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Confederazione Italiana

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Politiche del Mezzogiorno e dello Sviluppo Territoriale

Riforma dell’Università

Analisi e commento della Legge di riforma dell’Università

E’ giunto all’approvazione definitiva del Parlamento il c.d. DDL “Gelmini” di riforma dell’Università
italiana. La Legge, pur con alcuni rilievi, è stata firmata anche dal Presidente della Repubblica.

In attesa della promulgazione dei Decreti Attuativi si invia una nota di analisi e commento.

1. Una riforma di sistema per la governance degli atenei

Il provvedimento riforma l'intero sistema universitario affermando, come linea di fondo, che il principio
di autonomia delle università debba essere coniugato con una forte responsabilità: finanziaria, scientifica,
didattica e, al tempo stesso, intende riformare il reclutamento del personale e la governance degli atenei
secondo criteri meritocratici, di efficienza e di trasparenza.

Un punto dirimente del provvedimento è infatti legato alla scelta di condizionare parte dei
finanziamenti agli atenei in base alla qualità della didattica e della ricerca.

A tal fine viene resa pienamente operativa l’Anvur, l’Agenzia per la valutazione degli atenei, istituita dal
precedente Governo di centrosinistra.

La riforma, inoltre, innova il reclutamento del personale e modifica la governance delle università
italiane.

E' prevista una distinzione più forte di funzioni tra Senato Accademico e Consiglio
d'Amministrazione, il primo organo accademico, il secondo di alta amministrazione e programmazione.
Il Senato avanzerà proposte di carattere scientifico, ma sarà il CDA ad avere la responsabilità delle spese,
delle assunzioni e delle spese di gestione anche delle sedi distaccate.

Il Consiglio di Amministrazione sarà composto da un massimo di 11 componenti tra cui il Rettore e una
rappresentanza elettiva degli studenti. La scelta o designazione degli altri componenti avverrà tra
candidature individuate, anche mediante avvisi pubblici, tra personalità italiane o straniere in possesso di
comprovata competenza in campo gestionale, con una presenza, pur minoritaria, di membri esterni. Il
presidente del Cda potrà essere esterno o essere lo stesso Rettore mentre verrà mantenuta una presenza
degli studenti nei vari organi di governo dell’Università.

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Viene introdotto un direttore generale al posto del direttore amministrativo con maggiori poteri ed un
ruolo assimilabile a quello di un manager di ateneo.

Il nucleo di valutazione d'ateneo sarà a maggioranza esterna mentre è previsto un sistema di valutazione
dei professori da parte degli studenti. Tale valutazione avrà influenza sull'attribuzione dei fondi alle
università da parte del Ministero.

Per quel che riguarda la gestione finanziaria degli atenei, viene introdotta la contabilità economico-
patrimoniale uniforme, secondo criteri nazionali concordati tra MiUR e Tesoro. I bilanci dovranno
rispondere a criteri di maggiore trasparenza ed è inoltre prevista la possibilità di commissariamento per
gli atenei in dissesto finanziario.

Un’ulteriore innovazione della governance degli atenei è la previsione di un limite massimo complessivo
di sei anni al mandato dei rettori (in un unico mandato), inclusi quelli già trascorsi prima della
riforma; attualmente ogni università decide il numero dei mandati. La riforma prevede inoltre un codice
etico per evitare incompatibilità e conflitti di interessi legati a parentele; a tal fine si prevede
esplicitamente l’impossibilità di assunzione di parenti fino al quarto grado di parentela. Alle università
che assumeranno o gestiranno le risorse in maniera non trasparente saranno ridotti i finanziamenti del
ministero.
Il provvedimento prevede poi una riduzione molto significativa delle facoltà (e conseguentemente una
razionalizzazione dei corsi di laurea) che potranno essere al massimo 12 per ateneo mentre è prevista la
possibilità per gli atenei di fondersi tra loro o aggregarsi su base federativa. Vengono inoltre ridotti i
settori scientifico-disciplinari (le macro-aree relative alle varie discipline che vengono catalogate dal Miur
e che contengono al proprio interno più insegnamenti), dagli attuali 370 alla metà (consistenza minima di
50 ordinari per settore).

