Rangel Barboza & Asociados

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Serie Tributación Municipal I

Las Unidades Tributarias Municipales

Mgs. Romer A. Barboza Jiménez *

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Maracaibo - Venezuela
Página

21-07-2020
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Serie Tributación Municipal I. Las Unidades Tributarias Municipales

si bien el abuso del poder es inevitable, “¿no se

deduce que sea imprescindible al menos
controlarlo? Precisamente porque la fuerza de las
cosas tiende siempre a destruir la igualdad, la
fuerza de la legislación debe siempre tender a
mantenerla” ROUSSEAU, Jean-Jacques: El􀀀contrato􀀀social.
Citado por: Jorge Octaviano Castro Urdaneta en La arbitrariedad en
el ejercicio del Poder Público.

1. Introducción
En estos días he recibido más de 1.200 mensajes de WhatsApp y algunas llamadas
telefónicas relacionados con la sentencia Nro. 0078 de la Sala Constitucional del
TSJ que Suspende, por noventa (90) días, la aplicación de cualquier norma dictada
por los concejos municipales y consejos legislativos que establezcan alguna tasa o
contribución de naturaleza tributaria.
No hace falta tener cuatro dedos de frente, para saber que esa decisión es un
verdadero despropósito (inoportuno o inconveniente), con antecedentes en el actuar
de los municipios, del ejecutivo nacional y de la propia Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia. Tenemos muy mala memoria.
En agosto del año pasado, la misma Sala Constitucional Admitió recurso de nulidad
del Banco Provincial S.A. Banco Universal, conjuntamente con medida cautelar de
suspensión de efectos, contra los artículos 35, párrafo segundo; 71; 147.4 y 148 de
la Ordenanza de Licencia e Impuesto sobre Actividades Económicas de Industria,
Comercio y Servicios de Índole Similar en el Municipio Maracaibo del Estado Zulia,
publicada en la Gaceta Municipal de Maracaibo Nº 341-2018 de fecha 28 de
diciembre de 2018 y Acordó la medida cautelar solicitada y en consecuencia,
Suspendió los Efectos de la Ordenanza; Mantuvo En Plena Aplicación por
Ultraactividad la Ordenanza del 23 de diciembre de 2016; e Instó a la conformación
de una mesa técnica entre la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia y
los contribuyentes, con la finalidad de realizar el análisis de los acuerdos y
diferencias respecto de las disposiciones de la Ordenanza impugnada, e informar
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de las resultas a la Sala.

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Lo primero que nos llama la atención de aquella decisión, con respecto a la de hoy,
es que no dejo a la Alcaldía sobre cuatro ladrillos, le puso los cauchos viejitos (la
Ordenanza anterior) y la envió a la reencauchadora (la mesa técnica); luego, la
medida cautelar no abarcó a la totalidad de los municipios, solo al demandado.
Aquí, en esta nueva decisión de la Sala, difiero de algunos colegas que han opinado
al respecto y han indicado que hubo ultra petita. En mi opinión, no hubo ultra petita,
que se utiliza en derecho para los casos en que una resolución judicial concede más
de lo pedido por una de las partes. En este caso, lo que existe es incongruencia
positiva, por cuanto lo decidido no guarda una relación lógica con lo solicitado, no
hay coherencia entre lo solicitado y lo decidido que va mucho más allá de lo
solicitado y del sentido común (La decisión va más allá de los límites del problema
sometido a su consideración. Sala de Casación Social, Caso José Nicolás Martín
Célis Vs. Universidad Santa María del 29-03-2016).
Volviendo con la Decisión en el caso Banco Provincial Vs. Municipio Maracaibo, los
artículos objetados por el demandante trataban sobre: artículo 35, párrafo segundo,
debito del uno por ciento (1%) sobre toda transacción realizada por punto de venta;
71, retención de Impuesto a las Actividades Económicas; 147.4, sanción por no
entregar facturas, u otros documentos (comprobantes de retención); y 148, no
presentar declaraciones informativas los agentes de retención; todos referidos a la
retención que afectaba a los bancos principalmente. La Decisión de la Sala fue del
doce (12) de agosto de 2019; en fecha 13 de agosto (un día después), se dictó
Ordenanza sobre Impuesto a las Actividades Económicas, de la misma fecha, que
reforma la Ordenanza impugnada; revisada la Reforma a las disposiciones
señaladas en el recurso de nulidad, procedió a declarar el Decaimiento del Objeto
en el mismo y se dejó Sin Efecto la suspensión de efectos acordada previamente,
esto el 15 de Agosto de 2019 (tres días de diferencia entre una decisión y la otra).
Relato lo anterior para que no se hagan ilusiones de lo que viene. De incoherencias,
disparates y acuerdos previos está escrita la historia.
Iniciamos esta Serie en Tributación Municipal con las Unidades Tributarias
Municipales.
Las Unidades Tributarias Municipales
Los municipios están creando Unidades Tributarias propias. En ausencia de una
única Unidad Tributaria (UT), por exigencia del SENIAT, primero, y luego del Código
Orgánico Tributario (COT), los concejos municipales han creado sus propias UT,
muy especialmente para fijar el valor de las tasas, determinar los elementos
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cuantitativos de los tributos y las sanciones. No estoy en desacuerdo con tal acción,
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estoy en contra de la forma en que se ha hecho.

