Data de recebimento: 24/11/2006

Data de aprovação: 20/01/2007

Implementação da estratégia
utilizando BSC: um estudo de caso
no setor público brasileiro
Antonio Rafael Namur Muscat (PRO/EPUSP) – armuscat@usp.br
Monica Rottmann de Biazzi (PRO/EPUSP) – monica.rottmann@poli.usp.br
• Rua Filomena Blois Rizzo, 325 – Parque dos Príncipes – CEP 05396-050 – São Paulo-SP
Paulo Augusto Cauchick Miguel (PRO/EPUSP) – paulo.miguel@poli.usp.br

Resumo
Atualmente, existem muitos estudos sobre desempenho organizacional, principalmente relacionados ao setor
privado. Nas últimas décadas, no entanto, o setor público também vem sendo pressionado para melhorar seu
desempenho e demonstrar maior transparência e avaliação de resultados. Neste contexto, algumas instituições
públicas têm buscado práticas gerenciais do setor privado, entre elas o modelo do Balanced Scorecard (BSC).
Entretanto, a literatura sobre o setor público é relativamente escassa, principalmente no contexto brasileiro.
Neste sentido, o objetivo deste artigo é descrever um estudo de caso em uma instituição pública brasileira
do setor educacional, sobre o processo de formulação e implementação da estratégia, utilizando o modelo do
BSC. No trabalho, são analisados os objetivos estratégicos e os indicadores sugeridos, avaliando de forma mais
detalhada a seguinte perspectiva do mapa estratégico: “aprendizado e crescimento”. Os resultados da análise
indicaram diferenças em relação à aplicação tradicional do BSC no setor privado, além de dificuldades de en-
volvimento dos funcionários, de desdobramento das estratégias e da medição dos indicadores sugeridos.
Palavras-chave: Balanced Scorecard (BSC); Indicadores de Desempenho; Setor Público.

Abstract
Nowadays, there are many studies on organizational performance, mainly associated with the private sector. In
the last decades, however, the public sector has also been under pressure to improve its performance and show
more transparency and assessment of results. In this context, some public institutions have sought after mana-
gement practices from the private sector, among them the Balanced Scorecard (BSC). However, the academic
literature on the public sector is relatively scarce, especially in the Brazilian context. In this sense, the objective
of this paper consists of describing a case study of formulation and implementation of strategy in a Brazilian
educational public institution, by using the methodology of Balanced Scorecard (BSC). The present paper, the
strategic objectives and the measurement suggested are analyzed, evaluating the learning and growth pers-
pective in more details. The results indicated differences with regard to the traditional BSC application to the
private sector, in addition to difficulties regarding involvement of the employees, strategy deployment and the
measurement of the suggested performance indicators.
Keywords: Balanced Scorecard (BSC); performance measures; public sector.
 Implementação da estratégia utilizando BSC: um estudo de caso no setor público brasileiro

1. INTRODUÇÃO
GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

Ao longo das últimas duas décadas, o setor público deparou-se com a necessidade de avaliar seus re-
sultados, melhorar seu desempenho e demonstrar maior transparência, o que resultou na busca de melho-
rias em sua forma de operar. Várias estratégias de mudança têm sido adotadas, por diferentes instituições
públicas, geralmente utilizando práticas gerenciais do setor privado. Sendo assim, é reconhecida a impor-
tância da inter-ligação entre as iniciativas de mudança e de aperfeiçoamento com as prioridades estratégi-
cas, derivadas dos interesses dos stakeholders de uma organização, visto que, em organizações do setor pú-
blico, há necessidade de conciliar os interesses de múltiplos stakeholders, tais como: governo, funcionários e
cidadãos. Neste sentido, a adoção da metodologia do BSC e a utilização de mapas estratégicos mostram-se
bastante vantajosas, uma vez que estas técnicas garantem a explicitação da estratégia de governo, bem como
o foco do uso dos recursos disponíveis (Kaplan e Norton, 2004).
Deve-se notar, porém, que existem várias características específicas do setor público que exercem
influência sobre programas de melhoria ou qualquer programa de mudança, tais como a existência de
hierarquias rígidas, a cultura própria do setor, mudanças periódicas de direção política, entre outras. Es-
tas características evidenciam a necessidade de se adotar programas de mudança específicos para o setor
público, em vez de simplesmente serem aplicados modelos desenvolvidos para o setor privado (Gulledge e
Sommer, 2002). Embora a metodologia do BSC já venha sendo aplicada com êxito em muitas organizações
da iniciativa privada, são poucos os trabalhos que descrevem sua utilização no setor público, principalmen-
te brasileiro.
Neste contexto, o objetivo deste artigo é descrever, por meio de um estudo de caso em uma instituição
pública brasileira, o processo de formulação e implementação da estratégia, utilizando o modelo do Ba-
lanced Scorecard (BSC), bem como analisar os objetivos estratégicos e indicadores sugeridos. A partir das
etapas de implementação, pretende-se realizar a análise dos passos realizados e sugerir eventuais melhorias
para os indicadores e para o plano de implementação, avaliando de forma detalhada a perspectiva “Apren-
dizado e Crescimento” do mapa estratégico. Uma vez que a literatura sobre o tema é relativamente escassa,
principalmente no contexto nacional, a descrição e análise de um caso e de seus resultados têm também
como objetivo, proporcionar uma contribuição empírica e fundamentos para trabalhos futuros.

