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MATERIALES DE LECTURA SOBRE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO

2017-1

Ya pasaron los tiempos de privilegiada exoneración estatal so pretexto de que la

administración no puede cometer error, no puede ejecutar ilícito o que lo propio del
Estado es imponerse a todos sin compensación alguna. Principios hoy por fortuna en
desuso, rechazados por la sociedad, por la doctrina y por la jurisprudencia.

El establecimiento actual y su pacífico reconocimiento de la responsabilidad del Estado, no

es otra cosa que el fiel reflejo de un sistema social y jurídico orientado por principios de
equidad, solidaridad, orden y justicia.

Es por lo anterior, que en los momentos actuales no hay discusión alguna con respecto a
la obligación que tiene el Estado de responder patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, posición a la que se ha llegado luego de un proceso
arduo y lento, en donde ha participado el legislador, la doctrina y la jurisprudencia, tanto
de los jueces ordinarios como los de la justicia contencioso administrativa.

El tema de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, supone la

existencia de una obligación jurídica de carácter reparativo o indemnizatorio que,
predicada respecto del Estado, consiste en la obligación jurídica de éste de resarcir
económicamente los daños que cause a las personas con su accionar, bien con su
conducta activa (actos y operaciones administrativos) como con su conducta pasiva
(omisiones).

En primer término, se trata de una relación de hecho entre un sujeto activo (el Estado)
que produce un daño y un sujeto pasivo que lo padece (víctima). El sujeto pasivo, por
regla general será un particular; pero hay que admitir la posibilidad de que el sujeto pasivo
(víctima) pueda ser una persona de derecho público, como titular de los derechos
afectados art. 86 CCA- 140 CPACA)

En segundo lugar, esa relación de hecho (el daño que causa un sujeto a otro), se convierte
en una relación jurídica que genera obligaciones y se constituye en fuente de derechos,
en la medida en que produce una consecuencia jurídica, como lo es la obligación de su
reparación. Por el contrario, el daño que no implica esa obligación jurídica de reparación,
permanece como un hecho simplemente físico, el cual no genera efectos jurídicos, ni
desata reacción alguna del Derecho.

Así las cosas, el sujeto pasivo del hecho, o sea, la víctima, es el acreedor de la obligación
de la reparación; en tanto que el sujeto activo del hecho (el Estado), es el deudor de
aquella obligación indemnizatoria.
 2

B. Los sujetos de la obligación de reparación

Para que se configure la responsabilidad patrimonial también se necesita la existencia de

personas; unas, como titulares del derecho a la reparación (víctimas) y, otras, como
sujetos obligados a la indemnización.

En cuanto tiene que ver con el particular en su condición de víctima del daño, el punto no
ofrece dificultad, y se somete a lo previsto en las legislaciones civil y comercial. En lo que
respecta al Estado, en principio, lo representa la Nación; sin perjuicio de lo previsto en el
artículo 90 de la Carta, conforme al cual, el Estado es responsable patrimonialmente por
todos los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión
de las autoridades públicas.

Conviene tener en cuenta que el concepto de Estado, para esa específica finalidad, es
más bien el consignado en el artículo 113 constitucional, en concordancia con lo
preceptuado en los artículos 1º, 209 y 286 ibídem, a partir de los cuales, aquél , el Estado,
comprende todas las personas jurídicas de derecho público, tanto las del sector central
como las del descentralizado, éstas últimas bien desde el punto de vista territorial
(departamentos, distritos, municipios1) ó también funcionalmente o por servicios
(establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado, sociedades de
economía mixta, empresas sociales del Estado2).

Así mismo, esta noción de Estado también comprende los órganos autónomos e
independientes, como es el caso del Banco de la República, la Autoridad Nacional de
Televisión, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación,
etc. Igualmente debe tenerse en cuenta también a los particulares expresamente
autorizados por la ley para el cumplimiento de funciones públicas.

C. Precisión en la denominación

Debe señalarse que son distintas, tanto por su significado, como por su contenido, las
denominaciones de responsabilidad civil o responsabilidad administrativa. Además, el
artículo 90 de la Constitución Política consagra una “responsabilidad de carácter
patrimonial”, mas no civil o administrativa. La responsabilidad civil es aquella regulada
en el derecho privado, más exactamente, en el Código Civil y en parte por el Código de
1
Igualmente las regiones y las provincias previstas en los artículos396 y 321 de la Constitución,
independientemente de que el legislador les asigne el carácter de “entidades territoriales” en la
forma autorizada en el artículo 286 ibídem.
2
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 195 de la ley 100 de 1993, éste clase de
entidades, por su régimen legal especial, constituyen un nueva forma de descentralización por
servicios, adicional a las tres clásicas entidades de dicha forma de organización administrativa del
Estado instituidas desde la reforma constitucional de 1968.
 3

Comercio, la cual, a su vez, puede ser de naturaleza contractual o extracontractual 3, esta

última prevista, fundamentalmente, en los artículos 2341 a 2360 del Código Civil.

Ahora bien, en cuanto a su fundamento constitucional, la responsabilidad patrimonial

del Estado, se basa el artículo 90 de la Constitución; al paso que el de la responsabilidad
civil o de los particulares se encuentra en el artículo 95, numeral 1º,ibídem, conforme al
cual, es deber de toda persona en general y del ciudadano en particular, “respetar los
derechos ajenos y no abusar de los propios”, que se fundamenta en el principio del
derecho romano, “neminem laedere”, esto es, no causar daño a otro.

Tampoco es adecuado asimilar la responsabilidad administrativa como si se tratara de

una responsabilidad patrimonial del Estado, dado que la responsabilidad administrativa
da lugar a pensar que se trata de una responsabilidad exclusiva de la rama
administrativa del poder público, o, en el mejor de los casos, de una responsabilidad
derivada del ejercicio de la función administrativa, entendida ésta como la actividad
estatal que cumplen o desarrollan los agentes del Estado y los particulares
expresamente autorizados por la ley4.

Téngase en cuenta que la responsabilidad patrimonial del Estado, además de lo anterior,

también comprende la obligación de resarcimiento patrimonial derivada de la actuación
u omisión de cualquier “autoridad pública”, ya sea que pertenezca a una de las tres
ramas clásicas del poder público, o a uno de los llamados órganos autónomos, o
inclusive, de los particulares en los eventos legal y expresamente investidos de función
pública.

Obsérvese, además, cómo la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (ley 270 de

1996) en el artículo 65 expresamente consagra la responsabilidad patrimonial del Estado
por los daños antijurídicos causados por el defectuoso funcionamiento de la
administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la
libertad. De igual manera, cabe señalar que también resulta posible deducir

3
Será contractual según si la fuente es un contrato, ó, un hecho o una conducta, en tratándose de
la responsabilidad extracontractual (Ej. la comisión de un delito).
4
Como es el caso por ejemplo de las Cámaras de Comercio, a quienes la ley les ha encomendado
el manejo del registro mercantil (arts. 26 y 27 del Código de Comercio) y el registro de proponentes
para la contratación estatal (art. 22 de la ley 80 de 1993), o la función notarial confiada a
particulares (art. 1º del decreto 960 de 1979), o las entidades bancarias en cumplimiento del
encargo de recaudación de tributos, etc.
 4

responsabilidad patrimonial por el hecho de la ley,5 y aún por el ejercicio de la función

constituyente.

De otra parte, el concepto de responsabilidad administrativa, en algunas oportunidades

se lo toma como sinónimo -aunque técnicamente no lo es- de responsabilidad
disciplinaria, la cual, por supuesto, es diferente de la responsabilidad patrimonial del
Estado, toda vez que aquélla tiene por contenido las obligaciones y sanciones
establecidas por la ley respecto de la conducta funcional del servidor público, cuya
materia y alcance no es de carácter patrimonial, no tiene una finalidad indemnizatoria,
sino de reproche y penalización al servidor público, por el indebido o irregular
desempeño funcional, o por la omisión en el cumplimiento de las obligaciones propias del
cargo.

II. ITINERARIO JURISPRUDENCIAL PARA LA DEDUCCION DE LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO EN COLOMBIA

Con anterioridad a 1964, la competencia para conocer del contencioso extracontractual

del Estado correspondía, por regla general, a la jurisdicción ordinaria y, tan sólo por
excepción, a la jurisdicción contencioso administrativa. Por consiguiente, el criterio
jurisprudencial, hasta esa época, debe leerse en las sentencias de la Corte Suprema de
Justicia en su Sala de Casación Civil y en la extinta Sala de Negocios Generales, basadas
fundamentalmente en las normas que sobre el particular consagra el Código Civil 6.

En ese contexto, cabe recordar que el Consejo de Estado en Colombia, se creó en la

Constitución Nacional de 1830, con el fin de “auxiliar al Poder Ejecutivo con sus luces en
los diversos ramos de la Administración Pública”, pero sin atribuirle función jurisdiccional
de ninguna naturaleza. En la Constitución de 1832 se mantuvo en las mismas
condiciones, funcionando así hasta 1843cuando fue suprimido por la Constitución
expedida en ese año por el Congreso y sólo volvió a ser restablecido en la Carta de
1886, de una parte, como la máxima entidad consultiva del gobierno en cuestiones de
administración y, de otra, con facultades de decisión en cuestiones contencioso
administrativas de única o primera instancia, una vez el legislador estableciera tal
5
Véanse por ejemplo las sentencias del 25 de agosto y 8 de septiembre de 1998 de la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado, expedientes números IJ-001 e IJ-002,
respectivamente. En los dos casos, se decidió la responsabilidad patrimonial de los perjuicios
causados con ocasión de sendos accidentes de tránsito producido por agentes diplomáticos; en
esa oportunidad se declaró la responsabilidad del Estado como consecuencia de la expedición de
la ley 6ª de 1972 aprobatoria de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, en la cual
se estableció la inmunidad de jurisdicción diplomática.
6
El discurrir experimentado en ese campo se encuentra relatado en buena medida en la sentencia
del 30 de junio de 1962 de Sala de Casación Civil, con ponencia del Dr. José J.Gómez.,
providencia que fuera reproducida en gran parte en la sentencia del 28 de octubre de 1976 de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente número 1482, actor, Banco Bananero del
Magdalena.
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jurisdicción en desarrollo de la autorización prevista en el artículo 164, “para establecer la

jurisdicción contencioso administrativa, instituyendo Tribunales para conocer de las
cuestiones litigiosas ocasionadas por las providencias de las autoridades administrativas
de los Departamentos”, a la vez que atribuía al Consejo de Estado “la resolución de las
promovidas por los centros superiores de la administración”.

