CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 66001 23 33 000 2016 00302 01 (2895-18)
Actor: NORBY FLÓREZ RÍOS
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO DE PRESTACIONES
SOCIALES DEL MAGISTERIO - DEPARTAMENTO DE RISARALDA
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia proferida
el 28 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual denegó
las pretensiones de la demanda.
 
1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Las pretensiones

 
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el
artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el
señor Norby Flórez Ríos formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en
orden a que se declare la nulidad del Oficio 21091 del 13 de noviembre de 2015, expedido por la
Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, mediante el cual se negó el
reconocimiento y pago de los intereses de mora por el pago tardío del retroactivo que surgió a
causa de la nivelación y homologación salarial.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar al

Ministerio de Educación Nacional, departamento de Risaralda, Secretaría de Educación
departamental, a reconocer y pagar los intereses moratorios por el desembolso tardío de la
homologación y nivelación salarial, los cuales deben ser liquidados a la tasa del interés bancario
corriente, por períodos de treinta días, una vez ocurrido el incumplimiento; ii) liquidar y pagar los
intereses reclamados, con base en el capital neto cancelado, sin incluir el valor que se reconoció
por concepto de indexación salarial; iii) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del
artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; iv)
disponer el pago de los intereses moratorios en los términos ordenados por el artículo 192 ibidem;
v) condenar en costas a la entidad demandada, en caso de que presente oposición a las
pretensiones de la demanda.

1.1.2. Hechos
Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes:

i) El señor Norby Flórez Ríos prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del departamento
de Risaralda, en calidad de personal administrativo.

ii) El Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 2480 del 12 de julio de 1995, con
miras a dar cumplimiento a la Ley 60 de 1993, en el sentido de certificar al departamento de
Risaralda, para la administración del servicio educativo.

iii) Producto de lo anterior, se transfirió el personal administrativo del servicio educativo nacional, a
las plantas de personal de las entidades territoriales, con iguales cargos, códigos y salarios que
traían desde la Nación; sin embargo, no se tuvo en cuenta que, en la mayoría de los casos, el
personal administrativo del orden territorial tenía un nivel salarial superior al personal del orden
nacional.

iv) A partir de lo expuesto, se generó la obligación en las entidades del orden nacional, que entregó
el personal, y del orden territorial, que lo recibió, de realizar la homologación de cargos y la
nivelación salarial correspondiente, desde el momento en que se produjo el traslado y, por ende,
desde esa fecha, la demandante debió recibir la diferencia salarial correspondiente.

v) Pese a lo anterior, al momento en que se produjo el traslado, el personal administrativo

incorporado no fue homologado y nivelado salarialmente, respecto de los cargos pares del nivel
territorial.

vi) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1607 del 9 de
diciembre de 2004 indicó que las entidades territoriales debían realizar la nivelación salarial y
aseguró que la diferencia del mayor valor debía ser asumida por la Nación.

vii) El departamento de Risaralda expidió el Decreto 0258 del 2 de marzo de 2005 con el propósito
de homologar y nivelar los cargos administrativos de la Secretaría de Educación.

viii) La Secretaría de Educación le solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación

parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial con el propósito de salvaguardar el
derecho a la igualdad, lo que fue aprobado mediante concepto jurídico del 30 de junio de 2010.

ix) A través del Decreto 0986 del 31 de agosto de 2010 se modificó el Decreto 0259 de marzo de
2005 por medio del cual se produjo la homologación y nivelación de cargos.
x) Mediante el Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010 se asignó la denominación de código,
grado y asignación salarial a la planta de personal homologado y tal decisión fue modificada por el
Decreto 0990 del 31 de octubre de 2011.

xi) Por medio del Oficio 2011EE187 del 3 de enero de 2011 el Ministerio de Educación aprobó la
liquidación de la deuda correspondiente al ajuste de la homologación y nivelación salarial.
xii) Por virtud de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, el Ministerio de Educación, a
través de la Secretaría de Educación departamental, reconoció y ordenó el pago del retroactivo por
concepto de homologación y nivelación salarial a favor de la demandante y, en ella, se indicó
expresamente que la fecha en que se constituyó la obligación fue en el año 1997.

xiii) El anterior acto se modificó y adicionó por medio de la Resolución 1384 del 5 de septiembre de
2013, en lo que respecta a los valores relativos a servicios personales, contribuciones inherentes a
nóminas, indexación y deuda total del personal administrativo.

xiv) Aunque en el artículo primero de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 se afirmó
que el pago corresponde a los años 1997 a 2009, en realidad, la gran parte de personal se
transfirió a la planta departamental desde el año 1996.

xv) El hecho anterior implica que la obligación de reconocer la homologación salarial inició desde el
mes de enero de 1996, producto de la expedición de la Resolución 2480 del 12 de julio de 1995,
por la cual se transfirió el personal administrativo, y hasta el 31 de diciembre de 2009, como lo
indicó la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012; sin embargo, el período a cancelar entre
los beneficiarios varía atendiendo la fecha de ingreso, retiro o prescripción y, en el caso del
accionante, el lapso comprende desde 1996 hasta 2009.

xvi) De acuerdo con la constancia expedida por la Secretaría de Educación, el retroactivo salarial
se pagó a la demandante en enero de 2013, es decir, que este se hizo en forma extemporánea.

