CNPC: HERRAMIENTAS CIUDADANAS PARA

FORTALECER LA CONVIENCIA EN BOGOTÁ.

PRODUCTO N. 3: INFORME FINAL

Contrato Interadministrativo 806 de 2018

Contratar la prestación de servicios para la realización de campañas
pedagógicas de sensibilización y socialización del Código Nacional de Policía y
Convivencia en las diferentes localidades del Distrito Capital

Escuela de Justicia Comunitaria de la Universidad Nacional

jcomunitaria@unal.edu.co
 PRODUCTO N. 3: INFORME FINAL

Contrato Interadministrativo 806-2018

«Contratar la prestación de servicios para la realización de campañas pedagógicas de

sensibilización y socialización del Código Nacional de Policía y Convivencia en las
diferentes localidades del Distrito Capital»

Presentado a:

SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIERNO

Subsecretaría de Gestión Local

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

FACULTAD DE DERECHO, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
SEDE BOGOTÁ
Versión revisada - 02-08-2019
 Capítulo 3: Análisis de las cartografías
sociales de los conflictos identificados en las
diez localidades focalizadas y
recomendaciones que configuran líneas de
acción para la formulación de agendas
locales
 3.1. Presentación

Al establecerse el diálogo sinérgico con la Secretaría Distrital de Gobierno, la Universidad