Empero, vale señalar como el artículo 20 de la Ley 23 de 1.886, expresamente dispuso:

”El Consejo de Estado no ejercerá funciones de Tribunal Contencioso-Administrativo
mientras no se establezca expresamente esta jurisdicción. La ley que la establezca creará
la Sección de lo Contencioso-Administrativo y dará las reglas de procedimiento que ha de
observar el Consejo cuando se constituya en Tribunal”.

Fue en 1913 cuando realmente vino a establecerse la jurisdicción contencioso-

administrativa, en virtud de la ley 130 de ese año que desarrolló lo dispuesto en el
artículo 42 del Acto Legislativo número 3 de 1910, según el cual: “La ley establecerá la
jurisdicción contencioso- administrativa”. Dicha ley organizó la jurisdicción contencioso
administrativa, a cargo de un Tribunal Supremo y de Tribunales Seccionales. Mediante el
Acto Legislativo de 10 de septiembre de 1914 se restableció el Consejo de Estado con
funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo. Esta corporación fue
organizada por la ley 60 de 1914, constituyéndose estas últimas leyes en la estructura
básica del Código de lo Contencioso-Administrativo, el cual rigió hasta la expedición de la
ley 167 de 24 de diciembre de 1941.
Con la expedición del decreto 528 de 1964 se produjo, en bloque y como regla general,
un traslado de competencia de la jurisdicción ordinaria a la contencioso administrativa,
del conocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado, tanto de naturaleza
contractual como extracontractual, ésta última bien estuviera fundada en actos,
hechos u operaciones administrativas, lo que sería reiterado luego en la expedición del
decreto-ley 01 de 1984 y se mantiene en ley 1437 de 2011. Sin embargo, por excepción,
se conservó en cabeza de la jurisdicción ordinaria el conocimiento del contencioso de
responsabilidad extracontractual respecto de aquellos eventos que tuvieran como fuente
actos de derecho privado, tal como ocurre con las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta, casos en los cuales, la competencia se
atribuye a la justicia civil de acuerdo con la regla primera del artículo 16 del Código de
Procedimiento Civil

A. Fundamento y régimen en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia

 Responsabilidad indirecta de las personas de derecho público

En una primera época, que se extiende hasta el año 1932, la Corte Suprema de Justicia
dedujo la responsabilidad patrimonial de las personas de derecho público con apoyo en
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las normas del Código Civil relativas a la responsabilidad indirecta de las personas, en
una extensión de las mismas a las personas morales en general y a las de derecho
público en particular, cuyo elemento tipificador era la culpa a ellas imputable en la
causación del daño a terceros.

Así por ejemplo, entre los primeros antecedentes de que se tiene noticia acerca de la
responsabilidad patrimonial del Estado, entre otros, se cuentan los siguientes:

a) En la época de organización federal de los Estados Unidos de Colombia, se registran la

sentencia del 7 de diciembre de 1864 de la entonces Corte Suprema Federal, en la que
responsabilizó al Estado por la expropiación de una casa de propiedad particular con
fines de instalación de un parque de artillería del Ejército Federal, la cual luego fuera
destruida por un incendio. Así mismo, en la sentencia del 3 de enero de 1865, esa misma
Corporación ordenó la indemnización a los particulares propietarios de una vivienda que
había sido ocupada por miembros de las fuerzas armadas, por espacio de dos meses en
tiempos de guerra. De igual manera, respecto de indemnizaciones ordenadas por motivo
de operaciones y situaciones de guerra se cuentan también las sentencias del 5 y 11 de
diciembre de 1865, y 21 de abril de 1879, todas ellas proferidas por la Corte Suprema
Federal.

b) Bajo la nueva organización de Estado Unitario adoptada en la Constitución de 1886,

como primeros pronunciamientos están las sentencias del 22 de octubre de 1896 y 20 de
octubre de 1898. En la primera, se aceptó la responsabilidad civil de la Nación originada
en el delito imputable a los funcionarios públicos, cometido en el desempeño del cargo o
con pretexto del mismo; en la segunda, se afirmó la responsabilidad civil indirecta de las
personas morales en general, esto es, tanto de derecho privado como públicas.

Tal responsabilidad se estableció entonces a partir de la culpa cometida por los

funcionarios o dependientes de la persona jurídica en ejercicio de sus funciones o con
ocasión de ellas. El fundamento de la responsabilidad indirecta radicaba en las
denominadas presunciones de culpa in eligendo y culpa in vigilando, las cuales sólo eran
posibles de desvirtuar si se demostraba la ausencia de culpa, esto es, debía acreditarse
que la persona jurídica había empleado una prudente diligencia en la elección de sus
empleados, o una debida y cuidadosa vigilancia o supervisión de los mismos en su
desempeño funcional, tesis ésta que fue luego reiterada en fallos posteriores 7.

Las características de este régimen de responsabilidad indirecta estatal eran las

siguientes:
7
Como por ejemplo en las sentencias de julio 19 de 1916 y 17 de junio de 1938 de la Sala de
Negocios Generales. En la primera se estableció la responsabilidad de la administración por la
negligencia en la ejecución de las obras de mejoramiento de una vía pública, con las cuales se
causó daño a uno de los propietarios vecino del lugar en cuestión.
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a) Existe una responsabilidad civil indirecta de la persona moral, privada y pública,

basada en el hecho dañoso de sus agentes, por los actos ejecutados en ejercicio de sus
cargos o con ocasión de los mismos, cualquiera que sea la posición jerárquica de aquellos
y la especie o calidad de sus funciones o tareas; b) Se presume la culpa de la persona
moral, porque ésta tiene la obligación de elegir el personal y de vigilarlo diligentemente;
c) Dicha presunción puede desvirtuarse probando ausencia de culpa; d) Existe, además
una responsabilidad personal del autor del daño frente a la víctima; e) Responden
solidariamente al damnificado la persona jurídica y el agente infractor, con el derecho
de la primera a ser reembolsada por el último; f) La acción indemnizatoria contra la
persona moral prescribe en veinte años, contra el autor, si se trata de infracción penal, en
el lapso de prescripción de la pena, o en veinte años, si de cuasidelitos; g) Le sirven de
arraigo a esta doctrina especialmente, los citados artículos 2347 y 2349 del C.C., que
tratan de la responsabilidad indirecta por los hechos llamados “ajenos”.

 Responsabilidad directa.

Al encontrar insuficiente el fundamento de la responsabilidad basada en las normas de

los artículos 2347 y 2349 del Código Civil, por inaplicabilidad de los deberes de
escogimiento y control de los agentes de la persona jurídica, a partir de una sentencia del
21 de agosto de 1939 de la Sala de Casación Civil, se comienza a predicar una
responsabilidad directa de las personas jurídicas, tomando como soporte para ello, ya no
aquéllas reglas, sino el principio de responsabilidad consagrado en el artículo 2341 del
Código Civil; aunque, la verdad sea dicha, no se desechó la tesis de la responsabilidad
indirecta; por el contrario, una y otra siguieron siendo aplicadas en forma alterna en una
misma época, sin predominio de ninguna de ellas.

Sin embargo, en este segundo régimen de responsabilidad, se presentaron dos grandes

variantes en razón de la adopción de dos distintas tesis para su aplicación: a) )la tesis
organicista y b) la tesis de la falla del servicio.

a. Responsabilidad directa según la tesis organicista

La tesis organicista fue incorporada en sentencia del 15 de mayo de 1944, conforme a la

cual, toda entidad, pública o privada, cuenta con dos clases de agentes, unos que se
estiman representativos y depositarios de su voluntad, y otros simplemente auxiliares;
pero, tan solo la culpa de aquéllos compromete directamente la responsabilidad de la
persona jurídica. Los auxiliares comprometen indirectamente esa responsabilidad. Este
nuevo enfoque de la responsabilidad del Estado fue reiterado en sentencias del 27 de
octubre de 1947, 16 de abril de 1955, 6 de diciembre de 1959, 1º de septiembre de 1960,
14 de abril de 1961 y 30 de junio de 1962.
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b. Responsabilidad directa según la tesis de la falla del servicio

En la sentencia del 21 de agosto de 1939 de la Sala de Casación Civil, se afirmó que la

responsabilidad fundada en la falla del servicio derivaba del deber del Estado de prestar
a la comunidad los servicios públicos, y por ende, el daño originado en irregularidades o
deficiencias de éstos debía ser reparado por la administración, porque para tal deducción
la consideración de la culpa imputable al agente encargado de poner en actividad dichos
servicios es secundaria; la base de la responsabilidad no consiste en la falta de selección
del personal o en la vigilancia de éste.

El caso que motivó la expedición del fallo en referencia tuvo ocurrencia en Bogotá,
municipio que había construido el colector del río San Francisco y alcantarillas laterales en
un sector del centro de la ciudad. Se verificó posteriormente que la obra no llenaba las
condiciones técnicas de las de su clase, a causa de deficiencias en los estudios
preliminares sobre los regímenes de las aguas, deficiencia en los materiales empleados y
deficiencia en la capacidad del colector para contener las aguas que estaba destinado a
recibir. Como consecuencia de esos defectos, el colector se represaba porque los
materiales de acarreo que arrastraban las aguas se depositaban en la boca terminal, de
manera que cuando llovía fuerte, los sifones de los patios de los inmuebles vecinos, en
lugar de servir para dar salida a las aguas lluvias hacían el oficio de inyectores de aguas
sucias, ya que si el colector se encontraba lleno, en vez de desaguar producía un flujo
inverso. El Municipio de Bogotá tuvo conocimiento oportuno de esa situación, sin
conseguir los interesados que las autoridades respectivas se preocuparan por evitar los
daños que ocasionaba la obra del colector.

