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Politica industriale, regolazione e politica della concorrenza/6

Qualcosa di nuovo nell’AIR? Riflessioni al margine


del dibattito internazionale sulla better regulation
Andrea Renda
Libera Università Internazionale degli Studi Sociali Guido Carli di Roma
Centre for European Policy Studies

Keywords: Regulatory Impact Assessment, Better Regulation, Cost-benefit Analysis, Public


Policy

Classificazione JEL: L510; K200; D610; D780

INTRODUZIONE: L’AIR AL BANCO DI PROVA

A più di un quarto di secolo dalle sue prime applicazioni, l’Analisi di Im-


patto della Regolazione (AIR) continua a essere a un tempo croce e delizia dei
cultori della better regulation. Da un lato, il dibattito internazionale – soprat-
tutto quello svoltosi in sede OCSE – sembra aver concluso che l’analisi ex ante
dei costi e dei benefici attesi delle nuove iniziative legislative può utilmen-
te contribuire alla qualità e all’efficienza della regolazione, soprattutto se la
procedura di AIR risponde a principi di buona regolazione stabiliti da anni a
livello internazionale (cfr. OECD, 1997). Dall’altro, l’evidenza empirica rivela
che in molti casi l’AIR non ha ancora prodotto risultati particolarmente inco-
raggianti, se non in un novero limitato di paesi che hanno investito in questa
procedura ingenti risorse e molti anni di sperimentazione.
L’attenzione degli accademici e dei policymaker si è, dunque, andata spo-
stando progressivamente verso l’analisi delle condizioni che devono essere
rispettate affinché l’AIR possa davvero sviluppare a pieno il suo significativo
potenziale. A tal proposito, se negli Stati Uniti si è ormai prossimi a permeare
di cost-benefit analysis l’intero iter della regolamentazione – tanto che da più
parti si va ormai parlando di cost-benefit state (cfr. Sunstein, 1996) – in Eu-
ropa l’AIR stenta a decollare, con la sola eccezione di esperienze, come quella
del Regno Unito, in cui l’enorme quantità di risorse investite nell’AIR deve an-
cora trovare pieno riscontro empirico in effettivi miglioramenti della qualità
della regolamentazione.
In particolare, l’esperienza comunitaria dell’Integrated Impact Assessment
sembra poter fornire utili spunti per una migliore comprensione dei presup-
posti e delle difficoltà di messa «a regime» di una procedura così complessa.

L’INDUSTRIA / n.s., a. XXVII, n. 2, aprile-giugno 2006 331


In via preliminare è possibile affermare che per implementare l’AIR in modo
efficace sia essenziale che le pubbliche amministrazioni adottino una «cultura
della valutazione» che sembra ancora mancare in molti degli apparati buro-
cratici degli stati membri e della stessa Unione Europea. Inoltre, non è quasi
mai possibile immaginare che l’AIR possa essere adottata in un ordinamento
giuridico attraverso una semplice opera di «trapianto istituzionale», e dunque
tramite il benchmarking con altri ordinamenti in cui la procedura è già a re-
gime da tempo. Di conseguenza, la strada verso un’AIR efficiente appare irta
di pericoli e tranelli, e porta a risultati soddisfacenti, nella più parte dei casi,
soltanto dopo un lungo e complesso percorso di trial and error.
L’esperienza italiana, nella sua attuale fenomenologia, conferma piena-
mente queste sensazioni. Nel nostro paese l’AIR è ancora simile a una «solu-
zione in cerca del problema», e naviga ben lontano dall’eccellenza raggiunta
in alcuni ordinamenti comunitari ed extra-europei. Dopo l’iniziale anelito,
probabilmente troppo ambizioso e frettoloso, che ha portato al varo della
sperimentazione dell’AIR nel 2000 e a un maldestro rilancio della procedura
nel 2001, le iniziative di applicazione dell’AIR si sono progressivamente fram-
mentate e moltiplicate a livello regionale e persino comunale, con alcuni ri-
sultati incoraggianti (ad esempio, nel caso del Piemonte e della Toscana) e
molti risultati deludenti. Da ultimo, nel 2003 l’obbligo di AIR – mai fino in
fondo implementato a livello governativo – è stato esteso anche alle autorità
amministrative indipendenti, anche qui senza troppo clamore e senza risultati
sostanziali, con l’eccezione della sperimentazione recentemente avviata dalla
Autorità dell’Energia Elettrica e il Gas, che consente qualche margine di cau-
to ottimismo.
Oggi, dopo anni di sostanziale silenzio, l’art. 14 della legge di semplifi-
cazione per il 2005 e la l. 80/2006 sembrano porre le basi per un rilancio
dell’AIR come strumento di analisi preventiva e successiva degli effetti dei
provvedimenti legislativi sui soggetti destinatari. Anche nel PICO, il piano ita-
liano in attuazione del rilancio della Strategia europea di Lisbona reso noto
il 14 ottobre 2005, la presidenza del Consiglio dei ministri accenna – seppur
brevemente – all’AIR, prospettando future iniziative tese a mettere «a regime»
la procedura. Peraltro, il percorso che si intende seguire per portare l’AIR al
centro del regulatory process di casa nostra è tutt’altro che definito, e di con-
seguenza l’intera potenzialità del «progetto AIR» ne risulta compromessa.
Da ultimo, la coalizione risultata vincente nelle elezioni politiche del
2006 ha inserito, nel suo programma, la messa a regime dell’AIR. Se così
sarà, l’Italia potrà senza dubbio trarne vantaggi notevoli, soprattutto in ter-
mini di trasparenza amministrativa, efficienza della regolamentazione e ridu-
zione dell’annoso problema dei costi amministrativi sopportati dalle impre-
se nostrane, che – come già alcuni anni or sono l’OCSE aveva avuto modo di
sottolineare – continua a frapporre inutili ostacoli e lentezze procedurali a

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un tessuto imprenditoriale composto per lo più di piccole e medie imprese,
e come tale particolarmente affetto dalla «sindrome da Red Tape». Anche
su questo fronte, peraltro, va segnalata la recente iniziativa congiunta del
ministero della Funzione pubblica e di Confindustria, che si è concretizzata
in un tanto ambizioso quanto ancora indefinito progetto triennale di rileva-
zione e riduzione dei costi amministrativi 1.
Questo lavoro contiene alcune riflessioni sull’esperienza internazionale in
tema di AIR, e ne trae alcuni spunti per l’introduzione e la «messa a regime»
della procedura di AIR nel nostro paese. Per tale motivo, la prossima sezione
effettua una panoramica dei principali modelli di AIR, con particolare atten-
zione a esperienze più consolidate come quella statunitense e quella del Re-
gno Unito. La seconda sezione analizza più a fondo l’esperienza comunitaria,
mostrando i risultati sin qui ottenuti attraverso un’analisi di scorecard. La ter-
za sezione conclude, elencando alcuni precetti per la messa a punto dell’AIR
italiana prossima ventura.

1. AIR: ALCUNE ESPERIENZE INTERNAZIONALI

L’AIR è stata di recente definita, nel nostro paese, come «valutazione pre-
ventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività
dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle
pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni alternative».
Nell’esperienza internazionale, nell’ambito della definizione di AIR vengono
normalmente annoverate procedure che risultano piuttosto diverse tra loro,
sia dal punto di vista dell’ambito di applicazione, sia da quello della metodo-
logia utilizzata, del grado di coinvolgimento degli stakeholder e dell’obiettivo
finale del legislatore o del regolatore. Peraltro, è possibile individuare alcuni
tratti che accomunano le esperienze internazionali in tema di AIR, con parti-
colare riferimento a quegli ordinamenti, come gli Stati Uniti, il Canada, l’Au-
stralia, il Messico e il Regno Unito, in cui l’AIR è stata introdotta con maggio-
re convinzione nel corso degli ultimi anni. In linea di massima, una procedu-
ra di AIR si compone delle seguenti fasi:
– una fase di analisi dello status quo nella regolamentazione di una de-
terminata materia, con la relativa individuazione delle esigenze che l’attuale
panorama normativo o regolamentare non riesce a soddisfare a pieno;
– una fase di identificazione delle opzioni alternative a disposizione del le-
gislatore o dell’autorità, che include obbligatoriamente la c.d. «opzione zero»,
corrispondente alla scelta di non modificare lo status quo;

1
Si veda il Protocollo d’Intesa tra il ministro della Funzione pubblica e il presidente della
Piccola Industria di Confindustria del 28 marzo 2006.

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– una fase di consultazione che coinvolge i principali destinatari diret-
ti dell’atto normativo o amministrativo in esame, attraverso periodi di notice
and comment o l’utilizzo di tecniche standard quali, ad esempio, questionari,
interviste dirette o focus group;
– una fase di acquisizione delle informazioni finalizzata a una valutazione
preliminare dei costi e (in molti casi) dei benefici corrispondenti alle varie
opzioni prescelte, che si conclude con l’individuazione dell’opzione preferita;
– una fase di redazione di una scheda di AIR preliminare da parte dell’am-
ministrazione proponente, che viene sottoposta al controllo di un organo di
emanazione governativa o parlamentare;
– se la scheda di AIR risulta correttamente ed esaurientemente redatta,
una fase di AIR definitiva, che normalmente implica il computo dei costi e
dei benefici relativi alla implementazione della opzione regolatoria prescelta
in fase di AIR preliminare;
– da ultimo, la comunicazione della scheda di AIR alle amministrazioni che
dovranno predisporre il drafting del provvedimento in questione.
Al di là di tali tratti ricorrenti, peraltro, la peculiare implementazione del-
lo schema di AIR in molti paesi industrializzati – insieme alla diversa colloca-
zione istituzionale che i legislatori nazionali hanno riservato all’AIR stessa – ha
costituito un fattore chiave per il buon esito dell’introduzione di tale proce-
dura in termini di maggiore efficienza del processo di regolazione 2. Da que-
sto punto di vista risulta assai utile ripercorrere, seppur in breve, le esperien-
ze statunitense e del Regno Unito, che forniscono spunti di sicuro interesse
per paesi che, come l’Italia, si pongono oggi di fronte a scelte importanti sul
design di un nuovo modello di AIR.

