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CAPITOLO 4^: LO STATO.

E’ necessario che la pluralità degli ordinamenti sia ricondotta all’armonia e ciò è possibile se , al maggiore tra
i gruppi sociali, viene data una posizione di preminenza rispetto agli altri , per fare in modo che possa
regolare sia le collettività minori , sia i rapporti intersoggettivi. Un ordinamento è statale innanzitutto se
non deriva da nessun altro ordinamento e quindi , se contiene il carattere dell’ ‘’ORIGINARIETA’ ‘’. In questo
modo avrà intrinseca la forza di disciplinare gli interessi in conflitto o giuridicamente rilevanti. Un
ordinamento statale deve avere un ‘’apparato autoritario’’ preminente, idoneo a selezionare ed individuare
gli interessi. A questa idea di ordinamento ci si è arrivati grazie all’evoluzione storica di alcune comunità che
, da semplici , sono divenute strutturalmente composite ( es. polis o Roma Antica). Però , perché uno Stato
possa esistere, occorre che l’ordinamento sia a base territoriale . Quindi, oltre all’elemento umano e
all’elemento organizzativo , occorre quello materiale ,ovvero , il territorio come centro di riferimento. Uno
Stato non esiste senza territorio. Ci sono gruppi che perseguono diversi interessi , ma non per questo sono
considerati Stati dato che manca la componente della territorialità e delle dimensioni. Tali Stati sono Le
Città-Stato o i c.d. ‘’stati esigui’’. Lo Stato è un ordinamento giuridico originario , a fini generali e a base
territoriale. Gli altri ordinamenti hanno , invece, particolari fini e non hanno il carattere dell’originarietà ( es.
ordinamenti regionali che devono comunque rispettare quello Statale). Ci si è posto il problema se alcune
circoscrizioni , stanziate sul territorio nazionale, siano o meno a fini generali. Ad esempio, il comune di
Milano e quello di un Paese , rappresentano due entità diverse. Da qui è nata l’esigenza di circoscrizioni
territoriali più ampie come le Città-Regione o le Aree metropolitane [L. n.142 del 1990 ]. Lo Stato , però ,
non è certamente una società politica perfetta. E’ difficile garantire l’eguale partecipazione di tutte le
componenti sociali allo Stato. Bisogna analizzare i vari stati , anzi, le c.d. ‘’FORME DI STATO’’ , ovvero, il
rapporto tra chi detiene il potere e chi , invece, ne è assoggettato [Mortati].

- Stato feudale -> non c’è una reale distinzione tra diritto pubblico e privato . Il territorio è del
sovrano e dei feudatari e vi sono i c.d. rapporti di vassallaggio. Non c’è un interesse comune , ma
tante società particolari;
- Stato assoluto -> il monarca detiene il potere in ogni ambito. Iniziano a farsi valere alcuni diritti dei
singoli, poco a poco ;
- Stato di polizia -> è una forma razionalizzata dello Stato assoluto e promuove la felicità dei sudditi
es. assolutismo illuminato;
- Stato moderno o Stato di diritto -> i principi sono contenuti ne ‘’ Bills of rights’’, nella dichiarazione
dei diritti dell’uomo e nella dichiarazione di indipendenza del Congresso di Filadelfia.
- Stato di diritto -> l’espressione indica la soggezione di tutti i poteri alle norme giuridiche e il
tramonto del sovrano come ‘’legibus solutus’’; inoltre, c’è una limitazione del potere dello Stato.
[Montesquieu L’esprit des lois]. E’ la prima incarnazione dello Stato Moderno , ma è comunque una
sorta di dittatura poiché chi non era borghese veniva escluso. Allo Stato Moderno si giunge con
l’estensione del suffragio e con la creazione dei Partiti Politici di massa. Tra ‘800 e ‘900 ci furono
notevoli cambiamenti , derivati dalla rivoluzione industriale e dalle Guerre Mondiali.
- Stato socialista e Stato autoritario -> già alla fine della prima guerra mondiale , lo Stato liberal-
ottocentesco entra in crisi e , ad esso , vediamo contrapporsi lo stato Socialista in cui , il potere ,
appartiene ai lavoratori delle città e delle campagne ( art. 3 cost. sovietica 1936); c’era anche lo
Stato autoritario in cui si esaltava la collettività nazionale , ma occorreva che fosse necessario
l’aiuto di un ‘’Capo Carismatico’’ per il governo. Il secondo dopo guerra segna il passaggio dallo Stato
Moderno allo Stato Sociale. Quest’ultimo era indirizzato all’utilizzo dei singoli poteri per
promuovere il benessere e gli interessi dei cittadini [ Welfare State]. Esalta le sue varie componenti
per sollecitare la partecipazioni di tutti e fa riferimenti anche ad una equa distribuzione dei redditi.
Lo stato socialista , invece, aveva un unico partito comunista ed attualmente questa ‘’forma di
stato’’ , vige in Vietnam, Laos, Corea del Nord, Repubblica popolare Cinese e Cuba.
- Stati unitari e Stati composti ->il primo vi è quando il potere sovrano è attribuito dall’ordinamento
ad un unico ente, mentre, il secondo è quando il potere è suddiviso tra Stato Centrale e più enti.
- Stato Federale -> un esempio di Stato composto , infatti, in uno Stato federale abbiamo più Stati,
uniti per dar vita ad un ordinamento Statale ad essi sovrapposto ( lander, Stati membri, Cantoni…).
Ad oggi, sono stati federali gli USA , la Svizzera, l’Argentina, l’Austria ecc.. Ciononostante alcuni
dimostrano , all’interno, i primi segnali di crisi.
- Stati accentrati e decentrati -> Lo Stato unitario tende a trasformarsi da Stato rigidamente
accentrato ( come nei primi del ‘900) , in cui le funzioni fondamentali sono esercitate da organi dello
Stato-Soggetto , a Stato decentrato, in cui si attua una migliore forma di decentramento con la
creazione di un ente ( La Regione) , al quale vengono conferite le potestà di legiferare in
determinate materie e , quindi, la potestà amministrativa.
- Stato regionale -> Il decentramento massimo di uno Stato lo abbiamo nello Stato Federale. Un
decentramento medio , invece, lo si ha con gli Stati Regionali , in cui le regioni svolgono funzioni
legislative e amministrative , sempre entro i limiti preposti dalla legge. Questa forma di
decentramento è detta ‘’istituzionale’’ poiché trasferisce alcune funzioni dello Stato-soggetto ad
enti diversi. Di decentramento ‘’burocratico’’ , invece, si parla quando la funzione amministrativa è
distribuita tra organi centrali e organi periferici, assegnando a questi ultimi anche potere
decisionale. Se così non dovesse essere , allora , lo Stato sarà accentrato e potremmo parlare di ciò
che la dottrina francese ha definito ‘’ deconcentrazione’’. Se poi, gli organi periferici ,vengono
formati con la partecipazione delle popolazioni statali , allora avremo una sorta di ‘’self-government’’
come in Gran Bretagna.

La nostra Costituzione , all’art 5 , dopo aver ribadito l’unitarietà dello Stato ( La repubblica è una ed è
indivisibile), impegna il legislatore a promuovere e riconoscere le autonomie locali e , ad impegnarsi per
realizzare il più ampio decentramento amministrativo. Ci son stati forti ostacoli nell’attuazione di questa
disposizione ,alle autonomie locali è stato dato un nuovo ordinamento, ma non si è ancora provveduto ad
adeguare il sistema di finanzia locale con i principi contenuti nell’art. 119 Cost. e quindi, viene ostacolata la
piena realizzazione di quel ruolo promozionale che le comunità locali dovrebbero assolvere. Occorre anche
dire che comuni e province , dal punto di vista dimensionale, non sempre sono adeguati a soddisfare gli
interessi della popolazione che comprendono.

- Le unioni di Stati -> più Stati possono unirsi tra loro per perseguire fini generali. La più importante
unione di Stati è l’ONU, di cui fanno parte quasi tutti gli Stati del mondo ( anche la Svizzera dal
2002). Poi abbiamo , il Consiglio d’Europa , avevamo la CECA, abbiamo l’UE ed abbiamo la CEEA e
l’Euratom.
1) Il 7 FEBBRAIO 1992 venne stipulato il ‘’TRATTATO DI MAASTRICHT’’ che simboleggiava
l’avvio della politica economica europea. Sono sorti diversi dubbi con la compatibilità di alcune
clausole del trattato , con alcune disposizioni dell’ordinamento italiano. Ad esempio, il
conferimento del diritto di elettorato attivo e passivo per l’elezione comunale, non compatibile
con l’art. 48 della Cost. E’ prevalsa la tesi per cui l’art. 11 della nostra cost. va a giustificare
l’immissione delle clausole non compatibili con il nostro ordinamento.
2) Il D. Lgs n.197/96 ha conferito attivo per l’elezione comunale , passivo solo per la carica di
giunta o consigliere
3) Importante ai fini dell’integrazione Europea è stata l’elezione a suffragio universale dei membri
dell’Assemblea parlamentare. Importante si, ma non tanto rispetto al potere della stessa,
quanto rispetto al superamento del criterio di rappresentanza di secondo grado.
4) L. 24/01/99 n.18 , L. 27/03/2004 n.78 e L.20/02/09 n. 10 : L’Italia ha scelto il sistema
proporzionale a liste concorrenti con un unico collegio nazionale ( 1 Italia nord-est , 2 nord-
ovest, 3 insulare , 4 centrale, 5 meridionale).
5) Di anno in anno , il Parlamento europeo , acquisisce maggiore importanza. Fino al 1970 , ad
esempio, veniva soltanto consultato dal consiglio, adesso ha il diritto di emendamento per le
spese facoltative e , dunque, gli spetta l’ultima parola , ma non per le spese obbligatorie.
6) Con il Trattato del 1975 si è dato all’Assemblea il potere di respingere in toto il progetto di
bilancio del consiglio.
7) Il Trattato di Amsterdam ha modificato sia i precedenti trattati istitutivi, sia il Trattato di
Maastricht . E’ stato istituito il 2 ottobre del 1997. Ha introdotto un ampliamento dei poteri del
Parlamento europeo , ha enunciato alcuni principi essenziali, ha indicato la prospettiva per
rendere uniformi le elezioni dei Parlamentari europei, ha stabilito che ci possa essere la
possibilità di raccordo tra Parlamento europeo e autonomie locali, ha attribuito al segretario del
Consiglio la funzione di alto rappresentante, ha dato al Parlamento Europeo il potere di
approvare la nomina di presidente di commissione. Inoltre , un protocollo annesso al T.d.A ,è
l’accordo di Schengen , con il quale ci si prospetta di eliminare i controlli alle frontiere tra Stati
Membri.
8) Il Trattato di Nizza è stato approvato il 26 /02/2001 ed ha stabilito che : dal 2005 ci fosse una
commissione con un solo commissario per Stato membro, i poteri del Presidente della
Commissione sono stati rafforzati, il Presidente ed i membri della Commissione sono eletti dal
consiglio europeo a maggioranza qualificata, sono state aumentate le materie in base alle quali il
Consiglio decide, si è passato da 626 a 732 parlamentari ed è stato introdotto un nuovo
metodo per ponderare i voti spettanti ai singoli Stati nel consiglio.
9) Il Trattato di Roma del 29/10/04 non ebbe successo e venne sostituito dal Trattato di Lisbona
del 13/11/07. Quest’ultimo ha introdotto :
il rafforzamento del ruolo del Parlamento Europeo, maggiore applicazione del Principio di
Sussidiarietà , l’introduzione dell’iniziativa dei cittadini ( un 1.000.000 di cittadini dell’UE , può
invitare la Commissione a presentare una proposta), una più forte distinzione delle competenze
per categorie, riconoscimento degli Stati membri di poter recedere all’UE, a partire dal 2014 la
maggioranza sarà calcolata sia in base agli Stati membri sia in base alla popolazione. Il quorum
si raggiungerà con almeno il 55% delle approvazioni degli Stati membri.

Esistono le c.d. Confederazioni tra Stati che hanno il fine di promuovere la difesa comune verso l’esterno.
Una di queste è la NATO o ,ancora, la LEGA DEGLI STATI ARABI ecc.. Le più importanti sono quelle che
collegano Stati finitimi che conservano comunque la loro sovranità . Hanno un’Assemblea comune alla quale
sono preposti organi confederali cui è affidato il potere legislativo nei limiti del trattato istitutivo.

Lo stato è dato da una dimensione spazio-temporale e da una dimensione umana. Gli elementi chiave di ogni
forma di stato sono : L’ORIGINARIETA’ , LA NATURA DEI FINI, LA PREMINENZA DELL’APPARATO
AUTORITARIO E LA TERRITORIALITA’ DELL’ORDINAMENTO. Ciò che caratterizza l’apparato autoritario è
che ad esso sono subordinati individui e comunità minori. L’elemento umano è essenziale ed il fenomeno
giuridico è connaturato al fenomeno associativo. Questi elementi ci permettono di individuare lo Stato come
entità astratta , ma in realtà non è mai esistito uno Stato così, neanche con le Monarchie assolute. Lo Stato ,
da un lato , estende i suoi interventi a campi sempre più vasti , ma dall’altro subisce limitazioni. L’art. 11
Cost. riconosce le limitazioni al potere del nostro Stato se queste derivano dall’UE ( uguale all’art. 24 della
Rep. Tedesca). In realtà , il sorgere della CE , più che ad una limitazione , ha dato vita ad un fenomeno di
integrazione poiché gli stati membri danno vita alle loro volontà da cui prende vita un ente politico-sociale.
Quanto alle limitazioni della sovranità poste in essere da una forza esterna allo Stato , si ricordino gli artt.
41 e 42 delle nazioni unite ( è il consiglio di sicurezza a prendere decisioni).