En el invierno de 1932, como consecuencia de lluvias intensas, el colector produjo

inundaciones, las que ocasionaron la destrucción de varios inmuebles. Un propietario
siguió la acción pertinente ante la Corte Suprema de Justicia para demandar el pago de los
perjuicios sufridos por culpa de la administración y fue cuando la Corte, con ponencia del
ilustre jurista HERNAN SALAMANCA, rectificó su antigua teoría de la responsabilidad
indirecta. Dijo la Corte Suprema de Justicia en esa oportunidad:

“… Esta teoría basada en la culpa in eligiendo y en la in vigilando ha situado esta especie

de responsabilidad indirecta del Estado por causa del funcionamiento de servicios públicos
en el campo de la responsabilidad por el hecho ajeno; pero en realidad esta forma de
responsabilidad por otro, que se presenta en los casos determinados en la ley cuando una
persona que está bajo la dependencia y cuidado de otra ocasiona un daño a un tercero,
que pudo impedir el responsable con la autoridad y cuidado que su respectiva calidad que
le confiere y prescribe (artículos 23347, 23348 y 2349 C.C.), no es la que corresponde
exactamente en tratándose de la responsabilidad civil extracontractual de personas
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jurídicas de derecho público, porque en estos casos no existe realmente la debilidad de

autoridad o la ausencia de vigilancia y cuidado que figura indefectiblemente como
elemento constitucional de la responsabilidad por el hecho ajeno, ya que la calidad de
ficticias que a ellas corresponde no permite en verdad establecer la dualidad personal
entre la entidad misma y su representante legal que se confunde en la actividad de la
gestión. Esta teoría de la responsabilidad por otro para justificar la del Estado cuando
causa daños como gerente de los servicios públicos derivada de los principios del derecho
civil que consagra la responsabilidad de los amos por los hechos culposos de sus
dependientes, está revaluada por la nueva concepción que quiere fundar la
responsabilidad culposa en un concepto objetivo principalmente, equivalente al deber del
Estado de reparar los daños que cause a los ciudadanos por el funcionamiento inadecuado
de los servicios públicos, con secundaria consideración a la falta o culpa imputable a los
agentes encargados legalmente de poner en actividad esos servicios. No se puede
ordinariamente en el análisis de estos casos aislar la culpa del funcionario encargado
normalmente de accionar el servicio público de lo que es propiamente su función oficial.
Generalmente son faltas de servicio que comprometen la responsabilidad de la
administración, salvo, naturalmente, los casos de culpa personal del empleado que lo
compromete individualmente por actividades ajenas a las funciones del servicio mismo o
independientes de él”8.

Más tarde, en la sentencia del 30 de junio de 1962, la Corte Suprema de Justicia diría al
respecto: “(…) no juega, pues, necesariamente, el concepto de culpa de un agente
identificado, porque la falla puede ser orgánica, funcional o anónima. O en otras
palabras, la culpa del derecho común, localizada en un agente infractor, según la tesis de
la responsabilidad directa, vino a radicarse en el Estado, configurándose la llamada culpa
de la administración”.
Se identificaron como características de este régimen de responsabilidad directa, las
siguientes:

a)Se sustituye la noción de culpa individual del agente, por la de falla del servicio o culpa
de la administración; b) Se presume la culpa de la persona jurídica, no por el deber de
elegir y vigilar a sus agentes, sino por el deber primario que le corresponde de prestar los
servicios públicos; c)A la víctima le basta con demostrar la falla y el daño; d)Si el daño se
produce por un agente determinado, la responsabilidad será solidaria con la
Administración, con derecho de repetición en favor de ésta frente a aquél; e)Los
eximentes de la responsabilidad serán: el caso fortuito, el hecho de un tercero o la culpa
de la víctima; f)Los actos u omisiones del agente por fuera del servicio generan
responsabilidad exclusiva del agente; g)No se trata de una responsabilidad de carácter

8
Corte Suprema de Justicia, sentencia de agosto 21 de 1939. Ponente: Dr. Hernán Salamanca.
Gaceta Judicial, Tomo XLVIII, pág. 663.
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objetivo, sino basada en el concepto de culpa; h)Su fundamento jurídico es el artículo

2341 del Código Civil.

No obstante, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia daría aplicación en forma

alterna y sin predominio de ninguna, tanto a la llamada responsabilidad indirecta como a
la responsabilidad directa, ésta última, bien con apoyo en la falla del servicio o en menos
ocasiones a la tesis organicista.

B. Fundamento y régimen de responsabilidad extracontractual en la jurisprudencia del

Consejo de Estado.

El Consejo de Estado consideró que el fundamento de la responsabilidad estatal por

hechos y operaciones administrativas no se encontraba en las disposiciones del derecho
privado, sino en las del entonces Código Contencioso Administrativo (artículos 67 y 68) y,
ante todo, en las normas de la propia Constitución Política.

Recuérdese el caso del periódico “El Siglo”, decidido en la sentencia del 29 de julio de
19479, en donde, por primera vez, se acudió a la teoría del daño especial, y se aplicaron
como fundamento de la responsabilidad del Estado, los artículos 30 y 33 de la
Constitución Nacional, relativos a la protección de la propiedad privada.

Posteriormente, con el propósito de precisar las bases jurídicas de la responsabilidad

estatal fundada en el derecho público, en sentencia del 30 de septiembre de 196010, se
manifestó:

“Estima el Consejo de Estado que la responsabilidad del Estado en materia como la que ha
originado esta controversia no puede ser estudiada y decidida con base en las normas
civiles que regulan la responsabilidad extracontractual sino a la luz de los principios y
doctrinas del Derecho Administrativo en vista de las diferencias sustanciales existentes
entre éste y el derecho civil, dadas las materias que regulan ambos derechos, los fines
perseguidos y el plano en que se encuentran colocados.”

Esta nueva concepción y tratamiento del tema fue reiterado y complementado poco
tiempo después, en sentencia de2 de noviembre de 196011, en la que se cuestionó el
criterio civilista que con anterioridad había orientado el manejo de la materia, para luego
poner de presente que en el caso colombiano, la propia Constitución Política y el Código
Contencioso Administrativo de la época, estructuraban un sistema jurídico autónomo y
congruente sobre responsabilidad del Estado, consagrado especialmente en los artículos
9
M.P. Dr. Gustavo A. Valbuena. El fallo cuenta con un interesante salvamento de voto del Dr.
Jorge Lamus Girón.
10
M.P. Dr. Francisco Eladio Gómez, actor: Esther Wolff de Posada vs. la Nación.
11
M.P. Dr. Carlos Gustavo Arrieta, actor: Ira Elischa Washborn vs. la Nación.
 11

2, 16, 30, 33, 136 de la Carta y los artículos 67 y 68 del referido estatuto procesal, regido,
por consiguiente, por normas sustantivas de derecho público, por reglas adjetivas
también de derecho público y sometido al control de una jurisdicción especial de derecho
público.

Pero, además, jurisprudencialmente, se acudió al artículo 16 de la Carta, con la reforma

constitucional a él introducida en el año 1936, conforme al cual: “Las autoridades de la
república están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en
sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares”, como el eje de la imputación de la responsabilidad
patrimonial del Estado. Esa construcción jurisprudencial posteriormente fue fortalecida
con la interpretación y aplicación sistemática de los artículos 20, 21, 29, 31, 32, 35, 44 y 51
de la Constitución.

Téngase en cuenta, además, que en la justicia ordinaria, la senda procesal a través de la

cual se puede deducir la clase de responsabilidad comentada es la acción civil de
responsabilidad extracontractual, sujeta a las reglas de prescripción señaladas en el
artículo 2358 del Código Civil, conforme a las cuales, las acciones para la reparación del
daño proveniente de delito o culpa que puedan ejercitarse contra los que sean punibles
por el delito o la culpa, prescriben dentro del término señalado en el Código Penal para la
prescripción de la pena principal, que para el caso de la pena privativa de la libertad, es el
término de su duración fijado por el juez en la sentencia, y en todo caso no inferior a
cinco (5) años, término éste de prescripción también para las penas no privativas de la
libertad. (art. 87 del Código Penal12).

En la jurisdicción contencioso administrativa, en cambio, la vía procesal para la

deducción de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, en el anterior
Código Contencioso Administrativo (decreto 01 de 1984),era la acción de reparación
directa, prevista en el artículo 86, bien que la causa del daño fuese un hecho, una
omisión, una operación administrativa, o la ocupación temporal o permanente de
inmuebles por motivo de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, aspecto éste
último adicionado por la ley 446 de 1998. El término de caducidad es de dos (2) años,
contados a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho dañoso (art. 136 numeral
8º, modificado por el art. 44 de la ley 446 de 1998). La misma acción, considerada o
denominada ahora como medio de control, está prevista en el artículo 140 de la ley 1437
de 2011 y mantuvo el mismo término de caducidad de dos años. (art. 164 literal i)ibídem.

12
Igual disposición contiene el nuevo Código Penal, con la sola salvedad de lo que puedan disponer
sobre el particular los tratados internacionales debidamente incorporados al ordenamiento jurídico
(artículo 89 de la ley 529 del 24 de julio del 2000, cuya vigencia está diferida a un año después de
su promulgación, artículo 476 ibídem).Ténganse en cuenta el artículo 83 del Estatuto Penal
vigente, así como las reformas contenidas en los artículos 1 de la ley 1426 de 2010, 1 de la ley
1154 de 2007 y 14 de la la ley 1474 de 2011.
 12

Debe observarse que en la justicia civil prevalece el principio denominado “iura novit
curia”, conforme al cual, al actor le incumbe la invocación y demostración de los hechos,
siendo deber del juez la interpretación o adecuación de los fundamentos de derecho
aplicables a cada caso objeto de juzgamiento, principio éste que se recoge en la aquella
expresión del derecho romano que dice: “da mihi factum, dabo tibi ius”, apotegma que
traduce: “dadme los hechos que yo os daré el derecho”, por manera que, el actor bien
puede incurrir en equivocación en la determinación o explicación del fundamento
normativo en que apoya su actuación, sin que ello sea motivo necesario para el fracaso de
la acción ejercida, por cuanto corresponde al juez la adecuación de dicho sustento
jurídico.

Por su parte, en la justicia contencioso administrativa prevalece el principio de rogación,

conforme al cual por exigencia expresa de la ley (numeral 4 del artículo 137 del anterior
C.C.A. y numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011), el actor tiene la carga
procesal de determinar y explicar el sustento normativo de las pretensiones y el
concepto de su violación, lo cual, define en cada caso los extremos y alcance del litigio,
correspondiéndole al juez la verificación de la legalidad de la actuación de la
administración mediante la confrontación con la norma superior citada como violada.

Sin embargo, el principio de la justicia rogada últimamente ha sido objeto de dos

importantes morigeraciones:

a) La primera tiene que ver precisamente con la aplicación del principio iura novit curia
en los procesos de reparación directa. En efecto, por mucho tiempo primó la tesis de que
la justicia contencioso administrativa es esencialmente rogada, característica ésta que le
impedía al juzgador apartarse de los fundamentos jurídicos aducidos por el actor.

