Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 8000419

OPINIÓN Nº 048-2016/DTN

Solicitante: Programa Nacional de Infraestructura Educativa

Asunto: Modificación de las especificaciones técnicas con ocasión de la

absolución de consultas y/u observaciones a las bases

Referencia: Oficio N° 7710-2015-MINEDU/VMGI/PRONIED

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Director Ejecutivo del Programa Nacional

de Infraestructura Educativa, consulta sobre los alcances del Precedente
Administrativo contenido en el Pronunciamiento N° 995-2015/DSU, referido a la
aplicación de los artículos 11, 54 y 56 del Reglamento sobre la posibilidad de
modificar las especificaciones técnicas con ocasión de la absolución de consultas y/u
observaciones

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran

vinculadas a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “Ley”), y su Reglamento, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “Reglamento”)1; por
tanto, serán absueltas bajo sus alcances. Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1. “¿Es posible efectuar modificaciones a las especificaciones técnicas con

ocasión de la absolución de consulta y/u observaciones formuladas por los
participantes durante el proceso de selección?." (sic)

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016
 2

2.1.1 De conformidad con lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 13 de la Ley,

“Sobre la base del Plan Anual de Contrataciones, el área usuaria deberá
requerir la contratación de los bienes, servicios u obras, teniendo en cuenta
los plazos de duración establecidos para cada proceso de selección, con el fin
de asegurar la oportuna satisfacción de sus necesidades.”; en el segundo
párrafo se precisa que "Al plantear su requerimiento, el área usuaria deberá
describir el bien, servicio u obra a contratar, definiendo con precisión su
cantidad y calidad, indicando la finalidad pública para la que debe ser
contratado.” (El resaltado es agregado).

Asimismo, el artículo 11 del Reglamento señala expresamente que el área

usuaria es la responsable de definir con precisión las características,
condiciones, cantidad y calidad de los bienes, servicios u obras que requiera
para el cumplimiento de sus funciones, actividad que debe desarrollar de
acuerdo con lo indicado en el artículo 13 de la Ley.

De las disposiciones citadas, se advierte que corresponde al área usuaria de los

bienes a ser adquiridos, definir con precisión en las especificaciones técnicas
las características, condiciones, cantidad y calidad de estos, de tal manera que
satisfagan su necesidad.

Por su parte, los artículos 27 de la Ley y 12 del Reglamento establecen que,

sobre la base de las especificaciones técnicas definidas por el área usuaria, el
órgano encargado de las contrataciones debe realizar un estudio de las
posibilidades que ofrece el mercado, a efectos de definir, además del valor
referencial, otros aspectos importantes, tales como la pertinencia de realizar
ajustes a las características y/o condiciones de lo que se va a contratar.

Así, como resultado del estudio de posibilidades que ofrece el mercado podría
advertirse la necesidad de efectuar reajustes a las especificaciones técnicas,
correspondiendo que el órgano encargo de las contrataciones de la Entidad
comunique al área usuaria dicha situación, para que autorice las precisiones o
modificaciones de ser el caso.

2.1.2 Precisado lo anterior, debe indicarse que una vez aprobado el expediente de
contratación, el Titular de la Entidad, o funcionario delegado, debe designar al
Comité Especial que conducirá el respectivo proceso de selección.

Con ocasión de la notificación de la designación de dicho comité, se le entrega

el expediente de contratación conteniendo todas las actuaciones realizadas
desde la formulación del requerimiento hasta su designación; entre estas, las
especificaciones técnicas definidas por el área usuaria, con los ajustes que
puedan haber sido realizados por el órgano encargado de las contrataciones con
la autorización del área usuaria, con ocasión del estudio de posibilidades que
ofrece el mercado. Cabe precisar que el Comité Especial tiene la potestad de
consultar sobre la información contenida en el expediente de contratación, e
incluso sugerir las modificaciones que considere pertinentes, de conformidad
con el numeral 1) del artículo 31 del Reglamento.

De esta manera, de acuerdo con lo previsto en la normativa de contrataciones

 3

del Estado, determinados órganos, en el marco de las actividades bajo su

ámbito de competencia, pueden sugerir al área usuaria, la corrección de las
especificaciones técnicas cuando ello resulte necesario. Siendo potestad de esta
última decidir si efectúa o no las modificaciones sugeridas.

2.1.3 Ahora bien, sobre la base de la información técnica y económica contenida en

el expediente de contratación2 y empleando las Bases estandarizadas aprobadas
por OSCE, el Comité Especial elabora las Bases del respectivo proceso de
selección, debiendo consignar en estas las especificaciones técnicas contenidas
en el expediente de contratación recibido3.