xvii) La obligación del pago de nivelación salarial debió realizarse en idéntica fecha del pago del
salario, por lo que la tardanza al respecto genera intereses moratorios al tenor de lo dispuesto en el
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

xviii) El demandante formuló, ante la Secretaría de Educación del departamento, una solicitud
orientada a que se reconocieran los intereses moratorios causados por la tardanza en el pago de
su nivelación salarial y, con ello, interrumpió el fenómeno prescriptivo.

xix) El 13 de noviembre de 2015, la Secretaría de Educación expidió el oficio 21091, mediante el

cual resolvió, en forma desfavorable, la petición anterior; ese acto se le notificó el 1 de diciembre
de 2015, y su contenido comporta una ilegalidad, en cuanto no se informó al peticionario los
recursos que contra él procedían.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209, 350 de la Constitución
Política; 1608, numerales 1 y 2, 1617 y 1649 del Código Civil y 177 del Código Contencioso
Administrativo.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes

argumentos:
i) La homologación es un procedimiento mediante el cual se comparan las funciones y requisitos de
un empleo existente en una planta de personal, para encontrar su empleo equivalente en la planta
receptora, en este caso, como resultado de la descentralización del servicio de educación.

ii) La entidad demandada realizó el proceso de homologación respectivo, en torno al empleo de la

demandante; sin embargo, al negar el reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos violó
la ley, en la medida en que pretendió equiparar los intereses a la indexación cuando ambos
provienen de una fuente distinta.

iii) En el empleador recae la obligación de pagar oportunamente los salarios a sus empleados y, en
caso de no cumplir su cometido, debe reconocer los intereses moratorios que surgen a causa de
tal tardanza.

iv) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1607 del 9 de
diciembre de 2004, indicó que las entidades territoriales, previo al proceso de homologación,
debían realizar la nivelación salarial, pues en virtud del principio de igualdad, debían recibir iguales
salarios a sus homólogos del nivel territorial; sin embargo, en el caso de la demandante, las
diferencias salariales no se pagaron en forma oportuna y, por ende, es viable reconocer los
intereses pretendidos, decisión que atiende los principios de igualdad y favorabilidad en la
aplicación de la condición más beneficiosa al empleado.

1.2. Contestación de la demanda

El ente territorial demandado, por conducto de apoderada, contestó la demanda 1 y se opuso a la

prosperidad de las pretensiones, porque cuando se produjo la homologación y nivelación salarial,
los recursos fueron pagados en forma oportuna a cada uno de sus beneficiarios. Además, precisó
las circunstancias que rodearon tal actuación administrativa, en los términos que se procede a
transcribir:

[…]
Ahora, es preciso advertir que la homologación y nivelación salarial quedó en firme una vez
se surtieron los recursos interpuestos contra el DECRETO 0258 DE 2005, es allí cuando se
presenta la figura de la homologación y nivelación salarial cuyos recursos fueron pagados
oportunamente a cada uno de sus beneficiarios.

[…] Por ser un proceso tan especial, el cual se surtió con el acompañamiento del Ministerio
de Educación Nacional y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con un sinnúmero de
aristas y contingencias, propias de un proceso de tal envergadura, al reconocer sumas de
dinero por concepto de emolumentos y lo que se éstos se derivan, el mismo se llevó a cabo
atendiendo todos y cada uno de los derechos aborales de los funcionarios, en donde se tuvo
en cuenta la diferencia de salarios y las sumas de dinero fueron debidamente indexadas.

[…]
Una vez realizado el ajuste al proceso plurimencionado, se expidió el Decreto 1062 del 29 de
septiembre de 2010 asignando denominación, código, grado, asignación mensual,
determinado en la planta de cargos homologada, siguiendo el Decreto 0990 del 31 de
octubre de 2011 que modificó el Decreto 1062 de fecha 29 de septiembre de 2010 para
concluir con la Resolución No. 1853 del 31 de diciembre de 2012 por lo cual se
reconoció y ordenó el pago de la deuda retroactiva por concepto de homologación y
1
Folios 51 a 63.
 nivelación salarial del personal administrativo Departamento de Risaralda, modificada
por la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013, en donde se consignaron uno a uno,
cédula a cédula, todos los valores a pagar a los beneficiarios del mencionado proceso.

Actos administrativos que se encuentran en firmes [sic], gozan de validez jurídica, por lo que
si alguno de los tantos beneficiarios consideraban que debían cancelárseles sumas
adicionales a las estipuladas, como por ejemplo intereses moratorios como los que solicita la
parte actora, así debieron haberlo hecho y en su debido momento, y no pretender revivir
términos caducos mediante un derecho de petición presentado en octubre del año 2015, a
pesar de que su situación se encuentra consolidada al estar en firme los actos de ajuste a la
homologación y nivelación salarial y surtiendo los efectos de ejecutoriedad.

Por último, la apoderada de la entidad propuso las excepciones de ineptitud de la demanda 2, falta
de competencia de la entidad territorial para decidir sobre la homologación y nivelación salarial,
inexistencia de los valores adeudados y prescripción.