2. I nuovi meccanismi di reclutamento e abilitazione

Il ddl introduce inoltre l'abilitazione nazionale come condizione per l'accesso ai ruoli di professore
associato e ordinario. L'abilitazione e' attribuita da una commissione nazionale sulla base di specifici
parametri di qualità. I posti saranno poi attribuiti a seguito di procedure pubbliche di selezione bandite
dalle singole università, cui potranno accedere solo gli abilitati.

In particolare sono previsti: commissioni di abilitazione e cadenza regolare annuale dell'abilitazione a


professore; attribuzione dell'abilitazione, a numero aperto, sulla base di criteri di qualità stabiliti con
Decreto Ministeriale, sulla base di pareri dell'Anvur (Agenzia Nazionale per la Valutazione del Sistema
Universitario e della Ricerca) e del Cun (Consiglio Universitario Nazionale).

E’ introdotta una distinzione tra reclutamento e progressione di carriera. Entro una quota prefissata
(1/3), i migliori docenti interni all'ateneo che conseguono la necessaria abilitazione nazionale al ruolo
superiore potranno essere promossi con meccanismi meritocratici. E’ poi prevista la messa a bando
pubblico per la selezione esterna di una quota (2/3) delle posizioni di ordinario e associato, il fine è
favorire una vera mobilità tra sedi, oggi quasi azzerata. Sono poi previste procedure semplificate per i
docenti di università straniere che intendono partecipare alle selezioni per posti in Italia.

Rispetto alla valutazione degli atenei si sottolinea come sarà introdotto l’obbligo di accreditamento,
quindi di verifica, da parte del Ministero dell’Università, di tutti i corsi di laurea e di tutte le sedi
distaccate, con una valutazione dell'efficienza dei risultati conseguiti da parte dell'Anvur.

3. Nuove regole per il personale docente

I docenti universitari avranno, inoltre, l'obbligo di certificare la loro presenza a lezione. Viene stabilito
un riferimento standard per l'impegno dei professori a tempo pieno per il complesso delle attività
didattiche, di ricerca e di gestione, fissato in 1.500 ore annue di cui almeno 350 destinate ad attività di
docenza e servizio per gli studenti.

Si rafforzano le misure del DL 180/2008 in tema di valutazione dell'attività di ricerca dei docenti. In caso
di valutazione negativa si perde “lo scatto” di stipendio e non è possibile partecipare in qualità di
commissari ai concorsi.

Con la riforma viene abolita la possibilità per il docente universitario di avvalersi dell’opzione del
trattenimento in servizio per i due anni successivi al pensionamento. Il docente ordinario dovrà andare
tassativamente in pensione a 70 anni, mentre il professore associato dovrà andare tassativamente in
pensione a 68 anni.

4. I nuovi criteri di accesso

Il ddl introduce interventi che modificano fortemente la formazione e l'accesso dei giovani studiosi alla
carriera accademica.

In particolare, sono previsti: la revisione e semplificazione della struttura stipendiale del personale
accademico per eliminare le penalizzazioni a danno dei docenti più giovani; la revisione degli assegni di
ricerca per introdurre maggiori tutele con aumento degli importi; l'abolizione delle borse post-dottorali; la
nuova normativa sulla docenza a contratto, con abolizione della possibilità di docenza gratuita se non per
figure professionali di alto livello; la riforma del reclutamento con l'introduzione di un sistema di c.d
“tenure-track” e cioè di contratti a tempo determinato della durata massima complessiva di 6 anni
(3+3) per i ricercatori.
Al termine dei sei anni se il ricercatore sarà ritenuto valido dall'ateneo sarà confermato a tempo
indeterminato come associato. In caso contrario terminerà il rapporto con l'università' maturando titoli
utili per i concorsi pubblici. Il provvedimento abbassa l'età in cui si entra di ruolo in università da 36 a 30
anni con uno stipendio che passa da 1300 a 2100 euro.

