Voces: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~ LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~

INTERPRETACION JUDICIAL ~ CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION ~ DOCTRINA DE

LA CORTE SUPREMA ~ CADUCIDAD DE INSTANCIA ~ PLAZO ~ PLAZO PROCESAL ~ PLAZO DE
CADUCIDAD ~ ADMINISTRACION PUBLICA ~ SILENCIO DE LA ADMINISTRACION ~ REVISION
JUDICIAL ~ PRONTO DESPACHO ~ RESOLUCION ADMINISTRATIVA ~ CONSTITUCION
NACIONAL ~ DERECHOS CONSTITUCIONALES ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ CORTE
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS ~ TUTELA JUDICIAL EFECTIVA ~ DEBIDO
PROCESO ~ DERECHO A LA JURISDICCION
Título: La caducidad y el silencio administrativo en la vía reclamatoria. La Corte Suprema puso punto final a
trece años de polémica
Autores: Mammoni, Gustavo Antonio Dufourc, Benjamín
Publicado en: Sup. Adm.2014 (junio), 14 - LA LEY2014-C,
Fallo comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nación ~ 2014-02-11 ~ Biosystems S.A . c. E.N - M° S - Hospital Posadas s/
contrato administrativo
Cita Online: AR/DOC/1775/2014
Sumario: 1. Introducción.— 2. La situación anterior a la reforma de la ley 25.344.— 3. La reforma al
artículo 31 de la L.N.P.A. Interpretaciones efectuadas sobre el nuevo texto legal.— 4. La jurisprudencia
de la Cámara Nacional de Apelaciones Contencioso Administrativo Federal y la reforma.— 5. La
Sentencia de la C.S.J.N. en la causa "Biosystems".— 6. Consideraciones sobre el fallo.— 7. Nuestra
posición.— 8. Conclusiones
1. Introducción
El 11 de febrero de 2014, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante C.S.J.N.) dictó sentencia
en la causa "Biosystems"(1), resolviendo uno de los grandes problemas interpretativos que había suscitado la
reforma operada mediante la ley 25.344 (Adla, LX-E, 5547) al artículo 31 de la Ley Nacional de Procedimiento
Administrativo 19.549 (Adla, XXXII-B, 1752, en adelante L.N.P.A.).
Nos referimos —básicamente— a la controversia planteada en punto a la aplicación del plazo de caducidad
—previsto en el artículo 25 de la L.N.P.A— al caso del administrado que configuró el silencio administrativo en
la vía reclamatoria.
En este sentido, es oportuno recordar, que el artículo 31 de la L.N.P.A. regula —en forma general— el
acceso a la instancia judicial para el caso del reclamo administrativo previo efectuado por el administrado,
remitiendo al plazo de caducidad (previsto en el artículo 25 del citado cuerpo normativo), lo cual ha sido
denominado como una "concatenación de plazos" o "régimen de términos encadenados".
Del análisis de ambos artículos, es posible concluir que ellos son —en rigor— extraños a la regulación del
procedimiento administrativo. Sin embargo, fue Marienhoff (2) quien expresó las razones que motivaron dicha
inclusión, con cita de la Comisión redactora de la L.N.P.A., al señalar que si bien ello era tema propio de la
materia contencioso administrativa, la inclusión tuvo por objeto cubrir el vacío legal (aún existente) originado
por la ausencia de un código nacional que contemple específicamente aquella materia. (3)
Una vez realizadas estas consideraciones preliminares, analizaremos el reciente fallo de la C.S.J.N.,
efectuando —para ello— una breve referencia a la doctrina y jurisprudencia existente sobre el tema, con
anterioridad y posterioridad a la reforma operada por la Ley Nº 25.344.
2. La situación anterior a la reforma de la ley 25.344
La L.N.P.A., en su texto previo a la reforma citada, no contenía ninguna norma que estableciese la
aplicación del plazo de caducidad (4) (previsto en el artículo 25 de dicha ley) a la vía reclamatoria en general.
En su anterior redacción, el artículo 31 de la L.N.P.A. establecía —lisa y llanamente— que: "El
pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa días de formulado. Vencido ese
plazo el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco días, podrá iniciar la
demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción".
Sin embargo, debemos hacer notar que aún durante la vigencia de este texto, se planteaban distintos
interrogantes: ¿Cuál era la situación en aquellos casos donde se había resuelto el reclamo mediante un acto
administrativo expreso denegatorio?, ¿Regía el plazo del artículo 25 L.N.P.A. (plazo de caducidad), para
interponer la demanda correspondiente?. (5)
Frente a lo expuesto, tal como lo señala Roccatagliata (6), un sector de la doctrina interpretaba —con
acierto— que en tanto el artículo 25 L.N.P.A. es una norma restrictiva de derechos, no podía aplicarse más allá
de los supuestos expresamente establecidos por la ley, no correspondiendo —en consecuencia— extenderlo al
reclamo administrativo por vía de la analogía. (7)
Otro sector de la doctrina, entendía que si el reclamo administrativo era denegado en forma expresa,
resultaba aplicable el plazo de caducidad del artículo 25 señalado, pero no en caso de silencio. (8)

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 En definitiva, y a los fines prácticos, puede afirmarse que había consenso doctrinal en el sentido que el plazo
de caducidad aludido no regía en aquellos casos en los cuales el administrado acudía a la vía reclamatoria y
posteriormente configuraba el silencio, ante la falta de resolución expresa por medio del correspondiente acto
administrativo. (9)
3. La reforma al artículo 31 de la L.N.P.A. Interpretaciones efectuadas sobre el nuevo texto legal
Según adelantamos, esta situación se vio modificada sustancialmente con la reforma operada mediante la ley
N° 25.344, que estableció en forma expresa el plazo de caducidad para la vía reclamatoria.
El artículo 31 de la L.N.P.A., quedó redactado en los siguientes términos: "El pronunciamiento acerca del
reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá
pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser
interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere
pertinente en materia de prescripción (...) La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede
administrativa. Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin
comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos
previstos en el artículo 25 y en el presente."
Por su parte, y en lo que aquí interesa, el artículo 25 establece: "La acción contra el Estado o sus entes
autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa días hábiles judiciales...".
El nuevo texto, lejos de poner fin a las controversias planteadas sobre la base de la redacción anterior,
suscitó un sinnúmero de interpretaciones doctrinarias. Sin pretender agotar el listado, pasaremos breve revista a
las que consideramos más relevantes:
— Un sector de la doctrina, de suma trascendencia para nuestro análisis, entendió que —en rigor— la norma
no había establecido un sistema de plazos encadenados. Ello es así, por cuanto la aplicación del artículo 25
exige la notificación del rechazo del reclamo (lo que no podría efectuarse en forma tácita); asimismo, el artículo
26 establece que la demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo
por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripción. Finalmente, concluyó que no puede cercenarse un derecho sin que se cumpla con el principio de
"derecho a una decisión fundada" (artículo 1º de la L.N.P.A.; artículo 18 de la C.N.). (10)
— Otro sector, directamente se pronunció por la inconstitucionalidad del artículo 31 de la L.N.P.A., tal
como quedó redactado luego de la reforma. Expresó —en tal sentido— que la formula silencio más plazo de
caducidad ya fue declarada inconstitucional por la C.S.J.N. (in re "Colegio Bioquímico del Chaco c. Instituto de
Previsión Social de la Provincia de Chaco s/ demanda contencioso administrativa", sentencia de fecha 4 de
noviembre de 2011), por ser atentatorio del derecho de defensa y por malversar el instituto del silencio
administrativo, que es una garantía del administrado y debe ser siempre interpretado en favor del mismo. Señaló
—asimismo— que dicha inconstitucionalidad también se hace presente al no caber dudas que se está violando,
de esta manera, el derecho que le asiste al particular de obtener un pronunciamiento expreso por parte de la
administración (artículos 1º inc. F, ap. 3, 3º y 7º inc. C, de la L.N.P.A.; artículo XXIV de la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre). (11)
— Desde otro ángulo, hay quienes entendieron que frente a lo equívoco y contradictorio de la norma, y ante
las dudas que en su aplicación genera la nueva redacción del artículo 31 de la L.N.P.A., no rige —en éstos
casos— el plazo de caducidad previsto en el artículo 25 del citado cuerpo normativo. Señalaron que si bien se
ha remplazado la expresión "en cualquier momento" por otra que exige la presentación de la demanda "en los
plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artículo 25", la utilización del término "podrá", más la
referencia a los plazos de prescripción, permitiría sostener la solución propiciada, agregando que de lo contrario,
la mención al plazo de prescripción sería inconsecuente, pues ésta nunca sería menor que aquél. (12)
— Otros expresaron que, en virtud de la forma en que quedó redactada la norma y los demás requisitos que
impone, en realidad parece que esa opción se limita a demandar —en las condiciones que fija la disposición— o
a desistir de la pretensión, aceptando de este modo la constitucionalidad del artículo 31 de la L.N.P.A. y
extendiendo —incluso— las consideraciones al supuesto de rechazo expreso del reclamo. (13)
— Afirmando que el plazo de caducidad no debe aplicarse en el caso, otro sector de la doctrina propuso una
solución interpretativa comprensiva de las normas citadas y de las disposiciones establecidas en los artículos 26
y 30 de la L.N.P.A. En tal sentido, afirmaron que es posible interpretar el complejo normativo en los siguientes
términos: "en caso de rechazo expreso, el plazo de caducidad es de 90 días hábiles judiciales; mientras que si el
rechazo es tácito, entonces, el plazo es el de prescripción". (14)
— Finalmente, negando que la redacción de la norma sea equívoca e incongruente, otros autores
entendieron que "La norma reformada no deja lugar a dudas: producido el silencio luego de transcurrir los 45
días desde el pedido de pronto despacho, sin que medie pronunciamiento por parte de la Administración, el
interesado podrá iniciar la demanda. La que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos
previstos en el artículo 25. El uso del vocablo podrá iniciar la demanda no se contradice con lo dispuesto
posteriormente acerca de la perentoriedad del término, pues coincidimos con Buján que el 'podrá' está referido