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2. La Unidad Tributaria Nacional

2.1. Significado y utilidad
La unidad tributaria es una unidad de medida que, originalmente, mantenía
actualizados a la inflación los montos indicados en las leyes. Luego, tenía dos
funciones básicas: evitar la disminución real de los ingresos del Estado y ahorrar los
cambios en esas leyes en forma continua.
La unidad tributaria es la medida de valor creada a los efectos tributarios, luego
aplicada a leyes no tributarias, pero generalmente con finalidad tributaria o de
recaudación, que permite actualizar a la realidad inflacionaria los montos de las
bases de imposición, exenciones y sanciones, entre otros; antes con fundamento
en la variación del INPC, ahora dependiendo del capricho de quienes la crean o a
quienes se les da la facultad de establecer sus valores, verdaderos ungidos,
consecuencia, no de estudios previos o funciones del cargo que ostentan, sino, igual
que los reyes en la antigüedad, de una “decisión divina”.
2.2. Nacimiento

La Unidad Tributaria se creó en Venezuela en el año 1994, en el Código Orgánico

Tributario de ese año, Artículos 4 y 229, Gaceta Oficial Nº 4.727 Ext., con un monto
de mil bolívares (Bs. 1.000,00). Se creó la unidad tributaria, lo cual constituyó un
progreso, que evita los inconvenientes de la rigidez de las cantidades absolutas,
cuando ocurre una devaluación de la moneda (Octavio, José Andrés. Comentarios
al Código Orgánico Tributario – 1994. Asociación Venezolana de Derecho Tributario
3. La Unidad Tributaria como anclaje
Todo lo indicado en este escrito se refiere al anclaje a una medida o valor de cuenta,
llámese unidad tributaria, Petro, gramo de oro, moneda de mayor valor de las
indicadas por el Banco Central de Venezuela (CMMV), salario mínimo, dólar BCV o
cualquier otra cosa producto de la imaginación del ungido. Cuando decimos anclar,
no significa que no se mueva (función del ancla con respecto a la nave), todo lo
contrario, la unidad tributaria, o sus similares ya nombrados, conforme se modifican
sus valores en el tiempo, arrastran consigo el valor del bien o servicio que depende
de ellos (los anclados). Es proporcional el cambio de valor, una simple operación
aritmética: la regla de tres simple.
Tranquilos, que no estoy desvariando. Quiero hacer ver cómo, una operación tan
sencilla que yo estudié en sexto grado, tiene tantas interpretaciones en el mundo
tributario. Pudiera parecer una tontería, pero ya veremos que muchos de nuestros
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legisladores actuales, se copiaron en su respectivo examen de matemáticas.

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La regla de tres simple requiere tres datos: dos magnitudes o medidas

proporcionales entre sí, y una tercera magnitud. A partir de estos, obtenemos el
cuarto término de la proporcionalidad. Es el motivo por el cual el Parágrafo Tercero
del Artículo 3º del Código Orgánico Tributario del 29 de enero de 2020, Gaceta
Oficial Nº 6.507 Extraordinario del mismo día, indica: “Por su carácter de
determinación objetiva y de simple aplicación aritmética, la Administración Tributaria
Nacional reajustará el valor de la Unidad Tributaria”.
También lo dicen varias de la Ordenanzas por mi revisadas, entre otras la
Ordenanza de Creación de la Unidad Tributaria del Municipio Maracaibo (UTMM)
del 20 de diciembre de 2019, Gaceta Municipal Nº 147-2019 (si la digitalizada que
yo tengo es la real, porque en el link www.sedemat.gob.ve/fr/ordenanzas: se indica:
“No se encontraron resultados”) que, en su Artículo 3º señala: “… con base a
criterios técnicos, económicos y sociales…” . Donde el criterio técnico no debería
ser otro que la operación matemática señalada, el económico la inflación, de
conformidad con los INPC indicados por el Banco Central de Venezuela y me falta
por conocer, no me da la cabeza, donde encuadro el social.
4. El desacato al COT por parte del Seniat
En Gaceta Oficial Nro. 41.479 del 11-09-2018 se publica la Providencia
Administrativa del SENIAT SNAT/2018/0129 que, además de ajustar el valor de la
Unidad Tributaria de ese momento, prohibió el uso de esta para la determinación de
tasas, contribuciones y sanciones por parte de otros órganos y entes del poder
público, acto arbitrario y, por tanto, absolutamente nulo, de conformidad con los
artículos 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 270 del Código
Orgánico Tributario de 2020).
En la señalada Providencia el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de
Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) indica, entre la normativa mediante
la cual esta facultado para emitir el valor de la unidad tributaria (UT), el numeral 15
del artículo 131 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Código Orgánico
Tributario, publicado en la Gaceta Oficial Nº6.152 Extraordinario del 18 de
noviembre de 2014. Nada mas alejado de la realidad. La citada norma establece:
“La Administración Tributaria tendrá las facultades, atribuciones y funciones que
establezcan la Ley de la Administración Tributaria y demás leyes y reglamentos, y
en especial: … 15. Reajustar la unidad tributaria (U.T.) dentro de los quince (15)
primeros días del mes de febrero de cada año, previa opinión favorable de la
Comisión Permanente de Finanzas de la Asamblea Nacional, sobre la base de la
variación producida en el Índice Nacional de Precios al Consumidor fijado por la
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autoridad competente, del año inmediatamente anterior. La opinión de la Comisión

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Permanente de Finanzas de la Asamblea Nacional deberá ser emitida dentro de los

quince (15) días continuos siguientes de solicitada…”
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Pero, además, en el artículo 2 de la Providencia, se establece:

“ El valor de la Unidad Tributaria establecido en esta Providencia Administrativa sólo
podrá ser utilizado como Unidad de Medida para la determinación de los Tributos
Nacionales cuya recaudación y control sean de la competencia del Servicio Nacional
Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, así como de las sanciones
impuestas por este Servicio, no pudiendo ser utilizada por otros órganos y entes del
poder público para la determinación de beneficios laborales o de tasas y
contribuciones especiales derivados de los servicios que prestan”.