1.1. Gli Stati Uniti: verso il «cost-benefit state»

Gli Stati Uniti sono stati il primo paese a dotarsi di una procedura di AIR,
e per tale motivo costituiscono a oggi uno degli ordinamenti più avanzati in
tema di sperimentazione di metodi di analisi dell’impatto della regolazione.
L’AIR è stata introdotta già con l’amministrazione Reagan, che ha obbligato le
Agenzie federali a riconsiderare l’attuale corpus della regolazione e individua-
re possibili traiettorie di semplificazione. Le competenze per la valutazione e
il controllo dell’operato delle agenzie sono da allora affidate all’OIRA, ufficio
per gli affari istituzionali e regolamentari interno all’Office of Management
and Budget (OMB), il quale ha la facoltà di sospendere la review rinviando la

2
Per un’analisi comparata delle procedure di AIR introdotte nei principali ordinamenti
OCSE, cfr. Radaelli (a cura di) (2001). Per un ottimo riferimento si rimanda anche alla pubbli-
cazione dell’OCSE (2001; 2004).

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norma oggetto di analisi all’agenzia proponente e richiedendo contestualmen-
te un’analisi costi-benefici più dettagliata e metodologicamente apprezzabile.
L’OMB è così divenuto nel tempo una vera e propria stanza di compensazione
regolatoria (Cfr. La Spina, Majone 2000). Per risolvere eventuali controversie
tra OMB e agenzie fu creata una Task Force on Regulatory Relief – in seguito
sostituita dal Council of Competitiveness sotto George Bush Sr. – alla quale
fu anche affidato il compito di stimare i risparmi di costo prodotti dal nuovo
adempimento procedurale. Il risultato di tale stima fu clamoroso: l’AIR, se-
condo stime dell’amministrazione oggetto di molte critiche tra gli accademici,
aveva prodotto un risparmio di costi pari a circa 10 miliardi di dollari l’anno
(cfr. Weidenbaum, 2000; Breyer, 1990).
Un secondo Executive Order dell’amministrazione Reagan, nel 1985, ha
poi richiesto alle agencies di fornire informazioni dettagliate sulla regulatory
agenda alla fine di ogni anno. Ciò ha reso possibile quello che sarebbe stato
in seguito definito the grand experiment: la pubblicazione di un rapporto an-
nuale sui costi e i benefici della regolamentazione federale, che costituisce a
tutt’oggi uno dei rarissimi esempi di calcolo dei costi totali della regolazione
compiuto ogni anno 3.
L’amministrazione Clinton, in particolare con l’Executive Order n. 12866
del 1993, ha poi introdotto una soglia di esenzione, tesa a eliminare l’obbli-
go di AIR per le proposte di regolazione meno significative. Si cercava, in tal
modo, di risolvere il problema del sovraccarico di lavoro cui era stato sino
a quel momento sottoposto l’OMB nella sua opera di review 4. L’EO 12866 si
inseriva peraltro in un più ampio contesto di riforma della regolazione, che
interessava anche l’attività del Congresso, esonerata dall’obbligo di AIR 5.
Durante l’amministrazione di George W. Bush sono stati poi apportati al-
cuni cambiamenti degni di menzione. In particolare, l’amministrazione Bush

3
Si veda la descrizione fornita da Hahn e Muething (2003).
4
Sino all’avvento dell’amministrazione Clinton, l’OMB, con uno staff di soli 40 dipendenti,
aveva compiuto la review di più di 2.200 norme. Le norme «significative» ai sensi dell’Order
del 1993 sono quelle che presentano una o più tra le seguenti caratteristiche: a) impatto atteso
superiore a cento milioni di dollari; b) incompatibilità con una norma generata o programmata
da un’altra agenzia; c) alterazione dell’impatto finanziario di prestiti e tariffe; d) norme che
propongono nuove questioni politiche o legali al di fuori delle priorità del presidente.
5
Negli Stati Uniti, ad esempio, il Government Performance and Result Act (GPRA) del
1993 ha imposto ai Dipartimenti di presentare ogni anno al Congresso un piano strategico, in
cui si specificano gli obiettivi principali, le strategie individuate per attuarli e i dati disponibili
su costi e benefici di tali interventi. L’Unfunded Mandates Reform Act (UMRA) del 1995 im-
pone al Congressional Budget Office di stimare i costi delle proposte legislative e alle agenzie
di individuare l’opzione legislativa preferita seguendo un criterio di cost-effectiveness. Il testo
dell’UMRA è disponibile al sito http://www.sba.gov/advo/laws/unfund.pdf (visitato il 25 marzo
2006).

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ha rilanciato in misura significativa il ruolo della oversight agency, l’OIRA, tra-
sformandone la struttura interna e aumentandone la dotazione di staff e ri-
sorse. Oltre a ciò, è stato introdotto lo strumento delle prompt letters, attra-
verso il quale lo storico amministratore dell’OIRA, John Graham, ha potuto
negli ultimi anni suggerire alle agenzie governative le iniziative più urgenti,
alle quali dedicare attenzione prioritaria – una novità accolta con favore an-
che da esperti di regolamentazione del calibro di Bob Hahn e Cass Sunstein 6.
Più in generale, l’OIRA si è trasformato nell’era Bush da semplice «colla-
boratore e consulente» delle agenzie governative in vero e proprio adversarial
gatekeeper, arbitro e garante della qualità delle analisi di impatto prodotte
dalle amministrazioni. Prova ne sia il dato riportato da West (2005): se nel-
l’era Clinton l’OIRA aveva rinviato alle amministrazioni o direttamente archi-
viato in media 20,5 proposte di regolazione all’anno, nel primo anno dell’am-
ministrazione di George W. Bush ben 172 proposte hanno saggiato l’inflessi-
bile vaglio dell’OIRA, che le ha rinviate alle amministrazioni o ha addirittura
provveduto ad archiviarle (ibidem).
Il nuovo assetto istituzionale così introdotto ha iniziato a produrre risulta-
ti anche in termini di riduzione del costo medio atteso delle nuove iniziative
legislative. Tale costo, stimato pari a 8,5 milioni di dollari durante l’ammini-
strazione di George Bush Sr. e poi sceso a 5,7 milioni durante l’amministra-
zione Clinton, è crollato fino a 1,5 milioni di dollari nei primi tre anni di go-
verno Bush (Jr.). Ciò ha portato, al contempo, a un rallentamento dell’isteresi
legislativa e, di conseguenza, del costo della regolamentazione 7.

1.1.1. Il modello di AIR statunitense in sintesi

I principali soggetti coinvolti dalla procedura di AIR statunitense sono le


agenzie proponenti e l’OIRA. Come mostrato nella figura 1, nello stadio ini-
ziale l’agenzia proponente cura la stesura di una scheda di AIR preliminare,
nella quale vengono identificate e confrontate diverse opzioni regolatorie, che
devono necessariamente includere l’opzione zero. In questa fase l’amministra-
zione proponente fornisce una prima stima dei costi e dei benefici connessi
a ciascuna delle opzioni identificate, conditio sine qua non per l’attivazione
della procedura di AIR. La scheda di AIR preliminare viene poi sottoposta a

6
La lista delle Prompt Letter si trova al sito http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/
prompt_letter.html (visitato il 26 marzo 2006). Commenti positivi sono arrivati da Hahn, Sun-
stein (2001).
7
Si veda la testimonianza di Gattuso (2004), al sito http://www.heritage.org/Research/Re-
gulation/tst111604a.cfm (visitato il 26 marzo 2006). Si veda anche Renda (2006), per una illu-
strazione dettagliata delle principali iniziative statunitensi per la semplificazione amministrativa
e la qualità della regolazione.

336
FIG. 1. L’AIR statunitense

Agency
14444244443
Consultazione
Preliminary RIA
1
Final RIA


Draft regulation OIRA Al congresso
No
Agency
1442443

2 No Better RIA


OIRA Al congresso

consultazione pubblica (c.d. notice and comment period) per 60 giorni, duran-
te i quali tutte le parti interessate possono fornire i loro commenti e suggeri-
menti in merito all’opzione che risulta preferibile in base ai calcoli effettuati
dall’amministrazione 8.
Dopo il periodo di notice and comment, l’amministrazione proponente
si occupa della stesura del documento di AIR finale, passaggio obbligatorio
nel drafting e nell’approvazione della proposta di regolamentazione. A questo
punto l’OIRA ha novanta giorni di tempo per decidere se approvare o rigettare
la proposta, sulla base della qualità dell’analisi costi-benefici in essa contenu-
ta. Se la proposta incontra l’approvazione dell’OIRA, l’iter procede; altrimenti
l’OIRA e l’amministrazione iniziano una fase di negoziazione iterativa, che può
risultare nell’approvazione finale da parte dell’OIRA – nel caso in cui l’ammi-
nistrazione abbia migliorato la qualità dell’analisi – o nell’archiviazione della
proposta 9.
Riassumendo, il contesto istituzionale della procedura di AIR statuniten-
se, in seguito ai notevoli cambiamenti intercorsi negli ultimi anni, è ora in
grado di produrre risultati più incoraggianti. Innanzitutto, nessuna proposta
da parte delle amministrazioni governative può vedere la luce se non è ac-

8
La procedura di notice and comment, prevista già dal 1946 Administrative Procedure
Act, sembra però non aver sempre dato i risultati sperati. Cfr. OECD (1999).
9
Si veda Graham (2005), discorso al convegno organizzato per i 25 anni dalla creazione
dell’OIRA, disponibile al sito http://www.aei-brookings.org/events/page.php?id=149 (visitato il
26 marzo 2006).

337
compagnata da un’analisi costi-benefici ritenuta soddisfacente dall’agenzia di
oversight di emanazione governativa. Inoltre, se pure l’AIR è limitata alle sole
proposte provenienti dalle agenzie governative, l’attività di oversight sulle au-
torità indipendenti (ad esempio, la FTC, la FCC o la SEC) viene garantita dal
Congressional Budget Office: infatti, il Congressional Review Act del 1996
ha stabilito che tutte le agenzie proponenti devono inviare al Congresso le
norme per la revisione, e il Congresso – per opera del Congressional Budget
Office – può annullare qualsiasi bozza di provvedimento entro 60 giorni. Né
si può tacere del fatto che l’AIR statunitense è soggetta a scrutinio anche da
parte delle Corti (cfr. Posner, 2001). Ancora, l’introduzione di una soglia di
esenzione dall’obbligo di AIR per le proposte che non promettono un impatto
significativo sui cittadini e sulle imprese ha reso più efficiente e sostenibile il
compito dell’OIRA e, più in generale, l’intera «macchina amministrativa» del-
l’AIR statunitense.
Peraltro, nonostante i progressi compiuti dall’AIR statunitense non può
ignorarsi che, in molti casi, la qualità delle analisi effettuate dalle amministra-
zioni e approvate dall’OIRA non sembra rasentare l’eccellenza. Ad esempio,
uno studio condotto nel 2000 da Hahn e Litan su 48 norme sottoposte ad
AIR nel periodo 1996-99 mostra che nel 27 per cento dei casi le agenzie non
hanno analizzato opzioni alternative, e solo nel 31 per cento dei casi si è pro-
ceduto alla quantificazione congiunta di costi e benefici. Inoltre, soltanto nel
63 per cento dei casi si è provveduto a valutare tutti i costi individuati, men-
tre solo nel 28 per cento dei casi le amministrazioni proponenti hanno prov-
veduto a calcolare il valore attuale netto (VAN) dell’intervento regolativo (cfr.
Hahn, Litan 2005). Più di recente Hahn e Dudley (2004) hanno analizzato 55
casi di valutazione di impatto condotti da agenzie federali a cavallo tra le am-
ministrazioni Reagan, Bush Sr. e Clinton, raggiungendo risultati analoghi.
Non sembra però dubbio che l’esperienza statunitense abbia sin qui for-
nito una notevole testimonianza dell’importanza che l’AIR può rivestire se
applicata con costanza e testata nel corso di anni di sperimentazione. Tra i
principali insegnamenti che possono trarsi dall’esperienza pionieristica di ol-
tre-Atlantico, vale la pena di sottolineare i seguenti:
– l’input politico è fondamentale per il rilancio della qualità della regola-
mentazione;
– il ruolo delle agenzie di oversight è cruciale nel garantire la qualità della
regolamentazione, nel contribuire al cambiamento culturale necessario nelle
pubbliche amministrazioni, nel coordinare lo sforzo metodologico sottostante
alle procedure di AIR, nella formazione del personale addetto nelle ammini-
strazioni;
– la quantificazione dei costi e dei benefici, pur soggetta a notevoli mar-
gini di approssimazione, è la chiave di volta della procedura di AIR: se non
si indugia nel dogmatismo economico, e si continua a considerare l’AIR non