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al carácter facultativo que para el interesado tiene el ejercicio del derecho de demandar". Quienes se enrolaron
en esta posición, entienden que con la reforma, el silencio administrativo en la vía reclamatoria configura un
acto administrativo presunto y denegatorio, en tanto que para el caso de la vía impugnatoria, constituye un
hecho. (15)
4. La jurisprudencia de la Cámara Nacional de Apelaciones Contencioso Administrativo Federal y la
reforma
A más de una década de operada la reforma del artículo 31 de la L.N.P.A. por la ley 23.544, al igual que la
doctrina, la jurisprudencia presentó diferentes y heterogéneos criterios de interpretación sobre la aplicación,
como requisito de admisibilidad de la correspondiente acción contencioso administrativa, del citado plazo de
caducidad frente al silencio configurado en la vía reclamatoria.
A continuación, repasaremos brevemente algunos de estos precedentes —a nuestro criterio, los más
representativos—, tanto de la Cámara Nacional de Apelaciones Contencioso Administrativo Federal (en
adelante C.N.A.C.A.F), como de la C.S.J.N. (16)
En el fallo "Arias c. Estado Nacional, Ministerio de Defensa - EMGA s/Personal Militar y Civil de las
FFAA y de Seguridad" (del 7 de septiembre de 2004), la Sala I de la C.N.A.C.A.F., siguiendo una corriente de
interpretación, sostuvo que en el caso que se configure el silencio administrativo en la vía reclamatoria, el
administrado debe interponer la demanda de conformidad con el plazo de caducidad previsto por el artículo 25
de la L.N.P.A., en tanto que si existiese un acto administrativo expreso denegatorio —en la señalada vía—, debe
aplicarse el plazo de prescripción de la acción judicial correspondiente, no rigiendo para este supuesto el citado
plazo de caducidad. La adopción de este criterio dispar por parte de la referida Sala, se fundó en que "...si bien
la ley 25.344 reformó el art. 31 de la ley [19.549] en cuanto que frente al silencio de la administración ahora es
necesario demandar en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25, sin perjuicio de lo que
fuere pertinente en materia de prescripción, no ha variado la situación que, tanto la doctrina como la
jurisprudencia mayoritarias sostuvieron en el caso de que el acto denegatorio fuera expreso. Y ello así pues no
puede hacerse decir a la norma lo que la norma no dice, recreando por vía pretoriana una restricción de los
derechos del administrado, con el agravante de que llevaría al abandono de la valiosa jurisprudencia que, para
fundamentar la inaplicabilidad del plazo de caducidad del art. 25 a la vía del reclamo, sostiene que la vía
impugnatoria sólo es exigible para la impugnación de actos administrativos con actitud legal para crear,
modificar o extinguir derechos, modificando la situación jurídica preexistente, no pudiendo consecuentemente
ser válidamente aplicada, salvo norma legal que así lo disponga, a los supuestos en que el acto de la
administración carezca de esa aptitud para incidir en el status jurídico del particular, traduciendo tan sólo el
criterio negativo de la autoridad del particular sobre la existencia del derecho reclamado".
Por su parte, fue terminante la Sala II de la C.N.A.C.A.F., en el fallo "Balbi, Enrique Antonio c. Ministerio
de Economía y Producción" (del 6 de diciembre de 2007), al sostener la validez constitucional de la cláusula en
estudio, en su interpretación más literal, señalando que "...es clara la redacción de la disposición, en tanto
establece todo un mecanismo previo a la impugnación judicial, que debe realizarse en caso de que haya, por
parte de la administración, reticencia en resolver y por tanto, silencio, reservando el derecho del particular, de
esperar la decisión que por ley la administración tiene la obligación de dictar, siempre que no altere el curso de
los hechos, ya que en el caso de requerir pronto despacho a fin de obtener la resolución, se encontraría en la
situación de tener que iniciar, al vencimiento del plazo para dictar resolución posterior a aquél, la demanda ante
la justicia, en los plazos dispuestos por el art. 25 (...) el administrado posee la facultad de requerir el pronto
despacho o esperar la resolución administrativa, siempre, de más está decir, hasta el plazo en que se venzan los
plazos de prescripción legal".
En relación con esta última corriente interpretativa, hace notar Zocca (17) —en correcta afirmación— que la
conclusión a la que arriba la Cámara es cuestionable "...ya que no tiene en cuenta que, por expresa disposición
de la ley 19.549, mientras esté vigente el procedimiento administrativo los plazos de prescripción de la acción
legal se encuentran suspendidos. Consecuentemente, mientras esté en curso el procedimiento administrativo
iniciado a raíz del reclamo administrativo interpuesto, el particular puede esperar la resolución expresa del
organismo administrativo en cuestión sin sujeción a término alguno, pues el plazo de prescripción de la acción
legal se debe considerar suspendido de conformidad con lo establecido en el artículo 1º, inc. e), apartado 9 de la
ley 19.549".
Fue la Sala III de la C.N.A.C.A.F. la encargada de fallar en la causa "Biosystems S.A. c. Estado Nacional -
Ministerio de Salud - Hospital Posadas s/contrato Administrativo"(18), (el 18 de abril de 2011). En este
decisorio, que fue celebrado por un sector de la doctrina (19), la Sala en cuestión declaró la inconstitucionalidad
del artículo 31 de la L.N.P.A., toda vez que somete al plazo de caducidad del artículo 25 de la L.N.P.A., la
interposición de la acción judicial correspondiente a la configuración del silencio administrativo en la instancia
reclamatoria.
En tal sentido, luego de citar las normas involucradas, expresó que "...Una interpretación literal [del artículo
31 de la L.N.P.A.] conduce a sostener que es facultativo el inicio de la demanda (la norma dice: 'podrá') y
obligatorio el cumplimiento del plazo (en este caso, dice 'deberá') que, en razón del silencio, se encadena con los

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establecidos para que la Administración se expida. Ahora bien, tal solución, además de transformar al silencio
en un deber y soslayar la función de garantía para la que ha sido diseñado (en el sentido de constituir un derecho
que permite acudir a la vía judicial aun cuando no exista una decisión administrativa por la omisión de la
autoridad en expedirse) es contraria a la contemplada en la misma ley —en los arts. 10 y 26- para los demás
casos—. Por otro lado, no guarda coherencia con la finalidad del plazo de caducidad que es dar certeza a las
relaciones jurídicas fijando un límite temporal para que el acto administrativo —entendido como aquella
declaración de voluntad unilateral de la Administración que produce efectos jurídicos directos e inmediatos en
los derechos del particular— quede firme, ya que, en supuestos como el de autos, no existe acto alguno cuya
estabilidad esté en juego...".
Asimismo, y al igual que cierto sector de la doctrina al cual hicimos referencia anteriormente, sostuvo que el
artículo 25 de la L.N.P.A. requiere, para su aplicación, la notificación al interesado del acto que agota la vía
administrativa, lo cual no existe en el caso del silencio. También agregó que el plazo de caducidad sólo resulta
razonable en la vía impugnativa, pues las razones de seguridad jurídica que requieren lograr la estabilidad del
acto administrativo concurren únicamente en este supuesto, mas no en el caso del reclamo administrativo, pues
su esencia es diferente en la medida que no importa una modificación del status jurídico del particular.
Para concluir, la Sala III de la C.N.A.C.A.F expresó que "Efectuadas tales precisiones y en función de lo
sucedido en autos, con mayor razón es necesario distinguir el supuesto de inactividad del órgano competente,
pues ningún fundamento de los reseñados concurre para sujetar a un plazo de impugnación judicial la pretensión
de reconocimiento de una situación jurídica anterior respecto de la cual la Administración no se ha pronunciado.
En consecuencia, en virtud del razonamiento que antecede y por las razones expuestas, corresponde declarar la
inconstitucionalidad del art. 31 de la ley 19.549 en tanto condiciona el acceso a la Justicia del reclamo por el
reconocimiento de un derecho frente a la inactividad de la Administración y al encadenar los plazos para
configurar la denegatoria por silencio -cuya función es de garantía- con el de caducidad previsto en el art. 25 de
la ley citada -que tiene fundamento en lograr la inmutabilidad de un acto administrativo que no existe en la
denominada vía reparatoria".
Resta indicar que la Sala IV de la C.N.A.C.A.F sentó su posición en el fallo "Aguilar, Mario c. Estado
Nacional — Ministerio de Economía s/ empleo público" (del 27 de febrero de 2007), donde señaló que resultaba
inaplicable el plazo de caducidad previsto por el artículo 25 de la L.N.P.A. a los casos en que el administrado
hubiese configurado el silencio administrativo en la vía reclamatoria.
Entre otras consideraciones, esta última Sala resaltó que los plazos del artículo 25 de la L.N.P.A. exigen la
notificación al interesado de un pronunciamiento expreso, lo que no acontece en este caso, añadiendo lo
dispuesto en el artículo 26 de la citada ley, en cuanto admite que la demanda judicial podrá iniciarse en
cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el
artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción. Asimismo, tuvo en consideración
que el silencio administrativo opera a favor y no en contra del administrado y la obligatoriedad como
característica esencial de la competencia administrativa (Cfr. artículo 3º de la L.N.P.A. y artículo XXIV de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre), para concluir que ante la configuración del
silencio administrativo, frente a la reclamación efectuada por un particular, no resulta aplicable —a efectos de la
admisibilidad de la demanda— el plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549, sin perjuicio,
claro está, de lo que corresponda en materia de prescripción.
Para finalizar, resulta menester señalar que algún sector de la doctrina (20) entendió que cuando la C.S.J.N.
falló en la causa "Sisterna, Ramón Silvano c. ANSeS"(21) (el 7 de febrero de 2006), dicho Tribunal se había
pronunciado obiter dictum sobre la constitucionalidad de la norma reformada.
Entendemos que en la citada sentencia, la Corte se expidió —en rigor— sobre los requisitos de procedencia
de la acción contencioso administrativa en relación con su configuración temporal (es decir, cuáles eran los
recaudos exigibles antes y después de la sanción 25.344, y cuando correspondía tenerlos por configurados). No
obstante ello, la cita expresa del artículo 31 reformado, sin hacer mención alguna sobre su invalidez, llevó a
algunos autores a concluir que el Tribunal había confirmado la aplicación del plazo perentorio de 90 días para
deducir demanda judicial, siendo aplicable —en consecuencia— tanto a la hipótesis del rechazo expreso del
reclamo administrativo, como del silencio configurado en la señalada vía.
Debemos mencionar que no coincidimos con las consideraciones efectuadas sobre el precedente "Sisterna"
de la C.S.J.N. pues, no obstante resultar innegable que el citado fallo constituyó una referencia interpretativa de
importancia al tiempo de su dictado, en el decisorio no se analizó la constitucionalidad de la reforma introducida
por la ley 25.344 al artículo 31 de la L.N.P.A. Esto último ha quedado confirmado en la sentencia "Biosystems",
donde El Tribunal analizó en profundidad la cuestión.
5. La Sentencia de la C.S.J.N. en la causa "Biosystems"
5.1.- La Sentencia de la C.S.J.N.
Mediante el decisorio de fecha 11 de febrero de 2014, la Corte puso fin a los interrogantes que se habían
planteado sobre el artículo 31 de la L.N.P.A., a partir de la reforma efectuada por la ley 25.344.

