3.1.

REFORMA DEL ESTADO

El funcionamiento eficiente de la gestión pública conlleva relaciones, dinámicas y sinergias

con la sociedad que parten de una decisión política de articulación con las demandas
sociales en una construcción conjunta, lo cual implica un cambio de actitudes en todos
los ciudadanos. Para ello es necesario implementar estrategias que democraticen el
Estado, de manera que en el futuro la participación ciudadana, la rendición de cuentas,
la transparencia, la eficiencia, la evaluación y la retroalimentación en las políticas públicas
se conviertan en prácticas cotidianas y mejoradas, y los pobladores ejerzan su ciudadanía
activa en la defensa de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, y desarrollen
sus capacidades para la vigilancia, supervisión y demandas hacia sus gobernantes.

Durante la década de 1990, el Estado peruano se redujo en varios aspectos y creció en

otros. En su conjunto, el Estado fue reformado indirectamente por las políticas de ajuste
estructural, una de cuyas metas fue reducir el tamaño y el alcance de la intervención
pública. Ello ocasionó el debilitamiento marcado del Estado, con una economía fiscal
relativamente pequeña en comparación a otros países de la región.

Asimismo, se realizaron importantes innovaciones como la privatización de empresas

públicas, la creación de organismos reguladores, los presupuestos funcionales progra­
máticos, y se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). No obstante, el aparato
estatal perdió fuerza al suprimirse entidades de dirección estratégica como el Instituto
Nacional de Planificación y el Instituto Nacional de Administración Pública. A partir del
2001 se impulsó el proceso de descentralización mediante la regionalización, tema que
se desarrolla con mayor detalle en el Eje Estratégico 5.

El empequeñecimiento del Estado se expresó en una disminución en el número de

empleados públicos, que pasaron de representar el 15% de la PEA ocupada en 1990 al
8% en el 2006.

El cuadro 3.1 muestra que la gran mayoría de trabajadores públicos pertenece al régimen
del Decreto Legislativo 276, el cual usualmente otorga remuneraciones más bajas y bene-
ficios como gratificaciones y compensaciones por tiempo de servicios (CTS) en montos
menores y sin depósitos individuales, en forma distinta a lo que se brinda en el sector
privado. En el ejercicio del año 2006, la planilla del sector público fue de solo el 5% del PBI.

Cuadro 3.1
Personal en las entidades del sector público y costo en el Perú
Ejercicio 2006

Nombrados Contratados Personales Total general

Concepto N° Costo miles N° Costo N° Costo N° Total miles
personas S/. personas miles S/. personas miles S/. personas S/.
D. L. 276 204 477 4 389 403 44 733 665 932 2565 42 005 251 775 5 097 341
D. L. 728 6166 127 522 32 674 1 044 165 866 14 925 39 706 1 186 612
Proyectos de inversión 4 253 34 341 140 098 1 944 28 131 36 289 168 483
Otros 370 204 6 906 957 46 310 623 595 74 462 1 055 063 490 976 8 585 617
Total 580 851 11 424 136 158 058 2 473 791 79 837 1 140 125 818 746 15 038 054
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. La información corresponde a los gastos de personal de las entidades del gobierno nacional
y los gobiernos regionales y locales, de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional presentados por las entidades al cierre del ejercicio.
El tamaño del Estado, medido por la presión tributaria, no superó el 15,0% entre 1970
y 2009. En este largo periodo, el sistema impositivo se sustentó principalmente en la
recaudación indirecta, que es de fácil gestión pero afecta a los consumi­dores finales. En
el periodo 2006-2009, la participación de los impuestos indirectos se redujo del 73,4% en
la primera mitad de la década de 1990 al 57%, y los impuestos directos se elevaron del
17% al 30,9%. Asimismo, la presión tributaria se elevó del 11% entre 1985-1989 al 15%.
Para mayores detalles, véase el siguiente cuadro:

Cuadro 3.2
Evolución del sistema impositivo en el Perú, 1970-2009
(Estructura porcentual)