2. REFERENCIAL TEÓRICO
Antes de apresentar os resultados obtidos com o estudo, descreve-se o referencial teórico que funda-
menta o presente trabalho, a partir da revisão bibliográfica realizada. Esse referencial apresenta, inicial-
mente, o conceito de estratégia e, na seqüência, o modelo do BSC, bem como algumas aplicações no setor
público, foco deste trabalho.
O conceito de estratégia organizacional abrange várias abordagens e está em contínua evolução (Car-
valho e Laurindo, 2003a). Ainda segundo os autores, as várias formas de entender o conceito de estratégia
podem variar entre as escolas de formulação da estratégia, com pensamento de caráter analítico e prescri-
tivo, que visam instruir e as de caráter descritivo, que buscam inspirar, em vez de instruir. Além das escolas
voltadas para a formulação, há abordagens que estão ganhando evidência e focam a implementação da
estratégia. Para Eisenhardt (1999), definindo de uma forma simples, a estratégia serve para responder às
seguintes questões: aonde se pretende chegar e como chegar lá. Uma vez formulada a estratégia, passa-se
para o processo de implementação, mensuração e monitoramento dos resultados obtidos. No entanto, o
processo de formulação e implementação da estratégia costuma ser lento e é realizado, muitas vezes, de for-
ma isolada pela alta administração. Deve-se notar que não se pode dissociar o planejamento da ação, com
o comprometimento de todos na organização, não apenas da alta diretoria. As ações de todos devem estar
alinhadas com a estratégia formulada, para que a implementação seja efetiva. Uma das formas de imple-

36
 Antonio Rafael Namur Muscat
Monica Rottmann de Biazzi
Paulo Augusto Cauchick Miguel

mentar as estratégias, é por meio da busca do alinhamento desta com perspectivas importantes, definidas
pelo BSC, descrito a seguir.

2.1. O modelo do Balanced Scorecard

O Balanced Scorecard é uma das abordagens disponíveis na literatura, que trata do alinhamento es-
tratégico e de seu desdobramento em metas, objetivos e requisitos organizacionais. A abordagem foi ide-
alizada com o objetivo de complementar os sistemas tradicionais de medidas de desempenho, baseados
em indicadores financeiros (Kaplan e Norton, 1992), uma vez que esses indicadores não mais atendiam às

GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

necessidades de medição das habilidades, competências e outros ativos intangíveis, buscados, atualmente,
pelas organizações. Os ativos intangíveis, tais como o relacionamento com os clientes, a habilidade e o co-
nhecimento da força de trabalho, a existência de uma cultura corporativa voltada para a inovação e melho-
ria, entre outros, não eram incluídos nas formas tradicionais de medição de desempenho, apesar de serem
atualmente importantes fontes de vantagem competitiva. Enquanto buscava-se remediar a inadequação,
tentando melhorar os indicadores financeiros, outros trabalhos de pesquisa defendiam a utilização de indi-
cadores operacionais, tais como tempo de ciclo ou taxa de falhas, uma vez que melhorando o desempenho
operacional, a melhoria no resultado financeiro seria uma conseqüência.
Kaplan e Norton (1992), no entanto, afirmam que nenhum indicador sozinho pode, isoladamente,
proporcionar uma clara visão do desempenho da organização. Portanto, é necessário apresentar medidas
balanceadas, utilizando tanto indicadores financeiros quanto operacionais. Desta forma, os autores pro-
puseram um modelo que chamaram de Balanced Scorecard, que consiste em um quadro de indicadores
que permite à alta diretoria obter uma rápida, porém completa visão do negócio. O modelo do BSC inclui
medidas financeiras, que apresentam os resultados das ações já tomadas, sendo que estas são complemen-
tadas por indicadores operacionais sobre a satisfação dos clientes, os processos internos e as atividades de
aprendizado e crescimento da organização. Estes indicadores operacionais são os direcionadores da futura
performance financeira, uma vez que a complexidade de gerenciar uma organização, atualmente, exige que
os gerentes possuam uma visão, simultânea do desempenho, em diversas áreas do negócio. Assim, o BSC
permite obter uma visão a partir de quatro importantes perspectivas (Kaplan e Norton, 1996): Financeira,
Cliente, Processos Internos e Aprendizado e Crescimento. Cada perspectiva apresenta seu próprio grupo
de indicadores de desempenho, que refletem as necessidades de cada organização. A visão e a estratégia
são traduzidas em termos do conhecimento, das habilidades, das tecnologias e da cultura organizacional
(aprendizado e crescimento) para construir os meios eficientes e eficazes (processos internos) que podem
entregar valor específico ao mercado (clientes), aumentando o valor ao acionista (financeiro).
Na verdade, o BSC não tem sido utilizado apenas como um sistema de indicadores mas também como
um novo sistema de gestão estratégica. O BSC apresenta quatro novos processos gerenciais que, combina-
dos com as perspectivas, contribuem para alinhar os objetivos estratégicos de longo prazo, com as ações de
curto prazo. Os quatro novos processos são:

• Traduzindo a visão: auxilia a construir um consenso sobre a visão e a estratégia da organização. É

comum, no entanto, que exista uma lacuna entre as declarações de missão e o conhecimento dos fun-
cionários sobre as ações do dia-a-dia, que contribuem para a realização da missão. Para que as ações
ocorram de forma alinhada com a visão e a estratégia, estas declarações devem ser expressas de forma
integrada, com os objetivos e os indicadores organizacionais, com a concordância de todos, pois serão
os direcionadores do sucesso da organização no longo prazo.
• Comunicação e ligação: permite comunicar a estratégia do nível mais alto para o mais baixo, ligando-
os aos objetivos departamentais e individuais. Neste ponto, é essencial que os indicadores estratégicos
do BSC sejam desdobrados em indicadores em todos os níveis da organização, inclusive no nível ope-

