Análisis del Decreto Supremo 019-2020-EM que modifica del Reglamento de

Protección Ambiental para las actividades de Exploración Minera

1. Contexto económico- político:

Durante 2002 y 2011 a nivel internacional se vivió el ciclo del “boom de los comodities”
donde el precio de los minerales favoreció e incentivo la inversión minera; sin embargo, al
entrar al fin del superciclo de los precios de las materias primas, el gobierno peruano optó
por realizar una serie de modificaciones normativas tendientes a debilitar la regulación
social-ambiental para seguir promoviendo las inversiones mineras. Entre el 2013 y 2014,
con el gobierno de Humala se impulsan los conocidos “paquetazos ambientales”. Se crean
figuras como el Informe Técnico Sustentatorio (ITS) que desnaturaliza el ya débil SEIA.
Para el 2017 se emite el nuevo Reglamento de Protección Ambiental en actividades de
exploración minera en el que ya se empezó a desregular procedimientos para incentivar
especialmente la exploración minera. Es importante señalar que al estar en un ciclo de baja
del precio de las materias primas y de desaceleración económica global, esto nos afecta
directamente debido a nuestra dependencia económica del mercado internacional, es por
ello el Ministerio de Economía y Finanzas a finales de 2018 decide emitir la Política Nacional
de Competitividad y Productividad (Decreto Supremo N° 345- 2018-PCM), una política
multisectorial de alto nivel dirigida a afianzar ajustes estructurales económicos, laborales,
ambientales y sociales.

Frente a la inestabilidad económica en curso que se venía dando a nivel global, la crisis
sanitaria desatada por el brote COVID-19 paso a abrir una desaceleración económica sin
precedentes en la historia golpeando a diversos sectores económicos. El sector minero al
ver contraídos sus ingresos pasa a impulsar con mayor agresividad sus ajustes económicos
y regulatorios con el objetivo de hacer más eficientes sus procesos productivos. Es así que
el presente Decreto Supremo N° 019-2020-EM, se da en el marco de este incentivo de los
proyectos de inversión en exploración, ya que para la industria minera es clave promover
los proyectos de exploración como etapa previa a la inversión económica en los proyectos
de explotación. Se trata de un momento importante en el encadenamiento del sistema
productivo minero y para la reducción de sus costos y proyección de ganancias, mientras se

1
tengan mecanismos más ágiles para entrar a un territorio estos serán más atractivos para
las empresas mineras más grandes. Con esto se promueve la presencia de las empresas
juniors, la pequeña minería, la minería informal y la ilegal. Las grandes empresas de
inversión ingresarán mediante las empresas juniors o alguna pequeña que les facilite y
abarate los costos de los primeros pasos de entrar en el territorio para lograr la explotación
de minerales1.

Es preciso mencionar que durante el contexto de pandemia se ha emitido el Decreto

Legislativo N°1500 con el objetivo de facilitar la reactivación económica, virtualizando los
procesos de participación ciudadana y modificando el sistema de gestión ambiental, para
reducir requisitos de fiscalización y evaluación ambiental en contexto de pandemia. Estos
comportamientos ponen en evidencia, la enorme influencia que tiene el sector minero, en
el MINEM y MINAM, ya que uno aprueba las normas sectoriales ambientales y el otro le da
su visto bueno.2

2. Antecedentes normativos:

El Decreto Supremo 019-2020-EM modifica el Reglamento de Protección Ambiental para las

actividades de Exploración Minera, este reglamento de exploración fue emitido en diciembre
2017 mediante Decreto Supremo N° 042-2017-EM. Previamente a la emisión de este
Reglamento, se emitió la Resolución ministerial N°276 – 2017-MINAM, Modificación del
Listado de Inclusión de los Proyectos de Inversión sujetos al Sistema Nacional de Evaluación
e Impacto Ambiental (SEIA), con esto se modifican los artículos 4°, 8°, 10°, 11°, 12°, 7° y
18° de la Ley N° 27446 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.

