Caso práctico de la gestión de la cooperación:

Desarrollo de Herramienta modelo de conducción para el saneamiento local basada en la

negociación para la resolución de conflictos

1. Introducción
En Bolivia, el 2015, la cobertura nacional de saneamiento básico alcanzaba un 57% mostrando gran
diferencia comparativa respecto al 84% que alcanzaba la cobertura nacional de agua potable. La
propuesta boliviana vigente “Desarrollo Integral y Sostenible en armonía con la Madre Tierra”, plantea
para el año 2020 al sector de saneamiento básico, el reto de alcanzar cobertura total de la población
boliviana con servicios sostenibles de agua y saneamiento básico. El Ministerio de Medio Ambiente y
Agua (MMAyA) ha incluido este reto como prioritario en su “Plan Integral de Medio Ambiente y Agua
2014 – 2018”.
El Servicio Nacional para la Sostenibilidad del Saneamiento Básico (SENASBA), dentro de la política de
sostenibilidad integral del sector de saneamiento básico, como señala la Directora General Ejecutiva del
SENASBA, Dra. Emma Quiroga1, “…en la búsqueda del derecho humano al agua, saneamiento básico y
su sostenibilidad, el SENASBA tiene el reto de la sostenibilidad a la inversión de la infraestructura a
través de garantizar las capacidades para ejecutar, administrar y operar los servicios, con ese propósito es
que se interviene en el Desarrollo Comunitario, Fortalecimiento Institucional, Asistencia Técnica,
Capacitación, Investigación y Educación Sanitaria y Educación Ambiental…” como líneas estratégicas.
Su quehacer institucional, por mandato constitucional, es apoyado por instancias del Gobierno
Plurinacional, gobiernos departamentales y municipales así como por organismos internacionales.
La Cooperación Técnica Alemana GIZ, por medio del Programa para Servicios Sostenibles de Agua
Potable y Saneamiento en Áreas Periurbanas (PERIAGUA) tiene como parte de sus objetivos apoyar al
SENASBA en la tercera fase (PIL); realizando acciones conjuntas para promover el acceso al
alcantarillado sanitario, con la meta de lograr un incremento de 8000 conexiones intra-domiciliarias en
Santa Cruz.

2. Descripción del Problema

En la ciudad de Minero, provincia Santiestevan del departamento de Santa Cruz, el proyecto
“Construcción Sistema de Alcantarillado Sanitario y Planta de Tratamiento de Aguas Residuales para la
población de Minero”, ejecutado por el MMAyA a través de la UCP-PAAP y financiado por la
Cooperación Española y Banco Interamericano de Desarrollo (BID), fue entregado provisionalmente al
Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Minero en junio del 2015. El sistema tiene capacidad para
1.750 conexiones y beneficia a los vecinos y vecinas de 9 de los 22 Barrios de la ciudad de Minero.
El proyecto, en su etapa de ejecución tuvo dificultades de coordinación, supervisión y acompañamiento
por parte de los actores locales. En la etapa de finalización del proyecto, fue electo el nuevo alcalde quien
requirió tiempo para tomar conocimiento de las acciones ejecutadas respecto al proyecto, una débil
fiscalización municipal de obras en su momento y la marginación en el proceso del ingeniero de
acompañamiento EPSA, generaron la entrega definitiva de un sistema de alcantarillado sanitario (AS) con
algunas deficiencias que la empresa constructora se negó a subsanar en su totalidad.
Esta información, comunicada extraoficialmente, al llegar distorsionada a conocimiento de la población
beneficiaria, fue magnificada, generándose reclamos por parte de los dirigentes de Juntas Vecinales y
beneficiarios quienes exigían que la empresa constructora subsanara los problemas para aceptar
conectarse. La EPSA COSMIN por su parte, futura administradora y operadora del servicio de AS y
Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR), mal informada, no deseaba asumir la
responsabilidad de la transferencia por parte del GAM Minero. Paralelamente, el servicio DESCOM a
cargo del SENASBA, había ya iniciado su trabajo en la fase PIL 2, cuyo objetivo principal es la promoción
de las conexiones intradomiciliarias con la finalidad de que la población usuaria del sistema de agua de la
Entidad Prestadora de Servicios de Agua (EPSA) COSMIN, se conecte a la red de alcantarillado. La
EPSA aceptaba con reticencias este quehacer institucional.