Pese a lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de febrero de
199513, al resolver un recurso extraordinario de súplica contra una sentencia del 31 de
julio de 1989 de la Sección Tercera en la que expresamente se había dado aplicación al
mentado principio, sostuvo:

“De acuerdo con lo anterior, la Sala reitera la tesis de que la justicia administrativa es
rogada y en ella no es aplicable el principio iura novit curia, pero precisa con relación a
dicha característica una excepción: en aquellos procesos, en los cuales no se juzga la
legalidad o ilegalidad de la actuación u omisión de la Administración, sino que
directamente se reclama la reparación del daño mediante el reconocimiento de una
indemnización, el juez puede interpretar, precisar el derecho aplicable y si es el caso

13
Dictada dentro del expediente S-123, M.P. Dra. Consuelo Sarria Olcos, actor: Jorge Arturo
Herrera Velásquez.
 13

modificar, de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda los fundamentos de

derecho invocados por el demandante.”

En la misma providencia se puntualiza que por virtud del mencionado principio no se

pueden modificar los fundamentos fácticos de la demanda, esto es, que no se puede
modificar la causa petendi. Desde esa oportunidad entonces, hasta la presente fecha, la
Sección Tercera del Consejo de Estado ha reiterado la aplicación del principio iura novit
curia en los procesos de reparación directa.

b. La segunda fue expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia C-197 del 7 de abril
de 1999, a través de la cual declaró la exequibilidad condicionada del numeral 4º del
artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, providencia en la que precisó que
para el caso de la impugnación de actos administrativos, la exigencia legal allí contenida
de que se consignen, como uno de los requisitos de la demanda, los fundamentos de
derecho de las pretensiones, con indicación de las normas violadas y la explicación del
concepto de la violación, se ajusta al ordenamiento constitucional, pero en el
entendimiento de que el juez bien puede y debe dejar de lado tal exigencia, bien porque
el actor se equivocó en la identificación de las normas quebrantadas o en el concepto de
la violación o no lo expresó éste último, cuando quiera de por medio esté la violación de
algún derecho constitucional fundamental, dado que su protección y garantía hace parte
de los fines esenciales del Estado.

C. Regímenes para la deducción de la responsabilidad patrimonial del Estado aplicados

por el Consejo de Estado

1. Responsabilidad subjetiva y responsabilidad objetiva

Tradicionalmente se han aplicado dos grandes regímenes, a saber: Responsabilidad

subjetiva y Responsabilidad objetiva.

a. Responsabilidad subjetiva

Este exige para su declaración la presencia de la llamada falla del servicio que, como ya se
anotó, corresponde a la imputación de responsabilidad con fundamento en la culpa de la
administración, independientemente de que dicha culpa sea individualizada o identificada
en el agente, porque juega el concepto de la culpa anónima.

Para configurar la responsabilidad subjetiva se requieren tres elementos: a) Una falla o

falta del servicio; b) Un daño, y c) Un nexo causal entre la falla o falta del servicio y el
daño.
 14

En sentencia del 28 de octubre de 1976, el Consejo de Estado definió en los siguientes

términos el contenido y configuración de esta teoría de responsabilidad del Estado:

“Cuando el Estado, en desarrollo de sus funciones incurre en la llamada “falta o falla del
servicio”, o mejor aún falta o falla la administración, trátese de simples actuaciones
administrativas, omisiones, hechos y operaciones administrativas, se hace responsable de
los daños causados al administrado. Esta es la fuente común y frecuente de la
responsabilidad estatal y requiere:

“a.- Una falta o falla del servicio o de la administración, por omisión, retardo,
irregularidad, ineficiencia o ausencia del servicio. La falta o falla de que se trata, no es la
personal del agente administrativo, sino la del servicio o anónima de la administración.

“b.- Lo anterior implica que la administración ha actuado o dejado de actuar, por lo que
se excluyen los actos del agente, ajenos al servicio, ejecutados como simple ciudadano.

“c.- Un daño que implica la lesión o perturbación de un bien protegido por el derecho,
bien sea civil, administrativo, etc., con las características generales predicadas en el
derecho privado para el daño indemnizable, como de que sea cierto, determinado o
determinable, etc.

“d.- Una relación de causalidad entre la falta o falla de la administración y el daño, sin
la cual aún demostrada la falta o la falla del servicio, no habrá lugar a la indemnización.

“e.- Obvio, habrá casos de concausalidad, bien entre la falla y la culpa de la víctima,
entre la falta y el hecho de un tercero o aun, entre la falla y la fuerza mayor o el caso
fortuito en los cuales la responsabilidad del Estado quedará limitada en la proporción en
que su falta o falla sea reconocida como causa eficiente del daño sufrido, presentándose
entonces, la figura conocida en el derecho como “compensación de culpas” o repartición
de responsabilidades.

“El Estado se exonera de toda responsabilidad, cuando demuestra como causa del daño,
la culpa exclusiva de la víctima, el hecho exclusivo de un tercero, la fuerza mayor o el
caso fortuito, pues en el fondo lo que acredita es que no hay relación de causalidad entre
la falta o falla del servicio y el daño causado.

“También se exonera, cuando el daño es causado por el agente administrativo, en actos

fuera del servicio o sin conexión con él y cuando la causa del daño es la falta personal del
agente, difícil de definir y de determinar doctrinaria y jurisprudencialmente,
encontrándose, hasta ahora, sólo ejemplos, como los de aquellos casos en que el agente
actúa por motivos personales”.
 15

De otra parte, téngase en cuenta que la responsabilidad derivada de la falta o falla del
servicio a su vez presenta dos modalidades: 1) falla probada del servicio y 2) falla
presunta del servicio.

1) Falla probada del servicio:

Es el régimen general de deducción de responsabilidad del Estado, por lo que todos los
demás son regímenes de excepción14; por manera que, en la práctica, cuando el juez
encuentra demostrada la falla o falta del servicio, procede a su aplicación antes que
cualquier otro régimen o título jurídico de imputación. En este régimen, el actor tiene la
carga de probar el conjunto de los tres elementos antes descritos

2) Falla presunta del servicio:

En esta otra modalidad, al probar el actor el hecho dañoso, automáticamente emerge una
presunción que le favorece a él y perjudica a la entidad demandada, consistente en
considerar que el hecho dañoso se produjo por una falta o falla del servicio que se
presume. Como se trata de una “presunción judicial” o “presunción de hombre”, por su
naturaleza, admite prueba en contrario. Pero, en este caso, como en todo régimen de
presunción, se invierte la carga probatoria, carga que del actor pasa al demandado, en
cuyo caso, es a éste a quien le incumbe demostrar lo necesario para desvirtuar la
presunción de falla que tiene en su contra.

En cuanto a la aplicación que de éste régimen de presunción de falla ha hecho la

jurisprudencia del Consejo de Estado, vale la pena hacer las siguientes observaciones:

a) En un comienzo, en la década de los años setenta, en algunas oportunidades el

Consejo de Estado pregonó la presunción de culpa frente a los daños ocasionados en la
conducción de vehículos como actividad peligrosa (Sección Tercera, sentencia del 24 de
octubre de 1975 expediente 1631); lo mismo que en los relativos a la utilización de armas
de fuego (Sección Tercera, sentencia del 6 de noviembre de 1975, expediente 1246).

Sin embargo, esos primeros intentos de adopción de la tesis de la presunción de falla del
servicio no fueron constantes, pues, en la misma época, igualmente se registran casos en
los que se dijo lo contrario, que la falla del servicio no se presume sino que debe
probarse (Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 1976).

14
La responsabilidad del Estado también puede ser deducida a través de otros títulos de
imputación, como por ejemplo: la responsabilidad derivada por expropiación en casos de guerra;
por daño especial; por bodegaje oficial; por riesgo excepcional; por trabajos públicos, por actos
jurisdiccionales e indebido funcionamiento de la administración de justicia, etc.
 16

b) En el año 1989 la mencionada tesis logra hacer carrera en el Consejo de Estado,

principalmente a partir de la sentencia del 20 de febrero de ese año, providencia en la que
dicha Corporación estableció el marco conceptual de la presunción de falla del servicio,
en aquellos eventos de daños producidos con armas de dotación oficial:

Las características del régimen de la falla del servicio presunta , cuando los perjuicios se
causaban con armas de dotación oficial, eran las siguientes:

i). La aplicación de la regla actori incumbit probatio se atenúa respecto de la falla del
servicio; ii) El perjuicio causado con arma de dotación oficial, hace presumir la falla del
servicio; iii) Por ser presunta la falla del servicio ésta puede ser desvirtuada por la
administración; iv) En consecuencia, si la administración demuestra la ausencia de falla, se
exonera de su responsabilidad; v) El hecho o la culpa de la víctima, el hecho de un tercero
y la fuerza mayor, exoneran o atenúan, según el caso, la responsabilidad estatal; vi) El
caso fortuito, no exonera a la administración frente a este tipo de perjuicios.

c) Adicionalmente, también pueden citarse los siguientes eventos en los que la Sección
Tercera del Consejo de Estado aplicó, (porque actualmente no se aplica), la tesis de la
falla presunta:

- Daños causados a personas sometidas a la prestación del servicio militar obligatorio:

Sentencia del 3 de marzo de 1989, expediente 5290; sentencia del 28 de abril de 1989,
expediente 3852; sentencia del 25 de octubre de 1991, expediente 6465.
- Daños causados con armas de fuego: Sentencia del 31 de julio de 1989, expediente
2852.
- Daños con vehículos automotores: Sentencia del 19 de diciembre de 1989l, expediente
4484.
- Muertes y lesiones de personas detenidas: Sentencia del 5 de marzo de 1991,
expediente 6691.
- Daños derivados de la prestación de servicios médicos y hospitalarios: Sentencias del
24 de octubre de 1990, expediente 5902 y 30 de julio de 1992, expediente 6897.

