Notas de Derecho Constitucional Manuel A. Amiama

EDICIÓN REVISADA Y ACTUALIZADA POR
RAYMUNDO AMARO GUZMÁN

Colección Clásicos de Derecho Constitucional, volumen 2
Título de la obra:
Notas de Derecho Constitucional
Autor:
Lic. Manuel A. Amiama
Edición revisada y actualizada por:
Raymundo Amaro Guzmán
Primera edición:
Noviembre, 2016
Esta es una publicación de:
Tribunal Constitucional de la República Dominicana

Avenida 27 de Febrero esquina Avenida Gregorio Luperón,
Plaza de la Bandera y del Soldado Desconocido,
Santo Domingo Oeste, República Dominicana,
Teléfonos 809-274-4445 y 809-274-4446
www.tribunalconstitucional.gob.do
Coordinador: Mag. Justo Pedro Castellanos Khoury

Cuidado de la edición: Leonor Tejada
Diseño de portada: Enrique Read
Imagen de portada: Mural del Salón de la Asamblea Nacional
Fotografía de portada: Domingo Gómez
Departamento de prensa del Senado de República
Diagramación: Yissel Casado
Impresión: Editora Búho
ISBN: 978-9945-9052-2-9
Impreso en República Dominicana

Todos los derechos reservados
El Tribunal Constitucional de la República Dominicana realiza esta publicación

basada en la versión de Editorial Tiempo, S.A., Santo Domingo, República
Dominicana 1995, respetando las reglas gramaticales imperantes.
PALABRAS DEL MAGISTRADO PRESIDENTE
DR. MILTON RAY GUEVARA
El Tribunal Constitucional, inspirado en el contenido de

los artículos 63.131 de la Constitución dominicana y 352 de la
ley número 137-11, orgánica del Tribunal Constitucional y de
los procedimientos constitucionales, se complace en presentar a
la comunidad nacional, particularmente a la jurídica, una nueva
obra dentro de su colección Clásicos de Derecho Constitucional.
La colección Clásicos de Derecho Constitucional tiene
por finalidad rescatar y promover obras de gran valor para la
formación y consultas de profesionales del derecho, algunas de
las cuales, por diversas razones, no se encuentran disponibles
en la actualidad. La colección fue presentada en el marco del
programa de actividades del Mes de la Constitución que el Tribunal
Constitucional desarrolló en el 2015 en conmemoración del 171
aniversario de la proclamación de la Constitución dominicana.
1
Artículo 63.13: “Con la finalidad de formar ciudadanas y ciudadanos conscientes de
sus derechos y deberes, en todas las instituciones de educación pública y privada, serán
obligatorias la instrucción en la formación social y cívica, la enseñanza de la Constitución,
de los derechos y garantías fundamentales, de los valores patrios y de los principios de
convivencia pacífica.”
2
Artículo 35. “Promoción de estudios constitucionales. En el cumplimiento de sus objetivos,
el Tribunal Constitucional podrá apoyarse en las universidades, centros técnicos y aca-
démicos de investigación, así como promover iniciativas de estudios relativas al derecho
constitucional y a los derechos fundamentales.”
7
Colección Clásicos de Derecho Constitucional
La primera obra de dicha colección fue “Lecciones de Derecho

Constitucional”, del “Ciudadano de América”3, Eugenio María
de Hostos.
Ahora, en el marco de las actividades conmemorativas
del 172 aniversario de la proclamación de la constitución
dominicana, la colección Clásicos de Derecho Constitucional se
nutre con su segunda título, “Notas de Derecho Constitucional”,
producción cumbre del dominicano Manuel A. Amiama.
Publicada por primera vez en 1959, obra de consulta obligada
durante varios decenios, la versión que ahora ponemos en manos
de la comunidad nacional es la revisada y actualizada por el
doctor Raymundo Amaro Guzmán en 1995.
Licenciado en derecho y profesor de la cátedra de derecho
constitucional en la Universidad de Santo Domingo, Manuel A.
Amiama, “representa –en palabras de Amaro Guzmán- una de las
más recias personalidades del pensamiento jurídico nacional¨.
“Notas de Derecho Constitucional” contiene veintidós (22)
capítulos, en los cuales abarca: la teoría política del Estado, el
concepto general del Estado, la Constitución política, la evolución
histórica del constitucionalismo, el concepto de soberanía, las
constituciones modernas, los derechos absolutos, los derechos
políticos, el sufragio como ejercicio de la soberanía popular, la
representación de la soberanía popular, la función legislativa,
el procedimiento legislativo, la plenitud de atribuciones del
Congreso en materia legislativa, la función ejecutiva, el régimen
de sucesión ejecutiva, la función jurisdiccional del Estado, la
constitución y la economía del Estado, la administración regional
y local, las fuerzas armadas, las reformas constitucionales, la
supremacía de la Constitución y los derechos absolutos. Tiene,
3
Así le calificó Pedro Henríquez Ureña y tal fue el título que le concedió oficialmente la
Octava Conferencia Internacional Americana, realizada en 1938.
8
además, un apéndice que contiene: el Estado contemporáneo y

la administración pública.
En esta obra, el profesor Amiama nos presenta las
publicaciones que, a su juicio, son las que dan origen al
pensamiento jurídico constitucional dominicano. Abarca desde
1820, con el manifiesto del doctor en filosofía, Andrés López
de Medrano, dirigido al pueblo dominicano con motivo de
las elecciones para diputados a cortes de 1820, en defensa del
derecho de los dominicanos a elegir representantes a esas Cortes;
hasta 1944 con la publicación “La primera Constitución Política
de la República”, de Javier Malagón Barceló y Malaquías Gil
Arantegui.
En este sentido, Amiama considera que el documento
“Manifestación de los pueblos de la parte Este de la Isla
antes Española o de Santo Domingo, sobre las causas de su
separación de la República haitiana”, popularmente conocido
como “Manifiesto del 16 de enero de 1844”, redactado por
Tomás Bobadilla y Briones y Francisco del Rosario Sánchez, es
el de más alta importancia desde el punto de vista de las ideas
constitucionales dominicanas.
En otra parte, al establecer la distinción entre constituciones
rígidas y flexibles, Amiama afirma que la primera Constitución
dominicana era rígida, debido a que, después de haber sido
implantada por una asamblea especial, la de San Cristóbal de
1844, no podía ser reformada sino por una asamblea igual,
expresamente convocada y elegida por el pueblo para ese fin.
En la versión revisada y actualizada por Raymundo Amaro,
este afirma que la condición de rigidez existente en la de 1844
contrasta con la de 1994, en virtud de que las reformas son
sancionadas y proclamadas por la Asamblea Nacional en función
de Asamblea Revisora.
9
El licenciado Amiama destaca como cualidad esencial de

las constituciones modernas la consagración de los derechos
absolutos de los ciudadanos y de los habitantes del Estado. Los
denominados “derechos absolutos” -hoy denominados derechos
humanos o derechos fundamentales- son, en palabras del autor
“aquellas prerrogativas del hombre que, en el concepto de la vida
moderna de la humanidad, se consideran indispensables para que el
hombre pueda cumplir normalmente sus fines naturales y sociales”.
Al abordar los derechos políticos, los define como aquellos
derechos absolutos que tienen como fin asegurar la participación
activa de algunos de los habitantes en la estructuración y la
orientación de la vida política, esto es en la actividad que se
relaciona con la organización de las instituciones del Estado y la
conducción del gobierno.
Otro punto importante que aborda la obra es lo referente
a la función electoral. Amiama se cuestiona sobre si es posible
considerar la función electoral igual que la legislativa, ejecutiva o
judicial. Al contestar la interrogante, expresa que “por su misma
naturaleza, la función electoral, es una función política. En realidad,
es una función política muy importante e indisolublemente ligada
al sistema democrático. Pero lógicamente no debe ser asimilada a
las otras funciones, sino más bien antepuesta a ellas. Es como una
función previa sin cuyo ejercicio y sin cuya obra falta el soporte para
las demás”.
De igual trascendencia para juristas e historiadores
nacionales y extranjeros, interesados en nuestro transitar por la
vida democrática, es el tema del sistema de sucesión presidencial.
El profesor Amiama plantea que desde 1844 a 1908, a falta
del presidente de la república, la sucesión recaía sobre el
vicepresidente; pero que la versión constitucional de 1908
modifica y establece que, en caso de falta del presidente de la
república, ejercería temporalmente el Poder Ejecutivo el Consejo
10
de los Secretarios de Estado, hasta que la Asamblea Nacional

eligiera un presidente definitivo. Y así sucesivamente plantea las
diferentes reformas que ha tenido la sucesión presidencial en
nuestra constitución.
“Notas de Derecho Constitucional”, de Manuel A.
Amiama, es una obra rica en contenido y de gran valía para
la colectividad nacional, particularmente para la comunidad
jurídica y, muy especialmente, para las almas inquietas por
el derecho constitucional. Esta obra nos lleva al origen, a los
primeros balbuceos de nuestra vida constitucional como Estado
dominicano y nos recuerda cuán importante es conducir nuestra
nación a alcanzar un Estado social y Democrático de Derecho.
Constituye, pues, un motivo de alegría y de orgullo para el
Tribunal Constitucional promover la edición de una obra que,
como “Notas de Derecho Constitucional”, constituye una pieza
fundamental del acervo editorial dominicano, particularmente
del jurídico y, más específicamente, del constitucional.
El Tribunal Constitucional queda confiado en que, con
ello, realiza un aporte que sabrá ser valorado y aprovechado por
la comunidad nacional.
Milton Ray Guevara

Magistrado Presidente
11
CONTENIDO
Palabras del Magistrado Presidente

Dr. Milton Ray Guevara.............................................................................. 7
PRESENTACIÓN...............................................................................................19
CAPÍTULO I
TEORÍA POLÍTICA DEL ESTADO
Teoría del Estado o Teoría.- Ciencia Política o Constitucional.- Concepto del

Derecho Constitucional.- Fuentes del Derecho Constitucional.- Diferencia
entre Constitución y Derecho Constitucional.- Contribuciones al Derecho
Constitucional en la República Dominicana....................................................21
CAPÍTULO II
CONCEPTO GENERAL DEL ESTADO
Noción del Estado.- La Cuestión de los Fines del Estado.- Origen del Estado.-
La Nación.- Proceso Natural de Formación de la Nación y del Estado.- Estado
y Gobierno.- Formas de Estado.- Orígenes del Estado Dominicano.- El
Territorio.........................................................................................................29
CAPÍTULO III
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
Concepto de Constitución Política.- Sentido Lato y Sentido Estricto.-

Constitucionalismo.- Constituciones Estrictas y Constituciones
Consuetudinarias,- Constituciones Rígidas y Flexibles.- Ejemplos
Típicos.- Caso de la Constitución Dominicana.- Bosquejo Histórico de la
Constitución Dominicana...............................................................................41
13
CAPÍTULO IV
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONSTITUCIONALISMO
Proceso Histórico del Constitucionalismo.- La Aportación Griega.- La

Aportación Romana.- La Edad Media y el Derecho Natural como Regulador
de la Autoridad del Estado.- La Magna Carta Inglesa.- El Período Absolutista.-
Renacimiento del Pensamiento Constitucionalista.- Locke, Montesquieu,
Rousseau.- La Constitución de los Estados Unidos.- Hamilton, Madison y
Marshall.- Las Constituciones Francesas.- Resto de Europa,- La Emancipación
de la América Latina y el Constitucionalismo.- El constitucionalismo en los
Pueblos de Oriente y del Mundo.....................................................................51
CAPÍTULO V
CONCEPTO DE SOBERANÍA
La Soberanía.- Evolución Histórica.- Sistema Autocrático.- Sistema

Democrático.- Sistema Conciliante Consagrado por las Constituciones
Modernas.- Representación de la Soberanía.- División de los Poderes.- Los
Derechos Absolutos.- Representación de las Minorías.- La Facultad de Celebrar
Tratados.- La Autonomía Regional.- Teoría Consagrada por la Constitución
Dominicana....................................................................................................63
CAPÍTULO VI
CONSTITUCIONES MODERNAS
Estructura fundamental de las Constituciones Modernas.- Consagración

de los Derechos Absolutos.- Organización de las Instituciones del Estado.-
Procedimientos para la Reforma Constitucional.- Estructura de la
Constitución Dominicana.-.............................................................................71
CAPÍTULO VII
RÉGIMEN DE LOS DERECHOS ABSOLUTOS
Los Derechos Absolutos.- La Inviolabilidad de la Vida.- La Cuestión de la Pena

de Muerte.- La Libertad de Conciencia y de Cultos.- Importancia Histórica del
Problema.- La Libertad de Expresión del Pensamiento.- Derecho a la Seguridad
Individual.- Proyecciones Principales.- Inviolabilidad del Domicilio y de la
Correspondencia.- Libertad de Enseñanza.- Libertad de Asociación y Reunión.-
Libertad de Empresa.-.....................................................................................79
14
CAPÍTULO VIII
El Derecho de Propiedad.- Protección contra la expropiación y la confiscación

general de bienes.- La Libertad de Trabajo.- Su verdadera significación desde el
punto de vista Histórico.- La Libertad de Tránsito.- El Derecho a la Propiedad
Intelectual.......................................................................................................91
CAPÍTULO IX
DERECHOS POLÍTICOS
Derechos Políticos de los Asociados.- Bosquejo Histórico.- La Nacionalidad.-

Carácter Irrevocable.- La Asimilación de los Extranjeros.- La Naturalización.- La
Ciudadanía.- Derechos que Implica la Ciudadanía.- Sistema de la Constitución
Dominicana....................................................................................................99
CAPÍTULO X
EL SUFRAGIO COMO EJERCICIO DE LA SOBERANÍA POPULAR
El sufragio como ejercicio de la Soberanía Popular.- Constituye una función

equiparable a la Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial.- Diversos Sistemas.- El
Sufragio Universal.- Garantía de las Operaciones Electorales.- La Junta Central
Electoral.- Los Derivados Constitucionales.- Los Partidos Políticos...............109
CAPÍTULO XI
REPRESENTACIÓN DE LA SOBERANÍA POPULAR
Representación de la Soberanía Popular.- La Función Legislativa.- Parlamentos

y Congresos.- Sistemas Unicameristas.- Sistema Bicamerista.- El Poder
Ejecutivo.- Sistema Parlamentario.- Sistema Presidencialista.- Sistema
Colegiado.-La Función Jurisdiccional.- Tribunales Judiciales.- Tribunales
Administrativos.- Órganos Secundarios.- Modo de Conferir las Atribuciones
de los distintos Organismos del Estado.- Estatuto para los Parlamentos y
Congresos.-...................................................................................................119
CAPÍTULO XII
FUNCIÓN LEGISLATIVA
La Función Legislativa.- Organización en la República Dominicana.- El
15
Congreso Nacional.- Legislaturas Ordinarias y Extraordinarias.- Temperamento

al Sistema Bicamerista.- La Asamblea Nacional.- El Senado.- La Cámara de
Diputados.- Privilegios y Garantías de los Legisladores.-...............................127
CAPÍTULO XIII
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
El Procedimiento Legislativo en Detalle.- El Derecho de iniciativa.- Discusión

de los Proyectos de Ley.- Las Resoluciones.- Efectos de la Declaración de
Urgencia.- Reglas de Quórum y de Mayoría.- Asuntos sujetos a Mayorías
Especiales.- Reglamento Interno.- Veto y Observación de las Leyes.- Requisitos
para la Obligatoriedad de las Leyes.- Nulidad de las Leyes Inconstitucionales.-
Especificaciones.- El Principio de la Irretroactividad de las Leyes.-.................135
CAPÍTULO XIV
PLENITUD DE ATRIBUCIONES DEL CONGRESO

EN MATERIA LEGISLATIVA
Plenitud de Atribuciones del Congreso en Materia Legislativa.- Motivo del

Señalamiento de algunas Materias Legislables en la Constitución.- Atribuciones
Administrativas del Congreso.- Atribución Jurisdiccional.- La Amnistía.-
Atribuciones Administrativas y Jurisdiccionales del Senado.- Atribuciones
Administrativas de la Cámara de Diputados.- El Juicio Político.- Historia.-...147
CAPÍTULO XV
LA FUNCIÓN EJECUTIVA
El Ejercicio de la función Ejecutiva.- El Presidente de la República.- Requisitos

de Edad, Nacionalidad y Residencia para el Desempeños de esta Magistratura.-
Juramento.- Regla General sobre el Juramento.- Atribuciones del Presidente de
la República.- En lo Administrativo: Plenitud de Atribuciones en Principio.- En
lo Normativo: Poder Reglamentario.- En lo Jurisdiccional: El Indulto.- Poder de
Celebrar Tratados.- Atribuciones del Presidente en los Recesos del Congreso.- Los
Secretarios de Estado.- Su Carácter desde el punto de Vista Constitucional......155
CAPÍTULO XVI
RÉGIMEN DE SUCESIÓN EJECUTIVA
El Problema de la Sucesión Ejecutiva.- Por qué se Plantea en todos los Países.-

La Sucesión Presidencial.- Distintos Sistemas de Solución.- Sistema Actual de
la Constitución Dominicana.- Falta del Presidente entre la Elección y la Toma
16
de Posesión.- Falta después de encontrarse el Presidente Electo en Ejercicio.-

Función Je la Asamblea Nacional en Estos Casos.-.........................................175
CAPÍTULO XVII
LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL DEL ESTADO
El Ejercicio de la Función Jurisdiccional.- El Consejo Nacional de la

Magistratura. La Carrera Judicial. La Suprema Corte de Justicia.- Sus
Atribuciones Judiciales Fundamentales.- Atribuciones Administrativas.-
El Procurador General de la República.- Las Cortes de Apelación y sus
Atribuciones Constitucionales.-Tribunales de Tierras.- Tribunales de Primera
Instancia.- Juzgados de Paz.- Naturaleza Político-Jurídica del Nombramiento
de los Jueces por el Senado.- Consejos de Guerra.- Los Tribunales
Administrativos.- Una Antigua Polémica.-.....................................................183
CAPÍTULO XVIII
LA CONSTITUCIÓN Y LA ECONOMÍA DEL ESTADO
La Constitución y la Estabilidad Económico-Financiera. Consejos Económicos.-

Cámaras Corporativas.- Previsiones de la Constitución Dominicana.- Normas
Relativas al Presupuesto Nacional.- Régimen de las Erogaciones.- Régimen de
los Empréstitos.- Quid.- Régimen de las Exoneraciones de Impuestos.- Control
de la Contabilidad.- La Cámara de Cuentas,- Los Yacimientos Mineros.- El
Régimen Bancario y Monetario.- Reforma de 1947.- La Junta Monetaria.- Su
Carácter.-......................................................................................................197
CAPÍTULO XIX
ADMINISTRACIÓN REGIONAL Y LOCAL
Administración de los Intereses Regionales y Locales.- Federalismo, Autonomía,

Autarquía y Desconcentración.- Sistema de la Constitución Dominicana.-
El Congreso y las Provincias.- La Autonomía Municipal.- Restricciones.-
Atribuciones de la Cámara de Diputados y del Presidente de la República.- Los
Ayuntamientos.-............................................................................................211
CAPÍTULO XX
LAS FUERZAS ARMADAS
SUMARIO: Régimen de las Fuerzas Armadas.- Su Misión.- Su Subordinación.-

El Presidente de la República y las Fuerzas Armadas.- Bandera y Escudo.-
Historia de la bandera y del escudo.-.............................................................219
17
CAPÍTULO XXI
REFORMAS CONSTITUCIONALES
Las Reformas Constitucionales.- Diversos Sistemas.- Acción del Congreso.-

Mayoría Necesaria para Proponer Reformas.- Carácter de la Ley sobre
Reformas.- La Asamblea Nacional.- Procedimiento.- Prohibición de
Reformas al Sistema Político Fundamental.- Coordinación de las Reformas
Constitucionales.- Historia de las Reformas..................................................225
CAPÍTULO XXII
SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN Y
DE LOS DERECHOS ABSOLUTOS
Garantía de la Constitución y de los Derechos Absolutos.- Nulidad de las Leyes,

Decretos, Reglamentos y Actas Contrarias a la Constitución.- Diversos Sistemas
para hacer Efectiva esa Nulidad.- Nuestro sistema Constitucional actual.- La
Inconstitucionalidad como Medio de Defensa Judicial.- Declaración de la
Asamblea Revisora del 8 de Enero de 1942.- Sistema que Consagró..............231
APÉNDICE
EL ESTADO CONTEMPORÁNEO Y
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El Estado y su concepción moderna.- Papel del Estado en el Proceso del

desarrollo. La Administración para el Desarrollo.- Reforma Administrativa
para el Desarrollo. Base constitucional de la Administración para el
Desarrollo.....................................................................................................245
18
PRESENTACIÓN
N
otas de Derecho Constitucional, publicada por primera
vez en 1959, es aún una obra de consulta obligada para
los profesionales y estudiosos del Derecho sustantivo
y para los estudiantes de las Escuelas de Derecho de nuestras
instituciones de estudios superiores. Su autor, Lic. Manuel A.
Amiama, representa una de las más recias personalidades del
pensamiento jurídico nacional.
Cuando en 1980 decidimos publicar la obra debidamente
actualizada, consideramos una serie de conveniencias,
principalmente el vacío bibliográfico existente en el país en la
materia. También, se ponderó como dijera el prologuista de esa
edición, el Dr. Juan Tomás Mejía Feliu, a la sazón Rector de la
Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña (UNPHU), “la
necesidad de ofrecer a los servidores del Estado, a los profesionales
y a los estudiantes, un texto claro en su exposición, conciso en
la temática y fundamentalmente didáctico, sobre los principios
generales de esa parte del derecho público que es el DERECHO
CONSTITUCIONAL, como base de sustentación para
entender a través de sus instituciones políticas, los complicados
mecanismos del enorme aparato que es el Estado; y, también
para la mejor comprensión de la compleja organización y
múltiples actividades de los órganos estatales dependientes del
Poder Ejecutivo, que constituyen la materia de esa otra parte del
19
Derecho Público que es el DERECHO ADMINISTRATIVO,

el cual, según frase muy socorrida, corre en parejas con el
DERECHO CONSTITUCIONAL, aunque guardando ambos
sus propias autonomías
Agrega el Dr. Mejía Feliu, “Con ese criterio se escogió la
obra “NOTAS SOBRE DERECHO CONSTITUCIONAL’’,
escrita por su autor mientras era titular de esta asignatura en la
entonces Universidad de Santo Domingo, en la seguridad de que
la burocracia estatal, en sus estratos dirigenciales y en sus niveles
medios, podrá tener a su disposición un texto sobre la materia
constitucional, claro, preciso y esencialmente propedéutico,
mediante el cual se pueden reafirmar conceptos fundamentales,
despejar dudas o hallar respuestas adecuadas sobre los temas que
conciernen al Derecho Constitucional
Hoy ante la reforma constitucional de 1994 nuevamente
ponemos a disposición de profesores, estudiantes y estudiosos
del Derecho, la obra del Lic. Amiama actualizada a la luz de
las incorporaciones introducidas a nuestra Carta Magna por la
Asamblea Revisora del 14 de agosto de 1994.
Con el lanzamiento de la obra rendimos un homenaje
póstumo a su autor: “El mayor homenaje que podemos rendir
a un escritor, es repensar su pensamiento”, como expresara el
eximio Pedro Henríquez Ureña.
Por último, vaya nuestro agradecimiento al Dr. Cristóbal
Gómez Yangüela quien nos revisó cuidadosamente los apuntes
de actualización
Dr. Raymundo Amaro Guzmán

Editor.
Santo Domingo, D. N.
Octubre de 1995.-
20
CAPÍTULO I
TEORÍA POLÍTICA DEL ESTADO
SUMARIO: Teoría del Estado o Teoría Política.- Ciencia Política

o Constitucional.- Concepto del Derecho Constitucional.-
Fuentes del Derecho Constitucional.- Diferencia entre
Constitución y Derecho Constitucional.- Contribuciones al
Derecho Constitucional en la República Dominicana.
Teoría del Estado o Teoría.- Llámase así la disciplina que

investiga, por los métodos de la filosofía, los problemas que se
relacionan con el Estado como un hecho natural y social y los
fundamentos del derecho público.
Aunque el método de la teoría política es el de la filosofía, esto
es, la reflexión apoyada en los datos de la intuición intelectual,
el planteo de los problemas que se debaten en la teoría política
requiere a menudo entrar en consideraciones tanto históricas
como sociológicas.
Sin embargo, históricamente, las investigaciones de la teoría
política han estado casi siempre asociadas a las de las instituciones
capaces de encarnar mejor las ideas de los filósofos y pensadores
que han contribuido a la teoría política. “La República”, de
Platón y “La Política”, de Aristóteles, son ejemplos de la verdad
de esta aseveración.
Ciencia política o constitucional.- La ciencia política

estudia, del modo más generalizante posible, las instituciones del
Estado, con el fin de tratar de encontrar por el raciocinio asociado
con la experiencia, la mejor forma de organizar el Estado para
que sus instituciones respondan, del modo más armónico que
sea posible, a los principios de seguridad, justicia, bien común,
libertad y moralidad que revela la teoría política, al mismo
tiempo que a las necesidades legítimas de orden práctico que
resultan de la experiencia histórica, como condiciones esenciales
para la estabilidad y el bienestar social e individual.
El método de la ciencia política es esencialmente inductivo y
comparativo. La ciencia política, que es llamada también a veces
ciencia constitucional, se apoya en la sociología y fe en la historia.
Como ya se ha dicho, los estudios de teoría política y los
de la ciencia política, aunque lógicamente diferentes por sus
métodos y sus finalidades, se asocian frecuentemente, puesto
que su asunto o tema fundamental, el Estado, es común a ambas
disciplinas.
En las grandes obras que el pensamiento humano ha
consagrado a estas investigaciones, desde la antigüedad hasta
los tiempos modernos (La República, de Platón; La Política,
de Aristóteles: El Ensayo sobre el Gobierno Civil, de Locke;
El Espíritu de las leyes, de Montesquieu; El Contrato Social de
Rousseau), se alternan temas que corresponden, dentro de una
estricta pureza lógica, a la teoría política o a la ciencia política. Son
disciplinas inter penetrantes, como todas las que han de contar
con la naturaleza del hombre, ser de conciencia y de idealismo,
pero también inexorablemente rodeado de necesidades orgánicas
que debe satisfacer en todo instante.
Concepto del Derecho Constitucional.- El Derecho

Constitucional es el conjunto de normas que regulan,
22
fundamentalmente, la organización y el funcionamiento del

Estado, en el sentido más amplio de este término. Esto es, no sólo
sus instituciones primarias, como los parlamentos, congresos,
Jefes de Estado y Tribunales, sino también las secundarias,
como los Departamentos, Provincias, Condados, Distritos y
Municipalidades.
A veces, para destacar la diferencia entre la ciencia política
o constitucional y el Derecho Constitucional, se llama a éste
Derecho Constitucional Positivo. Pero esta última expresión es
de uso raro. A veces se habla también de Derecho Constitucional
inglés, o de Derecho Constitucional francés, o de Derecho
Constitucional dominicano, para dar a entender que se hace
referencia a la organización constitucional efectiva de Inglaterra,
Francia o la República Dominicana o del país de que se trate.
Pero, en este ramo de la ciencia, como en otros, domina siempre
a los autores y tratadistas el anhelo universalista y generalizador.
Lo frecuente es que designen sus obras con el amplio nombre
de Derecho Constitucional, aunque consagren en ellas capítulos
especiales o comentarios especiales, a las organizaciones políticas
reales de sus respectivas nacionalidades.
El Derecho Constitucional pertenece a una rama jurídica
más amplia que se denomina Derecho Público interno.
A este pertenecen también el Derecho Administrativo, el
Derecho Procesal (por lo menos en su parte orgánica), y el
Derecho Penal. Hay también el Derecho Público Externo, que
comprende el Derecho Internacional Público y según algunos,
también el Derecho Internacional Privado. Todo el Derecho
Público, tanto interno como externo, se contrapone al Derecho
Privado, que regula las relaciones entre los particulares, así
como también ciertas relaciones de carácter patrimonial entre
el Estado y los particulares, que no son de interés general
absoluto o inmediato.
23
Esta circunstancia sirve de apoyo para definir también el

Derecho Constitucional en esta nueva forma: Es la rama del
Derecho Público que regula, fundamentalmente, la organización
y el funcionamiento del Estado. Se puede combinar esta
definición con la dada antes, para obtener una más completa.
Fuentes del Derecho Constitucional.- Las normas cuyo

conjunto configura el Derecho Constitucional proceden: a)
Principalmente, de las constituciones o leyes constitucionales,
escritas o sea votadas expresamente como tales: b) de costumbres
tradicionalmente establecidas y reiteradamente aceptadas por
las autoridades y pueblos de que se trate, y a las cuales la ley
escrita entiende respetar o no contraría: c) de las decisiones
de los tribunales que interpretan las Constituciones o las leyes
constitucionales o los fueros consuetudinarios, que en esta
forma adquieren forma explícita y más precisa; y d) en fin, de la
autoridad de los tratadistas de teoría o ciencia política, cuando
a ello no se opone una norma más imperativa, se llaman fuentes
del Derecho Constitucional. En forma breve, se dice pues que
las fuentes del Derecho Constitucional son la ley, la costumbre,
la jurisprudencia y la doctrina. Estas son las fuentes de todas las
demás ramas del Derecho. Pero, conviene destacar desde ahora,
que el imperio de la costumbre, ya débil en otras ramas del
Derecho ampliamente desarrolladas por la ley, la jurisprudencia
y la doctrina, es todavía muy importante en el Derecho
Constitucional a causa de la brevedad y sintetismo de la mayor
parte de las Constituciones y de las leyes constitucionales, en
cambio, en esta rama jurídica, la doctrina tiene menos imperio
que en el Derecho Privado.
Diferencia entre Constitución y Derecho Constitucional.-

Según lo dicho anteriormente, la diferencia entre Constitución
24
y Derecho Constitucional es fácil de advertir. El Derecho

Constitucional es mucho más amplio de contenido que la
Constitución puesto que contiene o incorpora normas que
exceden en número y alcance a las que expresa textualmente la
Constitución, ya que se integra también de normas que nacen
de la costumbre, de la jurisprudencia y de la doctrina. El estudio
de la Constitución de un país jamás da sino una idea de la
organización política. La completa amplitud de miras sólo se
obtiene desde el Derecho Constitucional. A esto se agrega una
diferencia metodológica, pues las Constituciones responden
siempre en su estructura -y esto aún más en las de mayor
solidez- a una cristalización histórica, en tanto que el Derecho
Constitucional puede ser organizado para su exposición y estudio
en un orden más sistemático.
Contribuciones al Derecho Constitucional en la

República Dominicana.- En la República Dominicana, ha
existido siempre algún interés por las cuestiones constitucionales
de parte de los juristas y escritores. La independencia nacional
realizada en 1844, ocurrió sólo 23 años después del período
de la reincorporación a España por la revolución de Juan
Sánchez Ramírez. Y bien se sabe que durante ese período
transcurrido de 1809 a 1821, hubo en España y por tanto
entre nosotros dos momentos de constitucionalismo liberal,
el primero en 1812, al votarse la Constitución de Cádiz, y el
segundo en 1820, al reimplantarse esa misma Constitución
como resultado de la revolución de Riego en la metrópoli. De
ese período queda, relacionado con materias constitucionales,
un manifiesto publicado por el Doctor en Filosofía Andrés
López de Medrano, nacido en Santiago de los Caballeros hacia
el año 1780, dirigido al pueblo dominicano con motivo de
las elecciones para diputados a cortes de 1820, en defensa del
25
derecho de los dominicanos a elegir representantes a esas Cortes.

López de Medrano era entonces catedrático de filosofía en la
Universidad. El Licenciado José Núñez de Cáceres, autor de la
efímera e incompleta independencia de 1821, fue conocedor
de las ideas políticas de Montesquieu y Rousseau, y aunque no
dejó ningún trabajo escrito sobre esas materias demostró sus
conocimientos de las mismas en la Declaración de Independencia
de ese año, que él mismo redactó. Núñez dé Cáceres nació en
1772 en esta ciudad y murió en México en 1846, dos años
después de la Independencia definitiva, hecho que le produjo
gran satisfacción. Un documento de alta importancia desde el
punto de vista de las ideas Constitucionalistas lo constituye la
“Manifestación de los pueblos de la parte Este de la Isla antes
Española o de Santo Domingo, sobre las causas de su separación
de la República haitiana”, publicado el 16 de enero de 1844,
documento que representó la primera base política fundamental
del pueblo dominicano, hasta que se votó la Constitución del 6
de noviembre del mismo año. Este documento fue redactado,
según parece, por Tomás Bobadilla y Briones y Francisco del
Rosario Sánchez, ambos juristas o defensores públicos.
Otro documento importante es la Exposición de Motivos
de la Constitución de San Cristóbal. Este, como el anterior,
aparecen publicados en el tomo del año 1844 de la Colección
de Leyes. De 1844 a esta fecha han escrito entre nosotros,
sobre cuestiones constitucionales o materias políticas de interés
ideológico, Ulises Francisco Espaillat (1823-1878), que publicó
un ensayo con el título de “Partidos y gobiernos desde la
Independencia”; Alejandro Angulo Guridi (1818-1906), que
publicó hacia 1858 sabios comentarios sobre el proyecto de
Constitución que se aprobó en Moca en ese año, y en Chile,
en 1891, su obra “Temas Políticos”, estudios de Derecho
Constitucional Americano comparado, que según parece estuvo
26
de texto en algunas Universidades centroamericanas; como fruto

y cifra de sus enseñanzas en el Instituto Profesional, Eugenio
María de Hostos (1839-1903), publicó entre nosotros en 1897
sus “Lecciones de Derecho Constitucional”, muchas de cuyas
concepciones tienen vigencia hasta ahora: Mariano Antonio
Cestero (1838-1909), publicó en 1907 un trabajo político con
el título de “Descentralización y personalismo”, en polémica con
Rafael Abreu Licairac; en 1913, Francisco José Peynado (1867-
1933), publicó un notable trabajo acerca de reformas políticas
con el título de “Por el establecimiento del gobierno civil en
la República Dominicana”; José Ramón López (1866-1922)
publicó en 1915 “La Paz en la República Dominicana” obra de
carácter sociológico y político a la vez; José Lamarche (1857-
1916), estuvo reputado como un experto constitucionalista,
pero aparte de cortos trabajos polémicos, sólo dejó un folleto
intitulado “Algunas palabras sobre la Constitución americana”;
igual es el caso de Rafael Justino Castillo (1861-1933), cuyos
escritos sobre problemas constitucionales sólo se insertaron en la
prensa y únicamente nos dejó una tesis sobre “La abolición de
la pena de muerte” que escribió en 1886. Se dice que Castillo
trabajó algunos años en una obra sobre Constituciones de
la República, que parece dejó concluida, pero que no ha sido
publicada; Luis Conrado del Castillo (nacido en 1888 y muerto
trágica y prematuramente en 1927), publicó en 1922 una obra
pequeña de carácter didáctico con el título de “Principios de
Moral y Cívica”; en 1923, Máximo Coiscou Henríquez publicó
una “Reflexiones acerca de la pena de muerte y su aplicación en
Santo Domingo”, que influyó en la reforma constitucional de
1924; poco antes de 1940. Hermán Cruz Ayala publicó un breve,
pero importante trabajo acerca del recurso de constitucionalidad,
cuyas idas influyeron en la reforma de 1942; en 1944, con motivo
del primer centenario de la Independencia y como parte de la
27
Colección Trujillo, se publicaron dos volúmenes con el texto de

la Constitución de San Cristóbal de 1844 y de todas las reformas
constitucionales hasta 1942. Cada una de las reformas está
precedida de un breve estudio histórico-crítico, obra de Manuel
Arturo Peña Batlle, nacido en 1902, de inexcusable consulta
en esta materia; Peña Batlle es autor también de un estudio de
carácter más universal y filosófico intitulado “Transformaciones
del pensamiento político” (1942); en fin, cierran esta bibliografía
las obras de Gustavo A. Mejía Ricart, “El Estado independiente
de Haití Español”, la “Historia del Derecho Dominicano” y de
Carlos Sánchez y Sánchez, “La Independencia Boba de Núñez
de Cáceres ante la historia y el derecho público”. En los últimos
meses de 1953, Salvador Aybar Mella ha publicado un folleto
apreciable acerca de la génesis del Estado dominicano.
Especial mención merece, en esta materia, el opúsculo
publicado en 1944 por Javier Malagón Barceló y Malaquías Gil
Arantegui, intitulado “La primera Constitución Política de la
República”, en cuya parte final se reproduce el Informe con que
la Comisión designada por la Constituyente de San Cristóbal
acompañó el proyecto de la Comisión. En este opúsculo se
destaca la influencia que tuvo la Constitución de Cádiz de 1812
en la estructuración de la Constitución de San Cristóbal.
28
CAPÍTULO II
CONCEPTO GENERAL DEL ESTADO
SUMARIO: Noción del Estado.- La Cuestión de los Fines

del Estado.- Origen del Estado.- La Nación.- Proceso
Natural de Formación de la Nación y del Estado.- Estado
y Gobierno.- Formas de Estado.- Orígenes del Estado
Dominicano.- El Territorio.
Noción del Estado.- El Estado es una comunidad social,

más o menos numerosa, con una organización gubernativa
propia e independiente de toda otra comunidad, y asentada
sobre un territorio propio.
El hecho de que la población de la comunidad sea más
o menos numerosa, no es esencial a la idea de Estado. La
antigüedad conoció Estados de muy poca población, como
algunos de los Estados griegos, que sólo contaban con unos
pocos miles de habitantes. Hoy mismo existen Estado con retiva
poca población.
Tampoco es esencial a la idea de Estado el tamaño del
territorio. En la antigua Grecia, hubo Estados que sólo
contaban con una ciudad y sus inmediaciones, y también en
la actualidad hay algunos Estados cuya extensión territorial es
muy escasa.
29
Por tanto, lo esencial a la idea de Estado es la posesión de

una organización gubernativa propia y la independencia de ésta
de toda otra comunidad.
Hay Estados que han entrado con otros en federaciones y
confederaciones, con una organización gubernativa superior a
todos los Estados que forman la federación o la confederación,
sin que por esto dejen de ser Estados. Pero, en el Derecho
Constitucional, siempre que se habla de Estado, sin mayor
aclaración, se entiende que se habla de un Estado independiente.
La cuestión de los fines del Estado.- Es esta una de las

cuestiones que ha investigado siempre la teoría política. Por
cierto, una de las más debatidas. Para algunos, la finalidad
esencial del Estado es la organización de un gobierno que
garantice la integridad y la seguridad de la comunidad frente
a las comunidades exteriores y la paz, el orden y la justicia en
el interior. Para otros, el Estado ha nacido para todo eso, pero,
además para garantizar a los asociados el desenvolvimiento libre
de todas sus facultades y actividades lícitas, sin más limitaciones
o restricciones que aquellas que sean estrictamente necesarias
para que el gobierno pueda mantener la seguridad y el orden y
el ejercicio de las mismas facultades por los demás asociados. En
fin, en los tiempos modernos, se considera que entra también en
los fines del Estado la promoción del progreso y el mejoramiento
económico, por medio de obras y empresas propias y de medidas
que tiendan a mantener entre todos los asociados, no obstante
las diferencias de aptitudes y capacidades de los miembros
de la comunidad, cierta prudente igualdad de condiciones
económicas.
Si comparamos la vida de un Estado antiguo tal como nos
la muestra la historia y la vida de un Estado moderno de los
más desarrollados, veremos que es evidente que los mecanismos,
30
medios y actividades de un Estado moderno son mucho más

numerosos y variados que los de los Estados antiguos. Sin
embargo, a pesar de esa multiplicidad de actividades, si las
reducimos a sus finalidades esenciales, veremos que todas
ellas tienden a estos objetivos fundamentales: la garantía de la
seguridad, la consecución y el mantenimiento del bien común
y el imperio de la justicia igual para todos en igualdad de
circunstancias. Las enseñanzas de la historia coinciden en este
punto con las de la filosofía del derecho, en cuanto ésta se refiere
a los fines del Estado.
Origen del Estado.- La historia nos enseña que los Estados

han nacido de dos modos distintos, pero siempre sobre la base
de una comunidad que, por el hecho de una larga convivencia
sobre un mismo territorio o por la fuerza unitiva de una cultura
común, han llegado a adquirir una conciencia común de sus
necesidades materiales y espirituales, y sobre todo, una voluntad
de unión y cooperación para la conquista de un mejor futuro.
El primer modo es el de una comunidad que, por un
lento proceso de espontánea organización jurídica, llega, en un
momento dado, a darse cuenta de que todo ese orden jurídico
se ha ido jerarquizando hasta culminar en la constitución de un
centro de autoridad que todos los asociados, sin necesidad de
mutuo acuerdo, aunque a veces mediante la confirmación de ese
estado de cosas por medio de un acuerdo más o menos explícito,
llegan a considerar como la base de la organización jurídica.
La mayor parte de los pueblos que desde antiguo tiempo
constituyen Estados, han creado leyendas en las cuales se trata
de fijar el momento y las circunstancias precisas en que surgió
en ellos un acuerdo para establecer un gobierno y por tanto un
Estado. Pero la verdad parece ser que, si hubo tales acuerdos,
se trató más bien de convenciones para dar carácter explícito
31
a una situación social ya existente, o para introducir cambios

deliberados en la organización política existente desde un tiempo
anterior. En todos esos casos, se ha tratado casi siempre de un
proceso lento, acaso de siglos, como el de formación de todos los
demás productos de la cultura y la convivencia humana.
En otros casos, el proceso ha ocurrido de otro modo.
Comunidades que ya formaban Estados han realizado
colonizaciones sobre territorios inhabitados o poco habitados,
o se han impuesto por la fuerza a otras comunidades en
proceso de desarrollo y las han absorbido, creando así nuevas
comunidades que, por la obra de las metrópolis, han asimilado
en relativamente pocos años una cultura intensiva, y han podido
así en un momento dado adquirir su independencia y formar
un nuevo Estado, sin tener que atravesar los largos períodos
de consolidación social y espiritual que han necesitado otros
pueblos para constituirse en Estados. Tal es el caso, como lo
señala Hauriou, de los Estados americanos y de algunos de Asia,
África y Oceanía. Muchos defectos y tropiezos en la vida política
de estos Estados, se deben a una formación abreviada.
La Nación.- Muchas veces se habla de Nación y de Estado,

como si fuera la misma cosa. No lo son, sin embargo. La Nación
es el conglomerado popular que se forma naturalmente, y que por
fuerza de la convivencia sobre un territorio determinado, llega
a adquirir imperativamente, como condición para sobrevivir y
mantenerse, una obligada solidaridad social. A esto se añade
una necesaria comunidad de religión, de cultura, y de ligamento
jurídico. Si a todo esto llega a poder agregarse una organización
gubernativa propia e independiente de toda otra comunidad la
Nación se convierte, como ya hemos dicho en Estado.
La historia registra numerosos casos que demuestran que
ese es el proceso real de la formación de las Naciones y de los
32
Estados. Pero registra también casos en que, determinados

pueblos, han llegado a constituir Naciones completamente
aptas para funcionar como Estados, pero que no han podido
serlo por verse sujetas en el curso de su desarrollo al dominio de
otras comunidades previamente constituidas en Estados y que
han conservado, después de la superposición, una situación de
superioridad como Estados metropolitanos.
Proceso natural de formación de la Nación y del Estado.-

Por lo dicho anteriormente, se comprueba que las naciones
lo mismo que los Estados son generalmente el resultado de
un proceso natural, que conduce a la solidaridad social, unas
veces fortificada por impulsos nacidos de la conciencia de la
utilidad común y la mayor conveniencia, y otros casos por la
necesidad de sumar fuerzas contra peligros vecinos. Hemos visto
también algunos casos en que el proceso natural se precipita,
por la obra de una cultura debida a la acción de otro Estado
sobre la comunidad. En fin, se pueden citar también, a título de
curiosidad histórica, algunos casos de Estados que han nacido sin
previa preparación social para tener esa investidura, y sólo por
la acción puramente jurídica y la conveniencia política de otros
Estados. Pero evidentemente se trata de casos excepcionales, que
no alteran la regla general que preside la formación de los Estados.
Naturalmente, uno de los medios de formación del Estado es la
conquista de su independencia contra el Estado metropolitano.
Estado y Gobierno.- Los términos Estado y Gobierno

designan claramente cosas diferentes, pero inseparables. El
Estado es la comunidad política que posee una organización
gubernativa propia e independiente. Sin gobierno propio e
independiente, la comunidad no es Estado, aun cuando tenga
el mismo vigor la misma voluntad de independencia y la misma
33
riqueza y civilización que otras comunidades constituidas en

Estados. El Estado supone el Gobierno y el Gobierno supone
el Estado.
El término Gobierno tiene hasta cuatro acepciones que
conviene examinar, para llegar a un concepto claro de lo que
más usualmente se entiende por ello en la teoría y en la ciencia
política.
Unas veces -tal es por ejemplo la acepción que le da Hostos-
designa la actividad que se pone en juego para conducir la vida
del Estado y realizar los fines de éste.
Otras veces, y esto es lo más corriente, se entiende por
Gobierno el conjunto de los organismos superiores que dictan
las medidas que regulan la actividad del Estado. Esta acepción es
muy frecuente.
Una tercera acepción asigna al término Gobierno la
significación de Poder Ejecutivo. Esta acepción es muy empleada
por los escritores europeos, especialmente por los franceses.
En fin, algunas personas, cuando hablan de Gobierno, se
refieren al conjunto de las personalidades políticas que, en un
momento dado, manejan los resortes de los Poderes Públicos.
En la República Dominicana, de acuerdo con la
Constitución, Gobierno es la actividad de la soberanía nacional
que ejercen combinadamente el Congreso Nacional, el Presidente
de la República y las Cortes y Tribunales, o sea el ejercicio de los
poderes legislativo, ejecutivo y judicial.
Formas de Estado.- Con la cuestión de Estado y

gobierno se relaciona íntimamente la forma en que una y otra
organización se combinan y se han combinado a través de la
historia. Por tratarse de una relación por lo menos, algunos
usan en el enfoque de este problema la expresión de formas
de Gobierno y otros la de formas de Estado. La última se
34
emplea preferentemente en la actualidad (V. Lindsay, El Estado

democrático moderno).
No conociéndose con exactitud la historia primitiva de los
pueblos, la cuestión de que se trata, respecto a ellos, sólo puede
sujetarse a conjeturas más o menos fundadas.
Se cree que la forma primitiva del Estado fue del tipo
patriarcal, gobierno del más viejo padre de la tribu, acaso con
el consejo de los sacerdotes y jefes guerreros. Probablemente el
patriarcado era vitalicio o se conservaba hasta que el patriarca
por la avanzada edad se ponía valetudinario. Tal vez en los
tiempos de guerra el jefe guerrero más audaz o experimentado
asumía el gobierno y lo conservaba después, produciéndose
así el caudillaje. De una y otra forma nacería, por la fuerza de
los hechos, la costumbre de que los hijos de los patriarcas o de
los caudillos heredaran la magistratura, y así sucesivamente,
quedando instituido el régimen monárquico.
En los tiempos mejor conocidos por la historia, han existido
la monarquía militar absoluta, la monarquía oligárquica y la
oligarquía o gobierno aristocrático, como en Venecia.
Como veremos más adelante, en Grecia y en Roma, o más
precisamente hablando, en Atenas y en Roma, y quizás también
en Cartago, hubo períodos en que la organización estatal se acercó
bastante a lo que hoy conocemos por democracia representativa.
En los tiempos modernos, la totalidad de las naciones
civilizadas están organizadas por el sistema democrático-
representativo, unas veces republicano y otras monárquico.
Por esta razón, esta cuestión constitucional sólo ofrece hoy un
interés histórico. El interés se ha desplazado hacia los matices de
la organización democrática.
Orígenes del Estado dominicano.- El sentimiento, de

parte del pueblo dominicano, de ser una comunidad social
35
diferente del pueblo que constituía la metrópoli, España, parece

que comenzó a nacer en el momento en que Juan Sánchez
Ramírez consumó, contra Francia, la reincorporación de
la parte oriental de la isla a España, después de la ocupación
resultante del Tratado de Basilea. Según parece, algunos de los
caudillos que acompañaron a Sánchez Ramírez en la revolución
reincorporadora pensaron que se podía aprovechar la ocasión
para emancipar al pueblo dominicano de todo dominio extraño.
Esto ocurrió en 1809, cuando ya en la América del Sur se habían
producido algunos levantamientos contra el dominio español.
Cuando, a comienzos de 1821, gobernaba la antigua
colonia, ya erigida en Provincia, Don Sebastián Kindelán, éste,
en sus comunicaciones al Gobierno metropolitano, se refería, con
preocupación, a ciertas inquietudes políticas que, posiblemente,
tenían que ver con la idea de una separación de España, o de la
autonomía.
A fines del mismo año, el licenciado José Núñez de Cáceres
se pronunció, ayudado por muchos elementos destacados, contra
el dominio de España y proclamó la creación de un Estado
independiente, al que llamó Estado Independiente de Haití
Español, poniéndolo bajo la protección de la Gran Colombia.
Para algunos, la creación de este Estado debe considerarse como
el acta de nacimiento político del pueblo dominicano. Para los
partidarios de esta idea, constituye un argumento favorable a su
tesis el hecho de que el movimiento emancipador de 1844 fuera
llamado por sus impulsores “Separación de Haití”, como para
indicar que se trataba de una revocación de la unión impuesta
veintidós años antes del Haití Francés de Boyer con el Haití
Español creado por Núñez de Cáceres, aunque ahora sin ninguna
vinculación con la Gran Colombia.
Para otros, que constituyen mayoría, el Estado dominicano
nació real y efectivamente con el pronunciamiento contra el
36
dominio haitiano en 1844 y la proclamación de la República