Dentro de sus principales efectos está la modificatoria del concepto de las categorías de
clasificación de proyectos de acuerdo al riesgo ambiental. MINAM modificó la lista de los
proyectos del sector minero que deben pasar por una evaluación de impacto para poder dar
inicio a sus operaciones. Lo que hace, es excluir un grupo de proyectos de exploración
minera del requisito de evaluación y certificación ambiental de los impactos de sus

1
Juan Aste, “Exploración Minera, Ordenamiento territorial y destrucción de ecosistemas hídricos”.
Reflexiones en torno al DS 019-2020-EM. Agosto 2020.
2
Ana Leyva, “La influencia de las empresas en los cambios en el Reglamento Ambiental de exploración
minera”. Cooperacción. 03 de agosto 2020.

2
operaciones, previsto en el marco de nuestro Sistema Nacional de Evaluación e Impacto
Ambiental - SEIA.

¿En qué se basa esta clasificación? Según el MINAM los proyectos de exploración de hasta
20 plataformas de perforación y/o hasta de 10 hectáreas de áreas disturbada que se
encuentren a menos de 50 metros de cuerpos de agua, bofedales, canales de conducción,
pozo de captación de aguas subterráneas, manantiales o puquiales o a menos de 100
metros de distancia de la huella máxima de ocupación en invierno de un nevado o área
glaciar, así como a menos de 100 metros de tierras de protección de bosques primarios o
áreas naturales , no generan impactos significativos en el ambiente y por tanto los
considera de baja afectación a efectos administrativos.

La exclusión de certificación ambiental de este tipo de proyectos de exploración es una

forma de desregulación ambiental para agilizar los procedimientos administrativos
ambientales y que las empresas mineras logren dar inicio a la fase de exploración de sus
proyectos, reduciendo estándares ambientales. Pero esta norma se emitió sin criterios
técnico ambientales que garanticen que no se cause impactos ambientales altamente lesivos
para los ecosistemas naturales y las personas. Este tipo de regulaciones se contradice con
los objetivos fundamentales del SEIA, su diseño pone en riesgo especialmente las fuentes
de recursos hídricos y las cabeceras de cuencas, las cuales omite señalar en su regulación.

Luego de la emisión de esta norma, y con la aprobación del nuevo Reglamento de protección
ambiental para actividades de exploración minera, los proyectos de exploración pueden ser
clasificados según se admitan en el marco del SEIA o no. Los primeros se pueden clasificar
como de categoría I y II, correspondiéndoles la presentación de una DIA o de un EIAsd. En
este tipo de actividad, el impacto está relacionado con su ubicación, el número de
plataformas de exploración, la longitud de los túneles, la dimensión del área disturbada y la
presencia o no de una planta piloto. A los proyectos que no entran en el ámbito del SEIA,
debido a su ubicación y características, se les exige la presentación de una ficha técnica
ambiental (FTA). Actualmente, esta estructura ha perdido claridad y balance con la
introducción de un nuevo nivel de evaluación de impacto ambiental: el ITS.3

3
Cooperacción, Flexibilización ambiental en el Perú: el abuso del ITS en el sector minero. Diciembre de
2019.Pág. 11.

3
 3. Decreto Supremo 019-2020-MINEM y sus principales implicancias

El DS 019-2020-MINEM que se publicó el 30 de julio último, y está orientado a trasladar

competencias del Estado a las empresas mineras como el instrumento para “destrabar” la
expansión de las exploraciones mineras, adecuando el marco legal para la superación de los
“obstáculos” que las empresas mineras van encontrando en el terreno. Entre las principales
implicancias de sus modificaciones tenemos:

1) Desregulación ambiental para Proyectos Vinculados (Artículo 6°):

Se establece el caso que el/la mismo/a Titular Minero/a o titulares mineros/as asociados o
vinculados, en razón de la participación directa o indirecta de uno sobre el otro, en el manejo
financiero, dirección, administración, control, capital, derechos de voto o cualquier otro
mecanismo que le de capacidad a un titular de ejercer influencia dominante sobre el otro;
proyecten realizar actividades de exploración en la misma zona, se consideran sus proyectos
como uno, a efectos de determinar el Instrumento de Gestión Ambiental aplicable. Con las
modificaciones hechas ahora los proyectos de exploración de una misma empresa minera
no necesariamente tiene que estar juntos con tal que se ubiquen en una sola microcuenca
o se generan impactos acumulativos en dicha microcuenca, como en el caso del
megaproyecto Toromocho de la empresa minera Chinalco que se encuentra en la
microcuenca alta del rio Yauli y si quiere realizar sus ampliaciones ya no van necesitar de
otro instrumento de gestión ambiental porque son de una solo unidad productiva. Esto
significa que basta que varios proyectos sean de un mismo titular para que se reduzcan los
requerimientos de protección ambiental, para sus modificaciones o ampliaciones, aquí hay
una clara contradicción con los objetivos del Sistema de Evaluación de Impactos Ambientales
(SEIA).