Sobre el particular, corresponde señalar que si bien en las Bases deben

recogerse las especificaciones técnicas de los bienes a contratar, puede ocurrir
que estas contemplen información técnica imprecisa, incongruente o
defectuosa; ante ello los participantes pueden solicitar su aclaración mediante
consultas o, incluso, cuestionarlas mediante observaciones; de conformidad
con el artículo 28 de la Ley.

De lo señalado, se desprende que las consultas u observaciones formuladas por

los participantes del proceso de selección persiguen, en el fondo, que se precise
y/o modifique la información contenida en las Bases, información que incluso
podría estar referida a las especificaciones técnicas ya definidas por la Entidad
en las Bases del proceso de selección.

Para dicho efecto, considerando que la determinación de las especificaciones

técnicas de los bienes a contratar, es de responsabilidad del área usuaria, si bien
corresponde al Comité Especial absolver las consultas u observaciones a las
Bases del proceso, no es de su competencia determinar la información técnica
necesaria para efectuar la contratación; por tanto, no podría modificar dicha
información de oficio, aún cuando fuera a propósito de una consulta u
observación planteada por un participante.

2.1.4 Dentro de este contexto, puede entenderse que ante la existencia de consultas u
observaciones relacionadas con las especificaciones técnicas, el Comité
Especial debe remitirlas al área usuaria para que esta se pronuncie al respecto,
toda vez que como área responsable de su definición podrá, de ser el caso,
efectuar las precisiones o modificaciones que sean necesarias4.

2
De conformidad con el artículo 39 del Reglamento.
3
De conformidad con el artículo 26 de la Ley, es parte del contenido mínimo de las Bases, “las
características técnicas de los bienes, servicios u obras a contratar”.
4
Esta es una interpretación que ya se había efectuado, transmitiéndose en el Comunicado N° 011-
2013-OSCE/PRE publicado en Noviembre de 2013, en el cual se precisó lo siguiente:

" Consultas y observaciones a las Bases.

De conformidad a lo dispuesto en la normativa de contrataciones se consideran consultas a las Bases
aquellas solicitudes de aclaración o de modificación a las Bases, (...) Si la solicitud de aclaración y/o
modificación está relacionada con los requisitos técnicos mínimos, el Comité Especial deberá
atenderlas previa coordinación con la dependencia de la entidad que estableció dichos aspectos
técnicos.
De otro lado, califican como observaciones a las Bases aquellos cuestionamientos que versan sobre
 4

En ese sentido, las especificaciones técnicas consignadas en las Bases de un

proceso de selección, pueden ser materia de una consulta u observación por
parte de un participante, en cuyo caso corresponde al Comité Especial, en
forma previa a su absolución, coordinar con el área usuaria, quien podrá
disponer las precisiones o modificaciones pertinentes, las mismas que deberán
notificarse a través del Pliego de absolución correspondiente e incorporarse en
las Bases integradas5.

2.2. "¿Cuál es el alcance de la posibilidad de realizar precisiones sobre las

especificaciones técnicas?"(sic)

Como se ha indicado al absolver la consulta anterior, las especificaciones

técnicas consignadas en las Bases pueden ser materia de consulta u
observación, en cuyo caso el Comité Especial deberá solicitar el apoyo del área
usuaria para su absolución, la misma que de corresponder autorizará las
precisiones o modificaciones necesarias.

Ahora bien, se consulta sobre el alcance de estas precisiones con ocasión de la

absolución de consultas u observaciones.

Al respecto, mediante Pronunciamiento N° 995-2015/DSU se estableció el

siguiente Precedente Administrativo de observancia obligatoria:

"Las especificaciones técnicas consignadas en las Bases de los

procesos de selección no pueden ser modificadas con motivo de
la absolución de consultas y/u observaciones formuladas por
los participantes, pudiéndose únicamente realizar precisiones
sobre las mismas para aclarar su alcance o atender solicitudes
que no impliquen el reemplazo de las características
aprobadas."

Sobre dicho precedente administrativo, es importante precisar que el mismo

está referido a aquellos casos en los cuales pueda suscitarse una o más
modificaciones fundamentales en las especificaciones técnicas, las mismas que
se traducen en la desnaturalización del requerimiento como tal y por ende, en la
necesidad de contratar un bien distinto al requerido inicialmente.

el incumplimiento de las condiciones mínimas establecidas en el artículo 26 de la Ley de

Contrataciones del Estado, el incumplimiento de cualquier disposición en materia de contrataciones
del Estado, o de otras normas complementarias o conexas, (...) Cuando las observaciones tengan
relación con las especificaciones técnicas y/o términos de referencia, el Comité Especial deberá
coordinar con el área usuaria"
5
Este criterio, se alinea con lo establecido en la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado y su
Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 350-2015-EF, (vigentes desde el 9 de enero de 2016)
que en el último párrafo de su artículo 8 señala:, "Si con ocasión de las consultas y observaciones el
área usuaria autoriza la modificación del requerimiento, debe ponerse en conocimiento de tal hecho
a la dependencia que aprobó el expediente de contratación" (El subrayado es agregado).