Elementi costitutivi dello Stato sono :

- Il territorio: formato dalla terraferma, dalle acque interne entro i confini dello spazio aereo , dal
sottosuolo e dal mare territoriale . Abbiamo i confini naturali e quelli artificiali. L’estensione del
mare territoriale varia da 3 a 12.15 miglia marittime. Ci sono stati
- problemi riguardo la piattaforma continentale , rispetto alla quale si esprime l’art. 76 della
Convenzione delle Nazioni unite e la L.21/07/67 N.613 . Che il territorio sia elemento costitutivo
dello Stato , si desume anche dal fatto che l’art. 241 Cod. pen. Fa rientrare l’attentato all’integrità
del territorio tra i delitti dello Stato. Collegata al territorio è l’extraterritorialità che è una c.d.
‘’finzione giuridica’’ e , in base a cui, navi ed aerei che si trovano in una altro Stato , sono
assoggettati alla legge dello Stato di cui portano la bandiera. L’immunità territoriale , invece, si ha
quando una parte del territorio risulta immune dalla potestà d’imperio di Stato. Ad esempio, le
rappresentanze diplomatiche nel luogo in cui risieda l’agente diplomatico , ad esempio, una camera
d’albero. In tali luogo lo Stato non può esercitare l’imperio. I possedimenti e le Colonie sono distinti
dal territorio poiché , se andassero perdute, non altererebbero l’essenza dello Stato centrale. Il
territorio è elemento costitutivo anche di Regioni, Province e Comuni che sono i cosiddetti enti
territoriali. Lo Stato può possedere beni demaniali e patrimoniali che , in forza dell’art. 822 c.c. sono
i lidi , le spiagge ecc…
- Il POPOLO è l’elemento umano. E’ importante perché produce situazioni giuridiche attive e passive
e che fanno in modo che venga messo in relazione con l’apparato autoritario. Il collegamento tra il
popolo ed il territorio è evidente se si pensa al territorio come centro di riferimento degli interessi
comunitari. Ciò spiega anche il perche , ad esempio, gli Ebrei non abbiano potuto costituire un
popolo, fino a quando non si sono stabiliti su un territorio , formando lo Stato di Israele. Uno stato
c’è fino a quando i cittadini rimangono associati. La precedente affermazione , pone in essere il
problema dell’appartenenza ad un Stato . Va detto che , l’art.1 della L. 5/02/92 n.91 , parla di
acquisizione della cittadinanza italiana, ovvero, iure sanguinis, per adozione , perché un coniuge è
italiano, dopo tre anni di permanenza in Italia per chi abbia parenti italiani ecc… A norma dell’art. 22
della Cost., nessuno può essere privato della capacità giuridica , del nome o della cittadinanza ,
anche se può rinunciare alla cittadinanza italiana il cittadino che risieda all’estero da molto tempo .
L’appartenenza ad uno Stato dei cittadini, no vale a trasformare il popolo in un’entità isolata e
racchiusa solo entro certi confini : ciò era possibile soltanto quando lo sviluppo economico,
culturale , tecnologico , non era giunto ai livelli odierni. Bisogno esaminare la posizione giuridica del
popolo nell’ordinamento statale. Se si pensa al popolo come portavoce degli interessi generali
territorialmente localizzati, occorre accogliere la tesi del LAVAGNA e di CRISAFULLI per cui , il
popolo, è una figura giuridica soggettiva , cioè un soggetto privo di personalità , ma titolare di
situazioni giuridiche e di diritti soggettivi. La maggiore di tali situazioni è quella che si identifica
nella sovranità , ossia nel potere di Governo. Dal popolo va distinta la ‘’popolazione’’ , ossia il
complesso di tutti coloro che risiedono stabilmente sul territorio dello Stato. Stranieri sono i
cittadini di un altro Stato ; essi vengono sottoposti alle leggi dello Stato e , in Italia, sono titolari di
situazioni giuridiche attive o passive . A questo riguardo bisogna citare l’art. 10 comma II Cost. ‘’ La
condizione giuridica dello straniero è regolata in conformità alle leggi ed ai trattati internazionali’’.
Dal popolo va , ancora, distinta la ‘’nazione’’ , ovvero, l’entità etnica , sociale e culturale. Esistono
Stati cui appartengono cittadini di più nazioni e sono detti ‘’Plurinazionali’’. Non è il caso dell’Italia
poiché la comunità di stranieri non raggiunge numeri elevati come , invece, in USA , Francia ecc…
- La SOVRANITA’ può essere intesa in due diversi modi : un primo significato si identifica in un
ordinamento originario ed indipendente ; un secondo significato si identifica nella supremazia
dell’ordinamento statale ( art. 7 Cost.). Tale supremazia non è astratta , bensì si concreta in una
serie di atti e fatti che fanno in modo che venga esercitata : la legge, l’atto amministrativo e la
sentenza. Un problema è la spettanza della sovranità poiché , nel mondo del diritto, ogni atto o
attività presuppone un soggetto ad un figura giuridica soggettiva. A questo punto vanno esaminate
quelle teorie che non si limitano a ricercare a quale soggetto è attribuita la sovranità , ma ne
determinano anche la fonte. Ad esempio, la teoria teocratica pone la sovranità in Dio ; la teoria della
sovranità popolare, fa risalire la fonte dell’autorità nella volontà popolare ; la teoria della sovranità
nazionale , vede nella nazione quasi un’entità metafisica e , secondo molti, è la teoria a cui si è
ricollegato il Fuhrer. Negli ordinamenti in cui lo Stato è una persona giuridica , gli atti tramite cu si
esercita la volontà dello Stato, sono ad esso imputabili. Ma la sovranità , non va più riconosciuta
nello Stato-soggetto per il solo fatto che da esso derivino gli atti d’autorità , bensì a quello persona
vivente che l’ha emanato. In forza dell’art. 1 II comma , la sovranità appartiene al popolo ; con questa
affermazione si comprende l’intento costitutivo di formare una sorta di società politica perfetta e
che la democrazia non sia una formula astratta, bensì un metodo giuridico con cui governare lo
Stato. Ci sono diversi modi per intendere lo ‘’STATO’’. Stato-Istituzione , ad esempio, è uno dei
tanti corpi organizzati con determinate caratteristiche ( art. 7 confronto termini ‘’patria’’ e ‘’stato’’);
il secondo significato designa l’apparato autoritario , ovvero il complesso di autorità a cui
l’ordinamento da il potere di emanare norme. Lo stato-apparato ha personalità giuridica . Lo Stato-
Soggetto è descritto negli artt. 28, 43,134 della Costituzione , ma è assimilato , invece, agli altri
soggetti di diritto pubblico. Non in tutti gli ordinamento lo Stato-Apparato ha personalità giuridica.
Alla supremazia dello Stato-Apparato sono posti tutti gli altri soggetti o enti , perché da esso sono
governati. Si tratta di soggetti che appartengono allo Stato-Comunità . Nel concetto di Stato-
Istituzione il concetto di sovranità è essenziale. La comunità statale è soltanto destinataria dei
comandi , soltanto di rado partecipa anche all’emanazione. Comunità statale e stato-istituzione
sono ben distinti: la prima è una realtà sociale in continua trasformazione , il secondo è una realtà
giuridica ben determinata nei suoi elementi costitutivi . I rapporti tra comunità e Stato-apparato si
pongono in termini di partecipazione alla formazione degli atti in cui si esprimono l’autorità dello
Stato. Lo Stato-apparato è formato dall’insieme dei governati che esercitano la loro autorità sui
governati. Gli atti da esso emanati sono risultato delle volontà di persone fisiche e devono
comunque rispondere ai criteri dello Stato. Per farlo non ci sono regole assolute . In ogni gruppo
sociale , le autorità, pongono delle regole. Le funzioni dello Stato sono le attività che portano alla
produzione degli atti. Ne troviamo definizione negli artt. 70 , 102 E 118. Abbiamo la funzione
legislativa attribuita alle camere, quella esecutiva attribuita al Governo e quella giudiziaria ,
attribuita ai magistrati. Secondo alcuni, se ne aggiungerebbe una quarta , ovvero quella d’indirizzo
politico. Però , funzione è un’attività globalmente organizzata e volta a raggiungere degli scopi e ,
ogni funzione, si distingue per i suoi caratteri tipici. La direzione politica dello Stato implica, non
solo la determinazione dei fini dell’azione statale , ma anche la funzionalizzazione della volontà dei
governanti , la predisposizione di strumenti giuridici ed il conseguimento stesso dei fini. L’indirizzo
politico si svolge con degli atti non riconducibili ad alcuna funzione ; le altre due fasi si svolgono con
degli atti che costituiscono esercizio o della funzione normativa o della funzione amministrativa. Un
potere può esercitare funzioni diverse così come , un atto , o una serie di atti, possano adempiere ad
una serie di questioni distinte. Più che di una funzione di indirizzo politico, occorre parlare di una
attività d indirizzo , ovvero di una serie atti incidenti sulla realtà giuridica e coordinati al
conseguimento dei fini.
- Lo studio dell’apparato dello Stato è necessario per comprendere le FORME DI GOVERNO, ovvero ,
il modo in cui le funzioni dello Stato sono distribuite tra i diversi organi. Abbiamo :
1) La forma di governo parlamentare nasce in Inghilterra nel XVIII secolo ed è andata , via via,
affermandosi nell’Europa continentale dove ha assunto configurazioni differenti; non esiste una
forma di governo parlamentare prestabilita, ce ne sono tanti tipi , quanti sono i governi che
l’hanno attuata. Caratteristica comune tra i vari tipi , va individuata nel ‘’ RAPPORTO
FIDUCIARIO’’ che lega le camere rappresentative del Governo, per cui quest’ultimo deve
ottenere la fiducia dalle camere per poter governare. Da qui deriva l’attribuzione di un potere di
controllo in ordine all’attività politico-amministrativa e finanziaria del Governo, al Parlamento;
l’obbligo del Governo di dimettersi in seguito ad un voto di sfiducia. Lo schema del governo
parlamentare richiede la separazione dei tre poteri.
2) La forma di governo presidenziale , attua una separazione dei poteri relativamente rigida . Si
prevede che i tre poteri vengono svolti dagli organi cui sono affidati, senza alcuna interferenza
da parte degli altri. Ad esempio, negli USA nessun rapporto lega il Capo dello Stato e l’esecutivo
alle camere , sia perché il primo è eletto dal popolo, sia perché i segretari di Stato sono eletti dal
Presidente. L’indirizzo politico è determinato dal Capo dello Stato. Non esiste un organo
collegiale paragonabile al Governo, nella forma di Governo parlamentare. Le camere non hanno
alcuna ingerenza diretta con la determinazione dell’indirizzo politico. Inoltre , sempre negli USA,
il Congresso non può determinare la caduta del presidente tranne che risulti colpevole di
tradimento. Inoltre il Congresso, attraverso la manovra finanziaria , può condizionare l’indirizzo
politico presidenziale , no approvando o riducendo lo stanziamento dei fondi. Il Presidente, oltre
al potere di segnalare al Congresso l’opportunità di adottare alcuni provvedimenti, ha quello di
porre il veto all’entrata in vigore delle leggi.
3) La forma di governo direttoriale , prevede un organo collegiale detto Consiglio Federale ,
composto da 7 membri ed eletto per 4 anni dalle camere riunite in Assemblea federale. Le
funzioni di governo vengono svolte dai singoli componenti del Consiglio Federale.

Non vi sono forme di governo buone o cattive in assoluto, è il popolo di ogni stato a darsi la forma
di governo che meglio gli si adatta. Infatti, l’attuale forma di Governo francese è abbastanza
particolare , in quanto, è a metà strada tra la forma di governo parlamentare e quella repubblicana ,
tant’è che il Presidente viene definito dalla dottrina come ‘’Monarca Repubblicano’’; negli USA il
Congresso estende il controllo parlamentare sull’amministrazione . La forma parlamentare , specie
nel dopo guerra, era atta ad assicurare stabilità all’esecutivo ed a potenziare la democraticità.
4) Il governo di tipo assembleare , prevede la nomina diretta del Governo, da parte delle assemblee
legislative , la limitazione dei poteri del Capo dello Stato , l’estensione del controllo
parlamentare , l’esclusione dello scioglimento anticipato delle camere, il largo ricorso ai
referendum.

La forma di governo parlamentare, proprio perché si erge sul rapporto fiduciario, appare non in
grado di assicurare allo Stato odierno, una piena ed efficace partecipazione dei governati. Perciò ,
sono state introdotte altre e più dirette forme di partecipazione dai partiti , dai sindacati , dalle
società intermedie ecc… In alcune forme presidenziali ( USA) si sono accentuati , negli ultimi anni, i
poteri di controllo e di indirizzo delle assemblee elettive .

5) Il governo di ‘’Gabinetto’’ esiste soltanto in Gran Bretagna e , per gabinetto, si intende una
cerchia ristretta dei ministri più qualificati , in genere 20 , che hanno un posto di supremazia;
6) Il governo degli stati socialisti hanno adottato, negli anni, forme di governo differenti a seconda
di dove si trovassero geograficamente, ma in generale sono tutte mirate alla realizzazione del
comunismo. Tuttavia, molti Paesi si sono aperti all’occidentalismo e alla democrazia.

Una classificazione dei Governi , può anche essere fatta sotto il profilo sostanziali. Possiamo , ad esempio,
distinguere forme di governo a partito unico o a pluralità di partiti ecc… Può esistere un insieme di alleanze
fra le diverse fazioni politiche e sociali . Così quando definiamo parlamentare una forma di governo in cui la
direzione è affidata al Parlamento-Governo, rischiamo di pronunciare una formula vuota , perché bisogna
prima verificare l’effettivo centro del potere.

Le funzioni collegate agli atti formali si distinguono in potere esecutivo, legislativo e giudiziario. Alla
distinzione degli organi corrisponde quella degli organi legislativi, amministrativi e giurisdizionali . Questo è
il principio base dello Stato liberale , atto ad assicurare , non soltanto la libertà del popolo, ma anche un
potere che non venga più esercitato arbitrariamente. Questo principio è accolto dalla nostra costituzione
che , da un lato , si limita ad indicare a quali organi è attribuito l’esercizio del potere e , dall’altro, non esclude
che possa essere esercitato da organi diversi. Ogni potere emana i propri atti con una forma tipica : il
DECRETO per il potere ESECUTIVO; la LEGGE per il potere LEGISLATIVO ; la SENTENZA per il potere
GIUDIZIARIO. Con la funzione esecutiva , lo Stato , pone le norme costitutive dell’ordinamento giuridico ;
con la funzione legislativa , lo Stato, pone un’attività diretta al soddisfacimento dei suoi fini immediati ; con
la funzione giurisdizionale , lo Stato, accerta la volontà normativa da far valere ad un caso concreto. Le
prime due vengono dipartite tra Stato-app. e Regioni. Una rigida separazione dei poteri non è
concretamente attuabile, poiché non sarebbe possibile una coordinazione tra i vari poteri , perciò si rendono
necessari degli ‘’spostamenti di competenza’’. In particolare , le ‘’INTERFERENZE FUNZIONALI’’ si possono
ordinare :

- Il potere legislativo svolge sia funzioni materialmente amministrative ( nomina dei dipendenti delle
camere) , sia funzioni materialmente giurisdizionali ( giudizio sulle elezioni contestate alle camere);
- Il potere esecutivo svolge funzioni materialmente legislative quando emana atti contenenti norme
giuridiche che possono avere efficacia pari o inferiore a quella di una legge formale ( decreti legge e
regolamenti) . Inoltre gli organi della giurisdizione amministrativa sono collegati al governo per
quanto concerne la loro composizione ( es. magistrati del Consiglio di Stato) ;
- Il potere giudiziario svolge funzioni materialmente amministrative con i provvedimenti della
volontaria giurisdizione ( autorizzazione ad alienare beni) .

Nel concetto di ‘’ORGANO’’ ci si imbatte ogni volte che si fa riferimento ad un personalità giuridica. Sono
creazioni dell’ordinamento che attribuisce titolarità di situazioni giuridiche ad alcune entità. Gli elementi
costitutivi dell’organo sono diversi. Innanzitutto abbiamo la PERSONA FISICA che è chi agisce per conto
della PERSONA GIURIDICA. L’organo , però , non costituito soltanto dalla persona fisica , ma anche dalla
sfera di competenza entro cui , questa, opera e dai mezzi materiali annessi alla struttura organizzativa. In
questo modo l’organo non muterà essenza nel succedere di persone fisiche. L’organo si immedesima nella
persona giuridica . Ad esempio, se il Parlamento approva una Legge , l’atto verrà imputato allo Stato , non al
Parlamento. L’atto compiuto dall’organo, all’infuori della sua sfera di competenza , è nullo. Per capire meglio,
occorre confrontare il concetto di organo, con quello di rappresentanza : il rapporto di rappresentanza si
instaura tra due soggetti, quello organico no , poiché ente ed organo non sono distinguibili. Lo stato può
anche affidare alcuni servizi ad altri enti che devono sopportarne la spesa relativa. Se l’assunzione di questi
servizi è organica, ente e stato saranno un tutt’uno. L’esercizio di queste funzioni statali, da parte di altri
enti, è in contrasto con l’art. 5 della Costituzione. Occorre far riferimento a:
- funzionario di fatto -> figura che subentra quando il titolo di investitura della persona fisica preposta
all’organo viene a mancare ( es. parlamentare la cui elezione è annullata);

-usurpatore di pubbliche funzioni ->chi commette un reato nello svolgere il suo pubblico impiego.