Dominicana, que llevaron a feliz resultado en lo ideológico,
político y militar, Juan Pablo Duarte, Francisco del Rosario
Sánchez, Ramón Matías Mella, Pedro Santana y otros gloriosos
próceres.
La verdad es que, de no haber fracasado por la intervención
de Haití la frágil obra de Núñez de Cáceres, es dudoso que
aún sin esa intervención esa obra se hubiera mantenido, con el
apoyo de todos los hijos del país, frente a una decidida reacción
de España, desde Cuba o desde Puerto Rico, para deshacer la
situación creada por Núñez de Cáceres, a favor de la sorpresa
y casi con las características de un golpe de Estado, puesto que
Núñez de Cáceres era, en el momento del levantamiento contra
el Gobernador Pascual Real, un caudillo político rodeado de
influencia por el hecho mismo de ser, o haber sido poco antes,
alto funcionario del gobierno de la provincia.
El verdadero sentimiento de la nacionalidad dominicana se
plasmó en nuestro pueblo como un fenómeno de contraposición
contra el pueblo haitiano que lo dominó de 1822 a 1844,
completamente distinto por la raza, por la lengua, por la religión
y por las costumbres. Así nació también la voluntad de la
separación y de la creación de un Estado independiente tanto
de Haití como de España, porque se tenía la impresión de que si
España hubiera querido entrañablemente al pueblo dominicano,
hubiera podido librarlo del yugo haitiano, sobre todo habiendo
pasado ya en Europa para ese tiempo la inquietud de las guerras
napoleónicas.
El Estado dominicano nació, pues, según la opinión de la
mayoría de nuestros historiadores y críticos de historia, con el
levantamiento antihaitiano de 1844.
Pero aún después de la independencia de 1844, quedaban
en el ánimo popular restos muy vigorosos de la antigua afección a
37
España, sentimiento que en algunos dominicanos, especialmente

de las clases aristocráticas y acaudaladas, se mezclaba con la
preocupación en que, si Haití insistía en una guerra con los
dominicanos para restablecer la unidad política de la isla, los
dominicanos no podrían resistir esa fuerza, ya que Haití contaba
en 1844 con una población mucho mayor que la de Santo
Domingo -500,000 habitantes contra apenas 80,000-, a menos
que fuera con la protección de una gran potencia amiga, Francia
o España, pero preferentemente España.
La anexión a España en 1861, realizada por Pedro Santana
no se hubiera podido efectuar por la sola fuerza política de éste,
que ya estaba en decadencia, si no hubiera contado con aquel
fondo sentimental que recordaba todavía a la antigua Madre
Patria, ni sin el temor que ciertamente embargaba a muchos
acerca de la dificultad de resistir nuevos ataques haitianos, si éstos
se decidían a romper la tregua patrocinada entre los dos países
en 1856 por Inglaterra, Francia y los Estados Unidos. No era
extraño a este temor el hecho de que los Estados Unidos estaban
desgarrándose en esos mismos días en la sangrienta guerra de
Secesión.
Pero, así como la ocupación haitiana hizo nacer en la
mayoría del pueblo dominicano la hostilidad contra el vecino
pueblo usurpador, así la anexión a España hizo comprender a
los dominicanos que era indispensable iniciar y sostener contra
España la guerra por la Restauración de la Independencia.
Esas dos luchas fueron pues las fraguas que templaron
definitivamente el sentimiento nacional dominicano y dieron
permanencia a la vocación política que representó la creación
del Estado dominicano en 1844.
En las luchas y vicisitudes que ha tenido después el pueblo
dominicano, ese sentimiento nunca estuvo ya más ausente, y
se consideraron siempre como etapas de prueba y sacrificio, en
38
aras del perfeccionamiento y el fortalecimiento de nuestra vida

constitucional independiente.
El Territorio.- Al proclamarse, en 1844, la República

Dominicana, fue la aspiración legítima de todos que el
territorio del nuevo Estado fuera el mismo que España había
cedido a Francia en 1795 por el Tratado de Basilea, o sea el
determinado por el Tratado de Aranjuez de 1777. Los cuidados
de la guerra que hubo que sostener por doce años para
proteger la independencia contra las intermitentes invasiones
de los haitianos, hicieron que se pusiera poca atención al
aspecto jurídico de la cuestión fronteriza. La cuestión vino a
considerarse al concentarse el Tratado de Paz de 1874, después
de la Restauración. El Artículo 4 de este Tratado estipuló que
comisarios de los dos países trazarían la frontera, de acuerdo
con “las posesiones actuales”. Cuando la Asamblea Nacional
dominicana discutió el Tratado para su ratificación, algunos
diputados hicieron notar que esa frase no era adecuada, pues
parecía indicar que la República aceptaba como línea fronteriza
la del momento del Tratado, o sea la de 1874, muy diferente
de la de Aranjuez, en perjuicio de la parte dominicana. Estos
temores fueron acallados y el Tratado recibió la ratificación.
Cuando más tarde se trató de trazar la frontera o definirla
explícitamente, aquellos temores resultaron justificados, pues
los haitianos alegaron que la línea de que se trataba en el
instrumento de 1874 era la del uti posidetis, o sea hasta lo
que ocupaban los haitianos en dicho año.
Así comenzó un debate entre los dos países que no vino
a terminar sino con los Tratados de 1929 y 1936, por los
cuales se fijaron los límites definitivos de las dos Naciones, los
cuales fueron trazados sobre el terreno con pirámides o hitos
de concretos que van desde el río Masacre en el Norte hasta
39
el río Pedernales en el Sur, pasando por el Sur entre los lagos

Enriquillo y el Fondo. El territorio situado al Este de esa línea
de unos 340 kilómetros de largo, es el asiento de la República
Dominicana.
40
CAPÍTULO III
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
SUMARIO: Concepto de Constitución Política.-

Sentido Lato y Sentido Estricto.- Constitucionalismo.-
Constituciones Estrictas y Constituciones
Consuetudinarias,- Constituciones Rígidas y Flexibles.-
Ejemplos Típicos.- Caso de la Constitución Dominicana.-
Bosquejo Histórico de la Constitución Dominicana.
Concepto de Constitución política.- Sentido lato y

sentido estricto.- Se puede hablar de Constitución política en
un sentido lato y en un sentido estricto. En el primer sentido,
así como decimos que todo individuo tiene una constitución
peculiar o flemática o sanguínea, débil, o fuerte, delicada o
vigorosa, del mismo modo decimos que toda Nación tiene
una Constitución política, cuando reúne las condiciones de
un Estado, esto es cuando posee una organización gubernativa
propia e independiente de toda otra comunidad. Es en ese
sentido lato en el que expresa Fritz Fleiner, cuando dice: “Toda
la vida política se encuentra sometida a un orden fundamental,
escrito o consuetudinario, que nosotros llamamos Constitución
del Estado. Ella es la que provee de órganos al Estado y le hace
capaz de voluntad y de actividad.
41
Por ella el Estado viene a ser una persona jurídica, y se

encuentra, mediante la gestión de sus negocios, en situación de
verificar o realizar los fines que le son propios” (Instituciones de
Derecho Administrativo, comienzo del Capítulo primero).
Es en ese sentido lato en el que emplean el término de
Constitución muchos autores antiguos o los modernos que
hablan de los pueblos antiguos. En ese sentido lato, no se prejuzga
si la Constitución es monárquica, oligárquica o democrática o
liberal. Todavía hoy no se niega que tienen Constitución muchas
Naciones en que la organización gubernativa que estatuyen es,
por la forma o por el fondo, de carácter absolutista en favor de
los gobernantes o de la clase social de la cual ellos deben salir.
En un sentido más estricto, se sobreentiende por Constitu-
ción un ordenamiento político fundamental de la Nación que
no se limita a establecer los órganos gubernativos, sino también
y muy principalmente los límites de los poderes o facultades de
esos órganos y las esferas de actividad de los asociados que no
pueden ser lícitamente invadidas por las medidas de los órganos
del gobierno, sean ellas leyes, decretos o sentencias o tratados
internacionales. Como veremos más adelante, para que existan
esas Constituciones no es ni siquiera preciso que ellas estén es-
critas. Pueden estar formadas por un conjunto de principios y
normas tradicionales, siempre que todos, autoridades y pueblos,
en todos sus actos reconozcan la vigencia y supremacía de esos
principios y normas y que se ajusten siempre a ellos como un
marco de mayor jerarquía.
Constitucionalismo.- Constitucionalismo es un término

derivado de Constitución en el sentido estricto. Como lo destaca
bien el profesor Cari J. Friedrich, constitucionalismo es el
movimiento o proceso histórico-político por virtud del cual los
pueblos modernos se esfuerzan por lograr y van logrando poco a
42
poco la conquista de Constituciones que limitan en marcos bien

definidos los poderes de los gobernantes y consagran contra sus
interferencias y medidas aquellos derechos cuyo libre ejercicio
necesita la persona humana para vivir con seguridad, bienestar y
dignidad, y para cooperar a la propia estabilidad y prosperidad
legítima del Estado de que forma parte. Más adelante veremos
que el nacimiento del constitucionalismo data de una época
relativamente reciente, pero sin embargo, tiene algunas raíces
en el pasado de Grecia y de Roma, cuyo recuerdo e influencia
se han mantenido siempre vivos para los pueblos occidentales, a
través de la cultura.
Constituciones escritas y Constituciones consuetudina-

rias.- Llamamos Constituciones escritas aquellas que han sido
otorgadas o votadas por un magistrado o por una asamblea con
capacidad para hacerlo y que por supuesto figuran estampadas
en documentos con fuerza jurídica. La Constitución de la Re-
pública Dominicana es, huelga decirlo, de este tipo. Pertenecen
a él la mayoría de las Constituciones de las Naciones Moder-
nas. En cambio, llamamos Constituciones consuetudinarias a
aquellas que están integradas por normas tradicionales reconoci-
das como supremas por los pueblos y los gobernantes. Inglaterra
es hoy ya la única Nación de importancia que sigue apegada a
una Constitución consuetudinaria. Sin embargo, como lo hace
notar el profesor Lapradelle, la Constitución inglesa misma no
es ya consuetudinaria completamente. Consta más bien de una
parte de normas escritas y de una porción de reglas o principios
consuetudinarios. De ella, son escritas la Magna Carta, otorgada
por Juan sin Tierra en 1215, el Bill de Derechos de 1629, otor-
gado y traicionado por Carlos I. el Acta de 1689 que afirma la
fuerza del Parlamento, el Bill de Establecimiento de 1701 que
trasladó los derechos dinásticos a la casa de Brunswick-Hanover
43
y la Ley de 1911, que disminuyó los poderes de la Cámara de los

Lores y aumentó los de la Cámara de los Comunes en las ma-
terias financieras. El resto es consuetudinario. Algunos Estados
todavía primitivos de Asia y África, la mayor parte de ellos semi-
soberanos, tienen aún Constituciones consuetudinarias, de tipo
patriarcal o despótico.
Conviene observar que el hecho de que se califique una
Constitución como consuetudinaria, no significa necesariamente
que sus normas no figuren por escrito en algunos documentos,
oficiales o científicos. Lo que las caracteriza es que las normas
no han sido dictadas como tales por una autoridad o asamblea,
sino que se han ido formando por un lento o proceso de
cristalización y de reiterada confirmación por los actos de los
propios gobernantes y por el consenso de los pueblos.
Constituciones rígidas y Constituciones flexibles.-

Ejemplos típicos.- Caso de la Constitución dominicana.-
Denomínanse Constituciones rígidas aquellas que han sido
votadas por una asamblea especialmente establecida o apoderada
para ello únicamente y que no pueden ser modificadas sino por
una asamblea de la misma naturaleza, y no por los órganos
que ellas establecen para el ejercicio del gobierno ordinario.
Son rígidas también aquellas que, una vez implantadas, no
pueden ser modificadas sino o por un procedimiento especial
y extraordinario, aunque este procedimiento pueda ser iniciado
y conducido por órganos permanentemente establecidos por la
Constitución para el gobierno ordinario. En el primer caso está la
primera Constitución dominicana. Su rigidez consistió en que,
después de haber sido implantada por una asamblea especial, la
de San Cristóbal de 1844, no podía ser reformada sino por una
asamblea igual, expresamente convocada y elegida por el pueblo
para ese fin. Esta situación contrasta con la actual Constitución
44
de 1994, sancionada y proclamada por la Asamblea Nacional

en función de Asamblea Revisora, en razón de que a partir de
la reforma constitucional del 7 de noviembre de 1959 le fueran
conferidos poderes a la Asamblea Nacional para modificar en las
funciones antes dicha el texto sustantivo. El segundo caso es el
de la Constitución de los Estados Unidos, la que votada en 1787
por una asamblea expresamente convocada y elegida para ello,
no puede ser enmendada sino por un procedimiento especial y
extraordinario, en el cual deben tomar parte el Congreso Federal
y las Legislaturas de los Estados Unidos, como se ha hecho varias
veces desde 1787, o por una asamblea especial, sistema éste que
aunque consagrado por la Constitución (Ver Roger Pinto, la
Crisis del Estado en los Estados Unidos), nunca ha sido hasta
ahora utilizado. Puede citarse también como Constitución
rígida la de Francia de 1875 a 1946, que no podía ser reformada
sino por una Asamblea Nacional resultante de la conjunción del
Senado y la Cámara de Diputados, organismos permanentes de
gobierno, pero con una mayoría superior a la necesaria para las
decisiones ordinarias,
Constitución flexible es aquella que puede ser reformada
por la asamblea establecida para producir la legislación
ordinaria. Otra vez el ejemplo típico de Constitución flexible
es Inglaterra, donde la Constitución puede ser reformada por el
Parlamento y sin ningún procedimiento especial, lo mismo que
las leyes ordinarias. Así se hicieron las agregaciones y reformas
constitucionales de 1701 y de 1911, ya dichas. De donde resulta
que formalmente hablando en Inglaterra todas las leyes tienen
la misma fuerza y rango y ninguna puede ser técnicamente
considerada o declarada como inconstitucional ni por el Poder
Ejecutivo ni por los Tribunales. Para poder distinguir pues entre
las leyes inglesas cuáles son las constitucionales y cuáles las
ordinarias, se hace preciso penetrar en su alcance y propósito y
45
esto no puede ser allí obra de las autoridades como tales, sino más
bien de los hombres de leyes y del propio pueblo. Sin embargo,
cualquier reforma que signifique una pérdida o restricción
de derechos individuales que todos los ingleses tengan por ya
definitivamente adquiridos, corre el riesgo de provocar una
crisis política popular y la caída del partido político, que haya
siquiera propuesto la reforma en el Parlamento. En Inglaterra,
pues, la única garantía contra la inconstitucionalidad esencial de
las leyes, reside en la cultura y el celo cívico del pueblo y de sus
líderes.
Bosquejo histórico de la Constitución dominicana.-

Puede decirse que la primera Constitución dominicana fue el
conjunto de principios políticos y promesas -formales contenido
en la manifestación dirigida al pueblo por los trinitarios el 16 de
enero de 1844, de que ya hemos hablado en el primer punto de
estas notas. Se anunciaba allí que el propósito del grupo separatista
era convertir la Nación dominicana en un Estado unitario,
respetuoso de la religión católica, republicano, democrático y
representativo. Al formarse la Junta Central Gubernativa, al
día siguiente de la proclamación de la Independencia el 27 de
febrero después de las medidas más urgentes para asegurar el
orden interno, la administración de los servicios públicos más
esenciales, y la obtención de recursos humanos y económicos
con que proveer a la defensa del nuevo Estado contra la reacción
de Haití los primeros pensamientos se orientaron hacia el
establecimiento de una Constitución escrita. Se sabe (Véase
Colección Trujillo, Recopilación de Constituciones), que el
prócer fundador de la Trinitaria, Juan Pablo Duarte, preparó
en esos días o tenía preparado un proyecto de Constitución de
su propia creación. Pero no fue éste el proyecto que se presentó
a la Constituyente de San Cristóbal, sino uno diferente. En
46
esta asamblea figuraron muchos prohombres que seguramente

conocían bien la Constitución Española de Cádiz de 1812, que
estuvo en vigor en nuestro país, como Provincia de España,
hasta el pronunciamiento de Núñez de Cáceres, 1821. Es
evidente, por la forma misma que se dio a la Constitución,
que los principales miembros de la asamblea de San Cristóbal
conocían también la Constitución de los Estados Unidos y las
Constituciones francesas iniciadas en 1791, así como también
las teorías políticas (Locke, Montesquieu, Rousseau) que las
habían inspirado.
Sin grandes debates, la asamblea de San Cristóbal elaboró
la Constitución en menos de dos meses y la proclamó el 6 de
noviembre de 1844. Ella consagró efectivamente en sus líneas
generales el programa político anunciado en la Manifestación
de agravios del 16 de enero del mismo año. En realidad, la
discusión sólo duró desde el 22 de octubre, fecha en que la
Comisión nombrada al efecto presentó su informe y proyecto,
hasta el 6 de noviembre. En la Asamblea figuraron diputados
por todas las Comunes, incluso las cuatro que estaban en poder
de Haití en violación del Tratado de Aranjuez, o sean San
Miguel, San Rafael, Hincha y las Caobas. De esos hombres, los
más prominentes y los que más influyeron en la estructuración
fundamental de la Constitución, que representó una transacción
entre conservadores y liberales, fueron Manuel María Valencia
y Buenaventura Báez. La Constitución estableció un gobierno
civil; un sistema de Ejecutivo presidencialista, con algunas
concesiones al parlamentarismo. La consagración del gobierno
civil no se logró sin fuerte pugna con el Presidente Santana, quien
pretendía un régimen militar de gobierno. Se le tranquilizó con
una disposición transitoria, el artículo 210 propuesto por Don
Tomás Bobadilla, que le daba plenos poderes mientras durara la
guerra con Haití.
47
Sumner Welles, en su historia de la República Dominicana,

pretende que sólo en los modelos angloamericanos se inspiraron
los hombres de 1844 al concebir la Constitución. Manuel A.
Peña Batlle, así como Javier Malagón Barceló y Malaquías Gil
Aranteguí, han señalado también la influencia de la Constitución
de Cádiz en el pensamiento de nuestros constituyentes, influencia
que fue muy importante. En conversación con el fenecido
profesor Froilán Tavares, éste manifestó la misma opinión.
Después de 1844, la Constitución ha tenido varias reformas
la primera en 1854 y la última en 1994, pero que no han alterado
esencialmente la teoría política que desde el principio la inspiró.
Las reformas más fundamentales han sido: la reafirmación del
sistema bicamarista; la supresión del refrendo ministerial de los
actos del Presidente; la instauración del sufragio directo para las
magistraturas políticas; la creación del recurso de casación; la
extensión de los derechos políticos de la mujer; la supresión de la
pena de muerte; la consagración explícita del poder del Congreso
para dictar leyes reguladoras de las relaciones obreropatronales;
la consagración de la posibilidad de la expropiación para fines
de interés social; y la posibilidad de establecer jurisdicciones
contencioso-administrativas, poniéndose así fin a una polémica
acerca de la cual hablaremos en el capítulo XVII.
Cabe agregar las reformas introducidas en la Constitución
de 1994, entre las cuales están la conservación de la nacionalidad
dominicana, no obstante la adquisición de otra nacionalidad;
la no reelección consecutiva del Presidente de la República; el
otorgamiento de autonomía administrativa y presupuestaria a la
Suprema Corte de Justicia; la creación del Consejo Nacional de
la Magistratura para la designación de los jueces de la Suprema
Corte, otorgándole a ésta capacidad para la designación de
los demás jueces del orden judicial; la facultad otorgada a la
Suprema Corte de Justicia para conocer, por vía directa, de la
48
constitucionalidad de las leyes; el aumento de cinco (5) a por

lo menos nueve (9) el número de Cortes de Apelación que
habrán de funcionar para toda la República; la celebración de
elecciones separadas para elegir al Presidente y Vicepresidente
de la República, así como para elegir los demás funcionarios
electivos; la celebración de una segunda vuelta electoral en caso
de que ninguna de las candidaturas obtenga mayoría absoluta
en los votos emitidos; y la creación de los Colegios Electorales
cerrados para el funcionamiento de las Asambleas electorales.
La nueva Carta Sustantiva del Estado fue proclamada por
la Asamblea Nacional, en funciones de Asamblea Nacional
Revisora, el 14 de agosto de 1994.
49
CAPÍTULO IV
EVOLUCIÓN HISTORIA DEL

CONSTITUCIONALISMO
SUMARIO: Proceso Histórico del Constitucionalismo.-

La Aportación Griega.- la Aportación Romana.- La
Edad Media y el Derecho Natural como Regulador de
la Autoridad del Estado.- La Magna Carta Inglesa.- El
Período Absolutista.- Renacimiento del Pensamiento
Constitucionalista.- Locke, Montesquieu, Rousseau.- La
Constitución de los Estados Unidos.- Hamilton, Madison
y Marshall.- Las Constituciones Francesas.- Resto de
Europa,- La Emancipación de la América Latina y el
Constitucionalismo.- El constitucionalismo en los Pueblos
de Oriente y del Mundo.
Proceso histórico del constitucionalismo.- El proceso

histórico de la organización de los Estados por medio de
Constituciones reguladoras de poderes comienza en Grecia y en
Roma, casi al mismo tiempo, y se continúa aún en nuestros tiempos,
como veremos al final de este capítulo. Es a este desenvolvimiento
a lo que llamamos proceso histórico del constitucionalismo. Las
Constituciones a que se refiere el examen de este proceso, son
unas veces consuetudinarias, a veces escritas, y en ciertos casos no
se puede afirmar ni lo uno ni lo otro, pues, como en lo tocante
51
a Grecia y a Roma en la antigüedad, puede ser que algunas de

las Constituciones llegaran a escribirse, como se escribieron otras
muchas obras de historia, de literatura y de ciencias.
La aportación griega.- La aportación griega a la historia

del constitucionalismo toma especial relieve con la Constitución
de Atenas, que fue siempre el más democrático de los Estados
griegos. En sus mejores momentos, el Estado ateniense -la polis,
como lo llamaban ellos- tuvo una Constitución que organizaba,
además de un gobierno político central, una asamblea para hacer
las leyes y para juzgar las causas importantes, y juzgados menores
para las causas más corrientes. Consagraba así un esbozo de la
división de los poderes. Aunque esta Constitución no ponía
límites a los poderes de los gobernantes, ni precisaba los derechos
individuales de los ciudadanos atenienses, la diversidad de órganos
gubernativos que establecía tendía proteger la libertad. Por otra
parte, como hace notar Linsay (El Estado democrático moderno,
primera parte), los griegos y especialmente los atenienses,
siempre tuvieron como un principio político fundamental, que
los gobernantes tenían que respetar, en sus actos, leyes superiores
a ellos. Esto último tomó cuerpo explícito en la filosofía estoica,
que fue la creadora de la idea del Derecho Natural.
Aristóteles, en su “Política”, dice que reunió y examinó las
Constituciones de 158 Estados griegos, lo que prueba el interés
que tenían los griegos de sujetar la actividad gubernativa a una
estructura jurídica. En contraposición a Platón, su maestro,
partidario de un gobierno de la clase aristocrática, Aristóteles,
prefería un sistema de gobierno mixto, apoyado de una clase
media bien extensa.
La aportación romana.- La época imperial.- Roma

también, en el mejor momento de su período republicano,
52
esto es, desde la caída de Tarquino el soberbio hasta el primer

Triunvirato, tuvo, además de una magistratura ejecutiva, los
cónsules, un Senado que proponía al pueblo las leyes y pretores
que administraban la justicia. Era también un esbozo de la
división de poderes. Pero también, como los atenienses, creían
en la vigencia de leyes inspiradas por los dioses, que debían ser
respetadas por los gobernantes. Esta creencia se fortificó más
tarde, cuando penetró en Roma la idea del derecho natural
nacida en Grecia con los estoicos. Esta idea se mantuvo aun
después que se olvidaron las antiguas instituciones republicanas
y los Emperadores debilitaron el Senado y absorbieron de
hecho el poder legislativo. El cristianismo, al penetrar en Roma
después de la imperatura de Augusto, reforzó la idea del Derecho
Natural. Este derecho, no escrito, templó mucho el despotismo
o el absolutismo de algunos Emperadores, y si ello no se tradujo
en un progreso para el constitucionalismo, influyó mucho en el
mantenimiento de la libertad civil y en la formación del derecho
romano. Hay que acreditar también a Roma el nacimiento de
la idea de las libertades municipales, que más tarde habrían de
impulsar mucho los movimientos democráticos, primero en
Inglaterra y más tarde en la Europa continental.
La Edad media y el Derecho Natural como regulador de

la autoridad del Estado.- En toda la Edad Media, privó siempre
la idea de que la autoridad de los monarcas y señores feudales,
que entonces nadie discutía, no era totalmente absoluta, puesto
que debía ejercitarse de acuerdo con los principios de un derecho
superior, que la razón de los hombres era capaz de encontrar por
la inspiración divina. San Agustín en el siglo IV, San Isidoro de
Sevilla en el VII, y principalmente, Santo Tomás de Aquino en
el siglo XIII, se refirieron en sus obras a ese derecho superior
al poder de los gobernantes. La influencia del cristianismo en
53
esa época dio vigor a ese pensamiento medieval. Por otra parte,
el cristianismo no influía entonces sólo como doctrina, sino
directamente por la autoridad de los obispos y sacerdotes de la
Iglesia Católica, todo lo cual templaba la falta de una organización
jurídica que limitara las facultades de los gobernantes y asegurara
a los súbditos el goce de ciertas libertades públicas.
La Magna Carta inglesa.- El primer vagido del

constitucionalismo después de la caída del Imperio Romano de
occidente, ocurrió en Inglaterra con el otorgamiento de la Carta
Magna por Juan sin Tierra en 1215, en el mismo siglo en que
Santo Tomás en el Continente iba a reafirmar el Derecho Natural.
Fue arrancada a Juan sin Tierra por los barones ingleses, pero
sus concesiones, otorgadas a titulo irrevocable y a perpetuidad,
favorecieron a todos los hombres libres, aristócratas o no. En
síntesis, la Carta Magna o Magna Carta garantizó la seguridad y
la libertad personal y la inviolabilidad del derecho de propiedad.
Garantizó también que la administración de justicia se haría
siempre mediante un procedimiento que asegurara la defensa
de los procesados. El original de la Magna Carta se conserva
todavía en Inglaterra y durante la última guerra fue llevado por
un tiempo a los Estados Unidos para preservarlo de los incendios
y destrucciones causados por los ataques alemanes.
El período absolutista.- El período absolutista se inició en

la Europa occidental en los tiempos de La Reforma. Desapareció
en esa parte de Europa en distintos momentos. En Inglaterra, con
las revoluciones del siglo XVII. En Francia, con la Revolución
del siglo XVIII. En los demás países europeos, gradualmente
un poco más tarde. En Rusia, donde, después del largo período
absolutista a partir de la Constitución de 1993 se instituye un
régimen democrático.
54
Las causas del absolutismo fueron, principalmente, la

cesación o la atenuación de la misión moderadora que ejercía
la Iglesia Católica y la tendencia centralizadora que hubieron de
adoptar los monarcas para acabar con el feudalismo. En Francia,
particularmente, a esos motivos se agregó la necesidad de resistir
las pretensiones de los emperadores alemanes de convertir a los
monarcas de los diferentes Estados en vasallos.
El absolutismo asumió distintos matices en los diferentes
Estados de Europa. En algunos, como en Francia y en España,
alcanzó caracteres fanáticos y derrochadores y tendencias
belicosas, y en otros, como en los Estados alemanes, fue más
ilustrado y tolerable para los pueblos y para las demás naciones.
Los monarcas absorbieron en sí toda la fuerza de la soberanía
y llegaron a desdeñar el Derecho natural, pretendiendo que
derivaban su poder de un origen divino y que no era Derecho
sino lo que ellos prescribían y mandaban. La ola del absolutismo
se extendió hasta Inglaterra, aunque también fue este país el
primero que reaccionó contra la omnipotencia real, como
veremos en seguida.
Renacimiento del Pensamiento constitucionalista.-

El despotismo y el fanatismo de Carlos I en Inglaterra, que
en el siglo anterior se había separado de la Iglesia de Roma,
determinaron una rebelión política, esta vez apoyada por la
mayoría del pueblo y no sólo por la clase aristocrática, que
culminó en la conquista de una Ley de Derechos que vino a
agregarse a la Magna Carta, como parte de la Constitución
inglesa. Nuevos intentos de despotismo monárquico
produjeron nuevas luchas del siglo XVII, que condujeron al
nacimiento de la famosa Acta de 1689, por la cual se fortaleció
el poder del Parlamento, institución que venía existiendo
desde los tiempos medievales, en constante lucha con el rey.
55
La ley de Establecimiento de 1701, esta vez votada por el

propio Parlamento, convirtió a éste en el supremo órgano del
Estado inglés. Todas estas leyes, unidas al derecho político
consuetudinario que las completaban, integraron lo que desde
entonces se conoce como la Constitución inglesa.
En el Continente no hubo movimientos constitucionalistas
en el siglo XVII ni en los primeros decenios del siglo XVIII, tal
vez a causa de la Guerra de Treinta años que distrajo en Francia
al pueblo con la victoria y a los pueblos alemanes los dejó
exhaustos. Pero en cambio, renació en esos tiempos el interés
por el Derecho Natural, que tanto habría de influir después en
los movimientos políticos. En esta época nacieron las grandes
obras de Hugo Grocio, Benito Spinoza y Samuel Pufendorf, que,
aunque de tendencias conservadoras en cuanto a la organización
del Estado, resucitaron con gran vigor la idea medieval de que
por encima de la autoridad de los monarcas y príncipes había
un derecho superior, que la razón humana podía deducir del
pensamiento divino, y debía encauzarlos por la moderación y la
justicia. Estas obras ejercieron enorme influencia sobre las clases
cultas y también sobre las clases burguesas que ya comenzaban
a representar una fuerza importante en la comunidad, y aunque
ellas no trazaban un programa político revolucionario, fueron
las precursoras de las peticiones de reforma estatal que surgieron
poco después y de las sacudidas a que estas peticiones dieron
lugar, con mayor fuerza en Francia y con menos éxito en las otras
naciones continentales de Europa.
Locke, Montesquieu, Rousseau.- Las obras políticas de

Juan Locke no determinaron ningún cambio en Inglaterra,
sino que al contrario, fueron el panegírico de la “ Gloriosa
Revolución”, de 1688, de la cual salieron el acta de 1689 y la Ley
de Establecimiento de 1701. En desquite, produjeron enorme
56
efecto entre los colonos norteamericanos y en la burguesía o

clase media francesa, y aun entre muchos elementos del clero y
de la aristocracia ilustrada.
Puesto que ya Inglaterra había conquistado la división de
los poderes y tenía afirmada la independencia del Parlamento y
de los Tribunales frente al poder del rey, -el que por otra parte
estaba frenado por los Ministros agentes del Parlamento-, el
acento de la obra de Locke fue puesto sobre la intangibilidad de
los derechos individuales frente al poder del Estado, como base
de la felicidad y el bienestar común.
Las conquistas políticas inglesas y las obras de Locke
contribuyeron a crear en Francia un partido liberal y
librepensador, los llamados enciclopedistas, cuyas figuras más
eminentes fueron el barón de Montesquieu (Carlos Secondat)
y Juan Jacobo Rousseau. El primero, como se ve, pertenecía a
la aristocracia y tenía una formación principalmente histórica y
jurídica. Sus obras “Las cartas persas”, “Grandeza y decadencia
de los romanos” y “El espíritu de las leyes” contribuyeron a
afirmar en el pensamiento del pueblo la necesidad de separar
del rey la potestad de hacer las leyes con la teoría de la división
de los poderes en legislativo, ejecutivo y judicial, y en general
a crear un clima de repulsa contra el despotismo en todas sus
formas. Juan Jacobo Rousseau era de la clase media ilustrada y
más bien sociólogo y agitador político. Aunque era ginebrino,
residía frecuentemente en Francia -al revés de Voltaire- y su
prédica se dirigía indudablemente al pueblo francés. En su obra
“El Contrato Social” y en otras muchas que publicó, se concretó
a proclamar y a tratar de demostrar con argumentos de gran
elocuencia que la soberanía o poder supremo de gobernar no
residía en los magistrados, sino en el propio pueblo, o en lo que
él llamó la “voluntad general” y que era a ésta a la que competía
organizar el Estado y dar las leyes.
57
La Constitución de los Estados Unidos.- Hamilton,

Madison y Marshall.- Las teorías de Locke, de Montesquieu
y Rousseau no sólo encontraron eco en la Constitución de los
Estados Unidos de 1787 y en las enmiendas que la completaron
dos años después para consagrar expresamente los derechos
individuales, sino que contribuyeron a dar impulso ideológico a
la Revolución misma que de 1774 a 1782 logró la independencia
de los Estados Unidos de la Corona Británica.
Deben citarse a Alejandro Hamilton y a James Madison
como los que, entre los próceres de la Revolución Americana,
contribuyeron más a armonizar la consagración de las teorías de
Montesquieu y Rousseau con las tradiciones y experiencias de
la vida colonial para crear una sólida democracia representativa.
La obra de John Marshall consistió en hacer reconocer al Poder
Judicial como máximo intérprete de la Constitución. Veremos
esto con más detalles en el vigésimo segundo capítulo.
Las Constituciones Francesas.- La Revolución francesa

de 1789, tendió desde el primer momento a dar a Francia
una Constitución escrita. Las primeras fueron la de 1791,
monárquica y la de 1793, republicana. En lo fundamental, ellas
se inspiraron en una combinación de las ideas de Montesquieu
y de Rousseau, estableciendo tres poderes para el gobierno del
Estado, la frecuente renovación de las asambleas legislativas
por el sufragio del pueblo y la inviolabilidad de los derechos
individuales, principalmente el de igualdad, seguridad, y libertad
de pensamiento.
A pesar de que esas Constituciones fueron reemplazadas
después por otras al producirse la reacción que significaron
la implantación del imperio napoleónico, la restauración de
los Borbones, el nacimiento del imperio de Napoleón III y
finalmente la Tercera República en 1871, que se regía por las
58
Leyes Constitucionales de 1875, en todas las cuales se suprimió

la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,
es opinión de muchos juristas franceses (Véase a León Duguit,
Manual de Derecho Constitucional), que esa Declaración no
ha dejado nunca de ser parte de la Constitución Francesa. Y
efectivamente, durante todos los años de la Tercera República,
los propios gobernantes de Francia siempre ajustaron sus actos
al entendido de que esa Declaración constituía para los franceses
una norma imperativa y suprema para los poderes públicos.
La Constitución de Francia, aprobada por el referéndum
popular del 13 de octubre de 1946, consagra expresamente la
vigencia de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano, final homenaje a Locke y a Rousseau y consagra
otros de carácter social.
Resto de Europa.- Después de la Revolución francesa,

gradualmente todas las naciones de Europa fueron adoptando
constituciones escritas que consagraron la división de los poderes,
la limitación de sus facultades y los derechos individuales.
En el caso de Rusia, las cosas sucedieron de un modo
inesperado y extraño. El Zar estableció en 1905 una asamblea
legislativa, que se denominó La Douma, pero algo después
volvió al sistema autocrático. En 1917, como resultado de su
derrota por Alemania, los rusos derrocaron al zar y establecieron
una República del tipo europeoccidental. El partido marxista
no dio tiempo a la consolidación de este régimen y a favor de
la sorpresa y de la inexperiencia política de las masas, implantó
por la violencia una dictadura comunista. A partir de 1980 es
iniciado en Rusia un fuerte movimiento popular destinado
a erradicar la dictadura. En 1990 entre 100,000 y 300,000
personas desfilaron en Moscú en favor de la democracia. Luego
de varias convulsiones sociales, el 21 de diciembre de 1993 es
59
sancionada la actual Constitución que instituye un sistema de

Gobierno ejecutivo: Presidente de la Federación (Jefe de Estado
y de Gobierno, elegido por el voto popular), Vice-Presidente,
Consejo de Gobierno. El sistema legislativo está integrado por
las Cámaras Baja o Duma Estatal (450 miembros) y Alta o
Consejo de la Federación (176 miembros). El sistema judicial
descansa en la Corte Suprema, Procuraduría General y Corte
Constitucional.
La emancipación de la América Latina y el

Constitucionalismo.- De 1804 en adelante todas las antiguas
colonias de España, Portugal y Francia en América se emanciparon
y crearon Estados independientes. La primera nación que en
América Latina se hizo independiente fue Haití. Cuba fue la
última. A medida que se fueron emancipando, se sujetaron a
Constituciones escritas inspiradas en el modelo de Francia, en
la de los Estados Unidos y en la de la propia España de 1812
(Constitución de Cádiz).
Puerto Rico no ha conquistado la independencia, pero sí
la condición de Estado asociado a la Unión Norteamericana y
cuenta desde 1950 con una Constitución que aprobó el propio
pueblo puertorriqueño, con la sanción del Congreso de los
Estados Unidos.
Por especiales causas políticas, Haití, México y Brasil
tuvieron en algunos períodos Constitucionales monárquicas,
pero a poco volvieron a la forma republicana.
El Constitucionalismo en los pueblos de Oriente y del

Mundo.- Del siglo XIX a los días presentes, la mayor parte
de las naciones libres de África, Asia y Oceanía han entrado
en la vía de las Constituciones escritas. Para no citar sino las
naciones principales, Turquía ha adoptado una Constitución
60
republicana; Egipto, en los últimos tiempos, ha hecho lo

mismo; -China se dio una Constitución republicana; la India
y Pakistán constituyen Estados independientes republicanos
desde hace pocos años y se han dado Constituciones escritas; el
Japón conserva la forma de Estado imperial, pero después de la
última guerra adoptó una Constitución escrita, más democrática
que la anterior; las antiguas principales colonias inglesas de
África y Oceanía han conquistado su independencia, aunque
conservando su comunidad con las Naciones británicas y tienen
Constituciones escritas; en el mismo camino entraron las Indias
Orientales Holandesas al emanciparse de Holanda (República
de Indonesia).
Puede decirse, pues, que todo el mundo civilizado
ha reconocido la conveniencia de sujetar su vida política
fundamental a cánones escritos.
61
CAPÍTULO V
CONCEPTO DE SOBERANÍA
SUMARIO: La Soberanía.- Evolución Histórica.- Sistema

Autocrático.- Sistema Democrático.- Sistema Conciliante
Consagrado por las Constituciones Modernas.-
Representación de la Soberanía.- División de los Poderes.-
Los Derechos Absolutos.- Representación de las Minorías.-
La Facultad de Celebrar Tratados.- La Autonomía
Regional.- Teoría Consagrada por la Constitución
Dominicana.
La soberanía.- Evolución histórica.- Preguntar por lo que

es la soberanía, en la materia política, es preguntar dónde reside
el poder supremo de que dimana la autoridad del gobierno del
Estado. Se puede por tanto definir la soberanía como la autoridad
última y suprema del Estado.
Entre los filósofos y escritores antiguos acerca del Estado,
la cuestión de saber dónde residía en último término la
autoridad del Estado no fue discutida o debatida claramente.
Por ejemplo, en los tiempos de Aristóteles, los historiadores,
geógrafos viajeros y filósofos, sabían que habían pueblos, como
Egipto y los imperios orientales y algunos de la propia Grecia,
que tenían gobiernos autocráticos, teocráticos o aristocráticos, y
63
que habían también otros que tenían gobiernos democráticos.

Incluso habían surgido opiniones distintas acerca de cuál de
esos sistemas era el mejor. Ya hemos dicho que Platón favorecía
el gobierno aristocrático, mientras que Aristóteles favorecía el
gobierno mixto. Pero la cuestión se mantenía dentro del terreno
de la preferencia de cada cual. No se debatió la cuestión con la
pretensión de llegar a demostrar que, en términos generales, y
conforme a la naturaleza del hombre, la sociedad y el Estado, la
soberanía debía reconocerse siempre a los propios gobernantes,
o al pueblo en que gobernaban. No dejó de haber algunos
esbozos de crítica sobre este punto, pero no llegó a formarse en la
antigüedad una doctrina sistemática sobre la soberanía política.
Sistema autocrático.- Sistema democrático.- La cuestión

de la soberanía se planteó críticamente por primera vez en
Francia en el siglo XVI: En esa época, la situación de Francia era
la siguiente: había, por una parte, el rey que aspiraba a centralizar
en sus solas manos el poder político; por otra parte, como
residuo del feudalismo, había en distintas regiones de Francia
ricos e influyentes aristócratas -duques, príncipes y barones- que
trataban de conservar en sus manos algunas de las prerrogativas
de gobierno, aún a costa de resistencia armada contra las fuerzas
reales. Todo esto en el interior. Por lo que concierne al exterior,
el rey de Francia, aunque católico, y contrario a La Reforma,
deseaba no estar bajo la tutela política del Papa ni tampoco que
se considerara la monarquía como una esfera de influencia del
antiguo Sacro Imperio Romano regido,aunque débilmente ya,
por Emperadores alemanes. Tal situación la mantenía el rey de
Francia por la fuerza de las armas y de la diplomacia. Pero la
monarquía necesitaba justificar esa situación con una doctrina
coherente, que le sirviera de base. La elaboración de esa doctrina
fue la obra de Juan Bodin (Jean Bodin). Bodin sostuvo en su
64
obra “Los seis libros de la República” que, por derecho divino, la

soberanía temporal, esto es, el poder supremo político, pertenecía
en Francia al rey, con exclusión de toda otra influencia.
Esta doctrina, que daba una posición preeminente al rey
tanto en la vida interna, como con respecto a la vida internacional,
constituyó la base filosófica del absolutismo o autocratismo, y se
mantuvo en vigencia para fines del siglo XVIII, cuando contra la
doctrina tradicional de Bodin surgieron opiniones discrepantes,
la más apasionada y radical de las cuales fue la de Juan Jacobo
Rousseau, quien sostuvo enfática y decididamente que la
soberanía residía en el pueblo y que era tiempo ya de reformar
la organización del Estado para que fuera él quien diera las leyes
y dispusiera de los resortes del gobierno. Nació así la doctrina
democrática de la soberanía, en oposición a la vieja doctrina
autocrática defendida en Francia por Bodin, en Inglaterra por
Hobbes, y en otros Estados europeos por filósofos y escritores
de menor influencia. Rousseau no llegó a propugnar un sistema
concreto de organización estatal, pero de sus obras se deduce que
aspiraba a un gobierno sin órgano legislativo permanente y que
por tanto no pudiera hacer las leyes sino consultando en cada
caso la voluntad general, o sea el sistema llamado democrático
puro.
Sistema conciliante consagrado por las Constituciones

modernas.- Representación de la soberanía.- De un modo
implícito o explícito, las Constituciones modernas consagran el
principio de la soberanía popular, haciendo así homenaje a la
doctrina de Rousseau, pero han conciliado este reconocimiento
adoptando al mismo tiempo el sistema de la representación
de esa soberanía, en cuanto a su ejercicio efectivo y salvo en
ciertos aspectos, por funcionarios y organismos que proceden,
directa o indirectamente, de la voluntad popular, expresada
65
frecuentemente por el sufragio. Esa representación se ejerce por

funcionarios y cuerpos permanentes como instituciones, pero
cuyo personal se renueva de tiempo en tiempo.
Sólo una función se ha reservado en las Constituciones
modernas al pueblo mismo: la función electoral, de cuyo ejercicio
resulta la formación del personal de los cuerpos representativos
y las instituciones representativas; y en cierto modo, la función
legislativa suprema, puesto que toda reforma constitucional debe
ser el resultado de un procedimiento que esencialmente equivale
a un referéndum, como lo veremos en el capítulo XXI.
División de los poderes.- Las constituciones modernas,

siguiendo el modelo de la Constitución inglesa, de la Constitución
de los Estados Unidos y la doctrina de Montesquieu de que
ya hemos hablado consagran además el sistema de la división
del gobierno en tres -diferentes órganos, legislativo, ejecutivo
y judicial, con el propósito de asegurar, hasta donde más sea
posible, que la delegación de la soberanía en instituciones y
cuerpos permanentes quede sometida a un sistema de frenos y
contrapesos que no permitan la pérdida de la influencia de la
voluntad popular en la práctica del gobierno. A estas precauciones
para resguardar la soberanía popular, se han agregado otras
para que la soberanía popular misma no pueda convertirse,
por la fuerza de las mayorías, en un peligro para otros intereses
populares legítimos. Las veremos en seguida.
Los derechos absolutos.- Entre esas precauciones figura

la consagración, en beneficio de los asociados, de una serie de
derechos, de carácter civil, cívico y político, contra los cuales
no pueden atentar las instituciones representativas permanentes,
ni el Congreso, ni el Presidente de la República, ni las Cortes
y Tribunales. Se llaman derechos absolutos, por considerarse
66
como anteriores y superiores a la Constitución. Ellos demarcan

una esfera de completa libertad, que no puede ser invadida ni
mermada por ninguna medida gubernativa, llámese ley, acto
administrativo o sentencia judicial, sin que ello constituya un
atentado a la ley política fundamental. Forman así, por tanto,
una porción de la soberanía popular que los asociados se han
reservado completamente y acerca de la cual no han otorgado a
ninguna institución un poder representativo. Son un campo de
democracia pura. Estos derechos absolutos serán examinados en
detalle más adelante, en los capítulos séptimo y octavo.
Representación de las minorías. El principio de la soberanía

popular se ha desvirtuado muchas veces, con la creencia de que
significa un derecho indiscutible de las mayorías a imponer su
criterio a las minorías, siendo lo cierto que la esencia de aquel
principio es la discusión de todos los asuntos de interés general
del Estado por todas las fuerzas sociales que constituyen su base;
De ahí que la mayor parte de las Constituciones modernas se
empeñen en establecer sistema que aseguren o faciliten una
representación de las minorías en las instituciones del gobierno,
por lo menos en aquella que tiene a su cargo la misión principal
que es la creación del derecho positivo: el cuerpo legislativo.
En ciertos países, esta precaución ha querido ser llevada hasta
el órgano ejecutivo, creándose, para tal efecto, un ejecutivo
colegiado, como en Suiza.
La facultad de celebrar tratados.- Como vimos en la

historia cuando Bodin formuló en el siglo XVI en Francia
su doctrina de la soberanía, no lo hizo sólo para consolidar
el poder real y por tanto el Estado absolutista en lo interior,
sino también para dar carácter absoluto a la voluntad del
Estado en las relaciones internacionales. Llevado a esto a un
67
extremo radical, como ocurre con todas las doctrinas, aun con
las que tienen un gran fondo de verdad o de moralidad, quiso
ser interpretado por muchos monarcas y estadistas como una
negación de la posibilidad del Estado de contraer compromisos
internacionales que fueran de carácter obligatorio, ni siquiera en
el terreno moral. Fue esta interpretación extrema de la doctrina
de la soberanía nacional una de las causas que dieron lugar
en esa misma época al nacimiento del Derecho Internacional
Público, cuya base fundamental es el principio “Pacta sunt
servanda”, esto es, que los pactos hechos por un Estado deben
ser cumplidos por éste, aunque ello signifique una restricción
de su soberanía, cuando esto se ha hecho en beneficio de un
orden jurídico justo y equilibrado entre las Naciones. Por esto,
se ha consagrado en casi todas las Constituciones modernas - por
modernas consideramos siempre las siguientes a la Revolución
Francesa - la facultad del Estado de celebrar tratados. Lo que
esto significa, realmente, no es que puedan celebrarse tratados,
lo que sería pueril, sino que el Estado puede celebrar tratados
que lo obliguen, frente a otras Naciones, y que la existencia de
esta obligación es superior a cualquier actitud unilateral, tomada
en nombre del principio de la soberanía popular, como ocurría
en tiempos de los Estados absolutistas.
La autonomía regional.- La consagración de la autonomía

regional en la mayoría de las Constituciones modernas, representa
otra importante parte de concesión a expensas del principio de la
soberanía nacional. Significa que las instituciones representativas
nacionales al ejercer sus poderes, en nombre de la soberanía
nacional, deben dejar cierta esfera de acción gubernativa propia a
las subdivisiones territoriales, sean éstas Departamentos, Provincias
o Municipios, sobre materias de interés local y que no choquen
con los intereses verdaderamente nacionales. En el capítulo XIX
68
examinaremos con más detalle las distintas formas empleadas por

las Constituciones para proteger los intereses regionales y locales,
contra posibles excesos de la soberanía nacional.
Teoría consagrada por la Constitución dominicana.-

