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EL PROCESO EN LA JUSTICIA CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA EN MÉXICO

Lucila SILVA GUERRERO

SUMARIO: I. La competencia. II. Suspensión del acto reclama-

do. III. Suplencia de las deficiencias de la demanda. IV. Cum-
plimiento de las sentencias. V. La jurisprudencia.

Uno de los pilares fundamentales del sistema de justicia administrativa

ha sido, sin duda, la jurisdicción contenciosa administrativa, que ya tene-
mos en el ámbito local en veinticinco entidades federativas y en el Dis-
trito Federal.
Me refiero a la jurisdicción contenciosa, porque no en todos los casos
tenemos tribunales de lo contencioso administrativo, como lo previene el
artículo 116, fracción V, de la Constitución general de la República, es de-
cir, de tribunales creados para controlar la legalidad de la actuación de las
autoridades administrativas en el ámbito de su competencia territorial.
En los estados de Baja California Sur, Campeche, Chiapas y Chihua-
hua, las controversias administrativas se resuelven por salas del Tribunal
Superior de Justicia del Estado, que además tienen competencia en otras
materias.
Las entidades donde no existen tribunales de lo contencioso adminis-
trativo ni jurisdicción administrativa, son únicamente Coahuila, Michoa-
cán, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo y Tlaxcala.
Suena ambicioso tratar de por lo menos enunciar el proceso en todos
los tribunales de las entidades federativas y del Distrito Federal, sin em-
bargo, a través de la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo
Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos, A. C., se
ha trabajado en un Código Tipo, tarea nada fácil porque cada entidad tie-
ne su propia legislación con caracteres y procedimientos singulares; sin
embargo nuestra mayor fortaleza es que son más nuestras coincidencias

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que nuestras diferencias al regirnos bajo los mismos principios, haciendo

todo ello posible al presentar un primer proyecto de Código del que cada
entidad toma lo que le es adaptable.
En ese sentido, sólo habré de referirme en este trabajo a varias de las
figuras jurídicas que hasta antes del nacimiento del primer Tribunal Con-
tencioso local estuvieron obviamente reservadas por la Ley de Amparo a
la justicia federal; justicia no asequible al gobernado y por ello se plantea
una jurisdicción a su alcance con figuras jurídicas que han de responder
ampliamente a garantizar su esfera de derechos, siendo estas cuestiones
la mayor fortaleza de los tribunales de lo contencioso administrativo en
las materias de:
1) Competencia.
2) Suspensión del acto reclamado.
3) Suplencia de las deficiencias de la demanda.
4) Cumplimiento de las sentencias.
5) Jurisprudencia.

I. LA COMPETENCIA

La consolidación de los tribunales contenciosos en la República mexi-

cana es evidente a través de su competencia, misma que se limitó en su
inicio, en el caso del Distrito Federal, en 1971, a la materia administrati-
va, incorporando la materia fiscal en 1979.1
En la última década del siglo XX se nos transfirió la competencia para
conocer de los asuntos de responsabilidades de los servidores públicos:
en San Luis Potosí para conocer de las resoluciones del procurador gene-
1 Contribuciones: Impuestos, derechos y mejoras y materia fiscal. Aprovechamien-
tos: Siendo las más comunes las multas fiscales y no fiscales. De donde se deriva la com-
petencia común para conocer de:
1. Resoluciones definitivas que determinen créditos fiscales o sus accesorios.
2. Cualquiera que cause agravio en materia fiscal.
3. Negativa y positiva ficta, esta última introducida recientemente en el Código Fi-
nanciero del Distrito Federal.
4. Juicio de lesividad promovido por las autoridades fiscales a través del cual pre-
tenden la anulación de una resolución favorable al particular.
En la materia administrativa, donde cabe todo, es contra actos administrativos que
las autoridades de la administración pública estatal o municipal dicten, ordenen, ejecuten
o traten de ejecutar, en agravio de personas físicas o morales.
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ral de Justicia del estado que confirmen las determinaciones de no ejerci-