Le persone fisiche titolari di un organo di un ente pubblico, sono i FUNZIONARI. Se sono collegati all’ente,
sono PUBBLICI IMPIEGATI, altrimenti sono FUNZIONARI ONORARI. La distinzione è esposta nell’art. 28
Cost. dove , d’altronde, si dice che i funzionari e i dipendenti sono responsabili di quegli atti lesivi di un
diritto.

Con riferimento alla struttura abbiamo:


- Organi individuali , costituiti da una Sola persona ( PdR) ; organi collegiali , costituiti da una pluralità
di persone ( camere) ;
- Organi semplici , costituiti da un’unità indivisibile e organi complessi , cioè composti da più organi
( Governo);

Con riferimento alle loro attribuzioni abbiamo:

- Organi esterni che hanno il compito di manifestare la volontà dell’ente e , organi interni, che hanno
il compito di esaurire il loro compito entro la sfera giuridica dell’ente;
- Gli organi esterni si distinguono dagli organi primari , che hanno per legge una propria competenze
e , organi secondari ,destinati a sostituire altri organi in caso di assenza;
- Organi centrali , se la loro competenza è estesa a tutto il territorio dello Stato;
- Organi attivi , che formano o manifestano la volontà dell’ente e la portano ad esecuzione e , organi
consultivi, che non esercitano funzioni di volontà;

Con riferimento alla loro formazione :

- Organi rappresentativi o non rappresentativi , a seconda che siano in contatto diretto con il popolo;

Con riferimento alla loro posizione giuridica:

- Organi direttivi , che esercitano funzioni amministrative e non hanno superiori gerarchici ( ministro ,
sindaco…) ed organi indipendenti , gerarchicamente subordinati ai primi;

Si definiscono ORGANI COSTITUZIONALI , quegli organi dello Stato che hanno una posizione di
indipendenza e parità giuridica. Non si esclude , però , che possano essere fatti dei controlli ( ad es. le
camere al governo ) . Questi organi sono indefettibili poiché , la loro presenza nell’ordinamento , va a
caratterizzare la forma di stato . L’Italia , all’art. 1 , è descritta come una ‘’repubblica democratica’’
perché ha un presidente elettivo e le camere, anch’esse elettive. Nel nostro ordinamento gli organi
costituzionali sono il Presidente, le Camere, il Governo e la Corte Costituzionale. Ci sono altri organi che
assumono rilevanza costituzionale , ad esempio Il Consiglio dell’Economia , Il Consiglio di Stato , La
Corte dei Conti. Questi ultimi , nel tempo , hanno ottenuto maggior potere perché le loro attività sono
dirette ad assicurare la giustizia nell’amministrazione e , soprattutto , il corretto funzionamento di
questa.

Il diritto prende forma mediante atti e fatti , l’atto diventa fatto ( compiuto ) . Lo Stato e gli enti pubblici
esercitano le loro funzioni mediante atti di diritto pubblico : legge , decreto e sentenza. L’attività dei
pubblici poteri , ovviamente, si svolge anche attraverso una serie di atti preparatori che portano
all’emanazione dell’atto definitivo : è un’attività complessa che porta alla formazione di atti dello Stato.
Piccola precisazione riguardo al diritto amministrativo va fatta , infatti, in questo ambito distinguiamo
provvedimenti amministrativi e atti strumentali : il primo può essere una concessione ,
un’espropriazione ; il secondo un parere, una richiesta. Sorge spontaneo chiedersi se gli atti autoritativi
possano raggrupparsi in un’unica categoria e , semmai, gli atti possano distinguersi con una
classificazione che si ricollega agli organi. A questo punto avremo :

- Atti semplici -> individuali o collegiali


- Atti composti -> reiterati e complessi . I primi sono quelli per la cui formazione occorre più di una
manifestazione di volontà ; i secondi rappresentano una fusione della volontà di più organi. Ad
esempio , la legge formale che è espressione di volontà dei due distinti rami del Parlamento, perciò è
a complessità eguale.
- Atti collettivi -> sono anch’essi risultato del concorso di più volontà , ma nell’atto collettivo tali
volontà sono distinte , in quello complesso no. Ad esempio, una circolare interministeriale .

Il procedimento è una figura giuridica generale che indica il modo di formazione dell’atto e si divide in tre
fasi , ovvero, iniziativa, costitutiva ed integrativa. ( es. legge , procedimento elettorale ) . Esistono regole atte
ad assicurare che tale formazione sia esente dai vizi. Innanzitutto , è importante dire , la volontà del collegio
si esprime con il Principio di Maggioranza, contrapposto al Principio dell’unanimità che risulta
antidemocratico ed , infatti, viene raramente adottato. Esistono rimedi volti ad evitare che a prevalere sia la
volontà della minoranza , ad esempio , la richiesta di un determinato Quorum ( art. 64 comma III Cost.) .
Un’altra precauzione è che una deliberazione non può essere votata se non dopo un tot di giorni dalla sua
pubblicazione. Il Principio Maggioritario si attenua quando , per determinate deliberazioni, si richiede il voto
di determinati membri che compongono l’organo.

L’atto giuridico è perfetto se contiene tutti gli elementi che dovrebbero comporlo. La legge è perfetta
quando ha esaurito il suo procedimento di formazione e , in essa,sono presenti tutti i suoi elementi
costitutivi. La mancanza di un requisito essenziale nell’atto, provoca la nullità. Un atto giuridico è valido
quando tutti i suoi elementi sono regolari. Quando l’atto non è conforme al suo modello legale abbiamo
incompetenza che può essere assoluta ( quando il soggetto agente appartiene ad una ramo diverso
dell’amministrazione ) oppure relativa ( quando il soggetto agente appartiene allo stesso ramo) . Altro vizio
può essere l’eccesso di potere che si ha quando l’atto è posto in essere per perseguire un fine diverso da
quello previsto o quando non è idoneo a perseguire il fine preposto. Lo abbiamo quando un provvedimento
è in contraddizione con uno o più provvedimenti già adottati ; quando è ‘’ illogico’’ o ‘’ingiusto’’ ; quando
tratta in modo diseguale , situazioni uguali ; quando persegue un interesse privato e provoca , quindi, uno
sviamento di potere. L’atto viola la legge quando ad essa è contrario . L’atto è efficace quando è in grado di
spiegare i suoi effetti. Può essere efficace e , al contempo, invalido : spiegherà la sua efficacia fino a che non
sarà annullato ; può essere perfetto , valido , ma non ancora efficace : se parliamo di una legge, ci riferiamo
al periodo prima della vacatio.

Ogni gruppo sociale si pone dei fini da raggiungere e perciò ,qualunque sia la sua natura , avrà un complesso
di regole che sia scritto o meno. Rispetto a tali regole , la restante organizzazione , sarà necessaria per la
loro messa in atto. Lo Stato è il maggiore gruppo sociale e , come tale , non può non avere una costituzione.
L’assetto fondamentale di ogni Stato , è frutto di un processo storico :

- Abbiamo costituzioni ispirate all’ideologia liberal-democratica , ad occidente;


- Abbiamo costituzioni ispirate all’ideologia marxista e a quella leninista;
- Abbiamo costituzioni ispirate ad un credo religioso.

La costituzione è , nella maggior parte dei casi , una traduzione in norme , dell’assetto fondamentale . Tali
norme possono essere sia scritte sia non scritte , ovvero consuetudinarie. Nel tempo , una costituzione, può
modificarsi o , ancora, che resti immutata , ma che cambi il modo d’applicazione delle leggi che contiene. Sia
nel primo che nel secondo caso , l’idea di costituzione come assetto fondamentale o come traduzione di
regole in termini normativi, non coincidono più. Tale disarmonia può essere sanata riconducendo ad unità la
Costituzione assetto e la costituzione norma. Se ciò non accade sarà come se avessimo due distinte
costituzioni in un solo Stato , ma naturalmente la prevalenza l’avranno quelle norme materialmente vigenti.
Quando parliamo di costituzione scritta , facciamo riferimento ad un documento in cui le norme sono
consacrate. Quando , invece, parliamo di costituzione consuetudinaria , parliamo di norme non scritte .
L’esempio tipico ce l’abbiamo in Gran Bretagna , le cui leggi scritte sono poco numerose . Le costituzioni si
distinguono in rigide e flessibili , a seconda che per modificare una legge o abrogarla sia necessario ricorrere
ad un procedimento diverso ed aggravato rispetto a quello richiesto per le leggi ordinarie. Le costituzioni
rigide hanno un grado superiore nella gerarchia delle fonti, dato dalla forza formale. Le costituzioni
consuetudinarie , generalmente, sono flessibili. La nostra costituzione è rigida per la presenza dell’art.138 ,
in riferimento alla formazione delle leggi. Abbiamo , poi , costituzioni corte e lunghe . Un esempio di Cost.
corta è la Costituzione federale degli USA che contiene 7 artt. E 7 emendamenti . Un esempio , invece , di
costituzione lunga è quella jugoslava , contenente 460 articoli. Le costituzioni scritte si dicono anche
‘’formali’’ e sono quelle racchiuse in una particolare forma giuridica e , a loro volta, possono essere sia rigide
che flessibili. Abbiamo , infine, le costituzioni bilancio e le costituzioni-programma , a seconda che siano
rivolte al presente ed abbiano come loro fine quello di dare forma giuridica ad una realtà preesistente , come
la nostra Costituzione . Per il procedimento di formazione , distinguiamo Costituzioni ottriate ( in regime
monarchico , quando è il sovrano a concedere una costituzione ai suoi sudditi) e Costituzioni votate (
redatte e votate dal popolo).
La nostra Costituzione , risale al 1947 ed è scritta , rigida , votata e convenzionale.

- È scritta perché , le sue leggi, sono contenute nella carta costituzionale;


- E’ rigida perché , le norme in essa contenute , hanno un’efficacia superiore;
- E’ votata perché è stata redatta dai rappresentanti dell’Assemblea Costituente, scelti dal popolo;
- E’ convenzionale perché formate da personalità appartenenti a forze politiche diverse.

Dopo un travagliato periodo storico , che raggiunge il picco massimo della crisi alla fine della prima guerra
mondiale , si giunse al ‘’desiderio’’ di creare una nuova costituzione. Tra il 24 ed il 25 luglio del 1943 , il Gran
Consiglio del Fascismo, sollevò Mussolini dal suo incarico di Capo dello Stato e , il Re , in forza all’art. 65
dello Statuto Albertino, revocò lui ogni incarico e , con regi decreti, soppresse la Camera dei Fasci , la quale,
nel ’39 , aveva sostituito la Camera dei Deputati. Nominò Capo dello Stato provvisorio, il maresciallo
Badoglio. L’8 settembre del ’43 , questi firmò armistizio contro le potenze alleate , scatenando la reazione
della Germania che invase il territorio. Da qui , si creò il Comitato di Liberazione Nazionale , il quale doveva
collaborare con il Re . All’interno di questo Comitato , entrarono in conflitto partiti conservatori e partiti
anti-fascisti , così , si optò per risolvere tale conflitto con il Patto di Salerno del ’44 che prevedeva la nomina
provvisoria di un luogotenente generale a cui affidare tutte le funzioni regie. In questo modo l’assetto
fondamentale dello stato , già messo in crisi dal fascismo, si modificò ulteriormente. Il 25/06/44 , con il
decreto legge luogotenenziale n.151 , si stabilì di stipulare un ordinamento provvisorio per lo Stato. All’art.1
si stabiliva che , una volta liberato lo Stato, si sarebbe proceduto alle elezioni per decidere se mantenere o
meno la democrazia. Un successivo D. Lgs , diede al popolo questo potere. Il referendum istituzionale , si
svolse il 2 giugno del ’46 e più di 12.000.000 di italiani votarono a favore della Repubblica. Il 28/06/46 ,
Enrico DeNicola , venne nominato provvisoriamente Capo dello Stato. Nel 15 luglio dello stesso anno , fu
nominata una Commissione di 75 persone la quale presentò il programma repubblicano all’Assemblea la
quale approvò. La costituzione entrò in vigore l’1 Gennaio del 1948. E’ importante osservare che
l’Assemblea aveva l’ulteriore potere di deliberare leggi elettorali, oltre che quello di redigere la costituzione.

Ogni costituzione imprime il carattere fondamentale dello Stato a cui appartiene. Basterebbe leggere la
costituzione di ogni stato per capire meglio il suo assetto normativo. Il nostro stato , con l’entrata in vigore
della Costituzione Repubblicana, ha assunto caratteristica che nulla centrano con quelle dello Statuto
Albertino. Lo Stato italiano , oggi, può definirsi : REPUBBLICANO, DEMOCRATICO, FONDATO SUL
LAVORO, INTERVENTISTA, PARLAMENTARE, DECENTRATO, NON CONFESSIONALE E APERTO ALLA
COMUNITA’ INTERNAZIONALE.

L’ART. 4 DELLA COST. definisce l’Italia come una ‘’REPUBBLICA DEMOCRATICA’’,a ciò si aggiunga che ,
l’ART. 139 , ci informa che la Repubblica non può essere cambiata. Se si volesse re instaurare la monarchia ,
bisognerebbe mettere in atto un processo extralegale poiché , la Repubblica è contrapposta alla Monarchia.
E’ democratica perché i governanti son in continuo collegamento con i governati e , in uno Stato autoritario,
questo collegamento non è ammissibile. Negli Stati Democratici, ci sono una serie di istituti che assicurano
l’immissione del popolo nel Governo dello Stato : con la democrazia rappresentativa , indirettamente,
attraverso le elezioni; direttamente , attribuendo al corpo elettorale, alcune decisioni; in maniera decentrata
permettendo che , le Società intermedie a carattere politico , possano determinare , insieme al popolo,
l’assetto politico dello Stato. L’art. 1 ci conferma che ‘’ la sovranità appartiene al popolo ’’ , naturalmente
entro certi limiti. Oltre che attraverso i partiti ed i sindacati, sono importanti le società intermedie, i gruppi
di pressione.*

L’Italia è una repubblica democratica, fondata sul lavoro poiché il lavoro è un valore formativo
dell’ordinamento. Ciò spiega la molteplicità di norme sul lavoro contemplate nella nostra costituzione. La
nostra costituzione è frutto dell’incontro di tre ideologie , ovvero, marxista, cattolica e liberale. Queste tre
correnti hanno trovato un compromesso e , da qui, deriva la definizione di Italia come ‘’Stato sociale’’. Il
compito di modificare l’assetto precedente, come ben sappiamo, è stato affidato all’Assemblea che ,
nonostante l’orientamento politico diverso di ogni deputato, ha assicurato che ciò avvenisse, ponendo nella
nostra cost. alcuni principi base. L’ART. 3 , infatti, assegna alla Repubblica il compito di rimuovere ostacoli e
rendere effettiva l’uguaglianza tra cittadini. Alcuni definiscono il nostro stato sociale o interventista ,
ovvero, uno stato che conserva gli istituti di libertà di iniziativa e della proprietà privata, ma non li considera
più come ‘’mito’’, rispetto allo Statuto Albertino. Ci sono degli artt. Che designano lo schema di iniziativa
dello Stato nel campo economico e sono : l’art.41 ‘’ l’iniziativa economica privata è libera ’’ ; l’art. 43 ,
riguardo al trasferimento di beni utili per l’interesse generale, allo Stato ; l’art. 44 riguardo i vincoli che la
legge pone rispetto alla proprietà terriera privata. Tali norme definiscono il rapporto tra iniziativa
economica e proprietà privata.

