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D.p.c.m.

e limitazioni della libertà personale e di


circolazione: presidi a tutela della salute pubblica o
misure abnormi che indeboliscono la democrazia?
Autore: Ettore Bruno
In: Diritto civile e commerciale

La democrazia è sovversiva. Ed è sovversiva nel senso più radicale della parola perché, ovunque arriva,
sovverte la tradizionale concezione del potere, tanto tradizionale da essere considerata naturale, secondo
cui il potere – si tratti del potere politico o economico, del potere paterno o sacerdotale – scende dall’alto
in basso. (Norberto Bobbio)

Introduzione

Qui di seguito si offrirà un possibile spunto interpretativo – con un approccio per un verso del tutto
sgombro da qualsivoglia condizionamento di carattere politico o ideologico da una parte e, per l’altro, da
sterili quanto inutili tentazioni disfattiste, ma, in maniera più pertinente allo scopo, il più possibile
aderente al solo dato giuridico-formale ‒ in ordine alle questioni (su cui in un prossimo futuro c’è da
attendersi che si verseranno “fiumi di inchiostro”) che investono la natura e le vicende giuridiche di certi
provvedimenti statali (i cc.dd. DD.P.C.M.) che hanno inciso per settimane e che tuttora incidono in
maniera importante, seppure allusivamente ammantati dalla veste protettiva di due decreti-legge, su
alcune delle libertà fondamentali previste e tutelate nella Carta costituzionale, comprimendole
notevolmente, quasi fino a frantumarle e annullarle del tutto.

Segnatamente, ci domanderemo se i Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, emanati in funzione
del contenimento degli effetti pandemici da “coronavirus Covid-19”, possano atteggiarsi al rango di
presidi essenziali e indispensabili di tutela della salute pubblica, quindi rispondenti a inevitabili e legittime
scelte di politica emergenziale, o se, invece, appaia lecito paventare la loro suscettibilità a essere
fatalmente relegati nell’area, oltre che della mera inopportunità politica, in quella dell’illegittimità
giuridica (in tale ultimo caso si porrebbe, in prospettiva futura, una questione che merita già dai giorni
nostri qualche approfondimento: il rischio che si possa configurare un pericoloso precedente che andrà a
militare, in ipotesi estreme, a favore di una qualche “legittimazione” di deprecabili tentativi di
indebolimento dell’ordine democratico e della concezione di Stato di diritto).

Per meglio comprendere, allora, l’intendimento da cui muovono le poche righe che seguono, appare
anzitutto necessario ribadire che sarà del tutto estraneo al presente contributo qualsiasi tipo di

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riferimento a considerazioni o valutazioni di matrice o natura complottistica; ci soffermeremo unicamente
– ripetesi ‒ su dati formali e interpretativi in senso stretto.

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DPCM e decretazione d’urgenza

Il D.P.C.M. è un provvedimento emanato, in forma di decreto, dal Presidente del Consiglio dei Ministri e
che, al pari di ogni decreto ministeriale, ha natura amministrativa. In quanto atto amministrativo, non ha
forza di legge e ha carattere di fonte normativa secondaria. Viene utilizzato, di norma, per dare
attuazione a disposizioni di legge. Non è soggetto ad alcuna conversione da parte del Parlamento ed è
inoltre sottratto, a seguito di eventuale sollevamento di questione di legittimità costituzionale[1], al vaglio
della Consulta.

Eppure esistono, nel nostro Ordinamento, delle circostanze che giustificano l’emanazione di atti normativi
di rango primario anche da parte del Governo, che, infatti, in presenza di determinati requisiti e
ricorrendo precise condizioni, può adottare atti aventi forza di legge, ovvero provvedimenti capaci di
abrogare norme di legge e di resistere all’abrogazione da parte di fonti di rango inferiore: si tratta dei
decreti legislativi e dei decreti-legge, previsti e disciplinati, rispettivamente, dagli articoli 76 e 77 della
Costituzione.

Ai nostri fini viene in considerazione, in ragione della situazione di estrema gravità e urgenza legata al
particolare contesto pandemico-emergenziale in corso, la figura del decreto-legge, giacché esso è un
provvedimento che il Governo può adottare in casi di necessità e urgenza, motu proprio, ovvero senza
delegazione delle Camere, e sotto la sua responsabilità: deliberato dal Consiglio dei Ministri e emanato
con decreto del Presidente della Repubblica, entra in vigore il giorno stesso della pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale, che avviene immediatamente dopo la sua emanazione. Il decreto-legge reca, tuttavia, il
carattere della provvisorietà, dal momento che ne è richiesta, entro 60 giorni, la conversione in legge da
parte delle Camere. A differenza del D.P.C.M., il decreto-legge non sfugge, quindi, al vaglio del
Parlamento e neppure all’eventuale successivo sindacato di legittimità da parte della Corte costituzionale.