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come panacea, ma come strumento di supporto al più complesso compito
del regolatore, l’analisi quantitativa è il vero elemento distintivo tra l’AIR e un
semplice documento di accompagnamento della proposta di provvedimento;
– l’analisi costi-benefici e l’operato di una oversight agency consentono
esercizi alquanto ambiziosi, come la valutazione ex post dei costi e dei benefi-
ci della regolamentazione federale;
– l’ambito di applicazione dell’AIR non può essere totalizzante: l’esclu-
sione delle agenzie indipendenti e delle proposte di regolamento di minore
importanza dalla obbligatorietà dell’AIR è elemento cardine della sostenibilità
del sistema.

1.2. Il Regno Unito: dal Compliance Cost Assessment all’analisi costi-benefici

Già durante l’era Thatcher, nel 1986, si è provveduto ad introdurre una


procedura di valutazione dei costi che le imprese avrebbero dovuto sostenere
per adeguarsi al disposto dello schema di disposizione di legge in esame. Il
sistema di Compliance Cost Assessment (CCA) inglese si basava sull’opera di
consulenza e coordinamento di una task force governativa, denominata dap-
prima Deregulation Unit e indi Better Regulation Unit, cui spettava il compi-
to di assistere le amministrazioni proponenti nella predisposizione delle sche-
de di CCA. Solo nel 1998, con il governo Blair, si è deciso di introdurre una
vera e propria procedura di Regulatory Impact Assessment, basata sull’analisi
dei costi e dei benefici che derivano da ciascuna delle opzioni regolatorie pre-
scelte, inclusa l’opzione zero. Inoltre, è stata finalmente pubblicata la guida
alla redazione delle schede di AIR, che include una illustrazione dettagliata dei
criteri da seguire nella analisi costi-benefici 10. Secondo il Cabinet Office bri-
tannico, la procedura di AIR può produrre risparmi di costo fino a 100 milio-
ni di sterline all’anno, una cifra a dir poco considerevole, ma sulla quale sin
qui non si hanno riscontri empirici particolareggiati.
Nonostante gli sforzi profusi, i primi anni di sperimentazione dell’AIR
britannico hanno portato a scarsi risultati, complice anche l’assenza di vere
e proprie indicazioni metodologiche fornite alle amministrazioni. Di conse-
guenza, nel 2005 il governo Blair si è trovato a dover fronteggiare la necessità
di affiancare alla procedura di AIR altre iniziative di better regulation. Innanzi-
tutto, sono state avviate misure di semplificazione di ampio respiro, a partire
dalle iniziative di e-Government, fino alla creazione di one-stop-shops (come i

10
La guida alla redazione delle schede di AIR è pubblicata e aggiornata dal Cabinet Office
(2006), disponibile online al sito http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/ria/ria_guidance/
index.asp).

339
portali Ukonline.gov, info4local e lo Small Business Service) (cfr. Renda, 2006,
cit.). In secondo luogo, il Cabinet Office ha deciso di recepire in toto il mo-
dello di calcolo dei costi amministrativi sperimentato in Olanda, lo Standard
Cost Model, che promette la riduzione di circa il 25 per cento del Red Tape
nel torno di tempo di un lustro. In terzo luogo, sono state lanciate importanti
indagini conoscitive sui costi amministrativi sopportati dalle imprese, come la
Hampton Review del 2005 e la Davidson Review attualmente in corso.
Molte di queste iniziative sono state lanciate come parte dell’ambizioso
2005 Better Regulation Action Plan, che mira a completare un lungo e com-
plesso percorso, al termine del quale si assisterà a una riduzione del numero
delle agenzie di regolazione inglesi da 31 a 7 11. Per quanto riguarda la proce-
dura di AIR, la nomina di John Hutton a ministro ha portato a sostituire (an-
cora una volta) la Regulatory Impact Unit con una nuova entità, denominata
Better Regulation Executive (BRE), incaricata di implementare i suggerimenti
provenienti dalla Hampton Review e dalle pubblicazioni della Better Regula-
tion Task Force, supportare il neonato Panel for Regulatory Accountability
come gatekeeper in grado di contestare, rinviare e archiviare le AIR di qualità
insufficiente prodotte dalle amministrazioni, e assistere le stesse amministra-
zioni nella scelta della metodologia.
Ma il nuovo modello di AIR britannico coinvolge anche numerosissime
altre strutture amministrative e soggetti istituzionali. Si pensi alla Better Re-
gulation Task Force (BRTF), oggi denominata Better Regulation Commission,
formata da rappresentanti dell’industria e da anni attiva nel monitoraggio
della qualità dell’AIR prodotta dalle amministrazioni proponenti, oltre che
nella pubblicazione di documenti contenenti raccomandazioni di policy per
il governo e – da ultimo – persino per la Commissione europea 12. Oppure,
si guardi all’attività del National Audit Office, che ogni anno, anche in base
ai suggerimenti della BRTF, analizza a fondo ex post un campione di AIR pro-
dotte dalle amministrazioni 13. Ma non è tutto: si considerino ancora il Regu-
latory Enforcement Concordat concluso tra amministrazioni centrali e locali e
il neonato Local Authority Better Regulation Group, che comprende respon-
sabili delle amministrazioni centrali e locali e mira a definire un approccio
comune nell’utilizzo di strumenti di migliore regolamentazione.
Le aspettative generate dal nuovo Action Plan sono notevoli. La BRTF ha
stimato che il nuovo approccio adottato dal Regno Unito può contribuire a

11
Il Piano, contenuto in un Better Regulation Bill attualmente oggetto di consultazione,
sarà implementato a partire dal settembre 2006. Cfr. The Guardian (2005), 24 maggio.
12
Cfr le varie pubblicazioni della BRTF, indicate in riferimenti bibliografici e, www.brtf.
gov.uk.
13
Cfr. ad esempio, Evaluation of Regulatory Impact Assessments Compendium Report
2004-05 (HC 341 Sessione 2004-05).

340
un aumento del PIL britannico in misura pari all’1 per cento annuo nel lungo
periodo, pari a circa dieci miliardi di sterline. A questi si devono aggiungere
7,5 miliardi di sterline che potranno essere risparmiati in seguito all’adozione
dello Standard Cost Model di derivazione olandese, che promette di ridurre i
costi amministrativi del 25 per cento in quattro anni. Tale risparmio di costo
può generare un incremento del PIL inglese di 16 miliardi di sterline nel me-
dio periodo 14.

1.2.1. Il modello di AIR britannico in sintesi

La figura 2 mostra l’iter procedurale prescelto dal governo britannico nel-


l’introdurre la procedura di AIR. Come si può facilmente osservare, la proce-
dura di AIR britannica è essenzialmente divisa in due fasi. Nella prima fase
l’amministrazione proponente predispone una scheda di AIR iniziale (Initial
Regulatory Impact Assessment), con l’individuazione del ventaglio di opzioni
a disposizione e la scelta dell’opzione preferita. Tale scheda viene poi comu-
nicata al ministro competente, al quale spetta la decisione in merito alla op-
portunità di proseguire nella formulazione della norma proposta. La scheda
di AIR torna allora all’amministrazione proponente, che individua la metodo-
logia più adatta al tipo di intervento in esame (ad esempio, l’analisi costi-ef-
ficacia, l’analisi dei costi di adeguamento, l’analisi costi-benefici, la risk-risk
analysis ecc.) 15. La scelta della metodologia avviene di concerto con il Better
Regulation Executive e lo Small Business Service, creato per rappresentare
l’interesse delle piccole e medie imprese come destinatarie di nuovi interventi
di regolazione.
A questo punto, la norma torna all’esame del ministro proponente, che
deve verificare che la proposta regolativa rientri nei casi in cui deve essere
redatto il Regulatory Impact Assessment Statement (RIAS), che completa l’AIR
rendendola più dettagliata. Ciò avviene soltanto se l’impatto previsto supera
i 20 milioni di sterline, oppure il problema stimola una crescente sensibilità
presso l’opinione pubblica; oppure, ancora, la proposta regolativa ha un im-
patto diseguale su determinate categorie sociali.
Il BRE partecipa anche a questa fase del processo, e redige il RIAS in col-
laborazione con l’amministrazione proponente. Ne risulta la pubblicazione di
un documento denominato «AIR parziale», al quale seguono un processo di

14
Si veda l’Appendice statistica a Less is More (www.brtf.gov.uk).
15
Per una disamina delle metodologie utilizzate nell’AIR inglese, si veda il Green Book:
Appraisal and Evaluation in Central Government predisposto dal dipartimento del Tesoro e
aggiornato nel 2003, disponibile online al sito http://www.hm-treasury.gov.uk/media/05553/
Green_Book_03.pdf.

