Sei sulla pagina 1di 167
GUÍA TÉCNICA OPERATIVA PARA LA ELABORACIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN PARTICIPATIVA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

GUÍA TÉCNICA OPERATIVA PARA LA ELABORACIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN PARTICIPATIVA DE POLÍTICAS PÚBLICAS SALUDABLES

Documento Final

Bogotá, Diciembre 11 de

2006

Ajustes realizados al texto Marzo de 2008

DE POLÍTICAS PÚBLICAS SALUDABLES Documento Final Bogotá, Diciembre 11 de 2006 Ajustes realizados al texto Marzo

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

y evaluación de Políticas Públicas Saludables . GUÍA TÉCNICA OPERATIVA PARA LA ELABORACIÓN,

GUÍA TÉCNICA OPERATIVA PARA LA ELABORACIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN PARTICIPATIVA DE POLÍTICAS PÚBLICAS SALUDABLES

Autores:

Martha Lucía Gutiérrez Bonilla. Enfermera. Magistra en Desarrollo Rural.

Alejandra Monteoliva Vilches. Politóloga. Magístra en Planificación y Administración del Desarrollo Regional.

Antonio Albiñana Ferri. Periodista. Experto en temas Internacionales y Geopolítica.

Colaboradores:

Ámbar Solarte. Comunicadora Social experta en bases de datos, diseño y diagramación.

Jairo Suárez. Filósofo. Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional. Candidato a Ph.D en Pensamiento Político.

Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional. Candidato a Ph.D en Pensamiento Político. 2

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Agradecimientos

Los autores de esta guía agradecen de manera especial a todas las personas y organizaciones que

respondieron de manera amable y

compartiendo sus productos y publicaciones relacionadas con el tema y personales realizadas.

las entrevistas

facilitando información,

diligente a las solicitudes de apoyo,

atendiendo

A la Organización Panamericana de la Salud,

administrativo, y por sus observaciones y aportes siempre pertinentes.

Representación en Colombia, por su apoyo técnico y

A la Unidad de Espacios Saludables del Área de Desarrollo Sostenible y Salud Ambiental de la

Organización Panamericana de la Salud, Oficina Regional en Washington D.C., que ha venido liderado

en la región de las Américas, propuesta diversas de desarrollo de la promoción de la salud en su

conjunto y de estrategias clave para su progreso, tales como los eventos y guías sobre entornos saludables, participación social y el empoderamiento, municipios y comunidades saludables, y hoy el fortalecimiento

de políticas públicas saludables. En especial la gratitud a la Dra. Maria Teresa Cerqueira quien movilizó

recursos, personas y organizaciones para pensar en esta idea y llevarla a término y al Dr. Alejandro de La Torre, quien imprimió siempre con su juventud y entusiasmo un estímulo especial y permanente de facilitación de los procesos.

Muchas gracias a todos.

Seguiremos trabajando por este proyecto común.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Tabla de contenido

Guía técnica operativa, para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas

7

1. El punto de

7

¿Qué es la Guía Técnica Operativa sobre políticas Públicas Saludables?

7

¿Por qué es necesario elaborar, implementar y evaluar políticas públicas saludables? ¿Y para qué una Guía?

7

¿Qué beneficios trae a un mandatario y a una comunidad trabajar en el desarrollo de Políticas Públicas Saludables en un municipio o ciudad?

8

¿A quiénes va dirigida la Guía?

9

2. Referentes conceptuales para el desarrollo de las Políticas Públicas Saludables en el

ámbito local

11

2.1 ¿Qué se entiende por políticas públicas?

12

2.2 ¿Qué son las Políticas Públicas Saludables?

16

2.3 Las Políticas Públicas Saludables y la promoción de la salud

22

2.4 Las Políticas Públicas Saludables y los determinantes sociales de la

26

2.5 Las Políticas Públicas Saludables y el enfoque de los Derechos

35

2.6 Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) y Las Políticas Públicas

36

2.7 Las Políticas Públicas Saludables y la generación de valor

38

3. ELABORACIÓN E IMPLEMENTACIÓN de las Políticas Públicas Saludables con énfasis

en el ámbito local: municipios y

40

40

3.1 Elementos de la realidad social iniciando el

Diagrama 4. Lógicas presentes en la elaboración e implementación de las Políticas Públicas Saludables

40

o

La riqueza de la realidad y el alcance explicativo de los

41

o

Naturaleza y representación social y política de los problemas

41

o

Características de las entidades que trabajan en el sector

43

o

La multidemensionalidad de lo público- Una oportunidad

45

o

Importancia de la participación, el empoderamiento y la perspectiva de los

46

3.2 El asunto Técnico en los procesos de elaboración e implementación de Políticas Públicas

Saludables y su incidencia marcando lo operativo

47

Diagrama 5. Dimensiones de la formación implementación y evaluación de las PPS

47

3.2.1 Dimensión

Participativa

49

3.2.2 Dimensión

Metodológica

49

Diagrama 7. Fases para la formación de políticas públicas

51

Acciones a seguir en la identificación de problemas

57

3.4 PLAN OPERATIVO GENERAL

PARA LA FORMULACIÓN PARTICIPATIVA DE LAS

POLÍTICAS PÚBLICAS SALUDABLES

72

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

3.5 Guía de preguntas orientadoras para el desarrollo de la fase preparatoria de elaboración de Políticas

Públicas

Saludables

78

3.6 Guía de Preguntas Orientadoras para trabajar la dimensión territorial

81

Diagrama 10.

y recursos a utilizar

Diagrama 11.

Momentos metodológicos para el proceso de formulación participativa propiamente tal, técnicas

82

Tipificación de actores a convocar e involucrar en el proceso de formulación participativa de la

política pública saludable

83

Diagrama 12.

Identificación y caracterización de actores relevantes involucrados con la política pública

saludable a formular. Para la construcción de los directorios de

85

Diagrama 13. Identificación participativa de los actores aliados, potenciales y opositores de la política pública

saludable a formularse.

86

Ejemplo 2. Árbol de problemas como técnica para el análisis de los problemas objeto de intervención de la política

87

4. Monitoreo y Evaluación de las Políticas Públicas Saludables (PPS)

88

4.2

Opciones para la evaluación. La evaluación participativa

91

4.4 Lo participativo y lo convencional

96

La participación como determinante de la formación de capital social y en general de las PPS

96

4.5 Notas que definen a un modelo de Evaluación Participativa (EP)

99

4.6 Ventajas de un enfoque participativo

101

4.7 El plan de evaluación de un proyecto de Políticas Públicas Saludables (PPS)

102

4.7. 1 Cinco cuestiones fundamentales de la

103

4.7.2

Las cinco etapas de la

109

Anexo 1 Memoria de la Reunión Técnica sobre Políticas Públicas

114

Experiencias sobre Políticas públicas Saludables

115

Conclusiones La experiencia en Políticas Públicas Saludables en la

126

Experiencias de Observatorios en

127

Objetivos de la RED de Políticas Públicas Saludables para las Américas:

131

Plan de acción para el impulso y apropiación de la iniciativa de Políticas Públicas Saludables: 132

Datos de contacto

134

Anexo 2: Ejemplo de Manual para facilitadotes y relatores de los eventos participativos de

Formulación de la Política

 

139

Evaluación de los eventos

159

CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS

159

Conocimiento de las/los participantes sobre los

160

Refrigerios y Almuerzos

161

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Guía técnica operativa, para la elaboración, implementación y evaluación de

Políticas Públicas Saludables.

1. El punto de partida.

¿Qué es la Guía Técnica Operativa sobre políticas Públicas Saludables?

La Guía Técnica Operativa (GTO)

de elaborar, implementar y evaluar las políticas públicas saludables.

es un camino entre muchos otros, posibles y útiles, en el propósito

Es una propuesta de trabajo para todos aquellos que estén interesados en fomentar o fortalecer el desarrollo de políticas públicas saludables en el ámbito local.

Es una propuesta que se basa en el ideario y las estrategias llevadas a cabo por la Organización Panamericana de la Salud -OPS- buscando facilitar procesos sociales de construcción de políticas públicas donde se articulen de manera real y efectiva, el Estado y la Sociedad Civil, mediante alianzas que apunten a mejorar las condiciones de vida para todos a fin de avanzar en el desarrollo con equidad, en la justicia social, y en la salud como valor público y social.

Es una ayuda, un medio que orienta el actuar y el propósito de construcción y desarrollo de las políticas públicas saludables.

¿Por qué es necesario elaborar, implementar y evaluar políticas públicas saludables? ¿Y para qué una Guía?

Existen amplios sectores de la población rezagados, marginados o excluidos de los bienes y servicios de la sociedad. Su desarrollo por tanto se ve limitado por un conjunto de condiciones y factores que expulsan del bienestar a seres humanos con derechos y capacidades para lograr disfrutar a plenitud y de manera creativa y productiva las bases de una vida digna.

Es función de los gobernantes, de los Estados y de la sociedad, buscar las estrategias necesarias y los medios adecuados para permitir que todas las poblaciones crezcan en armonía y equidad.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Las diferencias entre grupos sociales, etnias, géneros, regiones y generaciones, impactan la vida en general de una sociedad y el desarrollo de capacidades de amplios grupos de población, incidiendo de manera perversa en la salud y en el goce de la vida de la población afectada y de las comunidades de las que hacen parte, en tanto son tratados de manera injusta e indigna.

En este marco, las Políticas Públicas Saludables pretenden incidir en los determinantes sociales de la salud (condiciones de vida diferenciales que impiden u obstaculizan el goce del bienestar y la salud plena) aboliendo con ello, las condiciones “injustas y evitables” que marcan negativamente, con realidades concretas el desarrollo de América Latina y de los municipios en que vivimos; pero también

pretende generar condiciones positivas para una mejor salud, disminuir o controlar los incentivos adversos

a la salud, para una vida plena y para el disfrute de una vida digna.

Las políticas públicas saludables ofrecen un marco social y político que permite avanzar de manera clara y efectiva, en el desarrollo, ejercicio pleno y con garantías, de los derechos humanos individuales y colectivos.

En consecuencia, esta Guía pretende poner a disposición de quienes la utilicen, conceptos, herramientas

y formas prácticas de asumir la tarea de trabajar por el desarrollo de las poblaciones, por la justicia social

y la equidad, por la salud y la vida; mediante el impulso, elaboración, desarrollo y evaluación continua de Políticas Públicas Saludables en el ámbito local como espacio privilegiado de encuentro de voluntades, actores, recursos y acuerdos. Con ello, la Guía, como propuesta de trabajo local, espera sumarse de manera sinérgica a la concreción de estrategias claras para un buen gobierno y una gerencia social avanzada en los ámbitos locales.

¿Qué beneficios trae a un mandatario y a una comunidad trabajar en el desarrollo de Políticas Públicas Saludables en un municipio o ciudad?

o

Mejorar las condiciones de vida de la población y avanzar con paso firme en el ejercicio y garantía de los derechos humanos, que no es otra cosa que avanzar en la dignidad y la vida plena de los habitantes de un territorio que se construye social y políticamente.

o

Mejorar las herramientas de gobierno y gestión pública de cara a las realidades, demandas y potencialidades del territorio que corresponde dirigir con acción pública y política.

o

Sumar fuerzas y compromisos hacia el desarrollo sostenible a escala humana.

o

Posicionar el desarrollo y la salud como un valor público y un asunto de todos.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

o

Hacer más efectivos los canales de comunicación con la comunidad y los sectores, fortaleciendo la participación, la ciudadanía y el desarrollo de la democracia participativa.

o

Incrementa la legitimidad y el reconocimiento público de las autoridades locales.

o

Mejora los niveles de confianza y pertenencia de la ciudadanía en su territorio.

o

Mejora las capacidades técnicas, políticas y sociales para la toma de decisiones conjuntas, consensuadas, integrales e integradas con todos los entes sociales y políticos.

o

Genera capital social.

¿A quiénes va dirigida la Guía?

A todos los interesados en desarrollar y fortalecer, estimular y acompañar, impulsar y motivar,

capacidades para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables, con

especial énfasis en:

o

Mandatarios y gestores públicos locales: Alcaldes, intendentes y funcionarios públicos del ámbito local y de ciudad.

o

Trabajadores del campo social y de salud del nivel local y de ciudad.

o

Personas y grupos de organizaciones de base, Organizaciones No Gubernamentales, líderes sociales, investigadores y funcionarios del sector salud ubicados en el espacio local o de ciudad.

¿Qué objetivos tiene la guía?

Objetivo general: Aportar una propuesta práctica para la elaboración, implementación y evaluación local de Políticas Públicas Saludables a partir de criterios y elementos metodológicos, participativos y territoriales que faciliten la toma de decisiones y posibiliten la puesta en marcha de prácticas saludables de gobierno en el ámbito local.

Este propósito general se soporta a la vez en tres objetivos específicos.

Primero: Facilitar un instrumento técnico, sencillo, sobre cómo elaborar y promover la elaboración e implementación de políticas públicas saludables mediante un modelo interactivo e iterativo de formación

de políticas y programas sociales (Lógica técnica sobre cómo hacer) y cómo evaluar dichas actuaciones

mediante mecanismos diversos que aporten al desarrollo social y de gerencia de las mismas.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Segundo: Aporta elementos para la identificación y vinculación de actores sociales y promoción de la acción participativa de los mismos mediante la organización de criterios y procesos que permitan integrar aportes e intereses de los diferentes actores en todos los momentos del ciclo de la política pública (Lógica social sobre cómo priorizar, como acompañar y evaluar los logros).

Tercero: Proponer la aplicación real y efectiva del concepto de Política Pública Saludable a través de procedimientos y mecanismos oficiales y sociales que faciliten la observación, seguimiento y evaluación de las decisiones públicas en el territorio (Lógica política de cómo gobernar)

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

2. Referentes conceptuales para el desarrollo de las Políticas Públicas Saludables en el ámbito local.

Nos paramos en varios conceptos, realidades y sueños que orientan nuestro actuar. Creemos en el valor de la salud como generador de bienestar individual y social, en la fuerza transformadora de la sociedad y sus grupos, y en la importancia y pertinencia de las políticas como expresión y concreción de hechos, recursos, valores, voluntades y realizaciones a favor del bienestar de los grupos humanos, del desarrollo, de la democracia y la equidad, en el contexto de un proyecto de sociedad para América Latina.

En consecuencia, queremos precisar los elementos conceptuales clave que orientaron esta guía y que proponemos orienten su trabajo en el desarrollo e impulso de las políticas públicas saludables.

Estos elementos

conceptuales son:

o

Los Derechos Humanos como base ética, social, y política de la humanidad y del actuar en pro de la democracia y el desarrollo.

o

Los Determinantes de la salud como campos de intervención y acción entre el Estado, los sectores y la sociedad en pro de la equidad y la justicia social.

o

Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) como una propuesta de operación, sensible y clara para lograr el consenso entre sectores y sociedad.

o

La generación de valor público como consenso de temas centrales, oportunidades y beneficios colectivos para la comunidad.

o

La promoción de la salud como un enfoque técnico y valorativo para la salud y la vida. Como una propuesta de desarrollo integral desde la salud.

o

Las Políticas Públicas Saludables como el marco social y político que viabiliza y hace posible la articulación y la integración de todos los anteriores.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

y evaluación de Políticas Públicas Saludables . 2.1 ¿Qué se entiende por políticas públicas? Al revisar

2.1 ¿Qué se entiende por políticas públicas?

Al revisar las definiciones de políticas públicas que explicita la Ciencia Política y sus teóricos (ver tabla

1), se puede identificar coincidencias y diferencias que permiten comprender el espectro de concepciones

sobre la misma y a la vez los límites posibles a definir para diferenciarla de otro tipo de políticas como las

empresariales o de otro tipo de instituciones.