Nella fase sanitario-emergenziale in essere, tuttavia, il Governo (rectius: il Presidente del Consiglio) ha
fatto inopinatamente e ripetutamente ricorso ‒ piuttosto che alla decretazione d’urgenza di cui all’articolo
77 della Costituzione, sicuramente più opportuna e attinente al contesto, in quanto, se nella sostanza
avrebbe soddisfatto appieno le esigenze di applicazione tempestiva di misure urgenti e concrete volte al
contenimento della diffusione del virus Covid-19, sotto il profilo giuridico-formale sarebbe stata immune

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dal prestare il fianco o dare adito a critiche e/o incomprensioni di sorta, anche, e specialmente, dal punto
di vista politico ‒ alla categoria giuridica del D.P.C.M. (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri).
Si è assistito, infatti, a un uso reiterato e massiccio, a un convulso susseguirsi di tale tipologia di
provvedimenti (ben sette in poco più di un mese, a far data dal 1° marzo e fino al 10 aprile), seppure
ciascuno di essi coperto, per quel che qui interessa, da due decreti-legge (25 marzo 2020, n. 19 e 23
febbraio 2020, quest’ultimo peraltro abrogato, quasi in toto, dal primo). Tale proliferazione si
giustificherebbe ‒ si presume ‒ in ragione dell’immediata approvazione e operatività, data l’estrema
urgenza, dei provvedimenti in parola. Caratteri di tempestività e urgenza ‒ si noti ‒ insiti però anche nella
natura stessa del decreto-legge, costituendo proprio la ratio naturale e la struttura propria di esso.

Non si spiega, quindi, il mancato ricorso, da parte del Governo, allo strumento del decreto-legge, a
vantaggio dei “più sbrigativi” DD.P.C.M..

Tutela costituzionale delle libertà fondamentali e riserva di


legge

I DD.P.C.M. emanati nell’attuale contesto emergenziale impongono, come già detto, importanti limitazioni
a certe libertà fondamentali e diritti inviolabili previsti e tutelati al livello giuridico più alto: la
Costituzione, infatti, prevede, all’articolo 13, la libertà personale; all’articolo 16, la libertà di
circolazione; e, inoltre, la libertà di riunione (art. 17), di associazione (art. 18), di culto (art. 19).
La Costituzione stessa, tuttavia, ammette la possibilità di restrizioni della liberà personale «nei soli casi
e modi previsti dalla legge» (art. 13), oltre che limitazioni alla libertà di circolazione «per motivi di
sanità o di sicurezza» (art. 16); ma è anche vero che il D.P.C.M., in quanto atto di normazione
secondaria, «ha una forza normativa debole, troppo debole per incidere su libertà costituzionali [ … ]
protette dalla riserva di legge della Costituzione[2]».

Nondimeno (e qui si presenta l’altro vulnus), per espressa previsione contenuta negli stessi provvedimenti
P.C.M., le trasgressioni ai divieti comportano l’applicazione di pesanti sanzioni pecuniarie, oltre che
detentive (anche se va precisato, in ordine a queste ultime, che il Decreto Legge n. 19 del 25 marzo 2020,
se da una parte ha inasprito le sanzioni amministrative, dall’altra ha eliminato le sanzioni detentive[3]).
Per ciò solo, alcune delle disposizioni contenute in qualche provvedimento adottato dal Presidente del
Consiglio dei Ministri non possono non essere qualificate come norme aventi una qualche valenza penale.
Se così è, non si può negare che risulti violato il principio costituzionale della riserva di legge in
materia penale, in forza del quale nessuno può essere punito se non in base a una legge che sia
entrata in vigore prima del fatto commesso (articolo 25, secondo comma, della Costituzione). A ciò si
potrebbe obiettare che il Codice penale punisce con l’arresto e l’ammenda «chiunque non osserva un
provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine
pubblico o d’igiene», e che, quindi, anche qui sussisterebbe la copertura di una fonte normativa primaria.
La questione, come si vede, è di dubbia interpretazione.

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Conclusioni

Rebus sic stantibus, i Decreti emanati dal Presidente del Consiglio dei Ministri in costanza di emergenza
sanitaria, da provvedimenti aventi natura meramente amministrativo-regolamentare, sarebbero stati
(irrazionalmente) elevati, di fatto, al rango di atti legislativi con forza di legge, pur trattandosi, appunto, di
semplici atti normativi secondari, come tali sottratti al vaglio successivo del Parlamento e del Presidente
della Repubblica, per di più insindacabili ex post, in quanto sfuggono anche all’eventuale controllo
successivo della Corte costituzionale. Ciononostante, tali decreti hanno inciso e incidono tuttora in
maniera rilevante su diritti inviolabili e libertà fondamentali dell’individuo, fino a giungere a comprimerli
completamente. E a poco rileva la copertura operata dal Decreto Legge 25 marzo 2020, n. 6[4], se si
considera che tale “scudo” si risolve, alla fine, nella mera previsione astratta di una facoltà sic et
simpliciter demandata, mentre l’applicazione delle misure limitative delle libertà e delle relative sanzioni è
in concreto attuata, appunto, per il tramite dei DD.P.C.M.[5].