Nell’art.2 viene messo in risalto l’elemento umano, sia che venga considerato come singolo, sia che venga
considerato come formazione dello società intermedia. All’interno di quest’ultima va analizzato il problema
usuale per cui , il singolo , ha difficoltà ad esporsi, perciò spetta al legislatore fornirgli gli elementi per farlo
affinchè , tali società possano meglio interpretare e far valere le esigenze ed i bisogni di tutti, naturalmente
entro i limiti. Ci sono diversi strumenti per realizzare il processo di sviluppo, predisposti al legislatore .
Abbiamo la programmazione ( art.41 comma ultimo) , l’espropriazione di imprese per la realizzazione dei
pubblici servizi ( art. 43) e la riforma agraria ( art. 44). Oggi è in atto una sorta di privatizzazione delle
imprese per cui , lo Stato , non interviene più direttamente neanche in campo economico, ma affida alcune
delle sue funzioni a determinate imprese ( eni, enel ecc..) In forza al I comma dell’art. 41 , è la
programmazione il mezzo per indirizzare , a fini sociali, l’attività economica pubblica e privata.

La norma che caratterizza la nostra forma di governo, è contenuta nell’art. 94 comma I Cost. e stabilisce che
il governo , per ergersi , deve avere la fiducia di entrambe le camere. Opposto allo Stato monarchico, vi è lo
Stato decentrato di cui la nostra cost. fa riferimento all’art. 5 ‘’… riconosce le autonomie locali’’. Abbiamo il
decentramento regionale per cui , le regioni, possono emanare norme legislative , entro i limiti; i comuni
svolgono funzioni amministrative , salvo quelle conferite a Province, città metropolitane , Regioni e Stato. Il
carattere non confessionale del nostro stato , è confermato da disposizioni come l’art. 7, l’art 8 , l’art. 19
ecc… , che riconoscono la più ampia libertà religiosa. Naturalmente , dal punto di vista sostanziale , non è
così data la posizione di preminenza che , per lungo tempo, ha avuto la Chiesa Cattolica in Italia. Infine,
l’Italia è uno Stato aperto alle comunità internazionali, come conferma l’art. 10 comma I, II, III , riconoscendo
limiti alla sua sovranità. Le disposizioni costituzionali hanno diversa natura. Abbiamo tre tipi di disposizioni :
istitutive, precettive e programmatiche , poste tutte e tre sullo stesso piano. Le Cost. moderno, hanno al
loro interno, principi tendenzialmente inesauribili, come quello fondamentale della Libertà. Purtroppo , lo
stato di attuazione della cost. vigente, è sconfortante. E’ stata , infatti, attuata la parte istitutiva, ma non
quella programmatica in cui sono contenuti i principi base per il rinnovamento della comunità statale.
L’affermarsi di consuetudini contra costitutionem , il permanere di leggi illegittime , la mancata emanazione
di altre, hanno portato ad una costituzione vigente in netta antitesi con quella scritta. In base poi, ai
caratteri del nostro Stato , delineati nella Costituzione, possiamo affermare che , sicuramente, l’Italia non è
fondata sul lavoro e non è , certamente, uno Stato autoritario. Anche il carattere parlamentare, non sempre,
ha trovato attuazione conformemente alla costituzione : l’effettivo potere risiede nel Governo e non nei
partiti politici. Ciò ci porta a pensare che , le discrepanze tra costituzione materiale e costituzione formale,
andrebbero risolte con una serie di modifiche scritte che adeguino la Costituzione vigente al testo. I dibattiti
di ingegnerie costituzionale o di crisi delle istituzioni, sono di grande rilievo e , dimostrano, che in qualche
modo , il meccanismo dello Stato si è inceppato.
CAPITOLO 4^ : IL POTERE LEGISLATIVO

Il bicameralismo è un sistema a cui si ricorre in moltissimi stati. Il nostro tipo di bicameralismo è perfetto
perché , entrambe le camere, hanno eguale importanza. L’articolo che stabilisce che , in Italia, debba esserci il
bicameralismo è il n. 55 della nostra costituzione. Le due camere sono Camera dei Deputati e Senato della
Repubblica. Per quanto concerne le attività che svolgono , sicuramente , per velocizzare i processi, sarebbe
meglio se si trattasse di bicameralismo imperfetto. Il parlamento è un organo complesso : è formato da due
organi collegiali. Dal Parlamento come organo complesso, occorre distinguere il Parlamento in seduta
comune che non esercita funzioni legislative , bensì di diversa natura , tassativamente indicate nella
Costituzione. I casi in cui si riunisce in seduta comune sono:

• Elezione (art. 83) e giuramento del PdR (art.91)


• Accusa del PdR (art.90)
• Elezione di 1/3 del Consiglio Superiore della Magistratura (art.104) , dei giudici costituzionali
(art.135) e compilazione , ogni nove anni, di un elenco di persone fra cui sono sorteggiati i 16 giudici
aggregati alla Corte Costituzionale , per i giudizi in materia penale ( art. 135). A norma dell’art. 63
della Cost. , quando il Parlamento si riunisce in seduta comune , il Presidente e l’Ufficio di presidenza
sono quelli della Camera e anche il regolamento che si applica. L’art. 65 del regolamento del Senato ,
specifica che è sempre fatta salva la facoltà delle Camere riunite a stabilire le norme diverse.
Pertanto, le Camere in seduta comune, avrebbero la facoltà di fare dei regolamenti propri. Altra
questione è se il Parlamento sia o meno un collegio perfetto. Sicuramente , si avvicina a tale
definizione in quanto si da un regolamento ed ogni deliberazione è preceduta da un discussione.

Come abbiamo già detto, governanti e governati , devono essere in continuo collegamento, anche perché , i
primi vengono eletti dai secondi. I modi di scelta dei governanti sono diversi. Ad esempio, nel metodo
democratico abbiamo l’elezione , mentre con quello antidemocratico , abbiamo la conquista, l’eredità ecc..

In Italia , i componenti della Camere e , in parte, anche quelli del Senato , vengono eletti dal popolo.
Naturalmente tale elezione , è influenzata dall’appartenenza dei deputati ai vari partiti politici. Ci sono delle
eccezioni , esposte all’art. 39 cost. , per i membri del Senato. Ci sono , infatti, dei senatori detti ‘’a vita’’ che lo
sono di diritto, oppure che vengono nominati dal Presidente della Repubblica. Ogni Presidente della
Repubblica , può eleggere fino a cinque senatori a vita, a mandato. Tuttavia non sempre è stato rispettato
questo criterio, poiché non è necessario. Per quanto riguarda le elezioni, è solito affermare che gli eletti
siano rappresentanti degli elettori, ma non è esattamente così. La rappresentanza politica non è un semplice
tipo di rappresentanza. Infatti, gli eletti , non rappresentano tutti gli elettori. Non è , quindi, rappresentanza
giuridica, anche perché , quest’ultima può essere revoca, mentre in caso di elezioni non è permesso. Ci sono
diverse tesi riguardo alla rappresentanza politica :

• Come rappresentanza di interessi generali ( Romano , Biscaretti)


• Come rappresentanza di interessi collettivi , visti nel loro insieme ( Mortati)
• Come rappresentanza di opinioni ( Lavagna)
• Come mezzo grazie al quale la volontà popolare è presente nello Stato ( Crisafulli)

In base a tutte queste tesi, il concetto è molto vago . In realtà , la rappresentanza, è connessa alle elezioni ed
è strettamente connessa al modo di designazione dei pubblici uffici ( appunto, l’elezione). Bisogna fare
un’ulteriore distinzione tra rappresentanza e rappresentatività : la prima attiene alle autorità , la seconda
trova il suo fondamento nel consenso e nella libertà.

Le camere sono elette dai cittadini , i quali hanno il diritto di elettorato attivo ; sono elettori della Camera
dei Deputati tutti i maggiorenni ( art.48 comma I) , mentre al Senato occorre aver compiuto il 25esimo anno
d’età ( art.58 comma I ). La legge cost. 17 gennaio 2000 n. 1 , ha modificato l’art. 48 della Costituzione, con
l’inserimento di un III comma, assicurando anche ai cittadini italiani all’estero di poter votare ; al comma IV ,
esplicita che , il diritto di voto, non possa essere vietato a nessuno se non in forza agli istituti di interdizione
legale , inabilitazione o interdizione giudiziale.

Per sistema elettorale si intende ogni complesso di norme che regola e determina la ripartizione di seggi per
la rappresentanza di un determinato corpo elettorale , in una democrazia rappresentativa. La distinzione
fondamentale tra i sistemi elettorali avviene sul carattere del principio maggioritario o non maggioritario
che , essi, assumono. Con i sistemi maggioritari si assegnano ai candidati che abbiano ottenuto la
maggioranza, i seggi attribuiti al collegio. Questo sistema presenta diversi vantaggi ; ad esempio, assicura il
massimo collegamento tra elettori e candidati , evita l’eccessivo frazionamento del sistema partitico , facilita
l’accesso al Parlamento di spiccate personalità ed impedisce gli eccessi di Partitocrazia. Ciononostante , la
sua adozione , può dar luogo ad inconvenienti perché si tende , poi, a sottorappresentare la minoranza. Il
sistema proporzionale , si propone di assicurare , alle diverse fazioni, un numero di seggi in proporzione ai
voti ottenuti. Tuttavia, se il corpo elettorale è poco omogeneo, i sistemi proporzionali favoriscono il suo
frazionamento tra i diversi partiti ( di cui esaltano oltremisura il ruolo) , con la conseguenza di una difficile
formazione di una solida minoranza. Stabilire quale dei due sistemi sia il migliore , è un’impresa vana. Infatti,
bisognerebbe tenere in conto tutti quei fattori esterni che , in un modo o nell’altro, incidono sulle elezioni.
Ad esempio, l’influenza dei media.

Il voto, come confermato dall’art.48 comma II cost. è ‘’ personale, eguale, libero e segreto’’.
• È personale perché deve essere esercitato dall’interessato, a meno che non si tratti di un elettore
impedito fisicamente;
• E’ eguale perché tutti i voti hanno pari valore. Infatti, non sono ammessi il voto plurimo ed il voto
multiplo;
• E’ libero perché , sia l’ordinamento che le leggi, devono tutelare gli elettori da eventuali pressioni
fisiche e/o psicologiche per fare in modo che votino un partito anziché un altro;
• E’ segreto,appositamente per tutelare la libertà e , infatti, all’elettore viene consegnata la scheda di
Stato e deve votare nell’apposita cabina.

Le elezioni al senato e alla camera sono disciplinate l’una dal D. Lgs n.533 del 20 dicembre 1993 e , l’altra,
dal D.P.R. 30 marzo 1957 n. 361 , come modificati dalla L. 21 dicembre 2005 n.270. Con la legge elettorale
menzionata, in Italia, viene assicurato un sistema maggioritario attenuato , in seguito all’esito del
referendum abrogativo votato il 18/04/93 riguardo le previgenti leggi elettorali. Le nuove norme
prevedono che , il proporzionalismo, venga corretto con i c.d. primi di maggioranza , da assegnarsi con
diversi metodi al Senato ed alla Camera. Il nuovo sistema elettorale è ‘’ a liste bloccate’’ : l’elettore non può
indicare alcuna preferenza , come invece succede per le europee, le regionali, le provinciali e le comunali. Nei
confronti di alcune disposizioni di legge elettorale , di Camera e Senato , sono stati indetti tre referendum
abrogativi. I primi due erano diretti ad attribuire il premio di maggioranza alle liste che avessero ottenuto
più voti , anziché alla coalizione vincente ; con il terzo quesito, invece, si chiedeva di eliminare la possibilità di
un candidato di presentare la propria candidatura in più di una circoscrizione. In tutti e tre i referendum non
è stato raggiunto il Quorum. Il procedimento elettorale , per le Camere , si apre con il D.P.R. ( art. 87 comma
III cost.) , su deliberazione del Consiglio dei Ministri che indice le elezioni. A norma dell’art. 61 cost. le
elezioni delle camere devono avere luogo entro 70 giorni dalla fine della Legislatura. La seconda fase del
procedimento è quella della presentazione e della formazione della lista dei candidati. Sono presentate dai
partiti e dai gruppi politici organizzati che devono depositarle presso il Ministero dell’interno. All’atto di
deposito del contrassegno dev’essere indicato il nome del partito o del gruppo organizzato.
Contestualmente al contrassegno, i partiti devono depositare anche il programma elettorale in cui, per altro,
indicano il nome della persona che vorrebbero come capo della forza politica. Ogni lista , all’atto della
presentazione , è composta da un elenco di candidati presentati secondo un determinato ordine. La lista è
formata da un numero di candidati non superiore ai seggi assegnati alla circoscrizione e non inferiore ad
1/3. Nessun candidato può accettare la candidatura contestuale alla Camera ed al Senato, a pena di nullità.
Con la presentazione e la pubblicazione delle candidature , si apre la campagna elettorale che dura fino al
giorno precedente alla votazione e che , adesso, è regolata dalle leggi del 10 dicembre del 1998 n.515 e 22
febbraio 2000 n.28. Dette leggi assicurano la par condicio tra i candidati ed i partiti per quanto concerne la
propaganda elettorale. Esse prevedono particolari regole per l’accesso ai mezzi di comunicazione ( stampa,
radio,tv ) . L’art. 9 della legge n.28 del 2000 , fa divieto a tutte le pubbliche amministrazioni , di svolgere
attività di comunicazione , ad eccezione di quelle indispensabili per l’assolvimento delle proprie funzioni , nel
periodo che va dalla di convocazione dei comizi fino alla chiusura delle operazioni di voto. L’art. 8 della L.
n.28 del 2000 , vieta di rendere pubblici i sondaggi demoscopici, nei quindici giorni prima delle votazioni. Le
elezioni si svolgono in due giorni e si vota alla circoscrizione a cui si appartiene. Ogni seggio è composto da
un Presidente, quattro scrutatori di cui, uno a scelta del Presidente , è vice presidente ed un segretario. Con
riferimento alla Camera, partecipano al riparto dei seggi , soltanto le coalizioni che abbiamo raggiunto il
10% dei voti validi espressi, sul piano nazionale , mentre , la minoranza, deve aver raggiunto il 20% dei voti
su scala regionale. All’interno delle coalizioni , sono ammesse soltanto le liste che abbiano conseguito, sul
piano nazionale, il 2 % dei voti validi espressi , oppure che siano rappresentative di minoranze linguistiche .
Partecipa al riparto, anche la lista che abbia ottenuto la maggiore cifra elettorale nazionale , tra quelle che
non abbiano conseguito almeno il 2 % dei voti validi espressi. Anche le singole lista non collegate che
abbiano raggiunto il 4 % dei voti validi espressi e le singole liste rappresentative di minoranze linguistiche,
nonché le liste di coalizioni che non abbiamo superato il 10% dei voti. Il premio di maggioranza viene dato
alla coalizione o alla lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti validi espressi, compresi quelli delle
liste coalizzate che non partecipano alla ripartizione dei seggi e che non abbiano conseguito almeno 340
seggi. Alla coalizione vincitrice si attribuisce il numero di seggi necessario per raggiungere quota 340.
Quindi il totale nazionale si divide per 340 e si ottiene il quoziente elettorale di maggioranza. Si divide , poi,
per 277 il totale delle cifre elettorali nazionali delle altre coalizioni, ottenendo così il quoziente elettorale di
minoranza. Infine, si procede alla ripartizione dei seggi. I candidati vengono eletti , nei limiti dei seggi a cui
ogni lista ha diritto , secondo l’ordine di presentazione nella lista medesima. Il Sistema elettorale previsto
per il Senato ,è simile a quello della Camera , con la DIFFERENZA che la maggioranza viene assegnata a chi
abbia ottenuto il maggior numero di voti su scala regionale , ma non abbia raggiunto il 55 % dei voti
assegnati alla regione. I candidati eletti deputati entrano nel pieno del servizio all’atto di proclamazione (
art. 1 del R.C.) . I senatori entrano nel pieno del servizio dal momento della proclamazione, se eletti, o dalla
comunicazione della nomina se nominati ( art.1 R.S.). Se alla Camera o ad Senato, il seggio è vacante, viene
attribuito , nella stessa circoscrizione, al candidato che nella lista segue immediatamente l’ultimo degli eletti
, in ordine progressivo.