En cuanto a las coincidencias encontradas en las definiciones de política pública, están:

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

o

Considerar la política pública como un campo de acción y decisión de los entes gubernamentales o estatales. Sin excluir otros actores, en la formulación y puesta en marcha de una política pública, se resalta como lo propio de la política pública el sello institucional de una autoridad formal del Estado o gobierno, que tenga competencia y responsabilidad en el campo que se decide.

o

Entender la política pública como un proceso no como una acción puntual. Es decir, como un conjunto y secuencia de decisiones articuladas para lograr fines previstos, planificados o visualizados y elegir medios adecuados para ello, no una decisión aislada.

o

Como una disposición que se propone cambios en la situación que interviene, objetivos o metas a alcanzar con ella.

o

Que integra recursos, visiones, acciones, marcos ideológicos o pragmáticos (implícitos o explícitos).

Que -la política pública- tiene efectos en el sistema social, político e institucional, modificando sus formas de acción, relación, gestión o ubicación en el sistema. Y que ello exige negociaciones y compromisos. En cuanto a las diferencias, más de carácter complementario que de oposición, las definiciones revisadas se refirieren a la política pública como:

o

o

Un proceso de mediación social que intenta acercar los desfases entre sectores, sociedad y sectores, gobierno- Estado y sociedad. (Muller P.2002:48)

o

Como una actividad de comunicación pública (Majone G.) lo cual significa dialogo, negociación e implicación de actores sociales diversos en el debate y la deliberación, para lograr persuasión recíproca, definición, aceptación y puesta en marcha.

Tabla No. 1 Algunas definiciones sobre Política Pública

AUTORES

DEFINICIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

Heclo y Wildavsky (1974)

Es una acción gubernamental dirigida a objetivos fuera del seno de ella misma.

Ives Mény y Jean-Claude Thoenig

Es la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad.

(1986)

Ives Mény y Jean-Claude Thoenig

Se presenta bajo la forma de un programa de acción gubernamental, en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico.

(1989)

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Dubnick (1983)

Esta constituida por acciones gubernamentales - lo que los

gobiernos dicen o lo que hacen- con relación a un problema o

a

una controversia.

Carlos Salazar (1999)

Conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o del gobierno específico) frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas.

André-Noël Roth (2002:27)

Existe siempre y cuando instituciones estatales asumen total

o

parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como

deseables o necesarios, por medio de un proceso destinada cambiar un estado de las cosas percibido como problemático.

Giandomenico Majone (1978)

Es también, una actividad de comunicación pública y no sólo una decisión orientada a lograr metas. Incorpora una intencionalidad comunicativa y no sólo estratégica y productiva.

Es todo el conjunto de actividades post-decisionales o retrospectivas que busca aportar evidencias, argumentos y persuasión, con el fin de obtener el consenso.

Citado por Aguilar L.F.( 1992:28)

Pierre Muller 1 (2002:48)

Como un proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es resolver desajustes que puedan ocurrir, entre un sector y otros sectores, o aún entre un sector y la sociedad global.

Según el Instituto de Desarrollo Social (INDES. 2002) 2 lo público, en la política pública, hace referencia a la legitimidad y autoridad que el actor de la política tenga para adelantar la misma. En los Estados democráticos se espera que esta legitimidad la tengan los gobiernos, lo cual los convierte en los ejecutores por excelencia (no exclusivos ni únicos) de las políticas públicas.

Pero también lo “público” hace referencia a la “relevancia en la acción” y a contar con un agregado poblacional importante sujeto y objeto de estas políticas y decisiones. La relevancia exige la existencia

1 Obra original del autor “Les politiques publiques” En: Collection “Que sais-je?” No.2354, 4ª Edición francesa 2000. Traducida al Español, en 2002 por: Jean Francois Jolly y Carlos Salazar. Universidad Externado de Colombia, Bogotá.

2 INDES/BID. Curso básico de Diseño y Gerencia de políticas y programas sociales. Materiales de apoyo en CD room. Washington D.C. 2002

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

de espacios de deliberación ciudadana que permitan el análisis abierto y colectivo de las políticas que se perfilan.

En este orden, lo público toma el significado de todos estos espacios de deliberación abierta y colectiva” ( INDES. 2002)

Pierre Muller (2002:56), señala como complemento a las definiciones de política pública, que para saber en realidad si se está en presencia de una política pública, es necesario preocuparse por la evolución de la misma. Respecto al tema, Mény y Thoenig (1989), citados por Muller P (2002) aportan, que para la identificación de una política pública hay cinco elementos clave que fundamentan su existencia, ellos son:

o

Que esté constituida por un conjunto de medidas concretas “sustancia” de la política pública.

o

Que comprende decisiones y una forma de asignación de recursos.

o

Que esté inscrita en un “marco general de acción”

o

Tiene un “público” o “públicos”, un grupo o grupos cuya situación esta afectada por esta política.

o

Define metas u objetivos a lograr en función de normas y valores. (Muller P. 2002:56)

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Diagrama 2. Elementos para identificar una política pública. Medidas concretas Decisiones y asignación de recursos
Diagrama 2. Elementos para identificar una política pública.
Medidas
concretas
Decisiones y
asignación de
recursos
Definición
de metas y
objetivos
POLITICA
PÚBLICA
Marco
Tiene un
general de
público o
acción
públicos

2.2 ¿Qué son las Políticas Públicas Saludables?

Políticas Públicas Saludables

El tema de las políticas públicas saludables ha estado presente de manera implícita en todos los momentos

históricos de desarrollo de la promoción de la salud, cuando por ejemplo, Henrry Sigerist (1941) señala

los riesgos y enfermedades asociados a las condiciones de vida, de trabajo y recreación; cuando Lalonde

(1974) como Ministro de salud de Canadá, en su informe hace explícita la importancia del desarrollo, el

medio y las condiciones de vida como determinantes para el buen o mal estado de salud; cuando la

declaración de Alma Ata, firmada por un centenar de países del mundo, sobre atención primaria en Salud

(1977), insta a los gobiernos y a los Estados, a intervenir de manera efectiva en el desarrollo de los

pueblos; cuando múltiples representantes políticos y de salud de los países, y estudiosos del desarrollo,

entre ellos Manfred Max Neef y Amartya Sen como los más destacados, muestran cómo las condiciones

de vida precarias y los problemas de salud se asocian en una trampa perversa, o por vía contraria cómo

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

los cambios y las inversiones en dotaciones y condiciones que mejorar la calidad de vida, el acceso a la educación y el trabajo se unen en una sinergia potencializadora de la vida y el progreso de las poblaciones.

En síntesis, existen evidencias y movimientos que desde hace mucho tiempo reconocen que la salud y la promoción de la misma superan las acciones concretas del sector salud y penetran otros sectores responsables de la generación de condiciones de vida y desarrollo con equidad y dignidad de los pueblos, instando de forma implícita o explicita a la acción e intervención estatal y multisectorial que permita alcanzar las mejores opciones y condiciones de vida, para que las personas y sus colectivos logren romper las trampas que deterioran o condicionan la salud, en su amplio sentido, el bienestar.

En este marco, la salud supera entonces los procesos de salud enfermedad y los servicios específicos de atención.

La salud es el resultado de un conjunto de condiciones de vida y desarrollo que en un sistema se interrelacionan para generar bienestar en las poblaciones. La salud entonces en sentido amplio forma parte del proceso vital de las personas y los colectivos, es la condición de bienestar pleno dado por las condiciones de vida, los soportes para vivir y la posibilidad de desarrollo de capacidades de la humanidad.

Es en este marco donde nace la promoción de la salud como un enfoque para ver y trabajar la salud desde la vida y sus condiciones más altas para desarrollarla.

En suma, la promoción de la salud debe ser vista como una estrategia para el desarrollo desde la salud, como un objetivo de todos los sectores para lograr mejores y mayores condiciones de vida y con ellos mejores y mayores condiciones de salud y bienestar individual y colectivo.

Se podría decir que es la Carta de Ottawa 3 (1986) la que pone de relieve en primer lugar y en letras resaltadas, la necesidad de trabajar por la generación de Políticas Públicas Saludables, enunciándolas

3 Declaración internacional de consenso entre países que compromete a un grupo amplio de actores en el fomento de la salud y el desarrollo de los pueblos.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

como una acción estratégica 4 para la promoción de la salud, y por tanto, como una acción necesaria para lograr un compromiso estructural y genuino de la sociedad y sus entes, frente a la salud y de cara al desarrollo.

Este documento, que ha sido un hito para el actuar en salud, no plantea como tal una definición de esta acción, pero describe su sentido, presentando ideas clave que orientan el actuar del sector salud en cooperación y alianza con otros sectores, y que son elementos constitutivos de singular importancia para esta guía, y que en el propósito de fomentar el desarrollo de las mismas en el ámbito local deben tenerse en cuenta:

La salud ha de hacer parte de los responsables de políticas y programas políticos”, debe ser una “acción conjunta y coordinada”, debe buscarse que los que toman las decisiones puedan “tomar conciencia de las consecuencias de sus decisiones… y llevarles así a asumir la responsabilidad que tienen” “combinar enfoques diversos y complementarios de legislación, medidas fiscales, sistemas tributarios, cambios organizativos…por tanto, la Política Pública Saludable debe favorecer la salud en sectores no directamente implicados”

Las reuniones posteriores de consenso internacional sobre la promoción de la salud, fortalecieron esta amplia visión de la salud y su intervención, con un claro convencimiento acerca del valor y la efectividad que para la salud tiene superar las acciones e intervenciones del sector salud y ubicar la responsabilidad del desarrollo de la misma, en todos los miembros de la sociedad: personas, organizaciones, sectores y Estado, siempre y cuando ésta responda a una articulación estratégica y fundamental guiada por un proyecto de sociedad, que integre la preocupación y ocupación por la salud, desde la vida y el desarrollo.

Las definiciones de Políticas Públicas Saludables hacen referencia a:

Son políticas públicas que tienden a proteger el medio ambiente, la salud de las personas y el

mejoramiento de calidad de vida de la población” (Ministerio de salud de Chile: Premio

innovación y ciudadanía.2006)

4 En el texto de la Carta de Ottawa, se enuncia: La participación activa en la promoción de la salud implica: La elaboración de una política pública sana”… además de la creación de ambientes favorables, el reforzamiento de la acción comunitaria, el desarrollo de aptitudes personales y la reorientación de los servicios de salud. Conferencia Internacional Sobre Promoción de la salud. Hacia un nuevo concepto de la salud Pública. Ottawa, Noviembre17-21 de 1986. pp 2

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Aquellas que tienen una gran influencia en las condiciones de salud de la población, tales como:

educación, vivienda, alimentación derechos humanos, empleo, ingresos salud mental y desarrollo sostenible. Una Política Pública Saludable se caracteriza por una preocupación explícita por la salud y la equidad… Las Políticas Públicas Saludables tienen como finalidad crear un entorno de apoyo que permita a las personas llevar una vida saludable…posibilita y facilita a los ciudadanos tomar decisiones saludables y transformar los entornos sociales y físicos….implica actos y acciones de los gobernantes y de los que tienen poder político, dirigidos a solucionar problemas específicos que afectan

el bienestar, la calidad de vida y la salud de la población” (OPS/OMS. Municipios y comunidades

saludables. Guía de los alcaldes para promover calidad de vida. Sin fecha).

Condiciones bajo las cuales la gente puede ser saludable: lugares saludables, y modos de vivir,

trabajar, aprender, jugar, participan en la vida pública y comunitaria(Milo N. En prensa).

“Una Política Pública Saludable es una intención continua de acciones que modifican positivamente las estructuras que afectan la salud y sus determinantes de orden biológico, ambiental, psicosocial,

estilos de vida y los relacionados con los servicios” (Módulo de políticas públicas. Manizales

Ciudad para la Gente. OPS. SIC. Manizales. Noviembre 2000).

Dentro del amplio espectro de política social, caen las llamadas Políticas Públicas Saludables, nuevo término que está siendo cada vez más usado…para diferenciar ciertas políticas que tiene especial importancia para la modificación de los determinantes importantes de la salud y el bienestar, generalmente de carácter pluralista, multisectorial, y que son diferentes a la política de salud corriente

como se refiere al sistema de atención a la gente enferma.” (Restrepo H. Citada en: Módulo de

políticas públicas. Manizales Ciudad para la Gente. OPS. SIC Manizales. Noviembre 2000).

En esta guía, entenderemos por:

POLITICAS PÚBLICAS SALUDABLES

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

El conjunto de decisiones, disposiciones, valores y recursos, dispuestos intencionalmente por los entes de gobierno o Estado 5 , diferentes al sector salud (o en alianza con éste) para dar respuesta a: a) un problema socialmente intolerable o inaceptable, b) a una situación percibida o definida por los diversos actores de un territorio como problemática, c) a una situación deseada de salud y bienestar de un grupo poblacional en un territorio específico.

Este conjunto de decisiones, dotaciones, garantías y recursos deben reportar en su intervención: a) efectos positivos sobre las situaciones tradicionalmente percibidas como problemas de salud enfermedad, b) disminución o control de los riesgos o situaciones nocivas para la vida y el desarrollo armónico de las personas y los colectivos, c) generar cambios favorables en las condiciones de vida de una población, todo lo anterior en una intencionalidad clara, verificable y cualitativamente ponderable de alcanzar una situación deseada en términos de vida, equidad y desarrollo.

En tanto política, las políticas públicas saludables, se basaran en el beneficio del bien común, propenderán por la generación de valor público para la salud y el desarrollo democrático, en un contexto social y geográfico definidos.

La Política Pública Saludable, en tanto pública deberá articularse y responder, de manera efectiva, a las necesidades concretas de los ciudadanos, a las potencialidades y formas de respuesta conjuntas; pero también, al conocimiento de las realidades, a la difusión de las mismas, al seguimiento y cumplimiento de los consensos alcanzados entre grupos sociales, al monitoreo continuo de situaciones a cambiar y de acciones desarrolladas, y al desarrollo productivo de las alianzas que ciudadanos y Estado que se adelanten en el proceso de elaboración, puesta en marcha , seguimiento y ajuste de la política, a la luz del logro de mejores condiciones de vida y desarrollo de la salud de las comunidades que habitan en estos territorios.

Las Políticas Públicas Saludables entonces ponen en juego en la arena pública y política:

o La búsqueda de acuerdos colectivos y con ello la puesta en la mesa de intereses múltiples donde debe prevalecer en el consenso, la visión de conjunto de los problemas y soluciones, y el interés y beneficio común con prioridad en las poblaciones en condiciones de mayor vulnerabilidad y riesgo.

5 Nos referimos a los actores políticos que representan la ciudadanía y tienen la responsabilidad de actuar frente a la sociedad, en ella se encuentran entonces los sectores y las instituciones públicas en una labor de conducción, gobierno y administración, tienen a cargo la búsqueda de mecanismos de desarrollo y acción en una sociedad.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

o

La participación de actores diversos: grupos sociales, sectores público y privado, y entidades del

Estado, y con ello un ejercicio democrático de participación social y política de actores que

habitualmente están fuera de las decisiones o marginados de ellas por opción o por condiciones de la

cultura política.

o

Recursos, necesidades y prioridades para dar respuestas integrales e integradas a los problemas,

donde los sectores y las comunidades deben sumar fuerzas y posibilidades.

o

Fines, objetivos y mecanismos de acción y cambio, al igual que mecanismos y formulas de

seguimiento, evaluación y ajuste para lograr la situación deseada.