Del texto citado, se aprecia que la normativa actualmente vigente, reconoce la posibilidad de efectuar
modificaciones al requerimiento con ocasión de una consulta u observación a las bases, debiendo para
ello contar con la autorización del área usuaria que haya determinado las especificaciones técnicas.
 5

En esta línea, las precisiones o modificaciones que puedan efectuarse a las

especificaciones técnicas con ocasión de la absolución de consultas u
observaciones a las bases, serán autorizadas por el área usuaria de la Entidad y
no deben variar de forma sustancial el requerimiento original, de forma tal que
se desnaturalice el objeto de contratación, el mismo que está contenido en el
expediente de contratación aprobado por la Entidad.

2.3. "¿Si estas especificaciones técnicas incluye el concepto de característica

técnica de los bienes, servicios y obras?" (sic)

De conformidad con lo señalado en la absolución de la primera consulta, las

Bases de los procesos de selección contienen las especificaciones técnicas
determinadas por el área usuaria de la Entidad en su requerimiento.

Las especificaciones técnicas, comprenden las características, condiciones,

cantidad y calidad de aquello que se requiere contratar, en función de las
necesidades del área usuaria, las que se encuentran vinculadas con el logro de
los objetivos institucionales.

En dicho sentido, las características técnicas son información que se encuentra

comprendida dentro de las especificaciones técnicas (en el caso de bienes) o
términos de referencia (para servicios) que conforman el requerimiento del área
usuaria6.

2.4. "¿Cuál sería el criterio para determinar los conceptos de "precisión sobre las
especificaciones técnicas" y "solicitudes que no impliquen el reemplazo de
las características aprobadas", todo requerimiento del bienes, servicios y
obras?" (sic)

De acuerdo con lo referido al absolver la segunda consulta, las precisiones o

modificaciones que puedan efectuarse a las especificaciones técnicas con
ocasión de una absolución de consulta u observación a las bases, no deben
variar de forma sustancial el requerimiento.

Atendiendo a lo señalado, tanto para el caso de bienes, servicios u obras, las

especificaciones técnicas, términos de referencia o expediente de contratación,
según corresponda, pueden ser materia de precisión o modificación, con
ocasión de la absolución de consultas y/u observaciones a las bases, siempre y
cuando el área usuaria lo autorice y estas precisiones o solicitudes de
6
Dicho concepto, ha sido recogido en el artículo 8 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del
Estado vigente, el cual señala de forma expresa que "Las Especificaciones Técnicas, los Términos de
Referencia o el Expediente Técnico, según corresponda que integran el requerimiento, contienen la
descripción objetiva y precisa de las características y/o requisitos funcionales relevantes para
cumplir con la finalidad publica de la contratación y las condiciones en las que debe ejecutarse la
contratación."

De igual forma, en el Anexo Único, Anexo de Definiciones de la normativa vigente, se describe a las
Especificaciones Técnicas como: "Descripción de las características técnicas y/o requisitos
funcionales del bien a ser contratado. Incluye las cantidades, calidades y las condiciones bajo las que
deben ejecutarse las obligaciones."
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modificación no varíen de forma sustancial el requerimiento original, ni se

desnaturalice el objeto de contratación.

3. CONCLUSIONES

3.1. Las especificaciones técnicas, términos de referencia o expediente técnico

consignados en las Bases de un proceso de selección, según corresponda,
pueden ser materia de consulta u observación por parte de un participante, en
cuyo caso corresponde al Comité Especial, en forma previa a su absolución,
coordinar con el área usuaria, quien podrá disponer las precisiones o
modificaciones pertinentes, las mismas que deberán notificarse a través del
Pliego de absolución correspondiente e incorporarse en las Bases integradas.

3.2. Las precisiones o modificaciones que puedan efectuarse a las especificaciones

técnicas, términos de referencia o expediente técnico, con ocasión de la
absolución de consultas u observaciones a las bases, serán autorizadas por el
área usuaria de la Entidad y no deben variar de forma sustancial el
requerimiento original, de forma tal que se desnaturalice el objeto de
contratación, el mismo que está contenido en el expediente de contratación
aprobado por la Entidad.

3.3 Las características técnicas son información que se encuentra comprendida

dentro de las especificaciones técnicas (en el caso de bienes) o términos de
referencia (para servicios) que conforman el requerimiento del área usuaria.

Jesús María, 21 de marzo de 2016

SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ

Director Técnico Normativo

NFP/