COLOMBIA: EVALUACION NACIONAL DE RIESGO (ENR) DE LAVADO DE ACTIVOS Y

FINANCIACION DEL TERRORISMO 2019

*Juan Pablo Rodríguez C

**René M. Castro V

Retos y Oportunidades

La Unidad de Información y Análisis Financiero de Colombia (UIAF), acaba de publicar el Resumen

Ejecutivo de la Evaluación Nacional de Riesgo (ENR) 20191 de Lavado de Activos y Financiación del
Terrorismo de Colombia.

La Evaluación Nacional de Riesgo (ENR) se desarrolló de acuerdo con la Recomendación 2 No. 1 del
Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) que encomienda a los países la tarea de, mediante un
Enfoque Basado en Riesgo (EBR) identificar, evaluar y entender sus riesgos de Lavado de Activos y
Financiación del Terrorismo (LAFT) con el fin de tomar medidas y destinar recursos encaminados a
asegurar que se mitiguen eficazmente dichos riesgos.

Según la UIAF:

“La ENR 2019 fue un ejercicio de estimación semi-cualitativo de los riesgos asociados al LAFT, en la que
primó el criterio de experto, y se basó en información requerida a las 109 entidades y 19 sectores y
actividades económicas que participaron en el ejercicio. El objetivo de la ENR 2019 fue identificar,
cuantificar y entender los riesgos de LAFT del país, para estructurar un plan de acción que estará
contenido en la nueva política pública Antilavado de Activos y Contra la Financiación del Terrorismo
(ALA/CFT).

Para el desarrollo de la ENR 2019, la UIAF empleó la metodología actualizada del Banco Mundial 3 que
calcula los riesgos de LAFT como una combinación de amenazas y vulnerabilidades. Las amenazas
hacen referencia a la escala y las características de las ganancias de actividades criminales (economías
ilícitas) y financiación del terrorismo en el país. Las vulnerabilidades hacen referencia a las debilidades y
brechas en la capacidad de protección o respuesta, en las diferentes jurisdicciones en materia ALA/CFT.
Las amenazas y vulnerabilidades pueden existir a nivel nacional, regional o sectorial y su interacción
determina el nivel de riesgo de LAFT en la jurisdicción.

La ENR fue implementada en cuatro fases principales:

a) Recopilación de la información facilitada por los actores del sistema ALA/CFT;

b) Realización del primer taller para el análisis de las amenazas y vulnerabilidades, tanto en el sector
financiero como en el sector real de la economía;
c) Difusión de los resultados de la ENR a través de un segundo taller en el ue se plantearon
recomendaciones de política pública ALA/CFT;
d) Creación y puesta en marcha del diseño de la nueva política ALA/CFT.

1 Ver Informe completo en:

https://www.uiaf.gov.co/sistema_nacional_ala_cft/evaluaciones_nacionales_riesgo/evaluacion_nacional_riesgo_2019/informe_e
jecutivo_enr_2019
2 Ver 40 Recomendaciones del GAFI en: https://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF-40-Rec-

2012-Spanish.pdf
3 Ver más información en: https://www.worldbank.org/en/topic/financialsector/brief/antimoney-laundering-and-combating-the-

financing-of-terrorism-risk-assessment-support
 Actualmente se está desarrollando la cuarta etapa, correspondiente a la elaboración de la política pública.
Se está diseñando una nueva política antilavado, consistente con los resultados presentados por el Fondo
Monetario Internacional (FMI) en el Informe de Evaluación Mutua (IEM)4 realizada a Colombia en el marco
de la IV Ronda de Evaluaciones Mutuas del Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT) y
también consistente con los resultados de la ENR 2019 y su plan de acción correspondiente.

La nueva política ALA/CFT será la hoja de ruta de los diferentes actores y sectores del sistema para
focalizar capacidades y recursos basados en información y conocimiento para enfrentar con efectividad a
las economías ilícitas, las estructuras criminales, el lavado de activos y la financiación del terrorismo.”

En el Informe se menciona la asistencia a los talleres y mesas de trabajo de representantes de los

supervisores, la Fiscalía General de la Nación, de los gremios, de la Fuerza Pública, de la Procuraduría
General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de la comunidad de inteligencia y de los
diferentes sectores de la economía, y llama la atención, que por uno de los sectores que tiene más riesgo
como son los contadores públicos y los abogados solo participó una persona. En un artículo que
publicamos hace unos meses, titulado: “¿Están los Contadores Públicos y los Abogados haciendo lo
suficiente en la Lucha contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo?5”, mencionábamos
que la colaboración de los contadores públicos y abogados es clave para garantizar que estas
profesiones y otras profesiones trabajen eficazmente para combatir el lavado de activos y la financiación
del terrorismo, particularmente porque tanto los contadores públicos como los abogados transmiten
credibilidad y respetabilidad ayudando a distanciar a los delincuentes y a sus recursos de su fuente ilícita
y con ello ganar legitimidad ante la sociedad.

Esto debería incluir, la definición de órganos de gobierno apropiados en los organismos supervisores
(Superintendencia de Sociedades, Junta Central de Contadores, Consejo Superior de la Judicatura,
Superintendencia de Notariado y Registro, Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF), que
determine la responsabilidad y supervisión claras del riesgo LA/FT a nivel superior, y que las
responsabilidades de la supervisión LA/FT sean suficientemente independientes entre esos organismos
reguladores y que cada uno de ellos tenga un nivel de comprensión clara y alta de los riesgos LA/FT de
estos sectores (contables y legales).