1
Memoria SENASBA 2008-2014
2
La estrategia DESCOM cuenta con un plan de intervención social cuyo objetivo es contribuir a la sostenibilidad de las inversiones
en agua y saneamiento. Este se estructura en tres fases; 1) Plan de Intervención Social de Corto Plazo (PIC); 2) Plan de Intervención
Social de Mediano Plazo (PIM); y 3) Plan de Intervención Social de Largo Plazo (PIL).
La tercera fase, (PIL) inicia a partir de la entrega provisional de la obra, previa evaluación; (post inversión), en esta se realizan
actividades de socialización sobre el pago del servicio, promoción del nuevo servicio, catastro de nuevos usuarios a la red de
alcantarillado, educación sanitaria y ambiental.
3. Propósito

Desarrollar una experiencia de conducción para el saneamiento local, para la puesta en

funcionamiento del sistema de alcantarillado sanitario y conexión efectiva de la población

4. Estrategias de solución al problema

4.1. Cooperación, Conduccion y Procesos

Entre los cinco factores de éxito planteados por el Capacity Works están la cooperación, la conducción y
los procesos. Donde hay cooperación, hay gestión3. El concepto de cooperación se aplica a la
colaboración entre diferentes actores. Implica reconocer la interdependencia, ya sea entre personas o entre
instituciones y/u organizaciones que se adhieren al sistema de cooperación voluntariamente, para alcanzar
objetivos que solos, no podrían conseguir. Gestión se denomina al conjunto de acciones que se llevan a
cabo para resolver una situación o asunto. Una gestión de cooperación centrada en objetivos y resultados,
orienta a los actores en su quehacer y hacia la consecución del objetivo planteado.
La conducción, a su vez, es una tarea conjunta y consensuada de varios actores interinstitucionales para la
toma de decisiones. La conducción se distingue de la dirección, mientras en la primera las decisiones que
se toman se negocian y consensuan, en la segunda, es la estructura jerárquica del nivel ejecutivo la que se
encarga de desbloquear los obstáculos y hacer posible la decisión.

4.2. Los procesos no caminan solos hacia los resultados, deben ser conducidos.
Los procesos por su parte, son acciones concretas a desarrollarse, planificadas para su ejecución
secuencial o paralela según se requiera, ( ver figura 1) para uno o varios temas identificados previamente
y que nos llevan paso a paso en pos de la consecución del objetivo final. Cada proceso tendrá sus propios
objetivos y resultados esperados. Los procesos no caminan solos hacia los resultados, deben ser
conducidos. Sea un proceso de magnitud a nivel internacional, o un proceso pequeño a nivel local, la
conducción es una condición necesaria.

4.3. Los Actores de la Conducción

La conducción de procesos, a ser llevada adelante por actores interinstitucionales 4, no es fácil, el consenso
para las decisiones en un nivel horizontal y los diversos intereses de las diferentes instituciones no
siempre convergen, pudiendo incluso ser contrapuestos. Para conducir, se debe saber dónde se quiere
llegar. Para que todos los actores sepan dónde se desea llegar, se debe consensuar el objetivo lo más
claramente posible. Si el objetivo que se desea conseguir implica innovaciones y/o cambios, los conflictos
no faltarán5.

4.4. Conflictos y los procesos de conducción

Para consensuar, se debe negociar. La generación de confianza, la escucha activa, la transparencia y
claridad en la comunicación y la flexibilidad con opiniones divergentes, son condiciones clave para una
negociación exitosa. Para negociar exitosamente, previamente hay que conocer y analizar el contexto, los
actores y la situación que se desea solucionar, lo que nos permitirá descubrir dónde apalancar para
obtener los cambios deseados. La palanca descubierta llevará a construír hipótesis de solución y a ser
transformada en una estrategia para su implementación.

