Estado e reforma urbana no Rio de Janeiro do Estado Novo: a Comissão do Plano

da Cidade (1937-1945)

Pedro Sousa da Silva1

As transformações do Estado na década de 1930

A nomeação de Henrique de Toledo Dodsworth para o cargo de interventor na cidade do

Rio de Janeiro, em julho de 1937, é símbolo da escalda repressiva do Governo Vargas e
marca o início antecipado do regime de exceção na capital do país. Contando com o
Legislativo Municipal fechado ao longo de seus oito anos de mandato, além do decisivo
apoio do Governo Federal, a gestão Dodsworth desfrutou de um contexto favorável para
a execução de um plano de intervenções urbanas e para reorganizar a estrutura
administrativa e financeira da municipalidade. Tanto as mudanças na máquina
administrativa quanto a moldagem de uma reforma urbana capitaneada pelos técnicos
municipais não podem ser compreendidas, em sua totalidade, caso sejam isoladas das
grandes mudanças políticas, econômicas e sociais do período.

A década de trinta é marcada pelo crescimento da acumulação urbano industrial

subsequente à implosão da política econômica cafeeira após a crise de 1929. Ainda que a
renda interna da indústria só supere a da agricultura em meados da década de 1950, os
anos trinta representam um marco para a aceleração da urbanização e do processo de
acumulação industrial. (OLIVEIRA, 2003, p. 35).

Ao longo da década de trinta se processa uma recomposição dos órgãos Estatais em seus
diversos níveis que tem como ponto alto o surgimento do Departamento Administrativo
do Serviço Público, DASP, em 1938. No Rio de Janeiro, a administração Dodsworth não
cansava de exaltar que sua governança era regida por “critérios técnicos, voltada para os
interesses administrativos e alheia à politicagem do período anteriori”. Em nossa pesquisa

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Mestrando do Programa de Pós-Graduação em História da Universidade Federal Fluminense,
bolsista do CNPQ.
1
julgamos fundamental problematizar esta imagem técnica e neutra propagada pelo Estado
e destrinchar as relações de classe que o atravessam. Para tanto, se faz necessário
questionar o paradigma liberal que estabelece Estado e sociedade civil como entidades
que se excluem mutuamente. Autores como Friedrich Engels nos mostram que o Estado
é fruto de um processo histórico diretamente ligado ao estabelecimento da propriedade
privada. O Estado nasceria da necessidade histórica de defender este tipo de propriedade
e coagir os que dela discordassem (ENGELS, 2013, p. 215). Dentro deste debate, Antonio
Gramsci tem uma contribuição fundamental ao desvendar as contradições da visão liberal
de Estado:

A formulação do movimento do livre-câmbio baseia-se num erro teórico cuja

origem prática não é difícil de identificar, ou seja, na distinção entre
sociedade política e sociedade civil, que de distinção metodológica é
transformada e apresentada como distinção orgânica. Assim, afirma-se que a
atividade econômica é própria da sociedade civil e que o Estado não deve
intervir em sua regulamentação. Mas dado que a sociedade civil e Estado se
identificam na realidade dos fatos, deve-se estabelecer que também o
liberalismo é uma “regulamentação” de caráter estatal, introduzida e mantida
por via legislativa e coercitiva (GRAMSCI, 2016, p. 47)
Para Gramsci a distinção entre Estado e sociedade civil ocorre apenas para fins
explicativos, estando ambos, na realidade, ligados de forma orgânica. Conceito pouco
elucidado na obra do marxista italiano, a sociedade civil pode ser definida como o espaço
onde são produzidas e organizadas as vontades coletivas. Este papel organizativo se
materializa através da ação dos intelectuais em um tipo específico de entidade: os
aparelhos privados de Hegemonia. Os quais tem por papel influenciar na formulação das
ações desenvolvidas através do Estado. No que tange as reformas do espaço urbano
carioca, uma entidade se destaca pela duração de sua influência neste processo: O Clube
de Engenharia do Rio de Janeiro. Entidade que não só reunia profissionais desta categoria,
mas que também promovia a sociabilidade de interesses industriais, comerciais e de
setores da construção civil (ROCHA, 1995, p. 51). Envolvida com o planejamento de
intervenções urbanas na cidade desde a última década do século XIX a entidade ainda
seria formalmente consultada na realização de grandes obras da gestão Dodsworth, como
a abertura da Av. Presidente Vargas (DOSWORTH, 1955, p. 7), além de ter seus

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membros inseridos diretamente nos órgãos da administração pública como o Secretário
de Obras e Viação da Prefeitura Edison Junqueira Passos e José de Oliveira Reis,
presidente da Comissão do Plano da Cidade.