37
 Implementação da estratégia utilizando BSC: um estudo de caso no setor público brasileiro

racional. O desenvolvimento de indicadores operacionais para as quatro perspectivas faz com que os
gestores compreendam o real sentido da declaração estratégica.
GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

• Planejamento do negócio: permite às empresas integrarem seus planos financeiro e de negócio. Criar
um BSC faz com que a organização integre seu planejamento estratégico ao processo de orçamento,
de forma a assegurar que o orçamento irá suportar as estratégias planejadas. Uma vez que a estratégia
está definida e os direcionadores estão identificados, o BSC influencia os gestores a concentrarem sua
atenção no aperfeiçoamento ou na reengenharia dos processos considerados críticos para o sucesso
da estratégia organizacional. Esta é a forma mais clara de como a organização liga e alinha suas ações
com a estratégia. Para tanto, é essencial que a organização, ao implementar o modelo do BSC, já tenha
adotado uma visão por processos e que, de preferência, eles já estejam mapeados, para facilitar seu
estudo e melhoria.
• Feedback e aprendizado: proporcionam à organização a capacidade de aprendizado estratégico. Com
o BSC, no centro do sistema de gestão, as empresas podem monitorar os resultados de curto prazo,
a partir de três perspectivas adicionais, além da perspectiva financeira, avaliando a necessidade de
modificar estratégias que reflitam o aprendizado organizacional.

Para facilitar a divulgação e a compreensão da estratégia por todos na organização, Kaplan e Norton
(2000) sugerem a construção de um “mapa estratégico” - uma ferramenta para comunicar tanto a estratégia
como os processos e sistemas de indicadores, que irão auxiliar na sua implementação. O mapa mostra as
relações de causa e efeito, através das quais as melhorias criam os resultados desejados. O mapa estratégico
apresenta quatro regiões distintas, correspondentes às quatro perspectivas do BSC: Financeira, Cliente,
Processos Internos e Aprendizado e Crescimento. A melhor forma de se construir um mapa estratégico
é de cima para baixo, ou seja, iniciando pelo destino e, a seguir, representando as rotas que levam a ele.
Inicialmente, deve-se então desenvolver (ou revisar) a missão e os valores essenciais da organização e, com
estas informações, pode-se desenvolver a visão organizacional. A estratégia deve então, definir a lógica de
como transformar esta visão em realidade. A aplicação do BSC vem sido conduzida em organizações pro-
venientes de diversos setores econômicos, principalmente na iniciativa privada. Na realidade, são poucas as
aplicações do BSC no setor público. Algumas dessas iniciativas são destacadas a seguir.

2.2. BSC no Setor Público

Na área pública, várias instituições têm estudado e implantado novas formas de gestão estratégica,
uma vez que também neste setor, o foco da otimização do uso de recursos tem sido uma necessidade pre-
ponderante. Kaplan e Norton (2004) relatam casos de implantação do modelo do BSC e do uso de mapas
estratégicos, como forma de garantir a divulgação da estratégia de governo, bem como o foco do uso de
recursos.
Existem relatos de casos de utilização da metodologia do BSC no setor público. Greasley (2004), por
exemplo, descreve a aplicação da metodologia no departamento de polícia do Reino Unido, associada a um
programa de aperfeiçoamento. O autor argumenta que a metodologia auxilia a conciliar os interesses dos
diversos stakeholders envolvidos em organizações do setor público. Carmona e Grönlund (2003) descrevem
um caso de utilização da metodologia do BSC na polícia sueca, relatando que, apesar da implementação
ter apresentado resultados positivos, ocorreram problemas, devido a vários fatores, entre eles, a agregação
de indicadores não financeiros, a omissão de medição de desempenho de algumas áreas e a definição de
indicadores simplistas. Wilson, Hagarty e Gauthier (2003) relatam casos de utilização do BSC em insti-
tuições públicas do Canadá, Estados Unidos, Noruega e Suécia e concluem que a abordagem do BSC tem

38
 Antonio Rafael Namur Muscat
Monica Rottmann de Biazzi
Paulo Augusto Cauchick Miguel

sido bem aceita no setor público. Estes autores comentam que para um sistema de medidas de desempenho
ter sucesso, deve-se evitar o erro de criar indicadores em demasia, sob o risco de se perder o foco sobre as
informações realmente críticas. Radnor e Lovell (2003) analisam casos em agências do Serviço Nacional de
Saúde do Reino Unido, levantando fatores de sucesso para a implementação do modelo do BSC. Especifi-
camente, no caso do setor público brasileiro, não foram encontrados trabalhos na literatura, identificando
uma lacuna importante para o desenvolvimento do presente trabalho, cujos métodos e técnicas adotados
são apresentados na seqüência.