Nacional de Colombia, a través de la Escuela de Justicia Comunitaria, diseñó un método
de trabajo orientado a que las comunidades bogotanas generen compresión y apropiación
frente a las normas de convivencia y frente a los mecanismos del derecho de policía para
la gestión de conflictos.
Este método parte del hecho de que la convivencia no puede ser solamente analizada o
gestionada desde una perspectiva normativa jurídica sin apelar al sentido de identidad
cultural de las comunidades que integran a las grandes ciudades.
En efecto, Bogotá es una ciudad que se mueve al ritmo de sus 20 localidades en un palpitar
cotidiano que va dando forma a las expectativas de una ciudadanía que interactúa de
múltiples maneras y en las que la diferencia cultural e identitaria es común denominador.
Las condiciones de una convivencia pacífica en medio de la polifonía de las expresiones de
quienes integran este entramado de formas de interpretar la realidad, de interpretar el
mundo y de vivir en él, implica relaciones conflictivas a través de las cuales se hace evidente
cómo se es como ciudadanos y cómo lo que se es como ciudadanos le da forma a la ciudad.
En este sentido, los conflictos y las formas mediante las cuales se afrontan los conflictos
definen el rostro de la ciudad. Si se dice que Bogotá es una ciudad violenta, es porque la
forma en la que los bogotanos y bogotanas resuelven los conflictos en lo cotidiano, en lo
más próximo, es altamente proclive a la violencia. Dicho en otras palabras, Bogotá es lo
que son sus habitantes y la forma en la que se comportan e interactúan.
Por esa razón, este proyecto planteó la visión de que la convivencia puede ser
adecuadamente analizada y fortalecida, cuando se entiende que el conflicto es el epicentro,
el foco de las interacciones sociales, y así, cuando se gestionan mejor los conflictos, se
gestiona mejor la convivencia.
De esa manera, la Escuela de Justicia Comunitaria de la Universidad Nacional de Colombia
le propuso a la Secretaría Distrital de Gobierno, y le propone a la ciudad, un esquema
analítico para entender las dinámicas territoriales de la convivencia en el que deben
encontrarse las comunidades y el Estado.
Este diálogo tiene que producir una sinergia que permita un abordaje de los diferentes
conflictos que están presentes en la cotidianidad, porque como se dijo, trabajar sobre los
conflictos es trabajar por mejorar la convivencia.
El presente informe académico es una recopilación de los principales hallazgos obtenidos
a lo largo del proyecto Código Nacional de Policía y Convivencia: Herramientas ciudadanas
para fortalecer la convivencia en Bogotá, mediante el cual se ejecutaron 199 talleres de
formación en herramientas para la gestión de la convivencia, tomando como referencia el
derecho de policía y poniéndolo en diálogo con la teoría del conflicto, el análisis de redes
sociales y el sustrato cultural de diez localidades de Bogotá.
En este sentido, el proyecto logró llegar a un número de 6826 ciudadanos, con los que se
confirmó la hipótesis de que trabajar sobre el conflicto contribuye a formar ciudadanos
responsables y apropiados de su ciudad, y del orden público y social, lo cual es más
rentable, socialmente hablando, que enfocarse en la infracción y la sanción como medios
para el mantenimiento de la convivencia y la paz social.
En los capítulos que vienen se presenta i) el marco analítico del proyecto, ii) los
fundamentos teóricos, metodológicos y pedagógicos, iii) los resultados de la intervención
con referencia al contexto de cada localidad en las que tuvieron lugar los talleres Convive
la Ciudad; y, finalmente, iv) se esbozan las conclusiones y recomendaciones derivadas del
proyecto.
El marco analítico del proyecto representa la apuesta de perdurabilidad, toda vez que
integra los aspectos que la EJCUN considera centrales al momento de la formulación y
gestión de políticas de convivencia. Este marco analítico también representa el derrotero
clarificador del proyecto, en tanto, contar con categorías definidas y claras durante la
ejecución impidió que los propósitos orientadores se redujeran a la realización de las
actividades puntuales.
Por otra parte, en la fundamentación teórica, se expresa el marco conceptual que
fundamentó el quehacer pedagógico y territorial del proyecto. Se plasman las concepciones
de la teoría del conflicto, y se ubica al derecho de policía en el escenario de la regulación y
amparo de intereses en pugna, como un mecanismo de mantenimiento de las relaciones
de convivencia.
Los resultados del proyecto se expresan en una lógica dual. Por un lado, se presenta una
mirada distrital, mientras que, por otro lado, se presentan los aspectos más relevantes de
cada localidad. Allí, se aprecian las particularidades que dan sentido a la referencia
territorial de las políticas de gestión de la convivencia, y es donde resulta más apreciable la
contribución de las organizaciones sociales y los liderazgos comunitarios en el propósito de
gestionar y regular de una manera más integral los conflictos que acontecen.
En el acápite de conclusiones y recomendaciones se agrupan las propuestas derivadas de
los talleres en las localidades, como insumos a considerar por la administración en sus
niveles distrital y local. También se reconocen aspectos a mejorar en lo que refiere a la
relación de los servidores y funcionarios públicos respecto de las problemáticas que
afrontan los capitalinos. Y, finalmente, se esbozan algunas propuestas tendientes a
fortalecer el papel de la regulación social a través de la intervención de los conflictos, en
dirección a dar relieve a las capacidades comunitarias que puede sumar la administración
en lo que a políticas de convivencia y seguridad se refiere.
De esta manera, la EJCUN entrega un testimonio sobre cómo el proyecto Código Nacional
de Policía y Convivencia, herramientas ciudadanas para fortalecer la convivencia en
Bogotá, permitió, una vez más, que la EJCUN cumpliera con su propósito misional de
promover cercanías entre las comunidades y el Estado, en un ejercicio que no solamente
se circunscriba a la dinámica promovida in situ por los equipos territoriales y docentes de la
Universidad, en la que participaron también los referentes y los enlaces locales tanto de la
Secretaría de Gobierno, así como de la Secretaría de Seguridad, sino que, a futuro, se
generará sinergia en lo relativo a la adecuada gestión sus los conflictos como un aporte a
la construcción de mejores condiciones de convivencia para el mantenimiento de un orden
público y social basado en la confianza con una cultura ciudadana que construye
comunidad en Bogotá.