Acuerdos colectivos Mecanismos de acción y cambio Recursos, Políticas necesidades y prioridades Públicas
Acuerdos colectivos
Mecanismos de
acción y cambio
Recursos,
Políticas
necesidades y
prioridades
Públicas
RESPUESTAS
Saludables
Mecanismos de
Participación de
actores diversos
Diagrama 3.
Elementos en juego en la definición y desarrollo de Políticas Públicas Saludables

La Política Pública Saludable no finaliza con su formulación, ni con su promulgación, es un proceso

continuo de voluntades y actuaciones que continua en la acción o puesta en marcha, en el seguimiento

y nuevamente la acción, para lograr el impacto deseado.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

En suma, las Políticas Públicas Saludables son políticas territoriales o poblacionales que se orientan a generar condiciones adecuadas de vida para las poblaciones, desde cuyo efecto la salud es posible, en una amplia acepción que significa: bienestar y desarrollo, equidad entre género y generaciones, impulso a las capacidades individuales y a las potencialidades comunitarias, igualdad y autodeterminación, proyectos de vida individuales y colectivos realizables, marcados por la justicia social y el reconocimiento.

Las Políticas Públicas Saludables son un motor de trabajo conjunto e intersectorial, de entidades públicas y privadas, de entidades gubernamentales y de grupos y movimientos de la sociedad, un mecanismo de desarrollo articulado de un territorio y los grupos que lo conforman desde principios como la equidad, la justicia social y el ejercicio pleno y real de los derechos humanos individuales y colectivos.

Pensar, planear y actuar en una política pública territorial, que genere réditos para la salud, el bienestar, y para la reducción de las inequidades sociales, con un serio y efectivo compromiso de los sectores y la sociedad, es trabajar en y por las Políticas Públicas Saludables, y con ello por las poblaciones y el ejercicio pleno de sus derechos.

2.3 Las Políticas Públicas Saludables y la promoción de la salud.

La Promoción de la Salud

Como se señaló en el epígrafe anterior la PROMOCIÓN DE LA SALUD ofrece una mirada de la salud desde su orilla positiva: la salud y el bienestar. Es una propuesta de visión y trabajo para el desarrollo, desde la salud.

Pensar y actuar para generar las mejores y mayores condiciones de vida

poblaciones, es una condición necesaria y fundamental para lograr la salud y a su vez

para las personas y las

fomentarla,

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

conservarla y cuidarla mediante acciones combinadas entre actores sociales y Estado. Es una condición para mantener los niveles de vida y desarrollo para las poblaciones.

Desde esta convicción la promoción de la salud surge como intencionalidad y realidad de acción y trabajo de todos.

Las reuniones de consenso internacional sobre el tema resaltan su interés y compromiso con la promoción de la salud y ratifican su sentido en el desarrollo, pero es necesario actuar con fuerza y persistencia en el logro de la misma.

Ejemplos de ello, son en primer lugar, el movimiento ya muy extendido de “Municipios y Ciudades Saludables” que ha venido planteándose en sus metas generar las condiciones necesarias para llegar a los óptimos posibles en la salud. Esfuerzo liderado por los gobernantes que suma voluntades y capacidades de todos los grupos sociales, que en conjunto caminan hacia mejores condiciones de vida, en una ética del cuidado social y político. Desde los ciudadanos y gobernantes, se han logrado importantes cambios en muchos municipios de América Latina, estimulando un sentido de pertenencia y trabajo conjunto y un camino innovador de múltiples estrategias de fomento del desarrollo y la salud como inseparables ruedas del mismo engranaje. Con frecuencia, en las revistas publicadas por asociaciones de municipios o entes de Estado, Chile, Argentina, Colombia, Perú, México, entre otros, la exposición de experiencias exitosas es cada vez más voluminosa e importante, en municipios, comunidades o comunas saludables. Éstas son estimuladas y fortalecidas mediante premios y reconocimientos “al buen gobierno”.

Las federaciones de municipios, y sus actores más directos, han visto en esta estrategia, una forma innovadora para fomentar y adelantar proyectos conjuntos, comunes y corresponsables entre ciudadanos y gobernantes en pro del desarrollo, de la salud y del “buen gobierno”.

Otro conjunto importante de experiencias se centran en las escuelas saludables, y más recientemente en proyectos de viviendas saludables. Esta referencia, pone de manifiesto que sí es posible trabajar en estos ideales y que la realidad se concreta en acciones que benefician a las poblaciones como colectivo y a los gobiernos locales y en múltiples dimensiones, siendo una de ellas, la gestión pública moderna que se concreta EN UN BUEN GOBIERNO.

Es frecuente escuchar a las personas del sector salud hablar de la reunión de Ottawa (1986) como la que marcado un hito importante en la promoción de la salud. Ésta ofrece con claridad y visión, propuestas de acción para el desarrollo de la Promoción de la Salud, dentro de las cuales está “la elaboración de Políticas Públicas Saludables”, como el marco que hace posible las otras acciones: crear ambientes favorables, reforzamiento de la acción comunitaria, desarrollo de aptitudes personales, reorientación de

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

los servicios de salud. La Declaración de Ottawa, además nos expone una definición de la promoción de la salud que puede ser considerada en el trabajo que propone esta guía.

La promoción de la salud consiste “en proporcionar a los pueblos los medios necesarios para mejorar su salud y ejercer un mayor control sobre la misma. Para alcanzar un estado adecuado de bienestar físico, mental y social un individuo o grupo debe ser capaz de identificar y realizar sus aspiraciones, de satisfacer sus necesidades y de cambiar o adaptarse al medio ambiente. La salud se percibe no como el objetivo, sino como la fuente de riqueza de la vida cotidiana. Se trata por tanto de un concepto positivo que acentúa los recursos sociales y personales así como las aptitudes físicas….dado que el concepto de salud como bienestar trasciende la idea de formas de vida sanas, la promoción de la salud no concierne exclusivamente al sector salud. En consecuencia, las condiciones y requisitos… son: la paz, la educación, la vivienda, la alimentación, la renta, un ecosistema estable, la justicia social y la equidad. (Carta de Ottawa para la Promoción de la salud. 1986:1)

A partir de esta reunión paradigmática, han ocurrido muchas más, que han venido ratificando los postulados de la misma y ampliando en sus componentes la comprensión de la promoción de la salud.

Pero podríamos decir que todas ellas, con matices diferentes y comprensiones crecientes de la realidad local y mundial, de sus determinantes, de los mismos desarrollos democráticos y de la salud, nos enfatizan en ciertos componentes de necesaria integración y útil consideración en nuestro propósito de trabajar por el desarrollo de los pueblos, la equidad con justicia social, la salud y las políticas públicas saludables de municipios y ciudades.

Aportes de las reuniones mundiales sobre Promoción de la Salud para el desarrollo de las Políticas Públicas Saludables

De las reuniones de consenso efectuadas sobre la Promoción de la salud, se puede extraer mensajes y orientaciones que soportan la definición y el desarrollo de las políticas públicas saludables, en un ejercicio transversal de relectura de las mismas, ellas son:

o

Acción conjunta y coordinada entre tomadores de decisiones y sociedad.

o

La salud ha de hacer parte de los responsables de las políticas y programas políticos.

o

El sector salud debe ser un mediador entre los sectores sociales, grupos sociales, intereses, fines y recursos.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

o

Los gobernantes deben liderar el desarrollo de la salud desde el desarrollo global con equidad, justicia social y en un ambiente democrático.

o

Las políticas públicas saludables facilitan las opciones de los ciudadanos a favor de la vida, el desarrollo y la salud.

o

Los sectores: agricultura, comercio, educación, industria y comunicaciones deben considerar el beneficio para la salud de sus orientaciones y medidas.

o

La equidad, el acceso a los bienes sociales y el desarrollo son motivos de valor social y público que deben mover el actuar en el desarrollo de las políticas públicas saludables.

o

La acción comunitaria, la movilización, el empoderamiento y el compromiso social son mecanismos necesarios para el desarrollo y el proceso de formulación, implementación y evaluación de las Políticas Públicas Saludables.

o

Crear capacidad (espacios, conocimientos, mecanismos, dotaciones y garantías) tanto institucional como social para el diseño, desarrollo y evaluación de las políticas públicas participativas son un imperativo ético (de Derechos Humanos), legal, político y social, siendo a su vez fundamental para el logro, arraigo y desarrollo de las políticas públicas saludables. Esta condición debe ser privilegiada en tanto incide positivamente en la gestión pública, el desarrollo democrático y la ciudadanía.

o

Los sistemas de información y las estrategias de comunicación son centrales para la toma de decisiones y para mantener un permanente apoyo y compromiso de los sectores y la ciudadanía.

o

Las alianzas sociales e interinstitucionales (locales, nacionales e internacionales) y los pactos por la salud y el desarrollo, son mecanismos efectivos y necesarios, que implica afinar la consulta y la negociación entre los actores del desarrollo, favoreciendo el crecimiento democrático y la cooperación.

o

Los derechos humanos, su ejercicio y garantía deben ser un fundamento de trabajo de los gobiernos y los Estados, que sustenten el desarrollo de las políticas públicas en un territorio específico, territorio que debe ser entendido no sólo en su connotación geográfica, sino también y en especial, como territorios social y políticamente construidos por sus habitantes.

o

Las decisiones expresadas en políticas deben contar con mecanismos de seguimiento y evaluación, que permitan redireccionar, si es necesario, las estrategias hacia el logro de fines que favorezcan la calidad de vida, la equidad y el acceso pleno a bienes y servicios sociales.

o

Las Políticas Públicas Saludables deben buscar incidir en los determinantes de la salud que en ultima instancia pretenden disminuir o abolir las condiciones injustas y evitables que marcan diferencias en los grupos poblacionales, en los géneros, en las generaciones, en las etnias y en las regiones o países. Se debe trabajar en los “intolerables sociales” conociendo sus redes de

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

causalidad y con ello los campos de intervención en los cuales estratégicamente se debe incidir para su cambio, el cual debe reportar transformación social deseada y deseable. o Es necesario buscar mecanismos financieros y presupuestarios que permitan aumentar la inversión para el desarrollo de la salud en un amplio sentido: inversión en mejora de las condiciones de vida. Los sectores vinculados al desarrollo territorial deben abogar por mecanismos de cooperación y sinergismo financiero.

En consecuencia, la promoción de la salud debe ser una mirada desde la salud para el desarrollo, pero el desarrollo es un motivo que orienta su actuar. En este campo, las Políticas Públicas Saludables son un marco de acción y articulación entre las prioridades, estrategias, institucionalidad pública y grupos y sectores sociales del desarrollo territorial, y los propósitos y fines del fomento de la salud.

Pareciera que muchos coincidimos, gobernantes, sectores públicos y privados, grupos sociales y la sociedad en general, al estar pensando y actuando hacia un mismo camino “el desarrollo con justicia y equidad” ¿por qué no trabajar juntos?

2.4 Las Políticas Públicas Saludables y los determinantes sociales de la salud.

Los Determinantes Sociales de la Salud

Los “determinantes sociales de la salud” han sido un tema de especial importancia para el sector salud por su relevancia al ser la base sobre la cual se construye o no, se logra o no, la generación de salud en las poblaciones.

De manera sencilla podríamos entender por “determinantes sociales de la salud” el conjunto de condiciones y situaciones concretas de orden social, cultural o político que generan salud, o que en vía contraria, generan desigualdades injustas y evitables para la salud (inequidad en salud) de las personas y colectivos.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Nos referimos entonces a las diferencias que se dan entre grupos sociales y poblaciones a causa de la organización social, la distribución, el acceso y dotación de bienes y servicios sociales de carácter diferencial y por tanto inequitativos.

Los determinantes sociales apuntan a los factores que ayudan a que las personas permanezcan sanas, en lugar del servicio que ayuda a las personas cuando se enferman(London Health Observatory. 2002 En: Comisión sobre determinantes de la salud, 2005) 6

Dos ejemplos que pueden ilustrar la importancia de los determinantes sociales de la salud y la necesidad de trabajar en su transformación.

Primero, las poblaciones en situación de pobreza, no escogieron esta condición, sus situación ha sido generada de manera concreta 7 , por el no acceso a empleo estable y protegido (o a otras fuentes de ingreso), por el bajo nivel educativo (dada la imposibilidad de acceder o permanecer en el sistema educativo), y por la baja cualificación. Estas poblaciones entonces, viven en condiciones de máxima precariedad ambiental o en zonas de riesgo ambiental, no cuentan con los alimentos suficientes ni en calidad y cantidad, la participación en la vida social de sus comunidades puede ser limitada y su inserción en procesos políticos ausente. Ello plantea de manera concreta una ubicación social diferente, de hecho nos referimos a ellas como poblaciones en condiciones de vulnerabilidad o poblaciones marginadas. Esta ubicación social particular, constituida por los aspectos señalados y otros más, expone a las poblaciones en referencia a mayores riesgos para la salud, a enfermedades o lesiones específicas dadas por su posición y sus condiciones de vida. Pero adicionalmente a lo anterior, aumenta la vulnerabilidad y el impacto familiar y social que un problema de salud puede generar en sus vidas, en tanto la capacidad de choque o respuesta a esta situación es mínima en todos los órdenes: personal, comunitario, estatal, económico y físico-biológico. Una enfermedad respiratoria de un niño pobre, cursa de manera distinta (a nivel individual, familiar y social) que la misma en un niño no pobre, dado que se

6 OMS. Comisión sobre determinantes sociales de la salud. Hacia un marco conceptual que permita analizar y actuar sobre los determinantes de la salud. Documento de trabajo 5 de mayo de 2005.Ginebra.
7

Es necesario reconocer que la pobreza tiene una alta relación con variables del orden político mundial, de estructuras de poder y riqueza, del orden macroeconómico, y de las estructuras y modelos de desarrollo que prevalecen.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

suman y exponencialmente se incrementan los factores individuales, de condiciones de vida y de acceso a los servicios de salud de manera dramáticamente negativa y distinta.

La diferencia con otros grupos sociales que cuentan con educación, empleo, capacitación para el trabajo,

protección social y condiciones de vivienda y sanitarias adecuadas, dadas por su posición social, aseguran

el acceso, la disposición de garantías y de dotaciones necesarias para su desarrollo y con ello para

enfrentar cambios que el medio impone. Estas diferencias desde la ética social de la democracia no debieran existir, todas las personas por el hecho de existir debieran tener el derecho a contar con todas las garantías, dotaciones, apoyos y condiciones para lograr las mejores condiciones de vida y bienestar.

El segundo ejemplo, la población desplazada por la violencia y el conflicto armado, tiene que migrar forzosamente de sus lugares de residencia. Su nueva ubicación les exige asentarse en las ciudades en zonas marginales de alto riesgo social y ambiental. El acceso al empleo es mínimo o informal, por su vocación agrícola- no necesaria en la ciudad- y por su baja cualificación laboral, además de los bajos niveles de escolaridad y el estigma que pesa sobre estas familias y sus miembros.

Este conjunto de hechos de carácter simbólico, como son la pérdida de redes y arraigo social, de carácter económico: pérdida de tierras, cultivos y residencia; y de integración social: estigmatización, marginalidad y pobreza configuran una nueva posición social de las poblaciones desplazadas como pobres dentro de los pobres, como migrantes forzados, generando diferencias importantes entre ellos y la población que siendo pobre también no tiene esta condición particular. Ello hace que los desplazados tengan peores condiciones de vida, menores oportunidades de acceso al empleo, peores niveles educativos, más barreras para el acceso a los servicios de salud, y mayores y nuevos riesgos para la salud, incidiendo en una mayor carga de enfermedad y muerte evitable. 8

Múltiples estudios ponen en evidencia que un conjunto de determinantes sociales actúan y se

interrelacionan generando condiciones para la salud o para la enfermedad, en tanto exponen a poblaciones, específicas, a ciertos problemas de salud, a una mayor vulnerabilidad personal y colectiva,

y a unas consecuencias de mala salud que pueden ser catastróficas para la familia o para el grupo social

al que está inserta.