1.3. La sentencia apelada

 
El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia proferida el 28 de febrero de 2018, 3
denegó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:

i) La homologación y nivelación salarial de los empleos administrativos de la Secretaría de

Educación departamental se produjo mediante Decreto 0258 del 2 de marzo de 2005 y, por virtud
de la Resolución 1853 del 31 de diciembre de 2012, se reconoció y ordenó el pago de la deuda por
concepto del retroactivo producto de esa nivelación; en particular, a favor del demandante, el valor
concedido comprendió el período de 1996 a 2009, respecto del cual se dispuso la indexación de
las sumas debidas.

ii) El accionante pretende el reconocimiento de los intereses moratorios producto del inoportuno
pago de los valores reconocidos por concepto de homologación y nivelación salarial y la entidad
resolvió, en forma desfavorable, tal petición.

iii) Al analizar el procedimiento que se tuvo que adelantar con miras a realizar el proceso de
homologación y nivelación en referencia, se puede constatar que el lapso que se empleó para ese
efecto fue razonable, tal como lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado.

iv) En el caso sub examine, la administración, consciente del término de duración del proceso
aludido, decidió reconocer la indexación de las sumas adeudadas a la accionante, con el propósito
de compensar la depreciación monetaria, debido a que no cumplió oportunamente con su
obligación; por ende, el reconocimiento de intereses moratorios pretendidos no es viable, en la
medida en que estos riñen con la indexación ya reconocida y pagada por la entidad,
incompatibilidad que ha sido materia de pronunciamiento por parte de la Corte Suprema de
Justicia, razón suficiente para no acceder a las súplicas del libelo.

1.4. El recurso de apelación

2
Porque el acto que se debió enjuiciar fue el que consolidó la situación del pago de la
homologación.
3
Folios 84 a 91.
El señor Norby Flórez Ríos, actuando por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, 4
que sustentó así:

i) Existe un error de interpretación, en la medida en que el proceso de homologación y nivelación

salarial y el consecuente pago de los valores resultantes de ese proceso no fue oportuno, pues
ocurrió alrededor de 16 años después de que se produjo el traslado de la planta de personal y tal
demora, necesariamente, conlleva el pago de los intereses pretendidos.

ii) La incompatibilidad entre indexación e intereses moratorios invocada por el a quo para negar las
pretensiones de la demanda, no es una figura que pueda aplicarse en el asunto bajo análisis,
comoquiera que una y otra no devienen de idéntica fuente; en efecto, la mora que se reclama, se
produce como una sanción al empleador por el pago inoportuno de la obligación, mientras que la
indexación resulta de la actualización del valor debido, con el fin de que no se pierda el poder
adquisitivo, producto de la devaluación.

iii) En el caso bajo estudio, la manera en que se deben resarcir los perjuicios causados al
demandante, producto del pago tardío de las diferencias que resultaron por el proceso de
homologación y nivelación salarial es pagando los intereses moratorios pretendidos, los cuales son
atribuibles al incumplimiento de obligaciones pecuniarias, sin importar que, en este caso, el deudor
sea una entidad de derecho público.

1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia

1.5.1. Parte demandante

El señor Norby Flórez Ríos, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar 5 y
reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

1.5.2. Parte demandada

La entidad demandada guardó silencio durante esta etapa procesal. 6

1.6. El Ministerio Público

El agente del ministerio público no rindió concepto. 7

2. Consideraciones

2.1. El problema jurídico

Se circunscribe a establecer si el demandante tiene o no derecho al reconocimiento y pago de los

4
Folios 93 a 102.
5
Folios 121 a 131.
6
Folio 132.
7
Folio 132.
intereses comerciales y/o moratorios respecto de las sumas otorgadas por concepto de retroactivo,
producto de la homologación y nivelación salarial.

2.2. Marco normativo

2.2.1. En torno a la homologación y nivelación salarial

A través de la Ley 43 de 1975, el legislador decidió «nacionaliza[r] la educación primaria y

secundaria que oficialmente v[enían] prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá,
los municipios, las intendencias y comisarias […]».

Ahora bien, con la expedición de la Constitución Política de 1991, en su artículo 356, se estableció
que el Gobierno Nacional fijaría los servicios a ser prestados por la Nación y las entidades
territoriales; de igual manera, debía determinar el situado fiscal, que comprendía «el porcentaje de
los ingresos corrientes de la Nación que ser[í]a cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los
Distritos Especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa, o a través
de los municipios, de los servicios que se les asignen».

En la aludida norma constitucional se determinó que los recursos del situado fiscal se destinarían
para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que
la ley señale.

Producto de tal previsión constitucional, se expidió la Ley 60 de 1993 8, en la que se dispuso la

descentralización del sector educativo9 y, de ese modo, empezó la desarticulación del proceso de
nacionalización que imperaba previamente para la prestación de ese servicio. En el parágrafo 10 del
artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los
departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de los diferentes artículos de esa
normativa, se dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos, a las entidades
del orden territorial.

Con base en lo anterior, las plantas de personal entrarían a hacer parte de la respectiva entidad
territorial y, para ello, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los
docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los
departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes
que venían incorporados, como a los que se vincularan con posterioridad, sería el establecido en la
Ley 91 de 198911.
8
«Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad
con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos
356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
9
En el artículo 16 literal «B. En educación» se fijaron las reglas para la descentralización de ese
servicio.
10
El parágrafo en cita ordenó: «En concordancia con la descentralización de la prestación de los
servicios públicos de salud y educación y las obligaciones correspondientes, señalados en la
presente ley, la Nación cederá a título gratuito a los departamentos, distritos y municipios los
derechos y obligaciones sobre la propiedad de los bienes muebles e inmuebles existentes a
la fecha de publicación de la presente ley destinados a la prestación de los servicios que
asuman las entidades territoriales».
11
Así se determinó en el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, en cuyo aparte pertinente, señaló: «El
régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se
Posterior a ello, se expidió la Ley 115 de 1994, denominada ley general de la educación, en cuyo
artículo 147 se determinó que la Nación y las entidades territoriales ejercerían la dirección y
administración de los servicios educativos estatales en los términos de la Ley 60 de 1993 y demás
que expida el legislador. Además, en su artículo 148 se fijaron las competencias de la Nación, de
manera específica, en aspectos relacionados con política y planeación, inspección y vigilancia, y
administración. En lo que respecta a la financiación de la educación estatal, se consagró que se
produciría con recursos del situado fiscal, más el aporte de los departamentos, los distritos y los
municipios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, lo que se consideraban un gasto
público social12.