De donde se entiende que contradice el artículo que ha señalado como base

normativa para la acción realizada, porque: a) No era la primera quincena de
febrero; b) no tenia la opinión favorable de la Comisión Permanente de Finanzas de
la Asamblea Nacional; y c) no se hizo sobre la base de la variación producida en el
Índice Nacional de Precios al Consumidor fijado por la autoridad competente, del
año inmediatamente anterior.
Contradice la Constitución Nacional por cuanto: a) la autonomía municipal
comprende la gestión de las materias de su competencia (Artículo 168, numeral 2);
y b) la potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma
de las potestades reguladoras que la Constitución o las leyes atribuyan al Poder
Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades (Artículo 180).

Y contradice la Ley Orgánica del Poder Público Municipal: a) El Municipio a través

de ordenanzas podrá crear, modificar o suprimir los tributos que le corresponden
por disposición constitucional o que les sean asignados por ley nacional o estadal
Artículo 160, no el Superintendente del Seniat mediante Providencia; b) los
municipios ejercerán su poder tributario de conformidad con los principios,
parámetros y limitaciones que se prevean en esta Ley, sin perjuicio de otras normas
de armonización que con esos fines, dicte la Asamblea Nacional (Artículo 161), la
Asamblea Nacional no el Ejecutivo mediante Providencia.
Y, lo más importante para nuestro escrito, forzó a los entes municipales a la creación
de alternativas para actualizar a la realidad inflacionaria los montos de las bases de
imposición, exenciones y sanciones, entre otros.
5. El COT y la actualización de la Unidad Tributaria Nacional
5.1. El COT de 2014
Para el COT DE 2014 “por su carácter de determinación objetiva y de simple
aplicación aritmética, la Administración Tributaria Nacional reajustará el valor de la
Unidad Tributaria” de acuerdo con lo dispuesto en este Código” (Artículo 3º. P 3º).
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El mismo Código dispone que sea en los quince primeros días de febrero, previa
opinión favorable de la Comisión Permanente de Finanzas de la Asamblea Nacional,
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emitida en los quince días continuos siguientes de solicitada, sobre la base de la

variación en el Índice Nacional de Precios al Consumidor fijado por la autoridad
competente, del año anterior (Artículo 131.15).
5.2. El COT de 2020
Para el COT DE 2020 la unidad tributaria solo podrá ser utilizada para la
determinación de los tributos nacionales (Artículo 3º. P 3º). Con ello: a) Se desacata
el mandato constitucional de la armonización de principios, parámetros y
limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o
alícuotas de los tributos estatales y municipales (Artículo 156°. 13 Constitución
Nacional); b) Se contraria la función moderadora en materia de sanciones
establecida en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (Artículo 163. 4); y c)
Las sanciones ahora serán medidas en una unidad de valor sin especificar la
metodología utilizada para su reajuste, ni la periodicidad del cambio, lo que es
atentatorio del principio de legalidad en materia penal.
El Código Orgánico Tributario de 2020, de un plumazo, como toro en faena, se llevó
por los cachos al torero y, de paso, a picadores y banderilleros. Hasta el público
huyó de la corrida. Ahora, las multas, a los efectos de los tributos administrados por
el Seniat, antes expresadas en unidades tributarias, se expresan en el tipo de
cambio oficial de la moneda de mayor valor (CMMV), publicado por el Banco Central
de Venezuela (BCV), lo que “Agrava la situación ya existente desde al menos 2014,
al reforzar la desproporción de las sanciones al actualizar multas con base en una
moneda extranjera no determinable al momento de comisión.” (Carlos E. Weffe
@CWeffe, citando a @lfragap Luis Fraga-Pittaluga).
6. El desacato a la Constitución Nacional
6.1. La armonización de la política fiscal (Artículo 156.13).
El mandato constitucional de la armonización de principios, parámetros y
limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o
alícuotas de los tributos estatales y municipales, ha sido ignorado. El que la norma
indique “especialmente” no excluye los demás principios, parámetros y limitaciones
distintos a los tipos impositivos y alícuotas de los tributos, algunos de los cuales
están presentes en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM).
Especialmente, es de manera principal, el primer lugar en estimación o importancia
y anteponiéndolo y prefiriéndolo a otros, esencial o fundamental, por oposición a
accesorio, siguiendo al DRAE.
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La unidad tributaria nacional, en el pasado ya lejano, actualizada sobre la base de

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la variación producida en el Índice Nacional de Precios al Consumidor, era