8 Según la encuesta de hogares realizada en la investigación que se refiere a continuación, las muertes en la población desplazada asentada en Bogotá fue superior en ésta que en la población no desplazada de las mismas zonas: 2.5% en los primeros frente a 0.5% en los segundos. La percepción de mala salud fue mayor en la población desplazada que en la no desplazada: 27.5% versus 18.9%. La necesidad de atención en salud y la no asistencia a los servicios de salud por falta de recursos económicos, fue mayor en la población desplazada que en la no desplazada, 53.8% frente a 43.3%. En: Hernández A., Gutiérrez M.L. Et al. Efectividad de las políticas de protección social en salud para la población en situación de desplazamiento forzado por la violencia asentada en Bogotá. 2004-2006. Informe de investigación. Diciembre de 2005. Bogotá.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

El enfoque de determinantes sociales de la salud, plantea que las oportunidades para tener salud son diferenciales, y por tanto al depender de la manera como se estructura y funciona la sociedad, en un

diferenciales según el grupo social, generacional,

étnico o de género, son inaceptables, siendo además injustas y evitables.

juego de poderes y privilegios,

estas oportunidades

Desde este reconocimiento, el enfoque de los determinantes sociales de la salud, a partir de presencia y desarrollo, busca estudiar e intervenir con medidas de política pública estatal e interestatal las condiciones que limitan las “oportunidades de salud” a las que deben tener derecho el individuo y las poblaciones, sin discriminación de género, etnia, clase social, posición económica o geográfica.

La capacidad y posibilidad de ser, de contar y de conservar las mejores condiciones de salud posibles, en razón a las condiciones y opciones que la sociedad y el Estado brinda, es el aspecto que más preocupa a políticos y gestores sociales y agentes de salud en el mundo, que han querido elevar la voz colectivamente acerca de los determinantes sociales de la salud.

En la declaración emitida en la IV Reunión de Ministros y Ministras de Salud de América del Sur, realizada en Chile en 2005, donde participaron 9 países, se ratificó la importancia de trabajar en el tema de los determinantes de la salud como prioridad de las agendas del sector, pero también como necesidad de ubicar dicha prioridad, en las agendas de públicas políticas Estatales de todos los sectores. Es así como Ministros convocados en esta reunión explicitaron: “Estamos convencidos que los factores económicos y sociales son determinantes de las condiciones de salud de los países y deben ser abordados como un desafío de la sociedad en su conjunto…Celebramos los recientes avances y decisiones de la OPS/OMS 9 en el sentido de promover activamente el enfoque de determinantes sociales de la salud a través del lanzamiento de una Comisión en la materia”.

La Comisión de determinantes sociales de la salud, conformada por múltiples actores mundiales de todos los campos, viene invitando a que los continentes, los países, los municipios y las comunas trabajen desde el enfoque de determinantes de la salud, para disminuir las brechas existentes entre sexos,

9 OPS: Organización Panamericana de la Salud/ OMS: Organización Mundial de la Salud.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

generaciones, etnias, grupos sociales, grupos socioeconómicos, en busca de un desarrollo armónico y creciente basado en la libertad y en el ejercicio pleno y real de los derechos individuales y colectivos. En síntesis, que trabajemos todos en proyectos de sociedad que se preocupen por el bien estar de sus gentes y al “Desarrollo a Escala Humana”. 10

No es posible en el marco de los valores éticos que la humanidad ha suscrito, como son los Derechos Humanos fundamentales, y en los pactos y valores sociales de desarrollo con equidad y justicia social dados por la democracia, que grupos humanos de importante magnitud, en los municipios, provincias, en los países y en las regiones, tengan tantas diferencias que condicionen la vida, la existencia y la posibilidad, de individuos y colectivos, de tener una buena salud y un desarrollo adecuado de sus capacidades, potencialidades y realizaciones.

En este marco ético, social y político, donde la vida y el desarrollo con justicia y equidad hacen presencia, la SALUD debe ocupar una posición preponderante y trabajar por disminuir las inequidades entre grupos un imperativo de los sectores, la sociedad y el Estado.

“La salud se ve como un sustento de todos los demás aspectos de la capacidad y prosperidad humana. Por lo tanto la promoción de una distribución equitativa de las oportunidades reales de salud surge como una tarea fundamental de la política pública” (Comisión de determinantes de la salud. 2005:6). 11 “La política pública debe centrarse en la capacidad de las personas de funcionar, y la política sanitaria debe procurar mantener y mejorar esta capacidad al satisfacer las necesidades de salud”

En este sentido, las Políticas Públicas Saludables deben orientarse a buscar disminuir estas disparidades,

a equilibrar las diferencias suscitadas por la estratificación social o las decisiones sociales, políticas y

culturales, y a permitir en síntesis, el acceso, garantía, ejercicio y desarrollo de los derechos individuales

y colectivos.

Chile ha venido avanzando de manera importante en la incorporación de este enfoque, desde la política

en tres grandes cambios, retos o líneas de

de Estado y sus instituciones y grupos sociales, enfatizando

10 Término acuñado por Manfred Max Neef , premio Nóbel Alternativo en Economía que resalta que el desarrollo se refiere a las personas y no solo al crecimiento económico.

11 OMS. Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud. Hacia un marco conceptual que permita analizar y actuar sobre los determinantes de la salud. Documento de trabajo 5 de mayo de 2005.Ginebra.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

acción común, que se asocian al trabajo en este campo, a saber: (FLACSO, OPS, Ministerio de Salud de Chile. 2005) 12

1. La protección social integral con enfoque de derechos durante el ciclo vital de las personas. Esto significa asegurar consistentemente condiciones de empleo, educación, salud y protección ante riesgos, que permita acumular capital humano, base fundamental para el crecimiento con mayor igualdad. La protección social asegurará un vida productiva y autónoma para todos, de proyectos de vida posible y deseables en el marco de la libertad de elección y acción individual y colectiva. Este enfoque exige “acción” centrada en dotaciones, garantías y apoyos concretos que los Estados y la solidaridad de la sociedad construyan en conjunto.

2. La gestión intersectorial y territorial. Ello significa eficiencia, coordinación y buen gobierno, que no es otra cosa que responder de manera efectiva, transparente y adecuada las necesidades viejas y nuevas de las poblaciones, a las formas de gestión modernas y al desarrollo institucional e intersectorial alrededor de objetivos comunes, en territorios social y políticamente construidos por sus habitantes y gobernantes. Ello implica construcción de alianzas efectivas y fluidas, coherencia entre planes y realizaciones, priorización y establecimiento de acciones estratégicas, fortalecimiento institucional y fortalecimiento del capital social en los territorios específicos. Finalmente incluye también coordinación y mecanismos de sinergia presupuestales y evaluación continua.

3. La participación ciudadana. Implica mayor protagonismo de las comunidades y el empoderamiento de las mismas. Pasar de la mera consulta a la decisión y control de la misma, genera mejores y mayores efectos en las políticas públicas y en el desarrollo de las poblaciones. Fortalecer la democracia participativa es un imperativo ético y social para la democracia, es una condición y derecho humano que debe ser ejercido de manera plena. En muchos países existen espacios e instrumentos concretos de participación social en los procesos de diagnóstico, definición de prioridades y hasta definición de políticas, pero el control de las mismas, el ajuste necesario de las políticas, el diseño de planes de acción y el control y definición de las prioridades de asignación de recursos, deben cruzar de manera más clara la gestión social de los territorios y de la política pública.

12 FLACSO, OPS, Ministerio de Salud de Chile. Construyendo la Nueva Agenda Social desde la mirada de los

determinantes de la salud. Documento síntesis del ciclo de diálogos democráticos. Santiago de Chile. Diciembre

2005

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Prioridades para trabajar en el enfoque de determinantes sociales de la salud:

 

o

La Protección Social Integral con enfoque de derechos durante el ciclo vital de las personas.

o

La Gestión Intersectorial y Territorial.

o

La Participación Ciudadana.

(Chile, 2005)

Aportes adicionales había realizado la Comisión de Determinantes Sociales de la Salud, reunida en Ginebra en su documento borrador (OMS. 2005), donde presenta modelos de formulación de políticas en torno a los determinantes sociales de la salud que pueden ser una luz para el trabajo en este campo.

Tabla No. 2 Modelos de formulación de políticas y de intervención en torno a los Determinantes Sociales de la Salud explicitados por la Comisión 13

Autor

 

Fases de la intervención

Áreas de intervención

 

1.

Completar

los

antecedentes

1. Reducir las desigualdades en la distribución de los factores de los factores socioeconómicos o determinantes estructurales (educación, empleo).

K Stronks

sociales en torno a las desigualdades en salud en el

contexto

específico

socioeconómico o de país.

 

2. Cambiar la distribución de los determinantes específicos intermediarios, ejemplo las condiciones de trabajo, los hábitos de vida.

3. Intervenir los efectos que produce el mal estado de salud sobre la situación socioeconómica de las personas. Por ejemplo evitando la perdida del empleo por enfermedad, la disminución de los ingresos por este evento.

4. Prestación adicional,

13 Esta tabla es elaborada por los autores de este manual y se construye como una síntesis de la información proporcionada por el documento preliminar de la Comisión de determinantes sociales de la salud, citada por la OMS en Ginebra. Mayo 5 de 2005 paginas 30 a 33, con el fin de ilustrar las discusiones y aportes que al respecto se están adelantando en el ámbito global.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

   

complementaria o diferencial de asistencia sanitaria a personas en posiciones socioeconómicas inferiores para igualar los efectos- positivos- en ellas con relación a las de mejor posición.

2. Analizar la eficacia de las estrategias, con datos que pongan

 

en

evidencia las intervenciones y

capacidad de reducción de las desigualdades sanitarias.

su

3. Considerar y sopesar la factibilidad política de las medidas realizadas. Los factores

 

favorables, las barreras potenciales

y

reales, y las oportunidades

políticas. Estas pueden ser de orden legal, normativo, financiero, valorativo, de poderes.

 

Fases de intervención

Contenido de las Fases

Margaret

1. Fortalecer las personas.

Las políticas deberán brindar apoyos especiales a las personas en condiciones o circunstancias desfavorables, mediante estrategias de apoyo individual. Estas políticas se centran en la capacidad del individuo de acumular conocimientos y de transformar sus condiciones personales de manera positiva, alterando así los factores de riesgo externos para la salud.

Whitehead y

G. Dahlgren

2. Fortalecer las comunidades.

Se centra en la capacidad de las personas en comunidad capaces de unirse, apoyarse mutuamente para trabajar en conjunto, debilitando los

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

   

determinantes y los riesgos para la salud. Esta fase reconoce la capacidad constituyente e instituyente de las familias, las comunidades y los colectivos.

3.

Mejorar

el

acceso

a

los

El contenido de estas políticas o intervenciones, se centra en la mejora efectiva al acceso de condiciones básicas de vida: empleo seguro, vivienda digna, servicios públicos de calidad y continuidad adecuados, seguridad alimentaria entre otros, responsabilidad de otros sectores diferentes al de salud.

establecimientos y a los servicios esenciales

4. Promover cambios macro- económicos o culturales a fin de reducir la pobreza y los principales efectos adversos de la desigualdad sobre la sociedad.

Estímulo

a

la

igualdad

de

oportunidades y al control de riesgos

ambientales,

nacionales

e

internacionales.

 
 

Fases de intervención

 

Contenido de las Fases

 

Finn

1.

Disminuir

la

estratificación

Las disparidades sanitarias exigen disminuir la estratificación social y las desigualdades que ella impone.

Diderichsen y

social.

 

colegas.

 

2.

Disminuir

 

la

exposición

 

específica.

 

3. Disminuir la vulnerabilidad.

   

4. Disminuir las consecuencias desiguales de la mala salud.

 

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

2.5 Las Políticas Públicas Saludables y el enfoque de los Derechos Humanos.

Los Derechos Humanos

Los derechos humanos como objeto de los pactos sociales, políticos e interestatales de la humanidad, son

el

centro de las preocupaciones tanto de las personas y las sociedades, como de los Estados, planteando a

su

vez un proyecto colectivo global de emancipación aún inacabado.

Su dimensión ética relacionada con la libertad y la igualdad, y su dimensión política relacionada con el compromiso de los Estados y las sociedades por una garantía plena de los mismos, permanece en el centro de los proyectos de sociedad en todo el mundo y en la mira o ideal de desarrollo de la democracia.

El enfoque de derechos humanos es una perspectiva institucional y ética. Se trata de construir nuevas instituciones o de redefinir las viejas a la luz de los derechos humanos” (Güendel, L) 14

Desde los derechos individuales políticos, civiles y cívicos (llamados de primera generación, declarados en 1945), pasando por los económicos y culturales (de segunda generación), hasta los de tercera generación de carácter colectivo de grupos específicos, derechos de la infancia, derechos de las mujeres, de la adolescencia, al medio ambiente, a la ciudad ( reconocidos en la Conferencia de Viena de 1993) hoy

se habla de la necesidad de avanzar en un conjunto de derechos relacionados con el acceso y la garantía de derechos al patrimonio público de orden histórico, ambiental y económico.

A pesar de los avances en las declaraciones y los pactos internacionales, aún estamos en mora de poder

garantizar un efectivo ejercicio de los derechos para todos los ciudadanos. Las realidades muestran importantes desigualdades, enormes brechas relacionadas con la distribución de la riqueza y el acceso a

servicios y bienes sociales. Estas diferencias ponen en evidencia un retraso importante frente a la garantía que los Estados deben asumir sobre el desarrollo de los mismos. Por un lado, los derechos son vulnerados y por otro no son garantizados de manera universal. Por ello los Derechos Humanos siguen estando en

el centro de la humanidad, en su razón reivindicativa, pero también, en su sentido de justicia y dignidad

para todos los seres humanos del planeta.

14 Güendel, Ludwing. La política pública y la ciudadanía desde el enfoque de los derechos humanos: La búsqueda de una nueva utopía. En: http://www.cep.cl/UNRSD/references/Ref_costa_rica/L_699_politica.pdf

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

En este marco y entendiendo que los derechos son interdependientes entre sí, se sitúa esta Guía, promoviendo su integración en todas las etapas de desarrollo de las PPS, formulación, implementación y evaluación.

La salud como derecho fundamental que tiene que ver con la vida y la dignidad se fortalece en la presencia y garantía de los derechos a la participación, al desarrollo, a la educación, a la alimentación, a la vivienda digna y al empleo.

Por ello, los derechos deben traducirse en instrumentos de política pública que permitan una mirada integral y totalizadora que equipare poblaciones mediante el aseguramiento de dotaciones, mecanismos y apoyos para el ejercicio y disfrute de los derechos.

Un trabajo de desarrollo de las Políticas Públicas Saludables centrado en el enfoque de derechos, implica la coordinación de la acción social, el impulso a la ciudadanía activa, la preocupación concreta por todos y “el bien común”, con énfasis en los grupos en condiciones de vulnerabilidad o de exclusión, respondiendo de manera concreta, pero a la vez integral e integrada, a condiciones muy distintas de realidad. Implica construir una ética del cuidado social donde el compromiso sea permanente y el avance real.

Avanzar en un enfoque de planificación y acción político- social centrado en la realización de los Derechos Humanos, garantizaría el desarrollo de las viejas y nuevas ciudadanías y el paso hacia mejores democracias con justicia social.

2.6 Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) y Las Políticas Públicas Saludables.