341
FIG. 2. L’AIR nel Regno Unito
14444244443
Department

Initial RIA
1
Si procede

1444444442444444443
Ministro Department
Consultazione con
BRE e SBS
Non si procede Scelta della metodologia

Ministro
Regulatory Impact
2
Assessment Statement (BRE)
Partial RIA
Consultazione formale,
dialogo interministeriale
Complete RIA
Il ministro firma
Final RIA

Al parlamento

consultazione e la ricerca del consenso interministeriale. Infatti, nella peculia-


re esperienza del Regno Unito, l’AIR parziale costituisce una parte integrante
di una proposta che, proveniente da un’amministrazione, deve essere sotto-
posta al capo del governo attraverso il Cabinet Office. La proposta tornerà al
ministro corredata da suggerimenti e linee guida in merito al corso d’azione
da intraprendere e ai metodi di valutazione della proposta normativa. Solo
allora si procede alla redazione della scheda di AIR completa, che viene sot-
toposta alla firma del ministro e indi inviata al parlamento per il dibattito e
l’eventuale approvazione.
Da questa prospettiva visuale, la procedura di AIR britannica fornisce in-
segnamenti di assoluta utilità per chi si appresti a definire l’architettura istitu-
zionale dell’AIR. In particolare, mette conto rilevare i seguenti spunti:
– l’introduzione graduale di metodologie complesse consente alle ammi-
nistrazioni di familiarizzare progressivamente con gli strumenti dell’AIR;
– il coinvolgimento degli stakeholder in forma organizzata all’interno del-
la procedura, come avviene per la BRTF, incrementa il grado di oversight e di
conseguenza l’accountability delle amministrazioni, risultando a tratti in uno
scrutinio impietoso delle inefficienze generate dal regolatore;
– modificare troppo spesso l’assetto istituzionale dell’AIR genera confu-
sione tra le amministrazioni, rallentando il processo di apprendimento tipico
della procedura di AIR;

342
– l’AIR produce risultati soddisfacenti solo se affiancata da (e coordinata
con) altri strumenti di better regulation, come quelli di semplificazione e cal-
colo dei costi amministrativi;
– la consultazione dovrebbe essere collocata temporalmente in un mo-
mento in cui le opzioni regolatorie sono ancora sul tavolo dell’amministra-
zione: effettuare la consultazione quando l’opzione regolatoria è già stata
prescelta riduce la trasparenza del rationale seguito dal regolatore, e con essa
l’impatto stesso dei commenti formulati dalle parti interessate.

1.3. Alcune considerazioni al margine delle esperienze internazionali

L’osservazione dell’esperienza degli Stati Uniti e del Regno Unito in tema


di AIR consente di formulare alcune considerazioni, che possono fungere da
insegnamento per quei paesi che si accostano solo ora alla definizione di un
modello di AIR per la valutazione ex ante dell’impatto delle nuove proposte di
regolazione.
In primo luogo, creare e mettere a regime un sistema di AIR è un processo
lungo e spesso tortuoso. Basta considerare la costante attenzione mostrata in
ambito statunitense per i poteri e le funzioni attribuite all’OIRA e la necessità,
avvertita dall’amministrazione Clinton, di introdurre una soglia minima per
l’obbligatorietà dell’AIR, per comprendere che, nella definizione del modello
di AIR, «il diavolo è nei dettagli». Allo stesso modo, il Regno Unito, in cui
pure le amministrazioni centrali sono intrise di evaluation culture a seguito
della rivoluzione portata dal New Public Management, ha incontrato difficol-
tà enormi nel produrre risultati anche solo vagamente significativi attraverso
l’AIR.
In secondo luogo, la partecipazione dei rappresentanti dell’industria al
processo di AIR appare cruciale per il successo della procedura. Ad esempio,
l’attività della BRTF nel Regno Unito costituisce forse il dato più interessante e
la causa principale dei primi risultati positivi riportati dal governo Blair nel-
l’implementazione della procedura. Allo stesso modo, il fatto che negli Stati
Uniti la consultazione avvenga in un momento in cui le opzioni regolatorie
sono ancora tutte sul tavolo del regolatore porta a un più efficiente processo
di raccolta di informazioni e suggerimenti, con conseguente maggiore consa-
pevolezza delle amministrazioni nella scelta dell’opzione da intraprendere.
In terzo luogo, non si può non rilevare l’enorme importanza delle agenzie
di oversight per garantire l’efficacia della procedura e la qualità delle anali-
si svolte dalle amministrazioni. Sia l’OIRA statunitense, sia il BRE, la BRTF e il
NAO nel Regno Unito possono dirsi protagonisti del contributo dell’AIR alla
qualità del regulatory process. I compiti svolti da queste agenzie sono di diver-
si tipi: dalla consulenza al monitoraggio, dalla formazione all’imposizione di

343
sanzioni, dal coordinamento con gli enti locali alla definizione di linee guida
metodologiche, dalle relazioni con il parlamento alla cooperazione internazio-
nale nella regolamentazione.
In quarto luogo, l’utilizzo di metodologie attente alla quantificazione e
– ove possibile – monetizzazione dei costi e dei benefici attesi di un ventaglio
di opzioni regolatorie costituisce un passo in avanti significativo per una pro-
cedura di AIR. Ad esempio, molti paesi europei che non hanno adottato me-
todi rigorosamente quantitativi fanno oggi una certa fatica nel distinguere tra
procedure di AIR e stesura di semplici documenti di riflessione e accompagna-
mento della proposta di legge di turno. Se si interpreta l’AIR come strumento
di supporto al policymaker, è allora consigliabile che l’AIR fornisca indicazioni
precise sul risultato dell’analisi economica, che non necessariamente devono
essere adottate in toto dal legislatore, ma aiutano quest’ultimo in misura più
che significativa.
Da ultimo, l’esperienza degli Stati Uniti e del Regno Unito costituisce an-
che un monito per le amministrazioni nazionali che si interroghino, oggi, sul-
l’opportunità di varare un sistema di AIR. Le risorse necessarie, sia in termini
di tempo che di risorse umane, sia infine in termini di inefficienza e maggiore
regolazione nel breve periodo, sono ingenti. Per questo motivo, molti com-
mentatori hanno iniziato, negli ultimi mesi, a interrogarsi sulla cost-effective-
ness dell’AIR, vale a dire sui casi in cui il gioco dell’AIR vale la proverbiale
candela. Ad esempio, il governo tedesco ha stimato che il costo di un’AIR può
raggiungere i 300.000 euro, a fronte dei quali il beneficio atteso non è sempre
comparabile. L’introduzione di una soglia per l’obbligatorietà dell’AIR è allora
essenziale per evitare che uno strumento concepito per migliorare l’efficienza
della regolamentazione si riveli esso stesso fonte di ulteriori inefficienze e du-
plicazioni di costo.
Sulla base di questi e altri insegnamenti, la prossima sezione si interroga
sui risultati raggiunti da un modello di AIR molto più giovane di quelli sin qui
analizzati: quello attualmente utilizzato dalla Commissione Europea.

2. L’ESPERIENZA COMUNITARIA: ERRORI DI GIOVENTÙ?

Scottata dalla deludente esperienza del Business Impact Assessment, vara-


to nel 1986 dal semestre di presidenza inglese e dunque assai simile al Com-
pliance Cost Assessment britannico, la Commissione Europea ha deciso di in-
trodurre un nuovo, ambizioso, modello di AIR, denominato Integrated Impact
Assessment. La prima iniziativa adottata dalla Commissione è il Libro Bianco
sulla governance europea, del 2001, che fissa l’agenda per la definizione di
nuovi standard di qualità della legislazione a livello comunitario. In particola-
re, il gruppo di lavoro 2c interno al Governance Team coordinato da Jerome

344
Vignon ha definito la qualità della regolamentazione sulla base di sette cri-
teri fondamentali: la proporzionalità, la prossimità, la certezza del diritto, la
coerenza, la qualità degli standard, la tempestività e l’enforceability. Questo
gruppo di lavoro raccomandò, in particolare, il ricorso all’analisi costi-bene-
fici come lo strumento più completo e accurato nella valutazione delle nuove
iniziative legislative. Allo stesso tempo, peraltro, il «2c» mostrò di non pro-
pendere necessariamente per esercizi di analisi quantitativa e adottò un ap-
proccio di tipo lesson-drawing, affermando che l’osservazione dell’esperienza
internazionale costituisce il punto di riferimento essenziale per la logica deci-
sionale del legislatore europeo.
La pubblicazione del Libro Bianco fu seguita da un dibattito a dir poco
feroce. Ad esempio, il parlamento europeo approvò una risoluzione basata
sul c.d. Kaufmann Report, condannando la totale assenza di cooperazione tra
la Commissione e le altre istituzioni comunitarie nel definire le linee guida
per la better regulation europea 16. Anche in seguito a tali lamentele, la com-
missione presieduta da Romano Prodi decise di creare un gruppo di lavoro
inter-istituzionale nell’ottobre del 2001.
In seguito alla pubblicazione del Libro Bianco, venne creato un gruppo
di alto livello, incaricato tra l’altro di definire il nuovo modello di AIR comu-
nitario. Nasce così il Mandelkern Report, che definisce i tratti essenziali del
modello attualmente in uso presso le direzioni generali della Commissione
Europea 17. Le principali raccomandazioni contenute nel Report sono così sin-
tetizzabili:
– l’AIR deve essere effettuata su tutte le proposte presentate dalla Com-
missione Europea;
– il parlamento e il consiglio devono conseguentemente ignorare le pro-
poste della commissione che non siano accompagnate da un adeguato impact
assessment, se non in casi di eccezionale urgenza;
– gli stati membri devono partecipare alla definizione delle proposte in
uno stadio preliminare.
Quanto al lato metodologico e procedurale della procedura di AIR, il
Mandelkern Group presentò un modello articolato sui seguenti passaggi
(come in nota 18; p. 26).
– descrizione del problema o del rischio da valutare;
– descrizione delle diverse opzioni regolatorie a disposizione;
– descrizione delle parti interessate e analisi (anche qualitativa) dell’im-
patto atteso su ciascuna di esse;

16
Parlamento Europeo, Report on the Commission White Paper on European Governance,
A5-0399/2001, adottato il 29 novembre 2001 (GUUE C 153E, 27 giugno 2002, pp. 314-322).
17
Mandelkern Group, Final Report (al sito http://europa.eu.int/comm/secretariat_gene-
ral/ impact/docs/mandelkern.pdf – visitato il 26 marzo 2006).