Los siguientes componentes describen los aprendizajes y las actividades realizadas en la implementación
conjunta de la solución, la ampliación de su escala y su posterior integración en los en los procesos del
SENASBA:

 Análisis de actores
 Situación del proyecto de alcantarillado
 Análisis del conflicto
 Implementación del modelo de conducción

3
Capacity Works. El modelo de gestión para el desarrollo sostenible. Cooperación Alemana.
4
En un proceso de conducción interinstitucional, los actores se constituyen en lo que en el Capacity Works se denomina “un
sistema de cooperación supraorganizacional”, es decir, un nivel más arriba de su propia institución. Para que la conducción
funcione a este nivel, donde cada institución tiene la misma importancia que las demás, cada institución cede un poco de su
autonomía para la toma de decisiones, en favor de la toma de decisiones consensuadas con los demás actores institucionales.
5
A la autonomía cedida, con el cambio, se suma para las instituciones el salir de su zona de confort, cambiar aquellas costumbres
que “siempre” se hacen “así”.
5. Análisis de actores

5.1. Mapa de actores por nivel

Los actores involucrados se distribuyen en el nivel nacional, regional y municipal-local.
Actores del Nivel Nacional
 Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA) como contraparte del proyecto ejecutado
 BID como financiador del proyecto
 HIDROSANIT Supervisor de Obras contratado por MMAyA
 Unidad Coordinadora de Proyecto (UCP)
 SENASBA como contratante DESCOM
 DESCOM ingresa con la última fase, PIL
 PERIAGUA, con apoyo a SENASBA/DESCOM. Ya cuenta con la evaluación MECSSS
correspondiente a Minero
Actores del Nivel Regional
 SENASBA Regional
Actores del Nivel Municipal/Local
 Gobierno Autónomo Municipal de Mineros (GAM Mineros) con nuevo Alcalde que desconoce el
proyecto a detalle y con solicitud de auditoría externa por parte de Comité Cívico de Minero
 Concejo Municipal sin mayoría de apoyo al ejecutivo
 Empresa que elaboró el proyecto
 Empresa ejecutora del proyecto
 EPSA COSMIN
 Nueve de 21 Barrios son beneficiarios del proyecto. Los dirigentes de las Juntas Vecinales no tienen
información oficial sobre el proyecto y reclaman se subsanen las deficiencias del sistema de
alcantarillado.
Proceso de Identificación de relaciones entre los actores

5.2. Relacionamiento de actores

CONCEJO
MUNICIPAL
ALCALDE

GG EPSA ?
?
CONSEJO DE ADM SENASBA/DESCOM
EPSA

?
DIRIGENTES DE JVs Y
CONTROL SOCIAL

ELEMENTOS GRÁFICOS
Relacionamiento mutuo
Relacionamiento unidireccional
Relacionamiento institucional
Relacionamiento conflictivo
Relacionamiento no aclarado

5.3. Situaciones encontradas

Acciones que vienen ejecutando los actores en el nivel local en el tema conexión efectiva de la población
al sistema de AS.
 DESCOM fase PIL con tiempos y acciones establecidas por contrato, desarrollándose con
dificultades en Mineros. Recibe apoyo de SENASBA Regional Santa Cruz y PERIAGUA
 EPSA renuente a la transferencia del sistema de AS y PTAR mientras no se solucionen las
deficiencias detectadas
 Comité integrado por personeros GAM, COSMIN y DESCOM verificando número de cámaras
construidas según planos establecidos y su buen funcionamiento
 Dirigentes de los 9 Barrios (beneficiarios) en conocimiento de la información anterior y reclamando
 GAM deseando transferir el sistema a EPSA COSMIN con resultados de conflicto ascendente entre
actores
 UCP realiza entrega definitiva del sistema de AS y PTAR al GAM
 PERIAGUA apoyando con la:
o Elaboración de un sistema computarizado con digitalización de las encuestas
o Elaboración de una plataforma geográfica computarizada que permita Conflictos y problemas
prioritarios a solucionar