Presentamos a continuación otros comentarios sobre este Resumen Ejecutivo de la Evaluación Nacional
de Riesgo (ENR) 2019 de Unidad de Información y Análisis Financiero de Colombia (UIAF):

Lo primero que debemos hacer, es una precisión sobre los términos de sector real que se utiliza en
Colombia y las Actividades y Profesiones No Financieras Designadas (APNFD), definidas por el GAFI.

Según la Recomendación No. 22 del GAFI, dentro de las APNFD están considerados los casinos, los
agentes inmobiliarios, los comerciantes de metales preciosos y comerciantes de piedras preciosas, los
abogados, notarios, otros profesionales jurídicos independientes y contadores y los proveedores de
servicios societarios y fideicomisos:

4 Ver Informe completo en: https://www.gafilat.org/index.php/es/espanol/19-noticias/71-informe-de-evaluacion-mutua-de-la-

republica-de-colombia
5 Ver articulo completo en: https://ricsmanagement.com/press/estan-los-contadores-publicos-y-los-abogados-haciendo-lo-

suficiente-en-la-lucha-contra-el-lavado-de-activos-y-la-financiacion-del-terrorismo/
 “ACTIVIDADES Y PROFESIONES NO FINANCIERAS DESIGNADAS
22. APNFD: Debida Diligencia del Cliente
Los requisitos de debida diligencia del cliente y el mantenimiento de registros establecidos en las
Recomendaciones 10, 11, 12, 15 y 17, se aplican a las Actividades y Profesiones No Financieras
Designadas (APNFD) en las siguientes situaciones:
(a) Casinos – cuando los clientes se involucran en transacciones financieras por un monto igual o
mayor al umbral designado aplicable.
(b) Agentes inmobiliarios – cuando éstos se involucran en transacciones para sus clientes
concerniente a la compra y venta de bienes inmobiliarios.
(c) Comerciantes de metales preciosos y comerciantes de piedras preciosas – cuando éstos se
involucran en alguna transacción en efectivo con un cliente por un monto igual o mayor al del
umbral designado aplicable.
(d) Abogados, notarios, otros profesionales jurídicos independientes y contadores – cuando se
disponen a realizar transacciones o realizan transacciones para sus clientes sobre las siguientes
actividades:
▪ compra y venta de bienes inmuebles;
▪ administración del dinero, valores u otros activos del cliente;
▪ administración de las cuentas bancarias, de ahorros o valores;
▪ organización de contribuciones para la creación, operación o administración de empresas;
▪ creación, operación o administración de personas jurídicas u otras estructuras jurídicas, y
compra y venta de entidades comerciales.
(e) Proveedores de servicios societarios y fideicomisos cuando se disponen a realizar
transacciones o realizan transacciones para un cliente sobre las siguientes actividades:
▪ actuación como agente de creación de personas jurídicas;  actuación (o arreglo para que
otra persona actúe como) como director o apoderado de una sociedad mercantil, un socio de
una sociedad o una posición similar con relación a otras personas jurídicas;
▪ provisión de un domicilio registrado, domicilio comercial o espacio físico, domicilio postal o
administrativo para una sociedad mercantil, sociedad o cualquier otra persona jurídica o
estructura jurídica;
▪ actuación (o arreglo para que otra persona actúe) como fiduciario de un fideicomiso expreso o
que desempeñe la función equivalente para otra forma de estructura jurídica;
▪ actuación (o arreglo para que otra persona actúe) como un accionista nominal para otra
persona.”

En Colombia se considera el sector real como aquel sector diferente al sector financiero. La
Superintendencia de Sociedades de Colombia ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades
mercantiles. Para efectos del riesgo LAFT, esta Superintendencia ha establecido la obligatoriedad de
implementar un Sistema de Autocontrol y Gestión del Riesgo de Lavado de Activos y la Financiación del
Terrorismo – SAGRLAFT a las empresas que pertenezcan a cualquiera de los sectores que se señalan a
continuación, siempre y cuando que cumplan con todos los requisitos que se indican para el respectivo
sector:
 SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES DE COLOMBIA
SUJETOS OBLIGADOS
Circular Externa No. 100-000005 del 22 de Noviembre de 2017
Salarios Minimos
Vigilancia y Control Actividad
Mensuales Valor ingresos totales a Plazo para implementar
Sector Superintendencia de Economica (CIIU
Legales Vigentes 31 de Diciembre de 2019 el SAGRLAFT
Sociedades 4 A.C)*
(SMMLV)**
L6810
Inmobiliario Si 60.000 $ 49.686.960.000,00 31 de Diciembre de 2020
L6820
B05
Explotación de minas y
Si B07 60.000 $ 49.686.960.000,00 31 de Diciembre de 2020
canteras
B08
Servicios Juridicos Si M6910 30.000 $ 24.843.480.000,00 31 de Diciembre de 2020
Servicios contables, de N8291
cobranza y/o calificación Si 30.000 $ 24.843.480.000,00 31 de Diciembre de 2020
crediticia M6920
G4511
Comercio de vehiculos, sus G4512
Si 130.000 $ 107.655.080.000,00 31 de Diciembre de 2020
partes, piezas y accesorios G4530
G4541
F4111
Construccion de edificios Si 100.000 $ 82.811.600.000,00 31 de Diciembre de 2020
F4112
Cualquier otro sector Si 160.000 $ 132.498.560.000,00 31 de Diciembre de 2020
* Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU) Revisión 4 Adaptada para Colombia (A.C.)
** Salario Mínimo Mensual Legal Vigente (SMMLV) a 31 de Diciembre de 2019: $828.116,00

