UAJMS GESTION PUBLICA II Lic.

Javier Castellanos Zamora

UNIDAD N° 5
MODELOS DE GESTION PUBLICA

5.1. INTRODUCCION
La voz gestión ha tenido un empleo muy intenso en Francia desde tiempo atrás. Nació con la
ciencia de la administración pública misma: Charles-Jean Bonnin la usó en 1812, cuando refirió
la ejecución de las leyes como un asunto necesario a la "gestión de los asuntos públicos" (gestión
des affaires publiques). En español dicho vocablo ha sido usado como sinónimo de
administración, o, más generalmente, como una parte de la misma. De modo que el gestor es un
procesador, un hacedor de acciones. Inclusive la gestión se concebía como algo que apunta
exclusivamente al funcionamiento de esa administración y tenía un matiz de actividad secundaria
y subordinada. Sin embargo, desde la década de los ochenta, gestión comenzó a ser usada como
antónimo de administración, precediendo e inspirando a la corriente anglosajona de la nueva
gestión pública (new public management).

5.1.1. DEFINICIÓN DE GESTIÓN PUBLICA

El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) señala que: “La
gestión pública es la respuesta en políticas, planes y programas de ejecución que el Estado, en
su afán de eficacia, se proporciona a sí mismo y a la sociedad, a través de procesos políticos
propios a su naturaleza; ampliamente entendida como un instrumento de racionalización del
manejo o dirección de la acción pública.

5.1.2. DEFINICIÓN DE MODELO

Un modelo consiste en un grupo de símbolos y reglas operativas. Símbolo es una orden para
hacer surgir de la memoria una cosa o evento determinados, o bien, un conjunto específico de
cosas o eventos, en tanto que las reglas operativas son los instrumentos mediante los cuales los
modelos realizan directamente la producción del conocimiento.
“Esencialmente, el modelo es una construcción racional, cuya función central es reflejar con
una máxima aproximación las realidades en estudio.”
Constituye un modelo entonces un grupo de símbolos y regla operativas orientados a representar
del modo más fidedigno la realidad del fenómeno. Pero, más propiamente, se trata de una guía
de implementación, pues su objetivo es establecer reglas prescriptivas de "buena" administración
pública,

5.2. MODELOS DE GESTIÓN PUBLICA

Se presentan a continuación diferentes modelos de gestión Pública y sus principales
características:

5.2. MODELO PATRIMONIALISTA:

El patrimonialismo es una “herencia de la época feudal”, el clientelismo en el gobierno sirve a
los intereses de la clase dominante, lo que representa un mero instrumento de la usurpación del
poder.

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Un estado patrimonialista es aquel cuyas instituciones y estructura se ven involucradas en la

persecución de los intereses de una parte determinada de la sociedad que tiene relaciones
particulares (de parentesco, económicas, de clan) con el patriarca o jefe del Estado.

5.2.1. DEFINICION DE PATRIMONIALISMO

“El patrimonialismo es una forma de ejercicio del gobierno por parte del gobernante o de un
partido político que considera propiedad personal al gobierno mismo, sus recursos y poder,
especialmente manifestada en la administración de recursos del estado”

a). - Objetivos del patrimonialismo

El objetivo de esta estructura o modelo, es crear una red de influencias y relaciones que garantice
al patriarca y a sus allegados poder y recursos. Así, las políticas de los estados de este tipo se
utilizan en aras de conseguir un beneficio particular, en vez de uno global.

b). -Evolución del patrimonialismo (neo-patrimonialismo)

El Estado patrimonialista, a medida que evoluciona, se amplía viéndose obligado a repartir rentas
entre segmentos cada vez mayores de la población, lo que consigue mediante el crecimiento de
la burocracia, dando lugar neo-patrimonialismo (patrimonialismo que convive con la
burocratización). Pero, al contrario de lo que cabría pensar, el Estado neo-patrimonialista no es
disfuncional. Es un modelo que se reproduce y subsiste a lo largo del tiempo porque el país entero
se encuentra atrapado en su red de funcionamiento, y la mayoría se beneficia de ello.

5.2.2. CARACTERISTICAS DEL PATRIMONIALISMO

Las características más sobresalientes de este modelo tanto del patrimonialismo como del neo-
patrimonialismo, son:
a) Es un estado sobredimensionado: ya que absorbe recursos y utiliza su poder sobre la
actividad económica para hacerlo
b) Es un estado débil: depende para su reproducción de satisfacer unos intereses privados y
específicos que fomenta el clientelismo, la corrupción y la excesiva burocracia.