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transparente, técnicamente actualizada y legalmente establecida. Eso era

previsible, racional y su uso por los municipios, muestra de la armonización.
Hay quienes piensan que no es de interés en materia de armonización la Unidad
Tributaria, desconociendo que los mínimos tributables y solvencias exigidos
ilegalmente de forma mensual (materia para otro escrito) son valorados de acuerdo
a ella o sus similares: Petro, gramo de oro, CMMV, salario mínimo, dólar BCV, etc.,
afectando a los pequeños negocios incluso, en muchos casos, sin haber tenido
actividad alguna, como en época del Covid 19.
De tal manera que, un comerciante que no ejerce actividad alguna, en vista del
Covid y el correspondiente Estado de Alarma, en cualquier municipio pagará por
esos conceptos (Solvencia y Mínimo Tributable), mes a mes, Bs. 2.500.000,00,
mínimo; en otros municipios Bs. 1.000.000,00 o Bs. 5.000.000,00, según una
“simple aplicación aritmética” o “la apreciación de los criterios técnicos, económicos
y sociales”. ¿Requiere armonización o es idea mía?
Armonizar es crear armonía y esta es “proporción y correspondencia de unas cosas
con otras en el conjunto que componen” (https://dle.rae.es) que como en la música,
siguiendo al mismo Diccionario de la Real Academia Española (DRAE) es “Unión y
combinación de sonidos simultáneos y diferentes, pero acordes”. No se requiere
que todas las unidades tributarias o sus similares sean iguales (sería lo ideal), pero
si acordes.
6.2. La seguridad jurídica (Artículo 299).
Los principios de confianza legítima y de expectativa plausible, manifestación de la
garantía constitucional de la Seguridad Jurídica, implica que ninguna medida que
modifique el marco jurídico-tributario en detrimento de los contribuyentes puede ser
imprevista, pues, de ser así, se le impediría planificar el correcto cumplimiento de
sus obligaciones tributarias sin desequilibrio de su situación económica. Cuando el
Alcalde establece el valor de la unidad tributaria municipal habiéndose iniciado el
periodo del tributo e, incluso, modifica su valor, el contribuyente es violentado en
sus derechos, como sucedió en Maracaibo:
a) El Decreto No. 0013-2020 del 08-01-2020, Gaceta Municipal No. 019-2020 del
09-01-2020, en su artículo 1º establece: La Unidad Tributaria del Municipio
Maracaibo tendrá un valor de DOSCIENTOS MIL BOLIVARES SOBERANOS
[Ordenanza dixit] (Bs. 200.000,00).
b) El Decreto No. 0030-2020 del 21-04-2020, sin información del número y fecha de
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la Gaceta Municipal, en su artículo 1º indica: Se reajusta la Unidad Tributaria del

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Municipio Maracaibo, la cual tendrá un valor de QUINIENTOS MIL BOLÍVARES

SOBERANOS [Ordenanza dixit] (Bs. 500.000,00).
Para aquellos tributos, como el Impuesto a las Actividades Económicas, con
periodos anuales, se ha violado la seguridad jurídica de los contribuyentes dos (2)
veces, en lo que va de año. Y se le seguirá violando, porque la inflación, mientras
se siga creando dinero sin soporte alguno, no va a moderarse. El valor establecido
en el mes de enero sería aplicable, en buen derecho, a partir del primero de enero
de 2021.
“… Cuando se trate de tributos que se determinen o liquiden por períodos, las
normas referentes a la existencia o a la cuantía de la obligación tributaria regirán
desde el primer día del período respectivo del contribuyente que se inicie a partir de
la fecha de entrada en vigencia de la ley …” (Artículo 8 del Código Orgánico
Tributario de 2020).

¿No conocen los funcionarios públicos y los legisladores que están actuando
arbitrariamente y, con ello, causando un daño a la Constitución, la Ley y a los
contribuyentes? O, lo conocen, pero no les importa. En cualquiera de los casos son
lamentables sus actuaciones.
En este punto es importante señalar que:
“El funcionario público que arbitrariamente exija o cobre algún impuesto o tasa
indebidos, o que, aun siendo legales, emplee para su cobranza medios no
autorizados por la ley, será penado con prisión de un (1) mes a un (1) año y multa
de hasta el veinte por ciento (20%) de lo cobrado o exigido (Artículo 71 de la Ley
Contra la Corrupción, Gaceta Oficial Nº 6.155 Extraordinario del 19-11-2014). De
aplicarse esta norma nos quedaríamos sin funcionarios municipales.

“Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los
derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo; y los funcionarios
públicos que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y
administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores”
(Artículo 25 Constitución Nacional).

Los actos por medio de los cuales se estableció la unidad tributaria y se modificó en
su valor y, a partir de esos momentos, se cobró a los contribuyentes son actos nulos,
de conformidad con los artículos 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos y 270 del Código Orgánico Tributario de 2020.
6.3. La legalidad tributaria (Artículos 317).
“No podrán cobrarse impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén establecidos
en la ley” (317 Constitución Nacional). “No podrá cobrarse impuesto, tasa, ni
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contribución municipal alguna que no esté establecido en ordenanza. Las

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ordenanzas que regulen los tributos municipales deberán contener: 1. La