Sin embargo, como se muestra en el cuadro anterior, están obligadas a implementar un Sistema de
Autocontrol y Gestión del Riesgo de Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo – SAGRLAFT, las
empresas que pertenezcan a cualquier sector de la economía cuyos ingresos sean superiores a
160.000 Salarios Mínimo Mensual Legal Vigente (SMMLV), mientras que según la Recomendación No. 22
del GAFI, en las APNFD están considerados los casinos, los agentes inmobiliarios, los comerciantes de
metales preciosos y comerciantes de piedras preciosas, los abogados, notarios, otros profesionales
jurídicos independientes y contadores y los proveedores de servicios societarios y fideicomisos y esa es
una diferencia que se debe tener en cuenta a la hora de establecer políticas públicas Antilavado de
Activos y Contra la Financiación del Terrorismo (ALA/CFT).

De acuerdo con el Resumen Ejecutivo de la Evaluación Nacional de Riesgo (ENR) 2019, Colombia
presentó los siguientes resultados:

Fuente: UIAF, Resumen Ejecutivo de la Evaluación Nacional de Riesgo (ENR) 2019

De acuerdo con lo anterior, el riesgo de Lavado de Activos en Colombia es medio-alto y el riesgo de
Financiación del Terrorismo es medio.

Riesgo de Lavado de Activos

Según el Informe, en cuanto a lavado de activos se analizaron las amenazas por delito fuente de lavado
de activos según el artículo 323 del Código Penal colombiano, por origen y por sector.

Se determinó que los delitos que representan una amenaza más alta son: Delitos contra la
administración pública (peculado por apropiación, prevaricato, cohecho y concusión), enriquecimiento
ilícito, tráfico de estupefacientes y testaferrato. Como una amenaza media se consideró al contrabando y
al favorecimiento de contrabando. Los delitos contra el sistema financiero se consideran como una
amenaza media-baja. El tráfico de hidrocarburos, el tráfico de migrantes, la trata de personas, la
extorsión y el secuestro son consideradas como una amenaza baja.

Los expertos enfatizaron en el Informe de la UIAF que en las sentencias por lavado de activos faltan las
estadísticas actualizadas de los delitos fuente de lavado de activos para determinar el número de
personas y el número de condenas asociadas al delito de lavado de activos, sin embargo, esto contrasta
con el Informe de Evaluación Mutua (IEM) de 20186 que sobre las investigaciones penales de la Fiscalía
por el delito de lavado de activos, dijo que en Colombia en 2012 tuvo 311 procesos penales; en 2013 tuvo
345 procesos penales; en 2014 hubo 283 investigaciones penales; en 2015 hubo 377 procesos penales y;
en 2016 se dieron 450 investigaciones penales. Y en el caso de las condenas penales por este delito,
según el mismo IEM se tienen en 2012, 44 setencias condenatorias; en 2013, 35 setencias condenatorias;
en 2014, 38 sentencias condenatorias; 2015, 41 sentencias condenatorias y, en 2016, 58 sentencias
condenatorias.

Según el Informe de Gestión de la Fiscalía General de la Nación 2019-20207, se logro la descongestión

del 68,3%, pasando de 879 investigaciones activas en el año 2016 a 278 casos a enero de 2020 y entre
agosto de 2016 y enero de 2020 se imputó un total 770 personas, desarticulando con ello 90
organizaciones criminales, afectando más de 12 billones de pesos producto del lavado. Así también,
durante dicho periodo se logró la condena de 312 personas y se ordenó el comiso de más de 61 mil
millones de pesos, resultado de los ilícitos sancionados.

En cuanto a las jurisdicciones, las amenazas de lavado de activos por origen de los recursos se
clasificaron en medio alto para los delitos cometidos en el país, los cometidos en otros países y los
delitos cometidos tanto en el país como en otros países. Es importante señalar, que se mencionaron
países de América del Sur por actividades asociadas al narcotráfico y por el pago de actividades ilícitas,
de Centroamérica por actividades asociadas al narcotráfico y por el tránsito de mercancía o dineros y
también se mencionó a países fronterizos debido a que los Grupos Armados Organizados (GAO) que se
encuentran ubicados en la zona fronteriza se nutren de la captación de recursos originados en actividades
ilícitas. También se mencionaron países con los cuales hay una mayor interacción de comercio
exterior y pueden estar relacionados con contrabando, tránsito de contrabando, narcotráfico y
exportaciones asociadas con los GAO.

6 https://www.gafilat.org/index.php/es/biblioteca-virtual/miembros/colombia/evaluaciones-mutuas-4/3286-informe-de-evaluacion-
mutua-de-colombia
7 https://www.fiscalia.gov.co/colombia/wp-content/uploads/Informe-de-empalme-de-la-FGN-2020.pdf
Como lo hemos mencionado, en muchos de nuestros artículos se hace necesario por parte de todos los
actores involucrados en la prevención y control del lavado de activos, efectuar un estudio más técnico
sobre el factor de riesgo de jurisdicciones que realmente muestre la incidencia de la jurisdicción en el
riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo.