In considerazione delle riflessioni appena esposte, la decisione di ricorrere ai DD.P.C.M. è stata ‒ con
riferimento specifico alle parti in cui essi prevedono pesanti compressioni dell’esercizio di certe libertà
fondamentali e costituzionalmente garantite ‒ una scelta che ben può esser definita irrazionale (giacché
costituzionalmente tutt’altro che orientata) quanto agli aspetti giuridico-formali, discutibile sotto il profilo
dell’opportunità giuridica (giacché il Governo avrebbe potuto ricorrere ai “più sicuri” decreti-legge)
sicuramente infelice dal punto di vista politico. Se si adottasse, poi, la soluzione interpretativa in base alla
quale i DD.P.C.M. in parola avrebbero violato anche il principio della riserva di legge in materia penale,
non si andrebbe molto lontano dal vero se per essi si usasse l’aggettivo “abnormi”.

Anche se il tiro, come dicevamo, è stato in seguito corretto ‒ si è posto rimedio, infatti, alle
“manchevolezze” sostanziali dei DD.P.C.M con la cancellazione delle sanzioni penali e, sotto il profilo
formale, “scudandoli” con un decreto-legge ‒ non si può negare lo stupore suscitato dal silenzio, in origine
e ancora persistente (almeno fino al momento in cui si scrive), della comunità giuridica: se si è sollevata
solo qualche voce a sostegno delle scelte dell’Esecutivo[6] ‒ quasi che si fosse formato un tacito pensiero
dominante, una sorta di silente monopolio giuridico-culturale –, risultano parimenti inesistenti (a parte
quella del costituzionalista Ainis, e di cui alla nota n. 2 “) prese di posizioni nette da parte dei
costituzionalisti volte a rimarcare quanto meno l’irritualità e l’inopportunità delle scelte operate dal
Governo, e segnatamente del Presidente del Consiglio.

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Note

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[1] Per espressa previsione dell’articolo 134 della Costituzione, infatti, la Corte costituzionale giudica, fra
l’altro, “sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forzi di
legge, dello Stato e delle Regioni”. E considerando la prevalenza dell’interpretazione restrittiva
dell’articolo 134, sono sindacabili dalla Corte soltanto le leggi e gli atti aventi forza di legge, come
peraltro confermato dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 427 del 2000, su cui si veda la nota
di Antonio IANNUZZI (Regolamenti in delegificazione e sindacato di costituzionalità: la Corte indica la via,
in Giurisprudenza italiana, 2002, n.1, pagg. 26 ss.).

[2] E’ l’opinione del costituzionalista Michele AINIS, tratta da: Paolo MOLINARI, I decreti del presidente
del consiglio sono deboli. Serve il parlamento, in
https://www.agi.it/politica/news/2020-03-21/coronavirus-costituzione-parlamento-

[3]Articolo 4, comma 1, Decreto Legge 25 marzo 2020, n. 19 - Misure urgenti per fronteggiare
l’emergenza epidemiologica da COVID-19.

[4] Infatti esso prevede che le misure di contrasto e contenimento pandemico “sono adottate con uno o più
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri” e, inoltre, che continuano ad applicarsi nei termini
originariamente previsti le misure già adottate con i precedenti decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri..

[5] “Per contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19, su
specifiche parti del territorio nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso, possono essere
adottate, secondo quanto previsto dal presente decreto una o più misure […] per periodi predeterminati,
ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, reiterabili e modificabili anche più volte fino al 31 luglio
2020 […]”, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente sul
territorio nazionale o parti di esso (Art.1, Decreto Legge 25 marzo 2020, n. 19).

[6] Massimo LUCIANI, Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza, in Rivista AIC, n. 2,
2020, pare non ravvisare alcuna anomalia, sul rilievo che i Decreti del Presidente del Consiglio dei
Ministri trovino legittimazione nel Codice della protezione civile, in particolare nelle parti in cui esso
individua nel Presidente del Consiglio l’autorità nazionale di protezione civile e il titolare delle politiche in
materia (art.3, comma 1, lett. a) e gli affida “poteri di ordinanza in materia di protezione civile” (art. 5,
comma 1), ordinanze che possono essere adottate “in deroga a ogni disposizione di legge, pur nei
limiti e con le modalità indicate nella deliberazione dello stato d’emergenza e nel rispetto dei principi
generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea” (art. 25, comma 1); l’ipotesi
interpretativa in parola trova conforto, secondo l’Autore, anche nella giurisprudenza costituzionale (Corte
cost., Sent. n. 277 del 2008, che, in riferimento a ordinanze analoghe previste dalla legge istitutiva del
Servizio Nazionale della Protezione Civile e che possono essere emesse a seguito della dichiarazione di
emergenza, e per far fronte ad essa, dal Presidente del Consiglio, afferma che “per l’attuazione dei
predetti interventi di emergenza, possono essere adottate ordinanze [...] in deroga ad ogni disposizione
vigente, nel rispetto, tuttavia, dei principi generali dell’ordinamento giuridico [...]”). I decreti PCM,

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precisa Luciani, sono ordinanze, “pur se nella forma tipica – per quell’organo ‒ del decreto del Presidente
del Consiglio”.

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