5.2.3. EFECTOS Y CONSECUENCIAS DEL MODELO PATRIMONIALISTA EN LA

ADMINISTRACION
Los principales efectos del modelo patrimonialista en la administración son:

1.- El clientelismo y la corrupción: se desvirtúan los fines básicos del estado de defensa del bien
común y el bienestar general para pasar a favorecer la voluntad de unos cuantos

2.-Dominacion del estado por un solo hombre: El presidente o su equivalente), que ejerce un
cuasi-monopolio en la designación, reemplazo, traslado o remoción de funcionarios y se rodea
de las instituciones formales de una democracia.

3.-Bajo grado de organización y activación de la sociedad civil; la capacidad de respuesta de la

sociedad a los programas y políticas estatales resulta muy reducida, por lo que el régimen recurre
a la coerción y el control personalista.
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4.- Fortalecimiento de lealtades personales: Fomenta la incertidumbre que podría derivar de una
marcada heterogeneidad al desvirtuarse el sistema de autoridad, crece el nivel de incertidumbre
en las relaciones intra-burocráticas, se pulveriza el liderazgo y disminuye la capacidad de
negociación de las diferentes unidades, ya que paralelamente se refuerza el sistema de lealtades
personales y contraprestaciones prebéndales

5. - flexibilidad”, tanto en términos de gestión como de control; los mecanismos utilizados para
limitar las atribuciones de los diferentes entes estatales en materia de uso y disposición de
recursos permiten al presidente canalizarlos hacia las áreas que le son leales, funciones o
actividades que en cada momento resultan críticas de acuerdo con los lineamientos del programa
de gobierno, no son atendidas y son objeto de trabas, estigmas y permanente critica

5.3. EL MODELO BUROCRÁTICO

Concebido por Max Weber (1864 – 1920) es el modelo que más se aproximó originariamente a
la concepción del tipo ideal de administración. Tiende a prescribir reformas centradas en el
empleo y mejoramiento de medios como factores de eficiencia para el fortalecimiento
institucional de organizaciones y poderes.

5.3.1. CARACTERISTICAS DEL MODELO BUROCRATICO

Este modelo se caracteriza por:

1.- Formalidad: Administración regida por normas escritas y exhaustivas;

2.- Racionalidad; Coherencia con los fines que persigue la organización.
3.- división sistemática del trabajo: Establece las atribuciones de los participantes de la
organización, su capacidad de mando y los límites de su accionar;
4.- Continuidad y previsibilidad en el comportamiento de sus miembros; delimitación de
poderes a través de reglamentaciones impersonales;
5.- Sistema de jerarquías y controles; determinación de medios coercitivos admisibles;
6.-Separación entre la función y la vida privada; supresión en la herencia en el sistema de
funciones;
7.-código interno de procedimientos
8. Énfasis en la especialidad: Especialistas, asalariados, el cargo es su única profesión,
nombrados por un superior jerárquico, sujetos a una estricta disciplina, mandato por tiempo
indefinido, fieles a su cargo,
9.-Meritocracia: funcionarios evaluados en su desempeño en forma individual, incorporados y
ascendidos por mérito con carrera dentro de la organización.

5.3.2. EFECTOS Y CONSECUENCIAS DEL MODELO BUROCRATICO EN LA

ORGANIZACIÓN
Pues bien, el modelo burocrático, que ha atravesado con adaptaciones evidentes, pero con notable
éxito la generación y desarrollo del Estado liberal y la generación y desarrollo del Estado de bienestar,
está sometido ahora a un importante proceso de deslegitimación y crítica. La crítica al modelo
burocrático en la práctica, como modelo de gestión, tiene una larga historia, el propio Weber
consideraba a la burocracia una “jaula de hierro” que atraparía a la humanidad en su maquinización,
disciplinarización y fría búsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin alma y sin capacidad de

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reflexión moral. Además de esta importante y muchas veces olvidada crítica, se nos ha demostrado
por diversos autores que dicho modelo:

1. Generaba una tendencia hacia la alienación, al no considerar todas las necesidades humanas.

2.- Desconocía los aspectos informales de las organizaciones, y la capacidad de adaptación y

uso interesado de los privilegios.
3.-Provocaba una incapacidad disciplinada, una dificultad de adaptación y análisis crítico en el
empleado.
4.-Desresponsabilizaba, pues, dados los fines, el empleado solo se ocupa de los medios.
4.-Provocaba falta de iniciativa.
5.-Despilfarraba potencialidades del ser humano.
7.-Incapacitaba para la solución negociada de problemas, dada la rigidez de las normas y
criterios con los que el funcionario actúa.