3.2. Marco Analítico

La convivencia no es un asunto menor en las grandes ciudades, pese a que se le suela
soslayar bajo la sombra de los grandes discursos de la seguridad. Puede afirmarse que la
gestión de políticas de convivencia es más compleja que la de las políticas securitarias,
toda vez que las segundas implican una perspectiva objetiva de la seguridad, basada en
indicadores de delitos y procesos delincuenciales, y su consecuente respuesta en términos
de la lucha contra el crimen y la provisión de servicios de seguridad, las más de las veces,
en una lógica restrictiva de los derechos de la ciudadanía. Adicionalmente, estas políticas
securitarias deben trabajar a nivel de las percepciones de inseguridad,
Sin embargo, las otras, las políticas de convivencia, además de lidiar con los asuntos de la
seguridad objetiva y sus percepciones, implican la prevención y la educación ciudadana. La
convivencia desafía los modos de convivir y ser en relación con los demás. En ese punto
radica la mayor complejidad, porque apela a la cultura, a las formas decantadas mediante
las cuales las comunidades aprenden y desaprenden los modos de vivir en la ciudad.
Ahora bien, si en el campo de estudios en seguridad se empieza a hablar de la
incorporación de enfoques de autocuidado y participación ciudadana para la efectiva
denuncia y persecución del evento criminal, en lo atinente a convivencia, si no se considera
a la ciudadanía, las actuaciones del Estado, por sí solas, resultan infructuosas.
Por tal razón, las normas y las identidades son un factor de análisis de necesaria
consideración, porque cuando se deposita la expectativa en que las personas actúen con
respeto de los derechos de los demás, implícitamente se está esperando que aprendan a
convivir en derechos. Y ese aprender supone que lo que se aprende son pautas de
conducta, las cuales, a su vez, son proposiciones de contenido normativo que señalan el
modo de ser y estar en relación con los otros.
Se puede enseñar con la amenaza. También mediante el estímulo. La primera es la forma
que privilegia el derecho positivo, mientras que la segunda la que privilegian enfoques
conductistas. El neoinstitucionalismo basa su teoría social en el hecho de reconocer que
los actores de una determinada arena social o política, adecúan sus elecciones y
comportamientos en juegos de restricciones y sanciones y estímulos o premios.
Con base en esta visión, lo que hace falta es un árbitro que establezca las normas de
sanciones y estímulos, y las haga cumplir. Lo que se necesita, en otros términos, es un
Estado fuerte que someta las decisiones de ciudadanos que no quieren ser castigados, y,
por el contrario, siempre buscan su mayor beneficio.
Este es el rol del Estado en la búsqueda de resultados en materia de convivencia: sancionar
a quienes no se comportan con observancia de los mandatos legales. Paradójicamente, el
incumplimiento de normas parece ser una constante que desdice el papel del Estado como
árbitro poderoso en el juego de la convivencia.
Por el contrario, pareciera evidenciar que hay una relación inversamente proporcional entre
la profusa normatividad y su eficacia. A más cantidad de normas, menos convivencia.
Parece que se quiebra el modelo neoinstitucionalista, y quedan dos opciones: o se
profundiza el modelo y se insiste en que el acatamiento de las normas de convivencia se
dé por vía de la coactividad; o se replantea el enfoque de intervención.
Esta segunda alternativa fue la que la Escuela de Justicia Comunitaria propuso en el marco
del proyecto Código Nacional de Policía y Convivencia: Herramientas ciudadanas para
fortalecer la convivencia en Bogotá. Reconocer la raíz normativa sembrada en el terreno de
la identidad cultural de los bogotanos y bogotanas, para tender un puente de comunicación
entre las comunidades y el Estado, a fin de que el efecto pedagógico de la regulación para
la convivencia en clave de derechos fuera el esperado.
En este contexto, el Código de Policía debía ser resignificado como una herramienta para
la gestión de la convivencia, derribando los mitos que lo sostenían en la representación
social como un dispositivo de exclusivo uso represor.
Una vez la transformación de las representaciones sociales del código empezara a tener
efecto, la apropiación de esta norma por parte de la ciudadanía sería más significativa para
empoderar dinámicas de gestión comunitaria de los conflictos, que, a su vez, producirán
convivencia.
En esa vía, la coordinación del proyecto propuso un esquema analítico para entender las
dinámicas territoriales de la convivencia, desde el encuentro entre la comunidad y el Estado.
En este orden de ideas, la relación Estado-Comunidad, se analiza transversalmente desde
3 ejes, que metodológicamente permiten entender:
1. La cultura del conflicto: que da cuenta de las características que tienen las
situaciones del conflicto en las que las personas y comunidades se involucran.
2. La gestión del conflicto: que expresa la manera en la que se intervienen los
conflictos, los procesos, las normas, las autoridades, el rol de los actores, los
propósitos que se persiguen, etc.
3. Articulación: da cuenta de los conjuntos de relaciones entre actores de un
determinado campo social e institucional para hacer sostenible la intervención de
los conflictos.