Los objetivos de desarrollo del milenio ODM-

En el año 2000, 191 Jefes de Estado del mundo se reunieron con el propósito de marcar un camino de cambio y desarrollo más contundente y efectivo. Considerando las desigualdades que el mundo exhibe y la necesidad de contribuir a un desarrollo más solidario y armónico, decidieron trazarse 8 objetivos de trabajo conjunto, para sobrepasar las desigualdades mundiales y sobre todo los grandes flagelos que hoy por hoy afectan al mundo y su población.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Estos 8 objetivos fueron:

1. Disminuir a la mitad la pobreza extrema y el hambre.

2. Lograr la enseñanza primaria universal.

3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer.

4. Reducción de la mortalidad infantil.

5. Mejorar la salud materna.

6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.

7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

8. Fomentar la asociación mundial para el desarrollo.

Pero este desafío global ha sido difícil de cumplir a pesar de que algunos continentes han podido mejorar en ciertos indicadores asociados a estos objetivos. Por ejemplo, cuando se mira a América Latina como conglomerado, la situación general es alentadora, pero cuando se desagrega por países y en ellos, por regiones, por grupos rurales y urbanos, por géneros o por etnias, la situación cambia, mostrando grandes brechas y fuertes precariedades aún no superadas ni mejoradas en un mínimo porcentaje, lo cual impone una serie de retos para su logro.

Con todo lo anterior podríamos proponer tal como los sugiere José R. Molinas del Banco Mundial (2006) “Las Metas del Milenio como un escenario global para los actores locales”.

¿Pero ello qué significa?

o

Significa decir que las metas asociadas a éstos y los mismos objetivos pueden ser un escenario de concertación y trabajo local que oriente la acción, buscando elevar las condiciones de vida de los grupos poblacionales que han vivido un mayor rezago frente a las condiciones de desarrollo.

o

Significa privilegiar las poblaciones en mayores condiciones de vulnerabilidad y riesgo y actuar además en un conjunto de problemáticas acotadas que se interrelacionan aplazando seguramente otros propósitos.

o

Significa acordar con múltiples actores la voluntad de apoyo y desarrollo de estos objetivos como propósito, metas y logros a alcanzar.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

o Significa, pensar en los objetivos del milenio como un blanco para el desarrollo y la evaluación de las políticas públicas saludables, donde se integran de manera central, el enfoque de determinantes de la salud, de la promoción de la salud y la salud; de compromisos y metas gubernamentales y sociales, como mecanismos concretos de trabajo por los derechos humanos, que puedan ser un camino de trabajo útil, compartido y comprensible para todos los actores sociales que se mueven en el ámbito local, siendo coherente con los espacios regional, nacional y global. La labor no es nada fácil, reviste enormes complejidades por el acumulado social y político de desconocimiento de estas condiciones en amplios grupos de población de nuestros países, por las grandes diferencias entre sectores sociales, y sobre todo por el limitado o inestable crecimiento económico que se ha venido experimentándose en muchos de los países de América Latina. Este insuficiente y volátil crecimiento económico ha generado sin duda problemas de desigualdad, inestabilidad política, baja cohesión social, ineficiente desempeño del Estado, poca legitimidad y transparencia. Por ello, buscar mecanismos para alcanzar los objetivos del milenio puede acercar estas disparidades a niveles más educados y a un trabajo conjunto más favorable. Las Políticas Públicas Saludables se relacionan de manera importante y esencial con ellos en tanto buscan avanzar en el desarrollo y la salud, en la equidad y las mejores condiciones de vida.

2.7 Las Políticas Públicas Saludables y la generación de valor público.

Generación de valor público saludable

En la gerencia social y en el desarrollo de las políticas públicas sociales se espera que las mismas desarrollen valor público, valor apropiado, propio y compartido por las poblaciones y sus dirigentes, en pro del desarrollo social y de la gestión de lo social. Por ello que queremos introducir la importancia de desarrollar valor público saludable, valor público que valore la salud y sus impactos positivos, además de aportar a la gestión pública, eficiente, exitosa y legitima en el ambiente político y gerencial.

Si bien el planteamiento estricto de “valor público” tienen una connotación gerencial que pareciera estar alejada de las comunidades en tanto asigna la mayor responsabilidad de definición y asignación de recursos públicos al ente directivo, estamos entendiendo la gerencia social eficiente y moderna con un claro entronque en la comunidad, en tanto los procesos participativos que se han venido adelantando en los ámbitos locales así lo exigen. La elaboración, implementación y evaluación participativas de las políticas y programas, el control social y los procesos de implicación de los grupos sociales en la política y la gerencia de programas sociales no pueden ser limitados a la categoría de “clientes”, dada la realidad

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

que se viene dando en toda América Latina. Es por ello que proponemos que el concepto de “valor público” se inscriba en lo social, en los acuerdos colectivos y consensuados entre los actores diversos gubernamentales y no gubernamentales. Ello significa acordar con y para la comunidad que integra el territorio local, lo que tiene valor colectivo, beneficio común y se materialice en metas concretas, diseños e inversiones claras, propuestas de trabajo definidas y procesos de participación continua en la gerencia social de los mismos.

En síntesis se esperaría que los procesos de desarrollo de Políticas Públicas Saludables reconozcan a la salud como valor social y público y que los recursos y esfuerzos gerenciales se orienten a hacer más eficientes y claras las metas y los logros que ello proporciona en la calidad de vida de las poblaciones.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

3. ELABORACIÓN E IMPLEMENTACIÓN de las Políticas Públicas Saludables con énfasis en el ámbito local: municipios y ciudades.

3.1 Elementos de la realidad social iniciando el proceso.

Enfrentar la tarea de elaborar e implementar políticas públicas saludables exige reconocer tres lógicas

distintas que se intersecan y a su vez se articulan en un ejercicio social, político y técnico basado en una

realidad concreta, con grupos humanos diversos, con presiones y orientaciones políticas especiales. Estas

lógicas si bien en ocasiones chocan

buscar los mecanismos para que este engranaje se mueva de manera fluida y potencializadora de las otras,

en el propósito de lograr una concreción político- social adecuadas a las necesidades, realidades, recursos

y potencialidades posibles y disponibles en una región, municipio o ciudad. Es por ello que en este aparte

se presentará tanto el contenido de cada una de estas lógicas como la propuesta operativa para hacer rodar

de manera efectiva las ruedas de este mecanismo.

están presentes en todo el proceso. La tarea adicional es entonces

Diagrama 4. Lógicas presentes en la elaboración e implementación de las Políticas Públicas Saludables

Lógica Técnica sobre cómo hacer Lógica Social sobre cómo participar Lógica Política sobre cómo gobernar
Lógica Técnica
sobre cómo hacer
Lógica Social sobre
cómo participar
Lógica Política sobre
cómo gobernar

Detrás de estas lógicas subyacen al menos cinco aspectos propios de la realidad social, altamente

influyentes en la construcción de la política y en el ejercicio concreto de acción de las instituciones, por

ello inciden de manera importante en el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas

en general y en el de las políticas públicas saludables en particular. Por ello sugerimos ser tenidos en

cuenta, como una fase previa de reflexión

saludable y de aquellos interesados en la elaboración, implementación y puesta en marcha de políticas

públicas saludables. Estos son:

del equipo coordinador del proceso de la política pública

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

La naturaleza y representación política de los problemas públicosLas características de las entidades que trabajan en el sector público La multidemensionalidad de lo

Las características de las entidades que trabajan en el sector públicoy representación política de los problemas públicos La multidemensionalidad de lo público. La importancia de la

La multidemensionalidad de lo público.de las entidades que trabajan en el sector público La importancia de la participación, el empoderamiento

La importancia de la participación, el empoderamiento y la perspectiva de los ciudadanospúblicos Las características de las entidades que trabajan en el sector público La multidemensionalidad de lo

o La riqueza de la realidad y el alcance explicativo de los modelos.

Los contextos locales donde se elaboran e implementan políticas públicas en América Latina son diferentes, están determinados por variables de pobreza, por diferentes grados de demanda social, y por tanto, variable capacidad institucional para responder a ésta, además, existen factores internos y externos que configuran la complejidad y riqueza de las realidades de un territorio.

Si bien la realidad supera a los modelos que intentan explicarla, ello no significa que todo modelo es inútil para abordar asuntos públicos. Para el caso de las políticas públicas en América Latina, hacer que un modelo -“más que necesario”- sea suficiente para hacer políticas públicas saludables, exige alta capacidad creativa por parte de todos los actores sociales, especialmente, de quienes toman decisiones desde el sector público.

En otras palabras, la Guía Técnica Operativa como modelo práctico, es una alternativa mixta del quehacer cotidiano de la vida pública que combina lo técnico y lo político; lo operativo y sus fundamentos.

o Naturaleza y representación social y política de los problemas públicos.

Un problema es una situación negativa o deficitaria que evidencia una brecha, una tensión suficientemente marcada entre el “deber ser” y lo que en realidad ocurre o está ocurriendo. La identificación y alcance de “problemas” es quizás una de las más trascendentales actividades a desarrollar en el ciclo de la política pública.

Los problemas tienen causas y producen efectos, pero es la claridad sobre las primeras (las causas) lo que realmente posibilita superar las consecuencias que producen las situaciones problémicas o deficitarias. Definir un problema es tarea compleja. Tal y como lo plantea André-Noel Roth, reconocer una realidad como problemática supone abordar una representación social y política de los problemas. Un problema afecta o puede afectar negativamente las condiciones de vida de las personas y en consecuencia, se considera de interés general para una sociedad. Los problemas están relacionados generalmente con necesidades humanas (nutrición, protección, vivienda, salud, educación, trabajo, medio ambiente sano,

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

recreación etc). Por esta razón, un problema también puede entenderse como una situación que impide la satisfacción plena de una necesidad, como una situación adversa a superar o como una situación que se beber alcanzar en el marco de la dignidad de las personas y de los derechos humanos.

Simultáneamente, cuando una comunidad no logra satisfacer tales necesidades básicas, ella genera una demanda social o presión ante los actores sociales que considera, pueden dar una solución o respuesta para lograr dicha satisfacción.

De este modo, el actor público que enfrenta una demanda social, no debe asumir ésta como problema sino como su efecto. En este sentido, algo elemental y práctico es indagar por las causas reales que movilizan a las personas a protestar y demandar respuesta por parte de las autoridades públicas. En efecto, toda demanda o presión social genera una coyuntura, es decir, una situación que exige cambio y reacción de los actores involucrados.

La representación, que tienen ciudadanos y gobernantes, acerca de un problema o conjunto de problemas, no es un dato ya dado, totalmente objetivo, sino que es una construcción colectiva a veces contradictoria, que resulta de la lectura que del mismo hacen los actores sociales y políticos relacionados con “ese problema” con la finalidad de alcanzar u obtener una posición más ventajosa de acuerdo a sus intereses, a sus motivaciones, a sus visiones de sociedad o sencillamente a una situación deseada. Finalmente, el carácter socialmente construido de los problemas significa que éstos compiten entre sí para ocupar un lugar en la agenda pública 15 (ROTH, André-Noel, 2002: 58) es decir, ocupar un espacio de atención particular y especial en el marco de las respuestas del Estado.

Un problema, se convierte en problema público” cuando la situación o acontecimiento en cuestión, - afectando a uno o más actores sociales- genera una alerta en el conjunto social al considerarse afectados los valores, las necesidades e intereses generales de la sociedad. Desde este punto de vista, todos los problemas sociales son relativos, es decir, dependen del tipo de actor social que considera algo como problema, y que a su vez exige una respuesta o solución de otro actor, sea público o privado.

15 La Agenda Pública se entiende como “el conjunto de problemas percibidos por la sociedad que necesitan un debate público, o incluso la intervención de las autoridades públicas legítimas” (Padioleau, 1982:25). En las dimensiones metodológicas y participativas de esta Guía se hará referencia a las posibilidades de inscripción de problemas en la agenda pública.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

A partir del anterior supuesto, es posible entender que las dificultades que surgen a la hora de elaborar e

implementar políticas públicas tienen su origen en la forma en que los actores sociales y políticos asumen

la representación para sí de un problema. (Muchas veces, lo que para unos actores es una solución para

otros puede significar un problema, ejemplo: fumigar cultivos ilícitos afecta también los cultivos lícitos y la salud de los campesinos, en otros casos, el cómo se asuma una determinada situación problémica afectará las posibilidades para abordarlos, ejemplo: la drogadicción juvenil como problema de orden

público o como problema de salud pública).

Enfatizamos entonces, en esta idea, de recoger las diversas visiones sobre el problema o conjunto de problemas a intervenir desde la PPS, como un paso necesario a la hora de desarrollar políticas públicas saludables:

La definición de problemas públicos debe estar centrada en los procesos de auto-interpretación y consenso que sobre los mismos enfrenta una autoridad local facilitando y proponiendo criterios para identificar los significados que en la sociedad se presentan como de interés general y de relevancia comunitaria.

o Características de las entidades que trabajan en el sector público.

Tal como se definió en páginas anteriores las políticas públicas saludables -territoriales o poblacionales- constituyen un continuo proceso de voluntades y actuaciones que, con miras a alcanzar determinados objetivos y generar impactos positivos (impactos saludables) en la sociedad, requieren del conocimiento y adecuada participación de los actores sociales y políticos involucrados.

Por ello, para que las políticas públicas ocurran, se materialicen y se vuelvan realidad, son imprescindibles una serie de procesos que las lleven a cabo. Estos “procesos” 16 son realizados por las entidades competentes o encargadas y producen resultados y efectos tanto al interior como al exterior de las mismas.

En definitiva, en esta Guía asumimos que una entidad que trabaja en el sector público es toda aquella institución u organización que tiene una estructura que garantiza su funcionamiento, que cuenta con recursos (humanos, técnicos y financieros) y que proyecta su actividad y su acción con base en una visión, misión y unos principios institucionales que la orientan hacia el bien común.

16 La idea de proceso (en este caso, proceso gerencial) hace referencia al conjunto de actividades que se realizan de manera coordinada e interrelacionada al interior de una entidad (organización o institución) que requieren de insumos (técnicos, organizativos, administrativos, etc) encaminadas a producir un resultado valioso para la entidad.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Ahora bien, con relación a la naturaleza de los “problemas públicos” a los cuales las políticas buscan responder, es importante abordar algunas características de tipo organizacional e institucional que se requieren para una mejor elaboración, puesta en marcha y evaluación de políticas públicas saludables y de los programas y proyectos que de ellas se desprendan. Para ello, tomamos como base algunas reflexiones de José Sulbrandt (SULBRANDT, J. 2002: 4-7) que aportan elementos y características a tener en cuenta.

Entre ellos, los siguientes ítems inciden, afectan e impactan el desarrollo y gestión de las políticas y programas y cuya observación es fundamental en el proceso.

Complejidad e incertidumbre: los problemas públicos son dinámicos, cambiantes, y reflejan una realidad compleja y multidimensional donde : los problemas públicos son dinámicos, cambiantes, y reflejan una realidad compleja y multidimensional donde intervienen múltiples factores y causas entremezcladas, por ello las organizaciones o instituciones que los abordan deben tener en cuenta esta complejidad para poder estimar y precisar las consecuencias futuras de las acciones presentes buscando reducir los niveles de incertidumbre y riesgos organizacionales.

los niveles de incertidumbre y riesgos organizacionales. la multidimensionalidad a la que se ha hecho referencia

la

multidimensionalidad a la que se ha hecho referencia supone que las organizaciones deben operar y trabajar en red. Los problemas públicos no pueden seguir siendo tratados y abordados sólo desde la lógica sectorial, la construcción de una intersectorialidad viable se vuelve entonces un imperativo organizacional e institucional.