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determinación del hecho imponible y de los sujetos pasivos. 2. La base imponible,

los tipos o alícuotas de gravamen o las cuotas exigibles, así como los demás
elementos que determinan la cuantía de la deuda tributaria. 3. Los plazos y forma
de la declaración de ingresos o del hecho imponible. 4. El régimen de infracciones
y sanciones. Las multas por infracciones tributarias no podrán exceder en cuantía a
aquellas que contemple el Código Orgánico Tributario. 5. Las fechas de su
aprobación y el comienzo de su vigencia. 6. Las demás particularidades que señalen
las leyes nacionales y estadales que transfieran tributos. Los impuestos, tasas y
contribuciones especiales no podrán tener como base imponible el monto a pagar
por concepto de otro tributo” (163 LOPPM).
Al establecerse las unidades tributaras en la forma indicada en el punto 6.2, la
decisión del Alcalde, quien no tiene facultades para emitir leyes, permite que la
determinación de los Mínimos Tributables y las sanciones sean medidas en
unidades de valor (Unidades Tributaria Municipales de Maracaibo) sin especificar la
metodología utilizada para su reajuste, ni la periodicidad del cambio, es atentatorio
del principio de legalidad en materia tributaria y penal.
Por si ello fuera poco, los periodos ya concluidos suelen ser ajustadas las tasas por
Solvencia u otros conceptos al valor de la unidad tributaria vigente a la fecha del
pago, igual que en los casos de los mínimos tributables y las sanciones.
“Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga
menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de
entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los
procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al
reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron. Cuando
haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea” (Artículo 24
Constitución Nacional).

Esta norma imposibilita que se utilice el valor de la unidad tributaria vigente a la

fecha de pago a casos ocurridos estando vigente otro valor de la unidad tributaria.
Hay quienes indican que esto solo vale para las leyes y no para las decisiones
administrativas, como los casos de Decretos y Providencias, olvidando que:
“Ninguna norma en materia tributaria tendrá efecto retroactivo, excepto cuando
suprima o establezca sanciones que favorezcan al infractor” (Artículo 8 del Código
Orgánico Tributario de 2020).

6.4. El efecto confiscatorio (Artículo 317).

“Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio” (Artículo 317 Constitución
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Nacional).
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“En la creación de sus tributos los municipios actuarán conforme a lo establecido

en los artículos 316 y 317 de la Constitución de la República. En consecuencia, los
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tributos municipales no podrán tener efecto confiscatorio, ni permitir la múltiple

imposición interjurisdiccional o convertirse en obstáculo para el normal desarrollo
de las actividades económicas.

Asimismo, los municipios ejercerán su poder tributario de conformidad con los

principios, parámetros y limitaciones que se prevean en esta Ley, sin perjuicio de
otras normas de armonización que, con esos fines, dicte la Asamblea Nacional”
(Artículo 317 LOPPM).

La confiscación es la acción mediante la cual el Estado priva de manera forzada a

un individuo de bienes de su propiedad, sin que medie indemnización alguna
(Sanmiguel Sanjuan, Efrain. Diccionario Jurídico). Así de sencillo, lo demás que
escriba es redundante, pero lo seremos.
El Tribunal Constitucional Peruano ha establecido que “El principio de no
confiscatoriedad informa y limita el ejercicio de la potestad tributaria estatal,
garantizando que la ley tributaria no afecte irrazonable y desproporcionadamente la
esfera patrimonial de las personas” (Guevara Ocaña, María de Los Ángeles.
Análisis del Tribunal Constitucional para Determinar la Confiscatoriedad de un
Tributo).
Cuando un municipio establece un valor a su unidad tributaria que hace
confiscatoria la exacción producto de esa valoración, toma parte del patrimonio del
contribuyente. “El estado debe subsistir de la renta colectiva de sus ciudadanos y
no de sus capitales, exigir capitales es entrar en una crisis de destrucción” (Alberdi,
Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina según su
Constitución de 1953. Citado por Quevedo Martínez, Jorge en Tributos con Efectos
Confiscatorios). La exacción mensual realizada por los municipios por la suma de
Mínimos Tributables y Tasa por Solvencia, como en el municipio Maracaibo, es una
muestra de tributos confiscatorios, mucho mas en los casos en los cuales el
contribuyente no realiza actividad alguna, como es el caso en los actuales
momentos.
El aumento del valor de la unidad tributaria de Cincuenta Bolívares (Bs. 50,00) en
marzo de 2019 (la establecida por el Seniat), a Doscientos Mil Bolívares (Bs.
200.000,00) en enero y Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,00) en abril, es una
amenaza al patrimonio de los contribuyentes, especialmente los pequeños. Esa
variación no puede ser desproporcionada a la actividad económica realizada, ni
caprichosa o discrecional, pues se vulneran los derechos a la propiedad por
confiscatoriedad, a la libertad económica y el principio de capacidad contributiva.
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Si bien es cierto, la confiscación debe ser probada, generalmente con una experticia
contable, en los casos de falta de actividad de la entidad se hace sumamente
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sencillo, basta presentar las mismas declaraciones de Impuesto a las Actividades

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Económicas al ente municipal y a otros entes públicos. Debe preverse que no están
funcionando las Notarías, para la constatación de la inactividad y la generalidad de
servicios en el país no emiten recibo alguno, pero pruebas sobran.
6.5. La capacidad económica (Artículo 316).
Capacidad es la cualidad de capaz (RAE), la aptitud para realizar o soportal algo y,
además, adecuadamente; siendo la capacidad contributiva (de tributar, por
contribuir) similar a la económica porque sin esta, no es posible aquella. La
Constitución utiliza “económica”, que no es sinónima y esto se discute cada vez que
el presidente de la república recibe poderes especiales, no siendo este el espacio
para esta discusión.
En todo caso, esta utilización de una y otra calificación, desde el punto de vista
tributario, de la capacidad como económica o contributiva, se da en las distintas
naciones.
“El artículo 53 de la Constitución italiana dice que: “(…) todos son llamados a
concurrir a los gastos públicos en razón de su capacidad contributiva (…)”, mientras
que el artículo 31 de la Constitución española señala que: (…) todos contribuirán al
sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo a su capacidad económica”.
(Ramírez van del Verde, Alejandro y otros, Análisis del Régimen Tributario en la
Nueva Constitución. Ediciones Torre, Plaz & Araujo. Caracas, 2000).