A través del Acto Legislativo 1 de 2001, en su artículo 2, en reemplazo del denominado situado
fiscal, se creó el Sistema General de Participaciones, con el propósito de «atender los servicios a
cargo de [la nación, los departamentos, los distritos y los municipios] y a proveer los recursos para
financiar adecuadamente su prestación» y, en relación con los recursos que se destinarían para los
departamentos, distritos y municipios, se señaló que se daría prioridad a aquellos relacionados con
la salud y la educación preescolar, primaria, secundaria y media, entre otros, de modo que se
garantizara la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.

Más adelante, por medio de la Ley 715 de 2001 13, se determinaron las competencias tanto de la
Nación como de las entidades territoriales, en materia de educación 14, y a la primera de ellas se le
asignó, entre otras, la de distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones, destinados
a la cobertura de ese servicio. En dicha norma se estableció el procedimiento que se debía seguir
a efecto de incorporar las plantas de personal financiadas con recursos del Sistema General de
Participaciones, a las entidades territoriales, así:

Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de
esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los
planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.
Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles
educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su
vinculación sin solución de continuidad.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de
servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la
carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se
establezcan.

[…]
Artículo 37. Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los
administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la
Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años,
teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley.

Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos

de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del
incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas
vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989 y las prestaciones en ellas reconocidas
serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».
12
Tales previsiones se consagraron en los artículos 173 y 174 de la Ley 115 de 1994.
13
Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre
otros.
14
Establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 715 de 2001.
 Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad
territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos
para el ejercicio del cargo.

Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a

la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o
nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la
administración al traslado del mismo.

A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos

que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá
reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios
por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del
respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el
departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante el año
lectivo de 2002. Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles
los contratos a más tardar el 1° de febrero de 2002.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos

que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los
departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1° de noviembre de 2000,
demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan los requisitos del
cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año 2002.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos

que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios
por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del
respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán vinculados
durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y verificación de requisitos,
salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de
reorganización del sector educativo o de la entidad territorial. […]

La incorporación de las plantas de personal aludidas «suponía, de un lado, que los departamentos
debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con
los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta
no sólo el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado -que podían y pueden
diferir-, sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de
responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos
respectivos, para de esta manera determinar la remuneración, lo cual debió cumplirse dentro del
proceso de homologación»15.

Posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional emitió la Directiva 10 del 30 de junio de 2005,

con destino a los gobernadores, alcaldes y secretarios de educación, que tenía como propósito
absolver las inquietudes formuladas con relación a la viabilidad de la homologación de los
funcionarios administrativos del sector educativo y de la consecuente nivelación salarial que se
podía generar en las respectivas entidades territoriales y, para ello, fijó las directrices a tener en
cuenta para llevar a cabo ese proceso.

En relación con la retroactividad de la homologación y nivelación salarial, en forma concreta, en la

aludida directiva se estableció que para determinar la deuda era necesario que la entidad territorial
realizara un listado de las reclamaciones, indicando la fecha de cada una de ellas, y que la
retroactividad tan solo se concedería, en la medida en que el derecho no hubiera prescrito, según
15
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1607 del 9 de diciembre de
2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
lo consagrado en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal
Laboral. De igual manera, se determinó que la homologación y consecuente incorporación
conllevaría la nivelación salarial, lo cual se asumiría con recursos del Sistema General de
Participaciones, previa disponibilidad presupuestal, pero que si no existía disponibilidad, la Nación
se haría cargo; sin embargo, en caso de que la homologación e incorporación se hubiera realizado
contrariando el orden jurídico, el respectivo municipio debía responder por ello con sus recursos
propios. Y, en forma concreta, en torno a la deuda, se definió lo siguiente:

Para el reconocimiento de la deuda por parte de la Nación, la entidad territorial deberá enviar
a la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del MEN, la liquidación individual anualizada
de la deuda, el estudio técnico que sirvió de base para la nivelación y homologación,
realizado de conformidad con lo previsto en el numeral A.1 de la presente Directiva, y los
actos administrativos correspondientes mediante los cuales se hacen efectivas, todo lo
anterior debidamente certificado por el gobernador o alcalde y secretario de educación
respectivos.

En los casos de reconocimiento de deudas por decisiones de homologación que no hayan

seguido estrictamente los criterios legales, las entidades territoriales, con la debida
diligencia, acudirán al ejercicio de las acciones judiciales y administrativas procedentes en
aras de proteger los intereses del Estado (Nación, Departamento, Distrito o Municipio), de lo
cual informarán a este Ministerio en la misma oportunidad a la que se refiere el inciso
anterior.

2.2.2. En torno a los intereses comerciales y/o moratorios

El interés legal es un porcentaje, fijado por el legislador, para calcular el monto de la indemnización
en casos de mora, cuandoquiera que las partes no hubieran pactado una suma por ese concepto y,
de acuerdo con lo previsto en el artículo 1617 del Código Civil, se fijó en un 6% anual.

