336 11,118 7,635
2010 67,500 27,886 17,073 13,577 8,964
2015 81,846 34,300 21,469 15,472 10,606
2020 102,612 47,648 25,556 17,536 11,871
Indicadores demográficos
INDICADOR 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Distribución por Riesgo (%): 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Jubilados 46.4 46.5 44.1 41.3 41.9 46.4
Inválidos 19.6 21.1 23.2 25.3 26.2 24.9
Sobrevivientes: 34.0 32.4 32.7 33.4 31.9 28.7
Viudez 16.0 17.6 19.4 20.1 18.9 17.1
Orfandad 18.0 14.8 13.3 13.3 13.0 11.6
Relación Pens/Activos (%): 21.0 21.3 21.4 21.8 22.5 23.3

Jubilados 9.7 9.9 9.4 9.0 9.4 10.8
Inválidos 4.1 4.5 5.0 5.5 5.9 5.8
Sobrevivientes 7.1 6.9 7.0 7.3 7.2 6.7
Edad Promedio, por riesgo: 56.0 58.6 59.5 58.9 58.4 59.6
Jubilados 71.8 72.4 72.4 71.0 68.9 68.7
Inválidos 55.1 55.4 55.7 56.2 57.0 57.8
Viudez 60.3 64.3 66.7 68.2 68.6 69.0
Orfandad 12.4 13.0 12.8 12.7 12.8 12.9
Edad Prom. al pensionarse: 51.9 53.6 54.0 54.0 53.4 54.5

Jubilados 64.3 63.7 62.8 62.4 62.3 62.4
Inválidos 49.9 50.3 51.2 52.0 52.8 52.9
Viudez 63.7 66.2 66.7 67.3 62.9 64.4
Orfandad 11.6 11.6 11.7 11.9 12.0 12.0
Tasa de crecim. anual (%): 3.5 2.5 3.2 3.6 4.8 4.6
Jubilados 5.0 2.1 2.3 2.7 7.2 7.1
Inválidos 3.8 4.4 5.0 5.0 4.4 3.0
Sobrevivientes: 1.4 1.9 3.2 3.7 2.1 2.2

RESULTADOS FINANCIEROS
Resumen de variables financieras
Variable 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Masa Cotizante Anual (Millones) 3,507 4,203 5,017 5,977 7,251 9,037
Salario Promedio 1,404 1,490 1,561 1,612 1,660 1,709
Gasto en Pensiones (Millones) 218 331 445 603 818 1,104

Jubilación 134 200 254 337 467 669
Invalidez 55 95 144 205 275 342
Sobrevivientes 29 36 47 61 76 92
Viudez 19 24 30 39 49 60
Orfandad 9 12 16 22 27 32
Pensión Promedio 384 508 596 688 769 827

Jubilación 510 660 771 931 1,047 1,081
Invalidez 497 694 832 925 986 1,030
Viudez 211 205 208 221 242 265
Orfandad 92 125 166 187 198 207
124
Indicadores financieros
INDICADOR 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Prima de Reparto (%) 6.2 7.9 8.9 10.1 11.3 12.2

Jubilación 3.8 4.8 5.1 5.6 6.4 7.4
Invalidez 1.6 2.3 2.9 3.4 3.8 3.8
Sobrevivientes 0.8 0.8 0.9 1.0 1.0 1.0
Viudez 0.5 0.6 0.6 0.7 0.7 0.7
Orfandad 0.3 0.3 0.3 0.4 0.4 0.4
Prima de Reparto por Sexo 6.2 7.9 8.9 10.1 11.3 12.2
Hombres 7.2 9.5 10.6 11.8 12.7 13.2
Mujeres 4.1 4.6 5.4 6.8 8.5 10.2
Distribución del Gasto en Pen- 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
siones (%)
Jubilación 61.6 60.5 57.1 55.9 57.1 60.6
Invalidez 25.4 28.8 32.4 34.0 33.6 31.0
Sobrevivientes 13.1 10.8 10.5 10.1 9.3 8.4
Viudez 8.8 7.1 6.8 6.5 6.0 5.5
Orfandad 4.3 3.6 3.7 3.6 3.3 2.9
Pensión Prom. como Porcentaje 27.4 34.1 38.2 42.7 46.3 48.4
del Salario Promedio (%)
Jubilación 36.3 44.3 49.4 57.7 63.1 63.2
Invalidez 35.4 46.6 53.3 57.4 59.4 60.2
Sobrevivientes 21.6 22.1 24.0 25.3 26.5 27.6
Viudez 15.0 13.8 13.3 13.7 14.6 15.5
Orfandad 6.5 8.4 10.6 11.6 11.9 12.1
Tasa de crecimiento anual del 0.0 7.5 5.8 6.5 6.7 6.2
Gasto en Pensiones (%)
Jubilados 0.0 6.8 4.6 6.5 7.9 7.7
Inválidos 0.0 9.8 8.1 6.8 5.5 3.8
Sobrevivientes: 0.0 5.0 5.4 5.3 3.8 3.7
Viudez 0.0 4.5 4.7 5.3 3.6 4.3
Orfandad 0.0 5.9 6.6 5.2 4.0 2.7

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LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: DIAGNÓSTICO Y

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II. CONDICIONES SOCIOECONOMICAS DE NICARAGUA

III. BREVE EVOLUCION HISTORICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA ACTUAL 9

XI. CONCLUSIONES DEL DIAGNOSTICO 73

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XIV. LA PROPUESTA DE LA FUNDACION FRIEDRICH EBERT 127

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LISTA DE ABREVIATURAS 151

ANEXOS: BASES TECNICAS DE LA EVALUACION ACTUARIAL 153

La presente investigación constituye un primer esfuerzo, desde el punto de vista de la so-

La viabilidad y durabilidad del sistema, es en todo caso, la principal preocupación de este

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PEA OCUPADA POR CATEGORÍA OCUPACIONAL,

CATEGORIA 1993 1994

Patronos 3,405.0 0.9 36.7 63.3 6,421.0 1.6 21.2 78.8

HOMBRES 212,508.0 100.0 43.1 56.9 232,214.0 100.0 44.0 56.0

MUJERES 162,697.0 100.0 32.8 67.2 182,676.0 100.0 34.0 66.0

En 1995, el costo de la seguridad social

COBERTURA DE LA PEA OCUPADA EN SALUD Y PENSIONES (INSS)

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PORCENTAJE DE LA POBLACION CUBIERTA EN SALUD POR EL INSS

POBLACION COBERTURA DISTRIBUCION % RURAL DE

a) Los dependientes se estiman con un índice de 2.9 por cotizante.

DISTRIBUCION DEL GASTO DE PRESTACIONES

INSTITUTO NICARAGUENSE DE SEGURIDAD SOCIAL (INSS)

a) Excluye programa de bienestar (asistencia social).

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a) Los gastos administrativos han sido asignados proporcionalmente a los tres

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