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 Nuestro más Alto Tribunal, adhiriendo y remitiendo a los fundamentos expuestos por la Sra. Procuradora
Fiscal, resolvió declarar formalmente admisible el recurso incoado por el Estado Nacional (Ministerio de Salud
de la Nación) y confirmar la sentencia dictada por la Sala III de la C.N.A.C.A.F., que -a su vez- había resuelto
revocar el pronunciamiento de primera instancia por considerar habilitada la instancia judicial. Según
expresamos ut-supra, la Sala III había declarado la inconstitucionalidad del artículo 31 de la L.N.P.A., lo cual
no es compartido por la Sra. Procuradora Fiscal y la C.S.J.N.
En efecto, el Máximo Tribunal resolvió confirmar el fallo de la Sala III, que considera habilitada la instancia
judicial, pero sin declarar la inconstitucionalidad de la norma en cuestión.
Analizaremos, a continuación, el dictamen de la Procuradora Fiscal, al cual remite la C.S.J.N.
5.2.- El dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal
En el dictamen para la causa (de fecha 22 de noviembre de 2012), la Sra. Procuradora, no obstante compartir
algunos de los más destacados fundamentos de la sentencia de la Sala III de la C.N.A.C.A.F., concluyó
—citando la clásica doctrina del Tribunal por la cual la declaración de inconstitucionalidad es un acto de suma
gravedad institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de
justicia— que en el caso no correspondía pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la norma bajo análisis,
toda vez que el caso podía ser resuelto adecuadamente —en su entendimiento— mediante otro argumento: debe
interpretarse que, en rigor, la condición que impone el artículo 31 de la L.N.P.A. para plantear la demanda, sólo
rige en los casos en que el reclamo es resuelto en forma expresa por la administración y no, como en el caso,
cuando se hubiera producido el silencio en la señalada vía reclamatoria.
Esta particular conclusión —en el razonamiento de la Sra. Procuradora— se funda en los siguientes pilares
interpretativos:
— La imposición de un plazo de caducidad para demandar, frente al silencio administrativo, no resulta
congruente con la finalidad de la opción procesal de dicho instituto —consagrada en el artículo 26 de la
L.N.P.A.— ni con el modo de contar el señalado plazo de acuerdo con el artículo 25 del citado ordenamiento.
En este sentido, comparte el criterio seguido por la Sala III de la C.N.A.C.A.F. en el fallo apelado.
— De acuerdo al criterio expuesto por un sector de la doctrina (22), una correcta lectura de la norma lleva a
afirmar que el término podrá delinea en ella dos caminos diferentes: en el primero, el administrado cuyo
reclamo fue resuelto en su contra y en forma expresa podrá iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en
los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artículo 25; en el segundo, el administrado que
configuró el silencio en la vía reclamatoria también podrá —obviamente— interponer demanda, pero sin
sujeción a plazo alguno y sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción.
— Finalmente, estás conclusiones resultan congruentes con una serie de precedentes de la C.S.J.N. (entre los
que cita "Colegio Bioquímico del Chaco c. Instituto de Previsión Social de la Provincia de Chaco s/demanda
contencioso administrativa", sentencia de fecha 4 de noviembre de 2011) en los cuales dicho Tribunal,
interviniendo en instancia extraordinaria, había invalidado sentencias de tribunales locales que aplicaban plazos
de caducidad para iniciar la demanda contencioso administrativa mediando silencio de la Administración.
6. Consideraciones sobre el fallo
En primer término, debemos señalar la importancia de la sentencia bajo análisis, la cual —frente a las
múltiples interpretaciones que ha recibido el artículo 31 de la L.N.P.A. por parte de la jurisprudencia— fija un
criterio de interpretación y aplicación uniforme de la norma, en los casos en que deban verificarse las
condiciones de admisibilidad de la demanda contencioso administrativa en la vía reclamatoria, otorgando con
ello —evidentemente— la seguridad jurídica que por garantía merece todo administrado. (23)
El sentido y alcance que ha brindado la C.S.J.N. al artículo 31 de la L.N.P.A., deberá ser receptado por el
resto del sistema judicial (24), con la ventaja que al no haberse declarado la inconstitucionalidad de la norma,
también podrá ser receptado —sin problemas— por la propia Administración. (25)
Entendemos de suma importancia las implicancias que tiene el fallo respecto del procedimiento seguido en
la vía reclamatoria en general, al proyectar sus efectos sobre situaciones diversas a las analizadas en el caso
concreto juzgado por la Corte. Nos referimos —en particular— a los casos en que existe una resolución expresa
denegatoria del reclamo incoado (ya sea, frente al pronto despacho interpuesto por el administrado o sin él),
donde —de conformidad con las consideraciones vertidas por la Sra. Procuradora Fiscal, a las cuales adhiere la
C.S.J.N.— será de plena aplicación el plazo de caducidad establecido por el artículo 25 de la L.N.P.A.
Lo expuesto difiere considerablemente de la solución propuesta (en el fallo recurrido) por la Sala III de la
C.N.A.C.A.F., toda vez que al declarar la inconstitucionalidad de la reforma operada por ley 25.344 al artículo
31 de la L.N.P.A., debía aplicarse el texto anterior que, según la opinión mayoritaria de la doctrina y
jurisprudencia, dejaba a la interposición de la demanda contencioso administrativa, en caso de existir una
denegatoria expresa del reclamo, sin sujeción a plazo alguno de caducidad.
Otra cuestión que estimamos de importancia destacar, es que según lo resuelto en el fallo de la C.S.J.N., los
procedimientos vinculados a la vía impugnatoria y reclamatoria han quedado equiparados. En efecto, debemos

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hacer notar que transitando ambos caminos, para acceder a la instancia judicial, la existencia de un acto
administrativo denegatorio —del reclamo incoado o del recurso interpuesto— tornará aplicable el plazo de
caducidad del artículo 25 de la L.N.P.A.. En caso de no existir el citado acto, una vez configurado el silencio
administrativo, la demanda podrá incoarse sin sujeción al mismo.
7. Nuestra posición
Hemos expuesto, en los párrafos anteriores, los beneficios y desventajas que posee el criterio interpretativo
adoptado por la C.S.J.N. en la sentencia comentada.
Resta expresar nuestra opinión respecto del artículo 31 de la L.N.P.A., la cual difiere de la fijada por el
Máximo Tribunal Nacional.
Estamos convencidos que el texto del artículo 31 de la L.N.P.A., luego de la reforma operada por la ley
25.344, es claro y terminante en cuanto sujeta la admisibilidad de la demanda contencioso administrativa
interpuesta, una vez configurado el silencio en la vía reclamatoria, al plazo de caducidad de 90 días regulado en
el artículo 25 del señalado cuerpo normativo, sin que la ley establezca distinciones entre acto denegatorio
expreso o denegación tácita.
Si bien es criterio de la C.S.J.N. que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es un
acto de gravedad y debe ser considerado como ultima ratio del orden jurídico, también ha establecido como
doctrina el Máximo Tribunal que donde la ley no distingue, no es posible distinguir —al aplicar el aforismo ubi
lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (26) —, que la primera fuente de hermenéutica (rectius:
interpretación) de la ley es su letra (27), y que no cabe a los jueces sustituir al legislador, sino aplicar la norma tal
como éste la concibió. (28)
A raíz de ello, debemos concluir que luego de la reforma operada por la ley 25.344, el artículo 31 de la
L.N.P.A. prevé un sistema de plazos encadenados, por lo cual, una vez configurado el silencio (esto es,
transcurridos 45 días desde la interposición del pronto despacho), el administrado dispone de un plazo de
noventa días para deducir la demanda judicial.
Frente a ello, estimamos que: o bien el artículo 31 de la L.N.P.A., en su actual redacción, es válido y no
posee objeciones constitucionales; o bien el mismo no logra, en los términos referidos, superar el test de
constitucionalidad.
Entendemos que el artículo analizado es inconstitucional, por las consideraciones que exponemos a
continuación:
1. No se puede perder de vista que, en estos casos, se encuentra en discusión un presupuesto procesal de
admisibilidad de la demanda contencioso administrativa y —en consecuencia— el acceso a la instancia judicial.
Desde este punto, la interpretación efectuada por la Sala III de la C.N.A.C.A.F. resulta congruente con el
principio in dubio pro actione y la garantía a la tutela judicial efectiva que, como es sabido, trasciende el plano
local y se inserta en el internacional.
En efecto, cabe recordar que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expresó (al analizar el
artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) que "Es precisamente este tipo de
irregularidades las que trata de prevenir el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado en el art. 25 de la
Convención, el cual impide que el acceso a la justicia se convierta en un desagradable juego de confusiones en
detrimento de los particulares. Las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una
interpretación más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, al punto que por
el principio 'pro actione', hay que extremar las posibilidades de interpretación en el sentido más favorable al
acceso a la jurisdicción". (29)
Encadenar un plazo de caducidad al del silencio administrativo se presenta contrario al principio pro actione,
y vulnera —entre otros derechos— el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
2. Tal como lo sostuvo la Sala III de la C.N.A.C.A.F., y la C.S.J.N., la norma desconoce la función de
garantía que tiene el silencio en el procedimiento.
Sin embargo, agregamos por nuestra parte, que la caducidad aplicada al silencio administrativo en la vía
reclamatoria tiene un agravante más, al perder de vista la función que tiene el reclamo administrativo previo.
Ello es así, toda vez que el reclamo administrativo previo fue pergeñado —justamente— para dar la
oportunidad a la Administración de pronunciarse antes de ser llevada a juicio. En palabras de la C.S.J.N., se
pretende por dicho procedimiento "...producir una etapa conciliatoria anterior al pleito, dar a la administración
la posibilidad de revisar el caso, salvar algún error, y promover el control de legitimidad y conveniencia de lo
actuado por los órganos inferiores". (30)
Se observa claramente que, en contra de la finalidad del sistema, la consecuencia que recibe el administrado
por instar el procedimiento, mediante la interposición del pronto despacho, es hacer nacer el plazo de caducidad
del art. 25 de la LNPA. Ello resulta ilógico e incongruente, no sólo con la obligatoriedad del ejercicio de la
competencia por parte de la Administración (31), sino también con la función y finalidad del reclamo