La Constitución dominicana en su artículo 2 reconoce como
principio fundamental, que la soberanía reside en la Nación (“Solo
el pueblo es soberano”). Pero para apreciar los lineamientos de la
teoría política consagrada por nuestra Constitución, es preciso
examinar sus demás disposiciones, que representan importantes
restricciones a ese principio desnudamente enunciado. La
Constitución no sólo dice que el gobierno es representativo, sino
que en efecto organiza el gobierno en forma representativa. En
cuanto a esta organización, consagra la división de los poderes en
tres órganos, el legislativo, el ejecutivo y el judicial. Consagra los
derechos absolutos. Establece un sistema de representación de
las minorías en las Cámaras Legislativas. Reconoce al gobierno
la facultad de celebrar tratados obligatorios para la República,
mediante un procedimiento en el cual deben actuar el Presidente
de la República y el Congreso. Consagra irrevocablemente
la autonomía municipal y hace posible la concesión de la
autonomía a otras administraciones, nacionales o regionales.
Todo este sistema de la Constitución dominicana será objeto de
explicaciones más detalladas, en los puntos qué siguen.
Por último, la Constitución dominicana aspira a que el
sistema político fundamental que ella consagra y establece,
esté a salvo de las variaciones político-partidistas que puedan
producirse en el futuro. En efecto, ella prohíbe toda reforma
constitucional que se refiera a la forma de gobierno. Se trata de
un voto político solemne, de una fuerza moral que confía qué
siempre dominará la conciencia política del pueblo dominicano
y será respetado por sus estadistas.
69
CAPÍTULO VI
CONSTITUCIONES MODERNAS
SUMARIO: Estructura fundamental de las Constituciones

Modernas.- Consagración de los Derechos Absolutos.-
Organización de las Instituciones del Estado.-
Procedimientos para la Reforma Constitucional.- Estructura
de la Constitución Dominicana.-
Estructura fundamental de las Constituciones modernas.-

Como hemos visto, la inmensa mayoría de las Constituciones
modernas - pudiéramos decir que casi la totalidad de ellas- son
Constituciones escritas. La misma Constitución inglesa tiene
por base muchos documentos escritos.
A medida que el sistema democrático se ha ido afirmando
en las Constituciones de los pueblos modernos, éstas han ido
adquiriendo una estructura más sistemática, sobre todo en
aquellos países que, como el nuestro, cada vez que se hace una
reforma ésta se incorpora al texto general de la Constitución, de
manera que él texto aparezca siempre como un todo homogéneo.
En todas las Constituciones escritas modernas, no obstante
las diferencias en los detalles de la estructuración, encontramos
siempre tres partes fundamentales, que son, una consagrada a
71
la declaración de derechos absolutos o humanos, una destinada

a la organización de las instituciones del Estado y en fin una
tercera en la que se establece el procedimiento para la reforma
constitucional.
Si examinamos las principales Constituciones modernas,
encontramos tres tipos de estructuración: algunas, como la
Constitución de Cuba, de 1940, son Constitución de mucha
extensión, que no se limitan a la declaración de los derechos
humanos, a la organización central del Estado y al establecimiento
del procedimiento de reforma de la Constitución, sino que
se proponen también organizar con cierto detalle muchas
instituciones secundarias y complementarias, como las Secretarías
de Estado, el Gobierno Provincial y Municipal y establecen ciertas
normas que en otros países se confían a la acción del legislador
ordinario. De este tipo son también algunas Constituciones de los
Estados de la Unión Americana, en las que vemos disposiciones
hasta sobre el régimen de las minas y de los transportes. Este
recargo de las Constituciones son previsiones que generalmente
se consideran más propias del derecho administrativo que del
constitucional, tienen un motivo político. Obedecen al propósito
de librar la regulación de ciertas materias de las mudanzas
demasiado frecuentes que resultan de la alteración de los partidos
en el gobierno. Algunos critican este sistema, al cual acusan de
restar a la Constitución sencillez y fundamentalidad. Para otros,
es una tendencia llamada a afirmarse, porque consideran que los
intereses de la democracia frente al creciente intervencionismo del
Estado y al predominio de los métodos administrativos, requieren
como freno una regulación de la actividad administrativa que
esté lo más posible fuera del alcance modificador de la propia
Administración y del legislador ordinario.
En el otro extremo se sitúa el tipo de la Constitución
sintética, casi sólo encaminada a la organización de los poderes
72
públicos y del procedimiento para la reforma constitucional,

como lo era la Constitución francesa de 1875, formada por las
Leyes de ese año. La Constitución de la Unión Francesa, de 1946,
no ha aumentado mucho en extensión en comparación con la
de 1875, aunque incluye implícitamente o por vía de adopción
la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789. En ella no se detalla ninguna de las atribuciones del
Parlamento ni del Poder Ejecutivo, salvo las que se refieren a
ciertos nombramientos de funcionarios de la más alta categoría
política y de los jueces del orden judicial. La nueva Constitución
es del 6 de octubre de 1958.
En posición intermedia, se encuentran otras Constituciones
como la de los Estados Unidos y la nuestra, que además de las
previsiones que ya hemos calificado como de fundamentales
y características de toda Constitución, señalan expresamente
algunas atribuciones al Congreso, al Presidente de la República y
al órgano más alto del Poder Judicial (Suprema Corte de Justicia).
Consagración de los derechos absolutos.- En la mayor

parte de las Constituciones, la consagración de los derechos
absolutos de los ciudadanos y de los habitantes del Estado,
ocupa un sitio de preferencia. En ciertos países llega a tenerse
el criterio de que lo esencial de una Constitución estriba en
la consagración de esos derechos y que todo lo demás es de la
menor importancia. En Inglaterra, donde tanto se confía en la
fuerza de la tradición consuetudinaria, las partes escritas de la
Constitución se refieren principalmente al aseguramiento de los
derechos absolutos. En los Estados Unidos, en la Constitución
de 1787 se dieron como por sobrentendidos los derechos
absolutos ya reconocidos en las Colonias más avanzadas en
su organización política que formaron al Nuevo Estado. Pero
quedó en pie un gran descontento por este exceso de confianza.
73
Dos años más tarde, fue preciso, para acallar este descontento,
hacer una importante enmienda a la Constitución, agregándole
una Declaración de Derechos.
Organización de las instituciones del Estado.- La

organización de las instituciones del Estado se inspira, en todas
las Constituciones modernas, en el principio de la tridivisión
de los poderes y por tanto las Constituciones suelen consagrar
una gran extensión a cada una de las instituciones que encarnan
cada uno de esos tres poderes. Como veremos con más detalles
en otro capítulo, las Constituciones modernas tienden a precisar
en su propia esfera todo cuanto se relaciona con el Poder
Legislativo no dejando, respecto a esto, ningún campo de acción
a la legislación ordinaria. Después de los derechos absolutos, lo
que más preocupa siempre a las asambleas constitucionales es
demarcar con precisión la estructura y el funcionamiento de los
cuerpos legislativos, para que no puedan hacer nada respecto de
su propia organización y tengan siempre como obligatorio el
marco de la Constitución.
Por lo que respecta al Poder Ejecutivo, las Constituciones
generalmente se limitan a lo fundamental, permitiendo que la
legislación ordinaria complete el sistema de su funcionamiento.
Para el Poder Judicial, las Constituciones abandonan al legislador
ordinario la demarcación de la competencia de las Cortes y
Tribunales que lo integran. En el caso de Francia, no obstante ser
la patria del ilustre escritor que sistematizó más elocuentemente
la teoría de la división de poderes, los estadistas y aún muchos
de los tratadistas de derecho público se negaron siempre a
reconocer el poder judicial como un poder diferente al poder
ejecutivo. En las Constituciones de 1875, la justicia no aparece
organizada como un poder, sino implícitamente como una rama
especial de la administración ejecutiva. La Constitución de
74
1946 es menos tímida, pues organiza una nueva institución -el

Consejo Superior de la Magistratura- cuya misión es asegurar el
nombramiento y la promoción de los jueces en una forma que
no dependa enteramente como antes del Poder Ejecutivo. La
inamovilidad de los jueces del orden judicial se ha convertido
además en un precepto constitucional. En la actualidad Francia
está regida por la Constitución del 6 de octubre de 1958, con
las características descritas más adelante de acuerdo con el
Almanaque Mundial de 1995. Sistema ejecutivo: Presidente
de la República (jefe de Estado, elegido por sufragio directo
para un período de siete años). El presidente puede apelar
directamente al parecer del pueblo a través de referéndum,
nombra al primer ministro y promulga las leyes; puede disolver
la Asamblea Nacional, pero sólo un año después de la elección
de ésta. Su autoridad está parcialmente limitada por la existencia
del Consejo Constitucional, que supervisa las elecciones,
comprueba la constitucionalidad de las leyes orgánicas y debe
ser consultado por el presidente cuando intente aplicar sus
poderes de emergencia. El primer ministro y su Consejo de
Ministros formulan la política nacional y hacen cumplir la ley.
Sistema legislativo: Asamblea Nacional de Diputados (577
miembros elegidos popularmente cada cinco años a partir de
1986) y Senado (321 miembros, 296 por la metrópoli, trece
por los departamentos de ultramar y doce por los ciudadanos
residentes en el extranjero, elegido por sufragio indirecto para
un término de nueve años, un tercio renovable cada tres años).
Los poderes legislativos están limitados a determinados asuntos,
que pueden ampliarse mediante leyes orgánicas. El Gobierno
está autorizado para expedir resoluciones, pero debe dar cuenta
al Parlamento. El gabinete debe renunciar si la Asamblea adopta
un voto de censura por mayoría absoluta. En caso de emergencia
extrema, los jefes del Parlamento y el Consejo Constitucional
75
de nueve miembros asumen el poder, previa consulta con el

primer ministro. Sistema judicial: Dividido en dos categorías:
un sistema regular, cuyo tribunal supremo de apelación es la
Corte de Casación, y un sistema de tribunales administrativos
encabezados por el poderoso Consejo de Estado. En esencia,
pues, la nueva Constitución francesa ha reconocido al poder
judicial como una fuerza independiente del Poder Ejecutivo.
Aun cuando hay aún muchas Constituciones escritas
que silencian por completo las instituciones administrativas
secundarias, como Departamentos, Provincias y Comunes,
la mayoría de ellas adopta un sistema contrario, aunque
abandonando al legislador ordinario la tarea de definir en detalle
sus atribuciones, salvo algunas muy fundamentales, como las de
establecer tributos y sanciones.
Procedimiento para la reforma constitucional.- A

esta materia se consagra generalmente en las Constituciones
modernas una buena parte de su articulado. Ya veremos esto con
más detalle en el capítulo XXI.
ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCIÓN DOMINICANA
La Constitución Dominicana, con la estructura que le ha

dado la más reciente de las reformas, o sea la del 14 de agosto
de 1994, está integrada por 14 Títulos, subdivididos, algunos de
ellos, en Secciones.
El Título I, se refiere a la Nación, a la Soberanía y al Gobierno;
el Título II, a los Derechos Individuales y sociales; el Título III, a
los Derechos políticos; el Título IV, al Poder Legislativo; el Título
V, al Poder Ejecutivo; el Título VI, al Poder Judicial; el Título
VII, a la Cámara de Cuentas, el Título VIII, al Distrito Nacional
76
y a los Municipios; el Título IX, al Régimen de las Provincias, el

Título X, a las Asambleas Electorales; el Título XI, a las Fuerzas
Armadas; el Título XII, a las Disposiciones Generales; el Título
XIII, a las Reformas Constitucionales; y por último, el Título
XIV, a las Disposiciones Transitorias.
Los 14 Títulos indicados comprenden un total de 122
Artículos.
77
CAPÍTULO VII
SUMARIO: Los Derechos Absolutos.- La Inviolabilidad de

la Vida.- La Cuestión de la Pena de Muerte.- La Libertad
de Conciencia y de Cultos.- Importancia Histórica del
Problema.- La Libertad de Expresión del Pensamiento.-
Derecho a la Seguridad Individual.- Proyecciones
Principales.- Inviolabilidad del Domicilio y de la
Correspondencia.- Libertad de Enseñanza.- Libertad de
Asociación y Reunión.- Libertad de Empresa.-
Los derechos absolutos.- Son derechos absolutos

aquellas prerrogativas del hombre que, en el concepto de la
vida moderna de la humanidad, se consideran indispensables
para que el hombre pueda cumplir normalmente sus fines
naturales y sociales. Aunque estos derechos se consagran en las
Constituciones para precisarlos y reafirmarlos, se sostiene en la
Teoría Política que su existencia es superior y anterior a todo
pacto constitucional. Su revelación y reconocimiento ha ido
ocurriendo a través de la historia y su número se ha ido haciendo
más nutrido a medida que la sociedad ha ido progresando en
moralidad y en actividades. Los derechos absolutos son llamados
también derechos del hombre, derechos individuales, derechos
79
fundamentales, derechos inherentes a la personalidad humana

y también derechos humanos. La Constitución dominicana las
denomina derechos individuales y también derechos inherentes
a la personalidad humana. Los primeros derechos del hombre
fueron reconocidos, por vía constitucional, en Inglaterra con la
Carta Magna. En la Constitución de los Estados Unidos, fueron
consagrados en la parte preambular de una manera implícita y
de manera explícita en la primera enmienda que se hizo a la
Constitución. Al ocurrir la Revolución Francesa, los principales
derechos individuales que reconocemos hoy fueron consagrados
en un documento memorable votado por la Asamblea Nacional
que se conoce con el nombre de Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano. En esta Declaración, la Asamblea
Nacional se inspiró principalmente en las doctrinas de Locke y
Rousseau.
Los derechos del hombre figuran hoy expresamente
reconocidos, en una u otra forma, y con diferencias poco
fundamentales, en todas las Constituciones democráticas que
merecen este calificativo. Sólo hay divergencias en lo relativo a la
inviolabilidad de la vida, porque en muchos países existe todavía
la pena de muerte.
Desde el principio de su constitución la Organización
de las Naciones Unidas se esforzó por hacer aceptar a todas
las Naciones que integra ese magno organismo internacional,
una convención sobre Declaración Universal de los Derechos
Humanos. La convención fue lograda y se proclamó en París el
10 de Diciembre de 1948.
En las notas que siguen, se analiza el sentido de los principales
derechos individuales reconocidos por las naciones modernas.
La inviolabilidad de la vida.- La cuestión de la pena de

muerte.- Desde el punto de vista filosófico, la inviolabilidad de
80
la vida constituye, sin duda alguna el primero y el más grande

de los derechos del hombre, puesto que es la vida el hecho o
la condición necesaria para que haya sociedad humana. Sin
embargo, este derecho no se estima como inviolable en todas
las naciones del mundo. Numerosas naciones de avanzada
civilización y de organización democrática, niegan todavía
carácter absoluto a esta prerrogativa humana. Entre nosotros, ha
habido alternativas en la Constitución. Desde 1844 hasta 1908,
la Constitución dominicana no consagraba la inviolabilidad de
la vida y por tanto podía establecerse y pronunciarse la pena de
muerte para ciertos crímenes. Muchos dominicanos eminentes
se manifestaron en ese período radicalmente contrarios a que la
Constitución, con su silencio al respecto, permitiera la existencia
y aplicación de la pena de muerte.
A fines del siglo pasado, el notable jurista Rafael Justino
Castillo (en 1886) publicó una tesis contra la pena de muerte.
El insigne Eugenio María de Hostos se pronunció igualmente
contra esta pena en sus cátedras de Derecho Constitucional
en el Instituto Profesional, que se publicaron en 1897. Este
movimiento de ideas dio lugar a que se lograra una primera
conquista en 1908. La reforma constitucional de ese año prohibió
la pena de muerte por delitos políticos. En fin, la reforma de
1924 la suprimió para todos los casos y en ese mismo año el
Congreso dictó una ley por virtud de la cual en todos los casos
en que el Código Penal estableciera la pena de muerte, sólo se
aplicaría la de trabajos públicos por treinta años, y la de veinte
años cuando se reconocieran circunstancias atenuantes.
En 1942 hubo una reforma constitucional. Seguramente
debido a la circunstancia de que en ese año la República
Dominicana se encontraba en estado de guerra con las potencias
totalitarias, se introdujo de nuevo la pena de muerte en la
Constitución, pero con la importante reserva de que sólo podría
81
aplicarse en los casos de traición, espionaje y otros crímenes

de lesa patria y siempre, además, que en el momento del
pronunciamiento y ejecución de la pena, la República se encuentre
en estado de guerra con nación extranjera. El 28 de noviembre
del año 1966, fue reformada nuevamente nuestra Constitución,
quedando consagrado el principio de la inviolabilidad de la vida
en su Artículo 8, inciso 1ro.
La libertad de conciencia y de cultos.- Importancia

histórica del problema.- La libertad de conciencia consiste en
el derecho que se reconoce a todo hombre de tener, en materia de
religión, las creencias íntimas que estén más de acuerdo con su
razón, su tradición y educación. La libertad de cultos consiste en
el derecho que a todo hombre pertenece de manifestar, por actos
externos, la intimidad de sus creencias religiosas. La libertad de
conciencia y de cultos ha representado para el hombre una de las
conquistas más difíciles. Este proceso de conquista, esta lucha
no ha cesado todavía completamente, ni siquiera en muchas de
las naciones más civilizadas. La primera Nación que reconoció
constitucionalmente la libertad de conciencia y de cultos fue la
Unión Norteamericana, al conquistar su Independencia. En ese
momento, ni aún Inglaterra, madre de otras muchas libertades,
la había reconocido. La misma Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano, memorable, fruto de la Revolución
Francesa, fue reticente en este punto.
En la República Dominicana la Constitución, en el inciso
8 de su Art. 8, consagra la libertad de conciencia y de cultos,
sin otra limitación que el respeto debido al orden público y a
las buenas costumbre. Conviene advertir que en el concepto
de religión no pueden ser incluidas ciertas prácticas de carácter
orgiástico y salvaje y que por tanto esas prácticas no pueden
beneficiarse de la libertad constitucional que comentamos.
82
Tampoco se incluyen entre las confesiones religiosas

permitidas por la amplitud del principio constitucional, aquellas
cuyos credos, bajo el disimulo de religiosidad, obligan a los
asociados o feligreses a resistir el cumplimiento de las leyes
aplicables a la generalidad de los asociados.
Libertad de expresión del pensamiento.- Para el hombre

que vive en sociedad, es condición fundamental la libertad de
expresión del pensamiento, que no es otra cosa que la expresión
de la libertad de conciencia, en un radio más amplio que
el de la creencia religiosa. Esta libertad es esencial al hombre
especialmente en materia política. Se denomina también libertad
o derecho de libre opinión. Es un derecho múltiple o complejo,
que abarca tanto la libertad de hablar como la de escribir y
la de transmitir el pensamiento por cualquier medio que sea,
conocido o por conocerse. Su manifestación más importante es
la libertad de imprenta y de prensa, esto es la de publicar libros
y periódicos con toda clase de opinión sobre materias religiosas,
políticas, científicas o de cualquier otra naturaleza. Su conquista
por las sociedades democráticas no ha sido cosa fácil. La lucha
por esta libertad continúa todavía. Aún en la actualidad, hay
grandes porciones de la humanidad donde esta libertad no existe
o donde su ejercicio conlleva trabas y dificultades y aún peligros
extremos para la seguridad y la vida.
En la República Dominicana, la Constitución consagra el
derecho de expresar el pensamiento sin sujeción a censura previa,
en el inciso 6 del artículo 8. Dicho texto se limita a establecer
la posibilidad de sanciones contra los que, abusando de este
derecho, atenten contra la honra de las personas, el orden social
o la paz pública. Se consagra así en esta materia un régimen
represivo a posteriori, pero no una previa restricción al ejercicio
del derecho, que es lo esencial en este punto. La ley que regula el
83
principio de la Libertad de Expresión y Difusión del Pensamiento

es la No. 6132, promulgada el 15 de diciembre de 1962.
Derecho a la seguridad individual.- Este derecho

consiste en la libertad física de acción y de movimiento y de
no encerramiento o encarcelamiento sin causa justificada en la
Ley. Fue objeto de las primeras declaraciones en la Carta Magna
que ya hemos examinado antes. Es una libertad de extrema
importancia, puesto que el hombre ama y necesita la libertad
física casi tanto como la vida. Está consagrada en todas las
Constituciones del mundo, salvo en aquellas que sólo tienen de
Constitución el nombre.
Proyecciones principales.- La seguridad individual, que

significa la seguridad física, constituye una libertad muy compleja
y se descompone en múltiples garantías, todas coadyuvantes
al mismo fin. Comprende la prerrogativa del individuo de no
ser sometido a apremio corporal, esto es, a encarcelamiento,
por deudas ordinarias y normalmente contraídas, es decir, sin
intervención del fraude o sin infracción a las leyes penales. El
apremio corporal o encarcelamiento por deudas estaba a la
orden del día en el antiguo régimen, esto es, hasta la Revolución
Francesa y la revolución emancipadora de los Estados Unidos, en
la propia Inglaterra, esta inhumana práctica estuvo en vigencia
hasta los tiempos que Charles Dickens describe en sus famosas
novelas, o sea hasta los primeros años del siglo XIX. Comprende
también la seguridad individual la garantía contra prisiones y
detenciones por orden de los funcionarios administrativos y la
de sólo depender, en esta materia, de las autoridades judiciales, y
aun esto con requisitos formales. Comprende también el derecho
de no ser juzgada una persona dos veces por la misma causa, lo
que constituye la regla denominada non bis in idem.
84
Comprende la garantía de no tener nadie que declarar

en contra de sí mismo, en ninguna circunstancia, ni aun a
petición o requerimiento de las autoridades judiciales. En la
época actual en ciertos países incluso de los más democráticos,
esta garantía está padeciendo infortunadas vulneraciones.
Comprende también la seguridad individual la garantía de no
sufrir ninguna condena, por leve que sea la pena, sin juicio
en audiencia pública o sin una citación regular. Todo este
conjunto de garantías para las causas judiciales se denomina en
el derecho anglo-sajón debido procedimiento legal y figura
en la Carta Magna, de donde, con aplicaciones y precisiones,
ha pasado a todo el derecho constitucional democrático. Se
exceptúan de la audiencia pública los casos disciplinarios,
habiéndose establecido que esta omisión tampoco es posible
cuando las penas excedan de la naturaleza puramente
disciplinaria. La seguridad individual comprende también el
derecho de ser sometido todo presunto infractor a un juez o
tribunal competente, dentro de las cuarenta y ocho horas de
la detención, sin lo cual debe ordenarse la libertad, así como
el derecho a una providencia formal dentro de las cuarenta y
ocho horas del sometimiento al juez o tribunal competente.
En fin, comprende también como suprema garantía el derecho
a recobrar la libertad en los casos de prisión arbitraria o ilegal,
por un procedimiento expeditivo, que es lo que se llama el
procedimiento de Hábeas Corpus, que nació en Inglaterra
en la Edad Media y se ha generalizado en todos los países
democráticos.
En la República Dominicana, todo lo relativo al derecho
a la seguridad individual figura en el Título II, Sección I de la
Constitución, el cual constituye uno de los fundamentos más
sólidos de la organización política y del Derecho Constitucional
dominicano.
85
Inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia.- El

hombre, aún desde su estado primitivo, se ha preocupado por
tener una vivienda. En esta vivienda se acoge con sus familiares.
Quiere y ha querido siempre que esta vivienda esté protegida
en su intimidad contra toda curiosidad extraña. No es sólo
su vivienda material, sino su hogar, su refugio espiritual. Este
poderoso instinto familiar hacia la protección de la vivienda
privada ha debido tener expresión en la organización jurídica
de los pueblos y ha dado nacimiento, por el interés de todos
los asociados en una comunidad, al derecho a la inviolabilidad
del domicilio. En esta expresión, el término domicilio recupera
su sentido etimológico y se refiere, no al lugar de la ubicación
jurídica del individuo como en el derecho civil, sino al santuario
donde el hombre, con su familia, habita regularmente y donde
concentra lo más íntimo y privado de su actividad. El derecho
a la inviolabilidad del domicilio fue consagrado por primera
vez en Inglaterra por la Carta Magna y se ha convertido, en las
Constituciones de todos los pueblos civilizados, en uno de los
derechos fundamentales del hombre.
En la República Dominicana, la inviolabilidad del domicilio
está consagrada por el inciso 3 del Art. 8 de la Constitución. No
es tan absoluto este derecho que, abroquelado con él, el asociado
pueda cometer impunemente y, a salvo del brazo de la justicia
atentados contra la propia sociedad en que vive.
El texto constitucional prevé que las autoridades puedan
penetrar en el domicilio de las personas, cuando se trate de casos
previstos por la Ley y con las formalidades que ella prescribe.
Tan sagrado como la privacidad del hogar, es para el hombre
el secreto de la correspondencia que sostiene con sus familiares,
amigos y relacionados. No solamente le interesa este secreto por
razones sentimentales, sino también en ciertas circunstancias,
por motivos de interés económico. Piénsese, por ejemplo, en los
86
hombres de ciencia que intercambian sus ideas y noticias sobre

una investigación que están realizando, de cuyos resultados
pueden depender beneficios justificados. Piénsese, en el caso
de los comerciantes que, lícitamente, necesitan, para proteger
sus negocios, evitar la competencia de sus colegas. Por esto, el
derecho a la inviolabilidad de la correspondencia ha debido ser
consagrado como una prerrogativa, fundamental para la vida en
sociedad, en las Constituciones modernas.
La Constitución dominicana consagra este derecho en
el inciso 9 del Art. 8. A la correspondencia ordinaria nuestro
texto constitucional asimila los demás documentos privados e
incluye en la categoría de correspondencia las comunicaciones
telegráficas, telefónicas y cablegráficas. Se interpreta además
que estas indicaciones no son limitativas. La protección debe
extenderse a cualquier otro medio de comunicación que pueda
ingeniarse por la mente humana en el futuro. Como en el caso
anterior, este derecho no puede ser absoluto. En ciertos casos, la
correspondencia puede registrarse y ocuparse, pero sólo mediante
procedimientos legales y siempre que se trate de la sustanciación
de asuntos que se ventilen en la justicia y haya, por supuesto,
interés público en tal sustanciación.
La libertad de enseñanza.- La libertad de enseñanza

representa la necesaria reacción contra el régimen que imperó
en la mayor parte de los pueblos hasta hace algunos siglos,
según el cual sólo el clero o funcionarios del Estado tenían el
privilegio de educar e instruir. Se descompone esa libertad en dos
prerrogativas distintas, pero complementarias la una de la otra.
La primera, la libertad de enseñar a otro que se reconoce a todo
el mundo, sin lo cual la cultura carecería de la fuerza expansiva
que conviene a la perfección del hombre y de la sociedad. La
segunda, la de enseñar cada cual la verdad según cada cual la crea,
87
sea en el orden religioso, científico, artístico o de cualquier otra

naturaleza, sin lo cual la cultura se estancaría por el dogmatismo.
En ciertos países, se ha pretendido dar una interpretación tan
extrema a la libertad de enseñanza, que se ha caído en el extremo
vicioso de sostener que el Estado no debe mantener agentes para
la enseñanza, a fin de que, por la fuerza que de hecho tiene el
Estado y la influencia que lo rodea, la libertad de enseñanza de
los particulares no sufra menoscabo. Hoy se reconoce que la
libertad de enseñar debe corresponder no sólo a los hombres,
considerados individualmente, sino también a las instituciones,
incluso a las públicas. En los tiempos contemporáneos, se ha
llegado a algo más aún: a la noción de que el Estado, no sólo
tiene el derecho de participar en la enseñanza, sino que tiene el
deber de hacerlo, aunque sin caer en los dogmatismos que en el
pasado provocaron los privilegios de las instituciones clericales.
Entre nosotros, el inciso 16 del Art. 8 de la Constitución
consagra la libertad de enseñanza. Su texto dispone que la
instrucción primaria estará sujeta a la vigilancia del Estado.
Prescribe la obligatoriedad de esta enseñanza para los menores de
edad escolar, en la forma que establece la ley. Provee la gratuidad
de esta instrucción, la primaria, en los establecimientos oficiales,
y, para los fines de esta gratuidad, asimila a ella la instrucción
que se da en las escuelas agrícolas, de artes manuales y economía
doméstica. Esta importante garantía para la cultura popular se
estableció con la reforma constitucional de 1942.
Libertad de asociación y reunión.- Libertad de Empresa.-

El hombre es un ser eminentemente social, según lo confirma
la historia. Tanto por razones instintivas como sentimentales, y
también por motivos de conveniencia para el mejor éxito de sus
actividades particulares, gusta de asociarse con otros en una forma
más estrecha y circunscrita que aquella en que está vinculado con
88
los otros hombres en la más amplia pero más difusa comunidad

que constituye la Nación. Para que el hecho de la asociación,
duradero o eventual, pueda dar frutos apreciables, necesita
también celebrar reuniones con sus asociados y compañeros de
grupo. Para el ejercicio eficaz de su actividad política, la libertad
de asociación y de reuniones particularmente indispensable. Por
esta circunstancia las Constituciones democráticas modernas no
olvidan nunca consagrar esta libertad, o esta doble libertad, en
una forma expresa e inequívoca.
La Constitución dominicana consagra ambos derechos,
que son de una misma naturaleza, en el inciso 7 del artículo
8. Naturalmente, este derecho sólo puede ejercerse para fines
pacíficos y así lo puntualiza el texto constitucional, aunque no
era indispensable hacerlo, puesto que todo derecho, para ser
absoluto, necesita tener por mira una finalidad lícita, de modo
que no tienda a lesionar el interés de los demás asociados. En
cierto modo, los derechos absolutos que hemos examinado en
este punto se refieren a la seguridad y a la tranquilidad espiritual.
En el próximo punto, examinaremos otro grupo de derechos
absolutos, que interesan al hombre desde un punto de vista
económico.
La libertad de empresa, comercio e industria, está
establecida en el inciso 12, Artículo 8, y señala el texto que sólo
podrían establecerse monopolios en provecho del Estado o de
Instituciones Estatales y que la creación y organización de los
mismos se harán por ley.
89
CAPÍTULO VIII
SUMARIO: El Derecho de Propiedad.- Protección contra

la expropiación y la confiscación general de bienes.- La
Libertad de Trabajo.- Su verdadera significación desde el
punto de vista Histórico.- La Libertad de Tránsito.- El
Derecho a la Propiedad Intelectual.
El derecho de propiedad.- Protección contra la

expropiación y la confiscación general de bienes.- Cuando en
el Derecho Constitucional se habla del derecho de propiedad
se hace referencia a la propiedad de toda naturaleza, pero
muy particularmente a la propiedad territorial o inmueble.
En las comunidades primitivas, poco pobladas y debido al
desconocimiento o a lo rudimentario de la agricultura, la tierra,
especialmente fuera de las poblaciones constituía, al parecer,
una propiedad común. En un período de mayor población y
de aprecio de la tierra como base de cultivo y producción, la
tierra que formaba él soporte de las comunidades políticas, fue
tomada en propiedad por el rey o caudillo y por los personajes
principales del gobierno, que fueron constituyendo en todas las
comunidades primitivas una clase dominante o aristocrática.
91
Esto explica por qué, desde el inicio de los tiempos históricos

más antiguos de que se tiene noticia, las clases aristocráticas
se esforzaron por hacer reconocer, aun de los monarcas, el
respeto del derecho de propiedad. Los jefes guerreros recibían
con frecuencia donaciones en tierras después de las guerras
victoriosas, dentro de las propias comunidades o en las nuevas
comarcas conquistadas. Por esta circunstancia, de todos los
derechos individuales que hoy conocemos, el de propiedad es
el de más antigua formación, porque en su reconocimiento y
consagración como una prerrogativa intangible, intervinieron
las clases aristocráticas. En una u otra forma, este derecho ha
existido en todos los regímenes constitucionales.
Con el nacimiento en los pueblos occidentales de Europa,
después de la Edad Media, de regímenes absolutos y dado el
mayor valor que había ido adquiriendo la tierra, se produjeron
frecuentes arbitrariedades de parte de los monarcas, especialmente
en los períodos de confusión y guerra civil, que indujeron a las
clases aristocráticas, principales dueñas de la riqueza territorial, a
hacer reconocer por los reyes de un modo solemne e irrevocable
la ilegalidad de la expropiación sin compensación.
En los tiempos modernos, este derecho está explícitamente
consagrado en todas las Constituciones democráticas, como una
prerrogativa de todos los habitantes, sin distinción de clase.
En nuestro país, el derecho de propiedad está consagrado
en el inciso 13 del Art. 8 de la Constitución. Según su texto, la
propiedad privada cual que se su naturaleza, no puede ser tomada
por el Estado ni por otras personas autorizadas por el Estado, sino
por causa debidamente justificada de utilidad pública o interés
social y previa justa indemnización. Según esto, la posibilidad
de tomar la propiedad privada en tales casos no corresponde al
antiguo concepto de la expropiación, sino más bien a la figura
jurídica de la enajenación o venta forzosa. La introducción del
92
interés social como justificante de esta enajenación forzosa en

nuestro texto constitucional data de la reforma de 1942. Significa
que el Estado puede ordenar la expropiación remunerada no sólo
para obras destinadas a ingresar y permanecer en el patrimonio
del Estado, sino también para resolver problemas en provecho
de ciertos grupos o núcleos de la comunidad necesitados de un
asiento territorial para fines de habitación o de trabajo. Es esta
la primera forma de aplicación que se ha dado a la reforma de
1942.
El texto constitucional permite que en los casos de
calamidad pública, la indemnización pueda no ser previa.
En los casos ordinarios, la indemnización debe preceder a la
enajenación y debe ser justa, lo que se ha interpretado siempre
en el sentido de que corresponda cuando menos al valor al
momento de la expropiación’ y que sea fijada por tribunales en
forma contradictoria.
El mismo texto prohíbe la confiscación general de bienes,
la que constituía una de las prácticas más odiosas del antiguo
régimen.
Adviértase bien que la confiscación prohibida por la
Constitución es la de carácter general; pero no la de ciertos
bienes, lo que sí puede disponerse en los casos de crímenes y
delitos comunes para cuanto haya servido para la comisión de
esas infracciones. Es la confiscación especial que figura en varios
casos previstos por el Código Penal y otras leyes represivas.
La libertad del trabajo.- Su verdadera significación

desde el punto de vista histórico.- Hasta la época del
feudalismo, salvo para los siervos y esclavos cuyo género de
trabajo dependía de los señores y amos, el trabajo, era, como
regla general, libre para los hombres libres. Esto es, todo
hombre libre, podía elegir y practicar como medio de vida o con
93
fines desinteresados, el género de trabajo que mejor cuadrara

a sus aptitudes, conocimientos o gustos. Con el advenimiento
del feudalismo, o sea después del imperio de Carlomagno,
los hombres libres perdieron esa libertad tradicional. Los
señores feudales primero y los monarcas absolutos después,
implantaron prácticamente en toda Europa el sistema de que
ningún hombre podía dedicarse a otro género de trabajo que el
señalado por los gobernantes, que era generalmente la misma
clase de trabajo, para cada hombre, que el de su progenitor.
En muchos casos, este sistema no produjo dificultades y en
casos limitados fue propicio al perfeccionamiento de los
artistas, artesanos, operarios y obreros. Pero, en general, causó
un gran estancamiento en el desarrollo de las actividades
económicas y muchas injusticias, sobre todo cuando, bajo
el amparo real, los trabajos se convirtieron en monopolio de
gremios y corporaciones dominados por individuos o grupos
privilegiados, que explotaban el sistema en su propio beneficio
y sin consideración al interés general.
Al producirse la Revolución Francesa, esa situación se había
atenuado en Francia, y bajo el ejemplo de Francia, en otras
naciones europeas. Pero la Revolución Francesa quiso definir
permanentemente la situación y proclamó como un derecho
individual absoluto e irrevocable la libertad del trabajo y la
abolición de los gremios y corporaciones y así se hizo. Desde
entonces, la libertad del trabajo constituye un derecho absoluto
reconocido en todas las Constituciones democráticas.
En la República Dominicana, la libertad del trabajo está
consagrada en el inciso 11 del Art. 8 de la Constitución. Se
entiende que la expresión genérica “libertad de trabajo” significa
libertad de comercio, de obra, de industria y en general de toda
actividad de la cual el hombre pueda obtener sustento, riqueza,
o satisfacción desinteresada. Durante algún tiempo, muchas
94
personas creyeron entre nosotros que la libertad del trabajo

lo que significaba era que el Estado no podía reglamentar, ni
aun por medio de leyes, las relaciones entre los patronos y los
trabajadores. Este criterio completamente erróneo y contrario
al sentido histórico de esta libertad, llegó a dar lugar a que
en el año 1926, se declarara inconstitucional una Ley sobre
la Jornada Comercial que el Congreso había votado. Frente
a este error, la Asamblea Revisora de 1934 agregó al texto
constitucional algunas frases para indicar que lo que significaba
la libertad de trabajo era la prohibición de monopolios en
beneficio de particulares. Aun así, el criterio correcto no
quedó suficientemente aclarado. Fue preciso agregar en 1942
nuevas precisiones. Las aclaraciones consistieron en declarar,
explícitamente, que la ley puede, según lo requiera el interés
general, establecer la jornada máxima de trabajo, los días
de descanso y vacaciones, los sueldos y salarios mínimos y
sus formas de pago, los seguros sociales, la participación
preponderante de los nacionales en todo trabajo, y en general,
todas las medidas de protección y asistencia del Estado que se
consideren necesarias en favor de los trabajadores.
Conviene advertir que los monopolios de trabajo
prohibidos por la Constitución, son los de los particulares. Por
tanto, la ley puede reservar con exclusividad ciertos trabajos
al propio Estado o a otras entidades públicas, por razones
de conveniencia económica, técnica, militar o de cualquier
otra naturaleza. Así, desde hace muchos años, el Estado se ha
reservado el monopolio del transporte de la correspondencia de
primera clase. Últimamente, se ha reservado el monopolio de
la extracción de la sal, del mármol y otros minerales. Se reserva
también como monopolio la prestación de ciertos servicios
de interés general. Los detalles de este punto corresponden al
Derecho Administrativo.
95
La libertad de tránsito.- Incorporando así un progreso

democrático alcanzado en todas las naciones civilizadas y que en
algunas ni siquiera necesita ya, una declaración expresa y escrita,
la Constitución dominicana en el inciso 4 del Art. 8 consagra la
libertad de tránsito, la cual significa, por ser una libertad múltiple,
la libertad de locomoción, la libertad de residencia tanto en
cualquier parte del país como en cualquier zona de la ciudad.
Las antiguas reservaciones o reducciones en las zonas urbanas,
han quedado prohibidas en nuestro país desde el principio de la
República, como han sido abolidas en todas las naciones, aun en
las menos civilizadas. La residencia obligatoria en determinadas
regiones o ciudades (confinamiento) y la prohibición de habitar
en determinadas partes del país, por cierto tiempo (destierro),
sólo pueden resultar de condenaciones judiciales, en virtud de la
aplicación de leyes de alcance general para todo el mundo. Fuera
de este caso, sólo por motivos imperativos de salud pública
pueden las autoridades, siempre sobre la base de disposiciones
legales, previas y de carácter general, disponer el traslado
obligatorio de las personas enfermas de males contagiosos, a
sitios o edificios determinados.
Del mismo modo, las leyes de inmigración pueden
condicionar la permanencia definitiva o temporal de los
extranjeros admitidos en el país, a que establezcan su residencia
en zonas o regiones determinadas, de las cuales no puedan salir,
a no ser de nuevo para dirigirse al exterior.
El derecho a la propiedad intelectual.- Este derecho

consiste en el privilegio, por parte de quien realiza con
originalidad una producción científica o literaria, o de quien
consigue algún invento o realiza un descubrimiento mediante su
genio o esfuerzo, de aprovecharse de los beneficios económicos
y morales que de ellos pueda derivarse. Su consagración, que
96
se originó en Inglaterra en el siglo XVII, tiende a impedir los

plagios y rapiñas que ocurrían antiguamente, por culpa de los
cuales muchos creadores e inventores geniales o esforzados en
el campo de la ciencia, la técnica, el arte o la literatura, vivían y
morían en la más extrema pobreza, mientras otros, con audacia
y descaro, utilizaban el producto de sus desvelos e inspiradores
acumulando grandes riquezas.
Este derecho está consagrado en el inciso 14 del artículo 8
de la Constitución dominicana. Tiene la particularidad de que,
aunque es un derecho absoluto, no es en cambio, un derecho
perpetuo y ni siquiera vitalicio. La Constitución atribuye al
Congreso la potestad de fijar el tiempo de su aprovechamiento
exclusivo, o los requisitos que hay que cumplir para su
conservación y mantenimiento por los titulares originarios.
97
CAPÍTULO IX
DERECHOS POLÍTICOS
SUMARIO: Derechos Políticos de los Asociados.- Bosquejo

Histórico.- La Nacionalidad.- Carácter Irrevocable.- La
Asimilación de los Extranjeros.- La Naturalización.- La
Ciudadanía.- Derechos que Implica la Ciudadanía.-
Sistema de la Constitución Dominicana.
Derechos políticos de los asociados.- Los derechos

absolutos que hemos estudiado en los dos capítulos anteriores
aprovechan o se refieren, más o menos en todos los países
civilizados y organizados democráticamente, a todos los que
habitan el territorio, sean nacionales o extranjeros, residentes
o transeúntes. En cierto modo, corresponden modernamente
aunque desde luego con más desarrollo a los derechos que en
la antigua Roma integraban lo que se dominaba el jus gentiun,
que era una especie de derecho común aplicable a los extranjeros
o peregrinos. El objeto de su declaración y reconocimiento con
carácter absoluto es el de proporcionar a todos, con la posibilidad
de su ejercicio, una esfera de actividad dentro de la cual puedan
desenvolver sus facultades y realizar los fines de la vida con
seguridad, provecho y bienestar.
99
Pero, al lado de esos derechos que aprovechan a todos

los habitantes, hay algunos que tienen como fin asegurar
la participación activa de algunos de los habitantes en la
estructuración y la orientación de la vida política, esto es
en la actividad que se relaciona con la organización de las
instituciones del Estado y la conducción del Gobierno. Estos
derechos se denominan derechos políticos y son la nacionalidad
y la ciudadanía. En los pueblos modernos, en los que, como ya
hemos visto, se reconoce casi universalmente que la soberanía
reside en los pueblos, estos derechos son los que, al ponerse
en ejercicio, manifiestan el poder de la soberanía y realizan el
fenómeno o mecanismo de la representación, en virtud de la cual
la soberanía popular se expresa por instituciones y funcionarios
que actúen en nombre de la voluntad popular. Una vez que se
adquieren, estos derechos políticos son tan absolutos como los
ya estudiados, y sólo se diferencian de ellos en el objeto de su
institución.
Bosquejo histórico.- Desde los tiempos primitivos, se hizo

la distinción en cada comunidad entre nacionales y extranjeros.
Los últimos raras veces eran hombres libres. Generalmente
habitaban la comunidad a título de esclavos o de siervos.
Sólo los nacionales ocupaban las magistraturas por derecho
consuetudinario, aunque no como una prerrogativa que, fuera
de la magistratura, les confiriera un papel activo, puesto que el
sistema de gobierno en los pueblos primitivos, fuera patriarcal
o caudillesco, era de tipo absolutista. Con el nacimiento en
Grecia y en Roma de una organización que se aproximaba a la
democracia, nacieron los derechos políticos, como un atributo
asociado a la nacionalidad, con mayor extensión numérica
en Atenas y con menor extensión en Esparta. En Roma, los
derechos políticos de los ciudadanos eran también extensos en
100
número, puesto que abarcaban tanto a los patricios como a los

plebeyos, por lo menos para el ejercicio de la función electoral,
aunque no en los primeros tiempos para el acceso a las grandes
magistraturas. Históricamente, aunque parezca ello extraño, los
derechos políticos fueron reconocidos primero que los derechos
civiles. En Grecia por ejemplo, se tuvo primero como noción
de los derechos políticos que de los derechos civiles como
prerrogativa reconocida y garantizada de los ciudadanos.
La nacionalidad.- La nacionalidad es un atributo, pero

también un derecho que el asociado adquiere por el hecho de
nacer en el territorio, o bien de nacer en cualquier parte que sea,
pero de padres que hayan tenido antes la nacionalidad propagada
al hijo. La nacionalidad que se adquiere por el hecho de nacer en
el territorio o suelo patrio, se denomina nacionalidad territorial
y más corrientemente nacionalidad por jus soli (derecho
del suelo). La que se adquiere por el vínculo de la sangre se
denomina nacionalidad por la sangre (jus sanguinis y también
nacionalidad de origen). Históricamente la nacionalidad jus
sanguinis precede a la nacionalidad por jus soli, porque las
razones de raza y de estirpe eran siempre las más poderosas,
desde el punto de vista político. El sistema de la nacionalidad
jus soli, para equipararse al jus sanguinis ha requerido un largo
proceso de olvido y desdeñamiento de los antiguos orgullos
de raza y de estirpe que en otros tiempos avasallaron tanto los
sentimientos de los hombres, principalmente en el seno de las
clases privilegiadas.
En nuestro país, a causa de las circunstancias que precedieron
a la proclamación de la República, la primera Constitución dio
una importancia primordial a la raza y al origen, para la atribución
de la nacionalidad. En la Constitución actual la materia está
regida por el artículo 11. Según dicho texto son dominicanos,
101
en primer lugar “Todas las personas que nacieren en el territorio

de la República, con excepción de los hijos legítimos de los
extrajeras residentes en el país en representación diplomática
o los que estén de tránsito en él”. Como puede advertirse esta
regla consagra el jus soli para los dominicanos, pero no se
impone la nacionalidad dominicana a los hijos legítimos de
los representantes diplomáticos extranjeros acreditados en el
país, tampoco rige para los hijos de los extranjeros que estén de
tránsito en el territorio nacional.
En segundo lugar “Las personas que al presente estén
investida de esta calidad en virtud de Constituciones y leyes
anteriores”. En tercer lugar la Carta Sustantiva consagra el jus
sanguimis al declarar como dominicanos a “Todas las personas
nacidas en el extranjero de padre o madre dominicanos, siempre
que, de acuerdo con las leyes del país de su nacimiento, no
hubieren adquirido una nacionalidad extraña, o que, en caso
de haberla adquirido, manifestaren, por acto ante un oficial
público remitido al Poder Ejecutivo, después de alcanzar la edad
de diez y ocho años, su voluntad de optar por la nacionalidad
dominicana”.
En este último caso, sin embargo, las personas así nacidas
en países extraños pueden adquirir la nacionalidad dominicana
remitiendo al Poder Ejecutivo como se ha dicho, un acto
levantado ante un oficial público por el cual manifiesten su
propósito de tener nacionalidad dominicana. Este derecho se
denomina derecho de opción.
En fin, el texto constitucional considera también como
dominicanos a los que se naturalizan según la ley. Pero, como
veremos más adelante, en capítulos subsiguientes, la nacionalidad
adquirida por nacionalización no tiene la misma eficacia política
que la nacionalidad natural a que nos hemos referido en los
párrafos anteriores. Además, como la Constitución confía a la
102
legislación ordinaria la regulación de la naturalización, la ley

puede dar a ésta efectos revocables, lo que no ocurre con la
nacionalidad natural.
DOBLE NACIONALIDAD
La Consagración de la doble nacionalidad fue uno de los

preceptos más debatidos doctrinalmente antes de la reforma de
1994. La Asamblea Nacional, en funciones de Asamblea Revisora
dispuso en el susodicho artículo 11, literal 4 lo siguiente:
“Párrafo I.- Se reconoce a los dominicanos la facultad de
adquirir una nacionalidad extranjera.”
“Párrafo II.- La mujer dominicana casada con un extranjero
podrá adquirir la nacionalidad de su marido”.
“Párrafo III.- La mujer extrajera que contrae matrimonio
con un dominicano seguirá la condición de su marido, a menos
que las leyes de su país le permitan conservar su nacionalidad,
caso en el cual tendrá la facultad de declarar en el acta de
matrimonio, que declina la nacionalidad dominicana”.
“Párrafo IV.- La adquisición de otra nacionalidad no implica
la pérdida de la nacionalidad dominicana. Sin embargo, los
dominicanos que adquieran otra nacionalidad no podrán optar
por la Presidencia o Vicepresidencia de la República”.
El párrafo IV de la Constitución de 1966 disponía que
la adquisición de otra nacionalidad implicaba la pérdida de la
nacionalidad dominicana, salvo acuerdo internacional.
Por tanto, las personas que conforme a nuestra Constitución
sean naturalmente dominicanas y adquieran, por su voluntad o
contra ella o a pesar de ella, una nacionalidad extrajera, poseen
una doble nacionalidad y ante nuestras leyes y autoridades
conservan los deberes y derechos inherentes a los dominicanos,
103
salvo la excepción del Párrafo IV que impide a los dominicanos

que ostenten una doble nacionalidad optar por la Presidencia o
Vicepresidencia de la República.
Su carácter irrevocable.- Puede decirse que en la

universalidad de los países civilizados, en los tiempos modernos,
la nacionalidad es un atributo irrevocable, lo que quiere decir que
una vez que se adquiere no puede arrancarse a quien la posee.
Ni aún en el caso de la comisión de crímenes de lesa patria se
puede retirar la nacionalidad natural a quien la tiene adquirida.
Este peculiar atributo de la nacionalidad se ha reconocido
siempre entre los pueblos civilizados, aún en la antigüedad. En
los tiempos modernos, sólo el régimen totalitario alemán que
sucumbió con la última guerra, llegó al exceso de privar de la
nacionalidad a grandes núcleos de la población alemana, por
rencor político disimulado con prejuicios raciales. En una gran
democracia moderna, en los últimos meses del año 1953, algunos
extremistas han intentado con otras finalidades la imitación de
ese ejemplo, pero hasta ahora sin resultado.
En nuestro país, la nacionalidad natural se ha reconocido
siempre como irrevocable. Más aún, el texto constitucional
(Párrafo del artículo 12), de la reforma constitucional de 29 de
diciembre de 1961, impone la nacionalidad a los que han nacido
como dominicanos, sin distinguir si por razón del suelo o por
razón de origen. Esto fue así hasta la reforma constitucional del
16 de septiembre de 1962.
Por tanto, las personas que conforme a nuestra Constitución
sean naturalmente dominicanas y adquieran, por su voluntad o
contra ella o a pesar de ellas, una nacionalidad extranjera, poseen
una doble nacionalidad y ante nuestras leyes y autoridades
conservan los deberes y derechos inherentes a los dominicanos,
salvo lo que diremos más adelante en el párrafo Ciudadanía.
104
El texto constitucional sólo hace una excepción en esta

materia. En efecto, la mujer dominicana que se casa con un
extranjero, puede adquirir la nacionalidad de su marido, lo que
significa que puede no ser considerada como dominicana si
adquiere la nacionalidad del esposo. Esta excepción tiene como
fundamento el propósito de no poner obstáculo a la unidad de
nacionalidad en la asociación matrimonial. Con ello, además,
la Constitución dominicana ha querido permitir la eficacia de
Convenios Internacionales que han tenido por objeto mantener
la unidad de nacionalidad en el seno de los matrimonios, no
obstante que tengan los dos cónyuges nacionalidades distintas.
La asimilación de los extranjeros.- La naturalización.-