3. MÉTODOS E TÉCNICAS DE PESQUISA

GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

Como identificado na literatura, uma vez que a aplicação do BSC, no contexto do setor público brasi-
leiro, não se encontra plenamente desenvolvida, o presente trabalho caracteriza-se como de caráter explo-
ratório. As questões a serem endereçadas neste trabalho são as seguintes: Como uma organização do setor
público brasileiro pode implementar sua estratégia, utilizando a metodologia do BSC? Existem caracterís-
ticas específicas de organizações públicas que impactam na implementação da estratégia, utilizando BSC?
Para responder a estas questões, foi selecionada uma instituição pública brasileira, que passa atualmente
por um processo de revisão e implementação de estratégia, utilizando o modelo do BSC. A unidade de aná-
lise selecionada é uma instituição centenária, de renome internacional, do setor educacional. Além desses
critérios, foi também considerada a facilidade de acesso aos dados para a condução do estudo. Em função
do tipo de questão a ser respondida, foi adotada a abordagem metodológica de estudo de casos, cujos dados
são de natureza predominantemente qualitativa. Esta abordagem pode ser definida como a “história de
um fenômeno passado ou presente, extraída a partir de múltiplas fontes de evidências” (Voss, Tsikriktsis e
Frohlich, 2002), que permite o estudo do fenômeno em seu cenário natural, também possibilitando gerar
teoria relevante e significativa por meio da observação da realidade.
O projeto de pesquisa envolveu as seguintes etapas: revisão da teoria, buscando a construção do re-
ferencial teórico e identificação de questões a serem endereçadas; seleção da unidade de análise coleta de
dados sobre o caso; análise dos dados levantados e desenvolvimento de conclusões, a partir da análise reali-
zada. Como fontes de evidência na coleta de dados, foram utilizadas a análise documental (relatórios sobre
o projeto de implementação da estratégia, o mapa estratégico construído, os indicadores e metas sugeridos,
além de informações disponíveis no site da instituição) e a realização de entrevistas semi-estruturadas,
com um consultor interno da organização, diretamente envolvido no projeto de implantação. Uma análise
de conteúdo dos dados coletados foi feita, buscando a complementaridade e busca de contrastes entre as
diversas fontes de evidência utilizadas. A partir dessa análise, o caso foi então construído, cuja apresentação
é feita a seguir.

4. CONDUÇÃO E RESULTADOS DO ESTUDO DE CASO

A organização estudada é uma instituição pública de ensino superior, com 15 departamentos e com
uma força de trabalho de cerca de mil pessoas, sendo aproximadamente 500 funcionários docentes e 500
funcionários administrativos. A necessidade de formulação e implementação de uma estratégia vinha sen-
do discutida há vários anos, uma vez que existia um desejo de se criar uma visão comum. Sentia-se a
necessidade de desenvolver um plano de longo prazo, buscando um futuro único, contemplando novas
metodologias de ensino, linhas convergentes de pesquisa, inserção da organização no panorama mundial,
interação com outras instituições de ensino, empresas, órgãos governamentais e entidades representati-
vas da sociedade. Diante desta necessidade, a organização decidiu desenvolver um projeto de formulação

39
 Implementação da estratégia utilizando BSC: um estudo de caso no setor público brasileiro

e implementação de estratégia, abrangendo os seguintes passos: (1) Definir a orientação estratégica; (2)
Identificar os temas-chave que conduzem à estratégia; (3) Construir o mapa estratégico; (4) Determinar
GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

indicadores e metas; (5) Selecionar iniciativas prioritárias; (6) Estabelecer um plano de implementação.
O passo 1 - definir orientação da estratégia - corresponde à definição da visão. Foi utilizada a me-
todologia descrita por Weisbord (1996), que busca identificar o que um grupo de pessoas ligadas a uma
mesma atividade tem em comum, para que se venha a definir uma pauta de ações integradas, de forma que
trabalhem, perseguindo um mesmo objetivo. A proposta deste passo consistiu em definir uma visão para
os 13 anos seguintes. Foi constituída então uma equipe de planejamento, formada por funcionários, que
selecionou 120 pessoas para representarem a instituição em um encontro de três dias fora da organização.
Como resultado deste passo, a organização obteve duas declarações de visão, uma relacionada à própria
instituição e outra relacionada ao perfil dos alunos por ela formados.
A partir do passo 2 - identificar os temas-chave que conduzem à estratégia - passou-se a utilizar a me-
todologia do BSC, com o auxílio de uma empresa de consultoria externa, especializada em sua aplicação.
Definida a metodologia, iniciou-se a estruturação dos trabalhos, com a montagem das equipes: equipes de
líderes (6 funcionários internos da alta direção), equipe de líderes agregados (15 funcionários internos de
vários departamentos) e equipe de desenvolvimento (11 participantes, entre funcionários internos e exter-
nos). Para a realização do segundo passo, foram realizadas entrevistas com 21 participantes do encontro re-
alizado no passo 1, tendo como base, a visão e as perspectivas estratégicas do BSC. A partir das entrevistas,
a empresa de consultoria externa elaborou uma relação preliminar de objetivos estratégicos.
No passo 3 - construir o mapa estratégico - a partir de inúmeras discussões, optou-se pela modifica-
ção da estrutura original sugerida na literatura. A Figura 1 apresenta um esquema do Mapa Estratégico da
organização estudada.
Kaplan e Norton (2004) apresentam casos de organizações públicas e sem fins lucrativos, que constru-
íram mapas estratégicos com estruturas diferentes da usual. Estes autores comentam que se a organização
considerar pertinente, o mapa deve ser mudado. À medida que os objetivos foram sendo definidos, a estru-
turação das perspectivas passou por várias alterações, sendo que as principais foram:

• A denominação da perspectiva Cliente foi mudada para perspectiva Sociedade, uma vez que a missão
da organização, que é pública, é servir a sociedade. Esta perspectiva acabou sendo a de nível mais alto,
ou seja, aquela para a qual todas as outras perspectivas deveriam buscar servir e atender.
• Houve grande debate a respeito da perspectiva Financeira. Alguns consideravam que os objetivos des-
ta perspectiva deveriam ser os de nível mais alto, ou seja, seriam mais importantes e os objetivos das
outras perspectivas seriam meios de alcançá-los. Outros, pensavam que, apesar de muito importante,
a perspectiva financeira não deveria ser a finalidade maior. Nas primeiras versões do mapa, a pers-
pectiva Financeira figurou ao lado da perspectiva de Processos Internos, hierarquicamente abaixo da
perspectiva Sociedade. Com o amadurecimento das discussões, decidiu-se que ela poderia ser incor-
porada como um tema dentro da perspectiva de Processos Internos. Atualmente, porém, a perspectiva
Financeira foi inserida como um tema na perspectiva Aprendizado e Crescimento. Considerou-se que
o aspecto financeiro provê sustentação e apoio à realização dos processos para atender aos objetivos
da sociedade, deixando de ser uma dimensão a ser otimizada, como no caso das empresas privadas,
em geral.