345
– riassunto dei risultati della consultazione sulla proposta di provvedi-
mento;
– una stima dell’orizzonte temporale in cui il provvedimento in esame
dispiegherà i suoi effetti;
– descrizione dell’impatto sulle PMI o su altri gruppi interessati in modo
particolare o sproporzionato dal provvedimento proposto;
– analisi della coerenza della proposta con la legislazione esistente;
– descrizione dettagliata della metodologia adottata.
Il Mandelkern Group raccomandò anche l’adozione di una procedura di
AIR a due stadi: un’AIR preliminare, in cui si analizzano le opzioni regolatorie
alternative; e un’analisi «estesa» (Extended Impact Assessment), nella quale
l’opzione prescelta viene soggetta a una più accurata analisi costi-benefici.
Peraltro, il Mandelkern Report non conteneva alcuna indicazione in me-
rito all’ambito di applicazione del nuovo modello di AIR, né forniva indica-
zioni sui criteri da adottare per selezionare le proposte che dovevano essere
sottoposte a un’analisi dettagliata, distinguendole da quelle di impatto atteso
più marginale. Il Report fu comunque un input cruciale per la Commissione
Europea, anche se il modello di AIR introdotto nel 2002, come sarà chiarito
tra breve, andò ben oltre le premesse – già piuttosto ambiziose – poste dal
gruppo Mandelkern.

2.1.1. L’Integrated Impact Assessment comunitario

Il piano d’azione della commissione sulla better regulation europea fu an-


nunciato alle riunioni del consiglio di Göteborg e Laeken, e infine presen-
tato nel giugno del 2002. Il nuovo modello di AIR fu introdotto come parte
di un piano d’azione più ampio, accanto a una comunicazione della commis-
sione su «simplifying and improving the regulatory environment» e a misure
finalizzate a promuovere una «cultura del dialogo e della partecipazione» nel
processo legislativo europeo. La comunicazione della commissione sull’analisi
di impatto della regolamentazione recepiva molte delle raccomandazioni del
Gruppo Mandelkern, ma integrava al suo interno anche gli impegni presi dal-
la commissione al consiglio di Göteborg, nel quale era stata invitata a svilup-
pare un modello per il c.d. Sustainability Impact Assessment (SIA), strumento
normalmente votato all’analisi dell’impatto sociale ed ambientale di progetti o
proposte di legge 18. Per tale motivo, il modello di AIR comunitario nasce con
un’impronta integrata e interdisciplinare, come tale non scevro da ambizioni

18
Comunicazione COM (2002) 276, p. 2; e la Comunicazione Towards a Global Partnership
for Sustainable Development, COM (2002) 82, 12 febbraio 2002.

346
metodologiche ben maggiori rispetto ai suoi omologhi statunitense e britan-
nico. Per tale motivo, l’AIR comunitaria, entrata in vigore il 1º gennaio 2003,
viene definita Integrated Impact Assessment (IIA).
L’IIA comunitario prevede che per ogni proposta inserita nell’agenda an-
nuale della Commissione si provveda a stimare l’impatto economico, sociale
e ambientale. Veniva adottato, inoltre, il modello «a due stadi» previsto dal
Mandelkern Report. In primo luogo, infatti, tutte le iniziative inserite nella
Annual Policy Strategy o nel Legislative and Work Programme della Com-
missione che richiedono misure regolamentari – quindi, non solo direttive e
regolamenti, ma anche le comunicazioni, le raccomandazioni, i Libri Bianchi,
i programmi di spesa e le linee guida per la negoziazione degli accordi in-
ternazionali – devono essere sottoposte a un IIA preliminare, che consiste in
un breve documento nel quale viene identificato il problema e si provvede a
elencare le opzioni regolatorie percorribili (che includono obbligatoriamente
l’opzione zero). Si tratta di un documento dal valore informativo piuttosto li-
mitato, che contiene però una valutazione dell’opportunità di procedere, per
ciascuna proposta, a un IIA più dettagliato.
L’Extended Impact Assessment (EXIA) contiene invece un’analisi più cir-
costanziata delle opzioni regolatorie e dell’impatto economico, sociale e am-
bientale connesso alla loro implementazione. Nella comunicazione del 2002,
la Commissione raccomandava l’uso congiunto di analisi qualitative e quan-
titative, con una preferenza – ove possibile – per la monetizzazione dell’im-
patto. La Commissione specificava inoltre che le opzioni alternative dovevano
essere esplicitamente vagliate in base a criteri come la rilevanza del proble-
ma da risolvere, l’efficacia nel raggiungere l’obiettivo prefissato, la coerenza
con l’acquis communautaire e con gli obiettivi di ampio respiro delle politiche
economica, ambientale e sociale dell’unione, e il costo o le risorse richieste
per implementare ciascuna delle opzioni.
Vale la pena, a questo punto, di chiarire cosa si intenda, nel gergo della
commissione, per impatto economico, ambientale e sociale.
– L’impatto economico include sia variabili microeconomiche che ma-
croeconomiche, e comprende l’impatto sulla crescita economica e sulla com-
petitività, l’impatto sui costi amministrativi per le imprese e soprattutto per le
PMI, l’impatto sull’innovazione e lo sviluppo tecnologico, sugli investimenti, le
quote di mercato e il commercio, l’impatto sui prezzi, ecc.
– L’impatto sociale riguarda i diritti umani fondamentali, i cambiamenti
attesi nel livello di occupazione o di qualità del lavoro, l’effetto sulle pari op-
portunità tra i sessi, sul livello di povertà e inclusione sociale, sui diritti dei
consumatori, sulla sicurezza (ivi inclusi il crimine e il terrorismo), sulla for-
mazione e l’educazione dei cittadini, ed effetti distributivi come l’impatto sui
consumatori, su categorie sociali disagiate, ecc.

347
FIG. 3. Il modello comunitario

Anno 0 Anno 1
IIA preliminare

Extended IAs

Gennaio Febbraio Novembre Gennaio

Mesi
Preparazione Definizione Piano di lavoro Interservice
della APS della APS consultation
Le DG La Tutti gli IIA La disponibilità degli
preparano le commissione preliminari IIA è condizione
impact sceglie le sono allegati al essenziale per la
assessment proposte da piano di lavoro interservice
roadmap) sottoporre a in forma di consultation
ExIA roadmap

Iniziative Iniziartive
settoriali trasversali

IA condotta Si crea un gruppo inter-


dalla lead DG dipartimentale coordinato
dalla lead DG, con le altre
DG interessate e il
segretariato generale (SG)

Controllo di qualità interno di DG e SG Secondo controllo

– L’impatto ambientale comprende gli impatti positivi e negativi sul cam-


biamento del clima, la tutela delle risorse naturali, la perdita di biodiversità,
la tutela della salute pubblica, ecc.
La figura 3 riassume in modo schematico le modalità con cui l’AIR è sta-
to introdotto nello Strategic Planning and Policy Cycle della Commissione.
Come emerge dalla figura, le schede di IIA preliminare vengono incluse nel-
la Annual Policy Strategy o al più tardi al momento della pubblicazione del
programma di lavoro della commissione per l’anno successivo. A partire dal
2005, la commissione ha poi modificato il suo SPPC attraverso l’introduzione
delle Roadmaps per l’anno successivo, pubblicate ogni anno nel mese di no-
vembre 19.
In via di prima approssimazione, è possibile affermare che il modello di
AIR comunitario costituisce la più ambiziosa procedura di AIR mai messa in
atto da un legislatore. A fronte di questa prima constatazione, peraltro, è ne-

19
Si vedano, ad esempio, le Roadmaps per il 2006, al sito http://europa.eu.int/comm/
atwork/programmes/docs/wp2006_roadmaps.pdf (visitato il 26 marzo 2006).

348
cessario notare alcune lacune nel design istituzionale del modello di IIA, che
lo distinguono dagli insegnamenti tratti dalle esperienze internazionali di USA
e Regno Unito:
– l’introduzione della metodologia di AIR non è stata graduale: ciò può
comportare il rischio che le DG della commissione si trovino di colpo a dover
familiarizzare con strumenti completamente sconosciuti;
– la procedura di consultazione è stata collocata temporalmente in uno
stadio troppo avanzato, quando la commissione ha già raggiunto sostanzial-
mente una decisione sulla bozza di provvedimento finale;
– non sono state introdotte soglie trasparenti sui criteri utilizzati dalla
commissione per selezionare le proposte che devono essere soggette a EXIA;
– non sono stati approntati strumenti di valutazione ex post dell’impatto
della regolamentazione; e
– soprattutto, spicca l’assenza totale di oversight da parte di soggetti
esterni, incaricati di assistere le DG nella stesura delle analisi di impatto o di
controllare la qualità dell’analisi effettuata.
Questo ultimo rilievo appare particolarmente importante. Infatti, la Com-
missione Europea ha affidato al segretariato generale una competenza di mas-
sima nel controllo dell’applicazione dell’IIA da parte delle Direzioni Generali:
ma il segretariato non dispone di alcun potere di sanzione o rinvio, né può
rendersi autore di alcuna ingerenza nell’attività delle Direzioni Generali se
questa dovesse risultare insoddisfacente. L’unica forma di oversight rimane,
allora, quella delle altre istituzioni comunitarie, il consiglio e il parlamento,
che si occupano di vagliare le proposte della commissione nell’ambito del-
le procedure di co-decisione. Una forma di controllo, però, molto indiretta,
e compiuta da istituzioni spesso ancor meno dotate di strumenti teorici per
l’interpretazione e la valutazione delle analisi effettuate dalla commissione.
La prossima sezione si occupa di verificare se tali lacune organizzative e
procedurali abbiano in qualche modo compromesso la funzionalità della pro-
cedura di IIA nei primi tre anni dalla sua entrata in vigore.