Como ya hemos visto, la Constitución permite la adquisición
de la nacionalidad dominicana por el procedimiento de la
naturalización, cuya regulación se confía a la legislación
ordinaria. La materia se rige por un estatuto que se denomina
la Ley de Naturalización. El estudio de esta Ley es materia
que concierne al Derecho Administrativo y por tanto no lo
emprenderemos en esta obra. En general, esa Ley requiere como
preliminar para la concesión de la nacionalidad dominicana, -la
que depende soberanamente del Presidente de la República-, o
una residencia prolongada en el país, o la creación en el país
de cultivos o industrias, o el matrimonio con una persona de
nacionalidad dominicana, o la fijación formal de domicilio
en el país, o la prestación de servicios técnicos en las fuerzas
armadas o la disposición de ingresar en colonias agrícolas
del Estado. La ley faculta al Presidente de la República a
conferir la nacionalidad dominicana sin ninguna condición
a los extranjeros que hayan prestado servicios meritorios a la
República. (Nacionalidad privilegiada). En todos los casos, la
concesión es facultativa.
105
La ciudadanía.- La ciudadanía es la condición jurídica que

inviste a la persona del derecho de tomar parte activa en la vida
política del país a que pertenece. En los tiempos modernos, salvo
por razones de edad, todos los ciudadanos tienen las mismas
facultades políticas. En la antigüedad, por ejemplo en Esparta
los ciudadanos (esparciatas, periecos e ilotas, equivalentes
respectivamente a miembros de la clase elevada, la clase media
y la clase baja), no tenían todos los mismos derechos políticos.
Con el progreso democrático, característico de la Edad Moderna,
tales diferencias fundadas en diferencias genealógicas, han
desaparecido.
Las únicas diferencias que subsisten se fundan en la edad,
y son por tanto, para cada ciudadano, meramente temporales.
Derechos que implica la ciudadanía.- Generalmente, la

posesión de la ciudadanía confiere dos derechos subsidiarios: El
de elegir los magistrados de los órganos supremos del Estado
y otros que sean electivos y el de desempeñar las magistraturas
electivas. En ciertos casos, confiere también una calidad
indispensable para el desempeño de cargos administrativos.
Sistema de la Constitución Dominicana.- La Constitución

dominicana toca la materia de la ciudadanía en los artículos
12, 13,14 y 15. Declara ciudadanos a todos los dominicanos
de uno y otro sexo mayores de dieciocho años y a los que sean
o hubieren sido casados aunque no hayan cumplido esa edad.
Por tanto, extiende el derecho de la ciudadanía a las mujeres
dominicanas, importante conquista que se consagró en la
reforma constitucional de 1942. Se advierte que, según el texto
constitucional, las personas cuyo matrimonio se disuelve por
muerte o por divorcio, conservan la ciudadanía en la persona de
los divorciados o del cónyuge superviviente.
106
En principio, el derecho electoral de los dominicanos que

han alcanzado la ciudadanía, es absoluto. Pero, al contrario de lo
que ocurre con la nacionalidad natural que es irrevocable según ya
hemos visto, la ciudadanía puede perderse en ciertos casos. Esos
casos son los siguientes: por tomar las armas contra la República
o prestar ayuda o participar en cualquier atentado contra ella; por
condenación irrevocable por traición, espionaje o conspiración
contra la República; según ya hemos dicho: lo que se pierde en
ese caso es simplemente la ciudadanía, que es cosa diferente de
la nacionalidad. También los derechos de ciudadanía pueden ser
suspendidos por: a) condenación irrevocable apena criminal,
hasta la rehabilitación; b) interdicción judicial legalmente
pronunciada, mientras ésta dure, y c) por admitir en territorio
dominicano función o empleo de un gobierno extranjero sin
previa autorización del Poder Ejecutivo.
La Constitución no reserva a los ciudadanos dominicanos
otras prerrogativas que las ya dichas, o sea la de elegir y la
de ser elegidos para las magistraturas que dependen del
sufragio popular. La legislación ordinaria puede reservarles
otras prerrogativas que no alcancen a los extranjeros. Ciertas
leyes establecen algunas prerrogativas para los ciudadanos
dominicanos, que no tienen los extranjeros. Por esto es ya del
dominio del Derecho Administrativo o del Derecho Civil, y no
del Derecho Constitucional.
107
CAPÍTULO X
EL SUFRAGIO COMO EJERCICIO DE LA

SOBERANÍA POPULAR
SUMARIO: El sufragio como ejercicio de la Soberanía

Popular.- Constituye una función equiparable a la
Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial.- Diversos Sistemas.-
El Sufragio Universal.- Garantía de las Operaciones
Electorales.- La Junta Central Electoral.- Los Derivados
Constitucionales.- Los Partidos Políticos.
El Sufragio como ejercicio de la soberanía popular.-

Hemos visto que, después de una larga evolución de ideas, se
ha consolidado en los tiempos modernos, en todos los países
civilizados, tanto entre los pensadores políticos como en las
organizaciones políticas, la teoría de que la soberanía reside
esencialmente en el pueblo.
Como consecuencia de esto el organismo político primario
y fundamental en todo Estado democrático es el propio pueblo,
la colectividad, la comunidad. Más estrictamente hablando, el
organismo político primario y fundamental es la colectividad de
los habitantes investidos de los derechos políticos cuyo examen
hemos hecho en el punto anterior, es decir, los ciudadanos.
109
Empero, el ejercicio de las funciones gubernativas de cada día

no está atribuido en las democracias modernas a la misma
colectividad de los ciudadanos, sino a instituciones permanentes
que ejercen los poderes de la ciudadanía, en representación de
ésta. La transmisión o delegación de estos poderes, lo realiza la
colectividad ciudadana por un acto que se denomina el sufragio
o elección. La función que ejerce en este caso la colectividad
ciudadana se denomina función electoral. La función electoral
es ejercida en determinados períodos, que varían según los países.
A veces, se ejerce cada año. En ciertos casos, cada siete años. Hay
distintos sistemas de ejercer la función electoral, los principales
de los cuales veremos más adelante. Además, las distintas
instituciones del Gobierno se eligen de modos distintos, como
también veremos luego.
En suma, para los países organizados democráticamente,
el sufragio es la institución esencial y característica. De ahí su
importancia en la ciencia política y el empeño que han tomado
todas las sociedades democráticas por organizar su práctica en
una forma que represente, del modo más fiel posible, la voluntad
de los ciudadanos.
¿Constituye una función equiparable a la legislativa, la

ejecutiva y la judicial?.- Por su misma naturaleza, la función
electoral, es una función política. ¿Debemos por eso asimilarla a
la función legislativa, la ejecutiva y la judicial? Tal fue la opción
de Bolívar, que fue el primero en sumarla a las tres funciones
ya mencionadas. En realidad, es una función política muy
importante e indisolublemente ligada al sistema democrático.
Pero lógicamente no debe ser asimilada a las otras funciones,
sino más bien antepuesta a ellas. Es como una función previa
sin cuyo ejercicio y sin cuya obra falta el soporte para las demás.
Sirve para echar la base desde la cual actúan las otras funciones.
110
Unas veces, como cuando se ejerce para los fines de la reforma

constitucional, equivale o se aproxima a la función legislativa,
puesto que al ejercer en un sentido o en otro, manifiesta la
voluntad del pueblo acerca de las reformas que se intentan. En
los casos ordinarios, su finalidad es determinar las agrupaciones
políticas y por tanto los programas políticos que deben dominar
por un período de tiempo en el seno de las instituciones
gubernativas. De todas las funciones políticas es la única cuyo
ejercicio se reserva directamente el pueblo, salvo ciertos casos
en que por previsión de las Constituciones, o por decisión
extraordinaria de los Congresos, se deben celebrar referéndums
o plebiscitos en los que también actúa directamente el pueblo
por medio del sufragio.
En resumen, podríamos decir que, respecto de las funciones
legislativa, ejecutiva y judicial, la función electoral es una
función matriz, superior a aquellas en contenido político y que
en el mecanismo político debe antecederlas. Es pues una función
política, tal como Bolívar lo creía y como lo cree también Hostos,
pero no de su mismo rango, sino de un rango político superior y
que además no se manifiesta, como las otras, permanentemente,
sino a más o menos largos períodos de tiempo, o en ciertas
ocasiones extraordinarias.
Diversos sistemas.- Las diversas Constituciones

democráticas, aunque establecen desde luego el sufragio,
no lo hacen todas en la misma extensión ni con los mismos
lineamientos. En ciertos países, el voto está reservado a los
hombres; en otros, se hace extensivo a las mujeres; en algunos,
se hace depender de la condición económica y en otros es
independiente de esta circunstancia, siendo éste hoy el sistema
más generalizado. En ciertos países, el sufragio es directo para
todos los cargos electivos, mientras que en otros es indirecto o
111
de segundo grado; en la mayoría de los países cada sufragante o

ciudadano vota por todos los candidatos y el resultado se basa
en la proporción de los votos obtenidos por cada uno, mientras
que en otras naciones, ya muy pocas, se aplica el sistema del
voto limitado o del voto acumulativo, para que las minorías
puedan obtener algunos elegidos contra una mayoría que no sea
muy aplastante; en otros, se resuelve este problema mediante la
elección por pequeños distritos, en los que se decide localmente
la elección de cada senador, diputado o funcionario municipal,
y en otros por listas nacionales, departamentales o provinciales,
para que la mayoría y la minoría obtengan representaciones
proporcionales a sus respectivas fuerzas.
En nuestro país, el voto es directo para los cargos de
Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores,
Diputados, Regidores, Síndicos y Suplentes de éstos y en cierto
modo indirecto o de segundo grado para los miembros de la
Cámara de Cuentas, como veremos con más detalles en otro
capítulo; la circunscripción electoral es el Municipio para los
funcionarios municipales, la Provincia para los Senadores y
Diputados y la Nación entera para Presidente y el Vicepresidente
de la República, considerándose al Distrito Nacional para ese fin
como una Provincia (artículos 21,24,49, 82 de la Constitución).
El derecho de voto existe tanto para los hombres como para
las mujeres, desde la reforma de 1942.
El derecho de voto no está supeditado en nuestro país a
ninguna condición económica.
La Constitución prevé la representación de las minorías
cuando haya de elegirse más de un candidato, quedando a
cargo de la legislación ordinaria regular el sistema de cálculo del
resultado de los votos (art. 91).
La Ley No. 55 de Registro Electoral de fecha 22 de julio del
año 1970, establece en su Artículo 9, que las inscripciones serán
112
continuas y que sólo se suspenderán 120 días antes de la elección

ordinaria, hasta 30 días después de la celebración de la misma.
Entre nosotros, el resultado de la votación se determina por
el sistema de la representación proporcional, desde el año 1924,
consagrándose así el sistema que había favorecido Hostos en
sus Lecciones de Derecho Constitucional (v. Ley Electoral No.
5884, art. 179).
Las únicas restricciones que establece la Constitución
dominicana al ejercicio del derecho del voto son las siguientes:
los que hayan perdido o se les haya suspendido la ciudadanía en
la forma que ya hemos explicado en el punto anterior, pierden el
derecho de sufragio (art. 88); los miembros de las fuerzas armadas
y de los cuerpos policiales, no pueden votar según el mismo texto.
En algunos países, esta última restricción se considera exagerada
y poco compatible con el sistema democrático estricto.
El sufragio universal.- Es el voto concedido, a todos los

ciudadanos sin distinción de condiciones económicas. En los
días actuales, la expresión se refiere al sistema en que hombre
y mujeres disfrutan del derecho electoral. Como hemos visto,
el sufragio universal existe en nuestro país. Todos los tratadistas
consideran el sufragio universal como el requisito sine qua non
de una organización política verdaderamente democrática.
Como ya hemos visto, la universalidad del sufragio se estableció
por la reforma constitucional de 1942.
Garantía de las operaciones electorales.- En todos los

países, los tratadistas y estadistas democráticos se han esforzado
porque las Constituciones, o cuando menos la legislación
ordinaria, establezcan sistemas y reglas que garanticen la libertad
del sufragio y la exactitud y honestidad de la computación de
sus resultados.
113
La Junta Central Electoral.- Entre nosotros, la primera

garantía del sufragio está en la propia Constitución. Ella
establece en su artículo 92 un importantísimo organismo
denominado la Junta Central Electoral, y le confiere en el
mismo texto sus atribuciones fundamentales, que son: dirigir
los procesos electorales y asumir la dirección y mando de la
fuerza pública en los lugares donde se verifiquen las votaciones
(atribución administrativa; reglamentar de acuerdo con la ley,
entendiéndose que se trata de la Ley Electoral, lo que quiere
decir, según la opinión del autor de estas Notas, que en materia
electoral el poder reglamentario es un privilegio exclusivo de la
Junta Central Electoral (función reglamentaria o normativa); y
en fin, juzgar las controversias electorales, con lo cual la Junta
Central Electoral asume el carácter de un tribunal administrativo
especial (función jurisdiccional).
El texto constitucional prevé que la Junta Central Electoral
estará auxiliada por Juntas subalternas. Esto es materia de la Ley
Electoral.
La reforma constitucional de 1994 introdujo significativas
enmiendas al sistema electoral, al disponer dos reuniones dentro
de un periodo de cuatro años; de las Asambleas Electorales; una
para elegir al Presidente y Vice-Presidente de la República y otra
para elegir a los demás funcionarios mediando dos años entre
ambas elecciones, la creación de los Colegios Electorales cerrados
y la segunda vuelta electoral. Estatuyen al efecto los arts. 89 y 90:
Art. 89.- Las Asambleas Electorales se reunirán de pleno
derecho el 16 de mayo de cada cuatro años para elegir el
Presidente y Vice-Presidente de la República; asimismo para
elegir los demás funcionarios electivos, mediando dos años entre
ambas elecciones. En los casos de convocatoria extraordinaria, se
reunirán a más tardar sesenta días después de la publicación de
la ley de convocatoria.
114
Párrafo.- Las Asambleas Electorales funcionarán en Colegios

Electorales cerrados, los cuales serán organizados conforme a la ley.
Art. 90.- Corresponde a las Asambleas Electorales elegir al
Presidente y al Vice-Presidente de la República, los Senadores y los
Diputados, los Regidores de los Ayuntamientos y sus suplentes,
el Síndico del Distrito Nacional y los Síndicos Municipales y sus
suplentes, así como cualquier otro funcionario que se determine
por la ley.
Párrafo.- Cuando en las elecciones celebradas para elegir
al Presidente y Vicepresidente de la República, ninguna de las
candidaturas obtenga la mayoría absoluta de los votos válidos
emitidos, se efectuará una segunda elección cuarenta y cinco
días después de celebrada la primera. En esta última elección
participarán únicamente las dos candidaturas que hayan
obtenido mayor número de votos en la primera elección.
Estas modificaciones tienen su origen en la crisis post-
electoral surgida de las elecciones generales del 16 de mayo de
1994.
Los períodos constitucionales.- Se denominan así los

períodos de duración de las funciones de los magistrados
electivos. Su extensión varía en los diversos países y según los
funcionarios de que se trate desde un año hasta siete años, como
es por ejemplo en Francia para el Presidente de la República,
personalmente considerado.
En nuestro país, el periodo constitucional tradicionalmente
ha sido de cuatro años, aún ante la reforma de 1994 que establece,
como hemos visto, la celebración de elecciones diferentes para
elegir al Presidente y Vice-presidente de la República y a los
demás funcionarios electivos, mediando dos años entre ambas.
Dadas las condiciones políticas y sociales que primaron
con la conformación de la Carta Sustantiva de 1994, resulta de
115
Interés reproducir las disposiciones de los Art. 107, 121 y 122

que tratan lo referente a los períodos constitucionales:
Art. 107.- El ejercicio de todos los funcionarios electivos,
sea cual fuere la fecha de su elección, terminará el 16 de agosto
de cada cuatro años, fecha en que se inicia el correspondiente
período Constitucional.
Párrafo I.- Cuando un funcionario electivo cualquiera
cese en el ejercicio del cargo por muerte, renuncia, destitución,
inhabilitación u otra causa, el que lo sustituya permanecerá en el
ejercicio hasta completar el período.
Párrafo II.- Una vez vencido el período para el cual fueron
designados los miembros de la Cámara de Cuentas y el Presidente
y demás miembros de la Junta Central Electoral, permanecerán
en sus cargos hasta que el Senado haga las nuevas designaciones
para el período que se inicie.
Art. 121.- El período presidencial que se inicia el 16 de
agosto de 1994 concluirá, por excepción, el 16 de agosto de
1996.
Art. 122.- Las próximas elecciones presidenciales serán
celebradas el 16 de mayo de 1996 y el Presidente el Vicepresidente
de la República electos asumirán sus funciones el 16 de agosto
de 1996. Las próximas elecciones congresionales y municipales
tendrán lugar el 16 de mayo del 1998 y los funcionarios que
resulten electos asumirán sus cargos el 16 de agosto de 1998.
En fin, a propósito del artículo 90 de la Constitución
hay que decir que en el mismo se prevé la posibilidad de que
algunos funcionarios públicos además de los específicamente ya
indicados como electivos por la Constitución, sean sujetados
por la ley al procedimiento de la elección popular, al igual que
en otros países, como Inglaterra y los Estados Unidos. Hasta
ahora es éste un punto de nuestra Constitución que no ha sido
objeto de ningún estudio especial, para determinar el alcance del
116
artículo 90; según el cual el legislador ordinario no podría aplicar

este sistema sino a aquellos funcionarios cuyo nombramiento
no está determinado específicamente por la Constitución como
atribución de uno de los Poderes Públicos. Según esto, no
podría aplicarse ni a los Secretarios de Estado, ni a los miembros
del Consejo de Guerra, ni a los Gobernadores Civiles de las
Provincias, cuyo nombramiento está expresamente reservado
al Presidente de la República, ni a los miembros de la Cámara
de Cuentas, cuya designación está reservada expresamente al
Senado. En cambio, podría establecerse para los miembros del
Ministerio Público, acerca de los cuales la Constitución guarda
silencio, en lo que respecta a su nombramiento.
Los Partidos Políticos.- Bosquejo histórico-jurídico.-

Hasta hace algunos años, las Constituciones guardaron
silencio acerca de la organización y atribuciones de los Partidos
Políticos, y sólo las leyes ordinarias se referían a ellos, para los
fines de su participación en las actividades electorales. Nuestra
Constitución en una de las que han roto contra esta tradición
incluyendo en su texto varias disposiciones que se refieren a los
Partidos Políticos.
La más fundamental de ellas es la contenida en el artículo
104, según la cual es libre la organización de partidos y
asociaciones políticas de acuerdo con la ley, siempre que sus
tendencias conformen a los principios establecidos en nuestra
Constitución. Según el art. 4 de la Constitución, el Gobierno
de la República Dominicana es esencialmente civil, republicano,
democrático y representativo, lo que quiere decir lo siguiente.
Civil, esto es, que los miembros del Gobierno no pueden
tener funciones militares activas, salvo el Presidente de la
República, porque disposiciones expresas que constituyen una
excepción a la regla general se las confieren.
117
Republicano, esto es, que la calidad del primer magistrado

ejecutivo no puede depender de ningún requisito de herencia
familiar y que dicho magistrado debe ser elegido por períodos
de tiempo determinados.
Democrático, que debe emanar de la soberanía nacional,
por medio de libres elecciones y que todos los partidos deben
tener legalmente la posibilidad de ser representados en la esfera
de los Poderes Públicos y desempeñar las funciones de acuerdo
con la voluntad nacional.
Representativo, esto es, que la soberanía nacional, aunque
resida esencialmente en el pueblo, debe manifestarse por la obra
de organismos y funcionarios que la representen, a fin de que todo
acto de Gobierno sea objeto de la prudencia y la deliberación y se
prevenga la demagogia o la anarquía que resultarían del sistema
contrario.
Para mayor afirmación de estos principios, la Constitución
prohíbe toda reforma constitucional en relación con la forma de
Gobierno, esto es, con la forma civil, republicana democrática y
representativa., (art. 119).
Otra referencia a los Partidos Políticos figura en el artículo
19 de la Constitución, en el cual se dispone que cuando haya
vacancias de Senadores o Diputados, se llenarán de ternas que
presente el Partido Político o que pertenecía el legislador cuya
falta produjo la vacancia. Sólo a los treinta días de la vacancia, sin
que el Partido Político interesado haya presentado dicha terna,
tiene la Cámara correspondiente la facultad de llenar la vacancia.
118
CAPÍTULO XI
REPRESENTACIÓN DE LA SOBERANÍA
POPULAR
SUMARIO: Representación de la Soberanía Popular.- La

Función Legislativa.- Parlamentos y Congresos.- Sistemas
Unicameristas.- Sistema Bicamerista.- El Poder Ejecutivo.-
Sistema Parlamentario.- Sistema Presidencialista.- Sistema
Colegiado.-La Función Jurisdiccional.- Tribunales
Judiciales.- Tribunales Administrativos.- Órganos
Secundarios.- Modo de Conferir las Atribuciones de
los distintos Organismos del Estado.- Estatuto para los
Parlamentos y Congresos.-
Representación de la soberanía popular.- Ya hemos visto

que aunque, conforme a la teoría política aceptada en el presente
la soberanía reside en el pueblo, entendido éste como conjunto
de los ciudadanos, se reconoce también que el pueblo mismo no
podría ejercitar directamente el poder soberano sin producirse
una total anarquía. Un sistema así, que constituiría la llamada
democracia pura, jamás ha existido en la realidad de la historia.
Lo aconsejado por la prudencia y la convencía es que el poder
soberano sea ejercido en nombre del pueblo por organismos
y funcionarios que lo representen. En el sistema denominado
representativo, transacción entre la anarquía que resultaría de la
119
democracia pura y el despotismo, al estilo antiguo, que produciría

su ejercicio por una persona, que pronto, por la inercia de las
cosas y los defectos de la naturaleza humana, degeneraría en la
tiranía.
La enseñanza de la historia, al par que la reflexión racional,
muestran, que, para los fines de un gobierno bien ordenado,
la soberanía popular sólo tiene que desprenderse, para que la
ejerzan órganos y funcionarios representativos, de tres funciones,
que son la función legislativa, o sea la de formular las normas;
la función ejecutiva, o sea la de cumplir y hacer cumplir esas
normas; y la función judicial, o sea la de aplicar esas normas
en los casos de conflicto entre la sociedad y los individuos o
entre los individuos mismos. Una importante y fundamental
función, puede y debe reservarse el pueblo mismo, que es la
función electoral, por medio de cuyo ejercicio se llega a votación
de las leyes constitucionales y a la selección de las personas que,
por ciertos períodos de tiempo, deben ejercer las funciones y
representativas a que ya hemos hecho referencia.
Estas funciones, llamadas también poderes, forman en
conjunto la actividad que se denomina Gobierno. Ya hemos
visto que Gobierno se denomina también el conjunto de los
órganos representativos que ejercen tales funciones.
La Constitución dominicana en su artículo 4 consagra
esa trilogía de funciones o poderes, separando cada uno de los
demás y proclamando su carácter responsable. Prohíbe que uno
cualquiera de ellos delegue sus funciones en otro.
Como principio el más esencial de todos en la Constitución
y el único que la muestra pone a salvo de toda reforma en el
Art. 4, nuestro Pacto Fundamental, como se denomina a veces la
Constitución, proclama que el Gobierno es esencialmente civil,
republicano, democrático y representativo. Lo que esto significa
ya lo hemos visto antes.
120
La función legislativa.- Parlamentos y Congresos.-

Sistema unicamarista.- Sistema bicamarista.- Los órganos en
los cuales se delega la función legislativa se denominan en las
diversas Constituciones Parlamentos, Congresos, Asambleas,
Dietas o Legislaturas, la denominación más frecuente es la de
Parlamento y la de Congreso. En la Constitución dominicana, el
órgano legislativo se denomina Congreso Nacional.
Unas veces, el órgano legislativo consta de un sólo cuerpo
en cuyo seno comienza y termina la elaboración de las leyes. Es
el sistema unicamarista o unicameral.
Otras veces, lo más frecuente en la actualidad, el órgano
legislativo está integrado por dos cuerpos que actúan separados,
pero coordinadamente. Es el sistema bicamarista o bicameral. En
nuestro país, la Constitución ha oscilado entre los dos sistemas.
Veremos esto con más detalle en el capítulo vigésimo primero.
Actualmente, y desde 1908, consagra el sistema bicamarista con
algunas ligeras concesiones al sistema unicamarista, en lo que
respecta a la Asamblea Nacional. (Véase la Constitución, desde
el art. 29).
El Poder Ejecutivo.- Sistema Parlamentario.- Sistema

Presidencialista.- Sistema Colegiado.- El Poder Ejecutivo, o
función ejecutivas se confía a funcionarios que asumen diversas
denominaciones, tales como emperador, rey, o presidente
de la República. A veces se adoptan, en la lengua política, las
denominaciones fonéticas que tienen esos magistrados en las
propias lenguas de sus países, tales como Mikado, Sha, Negus,
etc.
En ciertas Naciones, la atribución del poder ejecutivo al
magistrado o dignatario que aparece como la cabeza visible del
Estado no es sino nominal y el poder efectivo está confiado a
un ministro o a un cuerpo de ministros, que son designados de
121
acuerdo con la mayoría que predomine en el Parlamento y que

sólo a éste deben rendir cuentas y obedecer en la conducción
de la política y de la actividad administrativa. Esta forma de
organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo se denomina
sistema parlamentario. Se originó en Inglaterra, desde el siglo
XVII, por obra de la gran Revolución de 1688 y la Ley de
Establecimiento del 1701, de que ya hemos hecho mención en
esta obra. Inglaterra sigue siendo hoy el país donde se practica,
con mayor autenticidad, el sistema parlamentario. Este sistema
ha sido adoptado también en Francia, desde hace muchos años.
Muchos otros países lo practican, aunque no con tanta eficacia y
verdad como en Inglaterra.
En otras naciones, el Poder Ejecutivo, es ejercido
efectivamente por el Presidente de la República, sin una sujeción
cotidiana y servil al Congreso, aunque en términos generales
traten de orientar sus actos a la tendencia del Congreso, por ser
éste una representación más nutrida y matizada de la voluntad
nacional, ya que, en efecto, el Presidente de la República sale de
un solo partido o de una alianza de partidos que se han unificado
para fines electorales, mientras que el Congreso, considerado en
conjunto, emana de la universalidad de todos los partidos. El
sistema es entonces llamado presidencialista.
En nuestro país, en este punto la Constitución establece
el sistema presidencialista. Como veremos en el capítulo
decimoquinto, las Constituciones anteriores a la actual hacían
algunas concesiones al sistema parlamentario, que luego han
sido suprimidas para que el sistema presidencialista funciones en
toda su pureza.
En fin, la práctica casi universal es la de que el Poder
Ejecutivo sea ejercido por un solo magistrado o funcionario,
llámese rey, presidente o primer ministro. Pero hay al presente
una nación que hace excepción a esa regla y cuya Constitución
122
provee un poder ejecutivo colegiado o colectivo, encabezado por

uno de los miembros de la colegiación que se turnan cada año.
Este sistema existe en Suiza.
La función jurisdiccional.- Tribunales judiciales.-

Tribunales Administrativos.- La función jurisdiccional es
aquella por cuyo ejercicio se resuelven los conflictos entre la
colectividad y los individuos o entre los propios individuos. Su
mismo nombre indica etimológicamente su misión o finalidad:
decir el derecho, resolver lo que en cada caso conflictivo es la
voluntad de la ley. Los órganos en que la soberanía nacional
manifiesta esta función se denominan generalmente Cortes o
Tribunales. Unas veces los conflictos ocurren, como ya hemos
dicho, entre la colectividad y los individuos, como en los casos
de infracciones que deben castigarse con penas represivas, sobre
la persona o el patrimonio del infractor. Son las causas penales.
Otras veces los conflictos ocurren entre los mismos individuos,
por cuestiones relacionadas con el estado familiar o el patrimonio
privado. Son las causas llamadas civiles o comerciales. Los
tribunales que tienen la misión de aplicar la ley en todos estos
casos, se denominan tribunales judiciales. La Constitución
dominicana consagra a esos tribunales los artículos del 63 a 77.
Otras veces, los conflictos ocurren entre la Administración
Pública y los particulares por disconformidad de éstos con los
actos de aquélla que lesionen su interés. Los tribunales que actúan
para conocer y decidir estos casos conflictivos se denominan
Tribunales Administrativos y constituyen generalmente una
jurisdicción especial separada de la jurisdicción judicial a que
antes ya nos referimos.
La Constitución dominicana no establece ella misma
ningún tribunal administrativo de carácter general, a no ser la
Junta Central Electoral cuya misión ya hemos explicado, pero
123
el inciso 11 de la Constitución, art. 37, confiere al Congreso la

atribución de crear o suprimir esta clase de tribunales y disponer
todo lo relativo a su organización y competencia. Es en virtud de
esta facultad cómo el Congreso ha establecido desde hace años en
nuestro país un Tribunal Superior Administrativo para asegurar
la legalidad de todos los actos de la administración pública
de interés para los particulares. El estudio de esta jurisdicción
corresponde al dominio del Derecho Administrativo.
Órganos secundarios.- No obstante la teoría tripartita de

los poderes, las Constituciones suelen no limitar los órganos
constitucionales a los ya especificados. Hay en todo país
actividades normativas, administrativas y jurisdiccionales de
carácter peculiar, que las Constituciones, adelantándose al
legislador ordinario y como una garantía contra los posibles
excesos o tendencias absorbentes de los órganos fundamentales,
prefieren encomendar a órganos distintos, instituidos por las
propias Constituciones, para conseguir su estabilidad absoluta.
Son órganos estatales de carácter secundario en comparación
con los otros, pero no por eso de escasa importancia ni falta de
arraigo en la historia de los pueblos, en cuya evolución a menudo
han influido poderosamente.
La Constitución dominicana establece varios órganos de
esta naturaleza, tales como la Cámara de Cuentas (art. 78 a 81),
los Ayuntamientos (art. 82 al 85), los Gobernadores Civiles
(arts. 86 al 87), la Junta Central Electoral a la que ya nos hemos
referido en el punto décimo (art. 92) y la Junta Monetaria (art.
111, Párrafo III).
Modos de conferir las atribuciones a los distintos

órganos del Estado.- Estatuto especial para los Parlamentos y
Congresos.- Las constituciones, como regla general, se limitan,
124
en lo que se refiere al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial, a definir

expresa o tácticamente las funciones esenciales y características
que son de su naturaleza; a conferirles determinadas atribuciones
que se desea proteger de los azares de la legislación ordinaria; y
a señalarles ciertas atribuciones que, por su especial carácter, no
entrarían en la función ejecutiva ni en la función judicial, de no
disponerlo explícitamente las Constituciones. Todo el resto de
la esfera de acción del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, se
confía a las disposiciones de la legislación ordinaria. Esta esfera
es, si no más importante desde el punto de vista político que
la señala directamente por las Constituciones, sí mucho más
extensa. En realidad es extensísima.
En cambio, con los Parlamentos y Congresos, las
Constituciones suelen ser exhaustivas. Esto es, tienden a
disponer, respecto de la organización y funcionamiento de los
Congresos y Parlamentos, todo cuanto haya de disponerse, no
dejando nada a la legislación ordinaria. A lo sumo, se deja a cada
Cámara el poder de formular su reglamentación interna. Esto
se explica históricamente. Las magistraturas ejecutivas y aún las
magistraturas judiciales existen desde los tiempos más antiguos,
sin necesidad de Constituciones escritas. La razón de ser de éstas
estriba, por lo que toca a la institucional, en la consagración de
la representación legislativa. Conseguir la separación del poder
legislativo respecto del poder ejecutivo ha sido la verdadera lucha
política de las sociedades civilizadas contra las tendencias del
poder unipersonal y absolutista, en todo lo anterior al presente
siglo.
La Constitución dominicana es una prueba de estos
cuidados. Ella consagra a la organización y funcionamiento
del poder legislativo nada menos que un Título con seis
Secciones que abarcan un total de treinta y cuatro artículos que
comprenden desde el Art. 16 al 48. En ellos, nada se abandona
125
al legislador ordinario. Sólo el art. 28 confía a cada Cámara

la reglamentación de su servicio interior y el despacho de los
asuntos que le son peculiares, incluyendo el establecimiento de
un régimen disciplinario para sus miembros.
En los dos capítulos que siguen, nos ocuparemos con más
detalles de la función legislativa en la República Dominicana.
126
CAPÍTULO XII
FUNCIÓN LEGISLATIVA
SUMARIO: La Función Legislativa.- Organización en

la República Dominicana.- El Congreso Nacional.-
Legislaturas Ordinarias y Extraordinarias.- Temperamento
al Sistema Bicamerista.- La Asamblea Nacional.- El
Senado.- La Cámara de Diputados.- Privilegios y Garantías
de los Legisladores.-
La función legislativa.- Organización en la República

Dominicana.- La Constitución de la República Dominicana
consagra el Poder Legislativo treinta y cuatro artículos que abarcan
desde el art. 16 al 48, según ya hemos visto. El órgano al cual se
confía el ejercicio del Poder Legislativo es el Congreso Nacional,
compuesto por un Senado y una Cámara de Diputados. Adopta
pues el sistema bicamarista. Esto no ha sido siempre así, En varios
períodos históricos, el Congreso Nacional ha estado constituido por
una sola Cámara. El sistema actual es una vuelta al que estableció
la Constitución de San Cristóbal en 1844, aunque con cambios de
nombres, pues entonces la Cámara baja se denominaba Tribunado
y la Cámara Alta se denominaba Consejo Conservador.
La elección de los Senadores y Diputados se hace por
voto directo, tomándose como base territorial o demarcación
127
electoral la Provincia. Para estos fines se considera una Provincia

el Distrito Nacional.
Los cargos de Senadores y Diputados son incompatibles
con todo otro cargo público permanente con excepción de los
honoríficos y los del profesorado.
Cuando ocurren vacantes, no se hace una elección especial
directa. Se cubren de las ternas que somete el Partido Político al
cual pertenezca el legislador que falte, por muerte, renuncia o
destitución. Sólo cuando el Partido Político interesado descuida
presentar el tema por treinta días, el Senado o la Cámara de
Diputados, según el caso, llena la vacante de que se trate.
Las Cámaras, trabajando separadamente, constituyen
el Congreso Nacional, que es el cuerpo que tiene la función
legislativa. Pero en ciertas ocasiones, las dos Cámaras se juntan
para trabajar unidas, a fin de realizar ciertas actuaciones que la
Constitución específica y entonces este cuerpo mixto recibe el
nombre de Asamblea Nacional.
Cada Cámara tiene facultad para reglamentar lo
concerniente a su servicio interior y al despacho de sus asuntos y
puede establecer penas disciplinarias para las faltas que cometan
sus miembros.
El bufete directivo de cada Cámara se compone de un
Presidente, un Vicepresidente y dos Secretarios, que se eligen el
16 de agosto de cada año.
Cada Cámara designa sus empleados auxiliares y puede
revocarlos a su conveniencia.
El Congreso Nacional.- Es el órgano que ejerce la función

legislativa, por la acción combinada, de los cuerpos que lo
forman. Como veremos más adelante, el Congreso Nacional,
tiene, además de las legislativas, otras atribuciones de distinta
naturaleza.
128
La elección de los Senadores y Diputados se realiza por voto

directo cada cuatro años, sobre la base territorial de la Provincia,
que para este fin constituye la demarcación electoral.
Se elige un Senador por cada Provincia, reputándose como
una Provincia el Distrito Nacional.
La Cámara de Diputados se compone de miembros elegidos
por cada Provincia y el Distrito Nacional, a razón de uno por cada
cincuenta mil habitantes o fracción de veinticinco mil. Pero es
de regla que ninguna Provincia tendrá menos de dos diputados,
aunque su población sea inferior a treinta mil habitantes.
Para ser Senador o Diputado se requiere ser dominicano,
estar en pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos y tener
treinta años de edad por lo menos.
Los extranjeros naturalizados pueden ser Senadores y
Diputados diez años después de la naturalización, pero en ambos
casos requieren una residencia continua dentro de la jurisdicción
que los elija de cinco años antes de la elección.
Legislaturas ordinarias y extraordinarias.- El Congreso

Nacional celebra dos legislaturas ordinarias por año. La primera
se inicia el 27 de febrero y dura noventa días. Las propias
Cámaras pueden prorrogar dichas legislaturas ordinarias por
sesenta días, lo que acostumbran disponer por medio de una
simple Resolución que, por supuesto, es soberana y no está
sujeta a ninguna otra aprobación.
Los períodos de descanso se denominan recesos. En realidad,
estos recesos no han sido instituidos por nuestra Constitución ni
por las demás Constituciones para fines de descanso, sino para
que los legisladores, si lo desean, puedan ponerse en contacto
con los núcleos políticos de donde proceden. También se procura
con ello en todos los países aliviar la situación de expectativa que
tiene el Poder Ejecutivo cuando el Congreso está reunido.
129
El Congreso puede reunirse también en legislatura

extraordinaria, con lo cual los recesos se acortan, pero para ello
es indispensable, por lo motivos ya expuestos, una convocatoria
del Poder Ejecutivo.
Normalmente, las legislaturas se efectúan en la Capital de
la República, por ser el asiento del Gobierno (Artículo 5). La
Capital de la República es la antigua Ciudad de Santo Domingo,
en caso de necesidad del propio Congreso puede declarar que
se efectúen en otro sitio. El Presidente de la República puede
disponer lo mismo en los casos de legislaturas extraordinarias
por él convocadas.
Temperamento al sistema bicamarista.- La Asamblea

Nacional.- Ya hemos dicho que las Cámaras Legislativas se
reúnen a veces conjuntamente, en forma de Asamblea Nacional.
Esto constituye un temperamento al sistema bicamarista.
Cuando las Cámaras se reúnen en Asamblea Nacional, el quorum
debe ser de más de la mitad de los miembros de cada Cámara.
Las decisiones de la Asamblea Nacional se toman por mayoría
absoluta de votos, esto es, por más de la mitad de los miembros
presentes. Conviene advertir que la computación de los votos
se hace sobre el plenario de la Asamblea, sin tomar en cuenta la
calidad de cada miembro, sea Senador o Diputado.
Cuando las Cámaras están reunidas en Asamblea Nacional,
preside el Presidente del Senado; ocupa la vicepresidencia el
Presidente de la Cámara de Diputados y desempeñan la Secretaría
los Secretarios de las dos Cámaras.
Las atribuciones de la Asamblea Nacional son examinar el
acta de elección del Presidente de la República, proclamarlo si
la elección es correcta, recibirle el juramento si no lo ha hecho
previamente ante algún funcionario u oficial público como
puede hacerlo, y admitirle la renuncia.
130
Pero, como veremos más adelante, en ciertas ocasiones, la

Asamblea Nacional tiene una importantísima atribución, que es
la de elegir el Presidente de la República. Esto lo veremos más
adelante con detalle.
El Senado.- Aparte de su colaboración inexcusable en la

elaboración de las leyes, el Senado tiene la atribución de nombrar
los miembros de la Cámara de Cuentas y de la Junta Central
Electoral. Estos nombramientos, constituyen, según la tradición,
una elección de segundo grado, estimándose que los magistrados
así nombrados duran por un período constitucional. Es de regla,
de la cual es eco el artículo 107 que estos magistrados deben ser
nombrados por el personal del Senado que toma posesión el 16
de agosto y no por el personal saliente.
Es de la competencia del Senado aprobar o no los
nombramientos de carácter diplomático que hace el Presidente
de la República.
Corresponde también al Senado juzgar a los funcionarios
públicos electivos por mala conducta o por falta en el ejercicio
de sus funciones, cuando son acusados por la Cámara de
Diputados. Este procedimiento se denomina juicio político (en
inglés impeachment) y de él nos ocuparemos ampliamente en el
capítulo decimocuarto.
La Cámara de Diputados.- También la Cámara de

Diputados, además de su participación indispensable en la
formación de las leyes, tiene algunas atribuciones administrativas,
a saber: acusa ante el Senado a los funcionarios electivos, por
mala conducta o falta en el ejercicio de sus funciones y autoriza
o no a los Ayuntamiento a enajenar inmuebles. Le corresponde
también aprobar o desaprobar los contratos municipales que
constituyan en garantía inmuebles o rentas comunales.
131
Privilegios y garantías de los legisladores.- Las

Constituciones suelen establecer ciertos privilegios y garantías
para los legisladores, a fin de que no puedan ser alejados del
centro de su actividad ni privados fácilmente de su libertad
física. En este orden de ideas, nuestra Constitución dispone que
los Senadores y Diputados no pueden ser juzgados (penalmente)
sino por la Suprema Corte de Justicia (Art. 67, inciso 1ro.).
También dispone, en su Artículo 32 que ningún Senador o
Diputado puede ser privado de su libertad durante la legislatura,
salvo con la autorización de la Cámara a que pertenezca, o que
sea aprehendido en el momento de la comisión de un crimen.
Esta garantía se denomina inmunidad parlamentaria. La
solicitud de autorización se denomina suplicatorio. Aún en estos
casos, la Cámara interesada o cualquier miembro de ella puede
exigir la libertad del legislador detenido, por el tiempo que dure
la legislatura o una parte de ella. El requerimiento debe hacerse
al Procurador General de la República, pero en caso de necesidad
la Cámara interesada o el miembro de ella que quiera tomar a su
cargo el caso, pueden dar directamente la orden de libertad, la
cual debe ser apoyada por todo depositario de la fuerza pública.
Los legisladores gozan también de una absoluta libertad de
palabra en el curso de sus trabajos en las Cámaras y no pueden
ser perseguidos por sus declaraciones o informaciones.
Como veremos más adelante, todo legislador tiene derecho
a la iniciativa de las leyes. Es precisamente la razón de ser de su
presencia en los cuerpos legislativos.
Vacantes de legisladores.- Según ya hemos visto, las

vacantes de legisladores son cubiertas en principio por los
Partidos Políticos interesados. En caso de inacción de éstos por
treinta días, son cubiertas por la Cámara a que pertenezca el
legislador que-falte.
132
En los dos capítulos que siguen, examinaremos en detalle

el procedimiento legislativo y las atribuciones del Congreso y de
sus dos Cámaras. Tendremos entonces que repetir algo de lo que
llevamos ya dicho sobre el Poder Legislativo, aunque con otras
finalidades.
133
CAPÍTULO XIII
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
SUMARIO: El Procedimiento Legislativo en Detalle.- El

Derecho de iniciativa.- Discusión de los Proyectos de Ley.-
Las Resoluciones.- Efectos de la Declaración de Urgencia.-
Reglas de Quorum y de Mayoría.- Asuntos sujetos a Mayorías
Especiales.- Reglamento Interno.- Veto y Observación de
las Leyes.- Requisitos para la Obligatoriedad de las Leyes.-
Nulidad de las Leyes Inconstitucionales.- Especificaciones.-
El Principio de la Irretroactividad de las Leyes.-
El procedimiento legislativo en detalle.- Como ya hemos

dicho, las Constituciones acostumbran organizar íntegramente
todo lo relativo al funcionamiento de los cuerpos que ejercen el
Poder Legislativo, contrariamente a lo que ocurre con el Poder
Ejecutivo y el Judicial, respecto de cuyo funcionamiento dejan
gran parte a la legislación ordinaria.
La Constitución dominicana sigue también esa costumbre
y consagra gran extensión al procedimiento que debe seguirse
para la elaboración de las leyes.
El derecho de iniciativa.- Llámese así la prerrogativa que

se reserva a algunos funcionarios y organismos de presentar
a los Parlamentos o Congresos proyectos o proposiciones de
135
ley con el privilegio de que sean obligatoriamente tomados

en cuenta y discutidos y votados formalmente, para su
aprobación, modificación o rechazamiento. El derecho de
iniciativa se diferencia del derecho de petición ordinaria
que tiene todo ciudadano, porque en este último caso las
peticiones no tienen que ser obligatoriamente sometidas a
votación ni discutidas. Por ejemplo, si un ciudadano envía
al Congreso un proyecto de ley, lo único a que tiene derecho
es a que se le acuse recibo, mientras que si un legislador
presenta el mismo proyecto, éste debe tomarse en cuenta y
ser formalmente discutido.
Conforme a la Constitución Dominicana, tienen derecho
de iniciativa en la formación de las leyes los Senadores y los
Diputados y el Presidente de la República.
La Suprema Corte de Justicia tiene también el derecho
de iniciativa, pero sólo en asuntos judiciales. Se interpreta que
asuntos judiciales son los que conciernen a la organización de
los Tribunales, a su competencia y al procedimiento que debe
seguirse ante ellos.
También tiene derecho de iniciativa la Junta Central
Electoral, pero sólo en asuntos electorales.
Como veremos más adelante, el Presidente de la República
es entre nosotros el funcionario que tiene el derecho de iniciativa
en medida más amplia, pues hay ciertas leyes, como la de Gastos
Públicos y las que crean Secretarías y Subsecretarías del Estado,
que sólo pueden ser propuestas por dicho magistrado.
Discusión de los Proyectos de ley.- las Resoluciones.- A fin

de que las leyes sean el resultado de una cuidadosa meditación y se
substraigan lo más posible de los errores, de las improvisaciones
o de las sorpresas, las Constituciones establecen siempre que
los proyectos sean discutidos más de una vez, promediando
136
un período de tiempo más o menos largo entre las discusiones.