5.4. LA NUEVA GESTION PUBLICA

El modelo de gestión pública se está implementando en muchas de las administraciones públicas
del mundo. Se trata de un producto exportado por organismos económicos internacionales,
principalmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, pero destaca
especialmente la OCDE, cuyas administraciones en operación en el mercado, deben calcular
precios, hacer de sus oficinas centros productivos y estimular que estas últimas sean competitivas
entre sí, como con otras del exterior. Hasta donde se sabe, la presentación pública del modelo
neo-gestionario ocurrió en Madrid durante 1979.

5.4.1. PRINCIPALES CARACTERISTICAS DE ESTE MODELO (NPM)

El modelo neo-gestionario contemporáneo que tiene como base: Los principios organizativos de
la empresa privada; la incorporación del mercado como proceso de confección de los asuntos
públicos; el fomento a la competitividad mercantil; el reemplazo del ciudadano por el
consumidor, y la reivindicación de la dicotomía política-administración, no constituye un tronco.
Dicho tallo tiene la denominación general de nueva gestión pública (new public management),
que en la modalidad británica se llama modelo Whitehall.

5.4.2. VARIACIONES DEL MODELO DE NUEVA GESTIÓN PUBLICA

1.-EL MODELO OCDE: ORIENTACION HACIA EL CLIENTE

Este modelo de gestión pública se está implementando en muchas de las administraciones
públicas del mundo. Se trata de un producto exportado por organismos económicos
internacionales, principalmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, pero
destaca especialmente la OCDE, y se caracteriza por:

1.-Orientacion hacia el mercado: Las administraciones en operación en el mercado, deben

calcular precios, hacer de sus oficinas centros productivos y estimular que estas últimas sean
competitivas entre sí, como con otras del exterior.

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2.-Orientacion hacia el cliente: Debido a que los ciudadanos están influenciados principalmente
por los bienes tutelares del estado como ser: Educación, salud, seguridad, y otros proporcionados
por el estado benefactor, para resolver el problema de cómo financiar el enorme gasto con carga
al erario público, la solución se materializo en la tesis original de la gestión pública: la orientación
al cliente.

2.-LA VERSIÓN NORTEAMERICANA: EL GOBIERNO EMPRESARIAL

Bajo la variante estadounidense se conoce como gobierno empresarial y esquema post-
burocrático. Concebido en la escala global, constituye el modelo OCDE. Cada una de estas
modalidades comparten las líneas generales de la nueva gestión pública, pero ponen énfasis en
algunos aspectos de conformidad con su cultura nacional o su espectro internacional: las
versiones estadounidenses subrayan los atributos empresariales bajo la noción del gobierno
emprendedor y los rasgos procesales, con el modelo pos burocrático, en tanto que la OCDE
ofrece la noción primigenia de la orientación hacia el cliente.

1.-gobierno empresarial
• La administración debe estar modelada en las empresas que operan en el mercado, ellas
laboran con base en la competencia, la libre elección de los consumidores y otros
mecanismos no burocráticos. Esas entidades hacen su trabajo con creatividad y eficiencia,
y constituyen el mejor futuro del gobierno.
• El gobierno y la empresa son instituciones esencialmente diversas porque, entre otras
cosas, los líderes empresariales están motivados por la ganancia, en tanto que los
dirigentes gubernamentales tienen el deseo de reelegirse.
• Otra diferencia central es que las empresas obtienen la mayor parte de sus recursos de su
clientela, mientras que los gobiernos lo hacen de los contribuyentes. En suma, la empresa
privada está animada por la competencia, mientras que los gobiernos recurren a los
monopolios. Cualquier institución pública o privada puede ser empresarial, del mismo
modo que como cualquier institución puede ser burocrática.
Los autores razonan que muy pocos estadounidenses desearían que su gobierno actuara como
una empresa, tomando decisiones rápidas a puerta cerrada para obtener ganancias privadas,
porque de tal modo la democracia sería abolida. Y sin embargo, a los ciudadanos les gustaría
tener un gobierno menos burocrático; y debido a que existe un ancho continuom entre el
comportamiento burocrático y el empresarial, es indudable que el gobierno puede mover su
posición dentro de tal espectro

2.-El Modelo Posburocrático.