L'accesso alla docenza non prevede però deroghe o sanatorie per i circa 20mila attuali assegnisti di
ricerca e altri assunti con forme di contratto flessibili o a tempo determinato che svolgono
attualmente attività di ricerca e di didattica. L'iter che saranno chiamati a seguire è lo stesso di coloro che
approdano oggi negli atenei.

E’ prevista una delega al governo per riformare organicamente la legge 390/1991, sul diritto allo
studio, in accordo con le Regioni. Sarà costituito un fondo nazionale per il merito al fine di erogare borse,
legate appunto al merito, e di gestire su base uniforme, con tassi bassissimi, i prestiti d'onore. Sarà inoltre
favorita la mobilità all'interno degli atenei mentre è prevista la possibilità per chi lavora in università di
richiedere cinque anni di aspettativa.

5. I punti critici

E’ necessario esplicitare, anche in vista della promulgazione dei Decreti Attuativi del Testo, alcuni dei
nodi maggiormente critici della riforma che appare condizionata dal forte ruolo avuto dai vincoli di
bilancio posti dal Ministero dell’Economia.

• Non esiste nessuna reale copertura finanziaria per tutti gli impegni di spesa assunti (o presunti
tali) previsti dalla riforma, anche se si dovessero bandire 4500 posti in tre anni, questi non
potranno mai compensare il turnover, in quanto entro il 2011 andranno in pensione circa 4000
docenti e si prevede che al massimo si potranno bandire 1500 nuovi posti.
• Come fatto rilevare dal Presidente Napolitano è prevista una forte riduzione della borse di studio
per gli studenti;
• Si prevede una forte centralizzazione degli spazi di governance, accentuando la funzione
autorizzativa del Ministero IUR;
• Il mancato intervento a beneficio dei ricercatori confermati (specie quelli con supplenza) si
trasforma in un danno evidente per tutto il sistema universitario, che vedrà nel giro di un
decennio diminuire il proprio organico di circa 20mila unità, passando dagli attuali 61mila
docenti ai futuri circa 40mila, di cui circa la metà ricercatori.
• Necessità di precisare meglio le competenze del Rettore in merito alle funzioni di indirizzo, di
iniziativa e del coordinamento delle attività scientifiche e didattiche;
• Necessità, per il Senato Accademico, di conservare tutte le competenze in materia di didattica e
ricerca e deve avere voce decisiva sulla formazione del piano triennale programmatico e sul
bilancio;

• I compiti del Direttore Generale d’ateneo devono essere meglio identificati;

• E’ necessario conservare la Facoltà come luogo privilegiato dell’organizzazione didattica;

• Non è possibile definire un impegno orario obbligatorio per i docenti in quanto l’attività di
ricerca è difficilmente valutabile temporalmente;

• Occorre rivedere completamente la disciplina relativa al Dottorato di ricerca, al fine


dell’eliminazione del precariato e della moltiplicazione delle attività di collaborazione.

Da un punto di vista generale, si ritiene necessario il ripristino dei livelli di finanziamento del Fondo di
finanziamento Ordinario (FFO) ed una effettiva e congrua disponibilità di risorse aggiuntive in coerenza
con le esigenze di funzionamento e di servizio connesse agli adempimenti della riforma e comunque
necessarie a tutti gli Atenei per svolgere ricerca e insegnamento di qualità.
Appare poi evidente la necessità di affrontare la questione dei ricercatori attualmente inseriti nel sistema
universitario.
Con particolare riferimento alla posizione dei ricercatori confermati titolari di supplenze o affidamenti,
risulta necessario rafforzare il canale che consentirebbe loro di entrare nel ruolo dei professori associati
una volta superato il giudizio di abilitazione nazionale. Si devono prevedere, previa valutazione,
meccanismi consequenziali di chiamata diretta e non solo una possibilità di chiamata.
In aggiunta a questa previsione, è opportuno pensare a rendere stabile il ruolo dei professori aggregati (si
vedano i rilievi del Presidente della Repubblica), in considerazione del fatto che verosimilmente non sarà
possibile un passaggio generalizzato nel ruolo degli associati per i motivi più differenti e della necessità
di sostenere in tutti gli atenei le offerte didattiche a beneficio degli studenti. Non si può, infatti, trascurare
la posizione di ricercatori che, da anni svolgono continuativamente attività didattica e continuano anche a
produrre scientificamente.