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administrativo previo.
Esto último, a su vez, nos lleva a señalar que el artículo 31 de la LNPA es manifiestamente irrazonable,
vulnerando los artículos 28 y 33 de la Constitución Nacional, cuestión que —entendemos— no ha sido
debidamente analizada por la doctrina y jurisprudencia (32);
3. Finalmente, debemos agregar que el sistema de plazos concatenados actúa, en realidad, como una especie
de "sanción encubierta" para aquellos que se atreven a instar el procedimiento, siendo castigados con el
nacimiento de un plazo perentorio de caducidad.
En este punto, resulta trascendente señalar que en el procedimiento administrativo no se requiere —por
principio general— patrocinio letrado, y que una simple nota del administrado, pidiendo que se dé curso al
reclamo efectuado, podría ser considerada por la Administración como "pronto despacho" y —por ende— hacer
nacer el plazo de caducidad, con el perjuicio que ello ocasionaría a los derechos del interesado.
Desde esta óptica, se confirma que el sistema implementado mediante el artículo 31 de la L.N.P.A. es —a
todas luces— irrazonable, al invertir el orden lógico del procedimiento administrativo y sancionar al particular
que actúa ante la omisión ilegítima (ausencia de ejercicio de la competencia) de la Administración.
Al respecto, ha dicho destacada doctrina que "El procedimiento administrativo no ha sido ciertamente
concebido por el legislador como una carrera de obstáculos cuya superación sea requisito necesario para la
adopción de la resolución final, sino como un cauce ordenado capaz de garantizar la legalidad y el acierto de
aquélla dentro del más absoluto respeto de los derechos de los particulares (...) Esto supuesto, no puede
considerarse sorprendente, sino, por el contrario, ajustado a la propia naturaleza de la institución, el que, en caso
de duda, deba resolverse ésta en el sentido más favorable a la continuación del procedimiento hasta su total
conclusión". (33)
8. Conclusiones
Para concluir el presente trabajo, debemos decir que —según nuestra opinión— la C.S.J.N. ha efectuado la
mejor interpretación posible del artículo 31 de la L.N.P.A., sin declarar su inconstitucionalidad.
En virtud del criterio adoptado en la sentencia, los administrados han quedado resguardados de la posible
concatenación de plazos para los casos de configuración del silencio administrativo en la vía reclamatoria.
La interpretación efectuada, tiene como valor agregado —además— que al no tachar de inconstitucional la
norma en cuestión, debe ser seguida por la Administración, evitando así un inútil dispendio de actividad
administrativa y judicial, lo cual hubiese sucedido si cada administrado debía recurrir a la justicia para lograr la
declaración de inconstitucionalidad de la disposición legal.
Otra cuestión a señalar es la equiparación, en este punto y a raíz del fallo comentado, del procedimiento
impugnatorio y reclamatorio, lo cual simplifica su conocimiento y aplicación por los interesados.
Como desventaja, podemos mencionar que en aquellos casos en los cuales la Administración dicte un acto
denegatorio expreso, en la vía reclamatoria, se aplicará el plazo de caducidad regulado en el artículo 25 de la
L.N.P.A.. La situación hubiese sido distinta, en caso de haberse declarado la inconstitucionalidad de la reforma
operada al artículo 31 de la L.N.P.A. por la ley 25.344 (tal como lo hizo la Sala III de la CNCAF en el fallo
apelado), toda vez que no regiría —aún para el caso de acto denegatorio expreso— el plazo de caducidad
aludido en el párrafo anterior.
Finalmente, y según nuestro criterio, el artículo 31 de la L.N.P.A. es inconstitucional por las siguientes
razones (que fueron desarrolladas en el punto precedente): a) vulnerar el principio in dubio pro actione y a la
tutela judicial efectiva; b) desconocer la función de garantía que posee el silencio en el procedimiento
administrativo y la finalidad del reclamo administrativo previo; y c) constituirse en una sanción encubierta para
los administrados.
(1) Biosystems S.A. c. EN — M° Salud — Hospital Posadas s/contrato administrativo. S.C., B. 674,
L.XLVII.
(2) Ver MARIENHOFF, Miguel S., Demandas contra el Estado Nacional, La Ley 1980-B, p. 1024,
específicamente p. 1026.
(3) También resaltado y profundizado por MUÑOZ, Guillermo Andrés, El reclamo administrativo previo,
La Ley 1988-A, 1048, ver en especial pp. 1058 y ss.
(4) Es pacífica la doctrina nacional al señalar que el referido plazo es de caducidad y no de prescripción.
Para profundizar el estudio en este sentido vide BALBÍN, Carlos F. Curso de Derecho Administrativo, La Ley,
1° Edición, Buenos Aires, 2008, T. II, pp. 764 y ss.; también MARIENHOFF, Miguel S., Demandas contra el
Estado Nacional, cit., pp. 1026-1027. La Corte Suprema de Justicia Nacional ha convalidado la
constitucionalidad del artículo en cuestión, en cuanto establece un plazo de caducidad para demandar a la
Administración, ver la causa "Gypobras S.A. c. Estado Nacional (Ministerio de Educación y Justicia) s/contrato
de obra pública", de fecha 05-04-1995, Fallos: 318:441.

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 (5) COMADIRA, Julio R. y MONTI, Laura, Procedimientos Administrativos, ley nacional de
procedimientos administrativos, anotada y comentada, La Ley, 1° Edición, Buenos Aires, 2007, T. I, Pág. 509.
(6) ROCCATAGLIATA, Marcela. El Reclamo Administrativo Previo, en la obra colectiva "Procedimiento
Administrativo", Tawil, Guido S. (Director), Abeledo Perrot, 1° Edición, Buenos Aires, 2010, Pág. 482.
(7) Dentro de esta posición se cita a Alberto Bianchi, Agustín Gordillo A. y Guido S. Tawil. En el mismo
sentido consultar HUTCHINSON Tomás. Derecho Procesal Administrativo. Rubinzal-Culzoni. 1° Edición,
Santa Fe, 2009, T. II, Pág. 410.
(8) Dentro de esta posición se cita a Miguel S. Marienhoff.
(9) Linares expresaba, aportando una original perspectiva (y refiriéndose únicamente al supuesto del
silencio denegatorio en la vía reclamatoria) que "Vale la pena insistir en que el sistema de la inexistencia de
plazo de caducidad, después del plazo de silencio, es el más prudente desde el punto de vista de política
legislativa porque evita al administrado la necesidad ineludible de iniciar, frente a cada recurso con resolución
denegatoria por silencio que cause estado, un juicio contencioso administrativo, con el dispendio
jurisdiccional-judicial del caso y con pérdida de toda posible negociación previa con el Estado para evitarlo".
Linares, Juan F. El silencio administrativo denegatorio en la ley 19.549. La Ley 1980-C, 768, específicamente
p. 769.
(10) MARCER, Ernesto A. Demandas contra el Estado. Razonabilidad de las condiciones especiales de su
admisibilidad. Ad-Hoc. 2° Edición, Buenos Aires, 2013, Pág. 97.
(11) CANOSA, Armando N. Alcances de la denominada tutela administrativa efectiva. Comentario al fallo
de la C.S.J.N. en autos "Astorga Bratch, Sergio y otro c. COMFER — Decreto N° 310/98 s/ amparo Ley
16.986", publicado en el boletín electrónico de la revista RAP del 17 de junio de 2005. A similar conclusión
llega ROCCATAGLIATA, Marcela. El Reclamo Administrativo Previo, en "Procedimiento Administrativo",
ob. cit., p. 483.
(12) CASSAGNE, Juan C. y PERRINO, Pablo. La reforma de la ley 25.344 y las garantías del administrado
(Reportaje a Alberto B. Bianchi, Juan Carlos Cassagne, Héctor Mairal, Tomás Hutchinson y Laura Monti). La
Ley, Actualidad, del 15 y 20 de noviembre de 2011.
(13) COMADIRA Julio R. y MONTI, Laura, ob. cit., p. 511.
(14) BALBÍN Carlos F. Curso de Derecho Administrativo. La Ley. 1° Edición, Buenos Aires, 2008, T. II,
Pág.769.
(15) HUTCHINSON Tomás. Derecho Procesal Administrativo. Rubinzal-Culzoni. 1° Edición, Santa Fe,
2009, T. II, pp. 411 y ss. Señala el autor que "Una cosa es que el interesado pueda demandar —ya que no está
obligado a ello— y otra que pueda hacerlo en cualquier momento —tal como lo expresaba la norma con
anterioridad a la reforma—, habida cuenta de que el nuevo texto es terminante en cuanto exige que la demanda
sea interpuesta en el plazo perentorio del artículo 25 y bajo el efecto en él previsto, que no es otro que la
caducidad".
(16) Juan A. Zocca, en un completo raconto de la jurisprudencia surgida a partir de la reforma efectuada al
artículo bajo análisis, trae —incluso— a colación un precedente de la Sala III de la C.N.A.Civ. y Com. Fed.,
"Sarmiento, Cecilia Marcela c. Estado Nacional — Ministerio de Educación", del 26 de marzo de 2009, que
resuelve la problemática planteada con remisión al criterio sentado por la Sala IV de la C.N.A.C.A.F. en autos
"Aguilar, Mario c. Estado Nacional — Ministerio de Economía s/ empleo público". ZOCCA, Juan A. El
reclamo administrativo previo y el plazo de caducidad para la acción judicial. La Ley 2013-A, Pág. 551.
(17) ZOCCA, Juan A. El reclamo administrativo previo y el plazo de caducidad para la acción judicial,
citado, p. 551.
(18) Biosystems S.A. c. E.N.-Mº Salud-Hospital Posadas s/contrato administrativo. Suplemento
Administrativo 2011 (agosto), 42 - LA LEY 2011-D, 469 - DJ19/10/2011, 61 — Suplemento Administrativo
2012 (febrero), 1, con nota de Marcelo A. Bruno dos Santos.
(19) En relación con el fallo de Cámara, vide BRUNO DOS SANTOS, Marcelo A. Caso Biosystems S.A.:
un avance en la defensa de los derechos de los particulares en la vía reclamatoria. LA LEY 2012-A, 379.
(20) APRILE, Natalia. El caso "Sisterna" y sus implicancias presentes y futuras en torno a la habilitación de
la instancia judicial. Revista de Derecho Administrativo Austral, año 2008, número 2, "Control Judicial de la
Administración Pública en los recientes fallos de la Corte Suprema", pp. 293 y ss.

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 (21) CSJN, Fallos 329:88.
(22) Ver, entre otros, a BALBÍN Carlos F., ob. cit., p. 769; también MARCER, Ernesto A., ob. cit., p. 97.
(23) Debemos señalar con relación al principio de seguridad jurídica, que la Corte Nacional le ha
reconocido jerarquía constitucional (cfr. Fallos: 220:5; 243:465; 251:78; 253:47; 254:62; 316:3231; 317:218,
entre otros), diciendo —además— que constituye una de las bases principales de sustentación de nuestro
ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces (Fallos 242:501).
(24) Debe recordarse en este punto que "...no obstante que la Corte Suprema sólo decide en los procesos
concretos que le son sometidos, y su fallo no resulta obligatorio para casos análogos, los jueces inferiores tienen
el deber de conformar sus decisiones a aquéllas (...) carecen de fundamento las sentencias de los tribunales
inferiores que se apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos fundamentos que justifiquen
modificar la posición sentada por el Tribunal en su carácter de interprete supremo de la Constitución Nacional y
de las leyes dictadas en su consecuencia...". C.S.J.N. in re "Cerámica San Lorenzo". Fallos 307:1094.
(25) Ver el tratamiento del problema de la Administración frente a las normas inconstitucionales en
COMADIRA, Julio Rodolfo, La posición de la Administración Pública ante la ley inconstitucional, en Revista
de Derecho Administrativo Nº 1, Depalma, Año 1989, p. 151. También lo expresado por la Procuración del
Tesoro de la Nación en Dictámenes 84:102.
(26) Ver, entre otras, la sentencia pronunciada en autos "Sánchez, Elvira Berta c. Mº J y DD HH - art. 6 ley
24.411 (RESOL 409/01), de fecha 22-05-2007, Fallos 330:2304.
(27) CSJN, Fallos: 299:167, entre muchos otros
(28) CSJN, Fallos: 300:700.
(29) Informe 105/99, caso 10.194: Palacios, Narciso-Argentina.
(30) C.S.J.N. in re "La Estrella S.R.L." c. Provincia del Chaco. Fallos 311:689.
(31) No puede desconocerse —tal como expusiéramos ut supra— la intima vinculación que existe entre la
citada característica y el derecho que le asiste al particular de obtener un pronunciamiento expreso por parte de
la administración (artículos 1 inc. F, ap. 3, 3 y 7 inc. C, de la L.N.P.A.; artículo XXIV de la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre).
(32) Si bien Marcer trata el problema interpretativo surgido sobre los artículos 25 y 31 de la L.N.P.A., a
partir de la reforma efectuada por la Ley N° 25.344, dentro de un capítulo destinado al análisis de la
"razonabilidad de las condiciones especiales de admisibilidad de las demandas contra el estado", lo cierto es que
concluye sosteniendo que el referido análisis no es procedente, toda vez que —tal como reseñamos ut supra—,
el autor considera que la norma no ha establecido en modo alguno un sistema de plazos encadenados; vide
MARCER, Ernesto A., ob. cit., p. 153.
(33) GARCÍA DE ENTRERRÍA, Eduardo - Fernández, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo.
Editorial Civitas S.A. 1° Edición, T. II, p. 477. Madrid, 1997.