El modelo posburocrático parte del uso común de términos como cliente, calidad, servicio, valor,
incentivo, innovación, empoderamiento (empowerment) y flexibilidad. Estos términos están
siendo utilizados por quienes, tratando de mejorar las operaciones gubernamentales en Estados
Unidos de América, aceptan explícitamente que el paradigma burocrático ya no es la fuente más
relevante de las ideas y las argumentaciones acerca de la gestión pública. "El término más
apropiado para la nueva generación de extensa familia de ideas, acerca de cómo el gobierno hace
productivas y responsables sus operaciones, es paradigma posburocrático debido a que el modelo

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posburocrático supone una etapa progresiva y superior desde el paradigma burocrático, está
formado por los siguientes pasos:

1.-del interés público a los resultados que aprecian los ciudadanos;

2.-de la eficiencia a la calidad y el valor;
3.- de la administración a la producción;
4.- del control a la consecución de la adhesión a las normas; más allá de las funciones, la autoridad
y la estructura;
5.- de la imposición de la responsabilidad a la construcción de la rendición de cuentas;
6.-de la justificación de costos a la provisión de valor;
7.-más allá de las reglas y de los procedimientos, y más allá de los sistemas administrativos en
operación.

5.5. MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA: VIEJOS Y NUEVOS DESAFÍOS

El Estado en sus distintas formas administrativas:
1.-autocrática;
2.- burocrática
3.- gerencial
continúa siendo el centro de la discusión y de la atención política. Su peso en la economía, su
bagaje institucional y su sustancia ideológico-simbólica, lo hacen referente permanente en
cualquier momento de la historia moderna o pre-moderna.
Si se logran identificar los ejes de sustentación del Estado como emergente de una sociedad que
reclama de espacios, soberanía, seguridad, manutención, servicios, identificación, entre otros
requisitos, será posible darle un mayor sentido histórico a como se fueron gestando las distintas
estrategias de dominación desde el aparato público.
En el presente acápite se trata de identificar la base de legitimación del Estado como referente
privilegiado de los distintos estadios de desarrollo y anticipar posibles otros ejes de consolidación
en función de los cuales entender la dinámica de la reforma o transformación de las prácticas,
instituciones y roles de los actores gubernamentales y administrativos

5.6. LOS EJES DE SUSTENTABILIDAD DEL ESTADO Y SUS FORMAS DE

ADMINISTRACIÓN. LA COACCIÓN Y LA COHESIÓN

Las distintas escuelas y enfoques sobre la emergencia del Estado como núcleo condensador de
formas de dominación e instrumentos de administración, suelen ocultar elementos estructurales
que permitan a lo largo de la historia de distintas civilizaciones occidentales identificar ejes de
articulación sobre los cuales se fueron construyendo las distintas estrategias de administración
estatal.
La identificación de elementos estructurales, podría ser un aporte a la conceptualización de
distintos modelos de gestión estatal, la base previa, el sustento o basamento sobre el cual discurre
cualquier eje articulador que fuera funcional a una teoría suficientemente “abarcativa” de la
emergencia del Estado, apunta a destacar la gobernabilidad y a la legitimidad como elementos
fundantes y condicionantes.

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Por gobernabilidad, debemos entender a la capacidad hegemónica de un gobierno de dar cabida

a los distintos intereses que conforman una sociedad según el régimen político imperante y
articular esquemas de conducción que permitan consolidar soluciones de corto, mediano o largo
plazo en la agenda de temas prioritarios fijados por los actores sociales y económicos.