1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 1998- 2001 2006-

Clasificación
1974 1979 1984 1989 1994 1997 2000 -2005 2009
I. Ingresos tributarios 86,3 89,5 84,5 91,1 90,3 88,9 85,6 86,6 87,9
A. Impuestos directos 32,5 36,4 22,8 22,3 17,0 21,7 20,3 24,3 30,9
1. Renta 26,4 20,2 16,8 17,1 14,6 21,6 20,2 24,3 30,9
2. Patrimonio 4,7 4,0 3,2 4,0 2,3 0,1 0,1 0,0 0,0
3. Exportación 1,4 12,2 2,9 1,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
B. Impuestos indirectos 53,8 53,2 61,6 68,8 73,4 67,2 65,4 62,3 57,0
1. Producción y consumo 31,2 40,6 44,9 51,1 56,4 54,0 56,0 57,3 44,6
2. Importaciones 17,8 13,8 18,3 17,8 11,7 10,6 10,9 8,4 9,4
3. Otros 4,8 -1,2 -1,6 -0,1 5,3 2,6 -1,5 -3,4 2,9
II. Ingresos no tributarios 13,7 10,4 15,5 8,9 9,7 11,1 14,4 13,4 12,1

El Perú hacia el 2021

Total impuestos 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Total impuestos / PBI (%) 13,2 14,2 14,7 11,1 12,0 13,9 12,9 12,8 15,0

Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas, Banco de la Nación, Banco Central de Reserva del Perú (Gerencia
de Estudios Económicos), Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, Aduanas, Empresa Nacional
de Comercialización de Insumos, ECASA y Petroperú.
Elaboración: CEPLAN

La paulatina recuperación de la capacidad operativa del Estado al elevar la recauda-

ción tributaria con respecto al PBI, la reducción de los impuestos indirectos respecto
a los di­rectos, así como la sana disciplina fiscal preservada en los últimos años, son
/

fortalezas que merecen vigorizarse en el futuro, a fin de posibilitar un sistema tribu-

Plan Bicentenario

tario más equitativo que incremente la efectividad del Estado en el cumplimiento de

sus objetivos.

Los cambios realizados en los últimos años son muy importantes, pero no suficientes para
garantizar la efectividad de la gestión pública. Históricamente, el Estado ha minimizado
su actuación como promotor de proyectos de infraestructura de soporte productivo, pro-
gramas de innovación tecnológica productiva y proyectos estratégicos para el fo­mento
de la inversión privada. Esto se muestra en el cuadro 3.3, donde se observa que el gasto
público en los sectores productivos ha sido proporcionalmente menor frente al incre-
mento del gasto en los sectores sociales. 109
 Cuadro 3.3
Distribución del gasto público por funciones en el Perú, 1997-2010
(Participación porcentual)

Promedio
Funciones 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1997-2000
I. Gasto público en crecimiento
10,5 8,5 7,5 7,0 7,6 7,6 8,0 10,3 11,1 24,2 23,5
económico
Energía y recursos minerales 0,9 0,7 0,4 0,6 0,8 1,3 0,9 1,7 1,6 2,7 2,7
Industria, comercio, turismo y
0,4 0,3 0,3 0,3 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 3,2 2,8
servicios
Pesca 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,2
Agricultura 3,7 3,4 3,0 2,2 2,1 1,8 2,5 2,7 2,5 4,1 3,4
Transporte 5,0 3,6 3,4 3,6 3,6 3,4 3,5 4,8 5,6 13,5 14,0
Comunicaciones 0,2 0,1 0,1 0,2 0,3 0,2 0,3 0,2 0,4 0,4 0,4
II. Gasto social 44,5 47,8 51,2 51,5 48,9 50,0 48,0 50,5 47,4 43,9 42,7
Educación y cultura 15,2 15,6 17,0 15,9 17,2 17,2 16,8 18,1 17,4 16,6 15,8
Salud y saneamiento 8,1 8,7 9,1 7,9 8,7 8,6 9,1 10,0 11,6 11,4 11,8
Asistencia y previsión social 20,7 23,1 24,4 26,8 22,0 23,2 21,3 21,2 16,7 13,8 13,5
Trabajo 0,1 0,1 0,4 0,7 0,6 0,6 0,5 0,6 0,5 0,6 0,3
Vivienda y desarrollo urbano 0,4 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,7 1,1 1,5 1,2
III. Gasto público en orden
15,5 13,9 12,7 11,6 11,0 11,4 11,4 11,4 10,9 9,0 8,9
interno y seguridad nacional
Orden interno, defensa y
15,5 13,9 12,7 11,6 11,0 11,4 11,4 11,4 10,9 9,0 8,9
seguridad nacional
IV. Gasto público en
29,5 29,7 28,6 29,9 32,4 31,0 32,6 27,8 30,7 22,9 24,9
administración y planeamiento
Legislativa 0,6 0,7 0,7 0,6 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,3 0,3
Justicia 2,0 2,2 2,2 2,2 2,4 2,5 2,7 2,8 3,1 2,5 2,5
Administración y planeamiento 25,9 25,8 24,6 26,0 28,7 27,1 28,6 23,7 26,4 19,7 21,6
Relaciones Exteriores 1,0 1,1 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 0,8 0,5 0,6
Gasto total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Nota: Los porcentajes no suman exactamente 100% debido al redondeo.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - Dirección Nacional de Presupuesto Público

La Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) ha señalado en el Marco Social

Multianual 2009-201171 la deficiente gestión de los programas sociales en lo que respecta
a su cobertura (los programas no llegan estrictamente a los supuestos beneficiarios), así
como la existencia de filtraciones (los beneficios se desvían de la población objetivo).

Hasta el año 2004, las filtraciones en el Programa del Vaso de Leche llegaban al 51,4%, y
en los Comedores Populares Urbanos al 45,2%. Por filtraciones se pierden 360 millones
de soles anuales.72

La aún pendiente reforma integral del Estado se encuentra amparada legalmente desde
CEPLAN

hace casi una década por la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y la
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Asimismo, la PCM cuenta con

71 Véase el apartado “Orientaciones de políticas para los programas sociales”, p. 23.

110 72 Marco Macroeconómico Multianual 2010-2012.
la Secretaría de Gestión Pública (SGP), la Secretaría de Descentralización, la Dirección
Nacional Técnica de Demarcación Territorial Técnica y la Oficina Nacional de Gobierno
Electrónico e Informática (ONGEI) como órganos técnicos que podrían ser suficientes
para llevar adelante dicha reforma. Sin embargo, estos órganos enfrentaron restricciones
presupuestarias que limitaron su desempeño e impidieron avances mayores.73

Entre los aspectos relevantes de la reforma del Estado se encuentra la incorporación de

un enfoque intercultural del patrimonio como aporte milenario de la diversidad de los
pueblos de nuestro territorio y como factor cultural que asegura un desarrollo equilibrado
y que tiene una dimensión de desarrollo social y económico.

La creación mediante Decreto Legislativo 1023 de la Autoridad Nacional del Servicio

Civil como entidad rectora del Sistema de Gestión de Recursos Humanos, con el fin de
contribuir al mejoramiento continuo de la administración del Estado a través del forta-
lecimiento del servicio civil, es un importante aporte dentro de lo que es la gestión por
resultados en la administración pública.

Por otra parte, con la dación de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (Ley
29151) y su reglamento se consolidó a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
(SBN) como órgano rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales. La SBN ha venido
estableciendo una política de uso racional de los bienes del Estado, para convertirlos en
la palanca del desarrollo económico y social del país a través de una moderna gestión
del portafolio inmobiliario estatal y dentro de la política de descentralización del Estado,
apoyando en las transferencias de competencias y funciones a los gobiernos regionales,
mediante la capacitación y la asistencia técnica.

La reforma ha logrado reducir el número de los programas sociales de 82 en el año 2006

a 26 en el 2008, proceso que continúa. Uno de los impactos que merece destacarse es

El Perú hacia el 2021

la reducción de la desnutrición crónica infantil del 20,5% en el 2008 al 18,3% en el 2009,
gracias a mejoras en la racionalización, focalización y gestión de los recursos de estos
programas.