Entre tanto, en el Código de Comercio, en su artículo 884 se estableció el interés comercial, en el

equivalente a una y media veces el interés bancario corriente, el que debe ser empleado en casos
en que no se hubiere hecho ninguna estipulación convencional al respecto.

Adicionalmente, en el Estatuto Tributario, el interés moratorio se fijó en el equivalente a la tasa

efectiva de usura certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia, para el respectivo
mes de mora, tal como se determinó en su artículo 635.

Valga aclarar, además, que en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que respecta

al pago de las condenas judiciales impuestas a cargo de las autoridades públicas, en el artículo
192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció
que «las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o
que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la
respectiva sentencia o del auto»; no obstante, en caso de que transcurra un término superior a 3
meses, posteriores a la ejecutoria, sin que el interesado acuda a la entidad correspondiente a
hacer efectiva la condena o la orden dada en una conciliación, cesa la causación de los intereses
correspondientes, hasta cuando se presente la respectiva solicitud.

Ahora bien, para la determinación de los intereses moratorios en los casos previamente señalados
por el CPACA, en el artículo 195 ibidem se estableció que los que se causan desde la ejecutoria
corresponden a «una tasa equivalente al DTF», pero en caso de que venza el término de 10 meses
previsto en el inciso segundo del artículo 192 o el de 5 días señalado en el numeral 3 del aludido
artículo 195, sin que la entidad hubiera pagado el crédito reconocido judicialmente, el valor del
interés moratorio corresponderá al de la tasa comercial.

2.3. Hechos probados

De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente:

i) En julio de 2010,16 la directora de fortalecimiento de la gestión territorial del Ministerio de

Educación Nacional dirigió un oficio con destino a la Secretaría de Educación del departamento de
Risaralda, en el cual le expuso lo siguiente en torno al proceso de homologación de la planta
administrativa:

Mediante el oficio No 2006EE28292 de 21 de julio de 2006, el Ministerio de Educación

Nacional aprobó el estudio técnico de homologación de la planta administrativa inicialmente
remitido por la entidad territorial y suscrito por los funcionarios competentes, conforme a lo
establecido por la Resolución No 2117 de mayo de 2006, artículo 4.

[…]
Ahora bien, el presente concepto técnico autoriza exclusivamente la modificación a la
homologación y nivelación salarial de la planta administrativa del Departamento, es
decir, la ubicación de los beneficiarios del proceso que se encuentran activos en la planta, en
el cargo homologado con la nomenclatura de carrera ajustada conforme lo establece el
Decreto 785 del 2005, incorporados en la estructura salarial de la entidad territorial receptora
con su nueva asignación, por lo tanto, la Secretaría debe remitir la liquidación por los costos
retroactivos del proceso de homologación y nivelación salarial para la revisión y aprobación
por parte del MEN como requisito previo para que proceda a hacer efectivo el reconocimiento
y pago de la “deuda”17 por dicho proceso.

ii) El 27 de febrero de 2014, 18 la profesional universitaria de recursos humanos de la Secretaría de

Educación del departamento de Risaralda expidió una certificación en la que consta que los valores
por concepto del proceso de ajuste de la nivelación y homologación salarial fueron reconocidos a
favor del demandante, mediante Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 y su pago se
produjo el mes de enero de 2013. Los años respecto de los cuales se pagó tal concepto
comprenden 1996 a 2009.

iii) El 6 de octubre de 2015,19 el demandante, por intermedio de apoderado, formuló petición ante la
Secretaría de Educación del departamento de Risaralda con miras a que se reconocieran, a su
favor, los intereses moratorios, producto del pago tardío de las diferencias salariales que se
reconocieron con ocasión del proceso de homologación y nivelación salarial, ordenado mediante
Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012.

16
Folios 13 y 14.
17
Comillas propias del texto transcrito.
18
Folio 12.
19
Folios 6 a 10.
iv) El 13 de noviembre de 2015, 20 la Secretaría de Educación departamental de Risaralda,
respondió la anterior petición, y negó la pretensión con base en los argumentos que se transcriben
a continuación. Tal acto se notificó personalmente al demandante el 1 de diciembre de 2015. 21

Atendiendo este Concepto22 el Departamento realizó un estudio técnico de homologación y

mediante el Decreto 0258 del 02 de marzo de 2005, el Departamento de Risaralda homologó
y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento
pagados con Recursos del Sistema General de Participaciones.

En el año 2009 los funcionarios administrativos en nombre propio y a través de sus

apoderados solicitan una revisión de dicho estudio, aduciendo que para la homologación
inicial no se tuvo en cuenta la totalidad de la Planta del Departamento; Se pide un nuevo
concepto al Ministerio de Educación Nacional y este da el visto bueno para la modificación
del estudio técnico de homologación y nivelación mediante oficio No. 2010EE26231 de fecha
20 de abril de 2010.

Teniendo en cuenta lo anterior, la entidad territorial solicitó al Ministerio de Educación

Nacional una modificación parcial del estudio técnico llevado a cabo en el proceso anterior
ya que existen cargos en la entidad territorial que a pesar de desempeñar idénticas
funciones sus asignaciones salariales son diferentes, contraviniendo así el principio de igual
trabajo, igual salario, esta situación se evidenció con los Celadores, Auxiliares,
Administrativos, Secretarias, Secretarias Ejecutivas, Técnicos Operativos, Profesionales
Universitarios y Profesionales especializados, dicha solicitud fue enviada el 15 de Julio del
año 2010 con destino al ente Nacional del cual se anexa el estudio técnico, las etapas del
proceso, como así mismo los proyectos de decretos, de conformidad con la Directiva
Ministerial No. 10 del año 2005 y las Guías del Proceso de Homologación emitidas por el
MEN.