Com a construção do mapa estratégico, ficaram definidos 28 objetivos estratégicos, inseridos em três
perspectivas: Sociedade, Processos Internos e Aprendizado e Crescimento. O mapa estratégico obtido foi
divulgado à organização em diversas ocasiões. Além das apresentações formais, inclusive para cada depar-
tamento, foram elaborados folhetos explicativos e “mouse pads” para auxiliar na divulgação. Deve-se notar
que a versão mais divulgada do mapa não é a mais atual, onde o tema financeiro encontra-se inserido na
perspectiva Aprendizado e Crescimento.

40
 Antonio Rafael Namur Muscat
Monica Rottmann de Biazzi
Paulo Augusto Cauchick Miguel

Com o mapa estratégico estabelecido, passou-se para o passo 4 - determinar indicadores e metas.
Foram então apresentados uma base conceitual e um roteiro para a construção dos indicadores, que consis-
tiam de uma especificação completa e detalhada com a definição ou o significado do indicador, fórmula de
cálculo, unidade de medida, fontes de dados, periodicidade e desdobramento. Foi dada uma ênfase especial
à definição de indicadores estratégicos, que são aqueles que respondem às questões diretamente ligadas à
estratégia de futuro da empresa, e, portanto, devem ser “separados daqueles mais ligados ao dia-a-dia da
operação da empresa”. Isto não significa que a organização irá abandonar os indicadores operacionais, ape-
nas que eles não constarão do mapa estratégico.

GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

FIGURA 1 – Esquema do Mapa Estratégico da Organização Estudada.

Fonte: Mapa estratégico da Organização Estudada.

41
 Implementação da estratégia utilizando BSC: um estudo de caso no setor público brasileiro

Para cada objetivo foi definido, pelo menos, um indicador de desempenho, resultando em um total
de 41 indicadores. A seguir, foram definidas as metas para os indicadores. Segundo a metodologia do
GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

BSC, a definição de uma meta depende da especificação e da disponibilidade de dados históricos. Se estes
não existirem, a construção do indicador passa a ser um projeto e a coleta de dados, uma sistemática a ser
implantada. Dentre os 41 indicadores definidos, apenas 7 apresentavam dados históricos, sendo possível
o estabelecimento de metas. Para os indicadores sem histórico disponível, está prevista a condução de
estudos para compor as metas faltantes. Este fato evidencia a dificuldade de definição de indicadores pela
organização. Considerando especificamente a perspectiva Aprendizado e Crescimento, foram definidos os
objetivos, indicadores e forma de desdobramento para cada tema mostrados na Tabela 1.
A Tabela 1 mostra que a perspectiva Aprendizado e Crescimento apresenta quatro temas – financeiro,
infra-estrutura, cultura e competências. Dentro do tema financeiro, foi levantado apenas um objetivo estra-
tégico - Viabilizar e gerir os recursos necessários, que podem ser medidos a partir de dois indicadores - Re-
cursos complementares necessários a serem captados; Variação dos recursos realizados x recursos gerados.
Ambos os indicadores são quantitativos e, portanto, apresentam forma de medição objetiva. Entretanto,
como não havia dados históricos para estes indicadores, o estabelecimento de metas foi postergado. Com
relação aos temas infra-estrutura, cultura e competências, foram estabelecidos dois objetivos estratégicos
para cada tema, sendo definido, a seguir, um indicador para cada objetivo, conforme mostra a Tabela 1.
Pode-se observar que todos os indicadores para estes três temas são de natureza qualitativa, com avaliação
subjetiva, por meio de painel de especialistas ou questionários preenchidos pelos funcionários e professo-
res. Nenhum destes indicadores apresentava dados históricos, portanto, novamente, o estabelecimento de
metas foi adiado.

TABELA 1 – Objetivos e indicadores para a perspectiva aprendizado e crescimento

Tema Objetivo
Viabilizar e gerir os recursos
Financeiro
necessários
Consolidar a gestão organizacional
baseada em iniciativas e processos
Infra-estrutura
Manter atualizados a infra-estrutura Avaliação por painel sobre o grau de atualização da
e laboratórios
Alinhar funcionários e docentes da
organização à estratégia
Cultura
Promover cooperação entre
colaboradores
Atrair e reter profissionais
talentosos
Competências
Desenvolver competências em
professores e funcionários
Fonte: Relatório do Projeto
Indicador
Recursos complementares necessários a serem
captados
Variação dos recursos realizados x recursos
gerados
Avaliação por painel sobre a coerência do modelo
de gestão com o objetivo
infra-estrutura de pesquisa e de ensino
Grau de adesão medido em questionário de clima
organizacional entre professores e funcionários
Grau de cooperação medido em questionário
de clima organizacional entre professores e
funcionários
Avaliação por Painel sobre a atração e retenção de
talentos
Grau Atingido em relação ao Modelo de
Competências entre professores e funcionários