Relações como as expostas acima nos ajudam a desmontar a pretensa neutralidade da

ação estatal não só em relação à remodelação do espaço urbano, mas das políticas públicas
de forma geral. Diante disto, o regime instaurado com o golpe de Estado em novembro
de 1937 não deve ser visto como um leviatã que se sobrepõe à sociedade. Como toda
formação estatal de sociedades capitalistas, as políticas desenvolvidas no Estado Novo
eram permeadas por interesses privados. O Estado Novo tem suas raízes locais na
profunda crise de hegemonia desenvolvida ao longo da década de 1930. Ao longo do
conturbado cenário político deste decênio, nenhuma fração da classe dominante mostrou-
se capaz de estabelecer seus interesses particulares como o interesse comum propagado
pelo Estado. Tal cenário levou a uma autonomia relativa do Executivo Federal para
organizar a dominação burguesa (VIANNA, 1976, p. 119). Este papel de organização dos
interesses das frações da classe dominante atingiu seu ápice com o golpe do Estado Novo.
A partir de então se estabeleceu uma política de “ampliação restrita” do Estado (FONTES,
2005, p. 189) na qual os interesses e a organização das frações da classe dominante terão
acolhida do Estado enquanto a organização popular independente será ferozmente
combatida pelo aparato repressivo do Estado.

A Comissão do Plano da Cidade.

A instauração da Comissão do Plano da Cidade em 1931 e sua recriação em 1937 são

frutos de um processo nacional de surgimento de órgãos voltados para a administração e
planejamento urbano. No início dos anos trinta, São Paulo, por exemplo, terá seu Plano
das Avenidas de Prestes Maia que levará ao surgimento de uma Comissão de Planos
(FARIA, 2013, p. 99). Por sua vez, o planejamento urbano entrou na pauta dos técnicos
alocados no Departamento das Municipalidades, órgão criado nos estados em 1931, e foi
reforçado nos tempos do Estado Novo através do auxílio promovido pelas seções
estaduais do DASP e com o surgimento de Comissões de Planos (FELDMAN, 2012, p.
32-38).
3
A primeira versão da Comissão de Plano da Cidade do Rio de Janeiro surgiu em 1931
para avaliar o documento Cidade do Rio de Janeiro, Extensão, Remodelação e
Embelezamento, conhecido como Plano Agache. A chegada de Pedro Ernesto ao
Executivo Municipal em 1931 marca o esfacelamento da Comissão por conta da recusa
do novo prefeito em aplicar as propostas de contidas no Plano Agache. Alegando que tais
propostas não seriam executáveis “nem em cinquenta anos” (REZENDE, 2012, p. 81).
Apesar da ausência de políticas públicas de intervenções urbanas em larga escala, isto
não significou o cerceamento do debate sobre o urbanismo nem o fim das elaborações de
propostas de intervenção urbana em entidades da sociedade civil. Através de entidades
como o Clube de Engenharia, Centro Carioca e de revistas especializadas, foram
incentivados o debate e a formação de pautas comuns entre técnicos municipais e setores
interessados na exploração (FARIA, 2013, p. 79).

Recriada através do Decreto-lei nº 6.092 em oito de novembro de 1937, a nova Comissão

tinha como atribuição básica a elaboração de um novo plano para o desenvolvimento da
cidade. Apesar do discurso de Oliveira Reis, engenheiro-chefe da Comissão, enfatizar
que o órgão buscava restaurar as propostas do Plano Agache (REIS, 1978, p. 111)
pesquisas na área de urbanismo tem apontado para a diferença entre as duas elaborações,
principalmente por conta da ênfase em obras viárias adotadas pela Comissão da gestão
Dodsworth (REZENDE, 2012, p. 84).