2.1.2. Ha funzionato?

La procedura di IIA avviata in Europa è stata inizialmente sottoposta a


una fase di sperimentazione, che si è conclusa alla fine del 2004. A quel pun-
to, la Commissione ha pubblicato un rapporto nel quale i risultati raggiunti
si consideravano sostanzialmente positivi (cfr. Commissione Europea, 2004).
Eppure, la Commissione rilevava alcune problematiche emerse, tra cui spic-
cava senza dubbio la circostanza che solo 22 proposte erano state sottoposte
a EXIA nel 2003, rispetto alle 43 previste. Una cifra che oltretutto costituiva
circa il 10 per cento delle proposte totali presentate dalla Commissione in

349
quell’anno. Oltre a ciò, la Commissione lamentava la mancanza di training
per il personale delle Direzioni Generali, il fatto che gli EXIA tendessero a
focalizzarsi su una singola opzione regolatoria, che i principi di sussidiarietà
e proporzionalità non erano stati correttamente interpretati e considerati, e
– da ultimo – che si rendeva necessario predisporre qualche forma di coordi-
namento tra la procedura europea e le (spesso inesistenti) procedure naziona-
li di recepimento della legislazione comunitaria.
La reazione di parte degli stakeholder e del mondo accademico ai primi
due anni di sperimentazione fu, peraltro, di segno radicalmente opposto. Nel
2004, gli studi di Lee e Kirkpatrick, Opoku e Jordan, Vibert e Lussis hanno
riportato risultati assai simili, e tutti a dire il vero poco rassicuranti. Lo stesso
parlamento europeo ha cercato di superare l’autoreferenzialità implicita nel
modello di IIA adottato dalla Commissione, discutendo a lungo una mozione
che tendeva alla creazione di agenzie di oversight sia presso la Commissione,
sia presso il consiglio e lo stesso parlamento, con finalità di controllo della
qualità dell’AIR condotta sia sulle proposte iniziali della Commissione, sia su-
gli emendamenti di ampio respiro proposti dalle altre due istituzioni. La pro-
posta, risultata eccessivamente macchinosa, non ha però mai visto la luce, e le
tre istituzioni hanno raggiunto un accordo sulla qualità della legislazione che
recepisce, sostanzialmente e non senza qualche malumore, il modello di IIA
disegnato dalla Commissione 20.
Il problema, peraltro, sarebbe riemerso di lì a poco. In effetti, a seguito
della pubblicazione del Kok Report, che mostrava gli enormi ritardi maturati
dall’Unione Europea rispetto all’ambiziosa strategia di Lisbona, la Commis-
sione ha scelto il modello di IIA quasi come anticorpo, come virtù salvifica
che avrebbe contribuito, attraverso la qualità della legislazione, al raggiungi-
mento degli obiettivi del 2010. E in effetti, forse solo il ruolo strategico affi-
dato al comparto dell’ICT riveste un’importanza più marcata all’interno della
nuova Strategia di Lisbona, varata all’inizio del 2005 come growth and jobs
strategy. In questo mutato contesto, la Commissione ha rilanciato il modello
di IIA attraverso una nuova comunicazione del marzo 2005 e nuove linee gui-
da metodologiche, pubblicate nel giugno dello stesso anno.
L’obiettivo era chiaro, e le aspettative enormi. Aspettative ulteriormente fo-
raggiate dal vice-presidente della Commissione, Verheugen, il quale ha in più
occasioni annunciato che la Commissione «will only put forward proposals
that have undergone an impact assessment», e che questo approccio dovrebbe
garantire «that we know the full costs and benefits of future legislation» 21.

20
Inter-institutional Agreement on Better Lawmaking, GUUE 2003/C 321/01, 23 dicembre
2003.
21
Ad esempio, si veda il discorso di Gunther Verheugen alla conferenza sulla Better Re-

350
Affermazioni a dire il vero quasi paradossali, se confrontate con l’eviden-
za empirica. A tal fine è utile riportare i risultati di un’analisi di scorecard ef-
fettuata su i 95 EXIA condotti dalla Commissione nei primi tre anni di vita
del nuovo modello di IIA. L’analisi, condotta utilizzando gli scorecard item già
definiti da Hahn e Dudley in uno studio del 2004 e altri parametri adattati al
modello comunitario, ha mostrato segnali alquanto preoccupanti sulla qualità
e completezza delle analisi sin qui condotte dalle DG della Commissione 22. E
infatti:
– I costi sono quantificati molto raramente. Dei 95 EXIA analizzati, solo il
40 per cento reca la quantificazione di alcuni dei costi attesi, e solo il 25,3
per cento provvede a monetizzare buona parte dei costi. Oltre a ciò, mette
conto notare che i costi sopportati dalle imprese – su cui pure si pone tanta
enfasi nel dibattito comunitario corrente – sono stati considerati e calcolati
solo nel 12,6 per cento dei casi.
– I benefici sono quantificati ancora più di rado. Il 33,7 per cento de-
gli EXIA analizzati riporta la quantificazione di alcuni benefici, mentre solo
nell’11,6 per cento si provvede a quantificare (quasi) tutti i benefici attesi dal-
la proposta in esame. Per tacere del fatto che benefici di assoluta rilevanza
ma di difficile quantificazione, come quelli in termini di salute e sicurezza,
risultano pressoché ignorati, almeno in termini di analisi quantitativa.
– Costi e benefici non sono quasi mai confrontati. I benefici netti dell’op-
zione regolatoria prescelta sono stati calcolati solo nel 13,7 per cento dei casi,
mentre un’analisi di cost-effectiveness è stata condotta nell’8,4 per cento dei
casi.
– Le opzioni alternative non sono quasi mai messe a confronto. Ad esem-
pio, il costo connesso all’implementazione di ciascuna delle opzioni regola-
torie a disposizione è stato calcolato solo nel 16,8 per cento degli EXIA della
Commissione; tali costi sono stati monetizzati solo nel 14,7 per cento dei casi,
mentre i benefici connessi alle varie opzioni non sono stati quantificati in più
del 7,4 per cento dei casi.
– La metodologia utilizzata è oltremodo semplificata. Un esempio per tutti:
il tasso di sconto intertemporale, che costituisce una variabile essenziale nella
attualizzazione dei costi e dei benefici futuri, è stato utilizzato solo in 3 dei
95 EXIA. Oltre a ciò, va ricordato che in due di questi casi il valore prescelto
si discostava dal valore consigliato dalle linee guida della Commissione, pari
al 4 per cento.

gulation tenutasi a Edinburgo il 22-23 settembre 2005. Un resoconto dettagliato è disponibile


al sito http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/documents/europe/pdf/conference_report.
pdf (visitato il 26 marzo 2006).
22
L’analisi qui riportata utilizza la stessa metodologia adottata in Renda (2006), e ne co-
stituisce un aggiornamento.

351
– Gli impatti ambientali e sociali non vengono sempre considerati. Di im-
patto ambientale non si trova traccia nel 40 per cento degli EXIA, mentre il
75,8 degli EXIA reca una qualche disamina del potenziale impatto sociale della
proposta (peraltro, quasi mai in termini quantitativi).
– L’impatto sul Red Tape è quasi sempe ignorato. Se si pensa che la Stra-
tegia di Lisbona poggia sulla semplificazione e sulla riduzione del Red Tape,
colpisce che solo nel 22,1 per cento dei casi le DG della Commissione si siano
preoccupate di misurare l’impatto che le nuove iniziative inserite nella An-
nual Policy Strategy possono sortire sul livello di tali costi amministrativi.
– Sussidiarietà, proporzionalità. Questi due principi cardine dell’approccio
di policy comunitario, che devono essere obbligatoriamente tenuti in conside-
razione nelle procedure di IIA in base al modello comunitario, sono stati con-
siderati in realtà solo in 57 e – rispettivamente – 54 dei 95 EXIA analizzati.
– Forme meno invasive di regolamentazione sono raramente incluse nel no-
vero delle opzioni disponibili. Nonostante l’enfasi posta dalla Commissione su
forme di «de-ossificazione» della legislazione garantite da un maggior coin-
volgimento degli stakeholder nel processo decisionale, l’autoregolazione e la
co-regolazione sono state incluse tra le opzioni alternative solo nell’8,4 per
cento e, rispettivamente, nel 9,5 per cento degli EXIA.
– La qualità dell’analisi cambia moltissimo a seconda della DG incaricata.
Tra le DG che sembrano aver svolto meglio l’EXIA possono essere annoverate
DG Information Society, DG Enterprise, DG Research, DG Sanco, DG Educa-
tion and Culture e DG Agriculture. Tra le meno accorsate, JAI, JLS, REGIO e
TAXUD sono assai indietro nella acquisizione delle competenze necessarie.
In altre parole, la Commissione sembra quanto mai lontana dall’avverare
l’auspicio di Verheugen, quello di consentire una piena conoscenza di tutti
i costi e i benefici delle future iniziative legislative. E non è dubbio che, in-
dipendentemente dalle sue potenzialità implicite nel medio-lungo periodo, il
modello comunitario non potrà affatto fornire un contributo significativo alla
strategia di Lisbona. Ancora una volta, la procedura di AIR mostra tutto il suo
carattere di learning process, che richiede tempo, costanti aggiustamenti e in-
genti investimenti per poter essere messa in pratica con successo.
Ma non è tutto: la situazione diviene ancor più preoccupante se si con-
sidera che la qualità degli EXIA è ulteriormente peggiorata dopo la fine del
periodo di sperimentazione, nel 2005: quando, cioè, la Commissione ha de-
ciso di aumentare il numero di proposte soggette a EXIA, riversando sulle DG
– ancora in attesa di un training adeguato – ulteriore carico di lavoro. L’ap-
pendice A riporta i risultati emersi dall’analisi anno per anno, che mostrano
come nel 2005 le DG della Commissione abbiano raggiunto una performance
inferiore a quella emersa nel periodo di sperimentazione.
Nel corso del 2006, come previsto già nel 2002, la Commissione condurrà
una review del modello di IIA finalizzata ad apportare alcuni cambiamenti.

352
Ma anche qui, il dato preoccupante consiste nella scarsa propensione sin qui
mostrata dai funzionari del segretariato generale e delle DG Impresa a riconsi-
derare il modello in modo pregnante. Ad oggi, sembra che la review in corso
si limiterà all’introduzione di alcuni correttivi di entità alquanto trascurabile.
Una notizia quanto mai funesta, soprattutto se si pensa ai risultati sin qui rag-
giunti.
Concludendo, l’esperienza comunitaria è molto più «giovane» di quelle
statunitense e britannica descritte nelle sezioni precedenti, eppure – come
talvolta accade ai più giovani – persino più ambiziosa, probabilmente per
l’urgenza più volte palesata di riportare l’Unione Europea in breve tempo sul
sentiero di Lisbona, fornendo ai cittadini dell’Unione qualcosa in cui credere,
un ideale cui aderire in un periodo in cui, vuoi per il riemergere del naziona-
lismo e del protezionismo, vuoi per la bocciatura della costituzione europea,
l’intero «progetto Europa» sembra vacillare.
Gli insegnamenti che si possono trarre dall’esperienza sin qui maturata a
Bruxelles sono così riassumibili:
– l’introduzione dell’AIR non può che essere graduale: tentativi di intro-
durre la procedura senza attendere che le amministrazioni abbiano familiariz-
zato con metodologie quantitative significa decretare l’insuccesso del progetto
di AIR;
– di conseguenza, diventano fondamentali, per il successo dell’AIR, sia
l’attività di training, sia l’incremento delle competenze delle DG;
– l’AIR è un vero learning process: non produce risultati nel breve perio-
do, come già evidenziato sia dall’esperienza statunitense che da quella del Re-
gno Unito;
– molta parte dei deludenti risultati sin qui emersi dipende dalla manca-
ta designazione, nel momento fondante dell’IIA comunitario, di un soggetto
istituzionale con funzioni di oversight. Tale soggetto può svolgere funzioni –
consulente, coordinatore del training, guida metodologica, supervisore e giu-
dice della qualità delle analisi, rapporteur per le altre istituzioni comunitarie,
interlocutore dell’OIRA nel dialogo transatlantico, interfaccia per le strutture
attive a livello nazionale e regionale – che risultano fondamentali, essenziali
per la creazione di un modello di AIR realmente funzionante.