“En cambio, cuando se habla de la responsabilidad por los daños producidos por las cosas
o actividades peligrosas, en la que no juega ya la noción de la falla, ni la probada ni la
presunta, le incumbe a la demandada demostrar, para exculparse, la fuerza mayor, la
culpa exclusiva de la víctima o el hecho de tercero, también exclusivo y determinante. Y
por eso mismo se entiende que en estos casos no se puede exonerar la administración
demostrando la diligencia y cuidado. En otras palabras, estos eventos encuentran ahora
en el derecho colombiano respaldo inequívoco en el artículo 90 de la Constitución.”
(Negrillas extratexto).
 17

Es decir, en términos prácticos, me parece que las ACTIVIDADES PELIGROSAS se dejaron

en el campo de la RESPONSABILIDAD OBJETIVA; en tanto que la ACTIVIDAD MÉDICA, se
mantiene bajo el régimen de prueba de la falla del servicio.

d) Actualmente la tendencia en la Sección Tercera es esa, la considerar que la

responsabilidad del Estado por daños cometidos con vehículos automotores y, en
general los producidos por actividades peligrosas o riesgosas, debe juzgarse no con base
en la falla presunta del servicio sino como responsabilidad objetiva derivada del riesgo
que ha llamado excepcional.

En fallo proferido el 9 de marzo del 2000, lo expuesto se concretó así:

“En relación con la responsabilidad surgida de actividades peligrosas, como lo es el manejo

o conducción de vehículos automotores, ésta corporación aplicó, inicialmente, el criterio
de la falla presunta del servicio, siendo carga de la parte actora, demostrar el daño y el
nexo de causalidad entre éste y la actividad peligrosa a cargo del Estado y,
posteriormente, la denominada “presunción de responsabilidad”15.

“Sin embargo, el régimen así denominado por esta Corporación en varias oportunidades
tenía, sin duda, todas las características del régimen objetivo de responsabilidad, en el
que si bien no tiene ninguna injerencia la calificación subjetiva de la conducta -por lo cual
no se requiere probar la falla del servicio ni se acepta al demandado como prueba para
exonerarse la demostración de que su actuación fue diligente-, los demás elementos de la
responsabilidad permanecen y deben ser acreditados por la parte demandante. Recaerá
sobre la entidad demandada la carga de la prueba de los hechos objetivos que permitan
romper el nexo de causalidad, únicos con vocación para exonerarla de responsabilidad 16.

“En general, la responsabilidad por actividades peligrosas o riesgosas, dice el Dr. JAVIER
TAMAYO JARAMILLO, genera una presunción contra el causante del daño, de la cual
solo se exonera mediante la prueba de una causa extraña 17, lo que conduce a una
responsabilidad objetiva que bien puede fundamentarse en la teoría del riesgo 18.

“En la responsabilidad objetiva, insiste el autor, al demandado no le basta probar ausencia

de culpa. “Le corresponde, por el contrario, establecer cuál fue la causa del daño, y que
esa causa le es extraña, es decir, le fue irresistible y jurídicamente ajena o exterior”19. En

15
Sección Tercera, sentencia de agosto 24 de 1992, actor: Henry Enrique Saltarín, expediente
6754.
16
Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo del 2000, expediente 11401.
17
La Responsabilidad del Estado. El Daño Antijurídico - Temis, 1997, página 67.
18
Ibídem, página 69.
19
Ibídem, página 70.
 18

la práctica se trata de una responsabilidad objetiva en la medida en que el demandado

sólo se exonera probando una causa extraña.

“Estas reflexiones, que la Sala comparte, permiten afirmar, con fundamento en lo

dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, que el régimen de responsabilidad
aplicable, en tratándose de actividades peligrosas, es de naturaleza objetiva. En efecto, a
partir de la expedición de la nueva Constitución, todo debate sobre la responsabilidad del
Estado debe resolverse con fundamento en el artículo 90 de la misma. Deberá
establecerse en cada caso, si existen los elementos que exige la norma para que surja la
responsabilidad, vale decir, el daño antijurídico y la imputabilidad del mismo al Estado;
cuando la imputación se funda en la falla del servicio, la responsabilidad será subjetiva y
cuando se prescinde de ella, será objetiva.”20 (Se adicionan negrillas).

e) De igual manera, si bien frente a las actividades médicas actualmente se mantiene la

línea jurisprudencial general de que tales eventos deben ser decididos bajo la tesis de la
presunción de falla del servicio, existe una tendencia no aceptada unánimemente, a
excluir de este título de imputación de responsabilidad, los casos del servicio médico
ginecológico en la atención de partos bajo circunstancias normales, en el sentido de
considerar que en ese tipo de eventos la obligación del médico no es de medio sino de
resultado, generándose así una responsabilidad objetiva, pues, no es elemento tipificador
de la responsabilidad la existencia de una falla del servicio, lo que se traduce en un evento
de responsabilidad objetiva, esto es, sin culpa, según se expresó a manera de comentario,
en sentencia del 17 de agosto del 2000 de la Sección Tercera, M.P. Dr. Alier Hernández
Enríquez, actor: Jorge Isaac Catalán Bedoya y Otros vs. Instituto de Seguros Sociales.

f) Similar tratamiento acontece también respecto de la responsabilidad del Estado frente

a los retenidos y conscriptos, personas respecto de las cuales hoy se consideró que la
obligación del Estado no era de medio sino de resultado, y que, por consiguiente, sólo
exoneraba su responsabilidad si se demostraba una causa extraña que rompiera el nexo
causal de aquélla, o sea, fuerza mayor, culpa exclusiva de la víctima o un hecho
igualmente exclusivo de un tercero. En este sentido pueden consultarse,
respectivamente, la sentencias del 30 de marzo del 2000 (expediente 13.543, M.P. Dr.
Ricardo Hoyos Duque, actor Margarita Agudelo Alzate y Otros vs. la Nación - DAS) y del 2
de marzo del 2000 (expediente 11.401, M.P. Dr. Alier Hernández Enríquez, actor María
Nuby López vs. la Nación - Ministerio de Defensa Nacional).

b. Responsabilidad objetiva

20
Sección Tercera, sentencia del 9 de marzo del 2000, expediente 11.190
 19

Bajo la órbita de la denominada responsabilidad objetiva, esto es, aquella que prescinde
por completo de considerar la existencia o no de una falla del servicio, dado que se trata
de una responsabilidad sin falta, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha ubicado y
decidido los siguientes eventos:

- Expropiación en casos de guerra.- daño especial.- daños por bodegaje especial.- daños
por riesgo.- y daños por ejecución de trabajos públicos, temas sobre los cuales
posteriormente se comentará.

2. Regímenes especiales generadores de daño antijurídico

Al propio tiempo del sistema tradicional de la responsabilidad subjetiva y objetiva, la

jurisprudencia del Consejo de Estado también ha establecido unos regímenes especiales
de responsabilidad patrimonial estatal, tales como:

a) Por el acto administrativo unilateral (Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

del artículo 85 del C.C.A.).
b) Por la actividad jurisdiccional: Con distinción a su vez de tres diferentes tipos: error
jurisdiccional, privación injusta de la libertad e indebido funcionamiento de la
administración de justicia.
c) Por el hecho de la ley (en los casos de daños producidos por agentes diplomáticos).
d) Por el hecho del constituyente (Interrupción del período de los congresista en el año
1991; aunque, la acción instaurada con tal propósito no prosperó).

III. FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO A PARTIR DE LA

CONSTITUCION DE 1991

Los siguientes son algunos extractos jurisprudenciales sobre los temas de más frecuente
pronunciamiento, por parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Pueden
complementarse con la lectura del texto, de acuerdo con el número de radicación que se
indica, así como, con las notas de Relatoría.

La expedición de la Constitución Política de 1991 constituye un hecho muy importante en

la evolución del fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado, en la medida en
que, por primera vez a nivel constitucional, se establece de modo explícito un único y
general fundamento del tema de la responsabilidad estatal, tanto de carácter contractual
como extracontractual, cuyo base es la llamada teoría del daño antijurídico.

En efecto, en el artículo 90 de la Carta se dispuso:

 20

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción la omisión de las autoridades públicas.

“En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales

daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un
agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.”

La adopción de este nuevo fundamento de la responsabilidad encuentra la siguiente

explicación en los antecedentes del precepto constitucional antes transcrito, contenido
en las respectivas actas de la discusión del mismo. Así, en la ponencia presentada para
primer debate de sesión plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente se argumentó:

“….incorpora los más modernos criterios sobre la materia, consistentes en radicar el

fundamento de esa responsabilidad en el daño antijurídico y en su imputabilidad al
órgano estatal…“En otras palabras, se desplaza el soporte de la responsabilidad
administrativa, del concepto subjetivo de la antijuridicidad de la acción del Estado
(conducta del victimario)al concepto objetivo de la antijuridicidad del daño producido
por ella y sufrido por la víctima.

En consecuencia, se pasa a predicar la responsabilidad patrimonial del Estado por todo

daño antijurídico que cause por la acción u omisión de sus autoridades, bien que ésta sea
lícita o ilícita, contractual o extracontractual, entendiendo por tal clase de daño, aquél
que la persona no está en la obligación jurídica de soportar.

De allí que en la ponencia para segundo debate sobre el artículo 90 constitucional, se puso
de presente la siguiente reflexión:

“La responsabilidad se deriva del efecto de la acción administrativa y no de la actuación

del agente de la administración causante material del daño, es decir, se basa en la
posición jurídica de la víctima y no sobre la conducta del autor del daño, que es el
presupuesto de la responsabilidad entre particulares.
Es decir, que el punto de mira para determinar si el daño es indemnizable no tiene como
centro la conducta activa del agente productor del daño (culpa), sino, la antijuridicidad
del daño mismo, que está en el seno de éste mismo y no en una causa externa a él, razón
por la cual, habrá que colocarse en la posición no del agente que origina el daño , sino en
la posición de quien lo padece, esto es, la víctima, perspectiva desde la cual no interesa
que el daño haya sido causado lícita o ilícitamente, voluntaria o involuntariamente;
solamente interesa determinar si la persona que lo sufrió estaba o no en el deber
jurídico de soportarlo. Por ello, la acción de responsabilidad pierde la connotación
sancionatoria para tomar, ante todo, un cariz eminentemente reparador.
 21

En tales condiciones, el daño antijurídico pasa a ser el fundamento general y directo de

toda la responsabilidad patrimonial del Estado, tanto de índole contractual como
extracontractual21.

DAÑO ANTIJURIDICO – Noción – Sentencia de 9 de mayo de 2012 (22366)

“A pesar de que el artículo 90 de la Constitución establece que el Estado

“responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables”,
no existe en la legislación definición alguna del daño antijurídico. No obstante, la
jurisprudencia nacional ha definido tal concepto como “la lesión de un interés
legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de
soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”, en otros términos, aquel
que se produce a pesar de que “el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la
víctima el deber de soportarlo, es decir, que el daño carece de causales de
justificación”.