Algunas Constituciones exigen hasta tres discusiones para cada
proyecto.
Entre nosotros, en la actualidad sólo se requieren dos
discusiones en cada Cámara para la aprobación de los proyectos
de ley.
Antiguamente se requerían tres discusiones. La Constitución
exige el intervalo mínimo de un día entre las dos discusiones,
lo que se ha interpretado en los últimos años en el sentido de
que si por ejemplo un proyecto se discute un martes, no puede
ser sujetado a la segunda discusión sino el miércoles, o más
tarde. Algunos han sostenido que el intervalo de un día debe
ser franco, esto es, que si un proyecto se discute un martes, hay
que dejar el miércoles de intervalo, no pudiéndose efectuar la
segunda discusión hasta el jueves o más tarde; pero esta opinión
no ha sido la seguida por nuestro cuerpo legislativo, por lo cual
se entiende que implícitamente ha sido rechazada.
Las Resoluciones, de carácter administrativo, sólo requieren
una sola discusión en cada Cámara, o en la Cámara a que
compete su votación.
Efectos de la declaración de urgencia.- Hay casos en que

el interés público o circunstancias especiales demandan que un
proyecto de ley sea considerado con la mayor prontitud posible.
Para estos casos, nuestra Constitución permite que las dos
discusiones se efectúen en sesiones consecutivas, aunque éstas
se celebren en el mismo día. Pero, para que este procedimiento
sea regular, la Constitución exige que en la primera sesión el
proyecto de que se trate sea declarado formalmente de urgencia
y que en la segunda sesión, el proyecto sea aprobado por las dos
terceras partes de los votos de los legisladores presentes en la
sesión (artículo 30).
137
Las precauciones señaladas tienen por objeto evitar que

pequeñas mayorías en favor de un proyecto, en una sesión
determinada, aprovechen la ocasión para hacerlo aprobar
sorpresivamente, en ausencia de otros legisladores, cuya presencia
pudiera determinar una votación en otro sentido.
La cuestión de la declaratoria de urgencia concierne a
cada Cámara y no al Congreso en total. Por tanto un proyecto
declarado urgente por la primera Cámara, puede no serlo por la
otra y recíprocamente. Como veremos más adelante, sin embargo,
el hecho de que un proyecto sea declarado de urgencia por la
segunda Cámara que lo haya aprobado, tiene un efecto distinto al
caso de que la urgencia haya ocurrido en la primera Cámara.
Reglas de quorum y de mayoría.- Como regla general,

la Constitución dominicana sólo requiere la mayoría absoluta,
sea la presencia de más de la mitad de los miembros, para la
formación de quorum, esto es, para que se repute la presencia
de un número suficiente de legisladores para deliberar y votar
válidamente los asuntos en discusión. Esta regla es común tanto
para la Asamblea Nacional, como para el Senado y la Cámara
de Diputados (artículos 27 y 30). Sin embargo como veremos
más tarde hay ciertos casos en que reglas especiales de mayoría
influyen sobre el quorum, que tiene que ser más nutrido en
tales casos. Esos casos son por cierto de mucha importancia. Los
veremos en seguida.
Asuntos sujetos a mayorías especiales.- Como regla

general, los asuntos en el Congreso pueden ser aprobados
de mayoría absoluta computada sobre el quorum regular y
ordinario, calculado como lo hemos visto en el párrafo anterior.
Esta regla impera tanto para la Asamblea Nacional como para el
Senado y la Cámara de Diputados (artículos 27 y 30).
138
Sin embargo, hay varias cuestiones para cuya aprobación o

apoyo eficaz la Constitución requiere mayorías especiales, que a
veces, como ya hemos dicho, influyen sobre el quorum mismo
para hacerlo más amplio. Estos son los siguientes:
El Senado necesita el voto de las tres cuartas partes de
la totalidad de sus miembros para -promulgar sentencia
condenatoria contra los funcionarios electivos acusados por la
Cámara de Diputados (artículo 22); la Cámara de Diputados
requiere el voto de las tres cuartas partes de la totalidad de los
miembros para acusar a los funcionarios electivos (artículo
26); cada Cámara requiere el voto de las dos terceras partes del
quorum, para aprobar los asuntos declarados previamente de
urgencia (artículo 30, segunda parte); se requiere el voto de
las dos terceras partes del número total de miembros de una
Cámara, para aprobar de nuevo un proyecto de ley observado
por el Poder Ejecutivo, como condición para que el proyecto
se mantenga y la observación quede desechada (artículo 41,
al final); se requiere el voto de las dos terceras partes de los
miembros de cada Cámara para aprobar leyes relativas a la
moneda o la banca, cuando no son iniciadas por el Poder
ejecutivo o propuesta en la Junta Monetaria o con el voto
favorable de ésta (artículo 112), se requiere el voto de las dos
terceras partes de los miembros de cada Cámara para votar
leyes erogatorias de fondos o modificaciones de la ley de Gastos
Públicos, cuando no hayan sido iniciadas por el Poder Ejecutivo
(artículo 115); y en fin, se requiere el voto de las dos terceras
partes de los miembros de una y otra Cámara para votar leyes
que propongan la reforma constitucional.
Como puede advertirse, según nuestra Constitución la
mayoría más baja es la absoluta computada sobre el quórum
y la más elevada y exigente la mayoría de las tres cuartas partes
computada sobre la totalidad de los miembros.
139
Sin necesidad de mayor explicación se ve que en estos

casos de mayoría especial, la regla del quórum ordinario queda
implícitamente sin efecto, puesto que es lógico que el quórum sea
siempre igual o mayor que la mayoría exigida. Así, por ejemplo,
en una sesión en que sólo esté presente la mitad más uno de los
miembros de una Cámara, no se puede votar un asunto que
requiera el apoyo de las tres cuartas partes de la totalidad de los
miembros de esa Cámara.
Reglamento interno.- Cada Cámara reglamenta los

detalles de su procedimiento interno por medio de su
Reglamento. En ciertos aspectos, estos Reglamentos tienen
mucha importancia.
Veto y observación de las leyes.- Como regla general,

una vez que las leyes son aprobadas por el Congreso Nacional
y remitidas al Poder Ejecutivo, se denominan perfectas, deben
entonces ser promulgadas por el Presidente de la República para
que se conviertan en ejecutorias. La promulgación consiste en la
firma del Presidente de la República, lo que generalmente hace
después de ponerle un texto por el cual manda que se publique
la ley, para su conocimiento y cumplimiento. Este texto se
denomina corrientemente fórmula promulgatoria entre
nosotros y en otras partes decreto de promulgación. El Presidente
de la República debe promulgar la ley dentro de los ocho días de
recibida del Congreso y publicarla dentro de los quince días de
la promulgación. Si la ley fue declarada de urgencia (se entiende
por la última Cámara que la aprobó) debe promulgarla dentro
de los tres días del recibo de ella de parte del Congreso.
Sin embargo, puede ocurrir que el Presidente de la
República, al recibir una ley del Congreso, estime que la ley es
inconveniente por el sentido de sus disposiciones o por la forma
140
de su redacción o por inoportuna en el momento en que ha de

entrar en vigor.
Para dar eficacia a ese criterio posible, las Constituciones
confieren al Poder Ejecutivo una atribución que se denomina la
atribución del veto. En las Constituciones que obedecen todavía
a supervivencias absolutistas, el veto es definitivo, esto es, que
aniquila por completo la acción parlamentaria. Una ley vetada
cae total y definitivamente. En este sistema, el Poder Legislativo
sólo tiene el nombre de tal, pero en la práctica pertenece al Poder
Ejecutivo, convertido así en el árbitro final de la legislación.
En la mayor parte de las Constituciones modernas el veto
es simplemente suspensivo y tal es el caso de la Constitución
dominicana, en la cual, para mejor delinear la institución, ni
siquiera se usa la palabra veto, sino la expresión observación de
las leyes. El sistema es objeto del artículo 41 de la Constitución.
Cuando el Presidente de la República estima que una ley es
inconveniente o inoportuna, puede devolverla con observaciones
al Congreso Nacional, por la vía de la Cámara que la aprobó
en segundo término en el curso de la elaboración. Esta Cámara
debe someterla a una nueva discusión en la sesión más próxima.
Si la ley es aprobada de nuevo por las dos terceras partes del total
de dicha Cámara, se pasa a la otra para el mismo procedimiento
y si esta la aprueba por las dos terceras partes la ley se considera
definitivamente aprobada y se remite de nuevo al Presidente de
la República para su promulgación y publicación.
En cambio, si la primera Cámara no reúne en favor de la
ley las dos terceras partes de los votos, o si aun reuniéndolos,
la segunda Cámara no reúne las dos terceras partes, la ley debe
considerarse desechada por efecto de las observaciones del
Presidente de la República.
Nuestra Constitución no indica cual sería la situación en
el caso de que el Presidente de la República no promulgara ni
141
publicara la ley en los plazos indicados a que ya antes nos hemos

referido. Se entiende que cometería una falta en el ejercicio de
sus funciones, exponiéndose al procedimiento sancionatorio
establecido por la Constitución.
Requisitos para la obligatoriedad de las leyes.- Ya hemos

visto que las leyes aprobadas por el Congreso se reputan perfectas;
y que una vez promulgadas por el Presidente de la República,
se califican de ejecutorias. Este último acto del Presidente de la
República es tan importante y decisivo en la suerte de las leyes,
que consuetudinariamente se tiene por fecha de una ley, la fecha
de su promulgación. Esta fecha tiene la ventaja de figurar en
el mismo texto de la fórmula promulgatoria y de ser una fecha
única, en tanto que, salvo los casos de extrema urgencia las dos
Cámaras suelen aprobar las leyes de fechas distintas, por lo cual
no se podrían tomar como fechas de la ley sin dificultades.
Además, esto sólo sería posible en los regímenes en que el Poder
Ejecutivo carece no solamente de la facultad del veto definitivo,
sino aún del veto suspensivo.
Pero, para que una ley sea obligatoria para los funcionarios
y para la comunidad en general, no sería lógicamente bastante
que haya sido promulgada o publicada. Es prudente que entre la
publicación y la obligatoriedad haya un plazo de conocimiento
de la ley, por breve que sea este plazo. Nuestra Constitución
dispone en su artículo 45 que las leyes después de publicadas,
son obligatorias para todos los habitantes de la República, si ha
transcurrido el tiempo legal para que se reputen conocidas.
Ese tiempo legal no está determinado por la propia
Constitución. Lo está actualmente en el artículo primero del
Código Civil, en el cual se dispone que las leyes son obligatorias
al día siguiente de la publicación en el Distrito Nacional y en el
resto del país al otro día. Naturalmente, la propia ley de que se
142
trate en un caso particular puede ella misma fijar otros plazos

para la obligatoriedad, sea acortando el plazo ordinario, lo cual
ocurre muy raras veces felizmente, o para alargarlo, lo que sucede
más frecuentemente cuando se trata de leyes que modifican un
régimen legal previamente establecido y hay que acomodar la
transición del régimen anterior al régimen nuevo. En este último
caso, la ley es vigente desde la publicación y sólo su efectividad
es diferida hasta una fecha posterior.
La publicación se hace sistemáticamente en la Gaceta
Oficial, pero puede hacerse adicionalmente en la prensa, antes
que en la Gaceta Oficial, cuando se quiere abreviar el plazo
para su obligatoriedad, en estos casos, la propia ley o la fórmula
promulgatoria, deben autorizar la vigencia desde la publicación
en la prensa. De acuerdo con nuestra Constitución, una forma
sacramental debe preceder como encabezamiento el texto de las
leyes. Este texto es así: “El Congreso Nacional, En Nombre de la
República” eco del principio de la separación de poderes.
Nulidad de las leyes inconstitucionales.- Especificacio-

nes.- El artículo 46 de nuestra Constitución, proclama la nu-
lidad de pleno derecho de toda ley contraria a la Constitución.
Conviene agregar que el principio no solamente se refiere a las
leyes, sino también a los derechos y reglamentos y a toda clase de
actos de los organismos o funcionarios del Estado o de las ins-
tituciones públicas. La nulidad puede resultar de la elaboración
del acto de que se trate, lo que puede afectar principalmente a las
leyes, o de la circunstancia de que los actos lesionen el ejercicio
de los derechos absolutos, individuales o políticos, que ya hemos
analizado en puntos anteriores. La expresión “de pleno derecho”
tiene en este caso un sentido jurídico estricto, lo que quiere decir
que para que la nulidad sea efectiva necesita ser pronunciada.
Más adelante, en el capítulo vigésimo segundo veremos el meca-
143
nismo de esta declaratoria y el alcance de sus efectos. Por tanto,

la ley, aunque sea contraria a la Constitución se mantiene como
ley mientras no ocurra la declaratoria de su nulidad y aún en
estos casos, como veremos, la nulificación tiene efectos restrin-
gidos.
El principio de la irretroactividad de las Leyes.-

Excepción.- Es un principio de buen gobierno y de. razón,
reconocido desde tiempo muy antiguo, que las leyes no deben
ser retroactivas, esto es, que no deben ser aplicadas a los hechos
que ya hayan pasado, ni a los hechos actuales si la ley es nacida
en el futuro. Según los países, este principio está consagrado en
la Constitución o en la ley. En Francia, por ejemplo, el principio
está consagrado en la legislación ordinaria, aunque en materia
penal lo fue por la Declaración de los Derechos del hombre y
del Ciudadano votada en 1789 y readoptada explícitamente
por la Constitución. En los Estados Unidos, lo está por la
Constitución que prohíbe al Congreso votar leyes ex post
facto. Este último sistema es el seguido entre nosotros, donde el
principio de la irretroactividad está formulado por el artículo 47
de la Constitución. Por este hecho, entre nosotros el principio
debe ser respetado no sólo por los jueces que aplican las leyes,
sino también por el Congreso que las hace y en general por todos
los cuerpos oficiales y autoridades. Lo mismo que en los Estados’
Unidos, cuyo modelo hemos seguido en este punto.
No es fácil a veces determinar si una ley, o la aplicación de
ella, son de efecto retroactivo. La cosa es más fácil cuando los
hechos a que trate de aplicarse una ley tienen su comienzo y su
fin en el pasado, o se configuran definitivamente en el pasado.
El problema se hace más arduo cuando se trate de situaciones de
hecho de tal peculiaridad que, aunque comenzadas en el pasado,
en cuanto a su formación, se prolongan y persisten después de
144
la ley. En estos casos, aplicándose la ley desde que se vota hacia

adelante, se encuentra con la situación de hecho y puede regirla
en ciertos casos, sin que la aplicación pueda ser calificada de
retroactiva. La instantaneidad o inmediatez de la aplicación
se parece entonces a primera vista a la retroactividad, pero en
realidad es distinta de ella.
Se ha propuesto como el mejor criterio para determinar
si la aplicación de una ley es retroactiva o no retroactiva, ver
si la’ aplicación lesiona o no lesiona derechos adquiridos, esto
es, prerrogativas explícitamente adquiridas en forma positiva e
inequívoca por obra de una ley. Si no hay lesión, la aplicación
no sería retroactiva. Si hay lesión habría retroactividad de-la-
prohibida por la Constitución. En la teoría general del Derecho
Civil, se examina exhaustivamente esta importantísima cuestión
de la irretroactividad de las leyes, y a ella nos remitimos aunque
con la advertencia de que en nuestro país el principio no es sólo
de la legislación ordinaria, sino de orden constitucional. Por
tal razón, los comentarios de la jurisprudencia de los Estados
Unidos, que tienen el mismo régimen nuestro en este punto, en
esta materia son de gran utilidad para el estudio de esta materia
en la República Dominicana.
El mismo artículo 47 de la Constitución formula una
excepción al principio de la irretroactividad. La excepción está
formulada así: “Las leyes no tiene efecto retroactivo, sino en el
caso de que sean favorables al que está subjúdice o cumpliendo
condena”. Quiere decir que la excepción sólo se refiere a las
leyes penales. Por aquí la cosa está clara. Cabe, sin embargo, una
interesante pregunta sobre este capítulo en el caso contemplado
por la excepción constitucional, para que la aplicación
retroactiva se produzca: ¿es necesario que la misma ley de que
se trate lo prescriba., o la excepción se aplica de pleno derecho,
en el silencio de la ley, por la sola fuerza de la Constitución? La
145
opinión más generalizada está por la afirmativa, primero, por el

tono categórico de la Constitución al establecer la excepción y
en segundo término, porque es un principio de humanidad que,
en todo caso de duda, la ley se interpreta en beneficio del reo y
en general en provecho de los que sufren el castigo de las leyes.
Como cuestión original agregaremos para terminar este
punto, que hay ciertos casos en que el legislador, no pudiendo dar
efecto retroactivo a algunas leyes, por no referirse a casos como
los previstos en la parte final del artículo 47 de la Constitución, se
vale de artificios para conseguir el mismo resultado en provecho
de aquellos a quienes deben aplicarse las leyes. Por ejemplo,
cuando se reduce el tipo de un impuesto, es frecuente acordar
en la misma ley rebajas o bonificaciones para los deudores del
impuesto al tipo anterior.
En general, puede decirse que el objeto del principio de la
irretroactividad de las leyes es no causar perjuicios, pero no el de
no poder conceder beneficios a las situaciones creadas, cuando
esto pueda obtenerse sin el sacrificio de derechos adquiridos que
tengan verdaderamente, y no sólo en apariencia, este último
carácter.
146
CAPÍTULO XIV
PLENITUD DE ATRIBUCIONES DEL

CONGRESO EN MATERIA LEGISLATIVA
SUMARIO: Plenitud de Atribuciones del Congreso en

Materia Legislativa.- Motivo del Señalamiento de algunas
Materias Legislables en la Constitución.- Atribuciones
Administrativas del Congreso.- Atribución Jurisdiccional.-
La Amnistía.- Atribuciones Administrativas y
Jurisdiccionales del Senado.- Atribuciones Administrativas
de la Cámara de Diputados.- El Juicio Político.- Historia.-
Plenitud de atribuciones del Congreso en materia

legislativa.- Por la misma naturaleza de su función, el Congreso
de nuestro país, lo mismo que los órganos legislativos de las
demás naciones, tiene plenitud de atribuciones en materia
legislativa, lo que quiere decir que puede legislar sobre
cualquier asunto, por nuevo y extraño que sea en la vida del
país, con tal de no lesionar los derechos absolutos reconocidos
a los habitantes. Esta plenitud de función, en lo legislativo, se
puede expresar en otra forma: todo asunto de interés general
que deba ser resuelto en forma permanente y con fuerza de
norma, es de la competencia del Congreso. Precisamente es esa
la naturaleza de la función legislativa, manifestar la voluntad
147
general en forma normativa, o más brevemente hablando, en

forma de ley.
Motivo del señalamiento de algunas materias legislables

en la Constitución.- A pesar de lo dicho, nuestra Constitución,
lo mismo que otras, como la de los Estados Unidos, señala a
la acción legislativa ciertas materias o cuestiones, para que se
resuelvan en forma de ley. Ello no era necesario para que
entraran, las tales materias, en la competencia del Congreso. Este
puede legislar acerca de ellas sin necesidad de ese señalamiento
específico. ¿Por qué pues tal señalamiento? Los motivos son
varios. Hay en primer lugar un motivo histórico: cuando se hizo
originalmente la Constitución, el Estado no estaba organizado.
Era necesario organizado, especialmente desde el punto de vista
administrativo. La Constitución señaló las materias principales
sobre las cuales debía versar esa organización administrativa.
Debía establecer y estableció por esa razón lo que pudiéramos
llamar un programa de organización administrativa, para que
el Congreso lo fuera desarrollando por medio de la legislación.
La Constitución de San Cristóbal hizo más aún en este
sentido: prescribió al Congreso la obligación de legislar sobre
determinadas materias en su primera legislatura, o lo más pronto
posible. Hubo también un motivo de precaución política: se
quiso, con el señalamiento de ciertas materias a la competencia
del Congreso, evitar que la oficiosidad del Poder Ejecutivo se
adelantara y pretendiera resolverlas por medio de decretos o de
ordenanzas ejecutivas, con lo cual se hubieran creado hechos
consumados, inconvenientes y un precedente pernicioso para el
futuro.
La plenitud de atribuciones del Congreso en materias
legislativas no es sólo entre nosotros un principio teórico. Resulta
además explícitamente del texto constitucional. Está previsto en
148
el inciso 23 del artículo 37, ya que ningún otro poder del Estado
tiene competencia para legislar sobre materia alguna. Todo
cuando deba asumir la forma de ley pertenece, exclusivamente, a
la competencia del Congreso, salvo lo que diremos más adelante
acerca del poder reglamentario.
Atribuciones administrativas del Congreso.- Si bien

nuestra Constitución sigue las ideas de Montesquieu acerca de
que deben ser tres los poderes del Estado y que cada poder debe
ser limitado a las funciones correspondientes a su naturaleza,
razones históricas y prácticas, que han pesado también en la
mente de los constitucionalistas de otros países, comenzando
por la propia Francia, determinaron a los autores de nuestra
Constitución a conferir a cada uno de los tres poderes ciertas
atribuciones que, dentro de la rigidez de la teoría de la separación
de los poderes, habrían debido ser conferidos a otros poderes.
En el caso del Congreso en nuestro país, y en virtud de esas
razones, la Constitución confiere a dicho organismo numerosas
atribuciones que son netamente de carácter administrativo,
puesto que su ejercicio no se manifiesta en actos normativos
o reguladores, de carácter general y permanente, sino en actos
individuales y aislados. Ya veremos que le confiere también
atribuciones de carácter jurisdiccional, aunque en número
mucho más escaso.
En el artículo 37, que se refiere a las atribuciones del
Congreso, son de carácter administrativo las siguientes
atribuciones: la aprobación o desaprobación del estado de
cuentas que debe presentarle el Poder Ejecutivo; la declaración
del estado de sitio: la declaración del estado de emergencia
nacional; la votación del presupuesto; el levantamiento de
empréstitos; la aprobación o desaprobación de los tratados y
convenciones internacionales que celebre el Poder Ejecutivo;
149
la concesión de autorización al Presidente de la República para

salir al extranjero por más de 15 días; la interpelación de los
Secretarios de Estado; la aprobación anual de los actos del Poder
Ejecutivo; el traslado de las Cámaras fuera de la Capital de la
República; y la aprobación o no de los contratos importantes
que le someta el Presidente de la República.
Conviene advertir que en ciertos casos el Congreso al
ejercitar las atribuciones citadas lo hace en forma de ley, pero
ello no obsta para que sean tales actos, por su esencia y por su
materialidad, actos administrativos, o, si se quiere, actos político-
administrativos, para designarlos con un nombre que indique a
la vez su trascendencia general y su naturaleza jurídica.
Atribución jurisdiccional. La Amnistía.- Tradicionalmente

se ha reconocido a los Congresos y Parlamentos la atribución
de pronunciar la amnistía, esto es, como se explica en la clase
de Derecho Penal, el olvido total de ciertos hechos políticos
sancionados por la ley penal, con la consecuencia de quedar
sus autores y cómplices automáticamente libres de cualquier
condena judicial ya pronunciada o por pronunciar así como
libres también de toda incapacidad o inhabilidad jurídica
resultante de esos hechos.
Algunas constituciones consagran expresamente esta
facultad de los Congresos o Parlamentos. Otras guardan silencio
al respecto. Pero aún en este caso, la facultad se reconoce a los
cuerpos legislativos desde que se instituyeron, salvo cuando
la atribución es conferida expresamente esta facultad de los
Congresos o Parlamentos. Otras guardan silencio al respecto.
Pero aún en este caso, la facultad se reconoce a los cuerpos
legislativos desde que se instituyeron, salvo cuando la atribución
es conferida expresamente a otros órganos del Estado, lo que no
sucede en ninguna de las Constituciones que conocemos.
150
En nuestra Constitución, el art. 37 inciso 21, le confiere al

Congreso expresamente la atribución de conceder amnistía por
causas políticas.
Según la mayoría de los autores, la facultad de conceder
amnistía se aproxima a la función jurisdiccional. Puesto que la
concesión de la amnistía supone la supresión de una sentencia
judicial, en la mayoría de los casos, parece lógico aceptar que el
caso de la amnistía es de la misma naturaleza, aunque de una
fuerza superior. En este sentido es de la misma naturaleza que el
indulto, institución que examinaremos más adelante.
Atribuciones administrativas y jurisdiccionales del

Senado.- La Constitución no sólo confiere atribuciones
administrativas y jurisdiccionales al Congreso en pleno,
sino también al Senado. No obstante, a partir de la reforma
constitucional de 1994 estas atribuciones fueron limitadas al
conferirse al Consejo Nacional de la Magistratura la designación
de los Jueces de la Suprema Corte de Justicia y a ésta el
nombramiento de los demás Jueces del Poder Judicial de acuerdo
con la Ley de Carrera Judicial.
En consecuencia, son de carácter administrativo las siguientes
atribuciones del Senado dominicano: el nombramiento del
Presidente y demás miembros de la Junta Central Electoral y sus
suplentes; Elegir los miembros de la Cámara de Cuentas; y la
aprobación o no de los nombramientos diplomáticos que expida
el Poder Ejecutivo.
Es jurisdiccional la atribución que tiene el Senado de
conocer de las acusaciones formuladas por la Cámara de
Diputados contra los funcionarios públicos elegidos para un
período determinado, por mala conducta o faltas graves en el
ejercicio de sus funciones. En materia de acusación, el Senado
no podrá imponer otras penas que la destitución del cargo. La
151
persona destituida quedará sin embargo sujeta, si hubiere lugar

a ser acusada y juzgada con arreglo a la ley. El Senado no podrá
destituir a un funcionario sino cuando lo acordare por lo menos
el voto de las tres cuartas partes de la totalidad de los miembros.
La acusación y el juicio en este caso constituyen la institución
denominada juicio político, que examinaremos especialmente al
final de este capítulo.
Atribuciones Administrativas de la Cámara de

Diputados.- La Cámara de Diputados no tiene entre nosotros
atribuciones jurisdiccionales, pero sí administrativas. Sin
perjuicio, en este caso como en el del Senado, de la colaboración
en la función legislativa.
Las atribuciones administrativas de la Cámara de Diputados
son la acusación de los funcionarios electivos ante el Senado
por mala conducta o falta en el ejercicio de las funciones y la
autorización o no a los Ayuntamientos para enajenar inmuebles, así
como la aprobación o no aprobación de los contratos municipales
que constituyan en garantía inmuebles o rentas municipales.
Estrictamente hablando, la primera atribución es de naturaleza
administrativo-judicial, semejante a la del Ministerio Público.
El Juicio Político.- Historia.- Consiste en el procedimiento

consagrado en la Constitución, en virtud del cual los funcionarios
electivos pueden ser acusados por la Cámara de Diputados ante el
Senado por mala conducta o falta en el ejercicio de las funciones,
pudiendo el Senado pronunciar la destitución, la suspensión y la
inhabilitación para los cargos de honor y confianza.
Nuestra Constitución exige, para que la acusación pueda
producirse, el voto apoyatorio de cuando menos las tres cuartas
partes del personal de la Cámara de Diputados. A su vez el
Senado, para pronunciar sentencia condenatoria (esta es la
152
expresión textual empleada por la Constitución) necesita el voto

afirmativo de por lo menos las tres cuartas partes de los votos de
la totalidad de sus miembros.
Por su naturaleza, la decisión del Senado, favorable o
desfavorable, tiene carácter de una decisión jurisdiccional.
Como la Constitución, en el Artículo 8, inciso 2, letra j
requiere que toda persona juzgada sea oída en audiencia pública o
citada regularmente, salvo en los casos disciplinarios, se entiende
generalmente que en los casos de juicios políticos el funcionario
elegido bajo acusación debe ser oído, o por lo menos citado,
antes de sufrir una condenación.
Las Constituciones anteriores señalaban específicamente
por los nombres de sus cargos los altos funcionarios cuya
destitución, suspensión o inhabilitación no podía resultar
sino de un juicio político con sentencia condenatoria. Pero
posteriormente se reformó la Constitución en este punto para
eliminar las especificaciones y para incluir en el juicio político
a todos los funcionarios elegidos por tiempo determinado. Así
las cosas, puede sostenerse que han quedado bajo la protección
de esta clase de juicios los Regidores, Síndicos y Suplentes
de los Ayuntamientos. Decimos protección, porque como
puede advertirse, es muy difícil que se produzca un juicio de
esta clase, debido a la extraordinaria mayoría de votos que la
Constitución requiere tanto para la acusación como para la
condena.
En fin, agregaremos que el juicio político no agota el campo
de las sanciones que puedan aplicarse a los funcionarios1 electivos,
si además de los actos de mala conducta o las faltas-en el ejercicio
de las funciones, dichos funcionarios han cometido infracciones
a las leyes penales. En este caso, son de lugar los procedimientos
persecutorios y sancionatorios de carácter ordinario (art. 23,
inciso 4.).
153
El juicio político tiene su remoto origen en la organización

política de Atenas y otras ciudades griegas de Constituciones
democráticas. También se conoció en Roma, en la época
republicana, donde el Senado, siempre tan poderoso en la
antigua Roma, se reservó siempre la facultad de destituir a toda
clase de magistrados, cuando cometían hechos que, aunque no:
fueran crímenes o delitos comunes, ponían en peligro el salus
populi (la seguridad pública).
Con la decadencia de las instituciones democráticas en
la Edad Media, el juicio político fue totalmente olvidado. La
potestad de castigar las faltas políticas se la reservaron los señores
feudales y sobre todo los monarcas, ejerciéndola en forma
discrecional y sin la garantía de procedimiento alguno;
La institución reapareció en Inglaterra en forma espectacular
cuando, en el siglo XVII, nada menos que un monarca fue
destituido del trono, condenado a la pena capital y decapitado.
La forma moderna del juicio político, tiene su origen en la
Constitución Federal de los Estados Unidos de América.
Su organización es la que ha inspirado la que tenemos en la
Constitución dominicana.
Los casos en que, en el curso de la historia nacional, se
ha intentado o comenzado un juicio político, han sido raros
1
y ninguno se ha realizado regularmente hasta su etapa final.

Generalmente cuando hay ocasión para este procedimiento
tan extraordinario, es porque graves acontecimientos políticos
conmueven la colectividad nacional. Entre nosotros, lo que ha
ocurrido es que tales acontecimientos se han precipitado y el
juicio político regular no ha sido necesario para producir cambios
substanciales en la situación política que han hecho olvidar, por
su magnitud los formulismos constitucionales.
154
CAPÍTULO XV
LA FUNCIÓN EJECUTIVA
SUMARIO: El Ejercicio de la función Ejecutiva.- El

Presidente de la República.- Requisitos de Edad,
Nacionalidad y Residencia para el Desempeños de
esta Magistratura.- Juramento.- Regla General sobre el
Juramento.- Atribuciones del Presidente de la República.-
En lo Administrativo: Plenitud de Atribuciones en
Principio.- En lo Normativo: Poder Reglamentario.- En
lo Jurisdiccional: El Indulto.- Poder de Celebrar Tratados.-
Atribuciones del Presidente en los Recesos del Congreso.-
Los Secretarios de Estado.- Su Carácter desde el punto de
Vista Constitucional.
El ejercicio de la función ejecutiva.- En los Estados

primitivos y aún en Grecia y Roma en los primeros tiempos,
los monarcas ejercían ellos solos todos los poderes del gobierno.
El poder de juzgar, lo que llamamos hoy el poder judicial, fue
el primero que los monarcas cedieron, para que fuera ejercido
por otros magistrados, aunque reservándose la prerrogativa de
resolver ellos, los mismos monarcas, los casos importantes de
carácter penal o de carácter civil, los cuales por supuesto no se
distinguían entonces unos de otros. Mucho más tarde cedieron,
aunque por fuerza de la presión popular, el poder de dictar las
leyes o sea lo que llamamos hoy el poder legislativo.
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Por esas circunstancias, el poder judicial es un poder bien

definido, lo mismo que es bien definido el poder legislativo.
Cuesta poco esfuerzo, en efecto tener un concepto de lo que es
legislar y de lo que es juzgar. Todo el mundo, aunque sea profano
en la ciencia constitucional, sabe con bastante precisión lo que es
legislar y lo que es juzgar.
Al ceder los dos mencionados poderes, los monarcas se
quedaron con un poder que no cedieron o delegaron en otros,
poder múltiple y complejo, integrado de varias prerrogativas,
que es lo que desde los tiempos de Montesquieu, se conoce
con el nombre de poder ejecutivo. Hoy lo llamamos también
función ejecutiva. Por su misma complejidad y multiplicidad,
no es fácil de definir con pocas palabras. Se dice corrientemente
que poder ejecutivo significa el poder de ejecutar las leyes. Si nos
atenemos a la expresión literal, esa definición estará bien. Pero si
nos remontamos a la historia de las instituciones, en la forma que
lo hemos hecho al comienzo de este punto, nos convencemos de
que la definición ya dicha es insuficiente o incompleta.
El poder ejecutivo, históricamente considerado, y este
concepto histórico ha encontrado eco y expresión en todas las
Constituciones-, es no sólo el poder de ejecutar las leyes, sino
también el de realizar todos los múltiples negocios del Estado
que no pueden expresarse en forma de leyes o sentencias; el de
realizar todos los actos de gestión del patrimonio del Estado; el
de personificar al Estado en las relaciones con los demás Estados
y también el de realizar todos los actos previos o ulteriores que
preceden y siguen la votación de las leyes y a la expedición de las
sentencias de los tribunales. Entre los actos de ejecución de las leyes,
se incluyen muchos que son ejecución, cumplimiento o puesta en
obra de la misma Constitución, que es la primera ley del Estado.
Ese conjunto de atribuciones, se sintetiza en una sola palabra:
Administración. El Poder Ejecutivo es siempre el jefe de la
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Administración Pública. Los actos que realiza el Poder Ejecutivo,

pues, son actos típicamente ejecutivos de la Constitución o de
las leyes, o bien actos administrativos: Genéricamente, son todos
actos administrativos, por lo cual muchos tratadistas hablan
indistintamente de actos ejecutivos o de actos administrativos,
entendiendo referirse a la misma cosa.
El Presidente de la República.- Entre nosotros. El Estado

nació con los tres Poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El
ejercicio del Poder Ejecutivo se confió a un magistrado la cual
se ha dado hasta ahora la denominación de Presidente de la
República, con excepción de un corto período, en 1866, durante
el cual se dio al Magistrado ejecutivo el nombre de Protector,
recordándose la denominación que había sido dada al jefe
ejecutivo en Inglaterra, en la época de la primera Revolución.
Aquel Protector fue el famoso Oliverio Cromwell. En todos los
regímenes republicanos a partir de la fundación de los Estados
Unidos, se ha adoptado la denominación de Presidente de la
República para el Jefe Ejecutivo.
De acuerdo con el Art. 49 de la Constitución: “El Poder
Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la República, quien será
elegido cada cuatro años por voto directo, no pudiendo ser electo
para el período constitucional siguiente”.
Requisitos de edad, nacionalidad y residencia para

el desempeño de esta magistratura.- En todos los países, las
Constituciones requieren requisitos severos y exigentes para el
desempeño de la jefatura ejecutiva. Entre nosotros, se requiere
actualmente la edad de treinta años. El Presidente de la República
debe ser dominicano por nacimiento u origen, esto es, por jus
soli o por jus sanguini. Los naturalizados no pueden ser nunca
Presidente de la República. También se requiere que esté en
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pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos y no estar en

servicio militar o policial activo por lo menos durante el año que
preceda a la elección.
Para ser Vice-Presidente de la República se requieren
condiciones similares que para ser Presidente.
Entre nosotros, el Presidente de la República es elegido por
voto popular directo de todo el electorado nacional, aunque las
computaciones de los votos se hacen primero por Municipios
y luego por Provincias, tocando a la Junta Central Electoral
hacer el cómputo nacional total, el cual comunica al Presidente
del Senado, para que la Asamblea Nacional, que preside dicho
magistrado, examine el acta de elección, proclame al Presidente
electo y le reciba juramento, si es de lugar.
Antiguamente entre nosotros la elección del Presidente de
la República, lo mismo que la de los legisladores, no era directa
o de primer grado, como lo es hoy. Era indirecta o de segundo
grado, porque lo primero que elegía el Pueblo eran Colegios
Electorales, los cuales posteriormente elegían al Presidente y a los
legisladores. Este sistema menos democrático, fue abandonado
en la reforma constitucional de 1924, desde cuando se adoptó
el sistema actual. Como veremos más adelante, hay ciertos casos
en que la elección del Presidente de la República se hace por
la Asamblea Nacional. Veremos también más adelante, que hay
ciertas situaciones en que una persona puede llegar a ser Presidente
de la República en virtud del desempeño de otras funciones, sin
necesidad de elección, ni popular ni de la Asamblea Nacional.
Juramento.- Antes de tomar posesión, el Presidente de la

República debe prestar un juramento solemne. Este juramento
es de carácter sacramental, lo que quiere decir que debe prestarse
exactamente en los mismos términos que la Constitución indica.
Dichos términos son los siguientes: “Juro por Dios, por la Patria
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y por mi Honor cumplir y hacer cumplir la Constitución y las

Leyes de la República, sostener y defender su Independencia,
respetar sus derechos y llenar fielmente los deberes de mi cargo”.
Se ha establecido una fórmula sacramental para el juramento
del Presidente, porque encarnando desde que toma posesión un
Poder del Estado y siendo una sola persona, se considera que
desde que es elegido, representa no el interés de un solo Partido
Político, sino los intereses de todo el pueblo.
Entre nosotros, el juramento es de carácter religioso, puesto
que su primera invocación se dirige a Dios. En otros países, es
de carácter alternativo, según la ideología del Presidente. En
los Estados Unidos por ejemplo, el Presidente puede jurar o
simplemente prometer el cumplimiento de los deberes de su
cargo.
En principio, el juramento presidencial debe prestarse
ante la Asamblea Nacional, luego de que este cuerpo notifica al
Presidente elegido la regularidad de su elección y su proclamación.
Pero también el Presidente de la República puede prestar su
juramento, si así le conviene o las circunstancias lo hacen más
prudente, ante cualquier funcionario u oficial público, como por
ejemplo ante un juez cualquiera o ante un notario público, como
en los Estados Unidos. Cuando murió el Presidente Kennedy
Lyndon B. Johnson prestó su juramento en esa forma.
Regla general sobre juramento.- El artículo 106 de nuestra

Constitución exige el juramento previo para todo funcionario
público. La expresión “funcionario público” debe tomarse en
este caso en sentido estricto. No se refiere pues a los simples
empleados auxiliares.
Atribuciones del Presidente de la República.- En lo

Administrativo: Plenitud de atribuciones en principio.- Todo lo
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que no sea legislar o juzgar, constituye en principio atribución

del Presidente de la República. Esto se sintetiza diciéndose que
el Presidente de la República tiene plenitud de atribuciones en
lo administrativo. Las únicas atribuciones administrativas que
no puede reivindicar el Presidente de la República, son aquellas’
que muy limitadamente la Constitución confiere a otros
órganos del Estado, como ya hemos visto en puntos anteriores
y veremos’ en otros puntos más adelante. Como nuestra
Constitución, al; final del artículo 4 dice que las atribuciones de
los tres Poderes’ del Estado son las determinadas por la propia
Constitución y las leyes, en ciertos casos, las leyes confieren
a otros órganos distintos del Presidente de la República
atribuciones que son administrativas. Esta es otra limitación a
la plenitud de atribuciones administrativas del Presidente de la
República de que hemos hablado. Tal cosa ocurre muy raras
veces y generalmente se hace por la propia iniciativa legislativa
del Presidente de la República, para asegurar o afianzar el
carácter democrático del Gobierno. Como ejemplo de estos
casos, podemos citar la autorización para levantar estatuas y
monumentos que glorifiquen a personajes determinados y el
nombramiento de los miembros de la Junta Central Electoral.
La ley confiere al propio Congreso la primera atribución.
La segunda está conferida por la ley al Senado para afianzar
la libertad de las elecciones y resguardarlas de toda sospecha
de influencia del Presidente de la República y de sus intereses
políticos. Hay otros casos, pero muy pocos.
No obstante la certeza del principio de la plenitud de
atribuciones, principalmente en su artículo 55, la Constitución
señala expresamente al Presidente de la República numerosas
atribuciones específicas, que hacen un total de veintisiete.
De otros artículos, resultan otras atribuciones, algunas muy
importantes.
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Este señalamiento específico tiene mucha importancia.

Significa que ninguna ley o disposición del Congreso puede
privar de ellas al Presidente de la República, o sujetar su ejercicio
a condiciones que la propia Constitución no prescriba.
Las principales atribuciones del Presidente de la República
de acuerdo con dicho Art. 55, son:
1.- Nombrar los Secretarios y Subsecretarios de Estado y los
demás funcionarios y empleados públicos cuyo nombramiento
no se atribuya a ningún otro poder u organismo autónomo
reconocido por esta Constitución o por las leyes, aceptarles sus
renuncias y removerlos.
2.- Promulgar y hacer publicar las leyes y resoluciones
del Congreso Nacional y cuidar de su fiel ejecución. Expedir
reglamentos, decretos e instrucciones cuando fuere necesario.
3.- Velar por la buena recaudación y fiel inversión de las
rentas nacionales.
4.- Nombrar, con la aprobación del Senado, los miembros
del Cuerpo Diplomático, aceptarles sus renuncias y removerlos.
5.- Recibir a los Jefes de Estado extranjeros y a sus
representantes.
6.- Presidir todos los actos solemnes de la Nación, dirigir las
negociaciones diplomáticas y celebrar tratados con las naciones
extranjeras u organismos internacionales, debiendo someterlos
a la aprobación del Congreso, sin lo cual no tendrán validez ni
obligarán a la República.
7.- En caso de alteración de la paz pública, y si no se
encontrare reunido el Congreso Nacional, decretar, donde
aquella exista, el estado de sitio y suspender el ejercicio de los
derechos que según el artículo 37, inciso 7 de esta Constitución
se permite al Congreso suspender; podrá también, en caso de que
la soberanía nacional se encuentre en peligro grave e inminente,
declarar el estado de emergencia nacional, con los efectos y
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requisitos indicados en el inciso 8 del mismo artículo. En caso

de calamidad pública podrá, además, decretar zonas de desastres
aquellas en que se hubieren producido daños, ya sea a causa de
meteoros, sismos, inundaciones o cualquier otro fenómeno de la
naturaleza, así como a consecuencia de epidemias.
8.- En caso de violación de las disposiciones contenidas en los
apartados a) y d) del inciso 10 del artículo 8 de esta Constitución,
que perturben o amenacen perturbar el orden público o la
seguridad del Estado o del funcionamiento regular de los servicios
públicos o de utilidad pública o impidan el .desenvolvimiento de
las actividades económicas, el Presidente de la República adoptará
las medidas provisionales de policía y seguridad necesarias para
conjurar la emergencia, debiendo informar al Congreso de esa
emergencia y de las medidas adoptadas.
9.- Llenar interinamente las vacantes que ocurran entre
los Jueces de la Suprema Corte de Justicia, de las Cortes de
Apelación, del Tribunal de Tierras, de los Juzgados de Primera
Instancia, de los Jueces de Instrucción, de los Jueces de Paz, del
Presidente y demás miembros de la Junta Central Electoral, así
como los miembros de la Cámara de Cuentas, cuando esté en
receso el Congreso, con la obligación de informar al Senado de
dichos nombramientos en la próxima legislatura para que éste
provea los definitivos.
10.- Celebrar contratos, sometiéndolos a la aprobación del
Congreso Nacional cuando contengan disposiciones relativas a la
afectación de las rentas nacionales, a la enajenación de inmuebles
cuyo valor sea mayor de veinte mil pesos oro o al levantamiento
de empréstitos o cuando estipulen exenciones de impuestos en
general, de acuerdo con el artículo 110; sin tal aprobación en los
demás casos.
11.- Cuando ocurran vacantes en los cargos de Regidores o
Síndicos Municipales o del Distrito Nacional, y se haya agotado
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el número de Suplentes elegidos, el Poder Ejecutivo escogerá el

sustituto, de la terna que le someterá el Partido que postuló el Regidor
o Síndico que originó la vacante. La terna deberá ser sometida al
Poder Ejecutivo dentro de los 15 días siguientes al de la ocurrencia
de la vacante, de no ser sometida dicha terna en el indicado plazo, el
Poder Ejecutivo hará la designación correspondiente.
12.- Expedir o negar patentes de navegación.
13.- Reglamentar cuanto convenga al servicio de las
Aduanas.
14.- Disponer, en todo tiempo, cuanto concierta a las
Fuerzas Armadas de la Nación, mandarlas por sí mismo o
por medio de la persona o personas que designe para hacerlo,
conservando siempre su condición de Jefe Supremo de las
mismas; fijar el número de dichas fuerzas y disponer de ellas
para fines del servicio público.
15.- Tornar las medidas necesarias para proveer a la
legítima defensa de la Nación en caso de ataque armado actual o
inminente de parte de nación extranjera, debiendo informar al
Congreso sobre las disposiciones así adoptadas.
16.- Hacer arrestar o expulsar a los extranjeros cuyas
actividades, a su juicio, pudieren ser perjudiciales al orden
público o a las buenas costumbres.
17.- Nombrar o revocar los Miembros de los Consejos de
Guerra de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
18.- Disponer todo lo relativo a zonas aéreas, marítimas,
fluviales y militares.
19.- Determinar todo lo relativo a la habilitación de puertos
y costas marítimas.
20.- Prohibir, cuando lo estime conveniente al interés
público, la entrada de extranjeros en el territorio nacional.
21.- Cambiar el lugar de su residencia oficial cuando lo
juzgue necesario.
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22.- Depositar ante el Congreso Nacional, al iniciarse la

primera Legislación Ordinaria el 27 de Febrero de cada año,
un mensaje acompañado de las memorias de los Secretarios
de Estado, en el cual dará cuenta de su administración del año
anterior.
23.- Someter al Congreso, durante la segunda legislatura
ordinaria, el proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos
Públicos correspondientes al año siguiente.
24.- Conceder o no autorización a los ciudadanos
dominicanos para que puedan ejercer cargos o funciones públicas
de un gobierno u organizaciones internacionales en territorio
dominicano, y para que puedan aceptar y usar condecoraciones
y títulos otorgados por gobiernos extranjeros.
25.- Anular por Decreto motivado los arbitrios establecidos
por los Ayuntamientos.
26.- Autorizar o no a los Ayuntamientos a enajenar
inmuebles, aprobar o no los contratos que hagan cuando
constituyan en garantía inmuebles o rentas municipales.
27.- Conceder indulto, total o parcial, puro y simple o
condicional, en los días 27 de Febrero, 16 de Agosto y 23 de
Diciembre de cada año, con arreglo a la ley.
Como puede advertirse de la lectura del literal 9, la Asamblea
Revisora no tuvo en cuenta que ante la facultad concedida al
Consejo Nacional de la Magistratura y a la Suprema- Corte
de Justicia para designar a los miembros del Poder Judicial el
Presidente de la República no tiene atribución para llenar
interinamente las vacantes que ocurran en el orden judicial
durante el receso del Congreso Nacional.
El mayor volumen de atribuciones del Presidente de la
República no resulta de la Constitución, sino de la legislación
ordinaria. Las atribuciones constitucionales son de mayor
importancia política, pero las que confiere al Presidente de la
164
República la legislación ordinaria, son más numerosas aunque

generalmente menos importantes desde el punto de vista político.
En el orden legislativo y en el orden jurisdiccional, el
Presidente de la República tiene además importantes atribuciones,
que examinaremos especialmente más adelante.
En lo normativo: El Poder Reglamentario.- Como ya

hemos visto el Presidente de la República tiene iniciativa, y
por cierto en la mayor amplitud, en la elaboración de las leyes.
Tiene también la facultad de devolver al Congreso las leyes con
observaciones, salvo un solo caso, para que sean nuevamente
discutidas. Ya esto lo hemos examinados antes con algún
detalle. Él carácter de las atribuciones que ejerce en estos casos
el Poder Ejecutivo no está bien clarificado por los tratadistas,
formal y materialmente, son atribuciones administrativas, pero
como tienen que ver con la elaboración de las leyes, asumen un
carácter sui géneris o peculiar. Merkl (Aldolfo Merki, tratadista
austríaco colega de Kelsen) los considera actos prelegislativos,
creando así una categoría especial.
Courtois califica estos actos como gubernamentales, y
extiende esta calificación a todos los actos concretos que realiza
el Jefe del Estado por atribución expresa de la Constitución.
Igual naturaleza correspondería a los actos del Congreso que no
sean leyes.
Empero, los jefes ejecutivos suelen ejercitar una atribución
que tiene más definidamente un carácter normativo, o legislativo.
Es la atribución de dictar reglamentos. En ciertos países, como
en los Estados Unidos y en otros, según señala el Profesor Francis
L. Goodnow, (Derecho Administrativo Comparado) tiene un
origen consuetudinario y se considera que resulta una necesidad
de la función ejecutiva, puesto que no se pueden ejecutar las
leyes, particularmente las administrativas, sin tenerse al mismo
165
tiempo la facultad de reglar los detalles de su ejecución por

medio de reglamentos, los cuales, por eso mismo, en tales países,
sólo tienen una esfera limitada a la ejecución de las leyes. Son los
llamados reglamentos de ejecución.
Entre nosotros, el poder reglamentario del Presidente de
la República es originario y explícito. Es decir, está inscrito en
la propia Constitución (Artículo 55, inciso 2). Por la forma
en que está consagrada esa facultad en nuestra Constitución,
se entiende, por la mayoría de los constitucionalistas, que ese
poder es muy amplio. No se limita a la ejecución de las leyes. El
Presidente de la República puede dictar también reglamentos
para regular cuestiones nuevas, no tocadas aún por las leyes.
En este caso, los reglamentos se denominan autónomos, para
indicar que no tienen relación con ninguna ley. En ciertos casos
también, la ley confía al Presidente de la República la misión de
completar la ley por medio de reglamentos. A menudo, la ley
dispone que la violación de estos reglamentos se castigue con
penas superiores a las que el Presidente de la República puede
señalar, ordinariamente, para la violación de sus reglamentos
corrientes. En este caso, los reglamentos se denominan
reglamentos delegados. Algunos autores consideran que esta
práctica viola el principio según el cual ningún poder del
Estado puede delegar en otros poderes sus atribuciones. Pero
se reconoce generalmente que no existe tal violación, porque el
principio ya mencionado lo que prohíbe es una delegación total
de la función, pero no la delegación para una materia aislada y
determinada.
La mayor parte de los reglamentos autónomos tiene por
objeto establecer prohibiciones y sanciones de determinados
hechos, en obsequio del orden público y las buenas costumbres.
En este caso, se denominan reglamentos de policía. Su violación
entre nosotros sólo puede acarrear la aplicación de sanciones de
166
simple policía, de conformidad con el artículo 486 del Código