3. UN BILANCIO DELL’ESPERIENZA INTERNAZIONALE: INSEGNAMENTI PER L’ITA-


LIA

Alla procedura di Analisi di Impatto della Regolamentazione si vanno at-


tribuendo significanti e valenze di sempre maggior rilievo nel dibattito inter-
nazionale. Come strumento afferente al novero dei better regulation tool, l’AIR
è oggi considerata lo strumento principe per raggiungere obiettivi di efficien-

353
za, efficacia e trasparenza del processo regolatorio e legislativo, ma anche di
accountability delle amministrazioni pubbliche, di competitività delle imprese
e finanche di «lubrificante» del dialogo inter-istituzionale.
Peraltro, se è vero che l’AIR può supportare l’attività di policy-making in
modo sostanziale, è parimenti evidente che la strada verso un modello di AIR
soddisfacente appare in molti casi più che impervia e lastricata di pericoli.
Non sorprende, allora, che siano sempre più numerosi i commentatori con-
vinti che la difficoltà congenita della procedura condanni il gioco, nella più
parte dei casi, a non valere la proverbiale candela.
In primo luogo, vi è chi sostiene che l’AIR vada ineluttabilmente incontro
a un trade-off: se si sceglie la strada dell’analisi costi-benefici, che ha il van-
taggio di fornire al legislatore una base trasparente e il più possibile oggettiva
per giustificare l’adozione di un nuovo provvedimento sulla base di criteri di
efficienza, si corre il rischio di sostituire il processo regolatorio con un calco-
lo efficientistico che difficilmente tiene in adeguato conto altri obiettivi – pur
ricorrenti – del policy-making, a partire da istanze di giustizia sociale e redi-
stributiva fino a complesse questioni di sicurezza e protezione di specifiche
categorie sociali. Da questo punto di vista è possibile riconoscere, nelle criti-
che mosse all’analisi costi-benefici soprattutto in ambito statunitense, la stessa
vena polemica che permeava le discussioni sul criterio di efficienza paretiana
potenziale nei primi anni Ottanta, quando la law and economics d’oltreoceano
si cimentò con la possibilità di sostituire al processo di adjudication tradizio-
nale le rassicuranti linee guida fornite da Kaldor e Hicks 23.
In secondo luogo, scienziati politici ed economisti eccepiscono che in
molti casi un eccessivo dispendio di risorse nell’analisi ex ante comporta una
distrazione di risorse altrettanto importanti dal monitoraggio ex post della
qualità della regolazione: come a dire che un’analisi di impatto dell’AIR scon-
siglia in molti casi di intraprendere un percorso troppo approfondito.
In terzo luogo, se l’attenzione per la better regulation ha portato l’AIR al
centro del dibattito internazionale, è parimenti vero che gli strumenti a di-
sposizione del legislatore per migliorare la qualità della regolazione non si
esauriscono con la procedura di AIR, e nemmeno con l’analisi ex post dell’im-
patto del corpus regolatorio. Prova ne sia l’emergere di strumenti di better
regulation più focalizzati sulla riduzione dei costi amministrativi sopportati
dalle imprese, che in Europa ha trovato il suo culmine nell’adozione dello
Standard Cost Model di elaborazione olandese, oggi fatto proprio anche dai
legislatori di altri stati membri dell’Unione, come la Danimarca, la Svezia e
il Regno Unito, e da ultimo approdato anche sugli scranni di Bruxelles sotto

23
Per una ricostruzione del dibattito sul criterio di Kaldor e Hicks, si veda, da ultimo,
Renda (2006).

354
il nome di EU Net Administrative Cost Model (cfr. Commissione Europea,
2005). Anche da questo punto di vista, dedicare eccessive risorse all’AIR po-
trebbe significare sottrarre risorse alla ricerca di soluzioni più efficaci, quali
appunto le iniziative di semplificazione, di lotta alla isteresi legislativa e di
riduzione dei compliance costs.
I dilemmi dell’AIR, dunque, rimangono inalterati anche alla luce delle prin-
cipali esperienze internazionali. Quali condizioni devono essere rispettate affin-
ché la procedura di AIR contribuisca effettivamente alla qualità della regolamen-
tazione? Quante risorse richiede una procedura di AIR efficace? Quali accor-
gimenti dovrebbero essere adottati al fine di garantire una buona performance
dell’AIR in contesti come quello italiano – tipicamente di civil law – a fronte del
maggiore successo dell’AIR in ordinamenti di common law?
Tra gli insegnamenti più significativi che si possono trarre dall’analisi del-
le esperienze degli Stati Uniti, del Regno Unito e dell’Unione Europea, i più
rilevanti sono così sintetizzabili:
– l’AIR richiede un input politico forte, che a sua volta responsabilizzi le
amministrazioni proponenti;
– l’AIR richiede tempo e il sovrapporsi di periodi di sperimentazione suc-
cessivi;
– l’AIR deve essere introdotto gradualmente, sia dal punto di vista meto-
dologico, sia da quello dell’ambito di applicazione;
– la procedura di AIR necessità di coordinamento a molti livelli, e tale
coordinamento può essere più facilmente ottenuto nominando un’agenzia ad
hoc di supervisione e controllo;
– l’AIR è uno strumento di supporto al policymaker, non si sostituisce al
legislatore: proprio per tale motivo, si basa essenzialmente sul calcolo quanti-
tativo dei costi e dei benefici attesi di opzioni regolatorie alternative;
– la consultazione è un passaggio chiave dell’AIR: essa è più efficiente-
mente collocata nel momento precedente alla selezione dell’opzione preferita.
Su questa base mette conto formulare alcune osservazioni sull’attuale sta-
to di avanzamento dell’AIR in Italia. Nel corso degli ultimi mesi, infatti, il le-
gislatore nostrano sembra essersi risvegliato dal torpore che per anni aveva
relegato la procedura di analisi di impatto della regolamentazione in una pro-
vincia dimenticata dell’agenda politica.

3.1. Il caso italiano

In Italia l’AIR è stata introdotta con la l. 50 dell’8 marzo 1999, legge di


semplificazione per l’anno 1998 (c.d. Bassanini-quater). L’art. 5 comma 1 del-
la legge, in particolare, stabilisce l’obbligo di effettuazione dell’AIR per gli
schemi di atti normativi del governo e di regolamenti ministeriali e intermini-

355
steriali, specificando che l’analisi deve riguardare l’impatto dei provvedimenti
sull’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e sull’attività dei cittadini
e delle imprese. Il secondo comma dell’art. 5, inoltre, prevede la facoltà per
le commissioni parlamentari di richiedere l’effettuazione dell’AIR per gli sche-
mi di atti normativi e i progetti di legge al loro esame. A tali disposizioni è
stata data attuazione con la direttiva del presidente del Consiglio dei ministri
del 27 marzo 2000, riguardante l’analisi tecnico-normativa, corrispondente al
drafting normativo regionale, e l’analisi dell’impatto della regolamentazione.
Tale direttiva ha sancito l’avvio di una fase sperimentale della durata di
un anno, durante il quale è stata predisposta una Guida alla Sperimentazione
dell’AIR (cfr. presidenza del Consiglio dei ministri, 2001), sono stati istituiti
un servizio di Help Desk presso il Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi
(DAGL) della presidenza del Consiglio dei ministri e un Nucleo per la sempli-
ficazione delle norme e delle procedure 24, e sono state organizzate attività di
formazione rivolte ai funzionari incaricati di effettuare e verificare le schede
di AIR nelle singole amministrazioni centrali. La sperimentazione, condotta su
un campione assai limitato di provvedimenti, non ha però prodotto risultati
significativi, e si è incagliata in una serie infinita di problemi procedurali, or-
ganizzativi e metodologici 25.
Sulla scia delle deludenti risultanze della prima fase sperimentale, e con
il passaggio alla XIV legislatura, la presidenza del Consiglio ha deciso di in-
tervenire emanando una nuova direttiva, approvata il 21 settembre del 2001.
Tale direttiva segnava l’avvio di una nuova fase di sperimentazione, condotta
a livello sia nazionale che regionale. Inoltre, la direttiva imponeva a ciascun
ministro di nominare un «referente per l’analisi di impatto della regolamenta-
zione», responsabile dell’andamento e dei risultati della sperimentazione pres-
so il proprio dicastero, anche se non veniva specificato se i risultati raggiunti
da ciascun referente costituissero una base per la valutazione del suo opera-
to in un’ottica contrattualistica. Ancora, la direttiva individuava nella Scuola
Superiore della Pubblica Amministrazione (con la supervisione del comitato)
l’ente incaricato di predisporre e attuare un piano di formazione adeguato
per i funzionari pubblici.
Ma, anche in questo caso, le novità apportate non fecero che aggravare la
complessità e l’incerta collocazione istituzionale dell’AIR. Il «colpo di grazia»
intervenne però l’anno dopo, quando la l. 132/2002 soppresse il Nucleo per
la Semplificazione, determinando un nuovo assetto a dir poco paradossale: da
un lato, la delega per la semplificazione veniva attribuita a un «Ufficio per la

24
Lo Help Desk, coordinato da Alessandro Natalini, era composto da 21 esperti, di cui
10 esterni all’amministrazione e 11 funzionari di «segreteria tecnica» con impiego a tempo par-
ziale nella neo-costituita struttura.
25
Cfr. Report Finale della presidenza del Consiglio (2001).