Entonces, la relación Estado-Comunidad, atravesada metodológicamente por estos 3 ejes

permite vislumbrar 5 componentes estratégicos que definen la característica central de una
política integral de gestión territorial de la convivencia.
Estos componentes estratégicos son los siguientes:
a. Entornos para la convivencia, que da cuenta fundamentalmente del quehacer del
Estado para garantizar condiciones de orden público y social para la convivencia,
proclives a la convivencia.
b. Cultura ciudadana, que implica, desde del ámbito de la comunidad, cómo son las
relaciones con los conciudadanos, con el entorno, cómo se comprenden las normas
sociales y la propia identidad, las propias representaciones sociales.
c. El Código Nacional de Policía y Convivencia, como herramienta jurídica proveída
desde el Estado para contar con una base normativa común, y como mecanismo de
intervención jurídica y normativa de la conflictividad.
d. La identificación de Prácticas y Saberes que ya existen en las comunidades, que,
desde la perspectiva de la comunidad, constituyan canales para la gestión de
conflictos, en las cuales los líderes y lideresas de Bogotá representan principal
baluarte.
e. La construcción de agendas locales, en la dimensión de articulación, como
principal propuesta para la sinergia de los dos ámbitos (Estado y comunidad).
 ESTADO COMUNIDAD

ENTORNOS PARA LA CULTURA CIUDADANA

CONVIVENCIA
Es el conjunto de características
Estrategias a cargo del Estado en comunitarias que sostienen una
CULTURA DEL relación con la respuesta a problemas determinada manera de sentir, pensar y
CONFLICTO de conflictividad, entorno, espacio actuar en relación con los demás, con
público, etc., que generan entornos el entorno y con sí mismos.
para la convivencia que redunden en
mantener un orden público y social
democráticos.

HERRAMIENTAS JURÍDICAS PRÁCTICAS Y SABERES

COMUNITARIOS
De parte del Estado, el derecho
positivo busca la regulación de los Las comunidades, de manera
GESTIÓN DEL conflictos que le resultan relevantes, autónoma, cuentan con capacidades y
CONFLICTO frente a los cuales ampara unos procedimientos mediante los que se
determinados intereses, haciéndolos activan mecanismos para su propia
exigibles mediante mecanismos y regulación de conflictos.
procedimientos en sede de
administración de justicia.

Finalmente, en la última sección de la matriz se sitúan las acciones que estén en

marcha o que ya se hayan realizado en relación con la conflictividad y que
ARTICULACIÓN
permiten movilizar la construcción de agendas públicas locales para la gestión de
la convivencia.