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Voces: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~ LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~
INTERPRETACION JUDICIAL ~ CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION ~ DOCTRINA DE
LA CORTE SUPREMA ~ CADUCIDAD DE INSTANCIA ~ PLAZO ~ PLAZO PROCESAL ~ PLAZO DE
CADUCIDAD ~ ADMINISTRACION PUBLICA ~ SILENCIO DE LA ADMINISTRACION ~ REVISION
JUDICIAL ~ PRONTO DESPACHO ~ RESOLUCION ADMINISTRATIVA ~ CONSTITUCION
NACIONAL ~ DERECHOS CONSTITUCIONALES ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ CORTE
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS ~ TUTELA JUDICIAL EFECTIVA ~ DEBIDO
PROCESO ~ DERECHO A LA JURISDICCION
Título: La caducidad y el silencio administrativo en la vía reclamatoria. La Corte Suprema puso punto final a
trece años de polémica
Autores: Mammoni, Gustavo Antonio Dufourc, Benjamín
Publicado en: Sup. Adm.2014 (junio), 14 - LA LEY2014-C,
Fallo comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nación ~ 2014-02-11 ~ Biosystems S.A . c. E.N - M° S - Hospital Posadas s/
contrato administrativo
Cita Online: AR/DOC/1775/2014
Sumario: 1. Introducción.— 2. La situación anterior a la reforma de la ley 25.344.— 3. La reforma al
artículo 31 de la L.N.P.A. Interpretaciones efectuadas sobre el nuevo texto legal.— 4. La jurisprudencia
de la Cámara Nacional de Apelaciones Contencioso Administrativo Federal y la reforma.— 5. La
Sentencia de la C.S.J.N. en la causa "Biosystems".— 6. Consideraciones sobre el fallo.— 7. Nuestra
posición.— 8. Conclusiones
1. Introducción
El 11 de febrero de 2014, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante C.S.J.N.) dictó sentencia
en la causa "Biosystems"(1), resolviendo uno de los grandes problemas interpretativos que había suscitado la
reforma operada mediante la ley 25.344 (Adla, LX-E, 5547) al artículo 31 de la Ley Nacional de Procedimiento
Administrativo 19.549 (Adla, XXXII-B, 1752, en adelante L.N.P.A.).
Nos referimos —básicamente— a la controversia planteada en punto a la aplicación del plazo de caducidad
—previsto en el artículo 25 de la L.N.P.A— al caso del administrado que configuró el silencio administrativo en
la vía reclamatoria.
En este sentido, es oportuno recordar, que el artículo 31 de la L.N.P.A. regula —en forma general— el
acceso a la instancia judicial para el caso del reclamo administrativo previo efectuado por el administrado,
remitiendo al plazo de caducidad (previsto en el artículo 25 del citado cuerpo normativo), lo cual ha sido
denominado como una "concatenación de plazos" o "régimen de términos encadenados".
Del análisis de ambos artículos, es posible concluir que ellos son —en rigor— extraños a la regulación del
procedimiento administrativo. Sin embargo, fue Marienhoff (2) quien expresó las razones que motivaron dicha
inclusión, con cita de la Comisión redactora de la L.N.P.A., al señalar que si bien ello era tema propio de la
materia contencioso administrativa, la inclusión tuvo por objeto cubrir el vacío legal (aún existente) originado
por la ausencia de un código nacional que contemple específicamente aquella materia. (3)
Una vez realizadas estas consideraciones preliminares, analizaremos el reciente fallo de la C.S.J.N.,
efectuando —para ello— una breve referencia a la doctrina y jurisprudencia existente sobre el tema, con
anterioridad y posterioridad a la reforma operada por la Ley Nº 25.344.
2. La situación anterior a la reforma de la ley 25.344
La L.N.P.A., en su texto previo a la reforma citada, no contenía ninguna norma que estableciese la
aplicación del plazo de caducidad (4) (previsto en el artículo 25 de dicha ley) a la vía reclamatoria en general.
En su anterior redacción, el artículo 31 de la L.N.P.A. establecía —lisa y llanamente— que: "El
pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa días de formulado. Vencido ese
plazo el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco días, podrá iniciar la
demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción".
Sin embargo, debemos hacer notar que aún durante la vigencia de este texto, se planteaban distintos
interrogantes: ¿Cuál era la situación en aquellos casos donde se había resuelto el reclamo mediante un acto
administrativo expreso denegatorio?, ¿Regía el plazo del artículo 25 L.N.P.A. (plazo de caducidad), para
interponer la demanda correspondiente?. (5)
Frente a lo expuesto, tal como lo señala Roccatagliata (6), un sector de la doctrina interpretaba —con
acierto— que en tanto el artículo 25 L.N.P.A. es una norma restrictiva de derechos, no podía aplicarse más allá
de los supuestos expresamente establecidos por la ley, no correspondiendo —en consecuencia— extenderlo al
reclamo administrativo por vía de la analogía. (7)
Otro sector de la doctrina, entendía que si el reclamo administrativo era denegado en forma expresa,
resultaba aplicable el plazo de caducidad del artículo 25 señalado, pero no en caso de silencio. (8)

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 En definitiva, y a los fines prácticos, puede afirmarse que había consenso doctrinal en el sentido que el plazo
de caducidad aludido no regía en aquellos casos en los cuales el administrado acudía a la vía reclamatoria y
posteriormente configuraba el silencio, ante la falta de resolución expresa por medio del correspondiente acto
administrativo. (9)
3. La reforma al artículo 31 de la L.N.P.A. Interpretaciones efectuadas sobre el nuevo texto legal
Según adelantamos, esta situación se vio modificada sustancialmente con la reforma operada mediante la ley
N° 25.344, que estableció en forma expresa el plazo de caducidad para la vía reclamatoria.
El artículo 31 de la L.N.P.A., quedó redactado en los siguientes términos: "El pronunciamiento acerca del
reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá
pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser
interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere
pertinente en materia de prescripción (...) La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede
administrativa. Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin
comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos
previstos en el artículo 25 y en el presente."
Por su parte, y en lo que aquí interesa, el artículo 25 establece: "La acción contra el Estado o sus entes
autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa días hábiles judiciales...".
El nuevo texto, lejos de poner fin a las controversias planteadas sobre la base de la redacción anterior,
suscitó un sinnúmero de interpretaciones doctrinarias. Sin pretender agotar el listado, pasaremos breve revista a
las que consideramos más relevantes:
— Un sector de la doctrina, de suma trascendencia para nuestro análisis, entendió que —en rigor— la norma
no había establecido un sistema de plazos encadenados. Ello es así, por cuanto la aplicación del artículo 25
exige la notificación del rechazo del reclamo (lo que no podría efectuarse en forma tácita); asimismo, el artículo
26 establece que la demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo
por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripción. Finalmente, concluyó que no puede cercenarse un derecho sin que se cumpla con el principio de
"derecho a una decisión fundada" (artículo 1º de la L.N.P.A.; artículo 18 de la C.N.). (10)
— Otro sector, directamente se pronunció por la inconstitucionalidad del artículo 31 de la L.N.P.A., tal
como quedó redactado luego de la reforma. Expresó —en tal sentido— que la formula silencio más plazo de
caducidad ya fue declarada inconstitucional por la C.S.J.N. (in re "Colegio Bioquímico del Chaco c. Instituto de
Previsión Social de la Provincia de Chaco s/ demanda contencioso administrativa", sentencia de fecha 4 de
noviembre de 2011), por ser atentatorio del derecho de defensa y por malversar el instituto del silencio
administrativo, que es una garantía del administrado y debe ser siempre interpretado en favor del mismo. Señaló
—asimismo— que dicha inconstitucionalidad también se hace presente al no caber dudas que se está violando,
de esta manera, el derecho que le asiste al particular de obtener un pronunciamiento expreso por parte de la
administración (artículos 1º inc. F, ap. 3, 3º y 7º inc. C, de la L.N.P.A.; artículo XXIV de la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre). (11)
— Desde otro ángulo, hay quienes entendieron que frente a lo equívoco y contradictorio de la norma, y ante
las dudas que en su aplicación genera la nueva redacción del artículo 31 de la L.N.P.A., no rige —en éstos
casos— el plazo de caducidad previsto en el artículo 25 del citado cuerpo normativo. Señalaron que si bien se
ha remplazado la expresión "en cualquier momento" por otra que exige la presentación de la demanda "en los
plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artículo 25", la utilización del término "podrá", más la
referencia a los plazos de prescripción, permitiría sostener la solución propiciada, agregando que de lo contrario,
la mención al plazo de prescripción sería inconsecuente, pues ésta nunca sería menor que aquél. (12)
— Otros expresaron que, en virtud de la forma en que quedó redactada la norma y los demás requisitos que
impone, en realidad parece que esa opción se limita a demandar —en las condiciones que fija la disposición— o
a desistir de la pretensión, aceptando de este modo la constitucionalidad del artículo 31 de la L.N.P.A. y
extendiendo —incluso— las consideraciones al supuesto de rechazo expreso del reclamo. (13)
— Afirmando que el plazo de caducidad no debe aplicarse en el caso, otro sector de la doctrina propuso una
solución interpretativa comprensiva de las normas citadas y de las disposiciones establecidas en los artículos 26
y 30 de la L.N.P.A. En tal sentido, afirmaron que es posible interpretar el complejo normativo en los siguientes
términos: "en caso de rechazo expreso, el plazo de caducidad es de 90 días hábiles judiciales; mientras que si el
rechazo es tácito, entonces, el plazo es el de prescripción". (14)
— Finalmente, negando que la redacción de la norma sea equívoca e incongruente, otros autores
entendieron que "La norma reformada no deja lugar a dudas: producido el silencio luego de transcurrir los 45
días desde el pedido de pronto despacho, sin que medie pronunciamiento por parte de la Administración, el
interesado podrá iniciar la demanda. La que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos
previstos en el artículo 25. El uso del vocablo podrá iniciar la demanda no se contradice con lo dispuesto
posteriormente acerca de la perentoriedad del término, pues coincidimos con Buján que el 'podrá' está referido