O mesmo decreto ainda previu que a Comissão seria subordinada à Secretaria de Viação
e Obras e seria dividida em duas partes. Uma delas, nomeada como Comissão de
Elaboração, seria composta por técnicos oriundos dos quadros da própria secretaria ou de
outras repartições municipais sendo indicados pelo secretário Edison Passos ou pelo
prefeito. Por sua vez, a outra parte, denominada como Comissão de Colaboração, seria
composta por elementos externos ao corpo de funcionários municipais, com preferência
para associações ou empresas ligadas ao debate sobre planejamento urbano.

A grande maioria dos estudos sobre as transformações urbanas da gestão Dodsworth tem
concordado com a posição defendida por José de Oliveira Reis em suas obras e entrevistas
no que se refere à atuação do corpo técnico municipal. Segundo Reis, a Comissão de
4
Elaboração “foi se extinguindo naturalmente – não foi extinto por um decreto, mas
extinguiu-se naturalmente, por falta de colaboração, vamos dizer assim- ficou só a de
Elaboração” (FREIRE; OLIVEIRA, 2008, p. 4). Uma visão que concebe os planos e ações
realizados na Comissão como obra exclusiva de um corpo técnico independente das
demandas da sociedade graças a existência da ditadura. Tais condições especiais
promovidas pelo regime estado-novista garantiriam uma ação apartada dos debates da
sociedade, transformando os técnicos em uma forma de “elite burocrática” (SILVA, 2003,
p. 148).

Julgamos que tal visão merece, no mínimo, ser indagada frente aos diversos estudos que
analisaram o aparelho de Estado no período. Trabalhos clássicos como o de Eli Diniz
questionaram esta visão do Estado Novo monolítica e equidistante das forças sociais em
confronto. A autora nos mostra que a inexistência do Legislativo ao longo do Estado Novo
não significou perda de canais de diálogo entre o empresariado e o Governo Vargas
(DINIZ, 2007, p. 131). Com um peculiar poder de síntese, Sonia Draibe descreve o
verdadeiro processo de estatização dos conflitos entre as frações de classe que ocorreu no
pós-1930 (DRAIBE, 2004, p. 76-87).

As obras demandas pela Secretaria de Viação e Obras e pela Comissão do Plano da

Cidade se materializavam em calçamento e abertura de vias, construção de pontes e outros
serviços de infraestrutura urbana que se inseriam numa conjuntura de crescimento das
atividades da construção civil. Entre 1933 e 1950 o número de prédios construídos na
cidade duplicou indo de 160.000 para 335.000 (FRIDMAN,1992, p. 6). Apesar do baque
causado pela situação de guerra, as medidas da gestão Dodsworth auxiliaram na
diminuição das perdas através do auxílio para obtenção de matérias-primas e na liberação
dos gabaritos para os edifícios nos territórios alvo da especulação imobiliária no Centro
e Zona Sul. Este processo leva Copacabana a se tornar um dos bairros com maior
densidade de construções na década de 1940 (LEAL, 1987, p. 76-159).

As obras de viação a cargo da prefeitura terão um papel fundamental na formação de um

mercado para as empreiteiras cariocas que dominarão o mercado de obras públicas no Rio
de Janeiro nas duas décadas seguintes (KLEIMAN, 1994, p.48-55). As realizações da
5
gestão Dodsworth também foram saudadas pela Federação das Indústrias do Rio de
Janeiro. Em um entusiasmado telegrama de marco de 1940, o presidente da associação,
Euvaldo Lodi, enviou congratulações ao prefeito Henrique Dodsworth pelos serviços que
vinha prestado à capital do país (FREITAS FILHO, 1986, p. 209). Este apoio de setores
da classe dominante aos trabalhos de reforma urbana também se também se faz presente
na eleição do Secretário de Obras e Viação Edison Passos ao cargo de Presidente do Clube
de Engenharia em 1943 numa gestão que ainda contava com a participação de José de
Oliveira Reis, indicado por Passos para engenheiro-chefe da Comissão, e outras figuras
de destaque no debate sobre urbanismo no Rio de Janeiro como Francisco Batista de
Oliveira, presidente da entidade Centro Carioca e dono da revista Urbanismo e Viação
(FARIA, 2013, p.75-78).