Penal.
Naturalmente, los reglamentos del Presidente de la
República, aunque materialmente tienen la naturaleza de las
leyes, no tienen la misma categoría o rango jurídico de las
leyes. Las leyes pueden siempre abrogarlos, recuperando así el
legislador la misión normativa que le asigna la Constitución.
En fin, el poder reglamentario de que hablamos en este
párrafo sólo pertenece al Presidente de la República y como
veremos más adelante a las instituciones municipales. Los
reglamentos que dictan otros organismos o funcionarios, como
los Secretarios de Estado salvo en un solo caso que veremos,
carecen de fuerza obligatoria directa para el público. Su efecto
regulador sólo alcanza la interioridad de los departamentos
confiados a la dirección de tales organismos o funcionarios.
En lo jurisdiccional.- El indulto.- En la mayor parte de los

países, el Jefe del Poder Ejecutivo tiene una importante atribu-
ción que participa de la naturaleza de la función jurisdiccional:
la de conmutar por penas de prisión la pena de muerte si ésta ha
sido pronunciada por la justicia. Como entre nosotros no existe
la pena de muerte, se ha conferido al Presidente la atribución de
conceder indultos en ciertos días del año, o sea el 27 de febrero,
el 16 de agosto y el 23 de diciembre. El indulto debe favorecer a
personas ya condenadas. Puede perdonar toda la pena pendiente
de cumplirse, o sólo una parte de ella. Generalmente se hace
por decreto. Puede ser incondicional o condicional. Los efectos
del indulto son diferentes a los de la amnistía. Dichos efectos se
rigen por el Código de Procedimiento Criminal. Debe referirse
siempre a personas determinadas.
En realidad, el Código de Procedimiento Criminal no dice
gran cosa acerca de los efectos del indulto. De su artículo 435,
167
se deduce que no suprime las incapacidades inherentes a algunas

penas, puesto que prevé la necesidad de la rehabilitación, aún en
los casos de indulto.
Poder de celebrar Tratados.- Ya hemos dicho que el

Presidente de la República tiene capacidad para celebrar tratados
con las Naciones extranjeras. Es una atribución exclusiva, que
nó puede ser ejercida por ningún otro Poder del Estado. En la
práctica, el Presidente de la República dirige las negociaciones
que conducen a los tratados, pero muy raras veces los suscribe
por sí mismo. Generalmente, confiere mandato para hacerlo a
funcionarios diplomáticos. Este mandato se conoce con el nombre
de plenipotencia. El funcionario mandatario se denomina por
eso plenipotenciario. Pero la concertación de un tratado por
el Presidente de la República o por un plenipotenciario en su
nombre no tiene validez ni obliga a la República si el Congreso
Nacional no lo aprueba.
Una vez suscrito un tratado, aprobado por el Congreso
y promulgada la resolución aprobatoria por el Presidente de
la República, se convierte en un acto jurídico que obliga a la
República con la Nación con la cual se haya concertado. Una
cuestión de gran importancia-es la de saber qué rango jurídico
tiene entre nosotros un tratado así perfeccionado. Según nuestra
opinión, tiene el mismo rango o categoría que una ley. Por
tanto, un tratado, si colide con alguna ley anterior, suspende la
aplicación de ésta en el punto o puntos en que colidan. Si la ley
es posterior al tratado y hay colisión, el tratado es inaplicable en
el punto o puntos en que haya colisión. Nuestra Constitución
no ofrece apoyo para ningún criterio decisivo sobre este asunto
por lo cual para resolverlo o mejor dicho para clarificarlo, hay
que recurrir a los precedentes nacionales y al sistema aceptado en
países de mayor actividad internacional que tengan en relación
168
con los tratados el mismo régimen constitucional nuestro, o

similar, como los Estados Unidos, donde el Presidente concierta
los tratados y el Senado debe aprobarlos para que sean válidos.
En los Estados Unidos, se considera que los tratados tienen
el mismo rango jurídico que las leyes federales.
Entre nosotros, hay el precedente de que en 1931, una Ley
que se llamó la ley de Emergencia, puso en suspenso la aplicación
de algunas estipulaciones de la Convención Dominico-
Americana de 1924. La Ley estuvo en vigencia hasta el año de
1933.
Naturalmente, como las estipulaciones de los tratados se
reputan siempre de carácter especial, para que una ley posterior
la afecte, la ley debe referirse expresamente al tratado que esté
en cuestión o a la materia misma objeto del tratado, como en la
citada Ley de 1931.
Se entiende generalmente que los tratados pueden crear
obligaciones tanto para el Estado como para los ciudadanos.
Pero en cambio se entiende también que no pueden establecer
penalidades ni disponer erogaciones, para lo cual la Constitución
requiere leyes formales. Por esto, cuando para cumplir un tratado
cabalmente se necesitan sanciones y erogaciones, se hace preciso
implementarlos con leyes formales al respecto. Esta es también
la tesis predominante en los Estados Unidos.
Otra cuestión de mucha importancia en conexión con este
punto es la de saber si el Presidente de la República puede sin violar la
Constitución, concertar con gobiernos extranjeros ciertos acuerdos
de los llamados acuerdos o convenios ejecutivos, sin someterlos a
la aprobación del Congreso. La práctica es antigua y se sigue en
varios países, por ejemplo en los Estados Unidos. La capacidad del
Presidente en este aspecto es siempre objeto de mucha discusión,
tanto entre los juristas como entre los legisladores. Se han propuesto
allí hasta reformas constitucionales para prohibir expresamente
169
dicha práctica, la última por el Senador Bricker. Se considera que

en último caso, el Presidente de la República no puede celebrar
ningún acuerdo ejecutivo, a menos que sus estipulaciones sean
de tal naturaleza que puedan cumplirse por el Poder Ejecutivo
mediante el uso de atribuciones que le pertenezcan, por virtud de
la Constitución o de leyes vigentes, y que no se concierten por un
tiempo rígido, de modo que puedan ser cancelados en cualquier
momento. En esta forma, las obligaciones resultan propiamente
para el Poder Ejecutivo, pero no para la República, con lo cual se
considera respetado el texto constitucional.
Atribuciones del Presidente en los recesos del Congreso.-

Para que los asuntos del Estado no se detengan durante los recesos
del Congreso, ni éste tenga que ser convocado en legislatura
extraordinaria por cuestiones de poca importancia, nuestra
Constitución confiere al Presidente de la República ciertas
atribuciones que sólo puede ejercitar cuando el Congreso está en
receso. También obedece este régimen a la conveniencia de que
en ciertos casos de peligro imprevisto, el Presidente pueda actuar
rápidamente aunque el Congreso no esté reunido.
Durante dichos recesos, el Presidente de la República puede
decretar el estado de sitio y suspender los derechos de expresión
del pensamiento, de asociación y reunión, la libertad de tránsito,
la libertad personal, la actuación judicial respecto de los detenidos
y el procedimiento de habeas corpus. Puede también declarar el
estado de emergencia nacional y dictar medidas que suspendan
el ejercicio de todos los derechos individuales, excepto el derecho
a la inviolabilidad de la vida; pero dicha disposición conllevará
convocatoria del Congreso Nacional para ser informado de los
acontecimientos y las disposiciones tomadas.
Durante los mismos recesos, al Presidente de la República
puede llenar interinamente las vacantes que ocurran entre los
170
miembros de la Junta Central Electoral y de la Cámara de

Cuentas, informando al Senado en la próxima legislatura, para
que este provea los definitivos.
En fin, durante los mismos recesos, el Presidente de la
República puede disponer por medio de decreto ley transferencias
en la Ley de Gastos Públicos, con obligación de someter al
Congreso en la próxima legislatura, para su aprobación, las
referidas disposiciones.
Los Secretarios de Estado.- Su Carácter desde el punto de

vista constitucional.- La Constitución instituye estos funcionarios
con el fin de que ayuden al Presidente de la República en su gestión
administrativa. Su carácter es exclusivamente administrativo como
se deduce del artículo 61 de nuestra Constitución, donde se dice
que las Secretarías de Estado se establecen “Para el despacho de los
asuntos de la Administración Pública”.
La Constitución de 1844 establecía ella misma cuatro
Secretarías de Estado, que eran la de Guerra y Marina, la de
Interior y Policía, la de Justicia e Instrucción Pública y la de
Hacienda y Comercio. Disponía que los asuntos exteriores
estarían a cargo dé una de esas Secretarías de Estado, según
dispusiera el Presidente de la República. En los primeros años se
acostumbró dar este encargo al Secretario de Estado de Justicia
e Instrucción Pública, que era siempre una persona letrada y
frecuentemente conocedora del Derecho.
Por muchos años más, la Constitución continuó fijando por
sí misma las Secretarías de Estado, pero después confió esta misión
al Congreso. En una ocasión al Presidente de la República. En la
actualidad el art. 61 de la Constitución establece la creación de
las Secretarías por Ley.
Para el desempeño de las Secretarías de Estado, se requieren
la nacionalidad dominicana, el ejercicio pleno de los derechos
171
civiles y políticos y la edad de 25 años. Los naturalizados pueden

ser Secretarios de Estado diez años después de haber adquirido
la nacionalidad.
Como hemos dicho, el nombramiento de los Secretarios de
Estado es atribución del Presidente de la República, quien puede
revocarlos, sin que ninguna ley ordinaria pueda crear condición
para ello.
La Constitución no determina las atribuciones de los
Secretarios de Estado. Confía esta misión a la legislación
ordinaria.
Como los Secretarios de Estado son funcionarios
administrativos que dependen del Presidente de la República,
se considera que sólo ante dicho magistrado son responsables de
su gestión oficial. Sin embargo, el Congreso puede interpelarlos
sobre asuntos de su competencia. Se entiende que esta facultad
pertenece a cada Cámara. Esta institución es una reminiscencia
del sistema parlamentario y se considera inconcordante con
nuestro sistema constitucional, en el cual la responsabilidad de
la dirección política y administrativa en la esfera ejecutiva reposa
en el Presidente de la República.
En nuestras antiguas Constituciones, la posición de los
Secretarios de Estado dentro del sistema gubernativo era mucho
más importante que ahora. Ellos podían ser interpelados
por las Cámaras no solo sobre los asuntos de su competencia
administrativa, sino sobre cualquier asunto de interés público,
lo que les comunicaba cierta investidura política. Además, era
obligatorio que todo acto del Presidente de la República fuera
refrendado (aprobado) por el Secretario de Estado relacionado
con la materia de que se tratara. Todo esto desapareció con la
reforma constitucional de 1908.
Conforme a la Constitución, los Secretarios de Estado
deben presentar cada año una Memoria relativa a los asuntos de
172
su incumbencia al Presidente de la República, y este magistrado

debe enviarlas al Congreso junto con su Mensaje anual.
La Constitución menciona también a los Subsecretarios de
Estado, pero incidentalmente.
Los Secretarios y Subsecretarios de Estado gozan de un fuero
especial en materia penal. No pueden ser juzgados sino por la
Suprema Corte de Justicia. Se ha interpretado que este privilegio
de jurisdicción sólo favorece a los Secretarios cuando las causas
son conocidas mientras el Secretario de Estado se encuentra en
su cargo, pero no después de salir del mismo.
173
CAPÍTULO XVI
RÉGIMEN DE SUCESIÓN EJECUTIVA
SUMARIO: El Problema de la Sucesión Ejecutiva.- Por qué

se Plantea en todos los Países.- La Sucesión Presidencial.-
Distintos Sistemas de Solución.- Sistema Actual de la
Constitución Dominicana.- Falta del Presidente entre
la Elección y la Toma de Posesión.- Falta después de
encontrarse el Presidente Electo en Ejercicio.- Función Je
la Asamblea Nacional en Estos Casos.-
El problema de la sucesión ejecutiva.- Por qué se plantea

en todos los países.- Como hemos visto, el Poder Legislativo es
ejercido en todas las democracias por un cuerpo colegiado, esto
es, integrado por muchos funcionarios. Por su parte, el Poder
Judicial es ejercido por varios órganos de distintas categorías,
formados, los de rango superior, por varios magistrados.
La falta pues de un funcionario en el Poder Legislativo o en
el Poder Judicial no determina la interrupción de sus funciones
ni trastorno serio alguno.
En cambio, el Poder Ejecutivo es ejercido, salvo en Suiza
donde hay Ejecutivo Colegiado, por un único magistrado. La
falta de este magistrado, por muerte, renuncia o inhabilitación,
constituye, por esta circunstancia, en todos los países,
175
monárquicos o republicanos, un trastorno muy grave, cuyos

efectos deben ser conjurados por procedimientos que puedan
llevarse a cabo sin grandes dificultades.
El problema se resuelve en la mayoría de los Estados
monárquicos por la aplicación de leyes o costumbres dinásticas
establecidas desde mucho tiempo antes y así ha ocurrido siempre
en tales Estados, desde los tiempos primitivos. Precisamente,
la existencia de este sistema de herencia del trono por efecto
del parentesco familiar constituye la característica del régimen
monárquico. Generalmente, el derecho de sucesión se reconoce
al hijo mayor o la hija mayor. A falta de éstos a los hermanos
mayores. A falta de éstos, a los sobrinos. No obstante la aparente
claridad de estos derechos, no dejan de ocurrir problemas
y pugnas sucesorales al trono cada vez que falta un monarca.
En el pasado, llegaron a producirse hasta guerras intestinas e
internacionales por litigios sucesorales relativos al trono.
En la mayor parte de los países monárquicos, el derecho
de sucesión al trono aprovecha tanto a los varones como a las
hembras, pero en el pasado dio mucho que hacer la llamada Ley
Sálica, en virtud de la cual las mujeres estaban excluidas del trono.
Dicha ley se originó entre los francos merovingios, llamados
también sálicos, en el año 486 y es curioso advertir que no se
refería primitivamente a la sucesión al trono, sino a la sucesión
civil, esto es, a los derechos de herencia de los bienes dejados por
las personas que fallecían. Sólo más tarde sirvió de base a la regla
consuetudinaria que excluía a las mujeres del trono. Se aplicó
principalmente en Francia y en los Estados Alemanes y por esto
vemos que en esas naciones nunca hubo mujeres que ocuparan
el trono, a no ser como regentes. En Inglaterra y en Rusia, no
se aplicó nunca la Ley Sálica. En los tiempos modernos, en el
Japón continúa aplicándose el mismo sistema de la Ley Sálica
y lo mismo ocurría en China.: En realidad, la exclusión de las
176
mujeres del trono es mucho más antigua que la ley Sálica y desde
la antigüedad existía en Oriente.
Dada la decadencia del régimen monárquico en el cuadro
de las naciones modernas, estos problemas de sucesión son hoy
menos graves y resonantes que en el pasado.
La sucesión presidencial.- Distintos sistemas de solución.-

En las democracias republicanas, se han ensayado o existen distintos
sistemas para la solución del problema de la sucesión presidencial.
A veces, se elige junto con el Presidente de la República un Vice-
presidente con vocación de sucederle en caso de falta. A falta del Vice-
presidente, el derecho pertenece a otros funcionarios. En los Estados
Unidos, este funcionario era antes el Secretario de Estado, pero en
tiempos del Presidente Truman se reformó el sistema; para que la
Presidencia, a falta del Vicepresidente (este es ex-oficio Presidente
del Senado) recaiga en el Presidente de la Cámara de Representantes.
En Francia, cuando falta el Presidente de la República, el sucesor es
elegido por el Parlamento, o sea por la Asamblea Nacional reunida
con el Consejo de la República (artículos 5 y 29 de la Constitución
de Francia del 13 de Octubre de 1946).
En realidad, el Parlamento es siempre quien elige al
Presidente de la República. En Francia hay la particularidad
de que, cuando falta el Presidente de la República, el nuevo
Presidente elegido dura en sus funciones por siete años, a contar
del momento de su elección y no a contar de la elección del
Presidente anterior. Es un período personal, y no electivo como
ocurre entre nosotros para todos los funcionarios electivos que
terminan su período el 16 de Agosto de cada cuatro años.
Sistema actual de la Constitución dominicana.- Nuestra

Constitución ha consagrado varios sistemas para la sucesión
presidencial.
177
Hasta 1908, instituía un Vice-presidente para suceder al

Presidente y, a falta del Vice-presidente, el Congreso elegía un
sucesor. La Constitución de 1908 suprimió la Vice-presidencia
y dispuso que en caso de falta del Presidente de la República
ejercería temporalmente el Poder Ejecutivo el Consejo de los
Secretarios de Estado, hasta que la Asamblea Nacional eligiera
un Presidente definitivo. Este sistema se aplicó en 1911, a la
muerte del Presidente Ramón Cáceres, con el resultado de que
fue elegido Presidente, después de un breve ejercicio del consejo
de Secretarios de Estado, el Senador Eladio Victoria, hermano
del Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas General Alfredo
Victoria. El sistema, después de esta experiencia, fue considerado
como inconveniente. En 1924, la Constitución volvió al sistema
tradicional anterior a 1908 y estableció la Vice-presidencia de
la República, pero previo, lo que no ocurría antes, que en el
caso de faltar el Presidente y el Vice-presidente de la República,
recaería la Presidencia en el Secretario de Estado de lo Interior
y Policía. Mediante este sistema, cuando, a principio de 1930,
el Presidente Horacio Vásquez y el Vice-Presidente Dr. José
Dolores Alfonseca se vieron obligados a renunciar como efecto
de la presión popular, por haber permanecido en sus cargos
sin la celebración de comicios por más tiempo que el prescrito
por la Constitución de 1924, así como por la crisis financiera y
presupuestal que ocurrió en los últimos meses de su ejercicio,
la Presidencia recayó en el Secretario de Interior y Policía que
nombró para ese fin el propio Presidente Vásquez. Ejerció así
la Presidencia el Lic. Rafael Estrella Ureña. Esta experiencia
demostró que una parte del sistema de la Constitución de
1924 era conveniente y sirvió de base a la reforma de 1942,
que suprimió de nuevo, como en 1908, la Vice-Presidencia de
la República. En los párrafos que siguen, vamos a examinar el
sistema actual. Tendremos que ver dos casos distintos, según que
178
la falta del Presidente de la República ocurra entre la fecha de la

elección y la fecha de la toma de posesión, o que ocurra después
de encontrarse en ejercicio.
Falta del Presidente entre la elección y la toma de

posesión.- Este caso está regido por el artículo 52 de la
Constitución, el cual dispone que: “El Presidente y el Vice-
Presidente de la República electos en los comicios generales
prestarán juramento de sus cargos el 16 de agosto siguiente a su
elección, fecha en que deberá terminar el período de los salientes.
Cuando el Presidente de la República electo no pudiere hacerlo
por encontrarse fuera del país o por enfermedad o por cualquier
otra causa de fuerza mayor, ejercerá las funciones de Presidente
de la República interinamente el Vice-Presidente de la República
electo, y, a falta de éste, el Presidente de la Suprema Corte de
Justicia”.
La importancia de esta especificación que hace expresamente
el artículo 52 de la Constitución la veremos al estudiar la función
jurisdiccional en el punto subsiguiente.
En caso de que la falta del Presidente electo, antes del 16.de
agosto, sea definitiva (lo que puede ocurrir por muerte o por
renuncia), el Vice-Presidente electo lo sustituirá y a falta de
este asumirá el Poder Ejecutivo interinamente el Presidente de
la Suprema Corte quién dentro de los quince días posteriores,
convocará a la Asamblea Nacional, integrada por los Senadores
y Diputados electos con el Presidente, se reunirá el 16 de
agosto para designar un nuevo Presidente de la República.
La sesión no podrá clausurarse ni declararse en receso hasta
haber verificado la elección. Es una especie de cónclave. Esta
precaución tiene por objeto evitar que ocurran las dificultades
que acaecieron en el año 1916 al abandonar la Presidencia Juan
Isidro Jiménez, cuando hubo tantos titubeos y dilatorias en la
179
Asamblea Nacional, que al fin la elección resultó inadecuada

para conjurar la crisis política que se había desatado semanas
antes, todo lo cual se agravó con la intromisión extranjera en
los asuntos internos y dio lugar a la instauración del Gobierno
Militar que todos conocen.
Si la falta definitiva ocurre después del 16 de agosto, sin qué
el Presidente electo haya tomado posesión, el Vice-Presidente
asumirá sus funciones por el resto del período, a falta de éste
la Asamblea Nacional debe hacer la elección del sucesor dentro
de los treinta días de ocurrir la falta definitiva, con los mismos
requisitos anteriores mencionados.
Falta después de encontrarse el Presidente electo

en ejercicio.- Este caso está regido por los artículos 58 y 59
de la Constitución. En caso de falta temporal, ejerce el Poder
Ejecutivo mientras dure el caso, el Vice-presidente, a falta de
éste, el Presidente de la Suprema Corte. En caso de que la falta
sea definitiva (lo que puede ocurrir por muerte, renuncia o
inhabilitación) rige el mismo orden de sucesión que acabamos
de explicar, rigiéndose por el artículo 60 de la Constitución).
Función de la Asamblea Nacional en estos casos.- En

todos los casos expresados, la Asamblea Nacional actúa como
cuerpo electoral, y no como cuerpo que hace un nombramiento.
El texto constitucional usa siempre la palabra elección. Cuando
se trata de la elección antes de la toma de posesión, la Asamblea
Nacional debe ser integrada por los Senadores y Diputados
electos con el Presidente, a fin de que represente la más reciente
manifestación de la opinión política nacional. No habiéndose
previsto una regla de mayoría especial, ni una especial regla
de quorum, deben regir las reglas a que ya nos referimos en el
capítulo decimotercero. El Presidente así elegido, lo mismo que
180
el período de cualquier sustituto, es institucional y no personal

y dura hasta el 16 de agosto en que debía terminar el Presidente
originalmente electo.
181
CAPÍTULO XVII
LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL DEL ESTADO
SUMARIO: El Ejercicio de la Función Jurisdiccional.-

El Consejo Nacional de la Magistratura. La Carrera
Judicial. La Suprema Corte de Justicia.- Sus Atribuciones
Judiciales Fundamentales.- Atribuciones Administrativas.-
El Procurador General de la República.- Las Cortes de
Apelación y sus Atribuciones Constitucionales.-Tribunales
de Tierras.- Tribunales de Primera Instancia.- Juzgados de
Paz.- Naturaleza Político-Jurídica del Nombramiento de los
Jueces por el Senado.- Consejos de Guerra.- Los Tribunales
Administrativos.- Una Antigua Polémica.-
El ejercicio de la función jurisdiccional.- El Poder

Judicial es ejercido por la Suprema Corte de Justicia y por los
demás tribunales de orden judicial creados por la Constitución
y las leyes. La función jurisdiccional es la función de juzgar.
El calificativo de jurisdiccional para esta función se ha
aclimatado en el derecho público en los últimos años gracias
principalmente al profesor León Duguit. Es preferible a la
denominación de función judicial porque es más genérica,
más amplia y abarca la actividad de los tribunales ordinarios,
llamados también judiciales, y la actividad de los tribunales
administrativos.
183
Los tribunales ordinarios o judiciales son los que conocen

de las causas civiles y comerciales y de las penales, causas
éstas que son las más corrientes u ordinarias. Los tribunales
administrativos son aquellos que conocen de las controversias
de los particulares contra la Administración Pública por actos
originados en la actividad de los servicios públicos. También
conocen de las controversias suscitadas entre el Poder Ejecutivo
y sus empleados y funcionarios en virtud de la Ley 14-91 de
Servicio Civil y Carrera Administrativa.
Como ya hemos dicho, desde tiempos muy antiguos los
monarcas cedieron el ejercicio de la función de juzgar a otros
cuerpos o magistrados, para que éstos impartieran la justicia
en su nombre, aunque se reservaran la decisión de las causas
civiles o penales que tuvieran mucha importancia y las que
tuvieran repercusión política. Así se fue emancipando de los
monarcas el poder judicial, hasta que la Carta Magna previo
en el siglo XIII en Inglaterra el establecimiento de jueces
definitivamente independientes, cuya justicia se administraba
en nombre del rey nominalmente, pero en realidad en
representación de la sociedad. Entonces nació formalmente
la función judicial y esta función de entonces en adelante,
encontró carta de naturaleza en las Constituciones que fueron
subsiguiendo.
En la teoría política moderna, se considera que la función
jurisdiccional es de la misma categoría que la función legislativa y
la ejecutiva y que es un atributo de la soberanía popular, aunque,
como aquellas, sea confiada en cuanto a su ejercicio a órganos
representativos de ese aspecto de la soberanía.
En la Constitución dominicana se consagró desde 1844 la
existencia del Poder Judicial, con independencia de los demás
Poderes. En los párrafos que siguen vamos a examinar con algún
detalle la organización del Poder Judicial según la Constitución
184
actual. Desde ahora hay que advertir que la Constitución

sólo indica lo fundamental de esa organización. Lo demás, la
Constitución lo confía a la legislación ordinaria.
El Consejo Nacional de la Magistratura.- Uno de los

motivos fundamentales que impulsaron la reforma constitucional
de 1994 lo constituyó el reordenamiento institucional del
Poder Judicial sometido desde el nacimiento mismo de la vida
republicana a la tutela del Senado, órgano que hasta dicha
reforma detentó la facultad de elegir a los jueces.
En efecto, el legislador constituyente del 14 de agosto de
1994 dispuso en el párrafo I y siguientes del Art. 64:
Párrafo I.- Los jueces de la Suprema Corte de Justicia serán
designados por el Consejo Nacional de la Magistratura, el cual
estará presidido por el Presidente de la República y, en ausencia
de éste, será presidido por el Vice-Presidente de la República;
y a falta de ambos, lo presidirá el Procurador General de la
República. Los demás miembros serán.
1.- El Presidente del Senado y un Senador escogido por
el Senado que pertenezca a un partido diferente al partido del
Presidente del Senado.
2.- El Presidente de la Cámara de Diputados y un Diputado
escogido por la Cámara de Diputados que pertenezca a un partido
diferente al partido del Presidente de la Cámara de Diputados.
3.-El Presidente de la Suprema Corte de Justicia.
4.- Un Magistrado de la Suprema Corte de Justicia escogido
por ella misma, quien fungirá de Secretario.
Párrafo II.- Al elegir los jueces de la Suprema Corte de
Justicia, el Consejo Nacional de la Magistratura dispondrá cuál
de ellos deberá ocupar la presidencia y designará un primero y
segundo sustitutos para reemplazar al Presidente en caso de falta
o impedimento.
185
Párrafo III.- En caso de cesación de un Juez investido con

una de las cualidades arriba expresadas, el Consejo Nacional de
la Magistratura elegirá un nuevo Juez con la misma calidad o
atribuirá ésta a otro de los jueces.
La Carrera Judicial.- Otras de las conquistas de la reforma
constitucional de 1994 está representada en la institucionalización
de la Carrera Judicial, por la cual abogó el insigne fundador de
la República Juan Pablo Duarte en su Proyecto de Constitución.
El Art. 63, dispone en sus párrafos:
Párrafo I- La ley reglamentará la Carrera judicial y el
régimen de jubilaciones y pensiones de los jueces, funcionarios y
empleados del orden judicial.
Párrafo II.- Los funcionarios del orden judicial no podrán
ejercer otro cargo o empleo público, salvo lo que se dispone en
el artículo 108.
Párrafo III.- Los jueces son inamovibles, sin perjuicio de lo
dispuesto en el acápite 5 del artículo 67.
Párrafo IV.- Una vez vencido el período por el cual fue
elegido un juez, permanecerá en su cargo hasta que sea designado
su sustituto.
En este párrafo IV el legislador constituyente tampoco
advirtió que en un régimen de Carrera Judicial la designación
de un Juez, que ha ingresado al servicio judicial en base a sus
méritos profesionales y a través de concurso público, no está
condicionada a un periodo determinado.
La Suprema Corte de Justicia.- Los órganos del Poder

Judicial dominicano son la Suprema Corte de Justicia, las
Cortes de Apelación, los Tribunales de Tierras, los Tribunales
de Primera Instancia, los Juzgados de Paz y los Consejos de
Guerra. El Congreso tiene facultad de crear otros órganos
judiciales, pero hasta ahora sólo existen los citados. El Código de
186
Trabajo prevé, por ejemplo, la creación de Cortes y Tribunales

de Trabajo.
El Código para la Protección de Niños,Niñas y Adolescentes
establece la creación de tribunales especiales.
La Suprema Corte de Justicia es, como se desprende de su
mismo nombre, el órgano superior del Poder Judicial. Debe
constar de once jueces por lo menos.
Para ser Juez de la Suprema Corte, se necesita ser dominicano
por nacimiento u origen, por lo cual los naturalizados jamás pueden
ser Jueces de este alto tribunal. Se requiere además estar en pleno
ejercicio de los derechos civiles y políticos, haber cumplido la edad
de treinta y cinco años y ser Licenciado o Doctor en Derecho con
doce años cuando menos en el ejercicio de la profesión o haber
sido Juez de alguna Corte o Tribunal o representante del ministerio
público ante dichos tribunales durante el mismo número de
años. Los períodos en que se hubiesen ejercido la abogación y las
funciones judiciales podrán acumularse.
El cargo de Juez de la Suprema Corte de Justicia es
incompatible con todo otro destino o empleo público,
permanente o accidental, con excepción de los honoríficos y los
del profesorado.
Sus atribuciones judiciales y administrativas.- El Art.
63 de la Constitución consagra la autonomía administrativa,
presupuestaria del Poder Judicial en interés de que el órgano
jurisdiccional ejerza con plena independencia sus cometidos
institucionales.
En tal virtud, al tenor del Art. 67, corresponde
exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia; sin perjuicio de
las demás atribuciones que le confiere la ley:
1.- Conocer en única instancia de las causas penales
seguidas al Presidente y al Vice-Presidente de la República, a
los Senadores, Diputados, Secretarios de Estado, Subsecretarios
187
de Estado, Jueces de la Suprema Corte de Justicia, Procurador

General de la República, Jueces y Procuradores Generales de las
Cortes de Apelación, Abogado del Estado ante el Tribunal de
Tierras, Jueces del Tribunal Superior de Tierras, a los miembros
del Cuerpo Diplomático, de la Junta Central Electoral, de la
Cámara de Cuentas y los Jueces del Tribunal Contencioso
Tributario; y de la constitucionalidad de las leyes, a instancias
del Poder Ejecutivo, de uno de los Presidentes de las Cámaras del
Congreso Nacional o de parte interesada.
2.- Conocer de los recursos de casación de conformidad con
la ley.
3.- Conocer, en último recurso de las causas cuyo
conocimiento en primera instancia competa a las Cortes de
Apelación.
4.- Elegir los Jueces de las Cortes de Apelación, del Tribunal
de Tierras, de los Juzgados de Primera Instancia, los Jueces de
Instrucción, los Jueces de Paz y sus suplentes, los Jueces del
Tribunal Contencioso Tributario y los Jueces de cualesquiera otros
tribunales del orden judicial creador por la ley, de conformidad a
lo establecido en la ley de Carrera Judicial.
5.- Ejercer la más alta autoridad disciplinaria sobre todos
los miembros, del Poder Judicial, pudiendo imponer hasta la
suspensión o destitución en la forma que determine la ley.
6.- Trasladar provisional o definitivamente, de una
jurisdicción a otra, cuando lo juzgue útil, los Jueces de las
Cortes de Apelación, los Jueces de Primera Instancia, los Jueces
de Jurisdicción Original del Tribunal de Tierras, los Jueces de
Instrucción, los Jueces de Paz y los demás Jueces de los tribunales
que fueren creados por la ley.
7.- Crear los cargos administrativos que sean necesarios para
que el Poder Judicial pueda cumplir cabalmente las atribuciones
que le confiere esta Constitución y las leyes.
188
8.- Nombrar todos los funcionarios y empleados que

dependan del Poder Judicial.
9.- Fijar los sueldos y demás remuneraciones de los jueces y
del personal administrativo, perteneciente al Poder Judicial.
El Procurador General de la República.- La Constitución

provee la existencia, ante la Suprema Corte de Justicia, de un
magistrado administrativo con el nombre de Procurador General
de la República, cuya función es ejercer la jefatura de la Policía
Judicial y del Ministerio Público y representar a éste ante el alto
tribunal. Tiene además las atribuciones, deberes y prerrogativas
que le confieran las leyes ordinarias y la misma categoría que el
Presidente de la Suprema Corte de Justicia.
Para ser Procurador General de la República se necesitan las
mismas condiciones que para ser Juez de la Suprema Corte de
Justicia.
La ley puede disponer la creación de funcionarios que
actúen como sustitutos del Procurador General de la República
ante la Suprema Corte de Justicia.
El Procurador General de la República y los sustitutos
indicados son nombrados hasta ahora por el Presidente de la
República, pero la Constitución no se refiere a esta designación,
por lo cual la ley puede disponer otro sistema al respecto, como
dijimos en el capítulo décimo.
Las Cortes de Apelación y sus atribuciones

constitucionales.- Las Cortes de Apelación y el Tribunal
Superior de Tierras ocupan la segunda categoría en el cuadro de
los órganos que constituyen el Poder Judicial Dominicano.
La Constitución exige que haya siempre en la República por
lo menos nueve Cortes de Apelación. Su número por encima de
ese mínimo, su composición, así como los distritos judiciales que
189
a cada Corte deben corresponder, se determina por la legislación

ordinaria de acuerdo con el Art. 68. Dispone dicho texto:
Párrafo I.- Al elegir los Jueces de las Cortes de Apelación,
la Suprema Corte de Justicia dispondrá cuál de ellos deberá
ocupar la Presidencia, y designará un primero y segundo
sustitutos para reemplazar al Presidente en caso de falta o
impedimento.
Párrafo II.- En caso de cesación de un juez investido
con una de las calidades arriba expresadas, la Suprema Corte
de Justicia elegirá un nuevo Juez con la misma calidad o
atribuirá ésta a otro de los jueces.
Sólo pueden ser Jueces de las Cortes de Apelación los
dominicanos que estén en el pleno ejercicio de los derechos
civiles y políticos y que sean Licenciados o Doctores en Derecho
con cuatro años por lo menos en el ejercicio de la abogacía, o que
hayan sido Jueces de Primera Instancia, de representantes del
ministerio público ante los tribunales y de Juez de Jurisdicción
Original del Tribunal de Tierras durante igual tiempo. Los
períodos en que hubiesen ejercido la abogacía y las funciones
judiciales podrán acumularse.
La Constitución no prevé que puedan dividirse en cámaras
las Cortes de Apelación.
Contrariamente a lo ya dicho respecto de la Suprema
Corte los naturalizados pueden ser Jueces de las Cortes de
Apelación.
Las atribuciones que la Constitución misma confiere a las
Cortes de Apelación son: 1).- Conocer de las apelaciones de las
sentencias dictadas por los Tribunales y Juzgados de Primera
Instancia. 2).- Conocer en primera instancia de las causas penales
seguidas a los Jueces de Primera Instancia, de Jurisdicción
Original del Tribunal de Tierras, de Instrucción, Procuradores
Fiscales y Gobernadores Provinciales.
190
Las Cortes de Apelación conocen de los demás asuntos que

determinen las leyes.
El Ministerio Público está representado en cada Corte de
Apelación por un Procurador General, o por los sustitutos que
la ley pueda crearla, todos los cuales deben reunir las mismas
condiciones que los Jueces de esas Cortes.
El Procurador General y sus sustitutos en cada Corte son
nombrados por el Presidente de la República, según la legislación
ordinaria actual.
Tribunal de Tierras.- Desde el año 1924, los Tribunales

de Tierras figuran en la Constitución, pero ésta no especifica sus
atribuciones y deja ese cuidado a la legislación ordinaria. Hasta
ahora, esas atribuciones consisten principalmente en realizar el
saneamiento jurídico de la propiedad inmobiliaria y en decidir los
litigios relativos a las propiedades ya saneadas por el propio Tribunal.
Para ser Presidente o Juez del Tribunal Superior de Tierras
se requieren las mismas condiciones que para ser Juez de una
Corte de Apelación, y para desempeñar los otros cargos de Juez
del Tribunal de Tierras, las mismas condiciones que para ser Juez
de Primera Instancia.
Tribunales de Primera Instancia.- La Constitución requiere

que en cada Distrito Judicial haya Tribunales o Juzgados de
Primera Instancia, con las atribuciones que les confiere la ley. La
ley determina el número de los Distritos Judiciales (actualmente
un Distrito Judicial corresponde a una Provincia), el número
de Jueces de que deben componerse los Tribunales o Juzgados
y el número de las Cámaras en que pueden dividirse. Desde
hace años, en los Distritos Judiciales importantes, el Tribunal de
Primera Instancia está dividido en una o más Cámaras Civiles y
Comerciales y una o más Cámaras Penales.
191
Para ser Juez de un Tribunal o Juzgado de Primera Instancia

se requiere ser dominicano en pleno ejercicio de los derechos
civiles y políticos, ser abogado y haber ejercido la profesión
durante dos años o haber desempeñado por igual tiempo las
funciones de Juez de Paz o de Fiscalizador. Por la falta de texto se
infiere que los naturalizados pueden ocupar estos cargos.
Junto a cada Tribunal o Juzgado de Primera Instancia, debe
haber un Juez de Instrucción, para la sustanciación preparatoria
de las causas criminales, y un Procurador Fiscal para que
represente el Ministerio Público. Para el desempeño de ambos
cargos se requieren las mismas condiciones que para ser Juez de
un Tribunal o Juzgado de Primera Instancia.
Los Jueces de Primera Instancia y. los de Instrucción son
nombrados por la Suprema Corte de Justicia. Los Procuradores
fiscales son nombrados hasta ahora por el Presidente de; la
República.
Juzgados de Paz.- Hasta la reforma de 1947, se

denominaban Jueces Alcades y eran nombrados por el
Presidente de la República. Ahora son nombrados por la
Suprema Corte de Justicia. La Constitución requiere que
haya uno o más Jueces de Paz en cada Municipio y en el
Distrito Nacional. Para ser Juez de Paz o Suplente se requiere
ser dominicano y estar en el pleno ejercicio de los derechos
civiles y políticos. La ley puede sujetar el nombramiento a
requisito de capacidad. Desde hace años, la ley requiere que
sean abogados los Jueces de Paz de las Ciudades Cabeceras de
Provincias y del Distrito Nacional. Los naturalizados pueden
ser elegidos para este cargo.
Lo mismo que en el caso de los Jueces de Primera Instancia,
la Constitución omite definir las atribuciones de los Jueces de
Paz. Confía esta misión a la legislación ordinaria.
192
Naturaleza político-jurídica del nombramiento de los

Jueces.- Es evidente que el nombramiento de los Jueces por
el Consejo Nacional de la Magistratura y la Suprema Corte de
Justicia tiene la naturaleza político-jurídica de una elección de
segundo grado.
Antes de la reforma de 1994 los jueces designados por el
Senado de la República eran funcionarios elegidos para un período
determinado. Al instituir el Art. 63, Párrafo III, su inamovilidad,
sin perjurio de lo dispuesto en el Acápite 5 del Art. 67, los jueces
del orden judicial designados de acuerdo con las previsiones de
la Ley de Carrera Judicial adquieren el status de funcionarios de
carrera que solo podrán ser separados de sus cargos por la comisión
de una de las faltas tentativamente señaladas por la Ley.
Consejos de Guerra.- El Título de la Constitución relativo

al Poder Judicial (VI) no menciona expresamente los Consejos de
Guerra entre los órganos del orden judicial. Pero no hay la menor
duda de que pertenecen a esta categoría, aunque con la nota de la
especialidad. Ya hemos dicho que según la propia Constitución,
los órganos judiciales que ella señala específicamente no son
los únicos y que la legislación ordinaria puede crear otros. Los
Consejos de Guerra, en vez de ser nombrados por el Senado,
son nombrados por el Presidente de la República, según el
artículo 55, inciso 17. El Presidente puede también revocarlos,
de acuerdo con la ley.
Los Tribunales Administrativos.- Una antigua polémica.-

Como los Tribunales Administrativos no son del orden judicial,
sino del orden administrativo como su propia denominación
lo indica, no son nombrados por el Senado. Se nombran en la
forma que indique la ley. Ya hemos dicho en resumen cuál es la
misión de estos Tribunales especiales. La facultad del Congreso
193
para crearlos o suprimirlos y para disponer todo lo relativo a

su organización y competencia, se incluyó de un modo expreso
en la Constitución (Artículo 37, inciso 11) en la reforma de
1942. Con ello se puso punto final a una antigua polémica
entre algunos juristas dominicanos que había comenzado hacia
el año 1908, cuando algunos sostuvieron que los Tribunales
Administrativos denominados Jurados de Aduanas eran
inconstitucionales, porque según la ley que los instituía, eran
nombrados por el Presidente de la República y no por Senado,
mientras otros juristas sostenían la constitucionalidad de
dichos Consejos. Los portavoces de esta polémica fueron el Lic.
Francisco J. Peynado que atacaba la constitucionalidad de esos
órganos jurisdiccionales, y el Dr. José Lamarche, que defendía su
regularidad constitucional.
Por haber, en nuestro país, como en otros, esta clase de
Tribunales, además de los del orden judicial, es por lo que se ha
hecho necesario acuñar la expresión de “función jurisdiccional”
para que abarque la función de resolver toda clase de conflicto
jurídico, tanto los civiles, comerciales y penales, como los
que surgen entre los particulares y los servicios públicos. Los
primeros son los característicamente judiciales. Los segundos,
son denominados contencioso-administrativos.
Para terminar este punto, recordaremos que la propia
Constitución establece una Junta Central Electoral y Juntas
dependientes de ella que tienen por misión, entre otras cosas;
dirimir las contenciones electorales, por lo cual participan deja
función de los tribunales administrativos. Más adelante, veremos
que la Constitución instituye también una Cámara de Cuentas-
que tiene también características de tribunal administrativo
en ciertos casos previstos por la legislación ordinaria y a la que
se han atribuido, además las funciones de Tribunal Superior
Administrativo, mediante ley.
194
El estudio en detalle de los tribunales judiciales corresponde

al Derecho Procesal.
Los Tribunales administrativos se explican en el Derecho
Administrativo.
195
CAPÍTULO XVIII
LA CONSTITUCIÓN Y LA ECONOMÍA
DEL ESTADO
SUMARIO: La Constitución y la Estabilidad Económico-

Financiera. Consejos Económicos.- Cámaras Corporativas.-
Previsiones de la Constitución Dominicana.-’ Normas
Relativas al Presupuesto Nacional.- Régimen de las
Erogaciones.- Régimen de los Empréstitos.- Quid.-
Régimen de las Exoneraciones dé Impuestos.- Control de
la Contabilidad.- La Cámara de Cuentas,- Los Yacimientos
Mineros.- El Régimen Bancario y Monetario.- Reforma de
1947.- La Junta Monetaria.- Su Carácter.-
Las Constituciones y la estabilidad económico-

financiera.- Las Constituciones anteriores al siglo veinte (XX) se
preocuparon casi exclusivamente de las instituciones políticas, los
derechos individuales y los métodos de reforma constitucional.
En la época presente, hay tendencia a llevar a las
Constituciones, instituciones y previsiones encaminadas a la
estabilidad económica y financiera. Aunque declaradamente
pocos Estados aceptan la interpretación materialista de la
historia, lo cierto es que en los tiempos modernos se reconoce
generalmente, en unos pueblos más y en otros menos, que la
resolución de los problemas económicos constituye una de las
197
bases fundamentales en una buena organización social, de la

concordia civil y hasta de la paz internacional. En los párrafos
que siguen, examinaremos algunos de los ensayos que se han
hecho en ciertas Constituciones, para reconocer esa verdad.
Consejos económicos.- En algunos países, al lado de las

instituciones estatales netamente políticas, se han instituido
Consejos Económicos de carácter consultivo, con el fin de que
ofrezcan su influencia en las decisiones estatales que deben
apoyarse en consideraciones económicas o que deben ejercer
algún efecto considerable en la estructura económica de la
colectividad.
Cámaras Corporativas.- Otro ensayo, más fundamental

que el anterior, lo representa la creación de Cámaras Corporativas,
como la que se estableció en Italia durante el régimen fascista
(1922-1945), para reemplazar la Cámara de Diputados. Esa
Cámara Corporativa, a lo menos teóricamente, debía estar
constituida por representaciones de los diversos grupos sociales
caracterizados y encarnados en corporaciones o cuerpos,
especialmente los núcleos representativos de las diferentes
actividades económicas. Este ensayo italiano fue más avanzado,
en el sentido de la tendencia que comentamos, que el de los
Consejos Económicos, porque no se trataba ya, con la Cámara
Corporativa, de un simple organismo técnico consultivo, sino de
un cuerpo dotado de poder decisivo en la orientación de la política
del Estado. Naturalmente, este ensayo no pudo dar de sí todo lo
que hubiera podido dar, porque durante el régimen fascista el
Parlamento Italiano entero y no sólo la Cámara Corporativa,
estaba de hecho subordinado a la voluntad del Gran Consejo del
Partido Fascista, el cual a su vez estaba dominando por Benito
Mussolini.
198
Previsiones de la Constitución dominicana.- En

la Constitución dominicana figura un buen número de
previsiones cuyo objeto es coadyuvar a la conservación de la
estabilidad económica financiera. Ya antes nos hemos referido
al procedimiento para establecer los impuestos y contribuciones;
en el cual la acción decisiva está confiada al Congreso. Hemos
mencionado también la consagración del derecho a la propiedad
privada. Todo esto representa una preocupación por el buen
ordenamiento económico y por la protección del trabajo, que
es uno de los elementos fundamentales e inexcusables de la
producción de riqueza. En los párrafos que siguen, examinaremos
otras instituciones y previsiones que tienen como propósito la
estabilidad económica-financiera, de una manera más directa y
ostensible.
Normas relativas al Presupuesto Nacional.- El

Presupuesto Nacional tiene un doble carácter, desde el punto
de vista económico. Por una parte, es un barómetro de la
situación económica prevaleciente cada año. Por otra parte, es
un proyector de vitalidad económica, tanto por él numerario
que hace circular entre los constructores y abastecedores de
las obras públicas y los servidores públicos, como el que hace
circular entre los funcionarios, empleados y trabajadores del
Estado, de los servicios civiles y los servicios armados, sin
contar con que frecuentemente del Presupuesto Nacional
reciben ayuda o capital varias instituciones que a su vez están
concebidas expresamente para fomentar el buen ordenamiento
y el progreso económico, tales como las instituciones bancarias
del Estado.
Hechas estas consideraciones, pasemos ahora revista a las
normas jurídico-constitucionales que se refieren al Presupuestó
Nacional.
199
El proyecto de Presupuesto es preparado por el Presidente de

la República. Debe someterlo previo conocimiento del Consejo
Nacional de Desarrollo a la consideración del Congreso en la segunda
legislatura del año, con el fin de que pueda ser aprobado a tiempo
para regir en el año siguiente. El Congreso efectúa la aprobación
del Presupuesto en forma de ley, por más que la aprobación del
mismo sea esencialmente un acto de carácter administrativo. La
forma de ley es requerida, sin embargo para que el proyecto tenga
que ser sometido a una doble discusión en cada Cámara y para
que se ponga más cuidado en su discusión y aprobación. Por otra
parte, la forma de ley permite que al final del proyecto figuren, con
fuerza de ley, algunas disposiciones o textos cuya aplicación facilite
la ejecución del Presupuesto y la coordinación financiera. Según
nuestra Constitución, el Presupuesto Nacional se compone en
realidad de dos secciones distintas aunque complementarias.
La primera es denominada Presupuesto de Ingresos y la
segunda, Ley de Gastos Públicos. Esta subdivisión estructural
se estableció en la reforma constitucional de 1924 y ha sido
criticada por muchos, ya que la denominación de Presupuesto
Nacional, empleada entre nosotros antiguamente como en
todos los demás países, comprende evidentemente tanto el
Presupuesto de Ingresos como el Presupuesto de Egresos, y muy
especialmente el último.
La Ley de Gastos Públicos debe dividirse en Capítulos que
correspondan a los diferentes ramos de la Administración. Se
entiende que, para estos fines presupuestales, el Poder Legislativo
y el Poder Judicial constituyen ramos de la Administración. Tal es
el precedente establecido. Cada Capítulo se subdivide en partidas
dedicadas a cada uno de los servicios públicos bien caracterizados.
La Constitución requiere en principio que toda transferencia
de un Capítulo presupuestal a otro o de una partida presupuestal
a otra, se efectúe por medio de una ley formal. Sin embargo, como
200
ya hemos visto antes, cuando el Congreso está en receso, el Poder