Con relación al daño antijurídico ver las providencias: 4 de diciembre de 2006,

exp. 13168; 27 de septiembre de 2000, exp. 11601; 2 de marzo de 2000, exp.
11945, 11 de noviembre de 1999, exp. 11499 y 27 de enero de 2000, exp. 10867

“Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la cláusula general de la

responsabilidad extracontractual del Estado tiene como fundamento la
determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la
imputación del mismo a la administración pública tanto por la acción, como por la
omisión de un deber normativo.”

“De conformidad con lo previsto en el artículo 90 de la Constitución, el derecho a

la reparación se fundamenta en la antijuridicidad del daño, pero siempre que éste
le sea imputable al Estado. Así las cosas, no es suficiente acreditar que la víctima
o sus beneficiarios no estaban en el deber jurídico de soportar ese daño para que
surja el derecho a la indemnización, sino que se requiere que dicho daño sea
imputable a la Administración. (…) en la actualidad todo régimen de
responsabilidad patrimonial del Estado exige la afirmación del principio de
imputabilidad, según el cual, resulta procedente reconocer la indemnización del
daño antijurídico a cargo del Estado siempre que concurran sustento fáctico y
atribución jurídica.

Ver también: Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003. Consejo de Estado,

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de julio
de 2010, exp. 19974

5. Presupuestos para la configuración de la responsabilidad extracontractual

del Estado.
21
Véanse las sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 13 de julio de 1993,
expediente 8163 y 8 de mayo de 1995; lo mismo que las sentencias C-333 del 1º de agosto de
1993 y C-037 de 1996 de la Corte Constitucional.
 22

Con la Carta Política de 1991 se produjo la “constitucionalización”22 de la

responsabilidad del Estado23 y se erigió como garantía de los derechos e intereses
de los administrados24 y de su patrimonio25, sin distinguir su condición, situación e
interés26. De esta forma se reivindica el sustento doctrinal según el cual la “acción
administrativa se ejerce en interés de todos: si los daños que resultan de ella, para
algunos, no fuesen reparados, éstos serían sacrificados por la colectividad, sin
que nada pueda justificar tal discriminación; la indemnización restablece el
equilibrio roto en detrimento de ellos”27. Como bien se sostiene en la doctrina, la
“responsabilidad de la Administración, en cambio, se articula como una garantía
de los ciudadanos, pero no como una potestad28; los daños cubiertos por la
22
En la jurisprudencia constitucional se indica: “El Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El
principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades
de los ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus
actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de
intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente”. Corte Constitucional, sentencia C-
832 de 2001.
23
La “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los
administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son
resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita
de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los
particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del
estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las
autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al
Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de
indemnización”. Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Postura que fue seguida en la sentencia C-
892 de 2001, considerándose que el artículo 90 de la Carta Política “consagra también un régimen único de
responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos
causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”. Corte Constitucional, sentencia C-892 de
2001.
24
Derechos e intereses que constitucional o sustancialmente reconocidos “son derechos de defensa del
ciudadano frente al Estado”. ALEXY, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en
VASQUEZ, Rodolfo; ZIMMERLING, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés. 1ª reimp. México,
Fontamara, 2007, p.49. La “responsabilidad es, desde luego, en primer lugar una garantía del ciudadano,
pero, coincidiendo en esto con otros autores (sobre todo franceses: Prosper Weil, André Demichel), creo que
la responsabilidad es también un principio de orden y un instrumento más de control del Poder”. MARTÍN
REBOLLO, Luis. “Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la administración: Un balance y tres
reflexiones”, en AFDUAM. No.4, 2000, p.308.
25
“La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un
principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos”. Corte Constitucional, sentencia C-832 de
2001.
26
La “razón de ser de las autoridades públicas es defender a todos los ciudadanos y asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Omitir tales funciones entraña la responsabilidad
institucional y la pérdida de legitimidad. El estado debe utilizar todos los medios disponibles para que el
respeto de la vida y derechos sea real y no solo meramente formal”. Sección Tercera, sentencia de 26 de
enero de 2006, expediente AG-2001-213.
27

28
“La responsabilidad, a diferencia de la expropiación, no representa un instrumento en manos de la
Administración para satisfacer el interés general, una potestad más de las que ésta dispone al llevar a cabo
su actividad, sino un mecanismo de garantía destinado a paliar, precisamente, las consecuencias negativas
que pueda generar dicha actividad. La responsabilidad, por así decirlo, no constituye una herramienta de
actuación de la Administración, sino de reacción, de reparación de los daños por ésta producidos”. MIR
 23

responsabilidad administrativa no son deliberadamente causados por la

Administración por exigencia del interés general, no aparecen como un medio
necesario para la consecución del fin público”29.
Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la cláusula general de la
responsabilidad extracontractual del Estado30 tiene como fundamento la
determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación
del mismo a la administración pública31 tanto por la acción, como por la omisión de
un deber normativo32, argumentación que la Sala Plena de la Sección Tercera
acogió al unificar la jurisprudencia en las sentencias de 19 de abril de 201233 y de
23 de agosto de 201234.
5.1. Daño antijurídico
Así pues, daño antijurídico es aquél que la persona no está llamada a soportar
puesto que no tiene fundamento en una norma jurídica, o lo que es lo mismo, es
aquel que se irroga a pesar de que no exista una ley que justifique o imponga la
obligación de soportarlo.
El daño antijurídico comprendido desde la dogmática jurídica de la responsabilidad
civil extracontractual35 y del Estado, impone considerar dos componentes: a) el
PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema. 1ª ed.
Madrid, Civitas, 2001, p.120.
29

30
“3- Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa
sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada –
en especial en el artículo 16- los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon,
en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la
falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución
reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Corte Constitucional, sentencia C-864 de
2004. Puede verse también: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2003.
31
Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables para imputar
la responsabilidad al estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado”. Sentencia de 21
de octubre de 1999, expedientes: 10948-11643. Es, pues “menester, que además de constatar la
antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un título
jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la imputatio juris’
además de la ‘imputatio facti’”. Sentencia de 13 de julio de 1993. En el precedente jurisprudencial
constitucional se sostiene: “En efecto, el artículo de la Carta señala que para que el Estado deba responder,
basta que exista un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública. Por ello, como lo ha
reiterado esta Corte, esta responsabilidad se configura “siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o
lesión, ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente público”. Corte Constitucional, sentencias C-
619 de 2002; C-918 de 2002.
32

33
Sección Tercera, sentencia 19 de abril de 2012, expediente: 21515. MP: Hernán Andrade Rincón.
34
Sección Tercera, sentencia 23 de agosto de 2012, expediente: 23492. MP: Hernán Andrade Rincón.
35
Rebollo se pregunta: “¿Cuándo un daño es antijurídico? Se suele responder a esta pregunta diciendo que se
trata de un daño que el particular no está obligado a soportar por no existir causas legales de justificación en
 24

alcance del daño como entidad jurídica, esto es, “el menoscabo que a
consecuencia de un acaecimiento o evento determinado sufre una persona ya en
sus bienes vitales o naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio”36; o la
“lesión de un interés o con la alteración “in pejus” del bien idóneo para satisfacer
aquel o con la pérdida o disponibilidad o del goce de un bien que lo demás
permanece inalterado, como ocurre en supuestos de sustracción de la posesión
de una cosa”37; y, b) aquello que derivado de la actividad, omisión, o de la
inactividad de la administración pública no sea soportable i) bien porque es
contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea “irrazonable”38, en
clave de los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos; y, iii) porque
no encuentra sustento en la prevalencia, respeto o consideración del interés
general39, o de la cooperación social40.
En cuanto al daño antijurídico, la jurisprudencia constitucional señala que la
“antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta
desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte
de la víctima”41. Así pues, y siguiendo la jurisprudencia constitucional, se ha
señalado “que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de
reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del
Estado Social de Derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de
los derechos y libertades de los administrados frente a la propia Administración”42.

el productor del mismo, esto es, en las Administraciones Públicas, que impongan la obligación de tolerarlo. Si
existe tal obligación el daño, aunque económicamente real, no podrá ser tachado de daño antijurídico. Esto es,
no cabrá hablar, pues, de lesión”.
36

37

38

39

40

41
Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta,
atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad
patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello
implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el
punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular
actuación estatal – bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación
tardía- sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar,
independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, sentencia C-
285 de 2002.
42
Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996. Puede verse también: Corte Constitucional, sentencia C-918
de 2002. A lo que se agrega: “El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un nuevo panorama
 25

De igual manera, la jurisprudencia constitucional considera que el daño antijurídico

se encuadra en los “principios consagrados en la Constitución, tales como la
solidaridad (Art. 1º) y la igualdad (Art. 13), y en la garantía integral del patrimonio
de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución”43.
Se precisa advertir que en la sociedad moderna el instituto de la responsabilidad
extracontractual está llamada a adaptarse, de tal manera que se comprenda el
alcance del riesgo de una manera evolutiva, y no sujetada o anclada al modelo
tradicional. Esto implica, para el propósito de definir el daño antijurídico, que la
premisa que opera en la sociedad moderna es aquella según la cual a toda
actividad le son inherentes o intrínsecos peligros de todo orden, cuyo
desencadenamiento no llevará siempre a establecer o demostrar la producción de
un daño antijurídico. Si esto es así, sólo aquellos eventos en los que se encuentre
una amenaza inminente, irreversible e irremediable permitirían, con la prueba
correspondiente, afirmar la producción de una daño cierto, que afecta, vulnera,
aminora, o genera un detrimento en derechos, bienes o interese jurídicos, y que
esperar a su concreción material podría implicar la asunción de una situación más
gravosa para la persona que la padece44.
Debe quedar claro que es un concepto que es constante en la jurisprudencia del
Consejo Estado, que debe ser objeto de adecuación y actualización a la luz de los
principios del Estado Social de Derecho, ya que como lo señala el precedente de
la Sala un “Estado Social de Derecho y solidario y respetuoso de la dignidad de la
persona humana, no puede causar daños antijurídicos y no indemnizarlos” 45.
Dicho daño tiene como características que sea cierto, presente o futuro,
determinado o determinable46, anormal47 y que se trate de una situación
jurídicamente protegida48.
En el sub judice, el daño antijurídico se plantea con relación a la muerte del señor
Julián Rafael Garrido Caicedo y las lesiones padecidas por Ramiro Zea Bonilla el
normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado. En primer lugar porque reguló expresamente una
temática que entre nosotros por mucho tiempo estuvo supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que
sólo tardíamente había sido regulada por la ley. Y en segundo lugar porque, al ligar la responsabilidad estatal
a los fundamentos de la organización política por la que optó el constituyente de 1991, amplió expresamente
el ámbito de la responsabilidad estatal haciendo que ella desbordara el límite de la falla del servicio y se
enmarcara en el más amplio espacio del daño antijurídico”. Corte Constitucional, sentencia C-285 de 2002. .
43