356
semplificazione» alle dirette dipendenze del ministro per la Funzione pubbli-
ca, oggi denominato «Commissione per la semplificazione» 26; dall’altro, l’AIR
finiva nella competenza del DAGL, e dunque presso la presidenza del Consi-
glio.
Si è venuta a creare, così, una situazione di assoluto disordine istituzio-
nale, nella quale spiccano molti elementi di inefficienza organizzativa e pro-
cedurale. In primo luogo, l’AIR è stata introdotta – sulla carta – per tutti i
provvedimenti delle amministrazioni, senza che vi fossero soglie minime di
obbligatorietà. In secondo luogo, il DAGL non ha certamente le risorse né i
poteri per svolgere l’attività che l’OIRA svolge negli Stati Uniti, e oltretutto
è inadatto, per collocazione istituzionale e competenze, a svolgere tale com-
pito. In terzo luogo, si è andata perdendo la caratteristica «a due stadi» del
modello inizialmente introdotto nel 2000. In quarto luogo, non è stata con-
dotta un’attività di training sufficiente per le amministrazioni proponenti. Ma
soprattutto, è mancato l’input politico, la volontà di permeare le iniziative le-
gislative di procedure di analisi di impatto, tese a migliorare il dialogo istitu-
zionale e la trasparenza delle procedure. Come risultato, a partire dal 2001
le poche AIR che risultano essere state effettuate non sono nemmeno pubbli-
camente disponibili, un dato che risulta quanto mai in contraddizione con
l’obiettivo di trasparenza che connota tutti gli strumenti di better regulation,
nonché molte delle procedure di AIR attivate nel mondo.
A fronte di questa situazione di caos, l’ambito di applicazione dell’AIR è
stato persino esteso nel 2003. Infatti, in base all’art. 12 della l. 229/2003, le
autorità amministrative con funzioni di controllo, vigilanza e regolazione de-
vono dotarsi di metodi di analisi dell’impatto della regolazione per tutti gli
atti di competenza e, in particolare, gli atti amministrativi generali, di pro-
grammazione o pianificazione e, comunque, di regolazione. La l. 229 prevede
inoltre che le schede di AIR debbano essere inviate alle camere per la verifica,
anche se non viene specificato alcun meccanismo sanzionatorio per il caso di
AIR insufficiente o assente 27.
Si tratta di una disposizione che, pur introducendo un nuovo modello di
AIR nel nostro ordinamento, ha avuto almeno il merito di imporre alle autori-
tà un percorso di razionalizzazione dei processi decisionali interni. Ma tra le

26
Dopo l’approvazione della l. 80/2005, art. 6-duodecies.
27
A tale obbligo si aggiunge, al comma 3 del citato art. 12, quello di «verifica degli effetti
derivanti dall’applicazione di contratti predisposti mediante moduli o formulari ovvero di clau-
sole e condizioni contrattuali normativamente previste o a contenuto generale». Nell’ambito
dell’attività normalmente svolta dalle authorities, vengono escluse dall’obbligo di AIR soltanto
le «segnalazioni e le altre attività consultive, anche se concernenti gli atti di cui al comma 1»,
e tutti i procedimenti previsti dalla l. 287/90 in materia di tutela della concorrenza, dunque
emanati dalla Autorità Garante della Concorrenza del Mercato.

357
autorità indipendenti, la sola Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (AEEG)
sembra aver compiuto significativi passi in avanti nella messa a punto di un
efficace modello di AIR: le prime schede di AIR dovrebbero essere rese note
già nella prima metà del 2006.

3.1.1. Qualcosa di nuovo nell’AIR?

Infine, negli ultimi mesi, tre nuove iniziative sembrano aver dato nuova
linfa alle speranze del giovane AIR italiano. In primo luogo, il PICO – Piano
nazionale per l’Innovazione, la Crescita e l’Occupazione reso noto nell’otto-
bre del 2005 in attuazione del rilancio della Strategia di Lisbona – reca un
riferimento alla necessità di mettere «a regime» l’AIR, pur senza specificare il
modo con cui si intende perseguire tale obiettivo. Più importante è, invece,
la novella introdotta con la legge di semplificazione per il 2005, l. 246/2005,
che all’art. 14 (che curiosamente rubrica «Semplificazione della legislazione»)
disciplina nuovamente l’AIR, con alcuni interessanti elementi di novità:
– l’AIR viene definita come «valutazione preventiva degli effetti di ipotesi
di intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e
sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, me-
diante comparazione di opzioni alternative»;
– tutti gli schemi di atti normativi del governo sono sottoposti ad AIR, salvo
esclusione esplicita, da attuarsi mediante decreto del presidente del Consiglio;
– entro il 31 marzo di ogni anno, le amministrazioni comunicano al DAGL
i dati e gli elementi informativi necessari per la presentazione al parlamento,
entro il 30 aprile, di una relazione annuale del presidente del Consiglio dei
ministri sullo stato di applicazione dell’AIR;
– entro 180 giorni dall’entrata in vigore della l. 246 – dunque, entro il
1º giugno 2006 – un decreto del presidente del Consiglio dovrà stabilire: a) i
criteri generali e le procedure dell’AIR, compresa la fase della consultazione;
b) le tipologie sostanziali, i casi e le modalità di esclusione dell’AIR; c) i criteri
generali e le procedure, nonché l’individuazione dei casi di effettuazione della
VIR; e d) i criteri ed i contenuti generali della relazione annuale al parlamento;
– al DAGL viene affidato il coordinamento delle amministrazioni in mate-
ria di AIR ex ante, ma anche di valutazione dell’impatto ex post (la c.d. Verifi-
ca di Impatto della Regolamentazione o VIR);
– il DAGL può, su motivata richiesta dell’amministrazione proponente,
consentire l’eventuale esenzione dall’AIR in modo puramente discrezionale.
Più di recente, con il d.-l. n. 4/2006, convertito in l. 9 marzo 2006, n.
80, si è poi disposta la creazione di un nuovo «Comitato interministeriale di
indirizzo», con il compito di svolgere attività di guidance per le politiche di
semplificazione e di qualità della regolazione. Il Comitato sarà presieduto dal

358
presidente del Consiglio dei ministri o dal ministro per la Funzione pubblica
da lui delegato. Il base al disposto dell’art. 1 della legge, sarà il comitato stes-
so, entro il 31 marzo di ogni anno, a redigere un Piano d’Azione «per il per-
seguimento degli obiettivi del governo in tema di semplificazione, di riassetto
e di qualità della regolazione per l’anno successivo». E sarà lo stesso comitato
a curare la verifica semestrale dello stato di realizzazione degli obiettivi.
Inoltre, al Comitato vengono affidati compiti di indirizzo, coordinamen-
to e impulso. In altre parole, il comitato viene concepito come un «piccolo
OIRA», che si avvale oltretutto del supporto della Commissione per la Sempli-
ficazione ancora attiva presso il ministero della Funzione pubblica.
È difficile, in questa fase, formulare commenti precisi sulle recenti ini-
ziative italiane in materia di AIR. Per certi versi sembra che l’istituzione del
Comitato di indirizzo possa – se supportato da una chiara volontà politica –
contribuire alla definizione di un quadro istituzionale più preciso per l’AIR di
casa nostra. Ma è parimenti vero che tale attività non potrà di certo estender-
si all’AIR delle autorità amministrative indipendenti, che rimane ovviamente
fuori dall’ambito di competenza del comitato, pena l’ingerenza dell’esecutivo.
Inoltre, nulla si sa ancora della metodologia che verrà adottata per condurre
le future AIR delle amministrazioni, né convince la assoluta discrezionalità at-
tribuita prima al DAGL, ora al comitato, rispetto all’esenzione dall’obbligo di
AIR di alcuni provvedimenti. E ancora, non è chiaro se vi siano, all’orizzon-
te, attività di formazione più pervasive di quelle all’epoca condotte nei primi
tentativi di messa a regime dell’AIR in Italia.
Di certo, l’esperienza internazionale consente di formulare alcuni suggeri-
menti per il legislatore italiano prossimo venturo:
– l’AIR deve essere introdotta gradualmente e sperimentata su un campio-
ne limitato di provvedimenti di impatto economico molto significativo. L’in-
troduzione deve avvenire inizialmente a livello nazionale, poi regionale;
– l’AIR deve essere il più possibile quantitativa e affidarsi all’analisi costi-
benefici. Per tale motivo, il Comitato di indirizzo e le amministrazioni pro-
ponenti dovrebbero inizialmente affidarsi a competenze esterne per l’AIR, per
poi gradualmente sviluppare al proprio interno le necessarie professionalità;
– l’AIR deve essere coordinata il più possibile con le iniziative di sempli-
ficazione amministrativa: se ad esempio l’Istat provvederà, come sembra, alla
rilevazione dei costi amministrativi per settore economico, il Comitato dovrà
provvedere a selezionare i nuovi provvedimenti da sottoporre ad AIR per l’an-
no successivo sulla base di tali risultanze;
– è necessario che l’AIR sia pubblicata insieme alla proposta di provvedi-
mento e sottoposta a pubblica consultazione;
– è indispensabile rafforzare i poteri del Comitato di indirizzo per con-
sentire a questo di agire come gatekeeper nei confronti delle amministrazioni
che devono condurre l’AIR;

359
– da ultimo, il Piano d’Azione annuale che deve essere pubblicato dal
Comitato di indirizzo ai sensi della l. 9 marzo 2006, n. 80 deve essere messo
a disposizione del pubblico via Internet, con l’indicazione dei provvedimenti
che verranno sottoposti ad AIR e la tempistica prevista per la loro adozione.
Solo in tal modo, e tenendo a mente un orizzonte temporale di almeno
un triennio, l’AIR potrà divenire, anche in Italia, un ingranaggio fondamen-
tale nell’incedere dell’apparato governativo, producendo vantaggi in termini
di trasparenza e semplificazione amministrativa, oltre che di efficienza ed ef-
ficacia regolatoria. Solo in tal modo, l’AIR e la «migliore regolamentazione»
potranno fornire all’Italia l’agognata opportunità di risalire la scivolosa china
della competitività.
Quello che è stato tracciato sin qui, per contro, è un quadro dalle tinte
ancora poco definite, che non consente altri commenti se non la constatazio-
ne che, dopo anni di silenzio, qualche novità è stata finalmente introdotta.
Non resta che attendere, per valutare con maggiore consapevolezza se quella
dell’AIR nostrano possa tornare a essere, davvero, una storia a lieto fine.

360
APPENDICE A. Risultati dello scorecard 2003-2005

Qualità degli EXIAS nel 2003, 2004 e 2005


100% Variabili di scorecard sull’analisi dei costi
90%
80%
70%
Percentuale

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Quantified at Monetized at Monetized all or Provided best Provided best
least some costs least some costs nearly all costs estimate or range estimate and range
for total costs for total costs
Variabile di Scorecard
2003 2004 2005

100% Variabili di scorecard sull’analisi dei benefici


90%
80%
70%
Percentuale

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Quantified at Monetized at Monetized all Monetized Monetized Provided best
least some least some or nearly all safety health estimate or range
benefits benefits benefits benefits benefits for total benefits
Variabile di Scorecard
2003 2004 2005

361
100% Variabili di scorecard sull’analisi delle opzioni alternative
90%
80%
70%
Percentuale

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Calculated net benefits Quantified Quantified Calculated net
or cost effectiveness alternatives (costs) alternatives (benefits) benefits or cost
effectiveness of
alternatives
Variabile di Scorecard
2003 2004 2005

100% Variabili di scorecard sulla completezza dell’analisi


90%
80%
70%
Percentuale

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Competitiveness Environmental Social impact Administrative Considered Considered
proofing impact assessed assessed burdens subsidiarity proportionality
assessed
Variabile di Scorecard
2003 2004 2005

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