Ejecutivo tiene facultad para disponer estas transferencias por
medio del decreto-ley, cuando lo exijan las necesidades urgentes
del servicio administrativo, con la obligación de someterlas a la
aprobación del Congreso en la próxima legislatura.
Hasta el año de 1929, el Presupuesto debía contener
apropiaciones detalladas para el pago de todos y cada uno de los
funcionarios y empleados públicos y para cada atención oficial
Individual, lo que daba lugar a mucho laborantismo en
el seno del Congreso, para favorecer a determinadas personas
o% determinadas obras o servicios regionales. En ese año,
como consecuencia de las recomendaciones de una comisión
de expertos que vino invitada al país presidida por el General
Charles G. Dawes, antiguo Director del Presupuesto en los
Estados Unidos y ex-Vicepresidente de la Unión Americana, se
reformó el artículo 104 de la Constitución, a fin de que no fueran
necesarios tantos detalles y que el Congreso sólo tuviera que
votar los Capítulos Presupuestales y sus partidas fundamentales;
quedando al Presidente de la República la misión de distribuir
dichas partidas globales en sus detalles.
Cuando por cualquier circunstancia el Congreso cierre la
segunda legislatura del año sin haber votado el Presupuesto, la
Constitución dispone que continúe rigiendo el Presupuesto del
año anterior, de modo que por ninguna circunstancia el Estado
quede sin tan importante instrumento financiero y de fomento
económico.
La reforma constitucional de 1929 sobre él Presupuesto
fue complementada por la votación de algunas leyes ordinarias
relacionadas con la misma materia.
Régimen de las erogaciones.- La reforma de 1929 estableció

también un régimen sobre las erogaciones más previsor que el que
201
existía anteriormente. Como regla fundamental, se estableció la

prohibición de votar cualquier erogación en la Ley de Gastos
Públicos o aparte de ella, a menos que la ley correspondiente cree
fondos especiales para su ejecución o se disponga qué él pago de
la erogación se haga con entradas ya calculadas y disponibles.
Esta reforma se hizo no sólo para que los ingresos fueran
nivelados numéricamente con los egresos, sino también para
que los ingresos no pudieran ser caprichosamente inflados para
justificar egresos también inflados, como ocurría algunas veces
antes de 1920. A fin de armonizar la votación del Presupuesto
y la de toda otra legislación erogatoria de fondos con el sistema
constitucional nuestro que hace descansar sobre el Presidente
de la República la responsabilidad de mantener estabilizado: El
Presupuesto, la reforma de 1929 le atribuye a dicho Magistrado
una posición privilegiada en lo relativo a la estructuración del
Presupuesto. En efecto, ninguna de las dos Cámaras puede
modificar el proyecto de Presupuesto, ni votar erogación alguna
que no sea propuesta por el Presidente de la República, sino con
el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros
de la Cámara.
Régimen de los empréstitos.- Quid.- Conforme a la

Constitución dominicana, el régimen de los empréstitos se
caracteriza por el predominio del Congreso. Contrariamente a
lo que ocurre con el Presupuesto, en el caso de los empréstitos
la experiencia demuestra que la defensa del interés públicos
debe ser confiada más al Congreso que al Poder Ejecutivo. Todo
empréstito debe ser autorizado por el Congreso en forma de ley,
o si se proyecta por el Poder Ejecutivo por medio de un contrato,
este instrumento debe ser aprobado por el Congreso.
La reforma de 1929 en lo que se refiere a los requisitos
para la creación de obligaciones pecuniarias para la República
202
plantea una cuestión de mucha importante desde el punto de

vista constitucional, por una parte, el artículo 37, inciso 13 de
la Constitución, confiere al Congreso la atribución de autorizar
o no empréstitos sobre el crédito de la República por medio del
Poder Ejecutivo”. Por otra parte, el párrafo primero del artículo
115 resultante de la reforma de 1929, dispone que “No tendrá
efecto ni validez ninguna ley que engendre una obligación
pecuniaria a cargo del Estado, sino cuando esa misma ley cree
fondos especiales para su ejecución o disponga que el pago se
haga de las entradas calculadas del año y de éstas quede en el
momento de la publicación de la ley, una proporción suficiente
para hacerlo”.
El quid (quiere decirse cuestión controvertible) consistiría
en aclarar si los empréstitos pueden ser hechos sin indicación
concreta de las fuentes de donde se harán los pagos, que es lo
que parece indicar históricamente la expresión “crédito de
la República”, o si en virtud del artículo 115, se hace preciso
especificar las sumas que servirán para el pago y su procedencia.
La opinión del autor se inclina por la primera solución, que es
,1a que predomina en todos los países, en virtud de la máxima de
que el Estado debe reputarse siempre persona honesta y solvente.
Régimen de las exoneraciones de impuestos.- Los

impuestos se establecen por medio de leyes y las leyes son de
aplicación general, igual para las mismas categorías de personas.
Por tanto es de principio la igualdad de todos ante la obligación
tributaria en igualdad de circunstancias. Se entiende generalmente
que esté es el régimen de nuestra Constitución en esta materia.
Pero, en la reforma constitucional de 1942, el artículo 90 de
nuestra Carta Fundamental experimentó una importantísima
reforma, en virtud de la cual el Congreso quedó capacitado
para dictar leyes qué favorecieran a determinadas empresas
203
con exenciones; exoneraciones, reducciones o limitaciones de

impuestos fiscales o municipales, así como para aprobar contratos
que estipularan esas mismas franquicias o preferencias en favor
de particulares, cuando se refieran a obras o empresas de utilidad
pública hacia las cuales convenga atraer, para el fomento de la
economía nacional o para cualquier otro objeto de interés social,
la inversión de nuevos capitales.
Este régimen tiene ahora (1995) cincuenta y tres años de
haberse establecido. Aplicado con prudencia, y en nombre de
un interés nacional bien entendido, ha producido resultados
satisfactorios, y en ciertos casos altamente beneficios para la
economía dominicana. Gracias a este sistema de subsidios
indirecto, de parte del Estado, se han establecido en el país
numerosas industrias nuevas y empresas que para su formación
sin ese incentivo, habrían tardado largos años en crearse, a no
ser por obra de un capitalismo oneroso y embarazoso para la
soberanía nacional.
En ciertos casos, ese régimen ha permitido que nuevas e
importantes industrias creadas en los tiempos presentes disfruten
ante el fisco de la misma condición protegida que industrias de
la misma índole individual que se establecieron en el pasado
disfrutaron en la época de su inclinación.
Sin embargo, a partir de la promulgación del Código
Tributario, la mayoría de las leyes de incentivo fiscal fueron
derogadas.
Control de la contabilidad.- La Cámara de Cuentas.-

La Constitución instituye un organismo denominado Cámara
de Cuentas, que en pasadas Constituciones se llamó Consejo
administrativo, para fiscalizar la contabilidad del Estado y de todas
las demás instituciones públicas, incluyendo las corporaciones
municipales. La Cámara de Cuentas debe componerse de cuando
204
menos cinco miembros, nombrados por el Senado de ternas

procedentes del Poder Ejecutivo. Su personal debe durar en su
ejercicio cuatro años o sea por el período constitucional. Para ser
miembro de la Cámara de Cuentas, se requiere la nacionalidad
dominicana, el ejercicio de los derechos civiles y políticos, la
edad mínima de veinticinco años y ser Doctor o Licenciado en
Derecho, Licenciado en Finanzas o Contador Público Autorizado.
La Cámara de Cuentas debe presentar al Congreso en la
primera legislatura ordinaria un informe respecto de las cuentas
del año anterior, a fin de edificar al Congreso en su juicio sobre
la gestión financiera del Presidente de la República, quien, como
ya hemos visto, también debe informar cada año al Congreso
sobre la recaudación e inversión de las rentas públicas.
Por tal razón, la Cámara de Cuentas debe calificarse como
un órgano auxiliar del Congreso, en sentido técnico, para que
pueda ser aquilatada con pericia por dicho órgano legislativo la
gestión financiera del Presidente de la República.
En fin, el Congreso debe expedir cada año un veredicto sobre
la gestión financiera del Poder Ejecutivo, lo que se hace siempre
por una Resolución, ya que se trata de un acto administrativo y
no de un acto legislativo. Si el veredicto es favorable, se entiende
que representa este acto un descargo de responsabilidad financiera
en favor del Presidente de la República, por lo tocante al año a
que se refiera. Lo protege para el futuro contra toda acusación y
juicio político, en esta materia.
La Constitución, en su artículo 114, prescribe que en el mes
de abril de cada ano, se publique la cuenta general de los ingresos
y egresos de la República hechos en el año anterior. Esta previsión
tiene por objeto sumar al control del Congreso la fiscalización,
del público sobre la actividad financiera del Gobierno.
Además, la Ley 101 de 1979 obliga a la Oficina Nacional
de Presupuesto a publicar a finales del ejercicio de cada mes en
205
los primeros 30 días subsiguientes, un detalle del monto de los

ingresos y egresos, y a los fines que se destinaron éstos.
Los yacimientos mineros.- El artículo 103 de la

Constitución, introducido en la reforma de 1942, declara que
los yacimientos mineros pertenecen al Estado y sólo podrán ser
explotados por particulares en virtud de las concesiones o los
contratos que se otorguen en las condiciones que determine la
ley. Es pues una propiedad permanente, que el Estado no puede
transferir a nadie.
Al consagrar esta propiedad del Estado, la reforma de 1942
reprodujo una disposición que ya había sido dictada por la Ley
de Minas de 1920 y más tarde por la Ley de Minas de 1936.
Esencialmente, restableció el sistema jurídico que había regido
durante la era colonial, cuando las minas constituían legalmente
una regalía, esto es, una propiedad del rey, considerado no como
persona particular, sino como personificación jurídica del Estado
español.
Dicho régimen constitucional y legal, cambió radicalmente el
régimen que había regido desde los primeros tiempos de la República
hasta el 1920, régimen en el cual las riquezas mineras constituían
res nullius, y su propiedad se adquiría por su descubrimiento y el
reconocimiento de la prioridad del hallazgo por un acto del Estado.
Este sistema se introdujo entre nosotros con la dominación haitiana,
la cual a su vez lo tomó de la legislación francesa.
En el momento en que se declaró la propiedad del Estado
sobre los yacimientos mineros, éstos no se encontraban bajo
concesión, por lo cual la declaración legal de 1920, reforzada
por la declaración constitucional de 1942, no representó una
expropiación contra persona alguna.
Los yacimientos mineros no constituyen necesariamente el
subsuelo. Este continúa bajo el régimen de la propiedad privada,
206
y cada extensión del sub-suelo pertenece a la persona que sea

propietaria de la extensión del suelo superficial correspondiente
sin perjuicio de los yacimientos mineros que, eventualmente, el
subsuelo lo pueda atesorar.
El régimen bancario y monetario.- Reforma de 1947.- En

el año 1947 se reformaron los artículos 94 y 95 de la Constitución
con el propósito de echar en ellos las bases de un sistema
monetario autónomo y de un sistema bancario que propendiera al
fomento del crédito público y privado. Se estableció como unidad
monetaria nacional el peso oro. Se dispuso la prohibición de la
emisión o circulación del papel moneda (billetes sin respaldo y
garantía efectiva) así como de cualquier otro signo monetario no
autorizado por la Constitución, ya que fuera emitido o puesto
en circulación por el propio Estado o por cualquier otra persona
o entidad pública o privada. Se amplió así la prohibición que ya
existía por la Constituciones anteriores, con el fin de evitar crisis
monetarias como las que ocurrieron durante el siglo pasado,
especialmente en el año 1857 y en los tres últimos años del
gobierno de Ulises Heureaux, de 1896 a 1899. También se trató
de evitar la circulación de fichas y vales del tipo de los que lanzaban
algunas empresas azucareras para el pago de salarios y jornales, con
el fin de forzar a los trabajadores a su servicio a comprar sus efectos
y alimentos exclusivamente en las tiendas o bodegas de las propias
empresas con el pretexto de que ofrecían mejores precios.
En cambio, se autorizó expresamente la circulación legal
y con fuerza liberatoria de los billetes que fueran emitidos
por una entidad emisora única y autónoma, cuyo capital sea
de la propiedad del Estado, siempre que dichos billetes estén
totalmente respaldados por reservas en oro y por otros valores
reales y efectivos en las proporciones y condiciones que señale la
ley y bajo la garantía ilimitada del Estado. Para dar satisfacción a
207
ciertos criterios conservadores, se previó expresamente que la ley

podría mantener en vigencia las disposiciones que en el momento
de la reforma constitucional (10 de enero de 1947) regulaban la
circulación de billetes extranjeros así como restringir, suspender
o restablecer los términos de las mismas.
En cuanto a las monedas metálicas, a fin de prevenir
excesos inconvenientes, la reforma dispuso que serían emitidas a
nombre del Estado por mediación de la misma entidad emisora
y que se pondrían en circulación sólo en reemplazo de un valor
equivalente de billetes, con lo cual disfrutarían indirectamente
de las garantías especificadas para la emisión de billetes. Se
confió a la legislación ordinaria la misión de determinar la fuerza
liberatoria de las monedas metálicas, tanto las en curso en 1947
como de las que se emitieran en lo adelante.
La regulación del sistema monetario se puso a cargo de una
entidad emisora cuyo órgano superior sería una Junta Monetaria,
compuesta de miembros que serían designados y sólo podrían
ser removidos de acuerdo con la ley y que serían responsables
del fiel cumplimiento de sus funciones de conformidad con las
normas establecidas en la legislación ordinaria.
Respecto del sistema bancario, su regulación se puso
también a cargo de la misma entidad ya descrita.
Y en fin, se prescribió que toda modificación en el régimen
legal de la moneda o de la banca requiere el apoyo de los dos
tercios de la totalidad de los miembros de una y otra Cámara, a
menos que haya sido iniciado por el Poder Ejecutivo a propuesta
de la Junta Monetaria o con el voto favorable de ésta. En la
Reforma de 1994, estas disposiciones continúan vigentes en los
Artículos 111 y 112.
La Junta Monetaria.- Su Carácter.- El carácter de la Junta

Monetaria prevista por la Constitución es el de un organismo
208
autónomo de naturaleza administrativa. La facultad reguladora

que la Constitución le asigna, en materia monetaria y bancaria.
No debe ser considerada como una facultad de dictar normas
obligatorias para el Estado o para el público, sino simplemente
como una facultad para cumplir y hacer cumplir las normas
constitucionales sobre la moneda y la banca, así como las leyes del
Congreso y los reglamentos de esas leyes sobre la misma materia.
Desde el punto de vista legislativo, no tiene otra facultad como
ya hemos señalado que la de proponer al Poder Ejecutivo las
medidas legislativas o reglamentos que estime convenientes para
el régimen legal de la moneda o de la banca. Tiene así un derecho
de iniciativa constitucionalmente instituido, pero restringido en
la forma que ya hemos dicho.
Aunque ello es del dominio del Derecho Administrativo,
por la importancia del hecho agregaremos que pocos días
después de votarse la reforma constitucional que comentamos, el
Congreso Nacional votó una Ley Monetaria, una Ley Orgánica
del Banco Central de la República denominación que se dio a la
entidad emisora prevista por la Constitución y una Ley General
de Bancos. Al poco tiempo, los primeros billetes de banco
amparados por el nuevo sistema constitucional comenzaron a
ser emitidos y puestos en circulación. A la presente fecha (1995)
el sistema tiene ya cuarenta y siete años de haber sido establecido
y durante ese tiempo ha funcionado sin tropiezo alguno. En el
orden del crédito público y privado y de la estabilidad del cambio
monetario internacional, el sistema ha tenido igualmente un
resultado satisfactorio.
209
CAPÍTULO XIX
ADMINISTRACIÓN REGIONAL Y LOCAL
SUMARIO: Administración de los Intereses Regionales

y Locales.- Federalismo, Autonomía, Autarquía
y Desconcentración.- Sistema de la Constitución
Dominicana.- El Congreso y las Provincias.- La Autonomía
Municipal.- Restricciones.- Atribuciones de la Cámara
de Diputados y del Presidente de la República.- Los
Ayuntamientos.-
Administración de los intereses regionales y locales.-

Ya hemos dicho, en el punto quinto, que uno de los medios
tradicionalmente utilizados para templar los posibles excesos
de la soberanía nacional ejercida por instituciones emanadas de
la colectividad general, consiste en crear, al lado de los órganos
legislativos y del órgano ejecutivo, instituciones regionales
o locales que aunque de menor rango político, ejerzan con
el apoyo irrevocable de la Constitución ciertas atribuciones
de carácter normativo, y administrativo, por cuyo ejercicio
intereses regionales y locales distintos de los intereses netamente
nacionales, puedan desenvolverse con una protección eficaz. Es
una hecho histórico reconocido que las Naciones y los Estados se
han formado por una conjunción o entendimiento de pequeñas
211
comunidades’ geográficas y demográficas que, al constituirse

la Nación y el Estado, y por tanto un organismo gubernativo
central y superior, no han querido abdicar, con ello, del propio
manejo de ciertas cuestiones puramente locales. Estos intereses
locales son pues históricamente anteriores a la estructuración
nacional y estatal, y al reconocerlo así y atribuirle permanencia,
las Constituciones no han hecho otra cosa que dar constancia de
una realidad natural cuyo desconocimiento habría impedido la
estructuración nacional o estatal, o la habría trastornado con un
desconocimiento ulterior.
Federalismo, autonomía, autarquía y desconcentración.-

Como todos los Estados no se han formado por igual proceso
histórico, las distintas Constituciones no aplican los mismos
sistemas para la protección de los intereses de las regiones y
localidades que integran la Nación de la cual el Estado es la
personificación política y jurídica. Hay Estados en que las
regiones tenían, en el momento de la formación estatal, una
prominencia política tan acusada y una tradición tan firme de
gobierno propio, que la unión estatal sólo fue consentida por esas
regiones a condición de conservar, dentro de la unión general, un
poder irrevocable de propia organización, de propia legislación
y de propia administración de sus intereses regionales, dejando
sólo al gobierno general o central atribuciones limitadas. Un
sistema así se denomina federalismo. El ejemplo típico es Suiza
en el viejo Continente y los Estados Unidos en el Nuevo Mundo.
Hay otros Estados en que el proceso de formación estuvo
dominado desde el comienzo por la atracción de las regiones por un
centro político común. Estos Estados, por tanto, se organizaron
por la forma unitaria, pero como no obstante eso, los intereses
regionales persistieron al lado de la centralización, fue preciso
adoptar, al definirse la Constitución política, un sistema que
212
conciliara las dos realidades contrapuestas. Se reconoció desde el

principio, o se estableció después para acallar descontentos graves
y conjurar trastornos debilitantes, la autonomía de las regiones,
o cuando menos la autonomía de las localidades principales
de esas regiones. El régimen de la autonomía se diferencia del
régimen federal en que, mientras las entidades federales gozan
de un poder de propia organización, las entidades autónomas
no gozan de este poder que es ejercido por el gobierno central,
especialmente el órgano legislativo, limitándose el poder de la
entidad autónoma al ejercicio de atribuciones administrativa y
a lo sumo de atribuciones normativas en pequeña escala. Para
precisar esta diferencia, algunos tratadistas, como por ejemplo
el argentino Rodolfo Bullrich, han propuesta denominar a
las entidades hasta ahora llamadas autónomas con el título de
entidades autárquicas. La propuesta obedece a escrúpulos de
etimología, porque ciertamente la palabra autonomía viene de
dos voces griegas que asociadas significan poder de darse uno
mismo su propia ley, en tanto que la palabra autarquía, de cuño
aristotélico, viene de dos voces griegas que significan “propia
jefatura”.
La autarquía se denomina también descentralización.
El significado de la descentralización o autarquía no debe ser
confundido con el sistema denominado desconcentración por
los tratadistas franceses, que no se refiere sino a una simple
organización jerárquica para la ejecución de las leyes por medio
de funcionarios escalonados. El estudio en detalle de estas
cuestiones corresponde al Derecho Administrativo.
Sistema de la Constitución dominicana.- El Estado

dominicano se formó bajo la influencia y atracción de un centro
político único y predominante, en la capital de la antigua parte
española de la isla. Se formó así sobre una Nación naturalmente
213
unitaria, sin otras localizaciones de autoridad efectiva que las

de las formaciones municipales provistas, desde los tiempos
coloniales, de cabildos fuertemente imbuidos de la idea de
que a ellos correspondía la administración de los intereses
regionales. La división por Provincias estaba apenas esbozada
en lo administrativo, aunque algo más destacada en lo judicial.
Fue natural, pues que al formularse en 1844 la Constitución
dominicana, ni siquiera por los más extravagantes se hablara
de federalismo. Se dividió el territorio nacional en Provincias,
pero sólo para facilitar la administración desconcentrada de
ciertos asuntos nacionales. En cambio, se reconocieron las
entidades municipales, privando en el ánimo de todos la idea de
conferirles una condición autárquica. En los párrafos que siguen,
puntualizamos más éstas cuestiones, apoyándonos en los textos
de la Constitución tal como ella es en la actualidad.
El Congreso y las Provincias.- La Constitución dispone

que el territorio nacional se divide en Provincias y éstas en
Municipios que son las antiguas Comunes. En la parte territorial
que rodea la Capital de la República, Santo Domingo de Guzmán
la que establece el Distrito Nacional. Prevé la posible creación de
otros tipos de entidades territoriales, con otras denominaciones.
Por lo que respecta a las Provincias y al Distrito Nacional, confía
al Congreso la misión de disponer su organización y sus límites. No
provee para estas divisiones políticas del territorio la autonomía.
La única situación estable que tienen por la Constitución
las Provincias es en materia electoral, pues como ya lo
expresamos en el capítulo décimo la Provincia es la demarcación
demográfica- territorial que debe servir de base para la elección
de los magistrados legislativos.
En lo que respecta a la autoridad superior de la Provincia,
la Constitución da a entender que lo es un Gobernador Civil,
214
designado y revocable por el Poder Ejecutivo. Para el desempeño

de este cargo se requiere la nacionalidad dominicana, la edad
mínima de 25 años y la plena posesión de los derechos civiles y
políticos. Los artículos 86 y 87 de la Constitución que se refieren
a estos funcionarios no les confieren directamente ninguna
atribución. Dejan este cuidado a la legislación ordinaria.
La autonomía municipal.- Restricciones.- Atribuciones

de la Cámara de Diputados y del Presidente de la República.-
La organización de las instituciones municipales depende, como
la de las Provincias, de la legislación ordinaria. Es atribución del
Congreso. Pero mientras depende del Congreso la concesión
de autonomía a las Provincias, en el caso de las entidades
municipales, el reconocimiento de la autonomía es hecho por
la Constitución misma, lo que indica el propósito de que sea
irrevocable.
La antigua denominación de comunes se introdujo
en nuestra terminología con la dominación haitiana y la
Constitución de 1844, por descuido, la adoptó. Más castiza es
la denominación de municipios y es ésta la que emplea la última
ley sobre la organización de estas divisiones político-territoriales.
Como va hemos dicho, la verdadera condición de los municipios
dominicanos no es la de la autonomía, sino la de autarquía. En
efecto, de acuerdo con el Título VIII de la Constitución, los
ayuntamientos no tienen un poder de propia organización. Este
poder corresponde al Congreso. La autarquía de los municipios
estriba en que cuando la ley les confiere atribuciones, pueden y
deben ejercerlas con independencia de otras autoridades.
La independencia de los municipios opera pues en relación
con las autoridades ejecutivas y administrativas superiores, pero
no en relación con e) Congreso, el cual puede extender o reducir
esas atribuciones en la medida conveniente.
215
Sin embargo, como la Constitución asigna a los

Ayuntamientos “el gobierno de los Municipios”, esto se ha
entendido siempre como el reconocimiento de un poder
originario, en favor de aquellos, de dictar ordenanzas y
reglamentos obligatorios y de fijar sanciones para su violación.
Otro privilegio que tienen los municipios a salvo de la
acción del Congreso, es el de establecer arbitrios y aún ello está
sujeto a la forma de aprobación superior que determina la ley.
En materia económica, sin embargo, los municipios al
ejercitar las atribuciones que les confiere la ley, pueden quedar
sujetos a ciertas restricciones y limitaciones a cargo de funcionarios
nacionales. La Ley de Organización Municipal contiene muchas
restricciones de esta especie que están amparadas, por supuesto,
en las previsiones constitucionales.
La propia Constitución establece algunas fiscalizaciones
sobre la actividad económica municipal. Ya hemos dicho que
corresponde a la Cámara de Diputados autorizar o no a los
Ayuntamientos cuando constituyan en garantía inmuebles o
rentas comunales. Corresponde al Presidente de la República
anular por decreto motivado arbitrios establecidos por los
Ayuntamientos cuando sean contrarios a la economía general
de la Nación.
Los Ayuntamientos.- De acuerdo con la Constitución, el

Gobierno del Distrito Nacional y de los Municipios está a cargo
de los Ayuntamientos, cuyos miembros en número determinado
por la ley proporcionalmente al de habitantes, serán elegidos por
voto directo.
Los Regidores y Síndicos de los Ayuntamientos (los primeros
forman la sección deliberante; los segundos constituyen la
magistratura ejecutiva), duran cuatro años en el ejercicio de sus
cargos. Cuando ocurren vacancias, los sustitutos duran en sus
216
funciones hasta completar el período para el cual fueron elegidos

sus antecesores.
Los extranjeros mayores de edad y con una residencia de más
de diez años en el Municipio que los elija pueden ser Regidores
en las condiciones que establezcan las leyes.
Como ya hemos dicho, cuando ocurren vacancias en los
Ayuntamientos y se han agotado los Suplentes, el Presidente de
la República tiene facultad para cubrirlas.
Las condiciones para el desempeño de los cargos municipales
electivos no están determinadas por la Constitución. La cuestión
depende pues de la legislación ordinaria. Del párrafo del artículo
84 de la Constitución se infiere, sin embargo, que se requiere
la mayor edad y la nacionalidad dominicana, salvo en las
circunstancias que dicho párrafo prevé.
Como se dijo en la parte final del capítulo décimo-cuarto
de esta obra, los magistrados municipales serán sometidos, en
caso de mala conducta falta en el ejercicio de las funciones,
a la acusación de la Cámara de Diputados ante el Senado y
a la condena, por éste, a la destitución, a la suspensión o a la
inhabilitación para los cargos de honor y confianza.
En cambio, los magistrados municipales no gozan de
ningún privilegio de jurisdicción en las causas penales que se
sigan contra ellos.
217
CAPÍTULO XX
LAS FUERZAS ARMADAS
SUMARIO: Régimen de las Fuerzas Armadas.- Su Misión.-

Su Subordinación.- El Presidente de la República y las
Fuerzas Armadas.- Bandera y Escudo.- Historia de la
bandera y del escudo.-
Régimen de las fuerzas armadas.- Su misión.- Su

subordinación.- El servicio de defensa nacional constituye, según
todos los tratadista de derecho público, uno de los esenciales del
Estado, porque en él se cifra la protección de la independencia
y de la integridad de la Nación y la seguridad de la población
contra las agresiones externas y también contra las sediciones
internas de gran extensión o resistencia. Nuestra Constitución
se refiere para este fin a una Fuerza Armada, a la cual consagra el
Título XI y otras disposiciones que iremos examinando en este
párrafo y en los que subsiguen.
La Constitución declara que las Fuerzas Armadas es
esencialmente obediente y no tiene en ningún caso facultad
para deliberar y que el objeto de su creación es defender la
independencia e integridad de la República, mantener el orden
público, la Constitución y las leyes.
219
Esta declaración concuerda con la declaración fundamental

de la Constitución en su artículo 4 según la cual el Gobierno es
esencialmente civil.
En concordancia con el mismo principio, el artículo 88,
inciso 2 de la Constitución, niega el derecho al sufragio a toda
persona, mientras pertenezca a las Fuerzas Armadas y Cuerpos
de Policía.
El Presidente de la República y las Fuerzas Armadas.- La

Constitución declara que el Presidente de la República es el Jefe
Supremo de todas las Fuerzas Armadas de la República (artículo
55).
Lo capacita para disponer, en tiempo de paz o de guerra,
cuando concierna a las Fuerzas Armadas de la República, para
mandar el Ejército y la Armada Nacional por sí mismo, o por
medio de la persona o personas que designe para hacerlo; para
fijar el número de las fuerzas del Ejército y la Armada y para
disponer de las mismas en tiempo de paz o de guerra para fines
del servicio público.
Le confiere atribución para disponer todo lo relativo a zonas
militares.
En fin, corresponde al Presidente de la República y no al
Senado, el nombramiento de los miembros de los Consejos
de Guerra, de acuerdo con la ley, así como su revocación, no
obstante ser los Consejos de Guerra tribunales del orden judicial,
si bien de un carácter especial.
Ya hemos dicho que en ciertas circunstancias, el Congreso o
el Presidente de la República pueden declarar el estado de sitio.
Nuestra Constitución no entra en ningún detalle sobre
lo que esto significa desde el punto de vista jurídico. Es esta
una de las cuestiones públicas en que, por la insuficiencia del
texto escrito de la Constitución, se hace necesario definir las
220
consecuencias del estado de sitio, conforme a los precedentes,

con lo cual el derecho consuetudinario llena la laguna de derecho
escrito, en opinión de todos. He aquí pues una confirmación de
cuanto dijimos en el punto primero, acerca de las fuentes del
Derecho Constitucional.
Los precedentes son que durante el estado de sitio, en
las regiones, comarcas o localidades donde dicho estado sea
declarado, las autoridades militares ocupan temporalmente
el mando, quedando en suspenso hasta donde sea necesario
la autoridad de los funcionarios civiles. Es lo que se llama el
imperio de la ley marcial.
Bandera y Escudo.- En conexión con la materia de este

punto, agregaremos que la Constitución en sus artículos 95 y 96
instituye y describe la bandera nacional y el escudo de armas de
la República. La bandera nacional se compone de los colores azul
ultramar y rojo bermellón, en cuarteles alternados, colocados
de tal modo que el azul quede hacia la parte superior del asta,
separados por un cruz blanca del ancho de la mitad de la altura
de un cuartel y que lleve en el centro el escudo de armas de la
República.
La bandera mercante es la misma que la nacional, pero sin
escudo.
El Escudo de armas de la República lleva los colores de la ,
bandera nacional, en el centro el Libro de los Evangelios, abierto,
con una cruz encima, surgiendo ambos de entre un trofeo de
lanzas y banderas nacionales sin escudo, con ramos de laurel y de
palma exteriormente y coronado con una cinta en la cual se lee
este lema: Dios, Patria y Libertad y en la base habrá otra cinta de
color rojo bermellón con las palabras: República Dominicana.
Deberá tener forma de cuadrilongo, con los pequeños ángulos
inferiores, terminando en punta por la base y dispuesto de modo
221
que si se traza una línea horizontal que una las dos verticales
del cuadrilongo, desde donde comienzan los ángulos inferiores,
resulte en un cuadrado perfecto. La ley ordinaria reglamenta el
uso y dimensiones de la bandera y del escudo nacionales.
Una ley de 1913, reglamenta con detalles esta cuestión y
para mejor precisar la forma de la bandera y del escudo, contiene
gráficos de dichas insignias.
Historia de la bandera y del escudo.- Según Tomás

Carlyle (Historia de la Revolución Francesa), dos días antes de
la toma de La Bastilla por el pueblo parisiense enervado contra
esa fortaleza que se miraba como un símbolo de la opresión y
las prisiones arbitrarias, el pueblo parisiense escogió y enarboló
como enseña una bandera verde. Como el régimen monárquico
estaba todavía legalmente en pie, las autoridades lograron que
dicha enseña fuera desechada, por pertenecer a una familia de la
nobleza. Entonces el pueblo adoptó como enseña, y a su amparo
se realizó la toma de La Bastilla, la propia bandera de la ciudad
de París, que era la misma que luego se adoptó como enseña de
la República Francesa. Con el tiempo, muchas banderas de otras
naciones se inspiraron en los colores de la enseña republicana
francesa.
Al proclamarse la Independencia de la República
Dominicana, se adoptó como enseña nacional una bandera cuyos
colores se inspiraron en la misma tradición ya expresada con una
distribución distinta de los colores y la conversión de la franja
blanca en una cruz del mismo color, para simbolizar la adhesión
del pueblo dominicano a la religión cristiana. Esa bandera es
la misma de hoy, pero con un cambio en la tonalidad del azul
y del rojo, que al fin ha sido consagrado por la Constitución.
En efecto, en los primeros tiempos, el azul era cobalto y el rojo
menos subido que ahora. Los colores actuales son más austeros.
222
En cuanto al escudo, es una estructura blasónica inspirada,

como puede advertirse fácilmente, en los colores de la propia
bandera. En los primeros tiempos, tuvo la forma del escudo que
en el arte del blasón, se denomina polaco. Sus contornos eran
cursos o abombados. Desde hace algunos años, sigue la forma
de escudo de tipo inglés, como puede verse por la descripción
ya transcrita (véase artículo Escudo y Gráficas, en la Enciclopedia
Sopeña, tomo primero, página 1023).
Según la tradición aceptada, la idea de dar al nuevo Estado
el nombre de República Dominicana y la de darle como insignias
la bandera y el escudo que se han descrito en el presente punto,
surgieron en La Trinitaria, la sociedad patriótica constituida
por Juan Pablo Duarte, Francisco del Rosario Sánchez, Ramón
Matías Mella y numerosos patriotas más de todo el país para
consumar la independencia, desde el año 1838.
223
CAPÍTULO XXI
REFORMAS CONSTITUCIONALES
SUMARIO: Las Reformas Constitucionales.- Diversos

Sistemas.- Acción del Congreso.- Mayoría Necesaria para
Proponer Reformas.- Carácter de la Ley sobre Reformas.-
La Asamblea Nacional.- Procedimiento.- Prohibición de
Reformas al Sistema Político Fundamental.- Coordinación
de las Reformas Constitucionales.- Historia de las
Reformas.
Las reformas constitucionales.- Diversos sistemas.- La

historia, madre suprema de la ciencia, puesto que recoge la obra
de la experiencia y la razón, nos enseña que ningún pueblo ha
podido permanecer regido inalterablemente por una misma
Constitución Política. Con el paso del tiempo, cambia el número
de la población, cambia la composición de ésta, cambian los
intereses sociales y hasta las mismas condiciones naturales
del territorio, cambian también influyendo en las bases de la
economía. En ciertas ocasiones, aunque todas las condiciones
internas de una Nación se mantengan casi inalteradas, los
cambios en naciones vecinas se hacen sentir en ella, en tiempos
de paz. Las guerras agudizan los cambios, aún para las naciones
que no toman parte en la contienda bélica.
225
Como las Constituciones políticas son el reflejo del

pensamiento de los pueblos que las forman, es natural que las
Constituciones cambien también al paso de los tiempos.
Consciente de esa ley histórica, los hombres que hacen las
Constituciones, aunque las hagan con la mayor fidelidad a las
condiciones de sus pueblos en un momento dado, se cuidan
de prever sistemas que, de un modo u otro, permitan reformar
de tiempo en tiempo su texto, con el mínimo de conmoción
posible. En el punto tercero dijimos siguiendo una clasificación
tradicional, que hay Constituciones rígidas y Constituciones
flexibles. Agregamos ahora que eso es cierto, pero sólo
relativamente. Esencialmente hablando, no hay ni puede haber
ninguna Constitución rígida de un sentido absoluto. Las que
se han votado en el pasado con esas pretensiones, han tenido
que ser reformadas luego como las demás, y algunas han corrido
una suerte peor, porque han sido desechadas violentamente, y en
nombre de la soberanía popular, han sido sustituidas por otras
que no han guardado con aquellas una relación de continuidad.
Las Constituciones establecen diversos sistemas para su
enmienda o reforma. Sobre este punto, nos remitimos al punto
tercero, al cual no tenemos nada que agregar, salvo lo que hemos
acabado de decir, al considerar la cuestión desde un punto
de vista histórico más amplio. En los párrafos que siguen nos
limitaremos a exponer con breves comentarios, el régimen de la
Constitución dominicana sobre esta materia.
Acción del Congreso.- La Constitución no puede ser

reformada sino por acuerdo de una y otra Cámara, lo que se
expresa tradicionalmente entre nosotros por medio de una ley.
Por supuesto, esta ley puede iniciarse en el seno de cualquiera
de las dos Cámaras, pero puede ser propuesta también por el
Presidente de la República.
226
Mayoría necesaria para proponer reformas.- Toda declaración

de la necesidad de reformar la Constitución, requiere el voto de un
tercio de una y otra Cámara. Se entiende que al disponerlo así, la
Constitución lo que exige en cada Cámara no es una tercera parte
del quorum, sino la tercera parte de la totalidad de los miembros de
cada Cámara, tipo de mayoría requerida para otros asuntos, aún de
menos trascendencia que una reforma constitucional.
Carácter de la ley sobre reformas.- La ley que proponga

una reforma constitucional tiene un carácter sui generis, en
vários sentidos. No constituye una decisión definitiva sobre
la reforma, sino una propuesta. Esta propuesta se dirige
naturalmente, a la ciudadanía nacional y particularmente a los
Partidos Políticos, en los cuales toma expresión organizada la
voluntad de la mayor parte de los ciudadanos en los tiempos dé
normalidad democrática y de energía política popular.
En segundo lugar, la ley no puede ser observada por el
Poder Ejecutivo, lo que le comunica un atributo excepcional,
ya que el Poder Ejecutivo puede observar todas las otras leyes.
Es por esta circunstancia por la que se entiende que la reforma
constitucional es una acción del Congreso, porque sólo este
cuerpo tiene facultad para proponerla oficialmente al pueblo.
La ley, sin embargo tiene un aspecto decisivo en cuando a
que dispone la reunión de una Asamblea Nacional para resolver
sobre la reforma constitucional. En la ley de convocatoria deben
insertarse los artículos cuya reforma se propone.
La Asamblea Nacional.- Procedimiento.- El Artículo 118

de la Constitución dispone que la Asamblea Nacional se reunirá
para resolver acerca de las reformas propuestas dentro de los
quince días siguientes a la publicación de la ley que declare la
necesidad de la reforma con la presencia de más de la mitad de
227
los miembros de cada una de las Cámaras. Una vez votadas las
reformas por la Asamblea Nacional, la Constitución se publicará
íntegramente con los textos reformados. La decisión se tomará
por la mayoría de las dos terceras partes de los votos. El artículo
120 de la Constitución indica que las reformas se harán en la
forma que indique ella misma.
Prohibición de reformar el sistema político fundamental.-

El artículo 119 prescribe que ninguna reforma de la Constitución
puede versar sobre la forma de Gobierno, que deberá ser siempre
civil, republicano, democrático y representativo. Las reformas de
la Constitución agrega el artículo 120 sólo pueden hacerse en la
forma que indica ella misma y que es la que ya hemos descrito, y
no puede jamás ser suspendida ni anulada por ningún Poder ni
autoridad, ni tampoco por aclamaciones populares. Esto tiene, en
todos los países, el valor de un simple voto, pues, como ya hemos
dicho, en muchos países se han implantado Constituciones que
no obstante disponer ellas mismas el método para su reforma,
o la imposibilidad de su reforma o desconocimiento, han caído
por la fuerza de circunstancias históricas superiores a todas las
previsiones humanas.
Las Constituciones no tienen sino un solo medio de asegurar
su perdurabilidad o la suavidad del proceso de su reforma, y este
medio es que consagren un sistema de gobierno moderado y
justo que represente Un compromiso leal entre todos los intereses
materiales y espirituales de la colectividad y permitan una forma
de gobernar que asegure hasta donde humanamente sea posible
el imperio de la justicia y el bienestar de los asociados, tanto en
su vida política como en sus actividades privadas.
Coordinación de las reformas constitucionales.- A diferencia

de lo que se hace en otros países, como los Estados Unidos, en nuestro
228
país y esto es también derecho consuetudinario cuya legitimidad

nadie discute, la Asamblea Nacional ha seguido la regla de coordinar
las reformas constitucionales. Esto es, cada vez que determinados
artículos han sido reformados, se incorporan en su sitio en el
articulado general y al hacerse públicas las reformas, se hacen aparecer
como formando parte de un solo cuerpo, que es siempre la integral
Constitución de la República. Por esto, muchos creen y dicen,
erróneamente, que la República ha tenido varias Constituciones,
cuando en realidad desde 1844 la Constitución es sólo una.
Historia de las reformas.- Ampliando lo que hemos dicho

al final del punto tercero, sobre la Constitución dominicana
y su historia, agregaremos ahora los siguientes detalles. La
Constitución se votó y proclamó en San Cristóbal el 6 de
Noviembre de 1844. Las sucesivas reformas se realizaron en
1854, 1858, 1865,1866,1868, 1872,1874,1875,1877,1878,
1879, 1880, 1881,1887,1896, 1907,1908,1924,1927,1929,
(dos veces en el mismo año), 1934, 1942, 1947, 1955, 1959,
1960 (dos veces en el mismo año), 1961, 1962, 1963, 1966,y
1994. En el año 1916, hubo un proyecto de reforma que se
publicó en forma de folleto, pero que no llegó a ser aprobado.
La Constitución de San Cristóbal estableció el sistema
bicamarista. En 1866, se adoptó el sistema unicamarista. En
1878, se restableció el sistema bicamarista. En 1880, volvió a
establecerse el sistema unicamarista. En 1908* se restauró el
sistema parlamentario sobre la base de dos Cámaras, que se ha
mantenido hasta la actualidad.
En total, la Constitución ha experimentado treinta y tres
reformas desde el año 1844.
En cuando a extensión, nuestra Carta Política Fundamental
tiende a la forma sintética. En efecto, en 1844 contenía 210
artículos y en la actualidad sólo tiene 124.
229
Las Asambleas se han efectuado siempre en la Capital de. la

República, con excepción de la de 1844, inicial que se reunió en
San Cristóbal, la de 1858 que laboró en Moca, la de 1908 que
efectuó sus trabajos en Santiago de los Caballeros y la de 1955
que se reunió nuevamente en San Cristóbal.
230
CAPÍTULO XXII
SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Y DE LOS DERECHOS ABSOLUTOS
SUMARIO: Garantía de la Constitución y de los Derechos

Absolutos.- Nulidad de las Leyes, Decretos, Reglamentos y
Actas Contrarias a la Constitución.- Diversos Sistemas para
hacer Efectiva esa Nulidad.- Nuestro sistema Constitucional
Actual.- La Inconstitucionalidad como Medio de Defensa
Judicial.- Declaración de la Asamblea Revisora del 8 de
Enero de 1942.- Sistema que Consagró.-
Garantía de la supremacía de la Constitución y de los

derechos absolutos.- Cada vez que un pueblo ha sostenido
una lucha para conquistar la instauración de un régimen
constitucional que limite el poder de las autoridades y garantice
el ejercicio de los derechos individuales fundamentales, lo ha
hecho en el entendido de que, una vez conquistado y establecido
ese régimen, bien sea por actos no escritos o por una convención
escrita, las asambleas y los funcionarios gobernantes quedarían
incapacitados para dictar nuevas medidas que excedieran de sus
atribuciones limitadas o que vulneraran los derechos adquiridos
como fundamentales por los asociados. De no ser así, las luchas
de los pueblos por un régimen constitucional serían vanas e
231
infructuosas y estéril el derramamiento copioso de sangre que en

no pocas ocasiones esas luchas han significado.
De ahí que el esfuerzo constitucionalista hayas sido siempre
completado con el establecimiento de algún sistema, de cualquier
clase que sea, mediante el que, cuando la imprudencia o la
ignorancia de los gobernantes los lleven a imponer disposiciones
que resulten contrarias a la Constitución, haya remedios o
recursos con los cuales se puedan corregir tales excesos y nulificar
concretamente y de modo eficaz las medidas dictadas.
Las medidas que pueden dictar los gobernantes en tal
sendero de exceso, se pueden clasificar en dos grupos bien
caracterizados. El uno, comprende las medidas, generalmente
de carácter político, que sólo indirectamente afectan a los
asociados en sus intereses familiares o patrimoniales, aunque
directamente lesionen sus prerrogativas como ciudadanos. El
otro grupo presenta caracteres inversos, y se trata de aquellas
que, aunque poco relacionadas con las prerrogativas cívicas, en
cambio constituyan desde que se votan una amenaza contra los
derechos individuales fundamentales, contra los derechos civiles,
familiares y patrimoniales, y se trasmutan, cuando llegan a
aplicarse, en un perjuicio concreto, de mayor o menor gravedad.
Nulidad de las Leyes, decretos, reglamentos y actos

contrarios a la Constitución.- De un modo explícito o
implícito, todas las Constituciones democráticas declaran nulas
las leyes, decretos, reglamentos y actos que sean contrarios a sus
disposiciones.
En lo que respecta a la Constitución Dominicana, ya
hemos dicho en el capítulo decimotercero que ella establece
este principio fundamental en su artículo 46. Es una nulidad,
de pleno derecho, a pesar de lo cual no se hace efectiva sino
cuando es pronunciada. En los párrafos que siguen trataremos
232
de explicar el sistema que, deducido de su historia, reconocen

nuestro derecho público y nuestra jurisprudencia positiva para:
hacer efectiva esa nulidad, así como veremos también por qué
tenemos que emplear los términos que acabamos de utilizar,
para fundamentar ese sistema.
Diversos sistemas para hacer efectiva esa nulidad.- Los

sistemas que existen para asegurar la constitucionalidad de
las medidas de los Poderes Públicos, son muy variados en sus
detalles, pero se pueden reducir fundamentalmente a dos, que
podemos llamar el sistema congresional o parlamentario y el
sistema judicial.
En el sistema congresional o parlamentario, que también
podemos llamar sistema europeo, por ser el que prevalece en
Europa, se niega autoridad a los tribunales para declarar la
inconstitucionalidad de los actos legislativos y administrativos.
Tal autoridad se reconoce o se reserva a los Congresos o
Parlamentos, y tiene explicación sobre todo en las naciones
de Constituciones flexibles, como Inglaterra, donde, como ya
hemos dicho, las leyes constitucionales y las leyes ordinarias no
se diferencian por el procedimiento de su elaboración, sino por
su contenido y alcance. Este sistema tiene una ventaja en cuanto
se refiere ajas leyes, a los actos que sólo lesionan el interés político
o cívico de los asociados, porque emanando el remedio de la
esfera congresional o parlamentaria, remedio que consiste en la
abrogación o modificación de la ley o acto de que se trate- queda
a salvo el principio de la separación de los poderes. Pero tiene la
enorme desventaja de que deja sin amparo efectivo el interés de
los asociados en lo concerniente a los derechos civiles, familiares
y patrimoniales, ya que se hace muy difícil que los Congresos
Parlamentos presten atención a los casos concretos eri que las
lesiones a esos derechos se producen, a menos que lleguen a
233
asumir un carácter escandaloso, capaz de crear una perturbación

de carácter social.
En el sistema judicial, propio del Derecho Público
Americano, la autoridad para impedir la aplicación de los actos
legislativos o administrativos contrarios a la Constitución,
se confiere explícitamente o se reconoce histórica e
implícitamente, a los órganos del poder judicial. Este sistema
tiene, inversamente, las ventajas y desventajas del sistema
congresional o europeo que ya hemos esbozado, -desventaja
en lo político, ventaja en lo patrimonial-, pero la ventaja es sin
comparación superior a la desventaja, por lo cual aún muchas
naciones europeas tienden a adoptarse, habiéndose hecho ya
algunos ensayos importantes, especialmente en España en 1931
a 1936, en la Constitución que rigió allí durante esos años. El
comienzo de este sistema en nuestro Continente se inició con
la Constitución de los Estados Unidos en 1787, cuyo articulo
tercero, en su Sección Segunda, declara que el Poder Judicial se
extiende a todos los casos, de derecho y de equidad, que surjan
con motivo de dicha Constitución. El sistema se afianzó en
los Estados Unidos cuando, en 1803, el Presidente de la Corte
Suprema John Marshall dijo en resumen en una sentencia de
alcance histórico, lo siguiente:
“Puesto que la Constitución tiene carácter de ley, debe ser
interpretada y aplicada por los jueces en los casos que surjan con
motivo de ella; puesto que es ley suprema, los jueces deben darle
preferencia sobre cualquiera otra ley”. (Véase Edward S. Corwin,
Universidad de Princetown, “La Constitución de EE. UU. y su
actual significado”. (1938).
Como veremos, es evidente que los autores de nuestra
Constitución de San Cristóbal en 1844, conocieron en todo su
alcance el sistema constitucional de los Estados Unidos y la obra
del eminente Marshall.
234
Nuestro sistema constitucional actual.- Antes de exponer

este sistema, es preciso hacer un poco de historia. Como ya hemos
dicho, los constituyentes de San Cristóbal adoptaron el sistema
norteamericano, basado en la Sección Segunda del Artículo Tres
y en la decisión de Marshall, en nombre de la Corte Suprema, de
1803, que estableció un principio que jamás fue desconocido en
lo adelante. El pensamiento de los constituyentes de San Cristóbal
tomó expresión en el artículo 125 de la Constitución de 1844.
Más tarde se reprodujo en el articulo 63 de la reforma de 1858.
Sus textos prescribían que los tribunales no aplicarían ninguna
ley contraria a la Constitución ni ningún reglamento o decreto
contrario a la ley. Era un texto concebido y redactado de manera
sencilla e irreprochable, que hace honor a quien lo presentó en
la Comisión Preparatoria, que probablemente fue Buenaventura
Báez, el más conocedor, entre aquellos constituyentes, de la
organización política de los Estados Unidos, a la cual profesaba
singular admiración. Desgraciadamente, hay pocos documentos
relacionados con los trabajos de esa histórica Asamblea.
En las reformas sucesivas, hasta 1908, no figuró ningún
texto expreso sobre inaplicación de las leyes inconstitucionales,
pero durante todo ese intervalo de cincuenta años, ningún
jurista dudó jamás de la capacidad de los tribunales para dejar
sin aplicación, en las controversias concretas que se sometieran
a su conocimiento y decisión en forma regular, las leyes que
fueran contrarias a la Carta Fundamental. El canon de la
Constitución de San Cristóbal al respecto se consideró siempre
como virtualmente vigente.
El principio volvió a ser consagrado, expresamente, aunque
en otra fraseología, en la reforma de 1908, pero de los trabajos
preparatorios de esa reforma se desprende que, al proponerse la
consagración del principio de un modo expreso no se entendía
con ello hacer una innovación fundamental, sino declarar
235
explícitamente lo que todo el mundo consideraba como un