44

45

46
Sección Tercera, sentencia de 19 de mayo de 2005, expediente 2001-01541 AG.
47
Sección Tercera, sentencia de 14 de septiembre de 2000, expediente 12166. “por haber excedido los
inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”.
48
Sección Tercera, sentencia de 2 de junio de 2005, expediente 1999-02382 AG.
 26

día 3 de diciembre de 1994, como consecuencia del accidente múltiple presentado

el mismo día, con un vehículo de propiedad del municipio de Popayán (Cauca) en
la vía que de Jamundí conduce a Cali.
Con relación al señor Garrido Caicedo, la Sala encuentra acreditado que falleció el
3 de diciembre de 1994, como consta en el Registro Civil de Defunción 49 y el
informe de necropsia de fecha 3 de diciembre de 1994… Ahora bien, con relación
a las lesiones padecidas por el señor Ramiro Zea Bonilla, la Subsección encuentra
que se encuentran probadas con el dictamen médico legal.
Así las cosas, el interés jurídico vulnerado en este evento es el derecho a la vida
del señor Julián Rafael Garrido Caicedo y la salud del señor Ramiro Zea Bonilla,
derechos de carácter fundamental, plenamente protegidos por el ordenamiento
jurídico, sin ninguna restricción, lo que es incuestionable en un Estado Social de
Derecho50, de modo pues, que el daño aquí causado reviste clara antijuridicidad,
pues con él se restringió y violentó un derecho que el ordenamiento protege en
forma absoluta, según se desprende del artículo 11 constitucional que estableció
el derecho a la vida como inviolable y de la Ley estatutaria 1751 de 2015 que
estableció el derecho a la salud es de carácter fundamental.
Así las cosas, la Sala encuentra probado que a los demandantes se les causó un
daño antijurídico que vulneró su derecho a la vida y a la salud, como consecuencia
del accidente de tránsito múltiple en el que fue partícipe un vehículo oficial adscrito
al municipio de Popayán –Cauca.
Una vez acreditado el primero de los elementos de la responsabilidad (daño
antijurídico), la Sala pasa a analizar la imputación de la responsabilidad a la
entidad demandada.
5.2. Imputación de la responsabilidad al Estado
En cuanto a la imputación, exige analizar dos esferas: a) el ámbito fáctico, y; b) la
imputación jurídica51, en la que se debe determinar la atribución conforme a un
deber jurídico (que opera conforme a los distintos títulos de imputación
consolidados en el precedente de la Sala: falla o falta en la prestación del servicio
–simple, presunta y probada-; daño especial –desequilibrio de las cargas públicas,
daño anormal-; riesgo excepcional). Adicionalmente, resulta relevante tener en
cuenta los criterios de la imputación objetiva de la responsabilidad patrimonial del
49
Fl.4 C.1.
50
“La Corte Constitucional ha entendido que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber
de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho
debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a
la propia Administración [sentencia C-333 de 1996]. Igualmente ha considerado que se ajusta a distintos
principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (Art. 1º) y la igualdad (Art. 13), y en la
garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución
[sentencia C-832 de 2001]”. Corte Constitucional, sentencia C-038 de 2006.
51
“La imputación depende, pues, tanto de elementos subjetivos como objetivos”. SANCHEZ MORON,
Miguel. Derecho administrativo. Parte general., ob., cit., p.927.
 27

Estado. Precisamente, en la jurisprudencia constitucional se sostiene, que la

“superioridad jerárquica de las normas constitucionales impide al legislador
diseñar un sistema de responsabilidad subjetiva para el resarcimiento de los
daños antijurídicos que son producto de tales relaciones sustanciales o materiales
que se dan entre los entes públicos y los administrados. La responsabilidad
objetiva en el terreno de esas relaciones sustanciales es un imperativo
constitucional, no sólo por la norma expresa que así lo define, sino también porque
los principios y valores que fundamentan la construcción del Estado según la
cláusula social así lo exigen”52.
Sin duda, en la actualidad todo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado
exige la afirmación del principio de imputabilidad53, según el cual, la reparación del
daño antijurídico cabe atribuirse al Estado cuando haya el sustento fáctico y la
atribución jurídica54.
Dicha tendencia es la que marcó la jurisprudencia constitucional, pero ampliando
la consideración de la imputación (desde la perspectiva de la imputación objetiva)
a la posición de garante donde la exigencia del principio de proporcionalidad55 es
necesario para considerar si cabía la adopción de medidas razonables para
prevenir la producción del daño antijurídico, y así se motivara el juicio de
imputación. Dicho juicio, en este marco, obedece sin lugar a dudas a un ejercicio
de la ponderación56 que el juez está llamado a aplicar, de tal manera que se
aplique como máxima que: “Cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o del
detrimento de un principio, mayor debe ser la importancia de satisfacción del
otro”57.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional indica que “el núcleo de la
imputación no gira en torno a la pregunta acerca de si el hecho era evitable o
52
Corte Constitucional, sentencia C-043 de 2004.
53
En nuestro precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “La jurisprudencia nacional ha recabado
en ello al sentar la tesis de que la base de la responsabilidad patrimonial del Estado la constituye la
imputabilidad del daño. En efecto, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Corte
Constitucional ha sostenido que la responsabilidad patrimonial del Estado y de las demás personas jurídicas
públicas se deriva de la imputabilidad del perjuicio a una de ellas, lo cual impide extenderla a la conducta
de los particulares o a las acciones u omisiones que tengan lugar por fuera del ámbito de la administración
pública”. Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003.
54
El “otro principio de responsabilidad patrimonial del Estado es el de imputabilidad. De conformidad con
éste, la indemnización del daño antijurídico le corresponde al Estado cuando exista título jurídico de
atribución, es decir, cuando de la voluntad del constituyente o del legislador pueda deducirse que la acción u
omisión de una autoridad pública compromete al Estado con sus resultados”. Corte Constitucional, sentencia
C-254 de 2003.
55

56

57
 28

cognoscible. Primero hay que determinar si el sujeto era competente para

desplegar los deberes de seguridad en el tráfico o de protección58 frente a
determinados bienes jurídicos con respecto a ciertos riesgos, para luego contestar
si el suceso era evitable y cognoscible59. Ejemplo: un desprevenido transeúnte
encuentra súbitamente en la calle un herido en grave peligro (situación de peligro
generante del deber) y no le presta ayuda (no realización de la acción esperada);
posteriormente fallece por falta de una oportuna intervención médica que el
peatón tenía posibilidad de facilitarle trasladándolo a un hospital cercano
(capacidad individual de acción). La muerte no le es imputable a pesar de la
evitabilidad y el conocimiento. En efecto, si no tiene una posición de garante
porque él no ha creado el riesgo para los bienes jurídicos, ni tampoco tiene una
obligación institucional de donde surja un deber concreto de evitar el resultado
mediante una acción de salvamento, el resultado no le es atribuible. Responde
sólo por la omisión de socorro y el fundamento de esa responsabilidad es
quebrantar el deber de solidaridad que tiene todo ciudadano”60.
En una teoría de la imputación objetiva construida sobre la posición de garante,
predicable tanto de los delitos de acción como de omisión, la forma de realización
externa de la conducta, es decir, determinar si un comportamiento fue realizado
mediante un curso causal dañoso o mediante la abstención de una acción
salvadora, pierde toda relevancia porque lo importante no es la configuración
fáctica del hecho, sino la demostración de sí una persona ha cumplido con los
deberes que surgen de su posición de garante”61.
Dicha formulación no debe suponer, lo que debe remarcarse por la Sala, una
aplicación absoluta o ilimitada de la teoría de la imputación objetiva que lleve a un
desbordamiento de los supuestos que pueden ser objeto de la acción de
reparación directa, ni a convertir a la responsabilidad extracontractual del Estado
como herramienta de aseguramiento universal62, teniendo en cuenta que el riesgo,
o su creación, no debe llevar a “una responsabilidad objetiva global de la
Administración, puesto que no puede considerarse (…) que su actuación [de la
administración pública] sea siempre fuente de riesgos especiales”63, y que además
debe obedecer a la cláusula del Estado Social de Derecho64.
58

59

60

61
Corte Constitucional, Sentencia SU-1184 de 2001.
62

63
MIR PUIGPELAT, ob., cit., p.204.
64
MARTÍN REBOLLO, ob., cit., p.308.
 29

Debe, sin duda, plantearse un juicio de imputación en el que demostrado el daño

antijurídico, deba analizarse la atribución fáctica y jurídica en tres escenarios:
peligro, amenaza y daño. En concreto, la atribución jurídica debe exigir la
motivación razonada, sin fijar un solo título de imputación en el que deba
encuadrarse la responsabilidad extracontractual del Estado65, sino que cabe hacer
el proceso de examinar si procede aplicar la falla en el servicio sustentada en la
vulneración de deberes normativos66, que en muchas ocasiones no se reducen al
ámbito negativo, sino que se expresan como deberes positivos en los que la
procura o tutela eficaz de los derechos, bienes e intereses jurídicos es lo esencial
para que se cumpla con la cláusula del Estado Social y Democrático de Derecho;
en caso de no aplicarse la falla en el servicio, cabe examinar si procede en el daño
especial, sustentado en la argumentación razonada de cómo (probatoriamente) se
produjo la ruptura en el equilibrio de las cargas públicas; o, finalmente, si se
acogen los criterios del riesgo excepcional. De acuerdo con la jurisprudencia de la
Sala Plena de la Sección Tercera:
“(…) en lo que se refiere al derecho de daños, el modelo de responsabilidad
estatal que adoptó la Constitución de 1.991 no privilegió ningún régimen en
particular, sino que dejó en manos del juez definir, frente a cada caso en
concreto, la construcción de una motivación que consulte las razones tanto
fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá que adoptar.
Por ello, la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha dado cabida a la
utilización de diversos “títulos de imputación” para la solución de los casos
propuestos a su consideración, sin que esa circunstancia pueda entenderse
como la existencia de un mandato que imponga la obligación al juez de utilizar
frente a determinadas situaciones fácticas –a manera de recetario- un
específico título de imputación”67.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