2) Desprotección de los cuerpos de agua superficial y subterránea (Artículo

21°):

Con las modificaciones introducidas, ahora cuando en sus actividades de exploración el

titular minero se intersecte con aguas subterráneas debe comunicar a la autoridad

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competente en el plazo de 48 horas, es decir a MINEM para que este comunique a otras
entidades. Es una modificación peligrosa porque a los titulares mineros se les exime de
responsabilidad de comunicar directa e inmediatamente a la ANA, que es la autoridad
encargada de la protección de los cuerpos de agua. Teniendo en cuenta que los graves
impactos de la minería van ocasionar en las aguas subterráneas, en los oconales (bofedales)
y en los canales de conducción (sea agua de consumo humano o agua para riego). En
cualquiera de los casos se van impactar libremente a los cursos del agua, y con mayor
énfasis en el nivel freático, en los ecosistemas frágiles y en los sistemas hidrogeológicos a
nivel local y regional. Como ejemplo ya se tiene que la minera Raura está realizando
actividades de exploración a menos de 50 metros del Nevado Diablo Mudo (Yerupaja)
Ancash y Lima sin ningún control, otro caso que se va afectar con esta norma es la
destrucción de los canales de riego que fueron construidos por el propio Estado como el
caso del canal Yanapuqio en Huaytará – Huancavelica (que fue destruido sin ningún
problema por la minera Antapite (Buenaventura). La modificación tiene un objetivo, el de
seguir descargando de responsabilidades administrativas y ambientales a los titulares
mineros, pero esto en desmedro de la protección del ambiente especialmente de los
ecosistemas hídricos.

3) Aprobación automática de la Ficha técnica Ambiental (Artículo 40°).

Ahora las aprobaciones de las Fichas Técnicas Ambientales (FTA) están sujetas al silencio
administrativo positivo, es decir para la evaluación de la FTA de proyectos mineros de
exploración ante la ausencia de respuesta de la autoridad evaluadora se tendrá por efecto
automático la de aprobación del instrumento presentado por las empresas mineras.
Recordemos que las FTA que contiene una caracterización muy general del proyecto más
una declaración jurada de activos y pasivos financieros, es el mecanismo mediante el cual,
con el nuevo Reglamento de Protección Ambiental para exploración minera, ya se habían
reducido los estándares de protección ambiental. Se aplica para cuando la actividad de
exploración que se realice sea hasta 20 plataformas y disturbe hasta 10 hectareas, y cuya
aprobación ahora se hará con silencio administrativo positivo, además que en la práctica no
exista ningún tipo de consulta sino un acuerdo previo con el propietario del territorio. Se
pone en riesgo derechos de consulta previa a los pueblos indígenas.

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 4) Debilitamiento de la Participación Ciudadana para exploración (Artículo
44°):

Ahora se establece para los casos en que se aplique la FTA y se realicen procesos de
participación ciudadana, el titular minero tendrá que emitir invitaciones a autoridades y a
“actores identificados” para que participen en el taller. Sin embargo, este tipo de regulación
no es ninguna garantía de participación efectiva de la población que puede ser afectada con
el proyecto minero, ya que se deja cada vez más a discrecionalidad del titular minero las
convocatorias de estos talleres, que son una de las herramientas principales para los
procesos de participación, los titulares mineros podrán excluir a los actores que ellos
consideren conveniente sin criterios de representatividad y legitimidad. Esta es una tarea
que debería corresponder al estado no a los privados. Otro punto preocupante en esta nueva
regulación es que se establece que en “casos fortuitos o por fuerza mayor debidamente
sustentada por el titular minero” la Dirección General de Asuntos Ambientales mineros podrá
reprogramar la realización del taller o buscar otro mecanismo de participación establecido
en las normas sectoriales. Esto es preocupante, en tanto que ante una posible manifestación
o acto de protesta de la población por estar inconforme con los procedimientos de
participación o negación de su participación o recojo de observaciones, el titular minero
podrá suspender el taller y buscar otro mecanismo por el cual le sea más favorable acreditar
la participación ciudadana, esto a costa de la real y efectiva participación de la población.
Recordemos que la normativa actual de los procesos de participación ciudadana es muy
débil y no expresan garantías adecuadas para la participación ciudadana.