Relaciones

inter-organizacionales

e

intergubernamentales:

La

complejidad

y

Múltiples instancias y centros de decisión: generalmente en las entidades existen excesivos procesos de negociación y tomas de decisiones que -en generalmente en las entidades existen excesivos procesos de negociación y tomas de decisiones que -en muchas oportunidades- alteran las finalidades y objetivos de políticas y programas afectando de manera considerable los resultados esperados cuando no hay un claro conocimiento y apropiación de los procesos que las ponen en marcha, por ello es vital una clara articulación entre las políticas (sus programas, subprogramas y proyectos) y los procesos gerenciales que ellas implican.

Fragmentacióny proyectos) y los procesos gerenciales que ellas implican. de dinámicas de interacción política al interior

de

dinámicas de interacción política al interior de las mismas que acentúan espacios burocráticos y de intereses (personales e institucionales) que fragmentan la gestión de las políticas y programas. Esto, sumado a los diferentes valores, intereses, motivaciones, conocimientos y habilidades al

organizacional:

las

entidades

se

caracterizan

también

por

la

existencia

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

interior llevan a que la participación y el involucramiento de los responsables en muchas ocasiones sea parcial y fragmentado afectando considerablemente la integralidad de los procesos de gestión de políticas.

o La multidemensionalidad de lo público- Una oportunidad

La idea de la “multidimensionalidad de lo público” es fundamental en este aparte. Según Barry Bozeman “todas las organizaciones son públicas 17 porque la autoridad política o instancia gubernamental afecta parte del comportamiento y los procesos de todas las organizaciones” es decir; una organización es pública en la medida que ejerce autoridad política o es limitada por ella. (BOZEMAN, B., 1998: 130). En otras palabras, tradicionalmente, en cuanto a las organizaciones e instituciones se refiere, lo público y lo gubernamental se asumió y se entendió como lo mismo. Sin embargo hoy, las mutaciones y transformaciones que a nivel organizacional se han dado como consecuencia de los cambios acontecidos en la realidad social, nos llevan a pensar en las organizaciones públicas como todas aquellas que - independientemente de su lógica o tipo de “autoridad” (gubernamental o no-gubernamental)- tienen relación y vínculos con el colectivo social, que responden o tratan de responder a las demandas y situaciones que afectan a la comunidad o sociedad.

Desde esta perspectiva, todos aquellos actores (gubernamentales y no gubernamentales) involucrados en procesos de elaboración e implementación de políticas públicas, deben reconocer dicho rasgo multidimensional de lo público y su valor en la elaboración de tales políticas. A su vez ello exige reconocer la responsabilidad por lo público, por el bien colectivo y su interdependencia frente a los objetivos que inciden en el bienestar de las personas.

De este modo, la Guía Técnica y Operativa parte entre otros supuestos- de la necesidad de incluir el mayor número participativo de organizaciones que los gobiernos locales consideren pertinentes para la legitimidad colectiva de sus políticas públicas y para el compromiso conjunto frente a lo público.

17 La idea de la multidimensional de lo público en las organizaciones es para Barry Bozeman la posibilidad de identificar que si bien algunas organizaciones son gubernamentales (porque responden a la autoridad del Estado), todas las organizaciones son públicas.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

o Importancia de la participación, el empoderamiento y la perspectiva de los ciudadanos.

Desde el enfoque de valor público detallado en el numeral 2.7 las preferencias y aspiraciones ciudadanas se definen mediante la negociación y el acuerdo político; espacios propios y característicos en un sistema democrático. Acordar entre los actores aquello que “es valioso” para el colectivo social es fundamental desde la perspectiva de esta Guía Técnica Operativa.

En este sentido el valor público se relaciona con la capacidad para satisfacer demandas, generar goce, deleite, bienestar; es decir el valor público se genera por la satisfacción de necesidades y la generación de oportunidades que el público (la sociedad) caracteriza e identifica como importantes y prioritarias. La identificación del mismo supone y depende de un diálogo colectivo con respecto a lo que es valioso para el conjunto social (MOORE, M., 1998).

Si esto es así, la perspectiva (enfoque o punto de vista) de los ciudadanos es imprescindible. Muchas veces, la naturaleza de los problemas, las características de las organizaciones y los modelos utilizados conducen a perder de vista este requisito confrontando la lógica técnica y la lógica política sin una voluntad que las integre, que las agrupe.

Si cada política pública contiene o implica un concepto de ciudadanía 18 y si se entiende que la ciudadanía es la condición jurídico-política mediante la cual se establece una relación de derechos y deberes entre el Estado y las personas o entre gobernantes y gobernados, es claro de igual modo, que toda política responde o ha de responder a dicha condición.

Promover la elaboración e implementación de políticas públicas saludables implica en efecto, promover la perspectiva de los ciudadanos en los procesos interactivos entre la Sociedad y el Estado y así contribuir a mejorar esta relación a favor de valores más democráticos y generar condiciones de desarrollo de la ciudadanía activa desde espacios concretos de empoderamiento.

La Guía en este sentido, opta por la participación ciudadana cualificada y metodológicamente organizada desde el punto de vista de las necesidades y características territoriales propias donde se hacen las políticas. Igualmente reconoce que la participación amplia, abierta y cualificada de los múltiples actores sociales, es un medio para mejorar el proceso pero también un fin en tanto concreta la intervención y acción ciudadana en el ámbito político y público como derecho y valor democrático.

18 Suárez, J (2006: 145) El concepto de ciudadanía de los gobiernos. Universidad de los Andes, Colombia.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

3.2 El asunto Técnico en los procesos de elaboración e implementación de Políticas Públicas Saludables y su incidencia marcando lo operativo.

En esta fase, la Guía se plantea dos componentes, el primero, la concepción de tres dimensiones 19

interrelacionadas: la metodológica, la participativa y la territorial, las cuales se expresan en un Modelo

Interactivo e Iterativo de elaboración e implementación de Políticas Públicas Saludables 20 (Diagrama

2.). En este caso, las dimensiones tenidas en cuenta son:

o

Dimensión Participativa: aborda los criterios necesarios para la participación, caracterización e

involucramiento de actores, las estrategias de participación y empoderamiento para facilitar el

diálogo, la construcción de visiones compartidas y la síntesis de los cuerdos y los mecanismos de

comunicación.

o

Dimensión metodológica: aborda los criterios básicos para iniciar el proceso, sus fases del

proceso, las herramientas que faciliten el trabajo, los requerimientos, las tareas necesarias y los

productos esperados.

o

Dimensión territorial: aborda los alcances y limitaciones de los procesos de formulación de las

políticas públicas saludables a la luz de la gobernabilidad y la descentralización.

El segundo, de una visión integral y multidimensional donde las Políticas Públicas se consideran

Saludables porque se relacionan de modo directo o indirecto con los demás sectores o factores del

desarrollo (Diagrama 6).

Diagrama 5. Dimensiones de la formación implementación y evaluación de las PPS

Actores relevantes involucrados: Participativa gubernamentales, ciudadanía, organizaciones, rivados
Actores relevantes
involucrados:
Participativa
gubernamentales,
ciudadanía, organizaciones,
rivados
gubernamentales, ciudadanía, organizaciones, rivados 1 9 Una dimensión es un universo de medida y

19 Una dimensión es un universo de medida y conocimiento, es decir una delimitación cuantitativa y cualitativa de una realidad específica para diferenciarla de otras realidades.

20

Modelo propuesto por Molina G. INDES/BID

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

DIMENSIONES

Metodológica
Metodológica
Territorial
Territorial
Modelo interactivo e iterativo
Modelo interactivo e
iterativo
Procesos: Descentralización y Gobernabilidad
Procesos: Descentralización
y Gobernabilidad
e iterativo Procesos: Descentralización y Gobernabilidad Diagrama 6. Integralidad de las Políticas Públicas
e iterativo Procesos: Descentralización y Gobernabilidad Diagrama 6. Integralidad de las Políticas Públicas

Diagrama 6. Integralidad de las Políticas Públicas Saludables

Educación Cultura y recreación Transporte POLÍTICAS PÚBLICAS SALUDABLES Seguridad Medio ambiente Recreación
Educación
Cultura y recreación
Transporte
POLÍTICAS
PÚBLICAS
SALUDABLES
Seguridad
Medio ambiente
Recreación

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Empleo Vivienda
Empleo
Vivienda

3.2.1 Dimensión Participativa

Entendemos la participación como el proceso mediante el cual diferentes actores sociales se vinculan de manera conciente, voluntaria e intencionada a los espacios colectivos de la vida social para la

construcción de lo público, la injerencia en lo político y en las políticas, el diseño de acciones colectivas orientadas a favorecer el bien común y el desarrollo local. La visualizamos como un derecho ciudadano

y como una opción de desarrollo de las comunidades. Igualmente la valoramos como eje central de la

democracia y vinculo concreto con el mundo público y político desde la base. Más allá de entenderla como mecanismo de control social de las entidades públicas y medio que favorece la eficiencia en los diseños de política (incluyendo éstas acepciones, también), entendemos la dimensión participativa como una dimensión ética, como un compromiso democrático y social, que concreta en su acción de

involucramiento de los diversos actores, en el proceso de formulación, implementación y evaluación de políticas públicas saludables su expresión más elevada de conciencia, compromiso y responsabilidad de actores ciudadanos y gubernamentales, en la perspectiva de la justicia social y la equidad.

En este sentido la dimensión participativa cruza las etapas, las actividades y los resultados del proceso de PPS y marca de manera indeleble el proceso técnico y metodológico a desarrollar en esta tarea. Hoy es casi impensable emprender un proceso de diseño, monitoreo, implementación y evaluación de políticas públicas sin una seria, continua, y diversa participación de los actores sociales relacionados, obligados e involucrados con los temas y acciones a desarrollar desde la política pública. Es por ello que esta GUIA

se basa en la participación social cualificada, amplia y continua, como eje orientador y base para los procedimientos y acciones a desarrollar en la tarea de construcción y desarrollo de las PPS.

3.2.2 Dimensión Metodológica

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Para la elaboración de políticas públicas saludables la propuesta metodológica de la Guía considera que una política pública no necesariamente cumple un ciclo lineal o unidireccional en su proceso de elaboración (identificación, formulación, implementación, evaluación…), sino que, dada la relatividad de las necesidades e intereses sociales, ella puede seguir un curso de continuas fases y múltiples interacciones. Este supuesto implica que la Guía es un medio que facilita a los actores responsables de las políticas una organización simple de las redes complejas de intereses sociales, lo que significa que el proceso de elaboración de una política pública no es siempre igual, pues depende del carácter territorial y participativo de los actores que presionan desde sus redes de interés y demanda pública.

El modelo propuesto en este aparte responde a dos características fundamentales: interacción e iteración 21 .

La interacción responde principalmente al carácter participativo del modelo fundamentado en este caso en el enfoque interacción responde principalmente al carácter participativo del modelo fundamentado en este caso en el enfoque del valor público (perspectiva de los actores, de los ciudadanos), en la concurrencia de diferentes actores y las dinámicas que generan y en la necesidad de políticas públicas saludables construidas desde lo local, desde la cercanía y la proximidad a los problemas públicos. Pero tan bien hace referencia a la interdependencia entre sus fases, etapas y productos, entre la formación, la implementación y la evaluación.

La iteración tiene que ver con la posibilidad que el modelo brinda para reiterar permanentemente acciones iteración tiene que ver con la posibilidad que el modelo brinda para reiterar permanentemente acciones a medida que los problemas públicos y las consecuentes políticas y programas están en constante formación, respondiendo de esta manera al concepto de política pública saludable ya expuesto. Básicamente, todo modelo de formación de políticas, desde una perspectiva incluyente y participativa que pretende generar valor público puede sintetizarse en cuatro grandes momentos o fases.

21 Conceptos desarrollados por Carlos Gerardo Molina en el texto “Modelo de Formación de Políticas y Programas sociales” Indes, Bid, Washington 2002.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Diagrama 7. Fases para la formación de políticas públicas 22

A. IDENTIFICAR Y DEFINIR EL PROBLEMA O LOS ASUNTOS PARA HACER MÁS SALUDABLE LA VIDA
A. IDENTIFICAR Y DEFINIR EL PROBLEMA O LOS ASUNTOS
PARA HACER MÁS SALUDABLE LA VIDA DE LA GENTE
B. SELECCIONAR ALTERNATIVAS Y OPCIONES QUE
GENEREN BENEFICIO PARA EL DESARROLLO Y LA SALUD
C. IMPLEMENTAR LA OPCIÓN
D. MONITOREAR Y EVALUAR

A continuación se “abren” y detallan cada una de estas grandes cajas con la finalidad de resaltar componentes participativos que ayuden y aporten a la concreción de cada uno de los momentos.

A. IDENTIFICAR Y DEFINIR EL PROBLEMA O LOS ASUNTOS QUE PUEDEN HACER MÁS SALUDABLE LA
A. IDENTIFICAR Y DEFINIR EL PROBLEMA O LOS ASUNTOS
QUE PUEDEN HACER MÁS SALUDABLE LA VIDA DE LA
GENTE

En este aparte detallaremos aquellas situaciones que conducen a considerar un problema como de interés general para la comunidad y la relación entre esta situación y los actores involucrados.

¿Cuándo un problema es considerado de interés general?

22 Modelo basado en la propuesta de de Carlos Gerardo Molina en el texto “Modelo de Formación de Políticas y Programas sociales” Indes, Bid, Washington 2002

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Un problema se considera de interés general para la sociedad cuando está dentro de su sistema de valores (creencias, moral), y se identifica como una situación altamente significativa que atenta contra alguna de sus condiciones básicas de vida. Una situación que inicialmente se presenta como un problema privado, puede convertirse en problema público cuando adquiere un carácter de amenaza hacia el resto de la sociedad, es decir, pasa de una significación particular a una general.

En todo caso, un problema es público, y por tanto social, cuando logra institucionalizarse o exige ser incluido en la agenda de las autoridades públicas para su solución o mitigación. Sin embargo, en muchas oportunidades, la ausencia de investigación científica, el desconocimiento de situaciones de riesgo, o simplemente la ignorancia, hacen que ciertos problemas cruciales para la vida de una sociedad sean invisibles y ésta se vea afectada cuando ya los efectos son irreversibles.

Uno de los mayores desafíos que tiene que asumir un actor con responsabilidad gubernamental, es precisamente lograr interpretar e identificar los “verdaderos problemas sociales”, esto es, aquellos que concentran o han de concentrar el interés general y son decisivos para la sostenibilidad de la sociedad en su conjunto.

¿Quiénes identifican “situaciones problemas”?

Los problemas (públicos, sociales) pueden ser identificados por cualquier actor (individual o colectivamente) por experiencia directa o de modo sistemático mediante documentación específica.

Sin embargo, tal como se detalló anteriormente, la percepción de un problema depende del sistema de valores y de las representaciones mentales que se tenga según la cultura, la historia, la moral, los prejuicios, los intereses y demás aspectos. Este supuesto indica entonces, que las autoridades gubernamentales deben superar y dar manejo adecuado al relativismo de los problemas sociales, para lo cual es fundamental el diálogo y la participación real de los actores directa e indirectamente involucrados tanto en un problema como en su solución. La visión y significado que tiene un problema para una comunidad puede no siempre estar recuerdo con la visión de los técnicos y los políticos, por ello acordar una visión de conjunto sobre los problemas, basada en un análisis juicioso, dialogante, deliberativo y de consenso es una exigencia ineludible en la etapa de definición de los problemas prioritarios y de ellos de los problemas a intervenir mediante la política pública.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

¿Cómo identificar un problema?

Los mecanismos y medios para identificar un problema social pueden ser de diferente naturaleza y a la vez múltiples.

Proponemos tres factores considerados como básicos para la identificación de un problema público objeto de la política:

El territorio: es un espacio que, además de poseer cualidades físico geográficas es producto de la intervención es un espacio que, además de poseer cualidades físico geográficas es producto de la intervención humana, el territorio es también redes sociales, simbologías y recursos culturales. En él la sociedad construye identidades y establece una relación cultural con su entorno físico y social. En consecuencia, el territorio es el lugar donde surgen los problemas y donde probablemente ellos tienen su alternativa de solución. El territorio es la base fáctica y material de los problemas.