cio de la acción penal del Ministerio Público; en Veracruz para resolver
juicios que se hagan valer en contra de actos de la Auditoría Superior del
Poder Legislativo del estado; en Sinaloa conocen de los asuntos relacio-
nados con la Ley de Acceso a la Información; en el Estado de México la
competencia se extiende para conocer de los juicios que se hagan valer
en contra de actos y resoluciones emitidas por la Junta de Asistencia Pri-
vada2 y los promovidos contra reglamentos, decretos y circulares expedi-
dos por autoridades estatales y municipales.
La precisión en cada ley, de que se puede acudir al Tribunal de lo Con-
tencioso, no sería necesaria al tratarse de actos administrativos que caen en
la gran competencia del artículo 23, fracción I, de la Ley del Tribunal, que
dice: “Artículo 23. Las salas son competentes para conocer: I. De los jui-
cios en contra de actos administrativos que las autoridades de la adminis-
tración pública del Distrito Federal dicten, ordenen, ejecuten o traten de
ejecutar, en agravio de personas físicas o morales”.
Es importante que los congresos locales introduzcan en los nuevos or-
denamientos administrativos la mención específica que aprueba la posi-
bilidad que tienen en ellos, los ciudadanos, para dirimir sus controversias
con las autoridades administrativas.
En el Distrito Federal las leyes que expresamente confieren al tribunal
la competencia para conocer de sus materias son, entre otras: la Ley de la
Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, la Ley de
Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, la Ley Federal de Res-
ponsabilidades de los Servidores Públicos, la Ley de Ejecución de San-
ciones Penales, las recientes Ley del Servicio Civil de Carrera y Ley de
Seguridad Privada del Distrito Federal.

II. SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO

Los tribunales de lo contencioso tienen, durante el proceso, como

anunciaba al inicio de esta presentación, de entre sus facultades, la de
otorgar la suspensión de los actos reclamados, esta medida cautelar en
2 “Conclusiones del Segundo Seminario de Actualización 2001 del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de México”, Memorial del Tribunal de lo Con-
tencioso Administrativo del Estado de México, sexta época, núm. 7, julio-septiembre de
2001, p. 171.
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materia fiscal sólo se concede si se garantiza el interés fiscal atendiendo

al principio de que la Hacienda Pública no litiga sin garantía.
Mucho se ha avanzado en este camino (que no es el caso del Distrito
Federal, al que más adelante habré de referirme), y a pesar de que el acto
administrativo tiene como condición su ejecutoriedad, como dice Manuel
M. Diez, puede suspenderse cuando se cuestiona su legalidad, donde el
gobernado, al impedir que se ejecute el acto cuya legalidad se reclama,
ve satisfecho en principio su derecho a que se mantenga viva la materia
del juicio de nulidad, evitando que éste se ejecute de manera irreparable.
Tenemos que en los estados de Nayarit, Sinaloa, Querétaro y Vera-
cruz, la suspensión se concede de oficio, y en la mayoría de los demás
estados se acuerda sobre su procedencia a solicitud del actor. Una facul-
tad muy importante, en esta modalidad de la suspensión, es la que se
concede con efectos restitutorios siempre que se cumpla lo siguiente: que
el acto ejecutado afecte al particular, cuando se trate de su único medio
de subsistencia, o se le impida el acceso a su domicilio.
En estos casos deben restituirse las cosas al estado que guardaban an-
tes de la ejecución de los actos reclamados, aunque siempre deberá aten-
derse a que no se afecte el orden e interés público, porque si el perjuicio
a ellos es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda
sufrir el actor en el juicio, deberá negarse, ya que la preservación del or-
den público o del interés de la sociedad están por encima del interés par-
ticular afectado.
De la suspensión con efectos restitutorios —dice el ministro Genaro
Góngora Pimentel—, lejos del anquilosado e inamovible sistema del jui-
cio de amparo mexicano, se encuentra la suspensión con efectos restitu-
torios y la suspensión en las legislaciones administrativas de las entida-
des federativas, que tiene grandes aciertos.
De las medidas para preservar el derecho de los particulares en el esta-
do de Jalisco se agrega de manera expresa el atender a la apariencia del
buen derecho, y esto tiene relación con la jurisprudencia por contradicción
3/95, en la que se enfatiza que desde la petición de suspensión se debe
analizar el concepto de anulación hecho valer, sin prejuzgar sobre la certe-
za del derecho.
Apariencia del buen derecho cuando de autos se aprecie que existe
una razonable probabilidad de que las pretensiones tengan una aparien-
cia de juridicidad.
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En tal sentido, son dos los extremos que deben actualizarse para obte-
ner la medida cautelar: la apariencia del buen derecho y el peligro en la
demora, como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución
de fondo.
El efecto de la suspensión es así, interrumpir un determinado estado
de cosas, mientras se resuelve el fondo del asunto, sin perjuicio de que si
se declaran infundadas las pretensiones del actor, porque la apariencia
del buen derecho fuera equivocada, tales efectos pueden reanudarse, sin
poder atentar contra el orden e interés público.
Comentaba que mención aparte merece la legislación del Distrito Fe-
deral en materia de suspensión, y que lejos estamos ahora de los elogios
del ministro Góngora Pimentel en su libro La suspensión en materia ad-
ministrativa,3 ya que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en
agosto de 2000, impuso, a través de las reformas a los artículos 58 y 59
de la Ley del Tribunal, mayores requisitos para el otorgamiento de la sus-
pensión que los establecidos en la Ley de Amparo.
La justicia federal, atendiendo a lo dispuesto en al artículo 107 constitu-
cional, fracción IV, dictó la jurisprudencia. Tesis I.4°.A. J/29 cuya voz es:

JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINIS-

TRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES NECESARIO AGOTARLO ANTES
DE ACUDIR AL AMPARO, PORQUE LA LEY QUE RIGE A DICHO TRIBUNAL
EXIGE MÁS REQUISITOS PARA LA SUSPENSIÓN DEL ACTO QUE LA LEY DE
AMPARO.
Conforme a lo dispuesto en los artículos 107, fracción IV, constitucio-
nal y 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, el juicio de garantías es im-
procedente cuando la parte quejosa no agota, previamente, los recursos o
medios de defensa ordinarios que establezca la ley del acto reclamado, ex-
cepto cuando ésta exija mayores requisitos que la Ley de Amparo para
conceder la suspensión.
A este respecto, los artículos 58 y 59 de la Ley del Tribunal de lo Con-
tencioso Administrativo del Distrito Federal imponen un requisito para
conceder la suspensión que no exige la Ley de Amparo, consistente en
condicionar la concesión de la medida cautelar a que se realice una con-
sulta ciudadana, sin que además precisen en qué casos debe tramitarse y
desahogarse, ni tampoco especifican o limitan que deba realizarse con
aquellos vecinos a los que pueda afectar la suspensión, generándose así
3 Góngora Pimentel, Genaro, La suspensión en materia administrativa, 2a. ed., Mé-
xico, Porrúa, 1993, pp. 176-185.
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incertidumbre debido a la vaguedad del precepto, en la medida en que no

especifica en qué casos debe llevarse a cabo ésta y la concerniente discre-
cionalidad que confiere a las autoridades de dicho Tribunal, lo que even-
tualmente la hace obligatoria en cualquier caso o supuesto. Además, los
preceptos en cuestión remiten a la Ley de Participación Ciudadana del
Distrito Federal que establece el mecanismo de consulta a la ciudadanía,
que exige cumplir diversos requisitos, como el de difundir ésta en los me-
dios masivos de comunicación y una solicitud a las autoridades adminis-
trativas, que son las facultadas para convocar la consulta. Por tanto, es
evidente que los preceptos en cuestión exceden los requisitos que estable-
ce el artículo 124 de la Ley de Amparo para conceder la suspensión y, por
tanto, no es necesario agotar el juicio ante dicho Tribunal antes de acudir
al amparo.

En este mismo sentido se pronunció el Poder Judicial Federal respecto

al artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, bajo la
premisa de que también exige mayores requisitos para otorgar la suspen-
sión que los previstos en la Ley de Amparo, lo cual desde mi punto de
vista no ocurre.
De tal manera que en estos casos no debe agotarse el principio de defi-
nitividad del juicio de amparo, permitiendo esa vía en lugar de intentarlo
ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

III. SUPLENCIA DE LAS DEFICIENCIAS DE LA DEMANDA

También es otra figura proveniente del juicio de amparo, tal como lo

dispone el artículo 117, fracción II, de la Constitución general de la Re-
pública. Para proteger al justiciable, en este camino los tribunales con-
tenciosos administrativos locales tenemos una herramienta procesal muy
importante en beneficio de los gobernados, porque permite al juzgador
mejorar, corregir o perfeccionar argumentos vertidos o esbozados de for-
ma deficiente en la demanda.
Es menester precisar que en materia administrativa no puede crearse o
inventarse el concepto de anulación, porque el juicio debe desarrollarse
con la litis planteada, formada con la exposición de los argumentos de la
demanda y que hace patente la violación cometida en contra del recu-
rrente. La contestación de la demanda, en su caso, la ampliación de la
demanda y la contestación a la ampliación, cuyo análisis, en última ins-
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tancia, conduce a modificar o revocar la resolución impugnada, al tenor