A seguir, passou-se para o passo 5 - selecionar iniciativas prioritárias. Por uma questão de prazo, de-
cidiu-se que a equipe de planejamento elaboraria uma relação inicial de iniciativas, em vez de promover a
participação de toda a organização. Durante o programa de comunicação da estratégia, seriam realizados
alguns workshops para coletar contribuições e sugestões do resto da organização para a implementação.
Foram sugeridas até o momento do presente estudo, 15 iniciativas estratégicas. As iniciativas que apresen-

42
 Antonio Rafael Namur Muscat
Monica Rottmann de Biazzi
Paulo Augusto Cauchick Miguel

tam impacto sobre os objetivos estratégicos da perspectiva Aprendizado e Crescimento são mostradas na
Tabela 2. Considerando que a metodologia do BSC é dinâmica, estas 15 iniciativas, inicialmente sugeridas,
poderiam ser alteradas, conforme a necessidade.
Para verificar se os objetivos estratégicos estavam adequadamente contemplados com as iniciativas,
construiu-se uma matriz de impacto. Nesta matriz, para cada iniciativa do projeto, foi feita uma avaliação
do impacto que resulta para cada objetivo estratégico. Esta avaliação foi realizada para se certificar de que
todos os objetivos estavam sendo contemplados. A matriz de impacto das iniciativas, nos objetivos da
perspectiva Aprendizado e Crescimento, é apresentada na Figura 2. A figura apresenta os impactos de 8
iniciativas (apresentadas na Tabela 2) nos objetivos estratégicos da perspectiva. A análise do impacto de
cada iniciativa nos objetivos, avaliada em conjunto com os objetivos das demais perspectivas, possibilitou
priorizar as iniciativas a serem tomadas pela organização estudada.

GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

TABELA 2 – Iniciativas Estratégicas com Impacto na Perspectiva Aprendizado e Crescimento
Iniciativa
1 Vestibular nacional e internacional
2 Mapeamento de competências de professores e funcionários
3 Integração com setores produtivos
4 Modernização da administração - Valorização dos Funcionários - Melhoria da infra-estrutura
5 Desenvolvimento contínuo do corpo docente
6 Desenvolvimento de um Web Lab
7 Formação de Liderança para mudança organizacional
8 Captar recursos complementares

Iniciativas Estratégicas
1 2 3 4 5 6 7 8
Objetivos Estratégicos

Viabilizar e gerir os recursos necessários 1 2 3

Consolidar a gestão organizacional baseada em iniciativas e 2

processos

Manter atualizada a infra-estrutura e laboratórios 3 2 3

Promover cooperação entre colaboradores 2 2 3

Alinhar funcionários e docentes da organização à estratégia 1 2 1 3

Atrair e reter profissionais talentosos 2 2 3 2

Desenvolver competências em professores e funcionários 3 3 3 3

Legenda dos impactos das iniciativas nos objetivos

3 A iniciativa tem impacto alto e direto no alcance do Objetivo Estratégico
2 A iniciativa tem impacto médio no alcance do Objetivo Estratégico
1 A iniciativa tem um impacto indireto no alcance do Objetivo Estratégico

FIGURA 2 – Matriz de Impacto das Iniciativas nos Objetivos

43
 Implementação da estratégia utilizando BSC: um estudo de caso no setor público brasileiro

Uma vez constatado que os objetivos estavam adequadamente cobertos, passou-se para o plano de
implementação - passo 6. Este passo, que está sendo anualmente conduzido; seus resultados não estão ple-
GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

namente finalizados. O tópico, a seguir, discute os resultados obtidos até os passos anteriores.

5. ANÁLISE DOS RESULTADOS

Analisando o mapa estratégico da organização estudada, observou-se que o tema financeiro está inse-
rido na perspectiva Aprendizado e Crescimento. É importante observar que, mesmo sendo uma organiza-
ção pública, e que, portanto, não visa ao lucro, existe uma estrutura de custos que deve ser adequadamente
administrada. Este fato justificaria a construção de um mapa estratégico, incluindo o aspecto financeiro
como uma perspectiva. Aumentando-se a produtividade dos processos, com melhorias de eficiência e efi-
cácia, os recursos do orçamento podem ser melhor alocados. Além dos recursos do orçamento provenien-
tes do governo, a organização possui recursos extra-orçamentários, que também devem ser bem geridos,
sendo, por isso, importante a medição de indicadores de desempenho relacionados ao uso dos recursos
financeiros. Embora existam dois indicadores sugeridos para este tema (Tabela 1), é interessante que todas
as perspectivas sejam contempladas de forma equivalente, para se obter um mapa estratégico balanceado.
O segundo tema desta perspectiva, infra-estrutura - que pode ser definida como o suporte indispen-
sável para a manutenção e o funcionamento da organização, como instalações físicas, salas de aula, labora-
tórios e a própria estrutura organizacional - apresenta um objetivo crucial para a implementação do BSC:
consolidar a gestão organizacional, baseada em iniciativas e processos. De acordo com Wilson (2004), que
descreve a implementação do BSC em uma instituição pública do Reino Unido, antes de se adotar um efe-
tivo BSC, existe o grande desafio de analisar e definir os processos. É essencial, portanto, que esta mudança
de visão seja realizada anteriormente à implementação do BSC.
Analisando a seqüência de passos realizada no projeto, a introdução da gestão por processos (e sua
consolidação) corresponde a um dos objetivos estratégicos a ser atingido. Não existe, portanto, inicialmen-
te, uma gestão por processos na instituição. Pretende-se, assim, através de uma das iniciativas do projeto,
introduzir e consolidar a gestão por processos, após a implementação do BSC. Segundo um dos membros
da equipe de desenvolvimento, esta inversão na seqüência de implantação da metodologia foi proposital,
tendo sido realizada com o objetivo de primeiramente, envolver todos em um objetivo comum (definir
a visão, estabelecer objetivos e metas), para depois tentar adotar uma gestão por processos. A estrutura
departamental, hoje existente, é muito forte política e culturalmente, tendo persistido por décadas, o que
dificulta a adoção de uma visão por processos. Entretanto, deve-se considerar essa afirmativa com cautela,
uma vez que, se houver falhas na implantação do BSC, devido à falta de uma visão por processos, pode
acarretar uma descrença em relação a todo o projeto. Se não houver mais credibilidade na implementação
das ações, de nada adianta tentar criar um objetivo comum. A inversão da metodologia, aparentemente
necessária, pode então causar problemas difíceis de ser revertidos.
Analisando a situação encontrada na organização estudada, percebe-se, realmente, que a implantação
do BSC, inicialmente recebida com entusiasmo, passa atualmente por dificuldades. O projeto depende do
envolvimento dos funcionários para a execução do desdobramento dos indicadores e sua disseminação
por toda a organização. Entretanto, a inversão da metodologia, com a implantação do BSC antes da gestão
por processos, teve como pontos positivos a criação das iniciativas para se atingir os objetivos estratégicos,
entre eles um projeto de modernização da administração, que, entre suas finalidades, apresenta, como obje-
tivo, a criação de uma estrutura organizacional com visão por processos. Talvez, após a criação desta visão
por processo, o entusiasmo com a implantação do modelo do BSC seja recuperado.
O segundo objetivo deste tema - manter atualizada a infra-estrutura e laboratórios - envolve o inves-
timento na infra-estrutura, que inclui os sistemas de informação, hardware, instalações prediais, salas de
aula, centros de convivências e laboratórios. Com relação aos sistemas de informação, percebe-se a neces-