5.4. Acciones desarrolladas

Conclusión inicial. Además de los problemas técnicos que se tienen, existe desinformación sobre el
sistema de AS y problemas políticos/personales entre los actores, quienes realizan acciones
independientes y descoordinadas orientadas principalmente a respaldar su imagen institucional sobre el
tema ante la población. La preocupación de asumir responsabilidad por la puesta en marcha de un sistema
de AS que posteriormente no puedan sostener y un débil conocimiento de la secuencia de procedimientos
requeridos para avanzar, genera reticencias, desconfianza en la población y poca voluntad político-
institucional para la transferencia por parte de la EPSA.
Palanca descubierta. Unir a los actores locales en un sistema de cooperación basado en la negociación y el
principio “no hacer daño” para la conducción conjunta de procesos, acciones y toma de decisiones,
reorientará el proceso actual hacia la consecución de la conexión efectiva al sistema de AS por la
población beneficiaria, mejorará la gestión de información y coordinación entre ellos, dará seguridad a la
EPSA y a la población, y permitirá avanzar al programa DESCOM.

6. Estado del Proyecto de Alcantarillado

 Sistema de alcantarillado (AS) y PTAR probado y entregado provisionalmente al GAM. Deficiencias
detectadas:
o Faltaban los circuitos eléctricos para las plantas elevadoras
o Información diversa emitida por los diversos involucrados (fiscal de obras GAM, empresa
constructora, empresa supervisora, DESCOM/PIM) sobre el número de cámaras
domiciliarias construídas vs las planificadas, lo que originó la conformación de un Comité
de verificación
o Empresa constructora coloca los circuitos eléctricos y se retira

7. Análisis del conflicto

7.1. Matriz de Conflictos

PRIORIZANDO CONFLICTOS Y PROBLEMAS A SOLUCIONAR
CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN
TEMA IDENTIFICADO CONFLICTO/PROBLEMA (1 = Muy prioritario. 2 = Prioritario. 3 = Medianamente prioritario)
INFLUYENTE IMPORTANTE POSIBILIDAD DE DAR SOLUCIÓN
El interrelacionamiento entre los actores locales es
RELACIONAMIENTO Y A 1 1 1
1 débil y, en algunos casos, conflictivo
COORDINACIÓN
C Inexistente coordinación entre actores locales 1 1 1
SISTEMA DE AS Actores locales no conocen a fondo el proyecto a diseño
2 D 1 1 1
(INFRAESTRUCTURA) final (que está en La Paz)
Procedimientos para la conexión del socio aún no están
EMPODERAMIENTO C listos en EPSA. Falta implementar procedimientos y 1 1 1
3 formularios
EPSA
Preocupación EPSA por asumir solos el sistema de AS y
D 1 1 1
PTAR
A Rezago en las actividades del programa DESCOM 1 1 1
Los procedimientos previos normativo-legales para la
B 1 1 1
RUMBO A LA socialización de la tarifa requieren ser implementados
4
CONEXIÓN EFECTIVA C Reticencias de la población a la conexión 1 1 1
Los actores locales no se involucran en la promoción
D 1 1 1
hacia la conexión

Todas las situaciones eran importantes e influían de una u otra manera en las demás y en el avance hacia
el objetivo final deseado, la conexión efectiva al sistema de AS por parte de la población. El análisis de
los datos derivó entonces en la necesidad de identificar y categorizar los temas, los conflictos y problemas
para priorizarlos y tener una mejor visualización para su búsqueda de solución. La priorización requería
una calificación cuantitativa.