5) Simplificación del proceso de cierre, rehabilitación y fiscalización de

impactos por exploración (Artículo 58°, 60°, 62° y 68°)

Anteriormente se establecía que para verificar las medidas de cierre de las actividades de
exploración, se debía verificar el cierre progresivo de las plataformas o la no ejecución de
las plataformas para evitar que se genere mayor impacto en el territorio en el momento de
pasar a la fase de explotación, también se establecía que en caso se presente una solicitud

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de aprobación de Instrumento de Gestión Ambiental o su modificatoria en áreas donde
previamente se ejecutaron actividades de exploración minera, se debe considerar el total
de actividades aprobadas en el Instrumento de Gestión Ambiental y las propuestas en la
solicitud; salvo que el OEFA verifique que el/la Titular Minero/a ejecutó el cierre total o la
ejecución parcial de las plataformas y/o componentes aprobados previamente. Ahora con la
modificatoria se simplifica el proceso de verificación de cierre y por tanto aumenta el riesgo
de impactos en el territorio. Ahora se establece que el titular minero podrá ir dejando las
plataformas o sus instalaciones sin realizar el cierre progresivo como lo hacían antes.

El artículo 60° establece ahora que el titular minero podrá proponer las medidas de
compensación que crea conveniente para rehabilitar los impactos ambientales generados
durante sus actividades de exploración. Estas medidas de compensación de daños no
pueden estar sujetas a la discrecionalidad de los privados, el estado en función del principio
de responsabilidad ambiental debe establecer los mejores mecanismos de compensación en
función a los costos generados por el proyecto minero. Ahora con el artículo 62° se establece
que cuando se estén dejando las labores de exploración se podrán dejar tanto componentes
auxiliares como plataformas. Esta modificación implica otra vez que los titulares mineros no
se hagan cargo de los impactos generados en el territorio y se vulnere el principio de
responsabilidad ambiental.

Por último, el artículo 68° es sobre la fiscalización de las labores de cierre de las actividades
de exploración, antes se señalaba que la OEFA fiscalizará una vez entregado el informe de
cierre de labores por parte de los titulares mineros, pero ahora se excluye a un sector de
proyectos y se priorizarán por el nivel de impacto de los instrumentos de gestión ambiental
que son objeto de cierre o se encuentren en zonas de conflicto socio ambiental. Con esto
se reduce el alcance las facultades de fiscalización en los proyectos de exploración y
buscando acelerar la aprobación de los instrumentos de gestión ambiental de aquello
proyectos mineros que pueden tener cuestionamiento de la población local.

6) Modificaciones Cateo y Prospección – Exploración (Artículo 10°):

Al excluirse la geotécnica y las calicatas y pasarlas a la fase de cateo y prospección que no

requiere instrumento de gestión ambiental (FTA, DIA o EIA), no se considerará el impacto
ambiental de estas dos actividades cruciales, y se pasa por encima la demanda persistente

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contra la aprobación de EIA con deficientes o inexistentes estudios hidrogeológicos y de los
balances hídricos de las cuencas, eludiendo la identificación de los principales impactos en
las cuencas y sus ecosistemas hídricos. Asumiendo la incertidumbre del impacto ambiental
con la geotécnica y la perforación con las calicatas, queda expedita la denuncia por violación
del derecho de precaución, y por el impacto sobre el ambiente y la salud al contaminarse el
agua de los acuíferos y las aguas superficiales.

7) Simplificación de la Comunicación previa (Artículo 56°):

Anteriormente se requería expresamente que el titular del proyecto minero comunique
previamente a la autoridad competente a cargo de la fiscalización en los casos de
reubicación de componentes principales o auxiliares proyectados, incluidos los caminos de
acceso, localizados dentro del Área Efectiva, siempre y cuando estas reubicaciones no
infrinjan lo dispuesto en las categorías de clasificación anticipada y no modifiquen el área
de uso y actividad minera previamente aprobada. El titular minero debía indicar las nuevas
coordenadas de los componentes reubicados, sus características técnicas y presentar los
mapas correspondientes. Pero ahora se omite señalar expresamente las obligaciones del
titular minero dando paso a que en estos casos los impactos que generan el despliegue de
actividades en el territorio quede sin ser regulado y fiscalizado.