44
 Antonio Rafael Namur Muscat
Monica Rottmann de Biazzi
Paulo Augusto Cauchick Miguel

sidade do alinhamento da estratégia e estrutura de tecnologia de informação, com a estratégia e a estrutura

de processos da organização.
No tema cultura, encontra-se um dos principais problemas atuais para a implementação do BSC.
Ambos os objetivos - alinhar funcionários e docentes da organização à estratégia e promover cooperação
entre colaboradores - esbarram na cultura organizacional estabelecida. Existe um desalinhamento entre a
hierarquia da instituição e a autoridade de fato. Comparativamente, Carvalho e Laurindo (2003b) relatam
o mesmo tipo de problema em outra instituição pública brasileira, onde a legislação vigente e a estrutura
de carreira colocam os funcionários além do controle da diretoria da organização. Neste sentido, é preciso
esperar pela “boa vontade dos funcionários”. Considerando que as atividades do projeto são tarefas além do
trabalho rotineiro, nem todos os funcionários estão dispostos a colaborar. É possível, além disso, que parte
dos funcionários esteja desmotivada, por não ter participado mais ativamente da concepção da visão (pois

GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

apenas 120 pessoas foram selecionadas) ou da idealização das iniciativas (que foram sugeridos, inicialmen-
te, pela equipe de planejamento).
Com relação ao tema Competências, tanto o objetivo de “atrair e reter profissionais talentosos” como
o de “desenvolver competências em professores e funcionários”, estão relacionados às condições oferecidas
pela organização. Estes dois objetivos estratégicos constituem mais um motivo para a organização buscar
a melhor forma de gerir seus recursos financeiros, para poder oferecer condições atraentes aos melhores
profissionais do mercado.
É interessante notar que a maioria dos indicadores sugeridos nesta perspectiva tem uma configuração
de cunho mais qualitativo do que quantitativo, o que torna mais complexa sua construção e apuração. Pelo
fato de alguns indicadores requererem avaliações subjetivas de fatores intangíveis, após muitos debates, op-
tou-se por indicadores do tipo “painel de especialistas” ou “pesquisa de opinião”. Uma questão que se coloca
neste ponto é a seguinte: com base em quais dados os especialistas irão realizar suas avaliações? Segundo os
dados levantados, os indicadores estratégicos devem ser “separados dos indicadores operacionais”.
Similarmente, Carmona e Grönlund (2003), relatam um caso de implementação do BSC no setor pú-
blico sueco, em que se enfatizavam indicadores simplistas, tendo como conseqüência a diminuição do po-
tencial operacional do sistema de indicadores. A ferramenta fornecida pelo BSC deve ter justamente a ha-
bilidade de alinhar a estratégia de longo prazo com as ações de curto prazo. Para tanto, é fundamental que
se crie o comprometimento de toda a organização com a estratégia, em todos os níveis, inclusive no nível
operacional (Epstein e Manzoni, 1998). Slack (1998) apresenta casos genéricos de trade-offs, com os quais
o nível operacional se depara no dia-a-dia e discute a necessidade de se alinhar às decisões tomadas com a
estratégia da organização. Ao se tomar decisões no nível operacional, estas decisões devem estar alinhadas
com os objetivos estratégicos. É importante, portanto, ter indicadores operacionais que mostrem os resul-
tados das decisões tomadas no dia-a-dia, para verificar se são coerentes com os objetivos estratégicos.
Analisando o desdobramento dos indicadores estratégicos sugeridos na Tabela 1, percebe-se que não
existe desdobramento em indicadores operacionais, o que traz dificuldade para a integração e o alinha-
mento dos indicadores. Seria interessante criar uma rede de indicadores em que, partindo de indicadores
estratégicos sugeridos, se efetue seu desdobramento em indicadores para os demais níveis da organização.
A relevância do alinhamento entre a estratégia organizacional e os indicadores operacionais tem sido cada
vez mais estudada, como já apontados em outros trabalhos (Tonchia, 2000; Carvalho e Laurindo, 2003b).