Según el Informe, el análisis de la amenaza de lavado de activos desglosada por sector se basó en el
número de casos investigados por lavado de activos para cada uno de los sectores en el periodo
comprendido entre enero de 2016 y mayo de 2019. El nivel más alto de amenaza corresponde a:

i. Actividades asociadas a contrabando, lavado de activos y narcotráfico;

ii. Explotación ilegal de yacimientos mineros y el uso de maquinaria amarilla para la actividad
minera; y
iii. Comercialización de metales y piedras preciosas.

Es importante mencionar que a pesar de que el uso de maquinaria amarilla8 para la actividad minera es
clave para la explotación ilegal de yacimientos mineros, dicho sector no es considerado por la
Superintendencia de Sociedades, como un sujeto obligado para implementar un Sistema de Autocontrol y
Gestión del Riesgo de Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo – SAGRLAFT.

Así mismo, aunque Colombia dispone desde el 2015 con la Ley 1762 (Ley Anticontrabando) para
prevenir, controlar y sancionar el contrabando, parece que dicha ley no ha sido muy efectiva porque en
los diferentes informes sobre Colombia se menciona al contrabando como uno de los delitos que más se
presentan en el país y que en este caso en particular es más preponderante porque es un delito fuente
del lavado de activos.

Con relación a las vulnerabilidades de lavado de activos transversales a todos los sectores, el Informe
identificó fallas en los controles transfronterizos de efectivo e instrumentos similares en los principales
ejes del sistema ALA/CFT, y en la calidad del marco de incautación de activos.

El Informe de la UIAF señala fallas en los controles transfronterizos de efectivo e instrumentos similares
por la imposibilidad de realizar un control total de la veracidad de los reportes realizados por los
ciudadanos en el Formulario 530 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Declaración de
Equipaje, de Dinero en Efectivo y de Títulos Representativos de Dinero – Viajeros9. En este caso en
particular, sólo se puede incautar divisas e intercambiar información cuando no se presenta este
Formulario o se hace una declaración falsa, lo que deja un vacío en la judicialización de las declaraciones
que no pueden justificar la procedencia del dinero o la mercancía.

Con relación al contrabando técnico y abierto10, hace falta personal y la tecnología adecuada para ejercer
mayores controles.

8 Los equipos pesados para la construcción o maquinaria amarilla, se refiere a todos los vehículos diseñados para realizar
múltiples tareas tales como elevación, excavación, acarreo, pavimentación, clasificación y perforación.
9 Ver Formulario 530 de la DIAN en: https://www.dian.gov.co/normatividad/Proyectosnormas/Anexo%201%20-

%20Proyecto%20Resoluci%C3%B3n%20-12072019%20-%20Formulario%20530%20Es.pdf
10 Contrabando técnico: Actitud irregular del importador al introducir una mercancía al país amparada en una descripción

arancelaria distinta a la de sus verdaderas características y naturaleza, con el propósito de reducir el valor de los tributos
aduaneros a pagar, eludir restricciones que impiden su libre importación, evitar controles, o evadir resoluciones de precios
mínimos.
El Informe de la UIAF señala las siguientes fallas en la incautación de activos:

i. La falta y alta rotación de personal capacitado especializado en temas ALA y de incautación;

ii. La insuficiencia del tamaño de las delegaturas relacionadas al tema ALA de la Fiscalía General de
la Nación y de la UIAF; y
iii. La falta de infraestructura tecnológica.

En cuanto a la Debida Diligencia del Cliente, el Informe identifica como el principal problema la
disponibilidad y el acceso a la información del Beneficiario Final. En el Informe de la Evaluación Mutua
(IEM) realizada a Colombia por el Fondo Monetario Internacional (FMI) ya se había mencionado las
limitaciones que tienen las autoridades para acceder a la información del Beneficiario Final y además que
para efectos de la Debida Diligencia por parte de los sujetos obligados se les impide acceder a dicha
información, porque esa información es de uso restringido para las autoridades.

Así mismo, el registro mercantil que se obtiene en las Cámaras de Comercio del país tiene limitaciones
para establecer quienes son los socios en determinados tipos de personas jurídicas como las Sociedades
por Acciones Simplificadas (SAS) lo cual dificulta el conocimiento del cliente.

En nuestro artículo titulado: “El Beneficiario Final y la Debida Diligencia 11 ”, decíamos que los países
debían mejorar sus modelos de regulación en relación con el beneficiario real y adaptarlos a la nueva
normativa internacional del Grupo de Acción Financiera Internacional, pero que mientras eso sucede, los
sujetos obligados deberían voluntariamente ajustar sus modelos inmediatamente a dicha normativa y
mitigar así el riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo, utilizando todos los documentos y
estudios disponibles para verdaderamente conocer al cliente o contraparte.

En Colombia la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (Asobancaria) publicó el

documento titulado: Mejores Prácticas para la Identificación del Beneficiario Final 12 , que incluyó la
identificación y debida diligencia aplicada a beneficiarios finales (BFs) de personas y estructuras jurídicas
que acceden a los servicios financieros;

Otro de los hallazgos del Informe de la UIAF es que existen múltiples mecanismos de identificación que
no están unificados y que no permite tener una base de datos consolidada con todas las identificaciones
de las personas que residen en Colombia.