Mediante Concepto Jurídico No. 2010EE54547 de fecha 30 de Julio de 2010, suscrita por la
Dirección de Fortalecimiento y Gestión Territorial […] aprobó el proceso de ajuste al proceso
de Homologación y Nivelación Salarial presentado por esta entidad territorial.

[…]
La Ejecución el proceso de homologación y nivelación salarial, debe realizarse respecto a la
última etapa del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, que es el que
contiene las personas que a la fecha ocupan un cargo en la Secretaría de Educación, es
respecto a ellas que se deben expedir los actos administrativos mencionados en el concepto
técnico de aprobación: a. el Decreto de Homologación General de Cargos, b. el decreto
mediante el cual se incorpore a los funcionarios detallando el cargo al cual ha sido
homologado y el grado salarial, c. así como realizar el acto de posesión sin solución de
continuidad respectiva, fecha a partir de la cual las personas beneficiarias del proceso
adquieren el derecho a devengar al nuevo salario; Actuación ya realiza [sic] por esta entidad,
Decretos 0986 del 31 de agosto y 1062 del 29 de septiembre de 2010, de conformidad con
estos actos administrativos la Secretaría de Educación desde el 01 de octubre de la anterior
vigencia comenzó a cancelar los nuevos salarios a los funcionarios que fueron sujetos
activos del proceso que se encuentran laborando en esta entidad territorial; y en el mes de
diciembre de 2010 se les canceló el retroactivo correspondiente a dicha vigencia.

Ahora bien, el segundo proceso que integra una homologación y nivelación salarial: (ii)
Liquidación por los costos retroactivos del proceso o deuda: el pago de la deuda o los costos
retroactivos producto de dicha homologación debe realizarse SOLO si se solicitó por escrito
su reconocimiento, en la forma y términos señalados en la directiva ministerial No. 10 del 30
de junio de 2005; escrito que pudo ser presentado de manera directa o mediante apoderado,
siempre y cuando estuviera autorizado para ello mediante poder debidamente conferido.

Posteriormente mediante la Resolución No. 1853 del 31 de diciembre de 2012, la cual fue
modificada y adicionada mediante la Resolución No. 1384 del 05 de septiembre de los
corrientes, se ordenó y reconoció el pago de deuda retroactiva por concepto del Ajuste al
Proceso de Homologación y Nivelación Salarial, con su CORRESPONDEINTE (sic) INDEXACIÓN,

20
Folios 3 y 4.
21
Folio 5.
22
Se refiere al Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, emitido por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado.
 como se establece dentro de la parametrización establecida en la Directiva No. 10 de 2005,
en la Guía de Nivelación y Homologación y directamente por el [sic] entidad nacional.

Teniendo en cuenta lo anterior, es importante manifestar que la entidad no le adeuda a

ningún beneficiario del proceso de ajuste de nivelación y homologación salarial, emolumento
por este concepto, ya que la administración efectuó el pago correspondiente a la liquidación
aprobada por el Ministerio de Educación Nacional, con su correspondiente indexación, es
decir, las sumas de dinero adeudadas fueron actualizadas de acuerdo al IPC, al momento del
pago.

2.4. Caso concreto

A fin de resolver el problema jurídico planteado, se debe señalar que, según la demanda, la
pretensión del señor Flórez Ríos está orientada a que se reconozcan, a su favor, los intereses
moratorios de las sumas concedidas por concepto de nivelación salarial, como resultado de la
homologación de que fue objeto, y cuyos valores fueron pagados por virtud de lo dispuesto en la
Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, efecto para el cual solicitó tener en cuenta lo
previsto en los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil.

Para resolver la controversia anterior, se debe indicar que en Concepto 1607 de 2004, emitido por
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, 23 se analizó lo relativo al proceso de
homologación aludido y se resolvieron las inquietudes planteadas por el Ministerio de Educación
Nacional, en los siguientes términos:

1. Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del

servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal
nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos,
responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes
condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación.

2. En virtud de lo dispuesto por el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2001, que modificó
el artículo 357 de la Constitución, el Sistema General de Participaciones debió comprender
en la base inicial, a 1º de noviembre de 2000, los costos provenientes de la homologación e
incorporación del personal administrativo realizada por las entidades territoriales con
fundamento en la ley 60 de 1993. Si así no se hizo y los mayores costos por los
conceptos mencionados provienen de homologaciones realizadas conforme a la
normatividad aplicable para la adopción de las plantas, la Nación debe asumirlos; de
lo contrario, serán de cargo de los departamentos.

3. En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación

en virtud de los dispuesto en la ley 715 de 2001, si el proceso se cumplió conforme a
derecho y existe disponibilidad, debe asumirlos el SGP; si no existe disponibilidad,
serán de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al
personal administrativo contrariando el orden jurídico, responderá con sus recursos
propios. [Se resalta].