El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas según la

capacidad económica del o la contribuyente.
“En el sistema tributario, el principio de capacidad económica es el único canon de
legitimación y justificación no solo del impuesto, sino de todas las demás figuras
tributarias que deberá siempre responder al correspondiente indicativo de
capacidad económica y expresar la aptitud del sujeto para contribuir al gasto
público. Se considera incluso como la expresión vigente y positiva de la idea de
justicia tributaria” (Tribunal Supremo Judicial de Cataluña, 11-11-1993. Citado por
Ruiz Lugo, Marcelo y Frank Sarria Palacios. El Principio de Capacidad Contributiva
en las Tasas y Contribuciones Especiales. Managua 2011).

De tal manera que si se entiende que la capacidad contributiva o económica

legitima y justifica el tributo y que, si un tributo no atiende tal consideración
incumple el dispositivo constitucional, afecta el patrimonio del contribuyente,
conspira contra la economía nacional y conlleva la informalización tributaria,
producto de la excesiva carga tributaria. Esta situación se presenta en cualquier
tiempo, pero especialmente en este del Covid 19.
En el municipio Maracaibo, el aumento del valor de la unidad tributaria, solo entre
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enero y abril pasó de Doscientos Mil Bolívares (Bs. 200.000,00) a Quinientos Mil
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Bolívares (Bs. 500.000,00) e hizo que aumentase, en el Impuesto a la Actividad

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Económica, el Mínimo Tributable y la Solvencia que, en un contribuyente con un

tipo de actividad que pague por Mínimo Tributable Tres (3) Unidades Tributarias
y por Solvencia Dos (2) Unidades Tributarias, su tributación fue en enero Un
Millón de Bolívares (Bs. 1.000.000,00), pasando en abril a Dos millones
Quinientos Mil Bolívares (Bs. 2.500.000,00), siendo que la generalidad de los
contribuyentes no obtuvieron ingreso alguno en estos meses. Se le dio un
mordisco al patrimonio individual y colectivo.
6.6. La progresividad (Artículo 316).
El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas según la
capacidad económica del contribuyente, atendiendo al principio de progresividad
…”
Progresividad es lo que tiene calidad de progresivo, que progresa o aumenta y no
es otra cosa que, en un sistema tributario que sea “sistema” y justo, además, debe
tributar mas quien mas gana.
“El constituyente venezolano enlaza sabiamente el principio de progresividad con
el de capacidad económica (i.e. contributiva), en el sentido de que el sistema
tributario debe aplicar los tributos y modular el impacto que estos producen el el
patrimonio de los contribuyentes, según la capacidad económica de estos, para lo
cual debe atender al principio de progresividad, es decir, al aumento o disminución
del tributo en proporción directa al aumento o disminución de la aludida capacidad.
La formula es simple, pero precisamente de allí deriva su genialidad” (Fraga
Pittaluga, Luis. Principios Constitucionales de la Tributación. Caracas, 2012).

Ahora bien, cuando un municipio establece sus tasas por Licencias, Renovaciones,
Solvencias, Mínimos Tributables (no estoy confundiendo lo que son éstos) en
Unidades tributarias (o sus similares: Petro, gramo de oro, CMMV, salario mínimo,
dólar BCV, etc.), no se esta considerando la progresividad en el tributo como fiel
reflejo de la capacidad económica o contributiva, al contrario, se establece y se
incrementa sin atender tal dispositivo constitucional.
Mírense los miles de negocios que no tienen actividad alguna, pero el municipio le
cobra, por ejemplo, Dos Millones Quinientos Mil Bolívares (Bs. 2.500.000,00) sobre
unos ingresos de Cero Bolívares (Bs. 0,00). Otro negocio con una venta de Ciento
Cincuenta Millones de Bolívares (Bs. 150.000.000,00) y alícuota del Uno por Ciento
(1%) además de la Solvencia, pagará exactamente lo mismo. Eso es progresividad
solo en aquellos municipios donde la regla de tres, la misma a que se refiere Fraga
Pittaluga como “La formula es simple, pero precisamente de allí deriva su
genialidad”, es un parapeto mal armado (Si hay parapetos bien armados).
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6.7. La no retroactividad (Artículo 24).

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El uso del valor de la unidad tributaria actual, a situaciones acaecidas antes del
establecimiento de este nuevo valor, es la aplicación retroactiva de una norma,
al respecto de lo cual establecen la Constitución Nacional y el Código Orgánico
Tributario:
“Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga
menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de
entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los
procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al
reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron.

Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea” (Art. 24 CN).

El Código Orgánico Tributario lo establece para los actos administrativos de carácter

general en su Artículo 9º.
“Las reglamentaciones y demás disposiciones administrativas de carácter general
se aplicarán desde la fecha de su publicación oficial o desde la fecha posterior que
ellas mismas indiquen”.