6. CONCLUSÕES
Este artigo apresentou uma aplicação de conceitos e ferramentas do BSC em uma organização públi-
ca, discutindo as diferenças em relação à aplicação tradicional no setor privado. Observou-se que o mapa
estratégico foi construído com apenas três perspectivas, sendo que o conteúdo delas também apresentou
diferenças em relação à aplicação tradicional. Ocorreu a inserção do tema financeiro na perspectiva Apren-

45
 Implementação da estratégia utilizando BSC: um estudo de caso no setor público brasileiro

dizado e Crescimento, já que este constitui um suporte às atividades e não um objetivo da organização.
Além disso, houve inversão da metodologia, uma vez que tradicionalmente o BSC é implantado com uma
GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

gestão por processos constituída, o que não é o caso da organização estudada.

O caso estudado demonstrou pontos positivos, como a própria iniciativa da direção da organização,
no sentido de se buscar objetivos comuns. Além disso, a metodologia do BSC acendeu a discussão que visa
a aperfeiçoamentos, além de envolver grande parte da organização. O fato de a organização ser pública
traz algumas dificuldades, entre elas a grande departamentalização e a necessidade de mudança cultural
da organização. Além disso, observou-se que houve dificuldades de mensuração de indicadores, sendo
que também não foi efetuado o desdobramento dos indicadores estratégicos em indicadores operacionais.
Aparentemente, a dinâmica de envolvimento não propiciou motivação nos funcionários em geral, o que
acabou retardando o processo de implantação do BSC.
Verificou-se um elevado número de objetivos estratégicos propostos, distribuídos a diversos setores
da organização, fato que dificulta sua gestão de forma integrada, dispersando demais as atenções e ocasio-
nando perda do foco de atuação. Além disso, a não-distinção sobre como associar os indicadores e ações
estratégicas aos setores da organização, leva a dificuldades operacionais. Essas limitações podem ser consi-
deradas como perspectivas para estudos futuros.

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CARMONA, S.; GRÖNLUND, A. Measures vs Actions: the balanced scorecard in Swedish Law Enfor-
cement. International Journal of Operations & Production Management, v. 23, nº. 12, pp. 1475-1496,
2003.
CARVALHO, M. M.; LAURINDO, F. J. B. Estratégias para a competitividade. São Paulo: Futura, 2003a.
254 p.
_________. Linking Strategy with a network of performance indicators: a Brazilian Research Center Case
Study. International Journal of Business Performance Management, v. 5, nº. 4, pp. 285-301, 2003b.
EISENHARDT, K. M. Strategy as strategic decision making. Sloan Management Review, pp. 65-72, Spring
1999.
EPSTEIN, M.; MANZONI, J. F. Implementing corporate strategy: from tableaux de bord to balanced sco-
recards. European Management Journal, v.16, nº. 2, pp.190-203, abr. 1998.
GREASLEY, A. Process improvement within a HR division at a UK police force. International Journal of
Operations & Production Management, v. 24, nº. 3, pp. 230-240, 2004.
GULLEDGE Jr. T. R.; SOMMER, R. A. Business process management: public sector implications. Business
Process Management Journal, v. 8, nº. 4, pp.364-376, 2002.
KAPLAN, R. S.; NORTON, D. P. The balanced scorecard - Measures that drive performance. Harvard
Business Review, v. 70, nº. 1, pp. 71-79, 1992.
_________. Using the balanced scorecard as a strategic management system. Harvard Business Review,
pp. 75-85, jan./fev. 1996.
_________. Having problem with your strategy? Then map it. Harvard Business Review, v. 78, nº. 5, pp.
167-176, set./out. 2000.
_________.Balanced Scorecard-Mapas Estratégicos: convertendo ativos intangíveis em resultados tan-
gíveis.Tradução de Afonso Celso da Cunha Serra.São Paulo:Câmpus,2004.471p.Tít. orig.: Strategy Maps.
RADNOR, Z.; LOVELL, B. Success Factors for implementation of the balanced scorecard in a NHS multi-
agency setting. International Journal of Health Care Quality Assurance, v. 16, nº. 2, pp. 99-108, 2003.
SLACK, N. Generic trade-offs and responses: an operations strategy analysis. International Journal of

46
 Antonio Rafael Namur Muscat
Monica Rottmann de Biazzi
Paulo Augusto Cauchick Miguel

Business Performance Management, v. 1, nº. 1, pp.13-27, 1998.

TONCHIA, S. Linking performance measurement system to strategic and organizational choices. Interna-
tional Journal of Business Performance, v. 2, nº. 1/2/3, pp. 15-29, 2000.
VOSS, C.; TSIKRIKTSIS, N.; FROHLICH, M. Case research in operations management. International
Journal of Operations & Production Management, v. 22, nº. 2, pp.195-219, 2002.
WEISBORD, M. R. Descobrindo uma base comum. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1996.
WILSON, A. How process defines performance management. International Journal of Productivity Per-
formance Management, v. 53, nº. 3, pp. 261-267, 2004.
WILSON, C.; HAGARTY, D.; GAUTHIER, J. Results using the balanced scorecard in the public sector.
Journal of Corporate Real Estate, v. 6, nº. 1,pp. 53-63, 2003.

GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas – Ano 2, vol. 3, mai-jun/07, p. 35-47

47