Bajo el marco anterior, y a fin de resolver el fondo del asunto, la Sala debe señalar que para llevar
a cabo el proceso de homologación y nivelación salarial que, en últimas, dio lugar a que se
produjera el pago del retroactivo correspondiente a los años 1996 a 2009, se tuvieron que surtir
diferentes gestiones por parte de la administración, entre ellas, las siguientes: 24

23
M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
24
La información que se menciona a continuación se extracta de las consideraciones del acto
acusado y del oficio que obra en folios 13 y 14, relacionado en el acápite de pruebas de esta
providencia.
i) El Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, producto del
concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en la cual se
estableció el procedimiento para hacer efectiva la homologación de cargos.

ii) Atendiendo la directiva aludida, mediante el Decreto 0258 de del 2 de marzo de 2005, el
departamento de Risaralda homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de
Educación.

iii) A través de Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, el Ministerio de Educación Nacional

determinó el cronograma para el reporte de deudas de las entidades territoriales, producto de la
homologación y nivelación salarial.

iv) A causa de lo anterior, mediante comunicación 2006EE28292 del 21 de julio de 2006, el

Ministerio de Educación Nacional aprobó el estudio técnico de homologación de la planta de
personal administrativo remitido por el departamento de Risaralda.

v) En el año 2009, el personal administrativo, que fue homologado, solicitó la revisión del estudio
técnico, en consideración a que en el inicial no se había tenido en cuenta la totalidad de la planta
de personal del departamento.

vi) A través de Oficio 2010EE26231 del 20 de abril de 2010, el Ministerio de Educación Nacional
dio visto bueno a la modificación del estudio técnico.

vii) El 30 de julio de 2010, la Dirección de Fortalecimiento y Gestión Territorial del Ministerio de

Educación Nacional emitió concepto jurídico de aprobación del ajuste del proceso de homologación
y nivelación salarial.

viii) Producto de la gestión anterior, se expidieron los Decretos 0986 y 1062 del 31 de agosto y 29
de septiembre de 2010, en los cuales se detallaron los cargos en los que se produjo la
homologación y el grado salarial, así como lo relativo a la posesión, sin solución de continuidad en
los empleos de la planta territorial y la fecha a partir de la cual, los beneficiarios, adquirían el
derecho a recibir el ajuste salarial.

ix) A través de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, se ordenó el reconocimiento y

pago de la deuda retroactiva, por concepto del ajuste al proceso de homologación, con inclusión de
la correspondiente indexación, y ese acto administrativo se modificó mediante la Resolución
1384 del 5 de septiembre de 2013.

x) Finalmente, el pago se produjo en el mes de enero de 2013 25.

Sobre lo anterior, es preciso clarificar lo siguiente:

25
Folio 12.
En primer lugar, tal como se desprende de las actuaciones desarrolladas con miras a realizar el
proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo que pasó a hacer parte
de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, este tuvo ocurrencia en el año 2005,
mediante el Decreto 0258 del 2 de julio de ese año.

En el expediente no está demostrada la fecha en que se produjo el pago de las diferencias

salariales que resultaron del aludido proceso.

Sin embargo, lo que sí está acreditado es que el personal homologado no estuvo de acuerdo con el
estudio técnico realizado para el efecto y, por ello, pidió su revisión en el año 2009, y la solicitud en
tal sentido fue la que dio origen a la modificación del acto de homologación y nivelación
salarial inicial, y ello se materializó a través de los Decretos 0986 y 1062 del 31 de agosto y 29 de
septiembre de 2010.

Finalmente, el pago que se originó como resultado del ajuste a la homologación y nivelación
salarial aludida, se dispuso mediante la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, es decir,
que en esta última no solo se ordenó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial producto del
ajuste al proceso de homologación y nivelación salarial, sino que también se ordenó la
indexación de los valores correspondientes.

Lo anterior se puede corroborar con la documental allegada como prueba por el apoderado del
demandante,26 en que la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda certificó que
«mediante Resolución No 1858 del 31 de diciembre de 2012, le fueron reconocidos y pagados
por concepto de retroactivo del proceso de Ajuste de Nivelación y Homologación, como
personal administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del Sistema
General de Participación las siguientes sumas de dinero […]»

Bajo el anterior entendimiento, se debe concluir que la petición del demandante parte de una
premisa que no se ajusta a la realidad, pues, en ella se sostiene que el retroactivo por concepto de
homologación y nivelación salarial realizado desde el año 1996 tan solo se pagó con ocasión de lo
previsto en la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, cuando el que, en realidad, se ordenó
a través de la aludida resolución no fue como resultado de la homologación propiamente dicha,
sino de un ajuste a esa homologación, que surgió a causa del desacuerdo expresado por los
miembros de la planta de personal homologado, respecto del proceso que inicialmente se
materializó a través del Decreto 0258 del 2 de marzo de 2005.

Hecha la anterior precisión y como el cuestionamiento del demandante se centra en la tardanza en

el pago de los valores reconocidos en la aludida Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, la
Sala debe indicar que las actuaciones previamente relacionadas, que dieron origen a la aludida
resolución demuestran que no hubo, por parte del Ministerio de Educación Nacional ni del
departamento de Risaralda, demora en el pago de los valores reconocidos por concepto de ajuste
de la homologación y nivelación salarial, en la medida en que, entre el año 2009, cuando se
presentó la solicitud de revisión del estudio técnico de homologación, y el 31 de diciembre de 2012,

26
Folio 12.
cuando se expidió la resolución mediante el cual se dispuso el pago por concepto del ajuste de tal
homologación y nivelación salarial, transcurrió el tiempo durante el cual la administración tuvo que
realizar diversas gestiones necesarias para definir la viabilidad del aludido ajuste y los montos a
reconocer por tal concepto.