Respecto a las vulnerabilidades sectoriales de lavado de activos, el Informe identificó que la calidad
de los controles ALA varía de acuerdo con el sector económico, mostrando que en el sector financiero la
calidad es alta debido a la madurez del sistema de administración de riesgos y debido a la gran cantidad
de controles en dicho sector comparados con los controles establecidos en el sector real.

Contrabando abierto: Es la introducción irregular de mercancías al territorio nacional, con el objeto de eludir las normas o
reglamentaciones existentes y cuyo ultimo fin es el de rebasar prohibiciones totales o parciales o evitar el pago de los
correspondientes tributos aduaneros.
11 Ver articulo completo en: https://ricsmanagement.com/press/el-beneficiario-real-y-la-debida-diligencia/
12 Ver documento completo en: https://www.asobancaria.com/wp-content/uploads/2017/07/06_05_17_Cartilla-de-beneficiario-

final-web-impresior-corregido.pdf
El sector real señaló que hace falta conocimiento de cómo ocurre el lavado de activos particularmente
dentro de cada uno de los servicios o productos que proveen y solicitan realizar más capacitaciones y la
presentación de tipologías especificas a su actividad por parte del organismo supervisor y de la UIAF.

Lo anterior está en línea con lo expresado en el Volumen II sobre Lavado de Dinero del Informe de la
Estrategia Internacional de Control de Narcóticos de 2020 de Estados Unidos 13 sobre la situación de
Colombia donde se dice lo siguiente:

“Colombia cuenta con un riguroso marco legal, político y regulatorio antilavado. Si bien la regulación del
sector financiero por parte del gobierno colombiano es sólida, su regulación de otros sectores (notarios,
negocios de cambio de moneda, abogados y profesionales de bienes raíces) es inconsistente, y el
intercambio de información con las instituciones clave antilavado es limitado. Los reguladores del
sector financiero están trabajando para expandir su Enfoque Basado en Riesgo (Risk-Based Approach) a
la regulación, pero requieren más recursos para hacerlo.

Las Actividades y Profesiones No Financieras Designadas (APNFD) generalmente tienen un nivel de

conciencia más bajo que el sector financiero con respecto a las regulaciones de lavado de dinero y
financiamiento del terrorismo. Los reguladores de las APNFD tienen relativamente pocos recursos en
comparación con el sector financiero, lo que plantea un desafío para monitorear de manera eficiente y
efectiva el cumplimiento ALD / CFT.” (el subrayado es nuestro).

El Informe de la UIAF también identificó lo siguiente con relación con la supervisión:

• Es necesario centralizar las actividades de supervisión debido a que varios supervisores regulan
simultáneamente a los sujetos obligados como en el caso de las Entidades sin Ánimo de Lucro
(ESAL), las actividades de comercio exterior, y el sector financiero ampliado de acuerdo con el
estándar GAFI. Esta situación genera una hiper regulación que dificulta su entendimiento y
cumplimiento.
• La supervisión en términos ALA/CFT se debe aplicar a todo el sector con cobertura total.
• Establecer un supervisor ALA/CFT para las actividades que actualmente no tienen un supervisor
natural y ampliar la supervisión de la Superintendencia de Sociedades a las sociedades
comerciales controladas e inspeccionadas.
• Estandarizar las regulaciones ALA/CFT con criterios básicos que estén contenidas en una sola
norma de obligatorio cumplimiento en todos los sectores económicos, estableciendo niveles de
supervisión adaptados a las particularidades de las empresas de cada uno de los sectores
económicos.

Panamá, por ejemplo, centralizó la supervisión de varios sectores económicos en materia de Blanqueo de
Capitales por medio de la Ley 124 del 7 de enero de 2020 que supervisará a las empresas de la Zona
Libre de Colón, Agencia Panamá Pacífico, Zona Franca de Barú, casinos, juegos de suerte y azar,
organismos de sistemas de apuestas y otros establecimientos físicos, empresas promotoras, agentes
inmobiliarios corredores de bienes y raíces, empresas de transporte de valores, casas de empeño,
empresas dedicadas al ramo de la construcción, entre otros. Este es un buen ejemplo de lo que se podría
hacer en Colombia, creando una superintendencia especializada en el tema para supervisar las empresas
del sector real.

13 Ver nuestro artículo sobre este informe del gobierno americano, titulado: “Revaluando el riesgo de LAFT” en:
https://ricsmanagement.com/press/revaluando-el-riesgo-de-lavado-de-activos-y-la-financiacion-del-terrorismo/
El Informe de Evaluación Mutua del FMI y GAFILAT14 sobre Colombia, ya había hecho mención sobre
estas deficiencias:

“Los sistemas y herramientas de supervisión antilavado de activos y contra la financiación del

terrorismo (ALA/CFT) no están completamente en línea con el enfoque basado en riesgo y existen
importantes brechas en la supervisión de las Actividades y Profesiones No Financieras Designadas
(APNFD)”. (el subrayado es nuestro).

En diferentes artículos que hemos publicado insistimos en la necesidad de tener una legislación marco
LA/FT para todos los sectores económicos y que los diferentes reguladores establezcan los niveles de
supervisión teniendo en cuenta las particularidades de cada sector económico.