De lo que se deduce, que los valores actuales de las unidades tributarias o sus
similares no se pueden aplicar a hechos acaecidos antes de su nacimiento y
vigencia, por cuanto no tienen capacidad de retrotraerse en el tiempo, no tienen
eficacia jurídica para un tiempo ya transcurrido antes de su entrada en vigencia.
No se puede retroceder a un tiempo pasado para tomarlo como referencia o punto
de partida para la aplicación de un nuevo valor de la unidad tributaria o sus similares,
ni por la ocurrencia del hecho imponible, ni para sancionar, salvo que en esos casos
se beneficie al contribuyente o infractor.
No se puede aplicar la actualización de valores a la determinación tributaria de
periodos ya concluidos o iniciados, por cuanto la ley tributaria establece que “En
ningún caso se podrá delegar la definición y fijación de los elementos integradores
del tributo. La ley creadora del tributo podrá autorizar al Ejecutivo para que proceda
a modificar la alícuota del impuesto, en los límites que ella establezca (Artículo 3º
Parágrafo 2º del Código Orgánico Tributario).
Tampoco se puede aplicar la actualización de valores a las sanciones tributarias por
cuanto: “Solo las leyes pueden decretar las penas sobre los delitos; y esta autoridad
no puede residir más que en el legislador” (Beccaria, Cesar. De los Delitos y las
Penas, 1764. Ediciones Orbis. Barcelona, 1984).
La irretroactividad de la ley modificativa que establece disposiciones más severas
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obedece a razones de seguridad jurídica por las cuales no se puede someter al reo
a una regulación penal más estricta que la ordenada por la ley vigente en la época
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de la comisión del delito. Cuando la modificación consiste en una agravación,

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cualitativa o cuantitativa, de la pena, entra en juego, para impedir la retroactividad

de la nueva ley, el principio de la legalidad de las penas, conforme al cual no deben
imponerse penas distintas a las señaladas previamente por la ley [Garantía Penal].
(Grisanti Aveledo, Hernando. Lecciones d Derecho Penan, Parte General. Vadell
Hermanos. Valencia, 1997).
Es cierto que el Artículo 92 del Código Orgánico Tributario de 2020 establece que:
“Las multas establecidas en este Código expresadas en términos porcentuales se
convertirán al equivalente al tipo de cambio oficial de la moneda de mayor valor
publicado por el Banco Central de Venezuela que correspondan al momento de la
comisión del ilícito y se cancelarán utilizando el valor de la misma que estuviere
vigente para el momento del pago”
Pero también es cierto que el uso retroactivo de la Unidad Tributaria y sus similares
contradice:
1. El artículo 3, Parágrafo 3º, parte in fine del Código Orgánico Tributario: “…Para los
tributos que se liquiden por períodos distintos al anual la unidad tributaria aplicable
será la que esté vigente para el inicio del periodo”.
2. El artículo 8 del Código Orgánico Tributario: “Las reglamentaciones y demás
disposiciones administrativas de carácter general, se aplicarán desde la fecha de su
publicación oficial o desde la fecha posterior que ellas mismas indiquen”.
3. El mismo artículo 8 del Código Orgánico Tributario también establece: “Ninguna
norma en materia tributaria tendrá efecto retroactivo, excepto cuando suprima o
establezca sanciones que favorezcan al infractor”.
4. El artículo 548 in fine del Código Orgánico Procesal Penal: “El monto de la multa se
calculará con base al valor de la unidad tributaria vigente en la fecha en que se cometió
el hecho que origine la sanción”.
5. La Decisión de la Corte Suprema de Justicia en Pleno del 14 de diciembre de 1999,
Expediente No. 1.046, en la cual declaró la nulidad del Parágrafo Único del artículo 59
del Código Orgánico Tributario de 1994, por la imposibilidad de liquidación y pago de
actualización monetaria e intereses compensatorios. La unidad tributaria es la
actualización monetaria sobre la base de la variación en el IPC de la ciudad de Caracas
(COT 1994, artículo 121, nº 15).
6. Los Artículos 316 y 317 de la Constitución Nacional, principios de la capacidad
contributiva y de no confiscatoriedad, ya tratados en puntos anteriores.
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7. Las opiniones de la Gerencia Jurídico Tributaria del SENIAT, caso Víctor Figueroa
Página

Lara, Oficio No. HGJT-200-90, del 04-05-1998: el valor de la Unidad Tributaria para el
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cálculo de multas es el vigente al momento de la comisión de la infracción y no en el

momento del cobro de esta.
Tales consecuencias son exigencias de la “. . . objetividad normativa, certeza en la
determinación de las conductas infractoras y aplicación irrectroactiva de las normas,
resultan de la proyección al campo del derecho administrativo sancionador de los
principios garantizadores propios del orden penal, que imponen restricciones a las
potestades sancionadoras de la administración” (oficio citado, p.4)” (Humberto Romero
– Muci. Uso y Abuso de la Unidad Tributaria. Libro A.V.D.T.
En idéntico sentido, Gerencia Jurídica Tributaria del SENIAT, Resolución GJT-DRAJ-
A-2000-585 del 16-03-2001.
8. El artículo 9 de la Convención Americana sobre DDHH “Pacto de San José de Costa
Rica: “…Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento
de la comisión del delito”.
La Administración Tributaria debe: “garantizar el goce y ejercicio de los Derechos
Humanos” (artículo 19 de la Constitución Nacional).
Primacía de los tratados relativos a DDHH sobre las normas de la Constitución y la ley
en cuanto sean más favorables, artículo 23 C.N., el cual exige que su aplicación sea
directa e inmediata por los tribunales y demás órganos del Poder Público.
9. La Violación del Principio de Tipicidad. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, Sentencia 2338 del 21 de noviembre de 2001:
“… el principio de la legalidad en materia sancionatoria … está estrechamente
vinculado a otro principio reconocido como el de la tipicidad de los delitos, conforme
al cual, no existe delito sin ley previa que lo consagre, es decir, que toda conducta que
constituya un delito, así como las sanciones correspondientes deben estar previamente
estipuladas en una disposición normativa, general y abstracta (desde el punto de vista
formal) que lo defina, pues se entiende que tales sanciones afectan o inciden de manera
directa e individual sobre la esfera jurídica de los ciudadanos, por lo que en este caso,
no le estaría dado al legislador hacer remisiones “genéricas” para que, mediante un
reglamento se establezcan delitos o sanciones relacionados con la ley de que se trate”.