El tiempo: es el factor que permite identificar si un problema se manifiesta de corto, mediano o es el factor que permite identificar si un problema se manifiesta de corto, mediano o largo plazo, si es una continuidad o fruto de una transformación ocurrida por factores nuevos. Hay en efecto problemas que pueden superar la duración de un período de gobierno y exigen, en consecuencia, soluciones sostenibles a través de varias administraciones. El tiempo es entonces no solo la base cronológica del registro oficial de los problemas sino el conjunto de sus circunstancias determinantes. El tiempo puede orientar acerca de su causalidad en tanto se relaciona con otros hechos que ocurren en la vida de las comunidades.

El medio: es el conjunto de recursos e instrumentos físicos, técnicos, humanos e institucionales con que se es el conjunto de recursos e instrumentos físicos, técnicos, humanos e institucionales con que se cuenta para la identificación de un problema. Se podría suponer que cada actor social posee determinados medios para identificar problemas, pero en el caso de los actores gubernamentales se debe contemplar el intercambio de medios para la identificación y representación social de los problemas que aquejen a la comunidad. En este sentido, los problemas se identifican de acuerdo a los medios de conocimiento que posea una sociedad:

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Conocimiento empírico del problema: cuando los actores sociales identifican por

experiencia directa tanto las causas como los efectos de situaciones críticas. Sus vivencias

y su visión sobre una situación marca una tendencia de causas, efectos y respuestas de

singular importancia.

Conocimiento técnico del problema: cuando algunos actores sociales identifican las

causas y efectos de un problema mediante su estudio previo y específico basado en

herramientas aún en desarrollo o pre-científicas.

Conocimiento científico del problema: cuando pocos actores sociales identifican las

causas y efectos de un problema mediante la aplicación de investigaciones altamente

desarrolladas las cuales proporcionan imparcialidad y seriedad en su manejo. Estudios de

centros de investigación, Universidades o investigadores que aportan evidencias sobre el

hecho que se considera.

Conocimiento estadístico del problema: cuando actores sociales identifican las causas y

efectos de problemas sociales a partir de los resultados técnicos y estadísticos en

aplicación a una realidad específica. Las fuentes estadísticas nacionales o locales como

por ejemplo los diarios de consulta de los hospitales, las actas de defunción, los registros

de condiciones ambientales, las encuestas de calidad de vida entre otros.

Tipo de Conocimiento

 

Modalidades

EMPIRICO

Observación o experiencia directa:

conocimiento de primera mano.

TECNICO

Estudios

específicos:

perfiles

situacionales, diagnósticos.

CIENTIFICO

Investigaciones

académicas

y

científicas.

ESTADISTICO

Resultados estadísticos: censos, proyecciones, estadísticas, encuestas.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

¿Cuándo un problema exige la acción del Estado?

Un problema exige acción o respuesta por parte del Estado cuando dicho problema incluido o no en la agenda- es evidentemente considerado prioritario porque impide o altera la satisfacción de necesidades humanas, y en consecuencia, representa alta demanda social y se califica como de interés general. La respuesta estatal de diversifica de acuerdo a las diferentes competencias o responsabilidades que poseen las distintas instancias mediante las cuales se pretende actuar en un sector específico (salud, educación, medio ambiente, comercio, etc.). Para ello, el nivel territorial de acción estatal debe estar muy bien definido y coordinado para el éxito de las alternativas puestas en ejecución.

Los Actores gubernamentales

Los actores gubernamentales son todos aquellos que hacen parte del Estado y se consideran como autoridades públicas e instancias competentes para identificar y resolver problemas sociales. Los funcionarios públicos y todo el sistema burocrático mediante el cual un Estado intenta intervenir en una sociedad, suponen igualmente un sistema de competencias (salud, educación, vivienda, ambiente, etc.) con la responsabilidad oficial de identificar problemas y soluciones. Estos actores cuentan con legitimidad e institucionalidad normativa que sustenta sus actuaciones y les habilita para ejercer autoridad pública. También se consideran actores gubernamentales los concejos, asambleas y demás instancias de carácter parlamentario cuya tarea de legislar y hacer normas es vital para la identificación y solución de problemas.

De acuerdo a la estructura y organización funcional que posea un Estado, los actores gubernamentales -en los diferentes niveles territoriales: nacionales, intermedios (departamentales, provinciales, regionales) y locales (municpales)- deben tener claridad sobre el alcance de sus competencias y responsabilidades directas para afrontar técnica, presupuestal y financieramente el abordaje de sus problemas y dar respuestas no sólo pertinentes sino viables y sostenibles a las demandas sociales.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Los Actores no gubernamentales

Los actores no gubernamentales son todos aquellos que sin ejercer autoridad pública ni ejecutar directamente acciones estatales, hacen parte de la organización de la sociedad en representación de diversos intereses. Entre ellos se encuentran: Partidos políticos, gremios económicos, organizaciones religiosas, comunitarias, instituciones educativas, Ong, grupos de presión, y demás miembros de la denominada sociedad civil.

Como es evidente, la diversidad de actores sociales implica igualmente diversidad de problemas sociales. Cada actor identifica una situación como “problema” según sus intereses y necesidades. Articular las visiones en busca de una visión común, es uno de los retos más importantes en el proceso de formulación participativa de PPS y una tarea constante en la implementación y evaluación de las mismas.

Diagrama 8

Interacción entre los Actores en la identificación y definición del problema

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

NIVEL GENERAL O CONTEXTO: Locales o Supralocales NIVEL EXTRA-INSTITUCIONAL: Comunidad, destinatarios de las PPS NIVEL
NIVEL GENERAL O CONTEXTO: Locales o Supralocales
NIVEL EXTRA-INSTITUCIONAL:
Comunidad, destinatarios de las PPS
NIVEL INTRA-INSTITUCIONAL:
Alcalde y equipo de gobierno
Funcionarios
Acciones a seguir
en la identificación de
problemas
Convocatoria Interna:
Convocatoria Abierta:
Trabajo en equipo con la
Trabajo en equipo con la
¿Qué es
lo primero que debo hacer para
administración
identificar situaciones problema?
comunidad
identificar situaciones problema? comunidad Obtener información sobre la situación problema que genera

Obtener información sobre la situación problema que genera una demanda o presión social.

¿De dónde obtengo la información?

o presión social. ¿De dónde obtengo la información? Fuentes Directas: - Personas, habitantes, comunidad

Fuentes Directas:

- Personas, habitantes, comunidad afectada por el problema o situación.

¿Qué hacer?

Visitar el lugar

Hablar con los afectados, conocerlos y conocer sus demandas

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Realizar registros de la visita (fotográficos, fílmicos, escritos, etc.)

Tomar testimonios (distintas versiones y percepciones)

Preguntar cuál seria para ellos la solución

Convocar a eventos colectivos para la identificación y análisis de problemas sentidos y prioritarios.

y análisis de problemas sentidos y prioritarios. Fuentes Indirectas: - Personas, habitantes, comunidad que

Fuentes Indirectas:

- Personas, habitantes, comunidad que sin padecer del problema posee un buen conocimiento de la situación problema. ¿Qué hacer?

Analizar el posible interés de quienes están ofreciendo la información

Analizar el grado de documentación que poseen

Preguntar cuál sería para ellos la solución

- Medios de Comunicación ¿Qué hacer?

Establecer contacto con los medios de comunicación que pueden incidir en la emisión de

las noticias.

Verificar el carácter de las fuentes de información que utilizan los medios

- Instancias Oficiales o Gubernamentales

Establecer diálogo con las autoridades públicas de orden local y supralocal sobre la

situación problema.

Solicitar cooperación y acción de acciones interinstitucionales.

¿Para qué obtengo la información?

Obtener una primera visión lo más clara posible sobre la situación problema.

No tomar decisiones sin información básica y fundamental.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Poder pensar rápidamente y actuar con cautela y acierto.

Trabajar y analizar con el equipo la situación (alcalde, equipo de gobierno y demás funcionarios).

Definir un plan de acción inmediato con tareas responsabilidades y tiempos.

Decidir si se incluye en la agenda pública de gobierno.

Complementar la visión comunitaria.

Servir de base para el diálogo entre actores.

Son herramientas útiles para el trabajo conjunto entre actores en el paso de definición y selección de los problemas prioritarios, técnicas como el árbol de problemas donde el tronco es el problema que se puede definir y redefinir varias veces hasta lograr su mejor denominación, dónde las raíces son las causas y el follaje ( hojas y ramas) las consecuencias, proponemos una adición, los nubarrones los obstáculos para resolver el problema, y los soles las oportunidades y opciones concretas que desde la legislación la normatividad, las instituciones o la comunidad favorecerían la resolución del problema identificado. Esta técnica facilita la visualización de los problemas, es de fácil comprensión y exige una análisis y discusión importante para llegar a definir de la manera más adecuada y consensuada el o los problemas. Igualmente la cartografía, de los problemas (hacer mapas) en el municipio donde se ubican los problemas, su magnitud y distribución pueden aportar elementos de análisis estimulando el diálogo productivo y la participación de todos los involucrados en la tarea. Los dibujos, las representaciones pictóricas, las fotos y los esquemas son formas sencillas y prácticas para desarrollar el análisis de los problemas donde se logra recoger tanto las evidencias empíricas como las técnicas, estadísticas y científicas. En consecuencia es necesario planear esta labor de manera cuidadosa y designar personas que se encarguen de manera competente del tema y de su síntesis (o sea de sistematización de los acuerdos). 23

En definitiva, las anteriores acciones conducen a lograr una clara identificación del problema con el fin de empezar a plantear objetivos de la política, alternativas y opciones de solución.

B. SELECCIONAR ALTERNATIVAS Y OPCIONES
B. SELECCIONAR ALTERNATIVAS Y OPCIONES

23 Sugerimos revisar vía electrónica o impresa, múltiples publicaciones existentes sobre técnicas participativas de diagnóstico, ejemplo diagnóstico rural rápido, de problematización y animación comunitaria, como por ejemplo el Curso de empoderamiento y participación social de OPS/OMS, o del Instituto de Desarrollo Rural, y de evaluación participativa de la Agencia Canadiense del Desarrollo, o de la Agencia de Cooperación Alemana. La amplia bibliografía sobre técnicas participativas podrá facilitar su trabajo y sobre todo el diálogo fluido y sencillo con los actores locales.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

El análisis de alternativas y su posterior selección consiste básicamente en identificar opciones que reflejen los verdaderos y diversos intereses de los actores, valorar sus posibilidades de llevarlas a la práctica no sólo desde el punto de vista técnico (viabilidad técnica) sino también político (viabilidad política).

Propuesta de acciones a seguir en la selección de alternativas

¿Cómo identificar y formular alternativas?

Es importante tener en cuenta dos condiciones en este momento los “Qués” y los “Cómos”:

en este momento los “ Qués ” y los “ Cómos ”: ¿Qué cambiar? ¿Cómo cambiarlo?

¿Qué cambiar?

los “ Qués ” y los “ Cómos ”: ¿Qué cambiar? ¿Cómo cambiarlo?  Tener la

¿Cómo cambiarlo?

Tener la mayor claridad posible sobre la situación problema que se quiere modificar (se trabaja en el anterior paso).

Identificar los medios posibles para la solución o disolución de la situación problema.

Identificar lo qué se tiene y cómo opera actualmente.

Identificar las potencialidades y las alternativas que se han venido dando al problema.

Identificar los pasaos para llegar a la situación deseada.

Las alternativas se formulan y se construyen -desde la perspectiva de esta Guía- cuando existe consenso

entre los actores sobre las posibles soluciones del problema.

Se sugiere en este sentido plantear opciones claras y comprensivas que respondan a los intereses y que puedan ser valoradas conjuntamente a la luz de diferentes criterios.

¿A qué medios puedo recurrir para solucionar el problema?

¿A qué medios puedo recurrir para solucionar el problema? Fuentes de Ayuda Local: Origen   Tipo

Fuentes de Ayuda Local:

Origen

 

Tipo

 

Recursos presupuestales y financieros

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Gubernamentales

Infraestructura física

Capacidad operativa y logística

Personal capacitado disponible

No Gubernamentales

Recursos de cooperación local

Redes sociales comunitarias

Redes institucionales

Ong´s de acción voluntaria

Redes institucionales  Ong´s de acción voluntaria Fuentes de Ayuda Supra Local: Origen Tipo

Fuentes de Ayuda Supra Local:

Origen

Tipo

Gubernamentales

Recursos presupuestales y financieros de otro nivel territorial (región, departamento, provincia, nación)

Infraestructura física móvil.

Capacidad cooperativa y logística

Personal externo, especialistas, técnicos.

No Gubernamentales

Recursos de cooperación nacional e internacional

Ong´s nacionales e internacionales

Redes de cooperación

Fondos de Inversión privada

¿Qué criterios puedo utilizar para seleccionar la o las opciones?

Los criterios son parámetros que ayudan a la toma de decisiones sobre alternativas potenciales o posibles

para lograr mayor certeza y menor incertidumbre sobre la mejor opción.

Se sugiere, luego de la formulación de posibles alternativas, que todos los actores conjuntamente:

Evalúen cada una de ella a la luz de criterios que pueden ser los derechos humanos, los objetivos

de desarrollo del milenio, los determinantes sociales de la salud, los cambios deseados por la

población para mejorar su bienestar y el valor público.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Le asignen un valor a cada una, es decir; de acuerdo a las convenciones más apropiadas a la problemática o al tipo de política de que se trate, otorgarle una “puntuación” que permita la posterior comparación.

Evalúen los puntajes asignados en cada opción.

Elijan y decidan con base en el consenso sobre aquella alternativa óptima.

La siguiente matriz 24 puede resultar de gran ayuda para concretar los pasos descritos anteriormente: allí se detallan algunos criterios posibles de utilizar frente a las Políticas Públicas Saludables así como el tipo de convenciones de puntuación sugeridas.

Tabla 3.Matriz de Análisis de Alternativas

sugeridas. Tabla 3.Matriz de Análisis de Alternativas Criterios Alternativas Alternativa 1 Alternativa 2

Criterios

Alternativas

Alternativa 1

Alternativa 2

Alternativa 3

Alternativa 4

Garantiza relación y coherencia con un modelo metodológico interactivo

Garantiza relación y coherencia con un modelo metodológico iterativo

Permite la participación responsable y organizada de los actores

Posibilidad de

interinstitucional e intergubernamental

cooperación

Contribuye a la inclusión de los actores involucrados en el proceso

Plantea condiciones de sostenibilidad en el tiempo

Es innovadora

Genera valor público

Aporta a la concreción de los ODM

Aporta al ejercicio real

de los derechos

24 La matriz se inspira en las clásicas matrices de análisis de alternativas utilizadas generalmente en la gestión de programas y proyectos por distintos grupos o actores involucrados.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

humanos

Disminuye las condiciones injustas y evitables que condicionan la vida digna y la salud de las comunidades.

Fortalecen la participación social, estimulan el desarrollo de pactos sociales y el compromiso de todos los actores sociales.

Facilita

la

coordinación

y

el

trabajo

intersectorial.

 

Contamos con información o fuentes de información que nos permita medir su progreso.

Valoración total o puntaje

 

Se sugieren las siguientes convenciones de puntación:

Tipo 1

Tipo 2

Valoración

+

+ +

3

Muy buena o ventajosa

+

+

2

Medianamente buena o ventajosa

+

1

Escasamente buena o ventajosa

Los anteriores criterios no descartan la utilización de otros medios y técnicas de análisis necesarios e igualmente importantes para la toma de decisión como por ejemplos: estudios de costos (financieros, presupuestales, institucionales, etc.).