canon consuetudinario de fuerza indiscutible.
En dicha reforma, se adoptó una fórmula más larga que la del
artículo 125 de la Constitución de San Cristóbal, pero en cierto
modo menos feliz, ya que hacía aparecer a la Suprema Corte
de Justicia, en cuya sección se incluyó el texto, como un tercer
grado de jurisdicción. La misma reforma de 1908, salvo para
algunas cuestiones, había dado a la Suprema Corte la posición
de un tribunal extraordinario para conocer principalmente los
recursos de casación.
La reforma constitucional de 1924 en esta materia fue
doblemente infortunada. Por una parte, dio al alegato de
inconstitucionalidad el carácter de un incidente paralizador
de la solución de los casos en la esfera de los jueces de fondo,
mientras la Suprema Corte de Justicia, por recurso especial,
decidiera acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad
de la ley de cuya aplicación se tratase. Por otra parte, el nuevo
texto, que figuraba en el artículo 61, inciso 5, dio capacidad a la
Suprema Corte de Justicia para declarar la inconstitucionalidad
de cualquier ley, cuando fuera apoderada por instancia directa
para tal fin por cualquier persona, aun cuando ésta no estuviera
envuelta en ninguna controversia judicial. Se erigió así a la
Suprema Corte en árbitro expeditivo de la legislación, como si
fuera un tribunal de garantías constitucionales. La intención fue
indudablemente honesta y revelaba altura cívica. Probablemente
fue la obra de los jurisconsultos que integraron, con otros no
juristas, la Comisión preparatoria en el seno de la Asamblea
Revisora, ya que el proyecto de reforma emanado del Congreso
no llegaba tan lejos. Tal vez desde un punto de vista teórico-
político, esa reforma sea defendible. Pero, desde el punto de
vista de nuestra historia y de nuestra psicología social y política,
resultaba excesivamente prematura.
236
El revuelo que causó una decisión judicial en 1926, al declarar

inconstitucional, mediante simple instancia, una ley sobre el
trabajo que ciertamente no violaba la Constitución, despertó el
interés de los juristas sobre esta cuestión constitucional.
Las reformas de 1927, 1929 y 1934, volvieron al sistema
de 1908, no perfecto quizás, pero cuya aplicación no había
producido de 1908 a 1924 ninguna dificultad grave.
En el año 1934, el Licenciado Hernán Cruz Ayala, en un
importante folleto intitulado “Estudio acerca de la competencia
de los tribunales dominicanos en materia de constitucionalidad”
al cual nos hemos referido en el punto primero, sugirió la
conveniencia de suprimir de la Constitución toda referencia
al recurso de inconstitucionalidad, por ser ello innecesario. El
fundamento de tal sugestión era, en síntesis, que la competencia
de los tribunales para inaplicar las leyes inconstitucionales era
un atributo inseparable de la naturaleza misma de la función
judicial. “Para aplicar la ley -decía entonces el Lic. Cruz Ayala-
es necesario cuando ocurran dudas, que se determine si está
o no viciada de nulidad por incompatibilidad con el pacto
fundamental. Y siendo esta decisión materia propia del juicio
entra en el núcleo propio de las funciones judiciales”. El Lic.
Cruz Ayala se apoyaba no tan sólo en razonamientos propios,
sino en la doctrina y la jurisprudencia de los Estados Unidos
cuna del sistema.
En abril y mayo de 1941, estuvo en nuestro país el Doctor
Gordon Ireland, profesor de derecho en Boston, quien dictó
en nuestra Universidad un cursillo de Derecho Constitucional
Americano Comparado, que poco después fue publicado en
un opúsculo de 117 páginas, llenas de substancia y sabiduría.
Contiene muchas consideraciones interesantes sobre el régimen
constitucional dominicano. El Doctor Ireland compartió la
idea fundamental del Lic. Cruz Ayala, aunque discrepó de él en
237
cuanto a que la decisión de la inconstitucionalidad de las leyes

era necesariamente cuestión propia de las funciones judiciales.
Afirmó que este reconocimiento, en los Estados Unidos, se fijó por
que todos los norteamericanos apoyaron la decisión de Marshall,
pero que esta decisión habría podido ser contraria quedando con
la importante prerrogativa del Congreso o el Poder Ejecutivo, o
confiriéndose a otros organismos o,, funcionarios.
Nuestra opinión se inclina en favor de la tesis del Lic. Cruz
Ayala en su totalidad, porque, como hace notar Corwin en: su
obra ya citada, siendo tan sintética y meticulosa en sus términos
la Constitución de los Estados Unidos sus disposiciones en la
famosa Sección Segunda del Artículo Tercero, según la cual,
como hemos dicho, el Poder Judicial se extiende a todos los
casos, de derecho y de equidad, que surjan con motivo de la
Constitución, deben ser interpretadas en todo su vasto alcance.
Habría estado viciado de arbitrariedad y desconocimiento de la
Constitución, cualquier sistema que se hubiera imaginado para
atribuir la prerrogativa a otro cuerpo o autoridad que no fuera la
jurisdicción judicial.
En la reforma constitucional de 1942, se eliminó toda
referencia expresa al recurso inconstitucional, con lo cual la
sugestión de 1934 del Lic. Hernán Cruz Ayala resultó acogida;
La Asamblea Revisora de ese año fue presidida por el Lic. Julio
Ortega Frier, uno de nuestros más prominentes jurisconsultos y
un patriota de mentalidad constructiva, quien era profundamente
versado en el derecho público de los Estados Unidos (1891- 1953).
En conclusión, nuestro sistema constitucional actual
sobre la inaplicación de las leyes inconstitucionales, ha venido
a ser igual que el reconocido y vigente en los Estados Unidos,
lo que se justifica por la circunstancia de que ambos sistemas
constitucionales se inspiran en una misma concepción de la
teoría política.
238
La inconstitucionalidad como medio de defensa

judicial, Declaración de la Asamblea Revisora del 8 de
enero de 1942.- Sistema que consagró.- Lo dicho significa
que la alegación de la inconstitucionalidad representaba entre
nosotros, desde 1844 hasta 1924, un simple medio de defensa
judicial, atendible por cualquier tribunal y no ya sólo por la
Suprema Corte de Justicia, cuando quien lo presente, en casos
concretos y delimitados a su propia órbita, tenga calidad legítima
e interés cierto. Para terminar este capítulo, reproduciremos
textualmente a continuación, la exposición de motivos de la
Comisión General de la Asamblea Revista de 1942, acerca de
la supresión del inciso 5 del artículo.61 que, en la Constitución
de 1934 se refería al recurso de inconstitucionalidad. Ese
histórico documento no sólo apoya lo dicho en este capítulo de
las presentes Notas, sino que, por su carácter oficial, constituye
una fuente inequívoca para la inteligencia del sistema que regía
entre nosotros. Dicha exposición dice así (las itálicas son del
autor):
“La Comisión General se Inclinaba a recomendar el texto
del inciso 5 del artículo 61 de la Constitución vigente que
ha pasado a ser el inciso 4 del mismo artículo del proyecto
de reformas, sin la cláusula que este agrega, en razón de que
nuestra Suprema Corte de Justicia, a pesar de las deficiencias
del aludido texto, ha venido construyendo lentamente la
interpretación que tiende a vincular, de una manera indivisible,
el juicio de la constitucionalidad al juicio sobre el fondo. En el
caso Manuel Fernández González, fallado el 8 de noviembre de
1940 (Bol. S. C. J. 1940, 644) la Suprema Corte de Justicia no
tuvo inconveniente alguno en unir al recurso de casación sobre
el fondo una instancia de constitucionalidad que el recurrente
estimó oportunamente formular separadamente ante la misma
Corte de Justicia y falló ambas instancias conjuntamente: lo que
239
demuestra que estas dos materias son de una misma naturaleza y

que están destinadas a ser decididas por un mismo fallo.
No hay propiamente recurso de constitucionalidad. El vicio
de inconstitucionalidad de una ley, decreto, reglamento o acto
cualquier es un simple alegato de las partes, en función de las
pretensiones formuladas y para decidir si ellas son justas o no
justas.
Si nuestra Suprema Corte de Justicia tuviese la atribución
política de enjuiciar la ley, el decreto, la resolución o el
reglamento, de una manera general, para aniquilarlo por
un solo; acto de autoridad, la existencia de un recurso de
constitucionalidad quedaría justificado. La Suprema Corte de
Justicia seria entonces, en esa función particular, un Tribunal
de Garantías Constitucionales, un organismo en cierto sentido
superior a los demás poderes del Estado, ya que en él quedaría
depositada la extraordinaria facultad de dictar a todos los demás
Poderes la significación real de los preceptos constitucionales.
Pero el Poder Judicial, en nuestra organización política, tiene una
función más limitada, más concreta: se contrae esencialmente a
dirimir los litigios que se susciten entre partes. El juez jamás
juzga la ley; la aplica tal cual es. Pero cuando hay diversas reglas
jurídicas en conflicto está obligado a solucionar ese conflicto de
alguna manera, porque le es imposible imponer ordenaciones
contradictorias; cuando esas reglas emanan de autoridades
distintas, obedecerá a la de mayor jerarquía. Por eso se explica
que atienda antes al canon constitucional que a una ley del.
Congreso. Pero esta decisión no es general ni absoluta. Aún
después de pronunciado el fallo, el debate jurídico continúa
abierto. En teoría, la controversia puede reproducirse ante
los tribunales indefinidamente, pero en la práctica cesa por
completo1 cuando la deliberación manifestada en todas las
formas democráticas, revela la evidencia de la verdad jurídica.
240
La ley inconstitucional no cae por un acto de autoridad de la

Suprema Corte de Justicia, sino por el desprestigio que resulta
de la comprobación inequívoca del vicio que la afecta. Este
procedimiento carece de la certidumbre y rapidez que desearían
quienes piensan en la necesidad de la institución de un tribunal
de Garantías Constitucionales, pero la experiencia jurídica se
pronuncia en favor de nuestro sistema como el más prudente y
el más adecuado a la naturaleza humana.
El examen de la constitucionalidad de las leyes, decretos,
resoluciones y reglamentos en todos los casos que sean materia
de controversia entre partes, no es una cuestión que compete
exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia y no hace falta
que una disposición expresa de nuestra Ley Substantiva, como la
del artículo 61 de la Constitución, declare que la última decisión
sobre este capítulo corresponde a la Suprema Corte de Justicia,
puesto que, siendo inseparable del juicio de la contestación
promovida entre las partes, la ultimidad de ese fallo resulta del
hecho de encontrarse dicha Corte en el puesto más elevado de la
jerarquía judicial, sea que juzgue por sí misma el fondo o que se
limite a ejercer funciones de casación.
La Comisión General en consecuencia, recomienda la
supresión completa del inciso 5 del artículo 61 de la Constitución
y el inciso 4 del mismo artículo del proyecto de reformas, que
le corresponde, pero a fin de que esa supresión no pueda
dar lugar a dudas acerca de la competencia incuestionable
de nuestros tribunales para examinar el pedimento de
inconstitucionalidad, propone además que, al votar esa
supresión, la Asamblea Revisora haga la siguiente declaración
de principios: 1ro. No existe ningún recurso encaminado a
declarar, de una manea general, que una ley, un decreto, una
resolución, un reglamento o una disposición cualquiera de la
autoridad es contraria a la constitución: 2do. El examen de la
241
constitucionalidad de las leyes, decretos, resoluciones, reglamentos

y actos de cualquier naturaleza puede promoverse como simple
alegato en toda controversia entre partes, de cualquier estado
de causa, o hacerse de oficio por el juez apoderado del litigio,
en razón de que ese examen es necesario para que el juez pueda
decidir la contestación conforme a derecho y en ejecución de
la disposición expresa del artículo 40 de la Constitución del
Estado”.
A la importante declaración transcrita, sólo tenemos que
agregar lo siguiente: que ella fue aprobada por la Asamblea
Revisora de 1942, en vista de que dicha Asamblea acogió la
recomendación de la Comisión General para la supresión del
texto de 1934; que la declaración justificó la omisión del recurso
de inconstitucionalidad por falta de necesidad en las reformas
posteriores a 1858 y anteriores a 1908, periodo en el cual, según’
hemos puntualizado, imperó virtualmente el principio del
artículo 125 de la Constitución de San Cristóbal; y en fin, como
cuestión más importante, que aunque la declaración transcrita
sólo creyó indispensable referirse a los casos de litigio entre
partes, todo el mundo conviene en que la inaplicación de las
leyes y otras medidas inconstitucionales debe ocurrir en todos
los casos que se ventilen en los tribunales judiciales, sean ellos
civiles, comerciales, penales, administrativos o de cualquier otra
naturaleza.
Por lo que hemos dicho en este párrafo, puede advertirse
que, si bien el sistema consagrado por la Asamblea Revisora
de 1942 para proteger las leyes y otros actos contra la-
inconstitucionalidad se apoya en cierto modo en el principio
amplio formulado en el artículo 46, en realidad ese sistema se
desvía un tanto de dicho texto, puesto que los tribunales jamás
pueden declarar nula una ley; sólo pueden dejar de aplicarla en
casos concretos y sólo por lo que interese a esos casos. De ahí que
242
hiciéramos tanto elogio al artículo 125 de la Constitución de

San Cristóbal, cuya redacción nunca debió hacerse abandonado.
Tal vez en el futuro se armonicen mejor el sistema que tenemos
con el artículo 46 de la Constitución mediante alguna prudente
reforma de éste.
Para terminar añadiremos que la reforma constitucional dé
1994 confirió competencia a la Suprema Corte de Justicia para
conocer por apoderamiento directo de la constitucionalidad de las
leyes, a instancias del Poder Ejecutivo, de uno de los Presidentes
de las Cámaras del Congreso Nacional o de una parte interesada,
como ya pudimos observar en páginas anteriores.
243
APÉNDICE
EL ESTADO CONTEMPORÁNEO Y LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
SUMARIO: El Estado y su concepción moderna.- Papel del

Estado en el Proceso del desarrollo. La Administración para
el Desarrollo.- Reforma Administrativa para el Desarrollo.
Base constitucional de la Administración para el Desarrollo.
EL ESTADO Y SU CONCEPCIÓN MODERNA
La característica fundamental del Estado moderno reside

en la complejidad, variedad y amplitud de las atribuciones que
conforman la estructura del gobierno. El principio de la división
del trabajo estatal ha tenido resonante vigencia ante el crecimiento
de sus fines y facultades y de los servicios que tiene a su cargo.
La concepción que limitaba la intervención del Estado
y por ende reducía su campo de acción a las actividades de
seguridad pública y al mantenimiento del orden institucional,
ha sido desplazada por la doctrina del Estado social de derecho,
en sustitución de la vieja teoría del Estado gendarme o policial.
Es así como se advierten en la evolución del Estado de
Derecho moderno diferentes doctrinas que justifican las bases
245
jurídico-políticas de sus relaciones con el conglomerado social

que políticamente encarna: la individualista, la socialista y la
intervencionista.
La primera preconiza la postura abstencionista que
hace aparecer la concepción del Estado gendarme o policial
como condición para que puedan desarrollarse libremente las
actividades económicas y sociales, excluyendo toda participación
estatal y que da origen a la conocida teoría del laissez-faire,
laissez- passer.
La noción del Estado Providencia es una concepción de la
doctrina socialista que, al decir del Lic. Manuel de Jesús Troncoso
de la Concha, “se caracteriza por la limitación del fin y la libertad
del individuo, los cuales reputa contrarios a los fines colectivos
y que considera al Estado en el deber de sobreponer el elemento
común a las aspiraciones individuales, asegurando por todos los
medios a su alcance el bienestar social”. Esta doctrina justifica
desde el punto de vista económico y social, la nacionalización
por el Estado de los medios de producción.
Como una escuela ecléctica, surge el intervencionismo
estatal, como postura intermedia que como bien apunta el
administrativista español, Fernando Garrido Falla, “...es la
consecuencia de las sucesivas correcciones que las evidencias
de la realidad han ido imponiendo al Estado abstencionista y
liberal del siglo XIX. El intervencionismo, pues, admite grado:
un intervencionismo muy acentuado puede ser socialista,
mientras que el liberalismo no es sino la escasez de medidas
interventoras.”.
Agrega el reputado autor español, que “el interés público no
sólo justifica la actuación administrativa por vía de coacción o de
fomento, sino que puede exigir que la administración aparezca
como titular de una actividad fundamentalmente consistente en
proporcionar bienes y servicios a los administrados”.
246
Existe una tendencia que aun cuando reconoce el carácter

negativo del enfoque abstencionista del Estado, propugna una
intervención supletoria del Estado, llenando los vacíos del sector
privado.
A partir de la primera mitad del siglo XIX hasta nuestros
días, el incremento de esta actividad participativa y orientadora
del Estado en los procesos económicos y sociales ha sido
impresionante, lo cual ha dado a la administración pública
un enfoque diferente, vinculado internamente al desarrollo
nacional.
El Estado latinoamericano se ha desarrollado en las últimas
décadas dentro de este marco conceptual influido por los
grandes problemas socio-económicos que aquejan a nuestros
pueblos.
La configuración constitucional de algunos países ha
institucionalizado el desarrollo económico y social como
responsabilidad del Estado. Venezuela así lo concibe de su carta
sustantiva.
Sobre este aspecto y con relación al caso dominicano, se
ha pronunciado el Dr. Guillermo Quiñones Hernández en su
trabajo “Bases Jurídicas de la Administración para el Desarrollo”:
“Nuestra Constitución no señala como objetivo básico
y fundamental del Estado el procurar el desarrollo político,
económico y social del país, sino en forma muy general,
incompleta y dispersa”.
“Sin embargo, amerita un comentario en este orden de
ideas, la disposición contenida en su Art. 8, la cual podría, a
fuerza de estirarla mucho, interpretarse en el sentido de una
declaración de orientar las actividades del Estado hacia esa meta.
“Su texto dice así:
“Se reconoce como finalidad principal del Estado, la
protección efectiva de los derechos de la persona humana, y el
247
mantenimiento de los medios que le permitan perfeccionarse

progresivamente dentro de un orden de libertad individual y
de justicia social, compatible con el orden público, el bienestar
general y los derechos de todos”.
Agrega el Dr. Quiñones, “Ahora bien, resulta curioso
observar que sí aparece un pronunciamiento formal y claro en
relación con nuestra zona fronteriza, vertido en el Artículo 7,
que consagra: “Es de supremo y permanente interés nacional el
desarrollo económico y social del territorio de la República a lo
largo de la línea fronteriza, así como la difusión de la cultura y la
tradición religiosa del pueblo dominicano”.
En opinión del citado autor, “antes de hacer una declaración
parcial como la citada, debió hacerse un pronunciamiento de
tipo general, que estableciera formalmente un objetivo supremo
y permanente del Estado, el logro del desarrollo integral del
país y enmarcar dentro de ese objetivo amplio, con carácter
prioritario, el desarrollo de la región fronteriza, que por razones
históricas, cuya valoración y análisis no corresponden al ámbito
de este trabajo, ha sido siempre motivo de gran preocupación
para el Gobierno Nacional”.
Compartimos a plenitud las observaciones del Dr.
Quiñones Hernández y las mismas deberían ser tomadas en
consideración para la próxima Asamblea Constituyente, para
dejar articulado el precepto constitucional con los objetivos
trazados en los planes de desarrollo oficiales, dirigidos hacia la
redención del hombre marginado a través de un robustecimiento
de la economía y una más prolifera redistribución del
ingreso, evitando así un patrón de desarrollo que tienda a la
concentración de la riqueza.
248
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL PROCESO DE

DESARROLLO
La humanidad vive uno de los momentos más cruciales

de su historia ante lo agudos problemas económicos, sociales,
políticos, culturales, educativos y demográficos por los cuales
están atravesando los pueblos insuficientemente desarrollados, y
que impiden el logro del bienestar colectivo a que tienen derecho.
América Latina, llamada el continente de la esperanza,
afronta agudos problemas de múltiples consecuencias para la
vida de sus habitantes.
A partir de 1920, Hispanoamérica experimentó un acelerado
incremento de población, alcanzando, durante décadas tasas
mucho mayores que las de otras regiones. Ello produjo una
explosión demográfica de tal magnitud, que su población de 87
millones en 1920 se había triplicado en 1970, alcanzando los
280 millones.
Los datos existentes en América latina permiten establecer
que durante las últimas dos décadas, la región se ha manifestado
“incompetente” para poder dar respuesta adecuada al reto
demográfico; se ha producido un gran desperdicio de su potencial
productivo humano, lo que el economista Raúl Prebisch ha
calificado como deformación estructural de la fuerza de trabajo.
Asimismo se ha indicado que “una de las principales barreras
al funcionamiento eficiente de las estructuras económicas
latinoamericanas, es la distribución del ingreso con desigualdades
mucho mayores que las de países desarrollados”.
Otros de los problemas que padece América Latina es
el derivado de su débil posición en el sistema económico
mundial, debido, “a una participación relativamente baja y
persistentemente decreciente en el total del comercio y al escaso
grado de diversificación de las exportaciones”.
249
A ello se agrega que “ la problemática científica y tecnológica

aparece como uno de los grandes cuellos de botella que ha
enfrentado la región en los últimos 20 años. En un sistema
económico mundial donde la tecnología tiene una gravitación
central y creciente y define aspectos sustanciales de las relaciones
económicas internacionales, América Latina ha permanecido
casi al margen de la generación tecnológica. Se ha estimado que
el 90% de la tecnología que consume es importada”.
“Características especiales de desenvolvimiento económico
en América Latina en estas dos últimas décadas contribuyeron
a agudizar el fenómeno de la heterogeneidad estructural. Se ha
llamado así a la coexistencia, en los diversos países, de zonas
de muy diferente desarrollo económico. Las insuficiencias
económicas no aparecen generalizadas así en las estructuras
económicas, sino que surgen con acentuaciones e incluso
disimilitudes importantes en cuanto a su naturaleza en un
mismo país y aun en sus divisiones territoriales internas de los
diversos países”.
Ante este cuadro desalentador que nos ofrece magistralmente
el Dr. José María Jácome, en una ponencia presentada en
México en 1974 con el título “Aspectos de la Evolución de la
Administración Pública en los Países en Vías de Desarrollo”,
en el XVI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas,
surge la interrogante: ¿Podrán nuestros países dirigir sus esfuerzos
hacia el desarrollo nacional sin la participación del Estado?
Esta interrogante es contestada con acierto por el Dr. Alian
R. Brewer-Carías, en su monografía: “Reforma Administrativa y
Desarrollo Económico y Social en Venezuela”, al expresar:
“Ante todo es necesario convenir en lo inútil que resulta
hoy por hoy, la comparación que muchas veces se ha querido
realizar entre el proceso de desarrollo al cual deben incorporarse
de inmediato los países sub-desarrollados y el proceso de
250
desarrollo que siguieron los países occidentales muy adelantados

o desarrollados. Esa comparación no podría dar ninguna luz
sobre el papel del Estado en la promoción del desarrollo de
estos países del tercer mundo. En efecto, en los países altamente
industrializados del mundo actual, el proceso de desarrollo se
llevó a cabo durante un larguísimo período fundamentalmente
guiado por propietarios y empresarios privados. En dichos países
y en dicho período tuvo un ámbito muy restringido la actuación
del Estado, limitándose sus medidas a resguardar el orden entre
las fuerzas económicas y, excepcionalmente, a proporcionar
ciertas facilidades de infraestructura como en el campo de los
transportes. El proceso de dichos países, no tuvo ni siguió un
ritmo regular, sino que se interrumpió por trastornos y crisis.
En muchos casos, el proceso se realizó a cosía de bastante
energía desperdiciada, por lo que dicho proceso de desarrollo
ha sido calificado justamente como un largo proceso de prueba
y error; proceso que no podrían soportar hoy los países sub-
desarrollados... El desarrollo, en nuestros países, no puede ser un
producto espontáneo, logrado mediante un proceso natural, no
controlado más que por las solas fuerzas del mercado; muy por
el contrario, tiene que ser un proceso provocado y dirigido, un
proceso, en definitiva, planificado, y el Estado es el único ente
con poder y posibilidades reales para provocar, dirigir y planificar
ese proceso acelerado. Por ello, en el proceso de desarrollo al
cual deben incorporarse todos los países latinoamericanos, el
papel del Estado tiene que ser un papel preponderante, pues el
desarrollo en ellos no puede efectuarse rápidamente, sino por
medio de la planificación, único sistema que abre posibilidades
reales de expansión y modernización rápidas”.
El Dr. Brewer-Carías fundamenta los comentarios que
preceden en la experiencia venezolana, donde el Estado
interviene en la economía y en la dirección del proceso de
251
desarrollo económico de una manera directa, sin menoscabar

la participación o derecho del sector privado de colaborar en
el proceso de desarrollo de ese país. En una nación con las
riquezas naturales de Venezuela, el Estado tiene que tomar
una participación directa y activa en la dirección del proceso
de desarrollo económico. Es la experiencia venezolana, en este
aspecto, de las más halagadoras de todo el panorama de América
Latina.
Ante éste y otros precedentes, ¿Cuál seria entonces la
situación de la República Dominicana? ¿Cuál es el rol que le
corresponde al Estado dominicano en el proceso de desarrollo
Nacional?
En primer término, hay que señalar que la República
Dominicana, como país insuficientemente desarrollado, es un
país de una economía pobre y debilitada; sin embargo, tiene una
connotación económica singular. El Estado dominicano, como
heredero de los bienes del dictador que usufructuó el poder
por más de tres décadas, participa en un porcentaje elevado en
la producción de bienes y servicios siendo uno de los mayores
empresarios de la nación.
Por otra parte, el mismo Estado dominicano, a partir de
la década del 40, proyecta una serie de actividades de carácter
financiero, y de producción de bienes y servicios de utilidad
pública. Estas connotaciones orientadoras, obligan al Estado
dominicano a participar de una manera dinámica, promotora y
de dirección en el proceso de desarrollo nacional. Es el Estado
dominicano el organismo político-jurídico más autorizado para
promover, planificar y ejecutar el proceso de desarrollo nacional.
Ahora bien, esta planificación del proceso de desarrollo
nacional, para institucionalizar y viabilizar todos los sectores
de nuestra economía, debe consagrarse en la carta sustantiva
del Estado, tal como sucedió en Colombia en la reforma
252
constitucional de 1968, al decir de Pedro Pablo Morcillo en

su monografía “Lecciones del Proceso de Actualización de la
Administración Pública en Colombia”, publicada por la Revista
Latinoamericana de Administración Pública en agosto de 1975.
Hoy día la planificación es uno de los instrumentos
más eficaces del desarrollo. Los países que han logrado un
desarrollo armónico, en sus primeras acciones de gobierno
institucionalizaron la planificación. En la República Dominicana,
como en otros países de América Latina, resultaría conveniente
institucionalizar constitucionalmente la responsabilidad
del Estado en la planificación y dirección de todo el proceso
de desarrollo nacional. Pero no planificarlo de una manera
exclusivista, sino participativa, donde intervengan todos los
sectores de la economía y de la administración pública.
El logro del desarrollo nacional no es tarea privativa del
Gobierno. En la ejecución de sus planes y programas están
envueltos todos los ciudadanos de la nación. Compete, pues, a
la empresa privada y a la comunidad en general jugar un papel
determinante en el planeamiento y la ejecución del proceso de
desarrollo exigido por la nación.
LA ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO
Los países del tercer mundo han enfrentado el reto del

desarrollo integral en busca de procurar el bienestar colectivo
de la sociedad contemporánea. No obstante, la historia de los
planes de desarrollo en Latinoamérica, a nivel del sector público,
ha sido en muchos casos una historia de fracasos, siendo uno de
los factores que más ha contribuido a ese fracaso la incapacidad
del aparato administrativo del Estado para planificar y ejecutar
planes integrales de desarrollo.
253
El desarrollo integral ha sido concebido, según Wilburg

Jiménez Castro en su obra “Administración Pública para
el desarrollo Integral”,, como el proceso deliberado de
transformación y progreso a través de factores educativos,
políticos, socioculturales, económicos y morales, que hacen que
cada hombre, comunidad y país se transforme y mejore y pase de
una etapa particular a otra más elevada, en términos de dignidad
y convivencia humana”.
En los países insuficientemente desarrollados, ese proceso,
de desarrollo integral, cabe reiterar, debe ser responsabilidad
principal del Estado en su moderna concepción jurídico-
administrativa y para llevarlo a cabo de manera racional y
científica debe responder a un ponderado plan de desarrollo
nacional, puesto que la planificación es imprescindible para
acelerar el cambio de los niveles económicos, educativos, socio-
culturales y políticos hacia otros de mayor bienestar.
De ahí el vínculo entre la planificación económica y la
administrativa para que las metas del desarrollo puedan lograrse
de forma consciente, coherente y equilibrada. Surge entonces
la necesidad de adecuar la maquinaria administrativa estatal
al desarrollo y, como consecuencia, la administración para el
desarrollo.
Inmediatamente emerge la interrogante ¿Qué es
Administración Pública para el Desarrollo, y cuáles son las
características que la distinguen de la Administración Pública
tradicional?.
Jiménez Castro, al enfocar el tema “Administración para
el Desarrollo” en su obra antes citada, pondera la necesidad de
determinar si la expresión define un contenido preciso o por
el contrario representa una terminología de moda en el argot
administrativo contemporáneo por su uso constante en los
programas de desarrollo. También se formula la interrogante
254
de si existe más de un concepto de administración pública

como resultado de las “variaciones en las condiciones políticas,
socioculturales, y morales, dentro de los patrones culturales
que cambian también según la nacionalidad y la idiosincrasia
de los países; si las diferencias son consecuencias de la etapa
a nivel de desarrollo que el país tiene; si son diferencias más
de naturaleza cuantitativa que cualitativa o la inversa; si por el
contrario, es una forma para concebir a la administración de la
transformación y del progreso, en ambos sentidos, en cuyo caso
todas las administraciones públicas serían de desarrollo”.
El mismo autor, para contestar las alusiones precedentes,
cita a Irving Swerdlow, quien expresa: “el término administración
para el desarrollo” se ha convertido en una expresión de moda.
Es usado para añadir un toque de sofisticación a la designación
menos sonora de administración publica. Pero al igual que
muchas otras expresiones, que tienen colorido, es algo artificial,
su significado está inexplorado, es decepcionantemente vago
y está en peligro de convertirse en una expresión imprecisa de
buena administración pública, que no agrega nada al vocabulario
profesional o al pensamiento que existe de los problemas de la
Administración Pública”.
En América Latina, a partir de la Carta de Punta del
Este, se instituyeron estructuras jurídico-administrativas,
sistemas y procedimientos altamente sofisticados, en ocasiones
trasplantados de países más avanzados, para así tratar de crear
una administración pública para el desarrollo. Los resultados
en la mayoría de los casos fueron negativos, puesto que ese
ordenamiento institucional no respondía a las condiciones socio-
culturales, económicas y políticas del país donde se pretendió
implantarlo.
Apunta el citado autor Swerdlow, que el rol del gobierno
en su acción para promover, orientar y alcanzar el desarrollo,
255
puede manifestarse “sustancialmente diferente del que tiene éste

en los países más desarrollados; y que las actividades que realizan
los funcionarios públicos de uno y de otro patrón, así como su
desempeño, pueden ser total o suficientemente distintos”.
Acertadamente señala el destacado administrativista
centroamericano, Jiménez Castro, “que para que el concepto
de administración pública para el desarrollo no pierda su
colorido, no sea artificial, signifique algo, sea preciso y
caracterice a la Administración Pública, se necesita un esfuerzo
de sistematización. Al acuñar el término de administración
para el desarrollo lo que se pretendió fue hacer un esfuerzo
para vincular la administración pública con los problemas
y soluciones del desarrollo, es decir, que éste deje de ser un
obstáculo y se convierta en un instrumento eficaz para sus
fines”.
Administración Pública para el desarrollo es, al decir de
Jiménez Castro “el conjunto de aptitudes y actitudes humanas;
de procesos y procedimientos administrativos; y de sistemas y
estructuras institucionalizados que sirven para el proceso de
transformación y de progreso a través de factores educativos,
políticos y socio-culturales, económicos y morales de cada
hombre y de cada país, de suerte que cada individuo, pueblo
y país se eleve de una etapa superable a otra más elevada, en
términos de satisfacciones para todos ellos”.
De esta concepción se desprende que la administración
pública para el desarrollo integral requiere una transformación
de las estructuras, sistemas y procedimientos del aparato
burocrático del Estado, para adecuarlo a las necesidades que se
derivan del proceso de desarrollo nacional.
Este proceso de transformación deberá orientar la
institucionalización de la administración pública de los países en
vías de desarrollo, rescatando sus valores éticos para así convertir
256
el servicio público en un campo de ejercicio profesional y técnico

de alto prestigio social.
La adecuada organización y selección de los recursos
humanos de la administración pública para el desarrollo,
serán los factores más decisivos para que ésta pueda servir de
instrumento en el logro de las metas del desarrollo y pueda
cumplir su responsabilidad fundamental en la función que le
corresponde al Estado.
La distinción entre la administración pública tradicional y
la administración para el desarrollo radica, de acuerdo a criterios
externados por la Unión Panamericana en la monografía
“Progreso de la Administración para el Desarrollo en América
Latina”, en que ésta supone un cambio de actitud que “hace del
sector público un ente dinámico no preocupado solamente de
mantener el equilibrio social y el orden político-institucional,
sino dedicado más bien a orientar y estimular, y promover el
desarrollo y a ordenar las reformas indispensables a este fin.
La constitución de problemas con que va a enfrentarse el
aparato administrativo tiene por tanto, una dimensión, calidad
y magnitud nuevas, comparadas con las que caracterizan la
administración tradicional”.
La concepción de administración pública tradicional, ante
el rol preponderante del Estado en el proceso de desarrollo, que
va desde el diagnóstico y formulación del plan hasta su estrategia
de ejecución, debe dar paso a un esquema de administración
pública adecuado para acometer las difíciles tareas del desarrollo.
Ahora bien, el éxito de la administración pública para el
desarrollo dependerá en gran medida de la coordinación de los
planes de desarrollo, que en Latinoamérica tradicionalmente
corresponde al titular del Poder Ejecutivo al punto de que en
países como Colombia, la iniciativa legislativa para asuntos de
planes de reforma de la administración pública sólo compete al
257
Presidente de la República, según lo establece la modificación

introducida en la citada reforma constitucional de 1968.
REFORMA ADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO
Hoy día, donde el Estado juega el papel de principal promotor

y ejecutor de los programas de crecimiento socioeconómico, la
eficiencia de la administración pública está considerada como
un factor determinante para lograr el desarrollo nacional. En
tal sentido, los gobiernos de los países en vías de desarrollo han
reconocido la urgente necesidad de estructurar la administración
estatal sobre bases científicas.
De ahí el nacimiento de los programas de reforma
administrativa en el sector público. Hay consenso general en que
la reforma de la maquinaria gubernamental no debe emprenderse
desde el punto de vista de la administración tradicionalista del
estado, sino bajo el moderno concepto de administración para el
desarrollo que procure el mejoramiento de la organización y de sus
sistemas y procedimientos para producir un cambio de conducta
y . actitudes en el personal público que facilite la ejecución de
los planes del desarrollo nacional. Este proceso de reforma
necesariamente deberá enmarcarse dentro de la planificación
integral del sector oficial, para así convertir la administración
pública en un eficiente instrumento de desarrollo.
Existe unidad de criterios entre administrativistas,
economistas y planificadores, de que para que el proceso de
planificación económica y social sea exitoso y viable, debe
estar acompañado de programas de reforma administrativa de
las estructuras, sistemas y procedimientos de la administración
pública y de mejoramiento de la situación de los servidores del
Estado.
258
Resulta evidente, pues, que al enfocar el aspecto de reforma

administrativa, necesariamente hay que referirse al proceso de
desarrollo nacional, por cuanto la reforma tiene un objetivo
ligado a la planificación administrativa, definida como “un
proceso permanente por medio del cual se establecen objetivos
administrativos a alcanzar en un período determinado por medio
de política, planes y empleo eficiente de los recursos existentes para
conseguir un cambio de un nivel administrativo a otros mejores”.
En la actualidad, la reforma administrativa se encuentra
vinculada al sistema nacional de la planificación del sector
público dominicano. El Secretariado Técnico de la Presidencia,
como órgano de asesoría presidencial, tiene la responsabilidad
de integrar y armonizar los procesos de planificación económica
y administrativa, de acuerdo con las disposiciones y filosofía
de la Ley No. 55, del 26 de noviembre de 1965. Esta ley crea,
además el departamento oficial encargado de promover la
racionalización de la administración pública, la Oficina Nacional
de Administración y Personal (ONAP).
En México, aun cuando no responde al mismo esquema,
existe una coordinación estrecha entre el organismo estatal de
planificación y la oficina de coordinación administrativa de la
Presidencia, que tiene la responsabilidad de orientar todo el
proceso de reforma administrativa en el sector público. Además,
en el proyecto del presupuesto público mexicano, que es el
reflejo financiero de la planificación, se programan y viabilizan
las reformas administrativas y los cambios necesarios para la
ejecución de los planes de desarrollo contemplados en dicho
documento. Es esta una interesante novedad de integración y
coordinación de los procesos de planificación, presupuesto y
reforma administrativa.
La reforma administrativa debe, pues, obedecer a un adecuado
planeamiento donde se enfoque globalmente la administración
259
pública, se definan y coordinen los programas de modernización

administrativa, con indicación de propósitos, políticas de acción,
recursos, períodos de ejecución, determinación de prioridades y
sistemas y métodos de trabajo.
De esta reforma se ha venido hablando en América Latina
durante las últimas décadas, sin que hasta hoy se haya definido,
con criterio universal, cuál podría ser la metodología a seguirse y
su proyección; salvo en México y Venezuela, principalmente, es
decir, cómo realizar la reforma y cuál sería su alcance. Se impone,
por lo tanto, distinguir, en el proceso de reforma, dos enfoques:
el macro-administrativo y el micro-administrativo.
En el enfoque macro-administrativo se persigue realizar un
estudio y diagnostico general de las estructuras y sistemas vigentes
en la administración pública, con la finalidad de racionalizarla
y adaptar al proceso de desarrollo sus sistemas de planificación,
presupuesto, estadísticas, compras y suministros, contabilidad,
personal y de control de la legalidad de los actos administrativos.
Todo ello concluirá con la adopción de las recomendaciones
de reforma y la preparación de los proyectos de legislación y
reglamentos correspondientes, entre los cuales podrían surgir
los referentes a la organización en sí de la Rama Ejecutiva del
Gobierno, de las instituciones autónomas del sector público, de
las empresas propiedad del Estado y el estatuto de servicio civil.
El enfoque micro-administrativo abarca el estudio de los
procedimientos en la administración pública y el análisis de
las diferentes tramitaciones y sistemas de archivos y manejo de
documentos. Se procura dotar a la maquinaria de gobierno de
procedimientos ágiles y simplificados y de eficientes técnicas de
trámite y archivo de documentos.
El alcance de la reforma administrativa no debe
circunscribirse a la Rama Ejecutiva del gobierno, por el contrario,
debe extenderse a los Poderes Legislativo y Judicial y a la Junta
260
Central Electoral. El cuerpo legislativo debe contar con un

departamento de plana mayor con capacidad para asesorar a sus
miembros en asuntos de economía, presupuesto, política fiscal
y control financiero. Igualmente, la Cámara de Cuentas debe
responder a un criterio técnico de organización y funcionamiento
más avanzado.
En el orden del Poder Judicial se impone una reforma
administrativa substantiva en los aspectos de organización
presupuestaria, estadísticas, selección y administración de
personal, trámite y archivo de expedientes y otros. Esta
transformación podría convertir al Poder Judicial en un eficiente
guardián del orden institucional del país.
Es de suma conveniencia que la reforma administrativa sea
realizada exclusivamente por nacionales, sin excluir la ayuda
técnica de organismos internacionales.
La República Dominicana posee el personal técnico necesario
para planear y ejecutar una reforma ajustada a los perentorios
requerimientos de su administración pública, situación muy
distinta a la existente en 1965, cuando se instituyeron en el país
los organismos de plana mayor encargados de promoverla; en
ese entonces, hubo necesidad de importar los técnicos. Hay que
admitir el notable progreso logrado en ese orden, que es obra de
las Universidades.
Países como México, Puerto Rico, Venezuela, Costa Rica, y
otros, tienen una pléyade destacada de administradores, que en
muchos casos, independientemente de su formación profesional
básica, original, posteriormente cursaron estudios de post-grado
a nivel de maestría y doctorado.
Por otra parte, la reforma administrativa deberá llevarse
a cabo con la participación de toda la administración pública,
en sus diferentes niveles ejecutivos y de plana mayor. Hay
experiencias, en América Latina, de fracasos de planes de reformas
261
en el sector público por haber sido impuestas y ejecutadas desde

arriba. Por ello se impone la necesidad de concebir una reforma
con la participación más amplia posible, y el convencimiento
de que la acción reformadora, previamente programada, debe
corresponder a toda la administración pública.
Como una estrategia para la reforma administrativa en
el gobierno dominicano, independientemente de la decisión
y respaldo político que requiere del Poder Ejecutivo, como
condición sine-qua-non, podrían fortalecerse las oficinas
institucionales y sectoriales de planificación de las Secretarías de
Estado y organismos autónomos, y desde ahí elaborar programas
de reforma administrativa que respondan a las necesidades del
sector y siempre coordinados por el Secretariado Técnico de la
Presidencia.
Cabe advertir que la tarea de programar y ejecutar una
reforma administrativa en el sector público, requiere sacrificios
y capacidad técnica de sus directores y ejecutores. El Dr. Rafael
Caldera, presidente de Venezuela, al prologar la obra “Estatuto
del Funcionario Público”, de Brewer-Carías, señaló: “La Reforma
Administrativa es una empresa técnica, que reclama criterio
científico y actitud tecnológica. Pero supone también algo más:
un estado de conciencia, una favorable disposición de ánimo,
un empeño de buena voluntad. No sólo sus planificadores
y directores, sino todos los funcionarios públicos de la
Administración han de estar movidos para la convicción de lograr
algo que para ellos tiene carácter profundamente bienhechor y
que al mismo tiempo satisface una urgente necesidad nacional ”.
Estos conceptos deben servir de orientación al liderato
político de los países latinoamericanos, así como la circunstancia
de que la reforma administrativa a nivel nacional es un proceso
de transformaciones que requiere tiempo, esfuerzos humanos y
respaldo general de toda la colectividad. Se necesita un período de
262
varios años para sistematizar la administración pública y ponerla

al servicio del desarrollo nacional, ya que las organizaciones y su
factor humano no cambian de la noche a la mañana. Es todo un
proceso de concientización y educación.
BASE CONSTITUCIONAL PARA LA

ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO
Por lo expuesto en los temas precedentes, queda

evidenciado que la administración para el desarrollo demanda la
transformación de la administración pública para convertirla de
un eficaz instrumento de bienestar colectivo.
Ahora bien, esa transformación exige ordenamiento
jurídico- administrativo’ del aparato burocrático del Estado, que
debe fundamentarse básicamente en reformas constitucionales y
en leyes objetivos que propicien una real administración para el
desarrollo.
Tradicionalmente las constituciones políticas de
Latinoamérica han sido poco explícitas en instituciones
administrativas; aun cuando generalmente proclaman al
Presidente, de la República como jefe de la administración
pública y de manera incidental se refieren a las organizaciones
administrativas, salvo el caso de las reiteradas veces citada
constitución de Colombia, que además de atribuir al Poder
Ejecutivo la dirección del proceso de desarrollo, lo faculta
como único órgano competente para formular la elaboración y
adopción de la reforma administrativa.
En este sentido, la actual Constitución dominicana es
también poco explícita: la organización de la administración
pública fundamentalmente responde al mismo esquema de la
carta substantiva de 1844, con algunas enmiendas; fundamenta
263
su marco institucional con respecto a la dirección de las

funciones administrativas del Estado en la concepción de los
regímenes presidencialistas, que proclaman al Presidente de la
República como jefe de la administración pública en su calidad
de representante del Poder Ejecutivo, confiriéndole al Congreso
Racional, como centro regulador y fiscalizador de aquel poder,
una participación compartida con otros organismos estatales.
La administración para el desarrollo demanda, pues, un
marco constitucional que permite al Poder Ejecutivo adecuar la
administración pública a los fines del desarrollo, para así, evitar
los conflictos de competencia que generalmente se originan entre
los poderes del Estado, que en la mayoría de los casos, además de
atentar contra la celeridad de los planes de desarrollo producen
su desarticulación, y por supuesto, un desarrollo incoherente.
Al enfocar este tema, el destacado administrativista Dwight
Waldo, en su obra “Teoría Política de la Administración
Pública”, señala que la más grave omisión de los fundadores de la
Constitución de los Estados Unidos de América fue la referente
al ejercicio del poder administrativo, al no definir la autoridad de
un solo organismo. El mismo autor, al citar a W. F. Villoughby,
reproduce lo siguiente: “Al trazar nuestra Constitución, sus
autores partieron de la concepción de que todos los poderes del
Estado eran divisibles en tres grandes ramas. No reconocieron
ni regularon de modo alguno el ejercicio de las funciones
administrativas. A consecuencia de esta omisión, toda nuestra
historia constitucional se ha caracterizado por una lucha entre
el legislativo y el ejecutivo en cuanto a la respectiva parte que
habían de tomar en el ejercicio de esta función”.
La veracidad histórica de esta aseveración no es compartida
a plenitud por el profesor Waldo, aun cuando admite la
intención de los constituyentes norteamericanos de crear un
Poder Ejecutivo fuerte.
264
Resulta evidente que el actual ordenamiento jurídico

latinoamericano en la mayoría de los casos es inadecuado para
impulsar el desarrollo. Las constituciones responden a un
excesivo formalismo legal fundamentado en la clásica división de
poderes, “faltan... las bases filosóficas fundamentales orientadas
hacia el desarrollo, es decir, en su parte dogmática, tales como
la corrección de principios sobre el papel activo del Estado”, al
decir de W. Jiménez Castro.
Estos principios constitucionales han de conformar la
administración para el desarrollo y deben regir las actividades
de los poderes del Estado en el área de sus respectivos roles en el
proceso de desarrollo.
La consagración del principio del mérito personal como
base para ingresar a la administración pública y de la carrera
administrativa en sí, deben ser dogmas constitucionales
universales en Latinoamérica, tal como en Costa Rica lo han
consagrado y aplicado satisfactoriamente.
La organización administrativa del Poder Ejecutivo,
desde el punto de vista constitucional, debe ser revisada y
estudiada exhaustivamente para que su esquema estructural y
procedimental responda a los más avanzados postulados del
derecho público y de la administración científica, compatibles
con el papel dinámico del Estado contemporáneo.
Igualmente el Poder Judicial demanda en su organización
constitucional una revisión equivalente, para sentar las bases
de la institucionalización y administración de la carrera
judicial y consagrar los principios que propicien un régimen
judicial administrativamente más eficiente, de modo que el
más elevado organismo jurisdiccional pueda ejercer un real
y satisfactorio control administrativo y financiero dentro del
Poder Judicial.
265
Notas de Derecho Constitucional,
Colección Clásicos de Derecho Constitucional, Volumen 2
consta de 2,000 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes
de noviembre de 2016, en los talleres gráficos de Editora Búho,
Santo Domingo, República Dominicana.

Notas de Derecho Constitucional Manuel A. Amiama

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EDICIÓN REVISADA Y ACTUALIZADA POR

RAYMUNDO AMARO GUZMÁN

Esta es una publicación de:

Tribunal Constitucional de la República Dominicana

Coordinador: Mag. Justo Pedro Castellanos Khoury

Impreso en República Dominicana

El Tribunal Constitucional de la República Dominicana realiza esta publicación

El Tribunal Constitucional, inspirado en el contenido de

La primera obra de dicha colección fue “Lecciones de Derecho

además, un apéndice que contiene: el Estado contemporáneo y

El licenciado Amiama destaca como cualidad esencial de

de los Secretarios de Estado, hasta que la Asamblea Nacional

Milton Ray Guevara

Palabras del Magistrado Presidente

TEORÍA POLÍTICA DEL ESTADO

Teoría del Estado o Teoría.- Ciencia Política o Constitucional.- Concepto del

CONCEPTO GENERAL DEL ESTADO

Concepto de Constitución Política.- Sentido Lato y Sentido Estricto.-

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONSTITUCIONALISMO

Proceso Histórico del Constitucionalismo.- La Aportación Griega.- La

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Estructura fundamental de las Constituciones Modernas.- Consagración

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Los Derechos Absolutos.- La Inviolabilidad de la Vida.- La Cuestión de la Pena

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Teoría del Estado o Teoría.- Llámase así la disciplina que

Ciencia política o constitucional.- La ciencia política

Concepto del Derecho Constitucional.- El Derecho

fundamentalmente, la organización y el funcionamiento del

Esta circunstancia sirve de apoyo para definir también el

Fuentes del Derecho Constitucional.- Las normas cuyo

Diferencia entre Constitución y Derecho Constitucional.-

y Derecho Constitucional es fácil de advertir. El Derecho