Riesgo de Financiación del Terrorismo

En cuanto a las amenazas, el Informe de la UIAF considera por separado las amenazas de terrorismo y
su impacto sobre la financiación del terrorismo y las amenazas de financiación del terrorismo.

Con relación a las amenazas de terrorismo y su impacto sobre la financiación del terrorismo, el
Informe identificó que las amenazas a nivel local provienen de los Grupos Armados Organizados (GAO),
y Grupos Armados Organizados Residuales (GAOr). El grupo terrorista Ejército de Liberación Nacional
(ELN), y los GAOr donde se incluye a las disidencias de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC) fueron clasificados como una amenaza alta, el Clan del Golfo como amenaza media-
alta y a los Pelusos y Caparros como una amenaza media.

El Informe de la UIAF determina que las principales fuentes de financiación de estas organizaciones
provienen de actividades ilícitas tales como el narcotráfico, el contrabando, la extorsión, así como la
explotación ilícita de yacimientos mineros. Los principales sectores de la economía afectados por las
acciones de los GAO son: el sector comercio, transporte, minero, petrolero, así como la comunidad
general y el sector público.

Con relación a las amenazas de terrorismo regionales, se identificaron como amenaza baja al Cartel de
Sinaloa y al Cartel de Jalisco Nueva Generación de México.

El Informe de la UIAF menciona que dentro de los recursos provenientes de actividades criminales se
identificaron el tráfico de estupefacientes o drogas ilícitas como amenaza alta, la minería ilícita y el
testaferrato como amenaza media-alta, la extorsión, el trafico de insumos para la fabricación de
explosivos, el hurto de hidrocarburos, el tráfico de armas municiones, explosivos como amenaza media,
el contrabando, la corrupción y el tráfico de migrantes como amenazas medio-bajas y el secuestro y el
abigeato como amenaza baja.

El Informe de la UIAF concluye que las vulnerabilidades de financiación del terrorismo se explican por
la baja efectividad de los Reportes de Operaciones Sospechosas (ROS) relacionados con financiación del
terrorismo, la baja capacidad de los recursos asignados para combatir la financiación del terrorismo en

14Ver nuestro artículo titulado “La Evaluación del GAFI sobre el Desempeño de Colombia en materia de Lavado de Activos y
Financiación del Terrorismo“ en: https://ricsmanagement.com/press/la-evaluacion-del-gafi-sobre-el-desempeno-de-colombia-
en-materia-de-lavado-de-activos-y-financiacion-del-terrorismo/
términos presupuestales y de capital humano y a factores geográficos y demográficos como el desempleo
y el bajo acceso a la educación que favorecen las condiciones para ocultar la financiación del terrorismo.

En cuanto al marco jurídico el Informe de la UIAF señala que se ha ido fortaleciendo con la expedición
de las leyes 808 de 2003, 1121 de 2006, 1941 de 2018 y el artículo 345 del Código Penal Colombiano,
pero que se debe mejorar en relación con la Financiación de Proliferación de Armas de Destrucción
Masiva (FPADM) y el congelamiento financiero.

El Informe admitió que existe un problema de jerarquía normativa porque el instrumento existente es un
convenio interadministrativo entre la Cancillería, la Superintendencia Financiera, la Fiscalía General de la
Nación y la UIAF para dar cumplimiento a las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, asociadas al congelamiento y prohibición de manejos de fondos u otros activos de personas o
entidades asociadas a actos o grupos terroristas. Por el contrario, en otros países se hace a través de
leyes y normas y no de convenios.

Por último, el Informe de la UIAF señala con respecto a la efectividad en las condenas por financiación del
terrorismo, que los participantes en la ENR indicaron la necesidad de fortalecer la penalización de este
delito en forma directa.

El Informe de Evaluación Mutua del FMI y GAFILAT sobre Colombia, ya había hecho mención sobre estas
deficiencias:

“Generalmente, la inteligencia financiera es un aporte clave para iniciar investigaciones de delitos

determinantes y el rastreo de activos, en especial aquella inteligencia financiera generada a solicitud de la
Fiscalía General de la Nación. No obstante, si bien la Fiscalía General de la Nación utiliza la mayoría de
las diseminaciones de la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) en la etapa de indagaciones
preliminares, la inteligencia financiera diseminada de manera espontánea por la UIAF ha conducido a
menos casos de lavado de activos y a ningún caso de financiación del terrorismo.” (el subrayado es
nuestro).

En el mismo sentido, el Volumen II sobre Lavado de Dinero del Informe de la Estrategia Internacional de
Control de Narcóticos de 2020 de Estados Unidos sobre la situación de Colombia dice lo siguiente:

“Colombia tiene uno de los sistemas antilavado de dinero más rigurosos de América Latina, pero
según el Informe, “el lavado de dinero persiste en toda su economía, que involucra ganancias del
narcotráfico, la minería ilegal, la extorsión y la corrupción. Colombia tiene una capacidad
impresionante para detectar el lavado de dinero, pero debe continuar mejorando la interdicción, el
enjuiciamiento y la cooperación interinstitucional para interrumpir el tráfico de drogas y otras
actividades ilegales y privar a los delincuentes de ganancias ilícitas”. (el subrayado es nuestro).