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al carácter facultativo que para el interesado tiene el ejercicio del derecho de demandar". Quienes se enrolaron
en esta posición, entienden que con la reforma, el silencio administrativo en la vía reclamatoria configura un
acto administrativo presunto y denegatorio, en tanto que para el caso de la vía impugnatoria, constituye un
hecho. (15)
4. La jurisprudencia de la Cámara Nacional de Apelaciones Contencioso Administrativo Federal y la
reforma
A más de una década de operada la reforma del artículo 31 de la L.N.P.A. por la ley 23.544, al igual que la
doctrina, la jurisprudencia presentó diferentes y heterogéneos criterios de interpretación sobre la aplicación,
como requisito de admisibilidad de la correspondiente acción contencioso administrativa, del citado plazo de
caducidad frente al silencio configurado en la vía reclamatoria.
A continuación, repasaremos brevemente algunos de estos precedentes —a nuestro criterio, los más
representativos—, tanto de la Cámara Nacional de Apelaciones Contencioso Administrativo Federal (en
adelante C.N.A.C.A.F), como de la C.S.J.N. (16)
En el fallo "Arias c. Estado Nacional, Ministerio de Defensa - EMGA s/Personal Militar y Civil de las
FFAA y de Seguridad" (del 7 de septiembre de 2004), la Sala I de la C.N.A.C.A.F., siguiendo una corriente de
interpretación, sostuvo que en el caso que se configure el silencio administrativo en la vía reclamatoria, el
administrado debe interponer la demanda de conformidad con el plazo de caducidad previsto por el artículo 25
de la L.N.P.A., en tanto que si existiese un acto administrativo expreso denegatorio —en la señalada vía—, debe
aplicarse el plazo de prescripción de la acción judicial correspondiente, no rigiendo para este supuesto el citado
plazo de caducidad. La adopción de este criterio dispar por parte de la referida Sala, se fundó en que "...si bien
la ley 25.344 reformó el art. 31 de la ley [19.549] en cuanto que frente al silencio de la administración ahora es
necesario demandar en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25, sin perjuicio de lo que
fuere pertinente en materia de prescripción, no ha variado la situación que, tanto la doctrina como la
jurisprudencia mayoritarias sostuvieron en el caso de que el acto denegatorio fuera expreso. Y ello así pues no
puede hacerse decir a la norma lo que la norma no dice, recreando por vía pretoriana una restricción de los
derechos del administrado, con el agravante de que llevaría al abandono de la valiosa jurisprudencia que, para
fundamentar la inaplicabilidad del plazo de caducidad del art. 25 a la vía del reclamo, sostiene que la vía
impugnatoria sólo es exigible para la impugnación de actos administrativos con actitud legal para crear,
modificar o extinguir derechos, modificando la situación jurídica preexistente, no pudiendo consecuentemente
ser válidamente aplicada, salvo norma legal que así lo disponga, a los supuestos en que el acto de la
administración carezca de esa aptitud para incidir en el status jurídico del particular, traduciendo tan sólo el
criterio negativo de la autoridad del particular sobre la existencia del derecho reclamado".
Por su parte, fue terminante la Sala II de la C.N.A.C.A.F., en el fallo "Balbi, Enrique Antonio c. Ministerio
de Economía y Producción" (del 6 de diciembre de 2007), al sostener la validez constitucional de la cláusula en
estudio, en su interpretación más literal, señalando que "...es clara la redacción de la disposición, en tanto
establece todo un mecanismo previo a la impugnación judicial, que debe realizarse en caso de que haya, por
parte de la administración, reticencia en resolver y por tanto, silencio, reservando el derecho del particular, de
esperar la decisión que por ley la administración tiene la obligación de dictar, siempre que no altere el curso de
los hechos, ya que en el caso de requerir pronto despacho a fin de obtener la resolución, se encontraría en la
situación de tener que iniciar, al vencimiento del plazo para dictar resolución posterior a aquél, la demanda ante
la justicia, en los plazos dispuestos por el art. 25 (...) el administrado posee la facultad de requerir el pronto
despacho o esperar la resolución administrativa, siempre, de más está decir, hasta el plazo en que se venzan los
plazos de prescripción legal".
En relación con esta última corriente interpretativa, hace notar Zocca (17) —en correcta afirmación— que la
conclusión a la que arriba la Cámara es cuestionable "...ya que no tiene en cuenta que, por expresa disposición
de la ley 19.549, mientras esté vigente el procedimiento administrativo los plazos de prescripción de la acción
legal se encuentran suspendidos. Consecuentemente, mientras esté en curso el procedimiento administrativo
iniciado a raíz del reclamo administrativo interpuesto, el particular puede esperar la resolución expresa del
organismo administrativo en cuestión sin sujeción a término alguno, pues el plazo de prescripción de la acción
legal se debe considerar suspendido de conformidad con lo establecido en el artículo 1º, inc. e), apartado 9 de la
ley 19.549".
Fue la Sala III de la C.N.A.C.A.F. la encargada de fallar en la causa "Biosystems S.A. c. Estado Nacional -
Ministerio de Salud - Hospital Posadas s/contrato Administrativo"(18), (el 18 de abril de 2011). En este
decisorio, que fue celebrado por un sector de la doctrina (19), la Sala en cuestión declaró la inconstitucionalidad
del artículo 31 de la L.N.P.A., toda vez que somete al plazo de caducidad del artículo 25 de la L.N.P.A., la
interposición de la acción judicial correspondiente a la configuración del silencio administrativo en la instancia
reclamatoria.
En tal sentido, luego de citar las normas involucradas, expresó que "...Una interpretación literal [del artículo
31 de la L.N.P.A.] conduce a sostener que es facultativo el inicio de la demanda (la norma dice: 'podrá') y
obligatorio el cumplimiento del plazo (en este caso, dice 'deberá') que, en razón del silencio, se encadena con los

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establecidos para que la Administración se expida. Ahora bien, tal solución, además de transformar al silencio
en un deber y soslayar la función de garantía para la que ha sido diseñado (en el sentido de constituir un derecho
que permite acudir a la vía judicial aun cuando no exista una decisión administrativa por la omisión de la
autoridad en expedirse) es contraria a la contemplada en la misma ley —en los arts. 10 y 26- para los demás
casos—. Por otro lado, no guarda coherencia con la finalidad del plazo de caducidad que es dar certeza a las
relaciones jurídicas fijando un límite temporal para que el acto administrativo —entendido como aquella
declaración de voluntad unilateral de la Administración que produce efectos jurídicos directos e inmediatos en
los derechos del particular— quede firme, ya que, en supuestos como el de autos, no existe acto alguno cuya
estabilidad esté en juego...".
Asimismo, y al igual que cierto sector de la doctrina al cual hicimos referencia anteriormente, sostuvo que el
artículo 25 de la L.N.P.A. requiere, para su aplicación, la notificación al interesado del acto que agota la vía
administrativa, lo cual no existe en el caso del silencio. También agregó que el plazo de caducidad sólo resulta
razonable en la vía impugnativa, pues las razones de seguridad jurídica que requieren lograr la estabilidad del
acto administrativo concurren únicamente en este supuesto, mas no en el caso del reclamo administrativo, pues
su esencia es diferente en la medida que no importa una modificación del status jurídico del particular.
Para concluir, la Sala III de la C.N.A.C.A.F expresó que "Efectuadas tales precisiones y en función de lo
sucedido en autos, con mayor razón es necesario distinguir el supuesto de inactividad del órgano competente,
pues ningún fundamento de los reseñados concurre para sujetar a un plazo de impugnación judicial la pretensión
de reconocimiento de una situación jurídica anterior respecto de la cual la Administración no se ha pronunciado.
En consecuencia, en virtud del razonamiento que antecede y por las razones expuestas, corresponde declarar la
inconstitucionalidad del art. 31 de la ley 19.549 en tanto condiciona el acceso a la Justicia del reclamo por el
reconocimiento de un derecho frente a la inactividad de la Administración y al encadenar los plazos para
configurar la denegatoria por silencio -cuya función es de garantía- con el de caducidad previsto en el art. 25 de
la ley citada -que tiene fundamento en lograr la inmutabilidad de un acto administrativo que no existe en la
denominada vía reparatoria".
Resta indicar que la Sala IV de la C.N.A.C.A.F sentó su posición en el fallo "Aguilar, Mario c. Estado
Nacional — Ministerio de Economía s/ empleo público" (del 27 de febrero de 2007), donde señaló que resultaba
inaplicable el plazo de caducidad previsto por el artículo 25 de la L.N.P.A. a los casos en que el administrado
hubiese configurado el silencio administrativo en la vía reclamatoria.
Entre otras consideraciones, esta última Sala resaltó que los plazos del artículo 25 de la L.N.P.A. exigen la
notificación al interesado de un pronunciamiento expreso, lo que no acontece en este caso, añadiendo lo
dispuesto en el artículo 26 de la citada ley, en cuanto admite que la demanda judicial podrá iniciarse en
cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el
artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción. Asimismo, tuvo en consideración
que el silencio administrativo opera a favor y no en contra del administrado y la obligatoriedad como
característica esencial de la competencia administrativa (Cfr. artículo 3º de la L.N.P.A. y artículo XXIV de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre), para concluir que ante la configuración del
silencio administrativo, frente a la reclamación efectuada por un particular, no resulta aplicable —a efectos de la
admisibilidad de la demanda— el plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549, sin perjuicio,
claro está, de lo que corresponda en materia de prescripción.
Para finalizar, resulta menester señalar que algún sector de la doctrina (20) entendió que cuando la C.S.J.N.
falló en la causa "Sisterna, Ramón Silvano c. ANSeS"(21) (el 7 de febrero de 2006), dicho Tribunal se había
pronunciado obiter dictum sobre la constitucionalidad de la norma reformada.
Entendemos que en la citada sentencia, la Corte se expidió —en rigor— sobre los requisitos de procedencia
de la acción contencioso administrativa en relación con su configuración temporal (es decir, cuáles eran los
recaudos exigibles antes y después de la sanción 25.344, y cuando correspondía tenerlos por configurados). No
obstante ello, la cita expresa del artículo 31 reformado, sin hacer mención alguna sobre su invalidez, llevó a
algunos autores a concluir que el Tribunal había confirmado la aplicación del plazo perentorio de 90 días para
deducir demanda judicial, siendo aplicable —en consecuencia— tanto a la hipótesis del rechazo expreso del
reclamo administrativo, como del silencio configurado en la señalada vía.
Debemos mencionar que no coincidimos con las consideraciones efectuadas sobre el precedente "Sisterna"
de la C.S.J.N. pues, no obstante resultar innegable que el citado fallo constituyó una referencia interpretativa de
importancia al tiempo de su dictado, en el decisorio no se analizó la constitucionalidad de la reforma introducida
por la ley 25.344 al artículo 31 de la L.N.P.A. Esto último ha quedado confirmado en la sentencia "Biosystems",
donde El Tribunal analizó en profundidad la cuestión.
5. La Sentencia de la C.S.J.N. en la causa "Biosystems"
5.1.- La Sentencia de la C.S.J.N.
Mediante el decisorio de fecha 11 de febrero de 2014, la Corte puso fin a los interrogantes que se habían
planteado sobre el artículo 31 de la L.N.P.A., a partir de la reforma efectuada por la ley 25.344.