LE DIFFERENZE TRA CAMERA E SENATO :

• È richiesta un’età diversa per l’acquisto del diritto al voto


• La Camera è composta da 630 membri , mentre il Senato da 315 , più i senatori a vita e quelli di
diritto; Il numero fisso è stato introdotto dalla L. cost. 9 febbraio 1963 n.2. In precedenza , gli artt.
56 e 57 cost. , stabilivano che venisse eletto un deputato ogni 80.000 abitanti ed un senatore ogni
200.000.
• Il rapporto rappresentativo ( il numero di abitanti corrispondenti ad un seggio di una assemblea
elettiva ) è più alto per il senato , essendo i senatori numericamente inferiori ai deputati;
• I sistemi elettorali di Camera e Senato , sono parzialmente diversi; con la legge del 1963 , infatti, è
stata abolita un’ulteriore distinzione, ovvero, prima la carica per la camera era di 5 anni , quella del
Senato di sei. Adesso entrambe sono di 5.
• Altri tratti distintivi li abbiamo nei regolamenti parlamentari. Ad esempio, alla Camera si dispone
che , un progetto di legge, possa essere assegnato ad un commissione in sede deliberante , per
quanto concerne questioni di ordine generale; nulla è previsto, invece, nel regolamento del Senato;
• Il senato è eletto a base regionale , per fare n modo che ci sia un collegamento stabile tra le Regioni
e quest’ultimo, di cui si parla nei diversi comma dell’art. 57 Cost. ( più diretta rappresentanza delle
Regioni in Parlamento).

Il Bicameralismo perfetto, ha portato non pochi problemi riguardo la formazione e l’approvazione di progetti
e lavori parlamentari, talvolta troppo lenti. Va detto , poi, che tra le varie proposte elettorali, viene avanzate
periodicamente, quella di ridurre il numero di Parlamentari , così che il Parlamento possa avere maggior
autorità. In effetti , negli Stati uniti , paese con più di 300.000.000 di abitanti, i deputati sono circa 450 ed i
senatori soltanto 100. Inoltre, la riduzione del numero dei parlamentari, porterebbe i partiti a meglio
selezionare i propri membri. Oltre allo snellimento del Parlamento, occorrerebbe uno snellimento delle
procedure, alla deplorevole pratica delle ‘’leggine’’ e , sicuramente, gioverebbe assicurare una maggiore
rappresentanza alle assemblee elettive.

Il legislatore, per ragione di opportunità politica, ha optato per escludere alcune categorie di persone che
ricoprono determinati uffici, dall’elezione all’ufficio di deputato o senatore , altri componenti non possono ,
invece, ricoprire due uffici contemporaneamente , è il caso dei magistrati. Nel primo caso parliamo di
ineleggibilità e nel secondo di incompatibilità. Le cause di ineleggibilità , non incidono sulla capacità di voto
passivo. Se un candidato viene eletto nonostante sia ineleggibile, la sua elezione è nulla. Le persone
ineleggibili sono :

• Persone che ricoprono determinati uffici, avvalendosi dei quali potrebbero essere privilegiati
• Persone che abbiano impiego da governi esteri
• Persone che sono legate allo Stato da particolari rapporti economici , in modo da evitare
l’interferenza dei loro interessi personali con lo svolgimento del mandato parlamentare

Quanto alle cause di incompatibilità , alcune di esse , sono indicate nella Costituzione ( es. art. 65 …) ed altre
nella legge del 13 febbraio 1953 n.60 , dirette ad impedire che i membri del Parlamento possano ricoprire
cariche in enti controllati dallo Stato. Inoltre , i membri del Parlamento , non possono ricoprire cariche o
esercitare funzioni di amministratore. Inoltre , è da ricordare che, i professori universitari di ruolo, eletti al
Parlamento,sono collocati d’ufficio in aspettativa per la durata del mandato e , ancora, alcune cariche
sindacali non possono essere ricoperte contemporaneamente all’ufficio parlamentare. Gli eletti da una causa
d’incompatibilità, dovranno optare tra l’ufficio di senatore o dep. E l’ufficio già ricoperto. Figura nuova ,è
quella dell’incandidabilità , prevista per le elezioni regionali, comunali, provinciale e , con la L. 31 dicembre
2012 n.190 , anche in quelle politiche. Ai sensi dell’art. 1 del D. Lgs. N.235 2012 , non possono candidarsi:

• Chi ha subito condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione per delitti, consumati o
tentati, previsti nell’art. 51 , comma III-bis e 3-quater del Cod. Proc. Pen.
• Chi ha subito condanna definitiva a pene superiori a due anni di reclusione per i delitti , consumati o
tentanti nel II libro , titolo II , capo I del C. Pen.
• ….Delitti non colposi , per cui sia prevista la reclusione , non inferiore a 4 anni

Qualora una causa di incandidabilità , sopravvenga o sia accertata nel corso del mandato elettivo, la
Camera di appartenenza , delibera in sede di verifica dei poteri, a norma dell’art. 66 Cost. che prevede
che ,ciascuna camera giudichi i titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di
ineleggibilità e di incompatibilità.

Appena proclamato eletto, un Parlamentare , assume le qualifiche di deputato o senatore e può esercitare le
funzioni interenti al suo ufficio. Per assicurare , però , il rispetto della Costituzione, la sua elezione viene
sottoposta ad un controllo di verifica che viene fatto da una Commissione permanente costituita presso
ciascuna camera che prende il nome di ‘’Giunta delle elezioni’’ alla Camera e ‘’Giunta delle elezioni e delle
immunità’’ al Senato. La verifica avviene in due fasi:

1) Controllo di delibazione -> mira ad accertare la validità dell’elezione; la giunta delibera e comunica
l’accertamento all’Assemblea che ne prende atto; se l’elezione è , invece, irregolare, viene contestata.
2) Giudizio di contestazione-> si svolge , parte, innanzi alla giunta e si conclude con una deliberazione
della medesima a favore o contro la convalida; a differenza della prima fase, il giudizio di
contestazione implica l’esercizio di una funzione materialmente giurisdizionale e , costituisce,
un’eccezione al principio per cui la funzione giurisdizionale dev’essere affidata solo ai giudici ordinari
( art.102 comma I cost.). In tal modo si è soltanto voluta confermare l’autonomia del Parlamento
anche se , al contempo, si è compromessa l’imparzialità del giudizio. In ogni caso, la verifica avviene
alle Camere, secondo il regolamento di ognuna.

‘’Status’’ è la posizione complessiva in cui , deputati e senatori , vengono a trovarsi dopo la loro elezione.
L’art.68 Cost. comma I , modificato dalla L. cost. n. 3 29 ottobre ’93 ,esenta i parlamentari da responsabilità
civili e penali che potrebbero insorgere da un’opinione espressa o da un voto dato. Tale irresponsabilità ,
permane anche alla scadenza del mandato , ma è limitata ai voti e alle opinioni se viene commesso un fatto
materiale , oppure , alle opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari. Ultimamente la Corte
Costituzionale, ha assunto una posizione più rigorosa in tema di insindacabilità delle opinioni espresse fuori
dalle Camere. Infatti, con una sent. N.58 2000 , si ritiene opportuno che ci sia una sorta di nesso funzionale
tra , le opinioni date in Parlamento e quelle espresse fuori. Con la sent. 137 del 2001 , la Corte
Costituzionale, ha chiarito che , l’insindacabilità parlamentare, non può essere estesa fino a comprendere gli
insulti. Con una sent. 509 del 2002 , ha riconosciuto, infatti, la sindacabilità delle opinioni espresse in
Parlamento. Un temperamento al principio di insindacabilità , è espresso all’art. 48 del R.C. e all’art. 58 del
R.S. , quando nel corso di una discussione , un deputato o un senatore, venga accusato di fatti che ledano la
sua onorabilità. Spetterà alle camere valutare il fondamento di quanto detto.

In base all’art. 68 II e III comma, nessun membro del Parlamento può essere:

• Sottoposto a perquisizione del domicilio o della persona


• Sottoposto ad intercettazione
• Arrestato

Inoltre , la riforma del ’93 , ha abolito l’autorizzazione di sottoporre a processo penale i parlamentari, salvo
che non siano beccati in flagranza di reato. Il tutto per garantire l’integrità delle camere. Questa riforma ha ,
tuttavia, fatto da contrappeso , per mantenere l’autorizzazione di perquisizione e intercettazione dei
parlamenti. A questo riguardo va citata la sent. 225 2000 della Corte Cost. la quale, per risolvere un
conflitto tra deputati e gip di Milano, ha stabilito che le udienze debbano concordarsi in base agli impegni
parlamentari ( es. caso Previti). La L. n.140/2003 ha introdotto disposizioni per l’attuazione dell’art.68 allo
scopo di disciplinare i rapporti tra autorità giudiziaria e camere; la stessa L. all’art.1 stabilisce che , ogni
processo penale, debba essere rimandato allo scadere dell’ufficio del parlamentare. Ciò ha provocato diverse
perplessità che hanno portato la C.C. ad esprimersi con la sent. 24 /2004 con cui , essa, ha dichiarato
l’illegittimità della norma sopracitata perché in contrasto con gli artt. 24 e 3 e, soprattutto , in violazione del
principio di eguaglianza. La L. 124/2008 ha , però , reintrodotto la sospensione dei processi penali a fine
mandato. Ovviamente, se il processo penale viene sospeso, viene sospeso anche il decorso della prescrizione
; anche questo è stato dichiarato illegittimo dalla C.C. per contrasto con gli artt. 3 e 138, poiché la deroga in
parola si risolveva in una forte disparità tra parlamentari e cittadini.

Tuttavia, il parlamentare, può essere soggetto alle c.d. ‘’sanzioni disciplinari’’poste in essere dal Pres. Dell’
Assemblea o , nei casi più gravi, dall’Ufficio di Presidenza o dal Consiglio di Presidenza ( richiamo all’ordine,
esclusione dall’aula e la censura).

L’art. 67 Cost. dice che , ogni parlamentare, rappresenta la nazione quindi non può ricevere dai suoi elettori
disposizioni circa il modo di svolgere il mandato, quindi dovrà agire senza alcun vincolo di mandato. Dal
divieto di mandato imperativo discende l’irresponsabilità politica dei parlamentari nel corso della loro
permanenza all’ufficio. Il divieto del mandato imperativo è attenuato dai partiti politici dato che, dep. E sen. ,
devono attenersi al programma del partito anche se , in caso di dissenso, sono liberi di opporsi. A norma
dell’art.69 , i Parlamentari, hanno diritto all’indennità stabilita dalla legge. L’art. 1 L. 31/10/65 n.1261 , ha
disposto che l’indennità viene data con quote mensili che comprendono il rimborso delle spese di soggiorno
a Roma. Ai parlamentari spetta la carta di libera circolazione sui treni e sugli aerei ed un assistente pagato
con i nostri soldi , inoltre hanno diritto ad un assegno vitalizio. Le guarentigie di cui godono le camere , si
riflettono sui singoli loro componenti e si riferiscono a ciascuna di essere considerate nel loro complesso.
Speciali norme penali puniscono gli attentati diretti ad impedire alle Camere l’esercizio delle loro funzioni (
art.289 cod. Pen.) , non che il vilipendio di esse ( art.290 cod. Pen.). Va ricordata l’immunità della sede , cioè
il divieto fatto alla forza pubblica di entrare nelle sedi in cui , le camere, svolgono i loro lavori, se non per
ordine del Pres. Dell’Assemblea. I regolamenti parlamentari dispongono che i poteri necessari per il
mantenimento dell’ordine, all’interno delle camere, spettano alle camere stesse e vengono esercitati dal
Presidente che , direttamente, si avvale della guardia di servizio. La forza pubblica non può entrare nell’aula
se non per ordine del Pres. L’autonomia contabile di cui godono le camere fa in modo che determino da se
stesse il proprio fabbisogno finanziario e che gestiscano i fondi dati dal Tesoro di Stato senza avere controlli
esterni.

Le due Camere hanno , ognuna , il proprio regolamento, come dispone l’art. 64 comma I della Cost. Questi
regolamenti, hanno norme costitutive dell’ordinamento giuridico , alcune delle quali sono esecutive di norme
costituzionali e sono , perciò, fonti del diritto che , però , sfuggono alla gerarchia delle fonti perché sono
fonti separate di competenza costituzionale , riservata a ciascuna camera. Posseggono l’efficacia sostanziale
propria delle fonti normative , ma quella formale non è certa del regolamento perché , nel loro campo, sono
fonte esclusiva subordinata solo alla norme costituzionali. Questi regolamenti , secondo la sent. 154 del
1985 della Corte Cost. , non sono soggetti al sindacato di legittimità costituzionale . Infatti, il Parlamento è
al centro del nostro sistema ed è logico che , alle Camere , spetti indipendenza. La subordinazione della
fonte regolamento parlamentare alla Cost. , è un’affermazione che rischia di essere confinata nel campo
dell’astrazione, dato che non ci sono controlli esterni sull’osservanza delle norme cost. delle Camere , in sede
di emanazione/modifica dei loro regolamenti. Non è , inoltre, da non considerare il fatto che le camere
possano invadere la sfera di competenza della cost. che è attribuita ad altri organi dello Stato e che
potrebbe dar luogo ad un conflitto di emanazione. Lo schema dei regolamenti è , più o meno, uguale tra
Camera e Senato; hanno una posizione importante le norme relative al procedimento di formazione delle
leggi , inoltre sono importanti quei punti che fanno riferimento ai rapporti tra camere e governo. Ci sono
alcune differenze tra le due camere e, possiamo notarlo anche dagli stessi regolamenti. I regolamenti
approvati dalle camere nel 1971, non solo sono fonti esecutive, ma anche attuative della costituzione.
Infatti, accanto a norme esecutive, contengono norme che che contribuiscono a comporre la struttura
politico/costituzionale dello stato .

Ciascuna camera, inoltre, emana atri regolamenti relativi ad un settore della sua attività interna (ad esempio
il regolamento interno della giunta delle elezioni.)

Le camere hanno approvato nel 1989 il regolamento parlamentare per i procedimenti di accusa, ponendo
cosi in essere un atto bicamerale non legislativo.

L’art. 63 cost. dice che ogni camera deve nominare il presidente e l’ufficio di presidenza più quattro vice
presidenti ed otto segretari e tre questori.

Al senato l ufficio prende il nome di CONSIGLIO di presidenza. Il presidente, rappresenta la camera. E’


organo super partes e quindi deve essere imparziale.

E garante dei diritti delle minoranze e del corretto svolgimento delle attività.

All’ufficio e al consiglio di presidenza spetta di deliberare il progetto di bilancio preventivo e il rendiconto


consuntivo delle camere .

Tra gli organi interni delle camere, va menzionata la CONFERENZA dei presidenti dei gruppi parlamentari ;
ha il compito principale di deliberare il programma dei lavori dell’assemblea la conferenza è convocata dl
presidente ogni volta che lo ritiene utile.

I segretari sovraintendono al processo verbale delle sedute compilato dagli stenografi e ne danno lettura. I
questori hanno varie mansioni e sovraintendono al cerimoniale ed al mantenimento dell’ordine nella sede. L
a presidenza della camera dei dep. , ha istituito una conferenza settimanale dei presidenti delle commissioni
con il compito di coordinare il lavoro.