del análisis de los argumentos de la autoridad administrativa.
En la suplencia de las deficiencias de la demanda el juzgador siempre
debe atender a la causa de pedir, a la debida aplicación del derecho y a la
pretensión del actor, aunque en materia de amparo sí se puede llegar has-
ta la integración total del concepto de nulidad omiso.
Cierto es que la suplencia se aparta del principio de estricto derecho,
convirtiéndose en una excepción al rigorismo jurídico y al formulismo le-
gal, cuyo fin es proteger los intereses del gobernado; el problema es que
las tesis y criterios del Poder Judicial Federal, al que nos encontramos so-
metidos vía el juicio de amparo o la revisión contenciosa administrativa,
no mantiene un criterio definido al respecto; aunque sí debemos señalar
que nosotros sostenemos en todos los casos que la suplencia deberá con-
traerse a la litis planteada, y siempre que el recurrente de los argumentos
lógico jurídicos necesarios o aptos para que el juzgador, en cuanto cono-
cedor del derecho, se pronuncie al respecto; sin que sea válido declarar
la nulidad con un argumento que no formó parte de la controversia.
Dado el principio de estricto derecho, en la materia fiscal sólo se per-
mite la suplencia, si de los hechos narrados se deduce el agravio.
Con argumentos en favor y en contra la suplencia sólo se justifica en
tanto su finalidad es solventar la desigualdad procesal de las partes y la
necesidad de protección al justiciable.
Al respecto, la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Adminis-
trativo del Distrito Federal ha emitido la jurisprudencia 31, aprobada el
1o. de septiembre de 2004:

SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LA DEMANDA EN EL JUICIO CONTEN-

CIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL, PROCEDENCIA DE LA.
De lo dispuesto por el artículo 79 de la Ley del Tribunal de lo Contencio-
so Administrativo del Distrito Federal, la sala del conocimiento deberá su-
plir las deficiencias de los conceptos de violación, pero sólo de aquellos
que se hayan expresado en la demanda en forma deficiente, y en materia
fiscal cuando de los hechos narrados se deduzca el agravio; pero la base
en argumentos que no fueron señalados en la misma, son que debe estarse
al planteamiento que sobre el particular haga la parte actora, en caso con-
trario, se variaría la litis en perjuicio de las demandadas.
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IV. CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS

Obviamente las sentencias se dictan para ser cumplidas y los tribuna-
les de lo contencioso administrativo vamos ahora no sólo en el camino
de la autonomía, incluyendo la presupuestal, sino de la plena jurisdicción
que conlleva la facultad de hacer cumplir, en algunas entidades aún por
la vía de destitución, las sentencias dictadas.
Las causas de anulación que tenemos en común en las legislaciones
locales, son: incompetencia de la autoridad; incumplimiento y omisión
de las formalidades legales; violación de la ley o no haberse aplicado la
debida, y arbitrariedad, desproporción, desigualdad, injusticia manifiesta
o cualquier otra causa similar.
De aquí tenemos que los efectos de las sentencias pueden ser, para de-
terminados efectos, o lisa y llana.
Los tribunales de lo contencioso administrativo, al emitir sus senten-
cias, pueden declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, o bien
con determinados efectos.
La nulidad lisa y llana debe decretarse cuando se actualiza la incom-
petencia de la autoridad que dicte u ordene la resolución impugnada, o
tramite el procedimiento del que deriva; y cuando los hechos que moti-
varon el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma
equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones apli-
cables o dejó de aplicar las debidas (lo que implica el fondo o sustancia
del contenido de la resolución impugnada). En ambos casos, requiere en
principio que los tribunales de lo contencioso administrativo hayan reali-
zado el examen de fondo de la controversia.
En cambio, conllevan a decretar la nulidad para efectos, en razón de su-
ceder o darse ilicitudes derivadas de a) vicios de carácter formal que con-
trarían el principio de legalidad, esto es, a la omisión de formalidades pro-
pias o inherentes a la resolución administrativa impugnada, inclusive la
ausencia de fundamentación y motivación, y b) vicios que se actualizaron
en el procedimiento, es decir, en los antecedentes o presupuestos de la re-
solución impugnada.
Así, de actualizarse los supuestos de ilicitud que implican el estudio
de fondo del asunto, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo
que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la
profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio y
que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que exis-
tirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.
 LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN MÉXICO 545