Con relación al proyecto, esta estructura analítica permitió que todos los integrantes del
proyecto, así como sus interlocutores, tuvieran una misma comprensión de los objetivos,
propósitos y alcances. Este marco, permitió establecer un lenguaje compartido, basado en
un entendimiento común de aquello que se debía lograr y cómo interpretar sus resultados.
De esta manera, cada componente estratégico podía hacerse evidente en el momento
pertinente de cada taller, y la información suministrada por las comunidades, tenía forma
de ubicarse para ser relevante y no desperdiciarse.
Desde el entendimiento de la cultura del conflicto, frente al componente de Entornos para
la Convivencia, se encontró cómo en las localidades se configuran los ambientes para la
convivencia, o, por ausencia, se definen las características de espacio que favorecen la
apropiación por redes delincuenciales o dañinas.
Para poner un ejemplo, se detectaron zonas en los que la falta de intervención decidida por
parte de entes distritales encargados de velar por el espacio público, el mantenimiento de
los andenes, o del mobiliario urbano, hacían que la ciudadanía dejara de frecuentarlos,
espacios que eran llenados por organizaciones delincuenciales o redes dañinas que
aprovechan el abandono para obtener provecho en actividades que afectan la convivencia,
y se hacen propicias para la comisión de delitos.
En el sentido contrario, se podían encontrar zonas que habían sido intervenidas con luces
de alumbrado público, pintura, mantenimiento de la malla vial, efectividad en la remoción
de basuras y escombros, y, por esta vía, se había logrado incidir positivamente en la
apropiación del espacio público por parte de los vecinos, restando espacio a los actores
dañinos.
Ahora bien, siguiendo en el mismo eje de cultura del conflicto, el componente de Cultura
Ciudadana pone la lupa en cómo se comporta la gente. Allí se indaga por aspectos que no
dependen de la actuación estatal, en la misma lógica material que en el componente de
entornos para la convivencia. Así, son constitutivas de la cultura ciudadana las normas
sociales, las creencias, las identidades, el sentido de pertenencia, así como los conflictos
con las expectativas e intereses que desatan al respecto.
Lo anterior quiere decir que, por ejemplo, ante un espacio frente al cual el Estado cumple
en su rol de recolección de basuras, en el que las personas siguen disponiendo
inadecuadamente de sus residuos, sin hacer un correcto uso de los contenedores de
basura, y por fuera de los horarios de recolección, la responsabilidad de los problemas de
convivencia no es atribuible al Estado, sino a las mismas costumbres y pautas de conducta
comunitarias. Lo cual exige una intervención distinta.
En el componente de Entornos, el camino a seguir puede ser el de la exigibilidad frente a
las entidades que no cumplen con su competencia en el mantenimiento del espacio público,
mientras que en el componente de Cultura Ciudadana, el proceso debe apelar a que la
ciudadanía realice un proceso reflexivo frente a las pautas que le dictan cómo disponer sus
residuos, analizando críticamente el hecho de que los causantes de los conflictos en el
espacio público son ellos mismos, y cambiando ellos sus actitudes frente a los desperdicios
y su adecuado manejo, pueden transformar el conflicto.
Ahora, en función del eje de gestión del conflicto, el componente de Herramientas
Jurídicas, sostiene que el derecho, en sede de administración de justicia, propone que el
manejo de la conflictividad se realice a través de procedimiento normatizados, mediante los
cuales las autoridades legales puedan dirimir y tomar decisiones. Por lo tanto, cuando los
conflictos e intereses en juego están relacionados con la convivencia en la ciudad, la rama
del derecho que pretende regular desde lo estatal es el derecho de policía.
En este nivel se sitúan las normas, los procedimientos y el poder, las funciones y las
actividades que la policía pondrá en marcha en caso de ocasionarse situaciones contrarias
a la convivencia, en relación con los conflictos, que se encuentran en el Código Nacional
de Policía y Convivencia.
En este orden de ideas, se indagó por la aplicación o no de las disposiciones del Código en
las localidades para entender si el código es usado como canal de regulación de los
conflictos, y en el escenario de no ser la herramienta a activar, entender las razones que
llevan a no hacer uso de él.
En todo caso, ante la ocurrencia de situaciones de conflicto, las comunidades cuentan con
sus mecanismos, normas, autoridades y procedimientos para producir su propia regulación.
Es este el objeto del componente de Prácticas y Saberes Comunitarios para la gestión
de los conflictos.
Estas herramientas para la gestión del conflicto no cuentan con el poder coactivo del
Estado, al no estar necesariamente consagradas en normas jurídicas, pero sí cuentan con