I gruppi parlamentari sono organi interni alle camere che le collegano hai partiti politici. L’Art 14 comma I
dice che le associazioni dei deputati sono necessarie al funzionamento delle camere i gruppi possono essere
istituiti anche da parlamentari non iscritti ad alcun partito, semplicemente uniti da un unico impiego; i
gruppi sono la proiezione dei partiti nelle camere . Sorge il problema di considerare il gruppo come un
organo del partito: In primo luogo, perché il gruppo viene visto come entità distinta dal partito ( il gruppo
presuppone il partito ma non si identifica in esso) ; secondariamente perché il divieto di mandato imperativo
potrebbe riavere validità nei rapporti partito-gruppo. Ogni gruppo parlamentare è composto da almeno 20
deputati e 10 senatori. Al gruppo misto aderiscono i parlamentari e gli indipendenti la cui forza numerica
non è sufficiente e possono chiedere, quindi ,al pres. di formare componenti politiche ; questo vale anche per
i dep. Che rappresentano minoranze linguistiche . Ogni gruppo ha un presidente , uno o più vice presidenti
alla camera e segretari al senato . Hanno anche la disponibilità di locali e attrezzature a titolo gratuito .
Inoltre, in forza agli artt. 15 R.C e 16 – bis R.S , devono presentare un rendiconto annule.Le commissioni
permanenti vanno a rispecchiare la composizione dei gruppi ; in base all’art. 22 comma III R.C. , compiti delle
commissioni sono :

• Riunirsi in sede referente per l’esame delle questioni su cui devono riferire all’assemblea ;
• In sede legislativa per l’esame e l’approvazione dei progetti legge ;
• in sede redigente per la formulazione degli articoli di un progetto legge ;
• Si riuniscono anche in sede politica per ascoltare e discutere comunicazioni di governo .

I regolamenti parlamentari del 1971 , hanno esaltato la natura di organi di decentramento interno delle
commissioni rispetto all’assemblea attribuendo loro , una serie di compiti . Da un lato, hanno assorbito in
gran parte alcune funzioni delle camere, dall’altra, quest’ultime possono svolgere meglio le proprie attività .

Dalle commissioni permanenti si distinguono le giunte ( organi permanenti delle camere) . Le giunte sono :
alla camera , la giunta per il regolamento , dell’elezioni , per le autorizzazioni richieste dell’art. 68 cost. ; al
senato , per il regolamento e delle elezioni e delle immunità parlamentari . Art. 82 cost. ci parla delle
commissioni di inchiesta e delle deputazioni che sono composte in modo da rispecchiare la proporzione dei
vari gruppi parlamentari .

Accanto agli organi unicamerali fin qui menzionati , ci sono una serie di ordini bicamerali , cioè composti da
deputati , senatori, collegati . la costituzione non prevede questi ordini , istituisce solo la commissione di
dep. e sen. Per le questioni regionali e non esclude che le inchieste parlamentari , possano essere svolte
congiuntamente dalle 2 camere. La legittimità costituzionale di tali organi è stata discussa perché
tenderebbe a dargli un posizione di “ terzietà “ per il loro porsi come strutture unificanti le due camere .Gli
organi bicamerali possono essere distinti in permanenti e temporanei . Tra gli organi bicamerali più
importanti :

• La comm. Parlamentare per le questioni regionali ;


• La comm. Per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radio televisivi ;
• Il comitato parlamentare per la sicurezza della rep. .

Tra gli organi temporanei :

• Le comm. Chiamate a dare pareri sui decreti legislativi.

Con il termine legislatura si indica il periodo che va dalla prima riunione delle assemblee al giorno del loro
scioglimento normale o anticipato ( ad opera del P. d .R. ) . Con la fine della legislatura decadono tutti i
progetti di legge che non siano stati ancora approvati . I reg. parlamentari hanno adottato una formula di
compromesso per cui , se i progetti decaduti , sono ripresentati entro sei mesi dall’inizio della nuova
legislatura nell’identico testo , possono essere riesaminati .
Ciò non vale per i progetti di legge di iniziativa popolare. A norma dell’art.61 cost. “ fin che non siano riunite
le nuove camere sono prorogate i poteri alle precedenze “ ( prorogatio ) fine della prorogatio , è quello di
evitare ogni soluzione di continuità tra le camere scadute od anticipatamente sciolte e quelle neoelette .

Il regime di prorogatio , le camere devono attenersi alla normale amministrazione , e sono tenute a svolgere
anche la funzione legislativa. In relazione a quest’ultimo caso che , in seguito al rinvio da parte di Cossiga
della legge sull’obiezione di coscienza approvata larghissima maggioranza dal parlamento , e sorto il
problema se le camere fossero sciolte o fossero il regime di prorogatio. (pagg, 268 – 269).

Le camere sono convocate di diritto :

• Non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni ,in una data fissata nel D.P.R. che indice le elezioni .
• Il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre
• Quando una camera si riunisce in via straordinaria si riunisce anche l’altra .

La cessazione dell’ufficio si ha , o alla fine dei 5 anni o quando vengano sciolte anticipatamente . Allo
scioglimento delle camere procede il P.d.R. Art. 88 cost. ( Il P.d.R. non può esercitare queste mansioni negli
ultimi 6 mesi del suo mandato , slavo che non coincidano con gli ultimi 6 mesi della legislatura) . Le sedute
alle camere sono pubbliche ma possono anche riunirsi in seduta comune segreta , in forza all’art. 64 cost. .
La pubblicità si attua , permettendo di assistere alle tribune , con la pubblicazione degli atti parlamentari e
con la trasmissione televisiva .

Perché le deliberazioni siano valide , è necessaria la presenza della maggioranza . Per quanto riguarda gli
astenuti , l’art. 48 comma II R.C. , sono considerati presenti i votanti e assenti gli astenuti . Al senato gli
astenuti si calcolano con la maggioranza . Infatti , Andreotti nel 76 ottenne la fiducia alla camera con
soltanto 152 voti su 605 presenti e 303 astenuti. Le votazioni possono essere palesi : per alzata di mano ,
con procedimento elettronico, per appello nominale . Le votazioni segrete avvengono : per scheda , con il
metodo dei pallini , con una speciale votazione elettronica .

Il voto segreto da a tutti la possibilità di esprimersi , aldilà del partito di appartenenza. Il voto palese è
sempre richiesto in caso di concessione o revoca della fiducia . Le camere non possono normalmente
discutere o deliberare sopra materie che non siano all’ordine del giorno e ciò in base ad una regola
democratica per cui occorre conoscere gli argomenti . Devono organizzare i propri lavori con il metodo della
programmazione . Alla camera, la programmazione di lavori dell’assemblea si fa ogni 3 mesi ; tale
programma è predisposto sulla base delle indicazioni del governo . Al senato , il progetto di programma è
predisposto ogni 2 mesi dal presidente e deve essere approvato da tutti all’unanimità in modo tale da
rendere anche le minoranze partecipi . Per interna corporis, si intendono gli atti e le attività compiute
all’interno delle camere . La corte , a riguardo, ha affermato che l indipendenza delle camere copre tutte le
attività . Per ostruzionismo si intende l’ uso esasperato degli strumenti procedurali messi a disposizione dei
parlamentari attinenti al procedimento di formazione di volontà camerale . Con questo intendesi
ostruzionismo tecnico , distinto dall’ostruzionismo fisico . Per il principio di separazione dei tre poteri ,
spetta alle camere emanare norme costitutive dell’ordinamento . Questo principio non è sempre applicato
perché anche il governo può porre atti contenenti norme. Le camere svolgono anche funzioni non inerenti
alla funzione legislativa. Quelle norme contenti negli atti delle camere , dette leggi formali, hanno forza e
valore di legge. La legge formale, è un atto complesso eguale , alla cui formazione , partecipano le camere
con una manifestazione di volontà e con l’approvazione del testo ( art.70 Cost.). Le fasi di procedimento per
la formazione di una legge , sono :

a) L’iniziativa legislativa che può essere : parlamentare , popolare o del Consiglio Nazionale
dell’Economia. C’è anche l’iniziativa governativa che è la più rilevante perché il governo è l’organo
che meglio può valutare le amministrazioni periferiche e perché , ad esso, fa capo l’iniziativa della
legge di bilancio; i progetti di legge governativi , hanno maggior possibilità di essere approvati. Può
accadere che , il governo, non abbia l’appoggio di tutta la maggioranza e questo porta ad una serie
di difficoltà. Il Governo , si vedrà costretto a difendere i suoi disegni di legge con patteggiamenti con
l’opposizione e la maggioranza contraria. Per evitare che tali processi rallentino la formazione delle
leggi, sono state inserite nei regolamenti, particolari norme volte a sveltire questi procedimenti.
Oltre a questi tipi di iniziativa , vanno ricordate l’iniziativa vincolata ( art.81 cost.) che vi è quando la
proposta di legge è obbligatoria e l’iniziativa riservata ( art.8 Cost.) ,quando ad esercitare il potere ,
relativo alla formazione delle leggi, è soltanto uno dei titolari.
b) C’è la fase dell’approvazione alle Camere ( costitutiva)
c) Infine , abbiamo, promulgazione e pubblicazione ( fase integrativa dell’efficacia)

Secondo quanto disposto dall’art.72 comma I Cost. ,per quanto riguarda il PROCEDIMENTO ORDINARIO, il
progetto di legge , viene esaminato preliminarmente da una commissione legislativa competente in materia ,
in sede referente. Tale commissione può anche proporre modifiche al testo normativo e , una volta esaurito
l’esame, trasmette all’Assemblea , il progetto di legge. Da lì , viene ulteriormente discusso , ai fini di
accertare se l’Assemblea sia o meno favorevole. La discussione si chiude con la presentazione di ordini del
giorno ( alla camere sono ammessi solo o.d.g. di non passaggio degli artt. E al Senato anche sul contenuto) e
, se l’Assemblea è favorevole, si passa all’approvazione del progetto , articolo per articolo. Approvati tutti gli
artt. , si passa alla votazione finale a scrutinio palese , a meno che , non sia richiesto espressamente quello
segreto. A norma dell’art. 72 , il procedimento ordinario, deve essere sempre adottato per i disegni di legge
in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare
trattati internazionali e di approvazione di bilanci e consuntivi. Anche i disegni di legge di conversione dei
decreti-legge ed i disegni rinviati alle Camere , necessitano di tale processo. Perché il costituente ha affidato
all’Assemblea l’esame e l’approvazione di determinati progetti di legge? Esiste una materia legislativamente
privilegiata ; si ricordi che , l’art. 75 comma III , esclude che possano essere abrogate con referendum, le leggi
di bilancio e quelle di approvazione dei trattati internazionali : la loro abrogazione avverrà soltanto con una
nuova legge formale . Quindi, queste leggi, devono essere approvate ed esaminate il più possibile
coralmente. Per quanto riguarda le leggi di rango costituzionale , la Corte Costituzionale, in una sent. Del
1963 , ha stabilito che non c’è alcuna differenza tra leggi di revisione costituzionale, leggi costituzionali (
art.138 Cost.) . Non possono esservi leggi ordinarie di materie costituzionali. L’art. 72 comma II Cost. , ha
stabilito che possano esserci procedimenti abbreviati per questi progetti di legge che abbiano una certa
urgenza . Non è un procedimento distinto, è soltanto un riduzione dei termini del procedimento ordinario.
Sulla dichiarazione di urgenza, l’Assemblea delibera per alzata di mano.

Un altro tipo di procedimento , è quello decentrato: le commissioni legislative , non si limitano ad esaminare
il progetto di legge , bensì lo approvano. Infatti, è definito decentrato perché non si svolge innanzi alle
Camere , ma innanzi alla Commissione Legislative , quindi in sede decentrata. L’assegnazione del progetto
alla Commissione, è proposta dalla Camera , dal suo Presidente e deve essere approvata dall’Assemblea ; al
Senato è decisa dal suo presidente. Il procedimento decentrato è proprio soltanto del nostro ordinamento e
di quello spagnolo. A volte, però , tale sistema si è prestato ad abusi : la maggior parte delle leggi approvate
in commissione , sono settoriali o singolari ( <<leggine>> ) e non di interesse generale. Talvolta vengono
approvati in commissione , progetti di legge che , per la loro rilevanza d’ordine, andrebbe , invece, esaminati
con il procedimento ordinario. E’ anche vero che , la Camera , nel 1971 , ha apposto all’art.92 del suo
regolamento che , il Presidente , con approvazione dell’assemblea, potesse assegnare alle Commissioni dei
progetti di legge , in sede deliberante, riguardo questioni che non hanno speciale rilevanza. La norma è
rimasta in buona parte inapplicata. Una garanzia è che , il Governo, può ad 1/10 dei componenti della
Camera e , ad 1/5 dei componenti del Senato, richiedere che il progetto legge sia rimesso alla camera per la
votazione finale. Inoltre , i lavori della Commissione devono essere pubblicizzati.

Oltre che in sede referente ( procedimento ordinario) ed in sede deliberante ( procedimento decentrato), le
commissioni legislative , possono svolgere i loro lavori in sede redigente. Il procedimento misto , consiste in
una suddivisione del lavoro legislativo tra commissione ed Assemblea. Quest’ultima può , prima di passare
all’esame degli artt. ,decidere di deferire alla competente commissione permanente o speciale , la
formulazione degli artt. di un progetto legge , il tutto è contenuto nell’art. 96 R.C. comma I e II. Disciplina
diversa , è prevista nell’art. 36 R.S. , infatti, al Senato , il Presidente può assegnare alle Commissioni , in sede
redigente, la formulazione dei singoli artt. di un progetto di legge.
Riguardo la fase costitutiva del procedimento di formazione della legge ordinaria, occorre fare determinate
considerazioni:

• Le Camere devono approvare il progetto di legge nel medesimo testo : se una Camera apporta
modifiche al progetto già approvato dall’altra Camera, tale testo dovrà essere rinviato alla Camera
che per prima l’aveva approvato,perché possa anche questa approvare , volta per volta , gli
emendamenti ; poiché esistono anche gli emendamenti degli emendamenti, il progetto potrà essere
rinviato , di volta in volta, da un’Assemblea all’altra;
• I Presidenti delle Camere , possono richiedere che , su un progetto già approvato da una
Commissione, sia sentito il parere di un’altra Commissione . In particolare, alla Camera è
obbligatorio il parere della Commissione di bilancio, tesoro e programmazione per tutti i progetti di
legge implicanti entrate o spese;
• Al Senato è obbligatorio il pare della Commissione Politiche dell’UE , tra l’altro, per i progetti
concernenti l’applicazione dei Trattati dell’UE;
• Importante innovazione è stata l’introduzione , nell’art. 16-bis R.C. , del Comitato per la legislazione ;
tale organo , è composto in modo paritetico da maggioranza ed opposizione ed ha la competenza di
esprimere pareri sui testi legislativi;
• Il procedimento di formazione adottato da una Camera, non vincola anche l’altra : l’una può
approvare un progetto legge con il procedimento decentrato e , l’altra, con quello ordinario.
• Se un progetto legge ha avuto un iter travagliato , è necessario procedere al suo coordinamento
formale che è affidato , prima della votazione finale, alla Camera al suo Presidente ed al Senato
all’Assemblea , su proposto della Commissione competente. Il Pres. Dell’Assemblea può disporre
che , su un progetto di legge da lui assegnato ad una commissione, sia sentito il parere di un’altra
commissione di organi estranei al Parlamento ( commissioni filtro).