4. Conclusiones:

1. El Decreto Supremo N° 019-2020-EM ha sido emitido por el sector Energía y Minas,

y suscrito por el Ministerio del Ambiente sin mayor fundamentación técnico-
ambiental de la valoración de los impactos y daños ambientales que se generan en
la fase de exploración. Contiene modificaciones normativas referentes a las
facultades de regulación y fiscalización. Así como procesos relativos a otros derechos
conexos como el de participación ciudadana ambiental.
2. Se emite en un contexto de aguda crisis económica producto del brote de la COVID-
19, donde el sector minero busca acelerar sus procesos productivos y para ello la
etapa de exploración minera es clave para la reducción de costos e ingreso al

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 territorio, esto en el marco de la promoción de la reactivación económica, donde el
Estado ha priorizado al sector minero por sobre otros sectores productivos que
pueden generar mayor bienestar a la población.
3. Como antecedentes normativos se encuentran la Resolución N° N°276 – 2017-
MINAM y el Decreto Supremo N° 042-2017-EM que modificaron los listados de
proyectos sujetos al SEIA y el nuevo Reglamento de Exploración Minera,
respectivamente. Emitidos con el objetivo de flexibilizar la regulación socio-ambiental
de los procesos de exploración y sin fundamentación técnica de la clasificación de
impactos ambientales que se propone.
4. Las principales modificatorias establecidas por el Decreto Supremo N° 019-2020-EM
están referidas a:
a. Desregulación ambiental para Proyectos Vinculados.
b. Desprotección de los cuerpos de agua superficiales y subterráneos.
c. Aprobación automática de la Ficha Técnica Ambiental.
d. Debilitamiento de la Participación Ciudadana para exploración
e. Simplificación del proceso de cierre, rehabilitación y fiscalización de impactos
por actividades de exploración
f. Modificaciones de componentes de Exploración a Cateo y Prospección.
g. Simplificación de la comunicación previa.
5. Las modificaciones introducidas con el objetivo de flexibilizar los procesos de
regulación socio-ambiental en la fase de exploración, afectan el derecho a un
ambiente sano y equilibrado y el derecho al agua, por la desprotección a los
ecosistemas hídricos especialmente las ubicadas en las cabeceras de cuenca y las
aguas subterráneas; así también afecta derechos como el de participación ciudadana
ambiental y los derechos de los pueblos indígenas a la consulta previa y a su
desarrollo sostenible.
6. En la práctica la desprotección de los ecosistemas hídricos ya se viene dando por
afectación directa de proyectos de exploración minera. Es altamente preocupante
que a través de esta norma se legalice estas afectaciones en nombre de la
reactivación económica minera. Estas modificaciones nos alejan cada vez más de
procesos de ordenamiento territorial que protejan los ecosistemas naturales, la salud
y las actividades económicas locales de comunidades campesinas y poblaciones.

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 7. La política de flexibilización ambiental aplicada entra en contradicción con el principio
precautorio, el principio de prevención y el principio de responsabilidad por daño
ambiental y de internalización de costos establecidos en la Ley General del Ambiente,
esto debido a la reducción de las facultades de regulación ambiental del Estado en
nombre de la agilización de procedimientos para que el sector minero vea más
atractivo invertir en iniciativas de exploración. A largo plazo esto causará mayor
conflictividad social, los daños ambientales y a la salud y los costos de la remediación
de estos serán asumidos por el Estado.

FUENTES

 Ana Leyva, “La influencia de las empresas en los cambios en el Reglamento

Ambiental de exploración minera”. Cooperacción. 03 de agosto 2020.
 Cooperacción, “Flexibilización ambiental en el Perú: el abuso del ITS en el sector
minero”. Diciembre de 2019.Pág. 11
 Juan Aste, “Exploración Minera, Ordenamiento territorial y destrucción de
ecosistemas hídricos”. Reflexiones en torno al DS 019-2020-EM.

Elaboración: Equipo Técnico de Red Muqui.

Lima, 06 de agosto de 2020

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