formas de eficacia derivadas del peso de la costumbre, de la presión y/o sanciones sociales.
El hecho de no ser herramientas jurídicas, no significa que sean menos eficaces. De hecho,
para cierto tipo de situaciones, suelen ser más eficaces que las jurídicas, más económicas,
y producir decisiones más sostenibles en el tiempo.
Por lo tanto, desde este componente se identifican cuáles son el conjunto de prácticas y
saberes comunitarios que existen y que se han puesto en marcha para intervenir los
conflictos y mejorar la convivencia. También se reconocen las limitaciones o dificultades
que han existido para ejecutarlas o, por el contrario, los comportamientos e imaginarios que
generan o agudizan los conflictos. Implica Así mismo se identifican los actores, los
liderazgos y los niveles de participación comunitaria.
Para poner un ejemplo, considérese un conflicto por humedad en una copropiedad. Puede
recurrirse al inspector de policía o puede recurrirse a un pastor de una iglesia evangélica.
Ante el caso de que las personas involucradas compartan la misma fe, el pastor actuará
como autoridad comunitaria, porque cuenta con la legitimidad, la credibilidad, el respecto,
el reconocimiento y, en ocasiones, la cercanía a las partes, lo que les producirá confianza
y empatía. El pastor además hablará desde la palabra de Dios, interpretada como un
referente normativo común, que arrojará enseñanzas a manera de parábola y señalará una
decisión frente al conflicto. Es altamente que el conflicto se resuelva satisfaciendo las
necesidades de ambas partes, y ellas actuarán convencidas de que están comportándose
como les dicta su identidad comunitaria. Puede que, adicionalmente, reafirmen sus lazos
interpersonales y su relación de vecindad mejore.
Sin embargo, ante partes que no comparten un vínculo comunitario, y que, probablemente
no tengan más forma de relacionarse que ante la ocurrencia del conflicto en sí mismo, es
posible acudir ante una autoridad de la copropiedad que actúa como mediador buscando
que haya sujeción a las normas que para este efecto les resultan comunes: el reglamento
de propiedad horizontal. En caso de no resolverse adecuadamente la situación, puede
acudirse al inspector de policía, quién, una vez efectuado su procedimiento, puede decidir
la aplicación de una medida correctiva consistente en la reparación de los daños materiales
a quién encuentre responsable.
Este procedimiento resuelve el mismo conflicto, pero no apela al sentido de pertenencia
comunitario de las partes, sino al interés del derecho de proteger la propiedad de los daños
que terceras personas le puedan infligir. El factor de eficacia reside en la amenaza de uso
de la sanción a la parte que incurra en responsabilidad, y la decisión será sostenible toda
vez que el poder del derecho positivo esté presente en la relación.
En ambos casos se observa que la gestión de los conflictos evita que la situación se escale
hasta derivar en una afectación grave y agresiva, sino que se regula oportunamente y
contribuye a que los lazos de convivencia no se deterioren.
Ahora, como lo muestra el marco analítico del proyecto, la intervención de los conflictos
produce convivencia, y la forma en la que se resuelven los conflictos, permite entender las
características de la convivencia en la ciudad. Sin embargo, la apuesta del proyecto radica
en que, así como en la matriz, los componentes no estén aislados. Para ello, el componente
de Agendas Locales se propone que las actuaciones provenientes de Estado o de
Comunidad sean interpretadas como complementarias y no como excluyentes.
Como resultado de los talleres, se hizo visible el hecho de que en las comunidades no hay
conflictos ni problemáticas tan inéditas que no cuenten con algún grado de actuación para
darle respuesta. Ya hay antecedentes de intentos por resolver la situación que han sido
eficaces o que, quizá no han logrado generar el impacto propuesto.
Es así como en este componente se analiza la manera en la que se pueden conectar los
recursos institucionales y comunitarios para el logro de resultados sinérgicos, de tal manera
que se produzcan innovaciones o aplicaciones eficaces de estrategias locales de gestión
de la convivencia, susceptibles de ser incorporadas en el diseño o implementación de
políticas de convivencia y seguridad.
Resumiendo lo dicho hasta ahora, el marco analítico es el esqueleto que asigna sentido al
proyecto, lo dota de dirección y establece un alcance realista a sus propósitos. En la medida
en la que los equipos territoriales y docentes del proyecto, así como los interlocutores
distritales y locales, han podido ubicarse en este marco, la Universidad y la Secretaría han
establecido una relación de la mayor importancia para el devenir de políticas públicas de
ciudad que no renuncian al potencial de lo pedagógico en clave de una convivencia que
educa en y para el conflicto.