Portanto, a reforma urbana do período Dodsworth não pode ser compreendida de maneira
plena se deslocada desta série de interesses que se inseriam no processo de expansão da
malha urbana. As soluções projetadas pela Comissão engendraram uma série de
intervenções viárias com quatro principais obras: abertura das Avenidas Presidente
Vargas e Brasil, urbanização da Esplanada do Castelo e duplicação do Túnel do Leme.
Originalmente prevista, a derrubada do Morro de Santo Antônio foi inviabilizada pela
dificuldade na importação do maquinário necessário devido a situação de guerra.

Segundo o Relatório da Prefeitura do Distrito Federal de 1945, último da gestão

Dodsworth, a Comissão do Plano da Cidade também foi responsável pelo planejamento
e execução das seguintes obras: urbanização da Lagoa Rodrigo de Freitas; Largo de São
Francisco e adjacências, construção do Canal Interceptador e do prolongamento da
Avenida Maracanã, urbanização da rua Dom Gerardo,1º de Março (Arsenal da Marinha)
e Rua Leopoldo Bulhões; zoneamento do bairro de Copacabana; escadaria de acesso à
igreja de Nossa Senhora da Glória do Outeiro, projeto de Entreposto Geral de
Abastecimento de Gêneros, estudo do cruzamento da Avenida Brasil com a Rua Santo
Cristo e da Quadra da Polícia Civil, alargamento das ruas Pedro Américo, Bento Lisboa,
Gago Coutinho, Haddock Lobo e Figueiredo Magalhães, projeto da Avenida dos

6
Trapicheiros, balneário de Ramos, estudo de localização dos Clubes de Regatas e Estádio
Nacional e urbanização de Botafogo (RIO DE JANEIRO, 1945, p. 87).

Os trabalhos da Comissão resultaram na elaboração de projetos que seriam executados

por administrações posteriores: abertura da Avenida Radial-Oeste, construção da Avenida
Perimetral e dos túneis Santa Bárbara e Rebouças. Outros projetos como a abertura da
Radial-Sul e da Avenida Praça XV-Tijuca nunca passariam de propostas levantadas pelo
Departamento de Urbanismo, nome adotado pela Comissão do Plano da Cidade após o
desmantelamento do Estado Novo (REZENDE; ALVES, 2004, p.8-9).

O Relatório da Prefeitura do Distrito Federal de 1944 apresenta uma divisão

administrativa da cidade em 15 Distritos: Centro; Estácio; Laranjeiras; Botafogo;
Copacabana; São Cristóvão Tijuca; Vila Isabel; Meier; Madureira; Penha; Jacarepaguá;
Realengo; Campo Grande e Santa Cruz. O papel da Comissão no processo de segregação
espacial da cidade sobressai quando analisamos a divisão das obras por distrito. A
concentração das intervenções nos distritos Centro; Copacabana; Laranjeiras; Botafogo e
Tijuca é gigantesca contendo 68% das obras, neste período tais distritos concentravam
38,26% dos habitantes da cidade. Por outro lado, distritos com grande densidade
populacional como Meier e Madureira, com 28,56% da população carioca, não receberam
nenhum plano ou intervenção (RIO DE JANEIRO, 1944, p. 65).

A desigualdade entre os números expressa que o período de reformas urbanas do Estado

Novo reforçou o modelo metropolitano em formação desde o fim do século XIX. Apesar
do discurso oficial alardear a emergência de um planejamento urbano voltado para a
cidade como um todo (PASSOS, 1945, p. 163), a análise da localização dos projetos
realizados revela uma ação do poder público voltada para os bairros do Centro, Zona Sul
e Grande Tijuca, os locais com alta valorização do solo e principais campos de atuação
de incorporadoras e demais empresas da construção civil (ABREU, 2013, p. 112-15).

Fontes Primárias

Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro: Coleção Particular Oliveira Reis. Caixas: 1,
2, 22.

7
DODSWORTH, Henrique de Toledo. Avenida Presidente Vargas: aspectos urbanísticos,
jurídicos, financeiros e administrativos de sua realização. Rio de Janeiro: Tipografia
Jornal do Comércio, 1955.
PASSOS, Edison. Melhoramentos do Rio de Janeiro (conferência proferida na
Associação Brasileira de Imprensa). Rio de Janeiro: Prefeitura do Distrito Federal,
Departamento de Geografia e estatística, 1945.
RIO DE JANEIRO (DISTRITO FEDERAL). Relatório da Prefeitura do Distrito Federal,
1944. Departamento de Geografia e Estatística, 1944.
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8
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