6. I rilievi del Presidente della Repubblica

Nel promulgare la Legge sono stati posti alcuni rilievi da parte del Presidente della Repubblica al testo.
Le “correzioni” richieste dal Presidente Napolitano sono importanti anche nella prospettiva dei numerosi
Decreti Attuativi che dovranno portare a regime la riforma.
I temi posti sotto osservazione dal Presidente Napolitano, oltre al richiamo molto importante ad un
necessario percorso di condivisione, nella fase attuativa, con le forze sociali e le organizzazioni
studentesche e del mondo universitario, riguardano il ruolo dei professori aggregati, le borse di studio
“territoriali”, i limiti di reddito per i docenti con contratti a termine e i lettori stranieri.
Il primo ''appunto'' si riferisce all'articolo 6, concernente il titolo di professore aggregato.
Il Quirinale ha chiesto un ''miglior coordinamento formale'' e, se del caso, di sopprimere il comma 5
dell'articolo che permette di conservare il titolo di professore aggregato per l'anno accademico in cui i
ricercatori svolgono corsi e moduli, oltre che nei periodi di congedo straordinario per motivi di studio di
cui il ricercatore usufruisce nell'anno successivo a quello in cui ha svolto l'anno d'insegnamento.
Un'altra osservazione ha per oggetto l'articolo 4, relativo alla concessione di borse di studio agli studenti
che appare - ha fatto notare Napolitano - non pienamente coerente con il criterio del merito nella parte in
cui prevede una riserva basata anche sul criterio dell'appartenenza territoriale''.
I rilievi hanno riguardato anche l'articolo 23 che di disciplina i contratti di insegnamento per esperti:
appare di dubbia ragionevolezza - secondo il Capo dello Stato - nella parte in cui aggiunge una
limitazione oggettiva riferita al reddito ai requisiti soggettivi di carattere scientifico e professionale.
Secondo la legge le Università possono stipulare contratti della durata di un ''anno accademico e
rinnovabili annualmente per un periodo massimo di cinque anni, a titolo gratuito o oneroso, per attività di
insegnamento al fine di avvalersi della collaborazione di esperti di alta qualificazione in possesso di un
significativo curriculum scientifico o professionale, che siano dipendenti da altre amministrazioni, enti o
imprese, ovvero titolari di pensione, ovvero lavoratori autonomi in possesso di un reddito annuo non
inferiore a 40.000 euro lordi''. Una norma controversa, ma voluta per evitare forme di precariato.
L'ultima criticità riguarda la disciplina dei ''lettori di scambio'' ovvero i lettori in madre lingua (articolo
26). Il Colle ha chiesto che l'articolo in questione ''sia formulato in termini non equivoci e corrispondenti
al consolidato indirizzo giurisprudenziale della Corte Costituzionale''. In pratica, i lettori internazionali
hanno fatto causa poiché spettavano loro degli arretrati che la legge garantisce in una certa misura, ma
con una limitazione rispetto a quanto richiesto dagli stessi lettori stranieri.

7. Dopo l’approvazione della Riforma

La CISL, nel dare un giudizio articolato della riforma, non può non constatare con rammarico che non
sono stati accolti numerosi suggerimenti migliorativi al testo che avrebbero rafforzato, non
necessariamente con un aumento dei costi, l’intento di rendere più dinamico il nostro sistema
universitario rafforzandone autonomia e responsabilità.
Coerentemente con i ripetuti auspici del Capo dello Stato ci auguriamo e ci impegneremo affinchè sia
riservata all’Università e alla Ricerca italiane la necessaria quantità di risorse, indispensabile anche per
valorizzare i meccanismi meritocratici e valutativi presenti nel testo di legge.
Confidiamo che l’esercizio delle deleghe e l’emanazione dei decreti attuativi possa essere il frutto di
momenti di confronto con le parti sociali anche per evitare che la riforma possa manifestarsi come
un’occasione mancata.