La legge viene approvata da entrambe le camere e viene trasmessa, a cura del Presidente della Camera
che l’ha approvata per ultima, al P.d.R. , per la promulgazione. Promulgazione e pubblicazioni
costituiscono le fasi finali. La promulgazione deve avvenire entro un mese dall’approvazione e consiste
in un decreto del Presidente della Repubblica che attesta che la legge è stata approvata, dichiara ,
quindi, la sua volontà di promulgarla , ordina la pubblicazione e vi appone la clausola esecutiva del Sigillo
di Stato e la fa inserire nella Gazzetta Ufficiale di Stato. Non sempre il PdR è tenuto a promulgare le
leggi. Avvalendosi del potere conferitogli dalla Cost. all’art. 74 , può rinviarla alle Camere, con un
annesso messaggio in cui spiegherà i motivi , esercitando sulla legge in questione un controllo di
legittimità costituzionale, formale o sostanziale, che sia. Ciò spiega sia l’importanza del rinvio, sia il
potere del Presidente della Repubblica ( finora il maggior numero di rinvii , ha riguardato leggi che , in
violazione del comma IV dell’art. 81 Cost. , importando nuove o maggiori spese, non avevano mezzi per
farne fronte). Ad esempio, nel 1994 , Scalfaro non ha voluto promulgare la legge di conversione di un
decreto-legge, perché in contrasto con una giurisprudenza consolidata della Corte Costituzionale . Un
caso importante di rinvio presidenziale, è quella che Ciampi fece il 16 dicembre 2003 , riguardo la legge
sul riordino del sistema radiotelevisivo e sulla RAI ( legge Gasparri). Tale legge , pure essendo stata
considerata incostituzionale , fu poi modificata e approvata dal Parlamento. Importantissimo è , anche,
il rinvio fatto da Giorgio Napolitano nel marzo del 2010 , il quale ha chiesto alle Camere, una nuova
deliberazione in ordine alla legge, ai sensi dell’art. 74 I comma Cost. : la sua osservazione faceva
riferimento ad una norma che modifica alcune disposizioni del cod. di Procedura civile , in materia di
controversie ed arbitrato sul lavoro. A seguito del rinvio, dopo un travagliato lavoro, la legge venne
riesaminata , approvata e promulgata ( n.183 2010). In altre occasione , Napolitano ha voluto
sottolineare aspetti critici di determinate disposizioni di legge. Ad esempio, con la legge n. 240 del 2010
, riguardo l’Università. Comunque, occorre sottolineare che il controllo svolto con il rinvio, si risolve in un
atto e che non può impedire l’entrata in vigore di una legge ,perché le Camere sono libera di non
accogliere il rinvio.

La pubblicazione di una legge avviene ad opera e , sotto la responsabilità del Ministro della Giustizia ,
nell’inserzione del testo nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana e nella
pubblicazione della Gazzetta ufficiale di Stato. In forza all’art. 73 alla pubblicazione delle leggi bisogna
procedere subito dopo la promulgazione. Una volta pubblicata, si ha la presunzione che tutti la
conoscano , anche se la Corte Cost. ha stabilito che , qualora la violazione della legge sia stata
inevitabile, si possa transigere. La data della legge è quella del decreto di promulgazione , di numero
quella della sua inserzione nella Raccolta Ufficiale. Le leggi ordinarie non posso modificare la
costituzione , essendo all’uopo necessaria una procedura aggravata ( art.138 Cost.) detta ‘’legge
costituzionale’’. Tale procedura ha , anch’essa, la fase dell’iniziativa e , con alcune modiche di
formulazione, anche la fase della promulgazione e della pubblicazione. Ne differisce sostanzialmente,
soltanto la fase dell’approvazione. Nel procedimento di formazione di leggi cost. , può , inoltre, inserirsi
la manifestazione di volontà del corpo elettorale espressa tramite referendum. A norma dell’art. 18
comma I cost. ‘’ le leggi di revisione della costituzione e le altre leggi costituzionale, sono adottate con
due successive deliberazione ad intervallo non minore di tre mesi e ,sono approvate, a maggioranza
assoluta dai componenti di ciascuna camera nella seconda votazione’’. Rispetto alla procedura ordinaria
si possono notare le seguenti differenze:

• I progetti di leggi cost. , devono essere deliberati due volte da parte di ciascuna Camera e , tra la
prima e la seconda deliberazione, deve intercorre , un intervallo non inferiore a tre mesi;
• Il progetto di leggi cost. , deve essere approvato nella seconda votazione, dalla maggioranza
assoluta dei componenti di ogni camera.

Ci si è chiesti se , in mancanza di una precisa indicazione cost. , la doppia deliberazione dovesse avvenire in
forma consecutiva. I rispettivi regolamenti delle Camere, avevano accolto la procedura alternativa,
confermata nei regolamenti approvati nel 1971 a norma di cui, il progetto di legge, deve essere trasmesso di
camera in camera. Aggiungono , detti regolamenti che , ai fini della seconda deliberazione,la commissione
competente riesamina il progetto nel suo complesso e riferisce all’Assemblea. Non sono ammessi
emendamenti ne ordini del giorno, ne richieste di stralcio di una o più norme. Sono invece ammesse le
dichiarazioni di voto.

L’aggravamento della procedura non si esaurisce nella doppia deliberazione, perché il progetto di legge
costituzionale, seppur approvato nel modo che si è detto , resta allo stato di progetto di legge. Come tale
viene pubblicato nella Gazzetta Ufficiale , al solo fine di far conoscere il suo contenuto. Entro tre mesi dalla
pubblicazione, 500.000 elettori, 1/5 dei membri delle Camere e almeno 5 consigli regionali, possono
richiedere che il progetto di legge cost. , sia sottoposto a referendum popolare. Il referendum viene , poi,
indetto con decreto del PdR ed il progetto su cui gli elettori sono chiamati a votare, si intende approva
quando abbia ottenuto la maggioranza dei voti validi, esclusi i voti nulli o le schede bianche. Il 25 e il 26
giugno 2006, si è svolto un referendum cost. ai sensi dell’art.138 comma II, avente per oggetto la riforma
della seconda parte della Cost. approvata dal parlamento nella quattordicesima legislatura. Ha preso parte
al voto il 53,6% degli aventi diritti, si espresso , invece, per il no il 61% dei votanti. Se nella seconda
deliberazione, il progetto viene approvato dai 2/3 dei componenti delle camere, si trasforma in legge. Il
referendum , quindi, è un elemento formativo per la perfezione della L. Cost. , non è fondamentale per la sua
efficacia.

Cosa si intende per leggi di revisione della costituzione? L’art. 72 comma IV , parla di leggi in materia
costituzionale. Tali leggi , sono quelle approvate con la procedura aggravata.

Non tutte le disposizione cost. , possono essere modificate pure ricorrendo alla procedura aggravata.
Esistono dei limiti di revisioni sia espressi, sia impliciti nel sistema. Bisogna notare che la rigidità non si
risolve nell’immodificabilità perché , nel tempo, può cambiare il modo di mettere in atto le leggi
costituzionali. La costituzione di uno Stato, può subire modifiche espresse o tacite: le prime possono
avvenire o ad opera di un’Assemblea, o con la votazione, o con deliberazione delle due Camere riunite ; le
seconde, dipendono dal modo in cui , alla costituzione viene data attuazione ad opera delle leggi ordinarie (
consuetudini, convenzioni costituzionali, sentenze, regolamenti parlamentari e prassi cost.). Queste
modifiche , sono legittime se ed in quanto contenute entro i limiti che le rendono compatibili con la rigidità
della Cost. ( tali limiti derivano dalla c.d. duttilità della Cost.). Il problema , non è tanto nell’ammettere la
revisione, quanto nello stabilire il grado e la misura della revisione. Bisogna essere d’accordo , con la teoria
del Mortati, secondo la quale esistono dei limiti assoluti di revisione costituzionale che possono essere
espliciti od impliciti. Principi , dati da quelle norme sulla quale si fonda il sistema costituzionale :

• Art. 1 caratterizza il sistema democratica


• Art. 2 riconosce e tutela i diritti inviolabili dell’uomo
• Art.3 parla del principio di uguaglianza
• Art.5 parla del principio di unicità ed indivisibilità della Rep. ; il principio di libertà , il principio della
tutela e del rispetto delle minoranze .

Se questi principi fossero abrogati , verrebbe meno la parte dell’ordinamento che su di esso si fonda e il
mutamento sarebbe da considerare come la conseguenza di un nuovo modo di intendere i rapporti sociali , ci
sarà , perciò, una nuova costituzione.

Con una sent. 1146 1988 , ha stabilito che ci sono dei principi supremi , i quali, non possono essere
sovvertiti o modificati. Il limite espresso è un limite assoluto nel senso che , la forma repubblicana dello
Stato, deve essere connessa alla struttura della nostra società e al sistema costituzionale.

Le camere oltre all’emanazione di leggi formali, collaborano con il governo, in rapporto della fiducia che
questo deve avere, nell’attività di indirizzo politico.

L’indirizzo politico è una attività dello stato. Esso è la condotta ed il governo di una comunità sociale,
collegabile con l’attività di governo, in funzione di conseguire un fine. L’attività consiste in 3 fasi.

1 teleologica relativa alla definizione dei fini da perseguire; la 2 strumentale per la predisposizione
dell’apparato organizzativo ed i mezzi necessari per tradurre la programmazione politica in realtà; la 3
effettuale con la creazione di atti che concretizzano i fini.

Gli organi preposti all’indirizzo politico sono il parlamento ed il governo. Essendoci una fiducia reciproca essi
lavorano congiuntamente sia nell’approvazione della fiducia al governo, che in tutti quegli atti (mozioni,
risoluzioni ecc), sia nella sfiducia al governo. La fase strumentale viene definita con l’approvazione della
legge di bilancio che dà l’indirizzo politico e trova le economie per gli obiettivi.

Spetta agli organi dell’amministrazione statale (centrali e periferici) l’attuazione dell’indirizzo politico.
All’attività di indirizzo politico viene esercitata attraverso controlli da parte delle camere sul governo per
l’attuazione dell’indirizzo stesso, con mozioni ecc.

L’indirizzo politico non è attività che svolge il presidente della repubblica, anche se può influenzarla, o la
corte costituzionale. Né si può ricondurre ab externo all’attività le forze di pressioni che si sviluppano nel
territorio (movimenti politici, sindacati, gruppi di pressione) in quanto appunto non destinatari dell’attività
di indirizzo politico. Essi però possono raccordarsi con il governo-gruppi parlamentari di maggioranza ed al
rapporto fiduciario che lega il governo al parlamento quale espressione della volontà popolare. Gli atti della
camera sull’indirizzo politico sono: A) La mozione di fiducia; B) le leggi di indirizzo politico; C) la
deliberazione dello stato di guerra; D) le procedure di indirizzo, di controllo e di informazione; E) la
mozione di sfiducia.

Essa attiene alla fase della determinazione dell’indirizzo politico. Ai sensi dell’art. 94 c. 3 cost. il governo
entro 10 giorni dalla sua formazione si deve presentare alle camere per ottenere la fiducia. I 10 giorni
decorrono dal giuramento prestato dal governo nelle mani del presidente della repubblica. Il governo a
mezzo del suo presidente espone alle camere il programma( dichiarazione programmatica). Si procede alla
discussione sulla dichiarazione ed alla votazione motivata per appello nominale dei parlamentari. La
motivazione avviene per il consenso al programma ed impegnano il governo allo svolgimento dello stesso.
Nominale perché i parlamentari possano assumersi la responsabilità politica. La fiducia avviene con la sola
maggioranza dei presenti, art. 64 cost. che viene richiesta anche per le deliberazioni in generale.

Si definiscono leggi di indirizzo politico quelle leggi medianti le quali il parlamento partecipa direttamente
alla direzione politica dello stato. Esse sono: La legge di bilancio preventivo ; la legge finanziaria; la legge di
approvazione dei programmi economici; la ratifica dei trattati internazionali; la legge di amnistia ed indulto.
La legge di bilancio e quella finanziaria valgono a predisporre normativamente la ripartizione dei mezzi
finanziari allo stato ed al settore pubblico allargato; la legge di programma ad identificare i fini sociali es. art.
41 c. 3; con la ratifica dei trattati internazionali si da una chiaro segno politico a far entrare
nell’ordinamento italiano norme estranee all’ordinamento stesso es. art. 80 cost. che richiede la
autorizzazione della rappresentanza dell’assemblea; le leggi di amnistia ed indulto indicano la volontà
politica di provvedimenti di clemenza.

A norma dell’art. 81 c. 1 cost. le camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentato
dal governo. E’ una legge vincolante (si approva ogni anno) e riservata (solo il governo è legittimato ad
esercitare il relativo potere). La legge 468/78 come modificata dalla legge 208/99, innovativa, dispone:

1)che la previsione delle entrate e delle spese dello stato sono ispirati alla programmazione finanziaria e
che il governo deve presentare alle camere entro il: a) 30 giugno deve approvare il documento di
programmazione economica finanziaria che viene approvato dalle camere e che viene trasmesso alle regioni;
b) 30 settembre il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e pluriennale, il disegno di legge
finanziaria, la relazione revisionale e programmatica, il bilancio pluriennale programmatico, i disegni di legge
collegati alla manovra finanza pubblica con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio;
2) il bilancio annuale oltre ad indicare le entrate e le spese di cui si autorizza l’impegno (bilancio di
competenza) indichi gli ammontare delle entrate previste e le spese da autorizzare al pagamento (bilancio
di cassa) ;

3) il ministro dell’economia e delle finanze presenti al parlamento entro settembre il disegno di legge
finanziaria con il quadro finanziario per il bilancio pluriennale e prevede la regolarizzazione degli effetti
finanziari agli obiettivi;

4) la conferenza permanente per i rapporti stato regione, esprima parere sulla legge finanziaria con la
partecipazione diretta delle regioni alla programmazione economico finanziaria ed alla elaborazione dei
bilanci.

Queste procedure, presuppongono la programmazione economica di cui la legge di bilancio è il necessario


supporto finanziario.

Entro il mese di giugno il ministro dell’economia e delle finanze deve presentare alle camere un disegno di
legge che preveda il rendiconto generale dell’esercizio scaduto il 31/12 Esso deve avere la parificazione
della corte dei conti. L’esame della legge finanziaria si svolge secondo i regolamenti parlamentari. In
particolare l’esame ha la durata di 45 giorni. In tale periodo nelle camere viene sospesa ogni attività delle
commissioni per esperire tale esame. La natura di legge di indirizzo politico fa si che il parlamento vincoli
la scelta fra le divisioni di entrate e spese i vari settori dell’amministrazione dello stato. L’approvazione
delle camere della legge di bilancio autorizza il governo ad accertare le entrate e ad effettuare le spese
autorizzate. L’esercizio finanziario ha durata annuale. Qualora le camere non approvassero la legge di
bilancio il governo con una legge ai sensi dell’art. 81 c. 3 è autorizzato ad effettuare entrate e spese per 4
mesi in ragione di dodicesimi. Potrebbe in ipotesi la legge di bilancio non essere approvata in parlamento
ed allora il governo dovrebbe avvalersi del bilancio invariato e dovrebbe essere autorizzato di volta in volta
col leggi del parlamento. Qualora anche il bilancio tecnico non venisse approvato non resterebbe che
ricorrere all’espediente di fermare il tempo il 30 aprile per un accordo politico. A norma dell’art. 81 c. 3 con
la legge di approvazione di bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Il carattere
normativo della legge di bilancio discende dall’essere legge di indirizzo politico mediante la quale governo e
parlamento concorrono a determinare le spese dell’amministrazione dello stato. Ogni altra legge diversa da
quella di bilancio prevede nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per far fronte. La legge di bilancio
vincola il governo a fare le riscossioni e a effettuare le spese nei limiti fissati. Il R. D. 2440/23 art. 38 dice
che il governo non può trasportare da un capitolo all’altro fondi assegnati dalla legge. Esso può spostare i
fondi all’interno dello stesso capitolo. Il controllo sull’osservanza della legge spetta alla corte dei conti art.
100 comma 2 cost. Soggetti al controllo preventivo di legittimità sono tutti gli atti non aventi forza di legge
indicati nell’art. 3 legge 20/94: i provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del consiglio dei ministri,
gli atti normativi a rilevanza esterni; i provvedimenti di disposizioni del demanio e del patrimonio dello
stato, i decreti di variazione del bilancio, i decreti che approvano i contratti delle amministrazioni dello stato,
se attivi di qualunque importo. La corte è chiamata a dare il suo visto di legittimità dell’atto in generale che
nel particolare sulla legge di bilancio che costituisce lo specifico parametro di controllo. Il presidente della
corte assegna l’atto ad un consigliere delegato al controllo. Se non vi sono problemi l’atto supera il controllo
e viene vistato e registrato. Se ci sono problemi, il consigliere chiede le motivazioni all’amministrazione che
ha emanato l’atto e dopo rinvia al presidente per la motivazione del mancato visto di controllo. Viene inviato
al ministero di appartenenza che lo fare deliberare dal consiglio dei ministri. Se nell’atto sussistono problemi
la corte registra l’atto con riserva ed invia ogni 15 giorni alle camere tutti gli atti registrati con riserva. Le
camere prendono atto della problematica ed emettono un giudizio politico sull’atto stesso. La corte esercita
il controllo in via preventiva, vale a dire successivamente all’emanazione dell’atto e prima che questo spieghi
la sua efficacia. Spetta alla corte il controllo successivo sulla gestione del bilancio e sul rendiconto generale
dello stato per confrontare i risultati sia per le entrate che per le spese (parificazione): La corte accerta i
risultati amministrativi e i fini raggiunti dalle amministrazioni (controllo di gestione).