Pero si se trata de los casos que contemplan violaciones de carácter for-

mal, la nulidad debe ser tan sólo para el efecto de enmendar o corregir los
supuestos de ilicitud en que se hubiere incurrido, por ser tan sólo el modo,
expresión o apariencia, el cómo de la voluntad de la administración expre-
sada en el acto administrativo respectivo; dicho en otras palabras, es el
medio a través del cual se prepara y exterioriza la voluntad administrativa.
En consecuencia, las irregularidades y supuestos de ilegalidad de carácter
formal no atienden al fondo ni prejuzgan respecto del derecho material o
sustantivo aplicado en el acto reclamado, ni a las relaciones o situaciones
que son susceptibles de establecerse.
Por lo tanto, no es factible limitar o impedir a la autoridad que, de tener
expeditas sus facultades, pueda enmendar el vicio y subsanar así su acto
de autoridad, ya que el pronunciamiento o cosa juzgada se relaciona e im-
pacta a la forma o medios preparatorios para emitir el acto, lo cual obvia-
mente no impide ni puede obstaculizar una decisión en cuanto al fondo
que no ha sido discutido (normas sustantivas o de relación), y menos po-
dría limitarse a la autoridad deducir y ejercer los derechos que de esta na-
turaleza tenga; pues sería tanto como privarla de sus facultades potestati-
vas y derechos sin que exista un acto jurisdiccional que lo justifique.
En ese sentido es claro que los tribunales de lo contencioso adminis-
trativo con plena jurisdicción dictamos sentencias no sólo declarativas,
sino constitutivas y aun de condena:
Las declarativas. Aquellas que simplemente se limitan a reconocer o
negar el valor legal de una pretensión del promoverte.
Las constitutivas. Que producen el efecto de crear, modificar o extin-
guir un derecho de cualquiera de las partes, en una relación contradicha, y
De condena, llamadas también de prestación. Son las que imponen
una responsabilidad al perdedor, por lo que están constreñidas a dar, ha-
cer o no hacer algo.4
Además las leyes de los tribunales tienen un capítulo relativo al cum-
plimiento de la sentencia, en ellas las posibilidades son:
Cuando cause ejecutoria la sentencia lo comunicará a las autoridades
responsables, previene para que informe el cumplimiento, requiere al
cumplimiento y apercibe de multa, se llega a la destitución, y si tiene fue-
ro se formula la excitativa de declaración de procedencia; estados de
4 Treviño Garza, Adolfo J., Tratado de derecho contencioso administrativo, Méxi-
co, Porrúa, 1998, pp. 123 y 124.
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Aguascalientes, Baja California, Guanajuato, Estado de México, Guerre-

ro, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Veracruz, Yuca-
tán y Zacatecas.
En otras legislaciones, como el Distrito Federal, el cumplimiento de la
sentencia se hace vía instancia de queja, que de declararse fundado, pre-
via la imposición de multas, se remite a la Sala Superior y ésta solicita al
jefe de gobierno del Distrito Federal, como superior jerárquico, obligue
al funcionario responsable para que dé cumplimiento a las determinacio-
nes del tribunal en un plazo no mayor de cinco días.

V. LA JURISPRUDENCIA

Es una labor muy importante no sólo porque establece criterios obli-

gatorios con el fin de desentrañar el sentido verdadero de la legislación
aplicable, con motivo de los casos concretos que se someten a la consi-
deración del juzgador, quien se auxilia tanto de la ciencia jurídica como
de las demás disciplinas científicas o tecnológicas que tengan relación
con las normas que se aplican. Sin embargo, en la actualidad se puede
afirmar que las bondades de la jurisprudencia van más allá de la herme-
néutica jurídica, es decir, la jurisprudencia es un instrumento que no sólo
sirve para subsanar las lagunas u omisiones de la ley, sino que tiene una
función de mayor envergadura, la de integrar el derecho.
Miguel Villoro Toranzo atribuye a la jurisprudencia la calidad de ser
fuente formal del derecho, toda vez que proporciona siempre una nueva
aportación al sistema jurídico, ya sea porque los órganos jurisdiccionales
se pronuncien sobre algún aspecto no previsto en la legislación, o bien,
porque han valorado las leyes vigentes respecto de las circunstancias
concretas del caso en estudio.
La jurisprudencia evita en la práctica las resoluciones contradictorias
y plasma el trabajo y estudio permanente de los tribunales.
La tendencia actual es que se forme la jurisprudencia con tres resolu-
ciones en el mismo sentido y sin ninguna en contrario, es el caso de las
legislaciones en los estados de Baja California, Estado de México, Gue-
rrero, Nayarit y Tamaulipas. En Nuevo León se establece un sistema de
criterios del Pleno. En Aguascalientes, Distrito Federal, Morelos, Sinaloa
y Zacatecas se hace la jurisprudencia con cinco ejecutorias.