En nuestra opinión, el tema de financiación del terrorismo merece una atención especial. En un artículo
nuestro titulado “Los retos pendientes para identificar el riesgo de financiación del terrorismo15”, decíamos
que: “la preocupación por la financiación del terrorismo es válida porque son muy pocos los casos y las
sentencias de financiación del terrorismo que se conocen en todo el mundo y ese es el punto,
sabemos muy poco de terrorismo y de su financiación, de sus actividades, de sus integrantes, de
su forma de proceder y por eso los grupos terroristas nos llevan una ventaja considerable. Por nuestra

15
Ver articulo completo en: http://ricsmanagement.com/press/los-retos-pendientes-para-identificar-el-riesgo-de-financiacion-del-
terrorismo/
experiencia en consultoría en estos temas hemos confirmado que en las empresas no tenemos el
suficiente conocimiento para identificar el riesgo de financiación del terrorismo. Mientras, por
ejemplo, en una empresa se identifican 25 riesgos por lavado de activos, solo se identifican dos riesgos
por financiación del terrorismo y ahí está el área crítica donde debemos trabajar intensamente para
blindar nuestras organizaciones contra este delito.” (el subrayado es nuestro).

En septiembre de 2018, el Departamento de Estado de Estados Unidos publicó el Informe Country

Reports on Terrorism 201716, donde destaca lo siguiente sobre Colombia:

“No ha habido cambios en la legislación relacionada con el terrorismo y los procedimientos de

investigación desde 2016.

…Hubo desafíos para implementar el acuerdo de paz y un pequeño número de grupos disidentes
rechazaron el proceso. Los informes confirmaron que algunos de estos grupos continuaron con
actividades de extorsión y actividades ilícitas.

…La seguridad fronteriza colombiana siguió siendo un área vulnerable. Los oficiales encargados de
hacer cumplir la ley enfrentaron el desafío de trabajar en áreas con fronteras porosas y topografía difícil
plagada por la presencia de grupos armados ilegales y el narcotráfico.” (el subrayado es nuestro).

En el último informe de la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL), denominado Atlas

Mundial de Flujos Ilícitos 17 , publicado en Octubre de 2018, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC), tienen un capítulo completo titulado: FARC, cocaína y minería ilegal, donde el estudio
dice:

“Las FARC controlaron entre el 60% y el 70% de las áreas productoras de coca, y fueron las más
importantes para un solo jugador. Sus ingresos provinieron en gran medida de los impuestos, que
oscilaron entre US $ 35 y US $ 150 por kilogramo de base de coca. También estuvieron involucrados,
en cierta medida, en la producción, y en muchos casos impusieron impuestos sobre los
laboratorios y el transporte. (el subrayado es nuestro).

De acuerdo con lo anterior, debemos continuamente revisar las tipologías, e incluir nuevos procesos de
investigación para identificar aquellas operaciones o actividades de financiación del terrorismo.

De acuerdo con la edición del Índice Antilavado (AML) de Basilea 2019 18, emitido por el Instituto de
Basilea sobre Gobernanza (Basel Institute on Governance) que es el único índice independiente basado
en la investigación que clasifica a los países de acuerdo con su riesgo de lavado de dinero y
financiamiento del terrorismo (LA/FT), Colombia ha bajado ostensiblemente su calificación en los últimos
tres años, pasando del puesto 21 en 2017, al puesto 27 en 2018 y al puesto 83 en 2019.

2019 2018 2017

Ranking 83 27 21
Puntaje 5,83 4,42 4,57

Al explicar la caída estrepitosa de algunos países (entre ellos Colombia) en el Índice de 2019, el Instituto
de Basilea sobre Gobernanza explica:

16
Ver Informe completo en: https://www.state.gov/documents/organization/283100.pdf
17
Ver Informe completo en: http://globalinitiative.net/wp-content/uploads/2018/09/Atlas-Illicit-Flows-FINAL-WEB-VERSION.pdf
18 Ver Índice completo en: https://www.baselgovernance.org/sites/default/files/2019-08/Basel%20AML%20Index%202019.pdf
 “Colombia, Letonia, Finlandia, China y Lituania han caído significativamente en la clasificación debido
a un aumento en la categoría de riesgo de LAFT después de haber sido sometidos a una
evaluación del GAFI basada en la metodología de la cuarta ronda. El puntaje de riesgo del GAFI de
Colombia aumentó bruscamente de 2.72 a 5.57, el de Letonia de 3.26 a 5.87, el de Finlandia de 3.26 a
4.77, el de China de 4.63 a 6.23 y el de Lituania de 3.68 a 5.33.

Esto puede, pero no necesariamente tiene que indicar, un deterioro repentino y dramático en los riesgos
de LAFT de los países. Es más probable que señale lagunas de larga data en relación con la eficacia
del marco antilavado de dinero y contra la financiación del terrorismo (ALD/CFT) del país en cuestión
que solo se han resaltado con la nueva metodología del GAFI. Esto representa una oportunidad para
que estos países llenen estos vacíos, así como una llamada de atención para que todos los países
se centren en la eficacia y no solo en el cumplimiento de las recomendaciones del GAFI.” (el
subrayado es nuestro)

Por todo lo anterior, consideramos que las mediciones hechas en la Evaluación Nacional de Riesgo
(ENR) 2019, tanto por lavado de activos como por financiación del terrorismo deben tener cuenta la
situación económica y social del país y las amenazas y vulnerabilidades a las que se ve enfrentado, así
como el desconocimiento del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo de la mayoría de
los sectores económicos con excepción del sistema financiero y de algunos sectores que se han
concientizado del riesgo que significa el lavado de activos y la financiación del terrorismo tanto para sus
empresas como para el país.