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 Nuestro más Alto Tribunal, adhiriendo y remitiendo a los fundamentos expuestos por la Sra. Procuradora
Fiscal, resolvió declarar formalmente admisible el recurso incoado por el Estado Nacional (Ministerio de Salud
de la Nación) y confirmar la sentencia dictada por la Sala III de la C.N.A.C.A.F., que -a su vez- había resuelto
revocar el pronunciamiento de primera instancia por considerar habilitada la instancia judicial. Según
expresamos ut-supra, la Sala III había declarado la inconstitucionalidad del artículo 31 de la L.N.P.A., lo cual
no es compartido por la Sra. Procuradora Fiscal y la C.S.J.N.
En efecto, el Máximo Tribunal resolvió confirmar el fallo de la Sala III, que considera habilitada la instancia
judicial, pero sin declarar la inconstitucionalidad de la norma en cuestión.
Analizaremos, a continuación, el dictamen de la Procuradora Fiscal, al cual remite la C.S.J.N.
5.2.- El dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal
En el dictamen para la causa (de fecha 22 de noviembre de 2012), la Sra. Procuradora, no obstante compartir
algunos de los más destacados fundamentos de la sentencia de la Sala III de la C.N.A.C.A.F., concluyó
—citando la clásica doctrina del Tribunal por la cual la declaración de inconstitucionalidad es un acto de suma
gravedad institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de
justicia— que en el caso no correspondía pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la norma bajo análisis,
toda vez que el caso podía ser resuelto adecuadamente —en su entendimiento— mediante otro argumento: debe
interpretarse que, en rigor, la condición que impone el artículo 31 de la L.N.P.A. para plantear la demanda, sólo
rige en los casos en que el reclamo es resuelto en forma expresa por la administración y no, como en el caso,
cuando se hubiera producido el silencio en la señalada vía reclamatoria.
Esta particular conclusión —en el razonamiento de la Sra. Procuradora— se funda en los siguientes pilares
interpretativos:
— La imposición de un plazo de caducidad para demandar, frente al silencio administrativo, no resulta
congruente con la finalidad de la opción procesal de dicho instituto —consagrada en el artículo 26 de la
L.N.P.A.— ni con el modo de contar el señalado plazo de acuerdo con el artículo 25 del citado ordenamiento.
En este sentido, comparte el criterio seguido por la Sala III de la C.N.A.C.A.F. en el fallo apelado.
— De acuerdo al criterio expuesto por un sector de la doctrina (22), una correcta lectura de la norma lleva a
afirmar que el término podrá delinea en ella dos caminos diferentes: en el primero, el administrado cuyo
reclamo fue resuelto en su contra y en forma expresa podrá iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en
los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artículo 25; en el segundo, el administrado que
configuró el silencio en la vía reclamatoria también podrá —obviamente— interponer demanda, pero sin
sujeción a plazo alguno y sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción.
— Finalmente, estás conclusiones resultan congruentes con una serie de precedentes de la C.S.J.N. (entre los
que cita "Colegio Bioquímico del Chaco c. Instituto de Previsión Social de la Provincia de Chaco s/demanda
contencioso administrativa", sentencia de fecha 4 de noviembre de 2011) en los cuales dicho Tribunal,
interviniendo en instancia extraordinaria, había invalidado sentencias de tribunales locales que aplicaban plazos
de caducidad para iniciar la demanda contencioso administrativa mediando silencio de la Administración.
6. Consideraciones sobre el fallo
En primer término, debemos señalar la importancia de la sentencia bajo análisis, la cual —frente a las
múltiples interpretaciones que ha recibido el artículo 31 de la L.N.P.A. por parte de la jurisprudencia— fija un
criterio de interpretación y aplicación uniforme de la norma, en los casos en que deban verificarse las
condiciones de admisibilidad de la demanda contencioso administrativa en la vía reclamatoria, otorgando con
ello —evidentemente— la seguridad jurídica que por garantía merece todo administrado. (23)
El sentido y alcance que ha brindado la C.S.J.N. al artículo 31 de la L.N.P.A., deberá ser receptado por el
resto del sistema judicial (24), con la ventaja que al no haberse declarado la inconstitucionalidad de la norma,
también podrá ser receptado —sin problemas— por la propia Administración. (25)
Entendemos de suma importancia las implicancias que tiene el fallo respecto del procedimiento seguido en
la vía reclamatoria en general, al proyectar sus efectos sobre situaciones diversas a las analizadas en el caso
concreto juzgado por la Corte. Nos referimos —en particular— a los casos en que existe una resolución expresa
denegatoria del reclamo incoado (ya sea, frente al pronto despacho interpuesto por el administrado o sin él),
donde —de conformidad con las consideraciones vertidas por la Sra. Procuradora Fiscal, a las cuales adhiere la
C.S.J.N.— será de plena aplicación el plazo de caducidad establecido por el artículo 25 de la L.N.P.A.
Lo expuesto difiere considerablemente de la solución propuesta (en el fallo recurrido) por la Sala III de la
C.N.A.C.A.F., toda vez que al declarar la inconstitucionalidad de la reforma operada por ley 25.344 al artículo
31 de la L.N.P.A., debía aplicarse el texto anterior que, según la opinión mayoritaria de la doctrina y
jurisprudencia, dejaba a la interposición de la demanda contencioso administrativa, en caso de existir una
denegatoria expresa del reclamo, sin sujeción a plazo alguno de caducidad.
Otra cuestión que estimamos de importancia destacar, es que según lo resuelto en el fallo de la C.S.J.N., los
procedimientos vinculados a la vía impugnatoria y reclamatoria han quedado equiparados. En efecto, debemos

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hacer notar que transitando ambos caminos, para acceder a la instancia judicial, la existencia de un acto
administrativo denegatorio —del reclamo incoado o del recurso interpuesto— tornará aplicable el plazo de
caducidad del artículo 25 de la L.N.P.A.. En caso de no existir el citado acto, una vez configurado el silencio
administrativo, la demanda podrá incoarse sin sujeción al mismo.
7. Nuestra posición
Hemos expuesto, en los párrafos anteriores, los beneficios y desventajas que posee el criterio interpretativo
adoptado por la C.S.J.N. en la sentencia comentada.
Resta expresar nuestra opinión respecto del artículo 31 de la L.N.P.A., la cual difiere de la fijada por el
Máximo Tribunal Nacional.
Estamos convencidos que el texto del artículo 31 de la L.N.P.A., luego de la reforma operada por la ley
25.344, es claro y terminante en cuanto sujeta la admisibilidad de la demanda contencioso administrativa
interpuesta, una vez configurado el silencio en la vía reclamatoria, al plazo de caducidad de 90 días regulado en
el artículo 25 del señalado cuerpo normativo, sin que la ley establezca distinciones entre acto denegatorio
expreso o denegación tácita.
Si bien es criterio de la C.S.J.N. que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es un
acto de gravedad y debe ser considerado como ultima ratio del orden jurídico, también ha establecido como
doctrina el Máximo Tribunal que donde la ley no distingue, no es posible distinguir —al aplicar el aforismo ubi
lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (26) —, que la primera fuente de hermenéutica (rectius:
interpretación) de la ley es su letra (27), y que no cabe a los jueces sustituir al legislador, sino aplicar la norma tal
como éste la concibió. (28)
A raíz de ello, debemos concluir que luego de la reforma operada por la ley 25.344, el artículo 31 de la
L.N.P.A. prevé un sistema de plazos encadenados, por lo cual, una vez configurado el silencio (esto es,
transcurridos 45 días desde la interposición del pronto despacho), el administrado dispone de un plazo de
noventa días para deducir la demanda judicial.
Frente a ello, estimamos que: o bien el artículo 31 de la L.N.P.A., en su actual redacción, es válido y no
posee objeciones constitucionales; o bien el mismo no logra, en los términos referidos, superar el test de
constitucionalidad.
Entendemos que el artículo analizado es inconstitucional, por las consideraciones que exponemos a
continuación:
1. No se puede perder de vista que, en estos casos, se encuentra en discusión un presupuesto procesal de
admisibilidad de la demanda contencioso administrativa y —en consecuencia— el acceso a la instancia judicial.
Desde este punto, la interpretación efectuada por la Sala III de la C.N.A.C.A.F. resulta congruente con el
principio in dubio pro actione y la garantía a la tutela judicial efectiva que, como es sabido, trasciende el plano
local y se inserta en el internacional.
En efecto, cabe recordar que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expresó (al analizar el
artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) que "Es precisamente este tipo de
irregularidades las que trata de prevenir el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado en el art. 25 de la
Convención, el cual impide que el acceso a la justicia se convierta en un desagradable juego de confusiones en
detrimento de los particulares. Las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una
interpretación más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, al punto que por
el principio 'pro actione', hay que extremar las posibilidades de interpretación en el sentido más favorable al
acceso a la jurisdicción". (29)
Encadenar un plazo de caducidad al del silencio administrativo se presenta contrario al principio pro actione,
y vulnera —entre otros derechos— el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
2. Tal como lo sostuvo la Sala III de la C.N.A.C.A.F., y la C.S.J.N., la norma desconoce la función de
garantía que tiene el silencio en el procedimiento.
Sin embargo, agregamos por nuestra parte, que la caducidad aplicada al silencio administrativo en la vía
reclamatoria tiene un agravante más, al perder de vista la función que tiene el reclamo administrativo previo.
Ello es así, toda vez que el reclamo administrativo previo fue pergeñado —justamente— para dar la
oportunidad a la Administración de pronunciarse antes de ser llevada a juicio. En palabras de la C.S.J.N., se
pretende por dicho procedimiento "...producir una etapa conciliatoria anterior al pleito, dar a la administración
la posibilidad de revisar el caso, salvar algún error, y promover el control de legitimidad y conveniencia de lo
actuado por los órganos inferiores". (30)
Se observa claramente que, en contra de la finalidad del sistema, la consecuencia que recibe el administrado
por instar el procedimiento, mediante la interposición del pronto despacho, es hacer nacer el plazo de caducidad
del art. 25 de la LNPA. Ello resulta ilógico e incongruente, no sólo con la obligatoriedad del ejercicio de la
competencia por parte de la Administración (31), sino también con la función y finalidad del reclamo