Por legitimidad: Se entiende a la lógica de la existencia del mismo estado como emergente
necesario de una sociedad que reclama una institucionalidad de prácticas, consensos o dominios
que sea funcional a sus necesidades de perpetuación y subsistencia.
En ese orden de prioridades, primero, la sociedad, luego el Estado y finalmente el modelo de
gestión, surge claramente que es la sociedad la que define tales elementos, claramente acotada
por el estilo de dominación o representación imperantes, es decir, por el modelo de sujeción
impuesto que hace que sean algunos los que deciden y otros los que se ajusten a tales reglas de
juego.
En atención a tales aclaraciones previas podríamos identificar al menos dos ejes de condensación
que explicarían la forma de organización estatal identificable al menos desde las primeras
culturas de hace 5.000 años atrás hasta nuestros días con distintos grados de conformaciones
administrativas. Dichos ejes serían: a). - la coacción y b). -la cohesión

a). -La coacción:

La coacción es el concepto que explica la legitimación de la irrupción del Estado como garante
de la seguridad y la defensa de lo común (fronteras y espacio territorial). Es básicamente el primer
servicio por el cual el Estado es reclamado como agencia articuladora de poder y de
monopolización del uso de la fuerza, a partir del cual las sociedades encontraron su primera
forma de organización. Las cristalizaciones público administrativas más relevantes se orientan
hacia las instituciones que representan a la fuerza armada del Estado (seguridad interna y
externa), a la defensa de las fronteras, al desarrollo del espacio interior, caminos, puentes,
puertos, medios de transporte, identificación y desarrollo de los recursos materiales básicos, la
tributación y al diseño de símbolos de soberanía que faciliten la condensación ideológica y a la
emergencia de la simbología de la unificación nacional o imperial.

b). -La cohesión

Por su parte, la cohesión es el eje que reclama la sociedad una vez organizada como Nación y está
sustentada mediante un Estado que ya ha logrado consolidar sus fronteras y ha penetrado los ámbitos
territoriales que le dan sustento material. Es el segundo paso histórico hacia la modernidad y hacia la
integración social mediante la cual la ciudadanía surge como un valor nuevo que adhiere y reclama
regímenes representativos que reconozcan las necesidades de integración y de participación de los
ciudadanos. Dentro del eje de la cohesión, las instituciones más representativas son aquellas directamente
vinculadas con la capacitación, el seguro social, los derechos humanos, la protección de los más
vulnerables, la distribución del ingreso, la ecología. El valor fundante de este nuevo Estado sería el de la
solidaridad organizada desde un Estado actor y distribuidor, en contrapartida al del Estado de la coacción
cuyo valor preponderante es la obediencia.

Es con la coacción que surge la autocracia como la forma más común de administración en
atención a la tipicidad de los regímenes de gobierno prevalecientes (despotismos, monarquías no

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constitucionales). Este estilo de administración será funcional a prácticas de exclusión y de

prebendas y reflejará un Estado más proclive a mandar que a servir.

La cohesión, muestra la evolución histórica del Estado surgido a partir de la irrupción de los
estados nacionales con regímenes de gobiernos de mayor amplitud representativa y con
estructuras de equilibrio de poder (República) cuya consolidación actual es el Estado de
Bienestar, es en este medio donde aparece la burocracia como el elemento emergente de una
forma impersonal de administrar el Estado, con cargos públicos que no se apropian de la función,
con exigencias de profesionalismo y de racionalidad en el ejercicio del cargo. asume como un
actor relevante en el marco de la promoción y administración de las instituciones estatales

5.7. LOS NUEVOS EJES

Adoptar una visión de futuro que advierta sobre escenarios en los cuales el Estado debería asumir
nuevos roles dependerá de advertir la emergencia silenciosa o manifiesta de nuevas demandas,
nuevos actores, nuevas tecnologías, nuevos desafíos, nuevas amenazas que vayan delineando
otros elementos de vinculación estado-sociedad hasta ahora no pensadas o no suficientemente
desarrolladas.
Conforme las manifestaciones más sensibles de esa vinculación, los investigadores advierten al
menos 4 posibles ejes que van formando la emergencia de un nuevo futuro Estado y la calidad
de su administración:

1.- Calidad:
Aglutina y conforma entidades públicas desde el servicio con el objeto de satisfacer las
necesidades implícitas y explícitas del ciudadano desde la flexibilidad y la diferenciación

2.-Conocimiento:
Aglutina y conforma entidades públicas con eje en la capacidad profesional de su capital humano
ofreciendo y orientando a la sociedad hacia servicios y capacidades de educación, investigación
y desarrollo

3.-Cooperación:
Aglutina y conforma entidades públicas con eje en la participación y establecimientos de redes
de asistencia mutua con delegación y autoridad para el desarrollo de servicios públicos

4.-Comunicación:
Aglutina y conforma entidades públicas a partir de una exposición permanente hacia el exterior
mediada por un alto grado de participación desde los nuevos instrumentos de información y
comunicación (TICs)

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