Observaciones

Una vez analizados estos Informes, nuestras observaciones son las siguientes:

1 Ajustar las regulaciones con el estándar GAFI, en materia de lavado de activos y financiación del
terrorismo para las Actividades y Profesiones No Financieras Designadas (APNFD) y convocar a
más personas e instituciones en representación de los contadores públicos y los abogados que son
profesionales claves en la prevención y control del lavado de activos y la financiación del
terrorismo.

2 Capacitar jueces, fiscales e investigadores para hacerlos más competentes en la investigación y

juzgamiento de los delitos de lavado de activos y financiación del terrorismo y recortar el tiempo de
los procesos judiciales.

3 Mejorar el proceso y la implementación del Enfoque Basado en Riesgo, utilizando estándares

internacionales como la ISO 31000:2018 y la ISO 31010:2009.

4 Establecer una regulación marco del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo para
todos los sectores económicos y que los diferentes reguladores establezcan los niveles de
supervisión teniendo en cuenta las particularidades de cada sector económico.

5 Revisar los parámetros establecidos (sectores económicos e ingresos) por la Superintendencia de

Sociedades para definir los sujetos obligados para implementar un Sistema de Autocontrol y
Gestión del Riesgo de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo para empresas del sector
real.
6 El Gobierno Nacional debería actualizar lo más pronto posible el documento CONPES (Consejo
Nacional de Política Económica y Social) No. 3793 de 2013 sobre la Política Nacional Anti Lavado
de Activos y la Financiación del Terrorismo para hacerlo más acorde a nuestra realidad actual.

7 El Gobierno Nacional debería implementar medidas para optimizar el control del Riesgo de
Financiación de Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (FPADM) y trabajar en forma ardua
en el conocimiento, entrenamiento e implementación de la normativa en todos los sectores
involucrados: reguladores, sujetos obligados y comunidad en general.

8 Establecer de acuerdo con el Informe nuevas jurisdicciones de alto riesgo en materia de lavado de
activos y financiación del terrorismo.

9 Verificar la existencia de financiación del terrorismo con estructuras complejas o con

organizaciones no gubernamentales o con Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL).

10 Efectuar un estudio más técnico sobre el factor de riesgo de jurisdicciones que realmente muestre
la incidencia de la jurisdicción en el riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo.

11 Verificar actividades expuestas a un alto riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo y
someterlas a la supervisión de los organismos reguladores sin importar el monto de los ingresos
obtenidos por las empresas. (por ejemplo, venta de maquinaria amarilla, empresas fabricantes de
precursores químicos, etc.)

12 Mejorar el modelo de regulación en relación con el beneficiario real y adaptarlos a la nueva

normativa internacional del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).

13 Establecer el Registro de Beneficiarios Finales con acceso público para identificar plenamente a
todas las contrapartes.

14 Crear una superintendencia especializada en el riesgo de lavado de activos y financiación del

terrorismo para supervisar las empresas del sector real.

15 El sistema judicial debería mejorar la efectividad y oportunidad de los juicios por los delitos de
lavado de activos y financiación del terrorismo, así como los procesos de extinción de dominio.

16 No desconocer ni minimizar el riesgo de financiación del terrorismo. Debemos recordar que este
riesgo se origina no sólo por las actividades ilícitas sino también por las actividades licitas lo cual
hace más complejo descubrirlo y mitigarlo.

17 Revisar las tipologías de financiación del terrorismo continuamente, e incluir nuevos procesos de
investigación para identificar aquellas operaciones o actividades de financiación del terrorismo.

18 Crear centros de investigación para que estudien con bases técnicas o científicas la financiación
del terrorismo que establezcan verdaderamente la realidad del fenómeno sin minimizar o
desconocer los resultados.
 19 Contar con un centralizador de información de LA/FT y sus delitos fuente tanto en la etapa de
investigación como en la etapa de jucicio para llevar los indicadores del sistema penal que se
aplica en esta materia.

*Juan Pablo Rodríguez C.

Abogado Penalista
Escritor, conferencista y consultor internacional.
Certified Lead Auditor y Lead Implementer en ISO 37001 Gestión Antisoborno, PECB, 2020
Certified Professional in Anti-Money Laundering – CPAML de FIBA (Florida International Bankers
Association).
Certified on Governance, Risk Management and Compliance Professional (GRCP) y GRC Fundamentals
de Open Compliance and Ethics Group (OCEG), 2016
Presidente y Socio de RICS Management.
www.ricsmanagement.com
jrodriguez@ricsmanagement.com

**René M. Castro V.
Contador Público con Magister en Contabilidad y Auditoría de Gestión de la Universidad de Santiago de
Chile.
Escritor, conferencista y consultor internacional.
Certified Trainer y Lead Compliance Manager en ISO 19600 Gestión de Cumplimiento, PECB, 2020
Certified on Financial Services and Market Regulation, London School of Economics, (LSE), 2016
Certified on Corporate Compliance and Ethics, New York University, 2015.
Vice-Presidente & Socio RICS Management
www.ricsmanagement.com
rcastro@ricsmanagement.com