7. Las unidades tributarias y sus similares en algunos municipios.

7.1. Distintos anclajes
Municipios: Libertador, el Petro; Carrizal, Miranda, Precio de un Gramo De Oro;
Iribarren, Lara, Simple Aplicación Aritmética, Criterios Económicos, Tributarios y
Sociales; San Francisco, Ninguno; Maracaibo, Simple Aplicación Aritmética y
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Criterios Técnicos, Económicos y Sociales; Chacao, Estado Miranda, Unidad de

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Valores Fiscales anclada al Dólar según el Banco Central de Venezuela, suspendida

por cautelar acordada en Sentencia 0250 S.C. TSJ, 08-08-2019.
7.2. Su publicación
Municipios Libertador, 27-02-2020; Iribarren, Lara, 21-11-2018; San Francisco, 15-
03-2019; Maracaibo, 09-01-2020; Valencia, 09-11-2018.
7.3. Quien lo dicta
Municipios Libertador, SUMAT mensualmente; Iribarren, Lara, el Alcalde; San
Francisco, Zulia, el Alcalde; Maracaibo, el Alcalde; San Diego, Valencia, el Alcalde
cada tres meses.
Conclusión
Si bien es cierto, se requiere una variable que permita mantener los valores
actualizados de todas las cosas (Bienes, servicios y tributos), que en el caso de los
tributos el nombre de “unidad tributaria”, además de reflejar lo que es, su nombre
ya es reconocido por la comunidad, el Estado debería preocuparse porque los
salarios de los trabajadores fuesen actualizados en la misma medida, única forma
de cumplir con su función de garante de la prosperidad de sus ciudadanos.
Actualizar los valores tributarios, que de una u otra forma, directa o indirectamente,
serán soportados por los ciudadanos, sin reconocer el aporte de estos al
mantenimiento económico político y social de ese Estado, es un sin razón que, mas
temprano que tarde, se ira al traste y hoy produce miseria y hambre.
La unidad tributaria puede hacer las veces de unidad de cuenta, perfectamente
válida como lo son todas las monedas extranjeras pactadas en los convenios
particulares, contando con la legislación y jurisprudencia que la soporta y protege.
Ahora bien, lo que sucedió con el estancamiento en la valoración de la unidad
tributaria, primero, y la prohibición de su uso por parte de los entes públicos distintos
del Seniat después, legalmente a partir de este año, no ha sido otra cosa distinta
que la del padre irresponsable y jugador. El Estado se lo jugo todo en un juego de
azar y, cuando lo perdió, no solo dejo de aportar los bienes al hogar, también les
prohibió a sus hijos buscar formas de mantenimiento. Pero, como todo el país, los
municipios no van a morir de merma y deben buscar ingresos para cubrir sus
necesidades, ingresos que, en ocasiones, se obtienen desentendiéndose de la
Constitución y la Ley.
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El que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con la Sentencia Nro.
0078, trata de poner coto a los abusos de los municipios en su tributación pareciera
Página

llamar la atención de los contribuyentes, pero tampoco es la vía de la Constitución

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y la Ley. Una cosa sería, como ha sucedido en el pasado, que la Sala exhortase a
la Asamblea Nacional, único ente del Estado con funciones de establecer leyes,
entre ellas, de armonización tributaria para los estados y municipios, como ya se ha
escrito, y otra cosa es que: Ordene al Vicepresidente Sectorial del área Económica
para que, junto con gobernadores y alcaldes, conforme una mesa técnica a fin de
coordinar los parámetros dentro de los cuales ejercerán su potestad tributaria, en
particular, para armonizar lo referido a los tipos impositivos y alícuotas de los
tributos. El primero no tiene funciones para ello, legalmente establecidas. Los
segundos, se pagarían y darían el vuelto.

Romer A. Barboza Jiménez

__________________________________________________________________
* Licenciado en Contaduría Pública LUZ, Capacitado Aduanero Universidad Simón
Bolívar, Abogado Summa Cum Laude URBE, Diplomado en Materia Tributaria
CCPEZ–IDEPRO, Maestría en Gerencia Tributaria URBE, Diplomado en
Relaciones Humanas Dale Carnegie, Diplomado en Ventas Dale Carnegie,
Seminario de Dirección Dale Carnegie, Diplomado en NIF PYMES CCPEZ–LUZ.

Colegio De Contadores Públicos Del Estado Zulia: Fiscal, Julio 1.984/ Julio 1.986,
Secretario de Estudio e Investigación 1987/1988 y 2006/09, Vocal Tribunal
Disciplinario 1.988/1.990, Miembro Comité Tributario CCPEZ. 2004/2008,
2017/2020, Presidente 2009/2012, Presidente Tribunal Disciplinario 2012/2013.

Agente Aduanal Ministerio de Hacienda, Colegiado en Colegio de Lic. en RRII y

RRHH, Control Mental Silva. Serie Básica.

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