Adicionalmente, es importante precisar que en la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 27

se ordenó indexar las sumas reconocidas por concepto de diferencias salariales, que se originaron
por el ajuste a la homologación y nivelación salarial, con el objeto de que no perdieran su valor
entre el período al que correspondía cada una de tales diferencias y la fecha del pago, debido al
tiempo que transcurrió durante el proceso tanto de homologación, como del ajuste correspondiente,
de manera que dicha orden de actualización cumplió con la finalidad de evitar que la accionante se
viera afectada por la pérdida del valor adquisitivo de tales diferencias.

Ahora bien, entre la fecha de expedición del acto administrativo antes indicado, esto es, el 31 de
diciembre de 2012 y la fecha en que se materializó el pago de tales diferencias -enero de 2013- 28,
no se podría considerar que la autoridad incurrió en tardanza para pagar las sumas
correspondientes, toda vez que se trató del tiempo razonable durante el cual el acto administrativo
cobró firmeza y se realizaron las gestiones tendientes para realizar el desembolso; además,
tampoco está demostrada, fehacientemente, la fecha exacta en que se hizo el pago, pues tan solo
se indicó que ello ocurrió en el mes de enero de 2013, de modo que bien pudo efectuarse
cualquiera de los 31 días que lo comprenden, sin que se trate de un lapso desmesurado para
proceder de conformidad.

Valga aclarar que esta Corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en forma contraria a
la pretensión de intereses moratorios en procesos con identidad fáctica a la planteada en el sub
examine, así:

De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, en atención a que en el

presente caso, se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho a la acá
demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes,
el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para
el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para
las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de
intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la
homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido. 29

Bajo el anterior lineamiento, cuando se demuestra que ha transcurrido un término razonable entre
la expedición del acto administrativo que reconoce la suma correspondiente a la homologación y
nivelación salarial y el momento del pago, no procede el reconocimiento de los intereses
moratorios; por ende, la Sala coincide con la decisión de primera instancia que denegó las
pretensiones de la demanda.

Por último, es importante aclarar que esta Subsección también ha concluido que es improcedente
el reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos, por las siguientes razones:
27
Según se indicó tanto en el acto acusado, como en la contestación de la demanda, por parte de
la entidad territorial; para tal efecto, en el acápite correspondiente se transcribió lo pertinente.
28
Conforme a la certificación que obra en folio 12.
29
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2019,
radicación 66001-23-33-000-2016-00868-01, número interno: 5425-18, M.P. Sandra Lisset Ibarra
Vélez.
 De igual manera, tal como lo ha señalado la Subsección en asuntos similares 30 no puede
concluirse que por el hecho de no haberse «pactado» el pago de un interés, deba acudirse
en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil, 31 pues en estricto sentido no
se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a
su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de
dinero obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas
de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación,
nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial.

Finalmente, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios 32 en el presente caso,

teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto
buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en
las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que
expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses
moratorios.

Se debe precisar que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar
consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de
los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar
claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se
evidencian en el presente asunto.33

Con base en el anterior antecedente, se debe concluir que como los intereses pretendidos en la
demanda no estaban contemplados en norma expresa que los autorice o que faculte su cobro,
tampoco es procedente acceder a las pretensiones de la demanda, y esta constituye una razón
adicional para confirmar la sentencia proferida por el a quo que las resolvió en forma desfavorable.

2.5. De la condena en costas

Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, 34 respecto de la condena en costas en

vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo
a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien
sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo,
30
Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, Consejero ponente William
Hernández Gómez, número interno 0905-2015; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de septiembre de 2017,
Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, número interno: 2077-2015. »
31
Cita propia del texto transcrito «ARTICULO 1617. INDEMNIZACIÓN POR MORA EN OBLIGACIONES DE
DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la
mora está sujeta a las reglas siguientes:
1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal,
o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su
fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos
casos. El interés legal se fija en seis por ciento anual. […]»
32
Cita propia del texto transcrito: «Señala el artículo 884 del Código de Comercio Modificado por el
Art. 111, Ley 510 de 1999. Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un
capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes
no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente
y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72, Ley 45 de 1990».
33
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de marzo de 2018,
radicación 73001-23-33-000-2014-00221-01, número interno: 1914-15, M.P. William Hernández
Gómez.
34
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-
01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández
Gómez.
en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación
(como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada
dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se

fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el
trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la
complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en
materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a
lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la
hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como
en segunda instancia.

Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365
del Código General del Proceso, 35 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda
instancia a la demandante, pues, pese a que no prosperó el objeto del recurso de alzada, la
entidad demandada no actuó en esta instancia.36

3. Conclusión

Con los anteriores argumentos se concluye que el señor Norby Flórez Ríos no tiene derecho al
reconocimiento, liquidación y pago de intereses moratorios y/o legales sobre el valor concedido por
concepto del retroactivo del ajuste a la homologación y nivelación salarial reconocida para los años
1996 a 2009, motivo por el cual se confirmará la sentencia recurrida que denegó las súplicas de la
demanda, y no se condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, conforme a lo
señalado en el acápite que antecede.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por
autoridad de la ley,

FALLA

Primero.- Confirmar la sentencia proferida el 28 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo

de Risaralda, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por Norby
Flórez Ríos, contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio y el departamento de Risaralda, según lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia.

Segundo.- Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según

lo manifestado en las consideraciones que anteceden.

Devolver el expediente al Tribunal de origen.

35
«1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva
desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el
expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
36
No presentó alegatos de conclusión, como consta en el informe secretarial de folio 132.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma

del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,
integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
DDG