7.2. Criterios a priorizar

8. Implementación modelo conducción local

La implementación de un modelo de conducción para el saneamiento local basado en la negociación con
los actores locales clave, reorientará el proceso hacia la consecución de la conexión efectiva al
alcantarillado por la población beneficiaria y su sostenibilidad en la ciudad de Minero.
Objetivo de la intervención. Implementar un modelo de conducción para el saneamiento local

El proceso SENASBA/DESCOM para la conexión efectiva de la población a un sistema de alcantarillado

sanitario implica no solo llevar adelante el programa DESCOM, significa también incidir en las
relaciones políticas, organizacionales y sociales de un contexto local determinado para la consecución del
objetivo común y del programa. Desde esta perspectiva, el SENASBA/DESCOM, al ingresar al nivel
local, además de desarrollar el programa DESCOM, también desarrolla capacidades de interrelación en
los actores locales y fortalece las instituciones y sus instancias de decisión.
La intervención conducción para el saneamiento local en el Municipio de Minero, se inspiró y adaptó del
modelo de gestión para el desarrollo sostenible Capacity Works, metodología utilizada nacional e
internacionalmente y de propiedad intelectual de la Cooperación Técnica Alemana, GIZ.
La experiencia, además de reorientar el proceso de conexión efectiva al alcantarillado en el Municipio de
Minero, Departamento de Santa Cruz, Bolivia, donde SENASBA y PERIAGUA desarrollan acciones
conjuntas que promueven la conexión de la población al alcantarillado y una prestación sostenible del
servicio, permitió profundizar en la realidad local y proporcionó la oportunidad de construir la
herramienta básica modelo de conducción para el saneamiento local, replicable para el contexto local
municipal en situaciones de saneamiento básico similares.

MODELO DE CONDUCCIÓN PARA EL SANEAMIENTO LOCAL

CONCEJO C. ADM. GG
ALCALDE DESCOM
MPAL COSMIN COSMIN

PROCESOS CLAVE A SER CONDUCIDOS

PS 1 PUESTA EN MARCHA DEL AS OBJETIVO CONEXIÓN
EFECTIVA AL
OBJETIVO ALCANTARILLADO

PLATAFORMA ASESORAM ENCUESTA SOCIAL

CATASTRAL INST. COSMIN DIGITAL

PROCESOS DE APOYO

8.1. Relacionamiento y coordinación

8.1.1. Estructuras actuales

Estructuras de cooperación existentes dentro del programa
y modelo de conducción para el saneamiento local (a integrarse cuando se implemente)
Estructuras de conducción
Sistema interinstitucional de cooperación Modalidad Nivel
SENASBA/PERIAGUA-GIZ Normativo, de cooperación permanente Nacional
Estratégico. Comunicación constante con el nivel Regional Santa
SENASBA REGIONAL/PERIAGUA
nacional Cruz
Alcalde, Concejo Municipal, Consejo de Operativo. Asume la responsabilidad por las
Municipal
Administración y Gerencia General EPSA, decisiones a tomarse para la implementación de
Local
DESCOM medidas concretas
 8.1.2. Diseño de línea de acción
ACUERDO
Objetivo. El presente acuerdo tiene como objetivo,
“Consolidar el compromiso y participación coordinada de los actores locales para aunar esfuerzos y
recursos administrativos, logísticos, recursos humanos, financieros, en la realización de acciones
conjuntas orientadas a la puesta en funcionamiento del sistema de alcantarillado sanitario y a la conexión
efectiva de la población al mismo para la mejora de la calidad de vida de los habitantes de la ciudad de
Minero”.
Objetivos Específicos.
Conocer los requerimientos del sistema de alcantarillado sanitario para su puesta en funcionamiento
Conocer los recursos operativos, administrativos, financieros, humanos y logísticos con los que cuentan
los actores para el funcionamiento del sistema de alcantarillado sanitario y los requerimientos que fuera
necesario complementar
Definir un plan de acción con cronograma entre los actores conteniendo las acciones orientadas a la
puesta en funcionamiento del sistema de alcantarillado sanitario y responsables para su ejecución
Designar personal operativo por parte de los actores orientados a la puesta en funcionamiento del
alcantarillado sanitario
Designar personal por parte de los cuatro actores, para ser capacitado y desarrollar, conjuntamente y bajo
el liderazgo DESCOM, acciones de sensibilización y socialización de estructura tarifaria hacia la
población para la conexión efectiva de los vecinos y vecinas al sistema de alcantarillado sanitario
Son parte del presente Acuerdo, las siguientes Instituciones:
 Gobierno Municipal:
o Poder Ejecutivo Municipal representado por el H. Alcalde Municipal
o Poder Legislativo Municipal representado por el H. Presidente del Concejo Municipal
 Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
o Consejo de Administración y Consejo de Vigilancia, representado por la Presidenta del
Consejo
o Nivel Ejecutivo empresarial COSMIN representado por el Gerente General COSMIN
El Acuerdo es firmado el____ a horas ___ en las instalaciones de ____