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administrativo previo.
Esto último, a su vez, nos lleva a señalar que el artículo 31 de la LNPA es manifiestamente irrazonable,
vulnerando los artículos 28 y 33 de la Constitución Nacional, cuestión que —entendemos— no ha sido
debidamente analizada por la doctrina y jurisprudencia (32);
3. Finalmente, debemos agregar que el sistema de plazos concatenados actúa, en realidad, como una especie
de "sanción encubierta" para aquellos que se atreven a instar el procedimiento, siendo castigados con el
nacimiento de un plazo perentorio de caducidad.
En este punto, resulta trascendente señalar que en el procedimiento administrativo no se requiere —por
principio general— patrocinio letrado, y que una simple nota del administrado, pidiendo que se dé curso al
reclamo efectuado, podría ser considerada por la Administración como "pronto despacho" y —por ende— hacer
nacer el plazo de caducidad, con el perjuicio que ello ocasionaría a los derechos del interesado.
Desde esta óptica, se confirma que el sistema implementado mediante el artículo 31 de la L.N.P.A. es —a
todas luces— irrazonable, al invertir el orden lógico del procedimiento administrativo y sancionar al particular
que actúa ante la omisión ilegítima (ausencia de ejercicio de la competencia) de la Administración.
Al respecto, ha dicho destacada doctrina que "El procedimiento administrativo no ha sido ciertamente
concebido por el legislador como una carrera de obstáculos cuya superación sea requisito necesario para la
adopción de la resolución final, sino como un cauce ordenado capaz de garantizar la legalidad y el acierto de
aquélla dentro del más absoluto respeto de los derechos de los particulares (...) Esto supuesto, no puede
considerarse sorprendente, sino, por el contrario, ajustado a la propia naturaleza de la institución, el que, en caso
de duda, deba resolverse ésta en el sentido más favorable a la continuación del procedimiento hasta su total
conclusión". (33)
8. Conclusiones
Para concluir el presente trabajo, debemos decir que —según nuestra opinión— la C.S.J.N. ha efectuado la
mejor interpretación posible del artículo 31 de la L.N.P.A., sin declarar su inconstitucionalidad.
En virtud del criterio adoptado en la sentencia, los administrados han quedado resguardados de la posible
concatenación de plazos para los casos de configuración del silencio administrativo en la vía reclamatoria.
La interpretación efectuada, tiene como valor agregado —además— que al no tachar de inconstitucional la
norma en cuestión, debe ser seguida por la Administración, evitando así un inútil dispendio de actividad
administrativa y judicial, lo cual hubiese sucedido si cada administrado debía recurrir a la justicia para lograr la
declaración de inconstitucionalidad de la disposición legal.
Otra cuestión a señalar es la equiparación, en este punto y a raíz del fallo comentado, del procedimiento
impugnatorio y reclamatorio, lo cual simplifica su conocimiento y aplicación por los interesados.
Como desventaja, podemos mencionar que en aquellos casos en los cuales la Administración dicte un acto
denegatorio expreso, en la vía reclamatoria, se aplicará el plazo de caducidad regulado en el artículo 25 de la
L.N.P.A.. La situación hubiese sido distinta, en caso de haberse declarado la inconstitucionalidad de la reforma
operada al artículo 31 de la L.N.P.A. por la ley 25.344 (tal como lo hizo la Sala III de la CNCAF en el fallo
apelado), toda vez que no regiría —aún para el caso de acto denegatorio expreso— el plazo de caducidad
aludido en el párrafo anterior.
Finalmente, y según nuestro criterio, el artículo 31 de la L.N.P.A. es inconstitucional por las siguientes
razones (que fueron desarrolladas en el punto precedente): a) vulnerar el principio in dubio pro actione y a la
tutela judicial efectiva; b) desconocer la función de garantía que posee el silencio en el procedimiento
administrativo y la finalidad del reclamo administrativo previo; y c) constituirse en una sanción encubierta para
los administrados.
(1) Biosystems S.A. c. EN — M° Salud — Hospital Posadas s/contrato administrativo. S.C., B. 674,
L.XLVII.
(2) Ver MARIENHOFF, Miguel S., Demandas contra el Estado Nacional, La Ley 1980-B, p. 1024,
específicamente p. 1026.
(3) También resaltado y profundizado por MUÑOZ, Guillermo Andrés, El reclamo administrativo previo,
La Ley 1988-A, 1048, ver en especial pp. 1058 y ss.
(4) Es pacífica la doctrina nacional al señalar que el referido plazo es de caducidad y no de prescripción.
Para profundizar el estudio en este sentido vide BALBÍN, Carlos F. Curso de Derecho Administrativo, La Ley,
1° Edición, Buenos Aires, 2008, T. II, pp. 764 y ss.; también MARIENHOFF, Miguel S., Demandas contra el
Estado Nacional, cit., pp. 1026-1027. La Corte Suprema de Justicia Nacional ha convalidado la
constitucionalidad del artículo en cuestión, en cuanto establece un plazo de caducidad para demandar a la
Administración, ver la causa "Gypobras S.A. c. Estado Nacional (Ministerio de Educación y Justicia) s/contrato
de obra pública", de fecha 05-04-1995, Fallos: 318:441.

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 (5) COMADIRA, Julio R. y MONTI, Laura, Procedimientos Administrativos, ley nacional de
procedimientos administrativos, anotada y comentada, La Ley, 1° Edición, Buenos Aires, 2007, T. I, Pág. 509.
(6) ROCCATAGLIATA, Marcela. El Reclamo Administrativo Previo, en la obra colectiva "Procedimiento
Administrativo", Tawil, Guido S. (Director), Abeledo Perrot, 1° Edición, Buenos Aires, 2010, Pág. 482.
(7) Dentro de esta posición se cita a Alberto Bianchi, Agustín Gordillo A. y Guido S. Tawil. En el mismo
sentido consultar HUTCHINSON Tomás. Derecho Procesal Administrativo. Rubinzal-Culzoni. 1° Edición,
Santa Fe, 2009, T. II, Pág. 410.
(8) Dentro de esta posición se cita a Miguel S. Marienhoff.
(9) Linares expresaba, aportando una original perspectiva (y refiriéndose únicamente al supuesto del
silencio denegatorio en la vía reclamatoria) que "Vale la pena insistir en que el sistema de la inexistencia de
plazo de caducidad, después del plazo de silencio, es el más prudente desde el punto de vista de política
legislativa porque evita al administrado la necesidad ineludible de iniciar, frente a cada recurso con resolución
denegatoria por silencio que cause estado, un juicio contencioso administrativo, con el dispendio
jurisdiccional-judicial del caso y con pérdida de toda posible negociación previa con el Estado para evitarlo".
Linares, Juan F. El silencio administrativo denegatorio en la ley 19.549. La Ley 1980-C, 768, específicamente
p. 769.
(10) MARCER, Ernesto A. Demandas contra el Estado. Razonabilidad de las condiciones especiales de su
admisibilidad. Ad-Hoc. 2° Edición, Buenos Aires, 2013, Pág. 97.
(11) CANOSA, Armando N. Alcances de la denominada tutela administrativa efectiva. Comentario al fallo
de la C.S.J.N. en autos "Astorga Bratch, Sergio y otro c. COMFER — Decreto N° 310/98 s/ amparo Ley
16.986", publicado en el boletín electrónico de la revista RAP del 17 de junio de 2005. A similar conclusión
llega ROCCATAGLIATA, Marcela. El Reclamo Administrativo Previo, en "Procedimiento Administrativo",
ob. cit., p. 483.
(12) CASSAGNE, Juan C. y PERRINO, Pablo. La reforma de la ley 25.344 y las garantías del administrado
(Reportaje a Alberto B. Bianchi, Juan Carlos Cassagne, Héctor Mairal, Tomás Hutchinson y Laura Monti). La
Ley, Actualidad, del 15 y 20 de noviembre de 2011.
(13) COMADIRA Julio R. y MONTI, Laura, ob. cit., p. 511.
(14) BALBÍN Carlos F. Curso de Derecho Administrativo. La Ley. 1° Edición, Buenos Aires, 2008, T. II,
Pág.769.
(15) HUTCHINSON Tomás. Derecho Procesal Administrativo. Rubinzal-Culzoni. 1° Edición, Santa Fe,
2009, T. II, pp. 411 y ss. Señala el autor que "Una cosa es que el interesado pueda demandar —ya que no está
obligado a ello— y otra que pueda hacerlo en cualquier momento —tal como lo expresaba la norma con
anterioridad a la reforma—, habida cuenta de que el nuevo texto es terminante en cuanto exige que la demanda
sea interpuesta en el plazo perentorio del artículo 25 y bajo el efecto en él previsto, que no es otro que la
caducidad".
(16) Juan A. Zocca, en un completo raconto de la jurisprudencia surgida a partir de la reforma efectuada al
artículo bajo análisis, trae —incluso— a colación un precedente de la Sala III de la C.N.A.Civ. y Com. Fed.,
"Sarmiento, Cecilia Marcela c. Estado Nacional — Ministerio de Educación", del 26 de marzo de 2009, que
resuelve la problemática planteada con remisión al criterio sentado por la Sala IV de la C.N.A.C.A.F. en autos
"Aguilar, Mario c. Estado Nacional — Ministerio de Economía s/ empleo público". ZOCCA, Juan A. El
reclamo administrativo previo y el plazo de caducidad para la acción judicial. La Ley 2013-A, Pág. 551.
(17) ZOCCA, Juan A. El reclamo administrativo previo y el plazo de caducidad para la acción judicial,
citado, p. 551.
(18) Biosystems S.A. c. E.N.-Mº Salud-Hospital Posadas s/contrato administrativo. Suplemento
Administrativo 2011 (agosto), 42 - LA LEY 2011-D, 469 - DJ19/10/2011, 61 — Suplemento Administrativo
2012 (febrero), 1, con nota de Marcelo A. Bruno dos Santos.
(19) En relación con el fallo de Cámara, vide BRUNO DOS SANTOS, Marcelo A. Caso Biosystems S.A.:
un avance en la defensa de los derechos de los particulares en la vía reclamatoria. LA LEY 2012-A, 379.
(20) APRILE, Natalia. El caso "Sisterna" y sus implicancias presentes y futuras en torno a la habilitación de
la instancia judicial. Revista de Derecho Administrativo Austral, año 2008, número 2, "Control Judicial de la
Administración Pública en los recientes fallos de la Corte Suprema", pp. 293 y ss.

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 (21) CSJN, Fallos 329:88.
(22) Ver, entre otros, a BALBÍN Carlos F., ob. cit., p. 769; también MARCER, Ernesto A., ob. cit., p. 97.
(23) Debemos señalar con relación al principio de seguridad jurídica, que la Corte Nacional le ha
reconocido jerarquía constitucional (cfr. Fallos: 220:5; 243:465; 251:78; 253:47; 254:62; 316:3231; 317:218,
entre otros), diciendo —además— que constituye una de las bases principales de sustentación de nuestro
ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces (Fallos 242:501).
(24) Debe recordarse en este punto que "...no obstante que la Corte Suprema sólo decide en los procesos
concretos que le son sometidos, y su fallo no resulta obligatorio para casos análogos, los jueces inferiores tienen
el deber de conformar sus decisiones a aquéllas (...) carecen de fundamento las sentencias de los tribunales
inferiores que se apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos fundamentos que justifiquen
modificar la posición sentada por el Tribunal en su carácter de interprete supremo de la Constitución Nacional y
de las leyes dictadas en su consecuencia...". C.S.J.N. in re "Cerámica San Lorenzo". Fallos 307:1094.
(25) Ver el tratamiento del problema de la Administración frente a las normas inconstitucionales en
COMADIRA, Julio Rodolfo, La posición de la Administración Pública ante la ley inconstitucional, en Revista
de Derecho Administrativo Nº 1, Depalma, Año 1989, p. 151. También lo expresado por la Procuración del
Tesoro de la Nación en Dictámenes 84:102.
(26) Ver, entre otras, la sentencia pronunciada en autos "Sánchez, Elvira Berta c. Mº J y DD HH - art. 6 ley
24.411 (RESOL 409/01), de fecha 22-05-2007, Fallos 330:2304.
(27) CSJN, Fallos: 299:167, entre muchos otros
(28) CSJN, Fallos: 300:700.
(29) Informe 105/99, caso 10.194: Palacios, Narciso-Argentina.
(30) C.S.J.N. in re "La Estrella S.R.L." c. Provincia del Chaco. Fallos 311:689.
(31) No puede desconocerse —tal como expusiéramos ut supra— la intima vinculación que existe entre la
citada característica y el derecho que le asiste al particular de obtener un pronunciamiento expreso por parte de
la administración (artículos 1 inc. F, ap. 3, 3 y 7 inc. C, de la L.N.P.A.; artículo XXIV de la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre).
(32) Si bien Marcer trata el problema interpretativo surgido sobre los artículos 25 y 31 de la L.N.P.A., a
partir de la reforma efectuada por la Ley N° 25.344, dentro de un capítulo destinado al análisis de la
"razonabilidad de las condiciones especiales de admisibilidad de las demandas contra el estado", lo cierto es que
concluye sosteniendo que el referido análisis no es procedente, toda vez que —tal como reseñamos ut supra—,
el autor considera que la norma no ha establecido en modo alguno un sistema de plazos encadenados; vide
MARCER, Ernesto A., ob. cit., p. 153.
(33) GARCÍA DE ENTRERRÍA, Eduardo - Fernández, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo.
Editorial Civitas S.A. 1° Edición, T. II, p. 477. Madrid, 1997.

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