Che le leggi di programmazione economico sociale siano leggi di indirizzo politico risulta evidente per la
serie di direttive per lo sviluppo del paese, attraverso la formazione di piani obiettivo. La legge 685/67 e il
progetto 80 veniva inteso come quadro della politica del governo e degli investimenti pubblici nel tempo.
Tale legge ha di bisogno di un finanziamento adeguato. In Italia, la programmazione economica è risultata
scoraggiante. Manca una legge organica di programmazione generale. Con Maastricht e l’entrata dell’italia
nell’euro, il controllo della politica monetaria è passata alla banca centrale europea.

I trattati internazionali costituiscono una delle fonti di diritto internazionale. Essi costituiscono il diritto
internazionale patrizio che deve essere distinto dal diritto internazionale generalmente riconosciuto ed
accettato per consuetudine internazionale. Il trattato acquista efficacia nell’ordinamento interno solo dopo
legge dello stato che da piena efficacia al trattato stesso con l’ordine di esecuzione adottato con decreto
presidenziale o inserito nella legge di autorizzazione alla ratifica. Il procedimento inizia con la negoziazione
dei plenipotenziari, continua con la conclusione che non fa alcun obbligo e con la ratifica del trattato da
parte degli stati e con la consegna del trattato ad uno stato incaricato di raccoglierlo. Essi diventano
obbligatori dopo le ratifiche degli stati. A norma dell’art. 80 cost. la ratifica deve essere autorizzata con
legge dalle camere. L’intervento delle camere si giustifica perché attinenti all’indirizzo politico. Le camere
esprimono assieme alla ratifica la volontà di dare esecuzione al trattato nell’ordinamento interno.

A norma dell’art. 79 cost. comma 1, come modificato dalla legge cost. 1/92, l’amnistia e l’indulto sono
concessi con legge deliberata a maggioranza dei 2/3 dei componenti di ciascuna camera, in ogni suo articolo
e nella votazione finale. Tale legge è di indirizzo politico in quanto è la discrezionalità del parlamento a
volerla, e per questo motivo occorre la maggioranza dei 2/3. L’amnistia estingue il reato e se questo ha
fatto scattare una condanna , anche l’esecuzione della stessa e della pena accessoria. L’indulto, invece
condona in tutto o in parte la pena senza cancellare il reato, o lo commuta in pena minore.Esso non si
applica ai casi dopo il disegno di legge.

A norma dell’art. 78 cost. le camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al governo i poteri
necessari. Spetta al presidente della repubblica dichiarare lo stato di guerra deliberato dalle camere art. 87
cost. Si è voluto affidare alle camere la dichiarazione di stato di guerra perché rappresentative della volontà
popolare. L’Italia ripudiando la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli, e come mezzo
di risoluzione delle controversie internazionali art. 11 cost. è consentita soltanto la guerra difesa . Elia,
sostiene che non occorre una legge basta una deliberazione delle camere, l’art. 78 cost. non lo richiede una
legge, altri Biscaretti, Lavagna, ritengono che la deliberazione debba avvenire con una legge. Che è atto
tipico del parlamento. Dovendo il parlamento conferire i poteri necessari al governo questo non può non
avvenire con legge.

Il rapporto tra governo e parlamento è di natura dinamico. Si pensi al programma del governo che deve
essere aggiornato e sottoposto al parlamento. Le camere esercitano la loro attività con atti unicamerali. Di
attività di direzione politica. Essi sono: La mozione e la risoluzione.

La mozione, diversa da quella di fiducia e di sfiducia, consiste nel promuovere una deliberazione
dell’assemblea su un determinato argomento.

La risoluzione è alla camera, diretta a manifestare orientamenti o a definire indirizzi su specifici argomenti.
Alla discussione deve essere rappresentato il governo che può a norma del regolamento camerale chiedere
di fermare la votazione e di investire l’assemblea per la decisione. Al senato la risoluzione è un po’ più cauta.
A conclusione di esami di affari ad essa assegnata sui quali non deve riferire al senato, la commissione può
votare risoluzioni. La risoluzione quando lo richieda il governo, un terzo dei senatori della commissione, sono
comunicate al presidente del senato affinché le sottoponga all’assemblea. Quanto all’efficacia delle mozioni
e risoluzioni, va detto che ove il governo venisse a disattuarle, le camere dovrebbero valutare la
responsabilità politica richiedendo le dimissioni del governo.

Nelle forme di governo parlamentari, il governo è sottoposto a controllo da parte del parlamento, in quanto
il governo è impegnato ad attuare quel determinato indirizzo politico. Attività conoscitiva e di controllo
sono collegate perché le camere prima devono conoscere e poi controllare. Gli strumenti predisposti sono:
Le interrogazioni; le interpellanze; le indagini e le attività conoscitive in generale svolte dalle commissioni.

- L’interrogazione consiste in una domanda rivolta dal parlamentare per iscritto al governo per conoscere se
un fatto sia vero oppure no . La risposta può essere scritta od orale. Il governo può differire la risposta ad
altro giorno determinato o può dichiarare di non rispondere. I regolamenti delle camere hanno introdotto un
tipo di interrogazione a risposta immediata ( question time ), ed il governo risponde per 3 minuti.Il
parlamentare può replicare per non più di 2 minuti alla camera e 3 al senato.
- L’interpellanza è una domanda rivolta per iscritto al governo su motivi o intendimenti della condotta del
governo in questioni che riguardino aspetti della sua politica. L’interpellanza è qualcosa di più sostanzioso
che l’interrogazione in quanto ove il parlamentare si dichiarasse insoddisfatto potrebbe trasformare
l’interpellanza in mozione ed investire l’assemblea della questione. Questa , così come la non risposta del
governo o la differita della risposta non sono previsti al senato.

- Le inchieste a norma dell’art. 82 cost. possono essere disposte da ognuna delle due camere su materie di
pubblico interesse. Se l’inchiesta è di particolare portata possono essere creati con legge o atto bicamerale
commissioni d’inchiesta bicamerali. C’e da dire che essendo il governo con la sua maggioranza in fiducia tale
inchieste potrebbero non approdare a nulla. E’ auspicabile che anche le minoranze facciano inchieste.
L’inchiesta come strumento di controllo è quella c. d. politica, diretta ad accertare situazioni di ordine
pubblico in una parte del paese. Vi è poi l’inchiesta legislativa che mira ad acquisire dati e informazioni per
un miglior svolgimento dell’attività legislativa.

Le inchieste sono condotte dalle commissioni che rispecchiano il parlamento. Essa procede a esaminare ed
indagare su fatti, hanno gli stessi poteri e limiti che ha il potere giudiziario. A meno che la legge istitutiva
della commissione d’inchiesta non abbia dato poteri ampi da poter ordinare ai testimoni di dichiarare su
cose coperte dal segreto d’ufficio o dal segreto di Stato.

Le commissioni di vigilanza sono organi permanenti con funzioni di controllo. E’ un organo non nuovo nel
parlamento si pensi alla commissione per la cassa depositi e prestiti. Da ricordare la commissione per
l’indirizzo e la vigilanza sui servizi radiotelevisivi, il comitato parlamentare per i servizi di informazione e
sicurezza.

- Le indagini e le attività conoscitive svolte dalla commissione parlamentare costituiscono una novità dei
regolamenti del 71. Queste assumono rilievo al fine del recupero della rappresentanza del parlamento se si
considera che sono strumenti di audizione diretta da parte della commissione oltre che dei soggetti dello
stato apparato, anche di altri soggetti appartenenti alla comunità statale.

Le camere possono sfiduciare il governo che a norma dell’art. 94 deve dimettersi. La sfiducia deve essere
motivata e votata per appello nominale da 1/10 dei parlamentari e non può essere discussa se non prima di
3 giorni per evitare l’assalto alla diligenza. Vi è differenza tra mancanza di fiducia iniziale e voto di sfiducia.
Si ha il primo quando il governo nominato entro 10 giorni presentandosi alle camere non ottiene la fiducia,
si ha il voto di sfiducia quando avendo già la fiducia essa viene revocata dalle camere, con approvazione di
mozione di sfiducia.

In Germania vi è l’istituto di sfiducia costruttiva. Essendo il cancelliere eletto dal Bundestag esso può essere
sfiduciato solo quando elegge a maggioranza dei suoi componenti un altro cancelliere. Con questo tipo di
sfiducia si evitano le lunghe crisi di governo.
In Italia ormai è pacifico la sfiducia ad un solo ministro per gli atti gravi che compie. L’unico caso è stato nel
95 con la sfiducia del ministro di giustizia Mancuso che sfiduciato ricorse alla corte costituzionale per il
decreto del presidente della repubblica dell’incarico ad interim al presidente del consiglio. La corte dichiarò
la pacifica sfiducia individuale che ormai è nel nostro sistema.

Il governo sfiduciato dalle camere ha l’obbligo di presentare le dimissioni. Ove non lo facesse,il presidente
della repubblica revoca l’incarico al governo. Questo è l’unico caso in cui il presidente della repubblica può
revocare l’incarico al governo per ripristinare la legalità.

Dalla sfiducia si deve distinguere la questione di fiducia che il governo pone nei vari procedimenti in
parlamento per aggirare l’ostruzionismo o gli emendamenti delle minoranze nei disegni di legge, o cerca di
evitare colpi di mano della maggioranza stessa. Con essa il governo precisa che se non passa la questione
dove è stata posta la fiducia esso si dimetterà. La costituzione non ha alcun articolo su tale questione di
fiducia, e si è regolata con prassi. E’ escluso che la questione di fiducia possa essere invocata su inchieste
parlamentari modificazioni del regolamento delle camere, sul funzionamento delle camere, ecc.

Il potere legislativo del popolo.

1. L’iniziativa legislativa popolare ed il referendum costituzionale


Il popolo può esercitare la funzione legislativa con i suoi rappresentanti o in modo diretto con i referendum,
abrogativo e costituzionale , e l’iniziativa legislativa. Esso interviene nella fase introduttiva del
procedimento, formazione della legge (con iniziativa) o in quella costitutiva (referendum costituzionale) o in
via diretta ed esclusiva con l’abrogazione della legge. In tal modo la sovranità popolare si rende operante e
concreta.

2. Il referendum abrogativo: a) la disciplina.


Il referendum abrogativo è disciplinato dall’art. 75 cost. , dagli artt. 25-40 legge 352/70 ed è promulgato
dal presidente della repubblica. Il referendum è richiesto da 500.000 o da 5 consigli regionali. L’art. 75
comma 2 cost. non ammette referendum per le leggi di bilancio, tributarie, amnistia indulto ratifica di
trattati internazionali. Il costituente volle sottrarre tali leggi alla sovranità popolare per ragioni di
opportunità politica. La proposta del referendum è approvata se ha partecipato la maggioranza degli aventi
diritto al voto e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. Sull’ammissibilità del
referendum abrogativo è chiamata a sindacare la corte costituzionale ai sensi dell’art. 2 legge cost. 1/53,
cui spetta di accertare se la legge da proporre a referendum rientri o meno nell’art. 75 comma 2 cost.
3. Segue: b) I limiti e le sentenze della corte costituzionale sulla ammissibilità.

Ci si è chiesto se l’art. 75 comma 2 sia da interpretare in modo rigido o meno, (cioè se le leggi non
contenute in tale articolo siano da sottoporre a referendum). La corte con propria sentenza 10/72 in
occasione del referendum sul divorzio si espresse in modo rigido. Ed il medesimo orientamento è stato
mantenuto dalla corte stessa nel tempo. Questo orientamento non è da condividere. Infatti se tale
decisione sia di interpretazione rigida, le leggi di revisione costituzionale o di altre leggi costituzionali,
possano essere soggette a referendum perché non espressamente previste nell’art. 75 comma 2. Anche i
decreti legge pur avendo la loro brevità. Altri limiti dunque sono impliciti nel sistema, come anche la corte
stessa ha sancito con sent. 16/78. In essa la corte ha dichiarato inammissibili le richieste che non
riguardino atti legislativi dello stato aventi forza di leggi ordinarie ma tendono di abrogare leggi di
revisione costituzionale o altre leggi costituzionali considerate nell’art. 138 cost.

4. Segue: c) le modalità di attuazione.

Le modalità di attuazione sono disciplinate dalla legge 352/70 art. 25-40, e cioè:

- La deliberazione di richiesta di referendum deve essere approvata dai consigli regionali con la
maggioranza assoluta;
- Non possono essere presentati referendum nell’anno prima della scadenza di una camera e nei 6
mesi successivi alla convocazione dei comizi elettorali per una camera;
- Le richieste di referendum devono essere presentate dal 1 gennaio al 30 settembre alla cancelleria
della corte di cassazione con i fogli delle firme e i certificati elettorali rilasciati tre mesi prima. La
loro legittimità è controllata dall’ufficio centrale per i referendum della corte di cassazione .L’ufficio
dichiara se nel frattempo la legge è stata abrogata la inammissibilità del referendum stesso, a meno
che come disposto dalla sent. Della corte cost. n. 68/78, se la nuova legge sia solo formale ed ha i
contenuti della precedente il referendum viene valicato:
- Lo stesso ufficio centrale del referendum della corte di cassazione a norma della legge 173/95
come modificativa della 352/70, stabilisce, sentiti i promotori la denominazione della richiesta di
referendum da riprodurre nella scheda di votazione
- Il presidente della repubblica su deliberazione del consiglio dei ministri fissa la data del referendum
in una domenica tra il 15 maggio ed il 15 giugno.
- L’abrogazione totale o parziale è dichiarata con decreto del presidente della repubblica e pubblicata
sulla gazzetta ufficiale ed inserita nella raccolta degli atti della repubblica ecc.
5. un istituto atipico: il referendum di indirizzo.

La legge cost. 2/89 ha introdotto una nuova figura di referendum: quello di indirizzo. In esso si prevedeva la
domanda per la trasformazione della comunità europea, con governo responsabile ecc. Tale tipo di
referendum si rese necessario con legge cost. perché la nostra costituzione non lo prevedeva. Esso ha avuto
durato breve, perché formulava un singolo referendum, e dunque la rottura con la costituzione si è sanata.
Resta da chiedersi quali effetti ha prodotto tale referendum sulla volontà dei parlamentari italiani al
parlamento. Infatti se l’unione europea cambiasse assetto, i parlamentari sarebbero su una posizione
indifferibile, perché vincolati al referendum.