lineas de acción consensuadas con los actores hasta el funcionamiento del alcantarillado
sanitario de la ciudad de mineros

Figura 1 Lineas de acción consensuadas con los actores hasta el funcionamiento del
alcantarillado sanitario de la ciudad de mineros
8.2. Sistema de Alcantarillado

8.2.1. Soluciones de transferencia

8.2.2. Mapas generación de información

8.2.3. Catastro/Encuesta

8.3. Rumbo a la conexión

8.3.1. Acciones concretas

Acciones concretas derivadas de la hipótesis y la estrategia

1 Consenso SENASBA/PERIAGUA sobre el propósito y estrategia para la intervención
2 Viaje a Minero para conocer a los actores locales
Toma de contacto. Presentación de los actores e información del objetivo de
3 presencia. Generación de confianza. Escucha activa y observación de la situación
in situ
Refl exión y evaluación conjunta SENASBA/PERIAGUA de lo observado. Ratifi cación
4
de la hipótesis y de la estrategia

8.3.2. Escuchando y convenciendo

Acciones concretas para la implementación del Modelo
Contacto tel efóni co personal izado con cada actor. Defi ni ci ón de fecha
5
y hora de reuni ón i ndivi dual . Motivo: Escuchar
Preparaci ón de reuni ones i ndependi entes: a) escucha activa de
requeri mi entos, preocupaci ones y necesi dades, b) expectativa sobre
su rol como l íderes l ocal es y necesidad de presentarse a l a pobl aci ón
con una i magen i nteri nstitucional conjunta ori entada haci a el bi en
6 común, c) planteami ento y negoci aci ón para elaboraci ón de una
propuesta de acuerdo conjunto i ncl uyendo puntos que habían
menci onado. Preparaci ón de i ncentivos: Mapa i mpreso de la
pl ataforma digi tal izada mostrando cámaras y predios a ni vel
geográfi co
Reuni ones con enfoque de coachi ng. Consenso para l a fi rma del
7 acuerdo: a) Envío de borrador el aborado a cada actor b) Defi ni ci ón de
partici pantes, lugar, fecha y hora para l a fi rma c) Fi rma del Acuerdo

8.3.3. Generando consensos

 8.3.4. Resultado

8.4. Empoderamiento a la EPSA

8.4.1. Cooperación horizontal

8.4.2. Tarifa

8.4.3. Coaching

9. Conclusiones
La información homogénea y transparente y una posición de neutralidad institucional, genera confianza
en los actores responsables de llevar adelante la conducción para el saneamiento local
Los intereses, expectativas y motivaciones de cada actor participante del sistema de cooperación local
pueden limitar o impulsar su adhesión al sistema de cooperación y volver lentos o agilizar la conducción
de los procesos
Escuchar activa e individualmente a cada actor involucrado en un proceso de conducción
interinstitucional genera empatía y es la puerta para una negociación exitosa
La utilización y adaptación de las herramientas del Capacity Works, permitió introducir un modelo de
conducción local modificando y reorientando el proceso local exitosamente
La cooperación y coordinación permanente entre SENASBA/PERIAGUA permitió una toma de
decisiones ágil y oportuna.