C. IMPLEMENTAR LA OPCIÓN
C. IMPLEMENTAR LA OPCIÓN

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Generalmente se asume que la implementación es la parte sencilla del ciclo de las políticas públicas quitándose en muchas oportunidades importancia y valor a este momento particular. La idea generalizada ha sido y sigue siendo, aplicar, ejecutar un diseño acordado, descuidando que la implementación de una política es tan importante como la forma en que se elabora, pues constituye la oportunidad de agregarle valor a la política, porque en gran medida, los resultados e impactos esperados dependerán del alcance y características de la implementación.

De este modo, la Guía asume que ambos momentos (elaboración implementación) pueden responder a las condiciones interactivas/iterativas ya detalladas, incluyendo diversidad de actores y contemplando procesos administrativos u organizacionales orientados hacia la búsqueda de gobernabilidad y descentralización del poder contenido en las políticas.

En este sentido, la implementación tiene un carácter gerencial y estratégico 25 particular en la medida en que implica reflexión y acción para la puesta en marcha de las políticas. Desde esta perspectiva (gerencial y estratégica de la implementación) que supera la mirada tradicional basada principalmente en ejecutar y controlar, la Guía propone condiciones para una “implementación adaptativa 26 , una implementación en red, donde la experimentación y el aprendizaje adquieren especial relevancia.

¿Qué debo tener en cuenta para garantizar una adecuada implementación de políticas públicas saludables a nivel local?

El carácter, tipo e intereses de las organizaciones y entidades que estarán involucradas.

Los diferentes intereses y posibles conflictos entre los actores (gubernamentales y no gubernamentales).

Que los resultados esperados pueden desviarse durante la implementación problemas en las organizaciones, conflictos de intereses y falta de acuerdo / consenso entre los actores.

25 Se asume la propuesta en esta Guía de Roberto Martínez Nogueira planteada en el texto: “Desafíos estratégicos en la implementación de políticas y programas sociales: provisión, participación y coordinación”. Indes, BID. Washington 2005.

26 La idea de “implementación adaptativa” está propuesta por José Sulbrant a partir del concepto de gestión adapatativa y significa que las opciones deben irse ajustando a los cambios que ocurran y las nuevas medidas que se instauran.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Que la implementación desde esta perspectiva- es un proceso abierto (posibilidad de iterar) y por tanto pueden surgir nuevos problemas o situaciones no previstas o visualizadas con anterioridad.

Que la flexibilidad y la adaptabilidad son condiciones fundamentales en un proceso de implementación de políticas.

Que siempre se genera algún tipo de aprendizaje, por tanto es imprescindible saberlo identificar, sistematizar y socializar con los actores.

Que la mayor cercanía y proximidad a los problemas puede ayudar en los resultados de la implementación.

Que la fluida comunicación (entre actores, entidades, organizaciones) interna y externa es clave y esencial en un proceso de implementación.

Se sugiere en esta Guía completar las siguientes matrices a fin obtener más claridad sobre el proceso de implementación:

Tabla 4 Matriz de Aportes e Intereses de los Actores

Actores

Aportes al proceso

Intereses en el proceso

Actor 1

   

Actor 2

   

Actor 3

   

Actor 4

   

Actor 5

   

Tabla 5. Matriz de Caracterización del Proceso de Implementación

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Dinámicas

Obstáculos / Limitaciones

Aprendizajes

Organizacionales

   

Interorganizacionales

e

   

intergubernamentales

Comunicativas

   

Participativas

   

Contextuales, externas o del medio

   

En esta fase debe tenerse en cuanta que la implementación de una o varias opciones impacta en la

organización y dinámica de las organizaciones que tal vez será necesario introducir cambios en la

forma de operar o de intervenir que tradicionalmente se ha hecho. La lógica sectorial puede ser un

tropiezo que debe vencerse a través de un acuerdo de acciones y una sinergia de competencias. Si

seguimos asumiendo los problemas con las viejas acciones poco podremos lograra más aun si estas

acciones no son los suficientemente eficientes para la resolución de los mismos.

3.3.3 La Dimensión Territorial.

El actual contexto internacional y las realidades nacionales y subnacionales de los Estados

latinoamericanos, ponen al descubierto condiciones que afectan a los gobiernos locales, exigiéndoles

fuertes desafíos económicos, políticos e institucionales para enfrentar con mayor capacidad, la gestión

local de sus políticas públicas. La globalización, la internacionalización de la economía y los procesos de

apertura (externa) han vuelto a los Estados cada vez más vulnerables a los acontecimientos externos,

afectando de manera considerable sus capacidades institucionales.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Por otra parte, el proceso de descentralización político, administrativo y financiero emprendido (apertura interna), ha asignado a lo local un rol fundamental en la estructura del Estado y en el cumplimiento de los compromisos de éste para con la ciudadanía. Igualmente, en el nivel local se ha materializado la posibilidad de participación activa y responsable de la comunidad, quien en su interrelación directa y organizada con la administración puede contribuir a su desarrollo.

Si el imperativo es asumir condiciones de competitividad, productividad e integración (consecuencias de la apertura externa: la globalización), modernizar al estado y ordenar el territorio (consecuencias de la apertura interna: la descentralización), necesariamente deben pensarse, concebirse e implementarse políticas públicas desde lo local que fortalezcan las instituciones legalmente constituidas y que posibiliten avanzar en la construcción de entidades territoriales autosostenibles y autoras de su propio futuro (MONTEOLIVA, A, 2005: 2)

El siguiente esquema (Diagrama No. 9) sintetiza esta situación.

Ahora bien, en páginas anteriores se definió al territorio como aquel espacio físico geográfico sobre le cual se construyen y generan identidades y por tanto; la base material y física de la gestión de políticas en todas sus fases. En ese sentido, esta Guía propone tener en cuenta la dimensión territorial a la hora de elaborar, implementar o evaluar políticas públicas saludables pues es el territorio entre otros factores- el que posibilita caracterizar los contextos y dimensionar potencialidades o limitaciones de la gestión de políticas.

Sugerimos entonces, tener en cuenta el cuerpo de preguntas orientadoras enfocadas a la dimensión territorial que encontrara en la sección 3.6 a fin de ser discutidas y analizadas por los actores involucrados en el proceso de gestión de políticas públicas saludables.

Es importante tener en cuenta en este ejercicio que el territorio en sus diferentes niveles expresiones urbano, rural, región, ciudad- cuenta con una serie de atributos 27 que es imprescindible conocer, analizar y dimensionar.

27 Los atributos del territorio están constituidos por el mismo suelo y las diferentes, construcciones, clasificaciones, adaptaciones y dotaciones desarrolladas por el hombre para su uso, apropiación y distribución, entre otros: la vivienda, las instalaciones productivas, el trasporte, los servicios y el espacio público. MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (2004) Guía Metodológica No 2 : Elementos poblacionales para el Ordenamiento Territorial (página 10).

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Diagrama 9: Dimensión Territorial

Relación entre Estados GLOBAL APERTURA Globalización NACIONAL GOBERNABILIDAD APERTURA LOCAL Descentralización
Relación entre Estados
GLOBAL
APERTURA
Globalización
NACIONAL
GOBERNABILIDAD
APERTURA
LOCAL
Descentralización
INTERNA
Municipios
Relación entre Estado y Sociedad
Territorio: construcción social y ámbito
físico geográfico
entre Estado y Sociedad Territorio: construcción social y ámbito físico geográfico Políticas Públicas Saludables
entre Estado y Sociedad Territorio: construcción social y ámbito físico geográfico Políticas Públicas Saludables
Políticas Públicas Saludables
Políticas Públicas
Saludables
entre Estado y Sociedad Territorio: construcción social y ámbito físico geográfico Políticas Públicas Saludables

El siguiente gráfico, planteado en la Guía Metodológica No.2 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial de Colombia, articula la relación entre el territorio, sus atributos con la población y

las dimensiones del desarrollo:

ATRIBUTOS DEL

TERRITORIO

Vivienda

Unidades Productivas

i

i

li

POBLACION

Grupos étnicos

ARTICULACIONES
ARTICULACIONES

TERRITORIO

Ciudad

DIMENSIONES

DEL

DESARROLLO

Política

Social

Ejemplo 1: La adecuada localización de las actividades sobre el territorio, la dotación de servicios

públicos y las facilidades de movilidad condicionan la productividad y la calidad de vida. (Atributos: uso

del suelo, servicios públicos, infraestructura de trasporte. Dimensiones: económica y social. Atributos

Poblacionales: los comportamientos de movilidad de la población condicionan la distribución de la

actividad económica y a su vez está condicionada por el sistema de transporte).

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Ejemplo 2: La equidad en la distribución del suelo, bienes y servicios territoriales conduce a la disminución de la pobreza. (Atributos: suelo, equipamientos, infraestructuras. Dimensión: social, la pobreza). (Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo territorial, 2004: 11)

Sugerimos finalmente en esta Guía, que como parte del trabajo local que los mandatarios y la sociedad realicen, se complemente el gráfico expuesto, con base en la realidad concreta del municipio, con el fin de encontrar las relaciones entre los 4 componentes que sin duda aportará mayor comprensión y conocimiento del territorio en que se desarrollan e impulsan las políticas públicas saludables:

ATRIBUTOS DEL

TERRITORIO

Vivienda

Unidades Productivas

Servicios Públicos

POBLACION

Grupos étnicos

ARTICULACIONES
ARTICULACIONES

TERRITORIO

Municipio

Ciudad

DIMENSIONES DEL DESARROLLO

Política

Social

Económica

3.4

PLAN OPERATIVO GENERAL

PARA LA FORMULACIÓN PARTICIPATIVA DE LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS SALUDABLES

MOMENTOS

FASES

ACTIVIDADES

 

PRODUCTOS

 

1. Caracterización del contexto, de la población y el problema que se pretende intervenir con la Política Pública Saludable.

Búsqueda y compilación de información mediante estudios previos, datos existentes y diagnósticos rigurosamente desarrollados.

Diagnóstico sociodemográfico del problema o conjunto de problemas relacionados con el evento a intervenir mediante la Política su red causal, la población más afectada, los actores relacionados con las respuestas al problema y sus

I Momento

Procesamiento de la información.

Síntesis de la información y primer análisis de la misma concretando el problema o conjunto de problemas, sus causas y efectos, además de oferta actual para resolver el problema, los obstáculos en la respuesta.

competencias

en el orden local y

PREPARATORIA

regional.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Ampliar con guía de

2.

Identificación, caracterización y

Definición operacional de términos:

Perfil de caracterización de los actores relevantes involucrados.

Directorios de actores relevantes.

preguntas orientadoras

selección de actores relevantes involucrados con el tema objeto de la PPS en el ámbito local o

actores interesados, actores relevantes y actores relevantes involucrados. (Ver técnicas para la selección de actores)

Mapas de actores ubicados

para momento preparatoria numeral

3.5

regional.

Definición del procedimiento de contacto y datos a recolectar para el análisis del accionar de los actores, sus intereses y

geográficamente

cobertura en la zona.

por su acción y

(ver diagrama 11,12 y 13)

competencias con el tema central objeto de la política.

Depuración o afinamiento de la lista de actores según:

Competencias ejemplo de intervención directa, generación de políticas y normas.

Categoría o tipo de actor, ejemplo:

público, privado, organización comunitaria, agencia de cooperación, ONG.

Ámbito de su accionar: ejemplo, local, regional, nacional, internacional con acción local o nacional.

3.

Validación de los directorios de

Consulta con expertos.

Directorio acordado ampliado y validado de actores a convocar.

actores relacionados e involucrados con la Política Pública Saludable a formular.

Consulta con funcionarios públicos obligados a una respuesta a los problemas

o

problema que se trata en el ámbito local

 
 

o

regional.

Consulta con grupos comunitarios organizados y aliados al problema que se desea intervenir.

Depuración final de directorios para la convocatoria.

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

 

4.

Preparación de materiales de

Revisión y síntesis de la información técnica o científica sobre los problemas a intervenir con la política.

Revisión de las Convenciones Internacionales, acuerdos y la normatividad que apoya la solución del problema o que sustenta su intervención mediante acciones políticas y operativas. Ejemplo convención de Derechos Humanos, acuerdos nacionales e internacionales sobre el tema o los grupos poblacionales afectados por el problema que se quiere intervenir, políticas y normas nacionales , regionales o locales que apoyan la respuesta efectiva al o a los problemas a intervenir mediante la política.

Síntesis explicativa y muy sencilla que contenga problemas, causas y efectos- según la información disponible.

Compilación de convenciones internacionales de derechos o normas que instan a la resolución el problema a intervenir o ala protección de las poblaciones afectadas por el problema.

Continúa Momento Preparatoria

apoyo a la cualificación de actores y su participación.

Definición de EJES de trabajo operativo en los eventos participativos desde:

o

la Promoción de la salud y sus áreas operativas.

o

los ODM ( Objetivos de desarrollo del milenio)

 

o

los Derechos humanos.

5.

Preparación del diseño operativo

Revisión de métodos y técnicas participativas mas adecuadas para la problematización, diálogo y acuerdos Ejm: la lluvia de ideas, el árbol de problemas, el árbol de soluciones son técnicas que favorecen el diálogo, en tanto son sencillas, gráficas y permiten la participación y el acuerdo de múltiples actores.

Elaboración de un manual básico de desarrollo de los eventos participativos para los facilitadotes o coordinadores de estas sesiones y para los relatores que deben recoger los acuerdos fuente esencial para la redacción del documento de política.

Manual para el desarrollo de los eventos colectivos dirigido a facilitadores/ras relatores/ras.

(Anexo - Un ejemplo que pude servir de guía)

de los eventos colectivos participativos de trabajo conjunto (talleres con actores)

 

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

Continua Momento

6.

Selección y preparación de

Selección de facilitadores y facilitadoras con experiencia y alto grado de comprensión y aceptación de las metodologías participativas.

Facilitadotes y relatores capacitados y apropiados de la metodología y los productos a lograr que son:

o

preparatoria

facilitadoras/res y relatores que conducirán en proceso colectivo de trabajo participativo con los actores

Encuentro de capacitación y simulacro de trabajo para aclarar dudas sobre la base del manual parar facilitadotes y relatores.

 

Problemas correctamente definidos con su red causal ( causas efectos y población afectada)

 

o

Alternativas posibles

II

7. Convocatoria

   

FORMULACIÓN DE LINEAMIENTOS DE POLÍTICA SOCIAL CON ACTORES.

Convocatoria directa a los actores políticos, sociales y del sector privado.

Claridad sobre el lugar, horario y productos esperados en los encuentros participativos, confirmación de los asistentes para planear arreglos logísticas y de materiales a emplear.

8. Desarrollo de los EVENTOS

Momento de Inducción e inserción al proceso.

Momento de problematización.

Evaluación de las jornadas de trabajo desde la perspectiva de los actores.

Acuerdos en cada momento del proceso.

COLECTIVOS de construcción participativa de la PPS con actores relevantes involucrados.

Momento de definición de objetivos base para la acción e intervención.

 

Momento de definición de cursos de acción y alternativas.

 

Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.

III

9. Sistematización de los eventos colectivos- participativos de diseño de la PPS.

Revisión de las diferentes relatorías con participación de relatores, facilitadotes y coordinadores del proceso.

Síntesis coherente de las relatorías - comentarios sobre los productos-

Relatoría general de los eventos y sus participantes.

Síntesis de los acuerdos sobre problemas prioritarios a intervenir, sus causas, efectos, población objetivo y actores responsables en la labor.

Lineamientos de la política:

SÍNTESIS Y DEVOLUCIÓN DE

RESULTADOS