Otro componente importante de la reforma del Estado es la ejecución total del Plan de
Gobierno Electrónico del Perú, que propone la centralización de la información producida
en el Estado para permitir la accesibilidad y la disponibilidad plena a la ciudadanía, y la
dotación de una plataforma tecnológica única y compartida en el Estado, entre otras
ventajas.
/

Aún son muchas las dificultades sociales, institucionales, técnicas y políticas y de liderazgo
Plan Bicentenario

para implementar las propuestas de reforma integral de los poderes del Estado, así como
de las Fuerzas Armadas y Policiales.

En el Congreso se vienen planteando reformas al sistema electoral para fortalecer la

institucionalidad democrática en los partidos y la generación de mayores mecanismos
de control por parte de la población. La reforma orientada a la bicameralidad del Poder
Legislativo permitirá la doble reflexión y el carácter especializado de una de las cámaras,

73 En el año 2007, la SGP y la ONGEI contaban en conjunto con un presupuesto operativo de 0,005% del
gasto público para realizar esta transformación. 111
 así como el equilibrio de poderes. Para ello, habría que considerar la renovación por
tercios de los congresistas, la eliminación del voto preferencial, la presentación de ini-
ciativas legislativas por bancada y no por individuo, las limitaciones a la reelección y la
introducción de distritos electorales uninominales o binominales.

3.2. GOBERNABILIDAD

La gobernabilidad es una de las herramientas más importantes para crear un entorno

favorable al desarrollo de mejores condiciones de vida para las personas. Es la base de la
democracia y contribuye a afianzar el Estado de derecho y la cohesión social, así como
a garantizar el crecimiento económico con equidad. Asimismo, busca soluciones en la
legitimidad y valoración de las instituciones nacionales e institutos políticos.

La gobernabilidad es un concepto que abarca varias dimensiones. En nuestro medio, la

gobernabilidad también se describe como la adecuada y equilibrada correspondencia
entre las demandas sociales y las ofertas del Estado, o el grado de equilibrio entre las
demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental. El nivel de gobernabilidad
existente en un país puede influir sobre su nivel de competitividad a través de diversos
canales (culturales, sociales, políticos, macroeconómicos o microeconómicos). Cuando
la gobernabilidad es eficiente, el marco regulatorio que prevalece suele ser claro y con-
sistente, lo que garantiza un entorno de negocios estable y propicio a las empresas para
operar bajo condiciones de sana competencia.

Según el Banco Mundial, el concepto de gobernabilidad está referido al conjunto de

institu­ciones formales e informales que definen el modo en que es ejercida la autoridad en
deter­minado país. Para esta institución, las dimensiones o indicadores de gobernabilidad
son: voz y rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia, crímenes y
terrorismo; efectividad del gobierno; ausencia de carga regulatoria; Estado de derecho
y control de la corrupción. El gráfico 3.1 muestra la evolución que ha tenido el Perú en
tales indicadores.

La corrupción en la sociedad peruana se ha hecho tan familiar que la tolerancia hacia

su presencia está muy extendida. Se trata de un fenómeno cuyas raíces se hunden en la
historia colonial, y que continúa con mayor énfasis en la instalación de la República y sus
recurrentes intermitencias, tanto dictatoriales como oligárquicas. Pero además, esos fun-
damentos porosos se reproducen hoy en día desde la cuna de la socialización peruana.74

El debilitamiento del Estado observado a lo largo de los años ha sido producto de múl-
tiples factores económicos, políticos, ideológicos e institucionales, y actualmente su
situación y capacidad operativa no le permiten asegurar siempre los bienes y servicios
básicos que debería ofrecer. Ello explica la escasa confianza y credibilidad de la población
en las instituciones públicas, debido a lo cual posiblemente ya no se requiera solo una
reforma convencional del Estado. Ciertamente, el Estado peruano se ha visto debilitado en
CEPLAN

la estructura social, pero es sin duda el único capaz de articular nuevamente a la so­ciedad
para lograr el desarrollo. Las debilidades del Estado para enfrentar adecuadamente los
conflictos sociales, como los socioambientales vinculados con las industrias extractivas

112 74 BRUCE, Jorge, “La corrupción. Un paradigma horadado”. Brújula, PUCP, octubre de 2007.