En 4. Problema jurídico respecto de la CULPA PERSONAL DEL AGENTE

oficial. (Sentencia de 8/11/2016 - MP: Jaime Orlando Santofimio – Expediente 30536)
Antecedentes del caso.
El día sábado 3 de diciembre de 1994, sobre la vía panamericana que conduce de
la ciudad de Cali a la ciudad de Jamundí, siendo aproximadamente las cinco y

65
Sección Tercera, sentencias de 19 de abril de 2012, expediente: 21515; 23 de agosto de 2012, expediente:
23492.
66

67
“En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad
probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte
realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del
Estado”. Sección Tercera, sentencias de 19 de abril de 2012, expediente: 21515 y 23 de agosto de 2012,
expediente: 24392.
 30

media de la tarde (5:30 pm), colisionaron entre sí un vehículo adscrito a la Alcaldía

de Popayán, y dos vehículos de carácter particular. El referido accidente de
tránsito, fue causado por el conductor del vehículo oficial adscrito a la Alcaldía de
Popayán, señor José Heriberto Meneses Camayo quien, en estado de
embriaguez, perdió el control del vehículo chocando estrepitosamente con el carro
particular conducido por el señor Julián Rafael Garrido Caicedo. Como
consecuencia del fuerte choque, el señor Garrido Caicedo perdió la estabilidad de
su vehículo, y colisionó contra el automotor particular conducido por el señor
Ramiro Zea Bonilla quien, en el momento de los hechos, viajaba en compañía de
diez personas hacía la ciudad de Cali. Como resultado del accidente falleció el
señor Julián Rafael Garrido Caicedo y se lesionaron Ramiro Zea Bonilla y las
personas que viajaban con él. Por su parte, el conductor del vehículo oficial, pese
a la ocurrencia del accidente, continuó su camino y kilómetros más adelante, fue
interceptado por algunos ciudadanos y un patrullero vial, quienes lo entregaron a
la Fiscalía 87 de Cali, autoridad que, en asocio con un técnico judicial, realizó el
acta de inspección, se ordenó la necropsia del occiso, y se atribuyó
“potencialmente la causa de los hechos a la embriaguez en primer grado de JOSE
HERIBERTO MENESES CAMAYO”.
Sentencia de primera instancia.
El A quo señaló que, de acuerdo con las pruebas obrantes en el plenario, se
encontraba acreditada la culpa con que actuó el servidor público que conducía el
vehículo involucrado en el accidente de tránsito que se encontraba adscrito a la
Alcaldía de Popayán, pues era aquél quien tenía bajo su cuidado y
responsabilidad el vehículo de propiedad de la entidad demandada y, por tanto, se
le exigía que ejerciera la vigilancia y control debidos sobre el mismo. Con
fundamento en lo anterior, el Tribunal declaró la responsabilidad administrativa y
patrimonial del Municipio de Popayán.
El caso en concreto
En el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar si le asiste razón a la
parte demandada cuando afirma que no hay lugar a endilgarle responsabilidad al
Municipio de Popayán por el accidente de tránsito ocurrido el día sábado 3 de
diciembre de 1994, por haber operado la causal eximente de responsabilidad, o si
por el contrario, se debe confirmar la sentencia de primera instancia que accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Así las cosas, observa la Sala que el demandante refirió que el accidente, y
consecuentemente la muerte y lesiones padecidas, fueron causadas por un
agente del Estado en un vehículo oficial. Sin embargo, ello no es suficiente para
aplicar a priori, como criterio de imputación, la teoría del “riesgo excepcional”,
pues, como se ha dicho, el juez debe verificar las circunstancias concretas de
cada caso y de acuerdo con ellas determinar cuál es el fundamento de la
imputación que en uno u otro caso se concrete.
 31

Entonces, frente a las situaciones fácticas en que se produjo el daño antijurídico

causado a los accionantes, del material probatorio se desprende que el día
sábado 3 de diciembre de 1994 en la vía que conduce de Jamundí a la Ciudad de
Cali (Valle del Cauca), ocurrió un accidente de tránsito en el que se vio
involucrado el señor Julián Rafael Garrido Caicedo, quien iba a bordo de un
campero marca Toyota, de color blanco y amarillo, de placas NTJ815, de servicio
particular, el señor Ramiro Zea Bonilla, quien se transportaba en un vehículo
campero de placas EK 8422 y el señor José Heriberto Meneses Camayo
conductor de un campero marca Toyota, de placas oficiales OY 0505, adscrito a la
Unidad de Tránsito y Transporte Municipal de Popayán 68, tal y como consta en el
croquis levantado del accidente de tránsito de la misma fecha 69.
Así las cosas, si bien podría afirmarse que existe responsabilidad del municipio de
Popayán por cuanto el accidente ocurrió con la intervención de un vehículo que le
pertenecía, en ejercicio de una actividad peligrosa como es la conducción, debido
a que la guarda del carro se encontraba en cabeza suya y porque fue causado por
la intervención de un funcionario suyo, esto es, del conductor del campero, el
señor Meneses Camayo, lo cierto es que el horario en que ocurrieron los hechos
no se corresponde con el horario laboral del conductor, por el contrario, dentro del
plenario se evidenció que el accidente ocurrió un día en que el carro oficial no
tenía asignada misión gubernamental alguna, resultando completamente
inexplicable para la Sala el hecho que el mencionado vehículo estuviera siendo
destinado para el uso personal del funcionario y trasladado fuera del perímetro
urbano del municipio al cual prestaba sus servicios.
Lo anterior indica que pese a que los hechos ocurrieron con un bien de la
administración, en desarrollo de una actividad que aparentemente se encontraba
en cabeza suya y con la intervención de uno de sus funcionarios, lo cierto es, que
para la fecha y hora de ocurrencia del accidente, no existía una razón por la que
el automotor no se encontrara guardado en el lugar destinado por el municipio
para tal fin, ni para que el vehículo estuviera en funcionamiento o fuera conducido
por Meneses Camayo, ya que éste estaba por fuera de su horario de trabajo, lo
cual evidencia una falla en el comportamiento del conductor.
Lo anterior, por cuanto debe tenerse en cuenta que si bien las entidades públicas
obran a través de sus funcionarios, éstos, además de ejercer una función pública o
de ostentar la calidad de servidores públicos, a su vez se desempeñan como
ciudadanos, de manera que, como individuos ejercen actividades propias de su
órbita personal, lo que permite que sea posible la causación de un daño por parte
de los mismos, pero no en desarrollo de la condición de servidor público, sino
68

69
 32

como persona natural. Caso en el cual, el hecho del servidor público será respecto
del Estado un hecho del tercero, por ser estar revestida su conducta de una culpa
personal del agente, toda vez que tuvo su ocurrencia por fuera del ámbito propio
de la función y ajeno a la misma.
Ante esta situación fáctica, la jurisprudencia ha utilizado el test francés formulado
en el ámbito del derecho administrativo para establecer si la falla del agente
estatal tiene nexo o no con el servicio. El mencionado test está compuesto
principalmente por dos elementos, uno perceptible 70 y otro inteligible. El primero a
su vez se halla compuesto por tres elementos, a saber, un elemento espacial, otro
temporal y, finalmente, el instrumental.
El elemento espacial tendrá lugar cuando el hecho ha ocurrido en el lugar
destinado a la función; el temporal cuando el hecho ha ocurrido en el tiempo
destinado para el cumplimiento de la función 71 y el instrumental, cuando se han
utilizado instrumentos del servicio, frente a lo cual debe observarse que los
elementos espacial y el temporal son sólo indicios contingentes de que la
conducta del servidor tiene nexo con el servicio o función pública.
En cuanto al elemento instrumental 72, si bien durante mucho tiempo la
jurisprudencia consideró que la presencia de este ingrediente siempre daba lugar
a que hubiera nexo con el servicio y, en consecuencia, a la imputación del daño
antijurídico al Estado, posteriormente la Sala consideró valorar, en primer lugar,
frente a la imputación objetiva por riesgo excepcional, que efectivamente ese daño
constituya la concreción del riesgo creado por el Estado o si quien creó el riesgo
en el momento concreto fue el funcionario público porque usó el instrumento,
considerado como peligroso y cuya guarda le corresponde a la administración, en
su ámbito personal y no en la prestación del servicio propio de su cargo, ni con la
finalidad de prestar la función para la cual se encuentra vinculado al Estado 73.
Ocurriendo lo propio cuando los hechos se ventilen bajo la teoría de la falla en el
servicio.
70
Perceptible por los sentidos por lo que requiere de razonamiento.
71
El mejor ejemplo es el del soldado que está en servicio (lugar y tiempo del servicio) y llega la esposa a
buscarlo porque necesita hablar urgente con él, porque se acaba de enterar que tiene una familia paralela.
Comienza a gritarlo a pegarle delante de los compañeros y él se desespera y la ahorca. Si quisiera demandar a
la Nación, esta no tendría que responder porque no tiene relación con el servicio, aunque pasó en tiempo y
lugar del servicio. Diferente sería que el homicidio se hubiera dado con el arma de dotación. Ahí estarían los
tres elementos: espacial, temporal e instrumental.
72

73
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de mayo de
2011, radicación n.° 19976, C.P. : “No obstante lo anterior debe resaltarse que esta Sala ha considerado que
las actuaciones de los agentes del Estado sólo comprometen el patrimonio de las entidades públicas cuando
aquellas tienen algún nexo o vínculo con el servicio público, de modo que la simple calidad de funcionario
público que funja el autor del hecho o el uso de algún instrumento del servicio ─como el arma de dotación
oficial─ no vincula al Estado, como quiera que el servidor público pudo haber obrado dentro de su ámbito
privado, desligado por completo del desempeño de actividad alguna conectada con la función
normativamente asignada a la entidad demandada (…)”
 33

Asimismo, cuando se trata de instrumentos que engendran una peligrosidad y

cuya guarda se encuentra en cabeza de la administración, si el Estado pierde la
guarda de la cosa, hay que ver por qué la perdió; si la perdió sin su voluntad y el
agente la utiliza en el ámbito personal causando un daño 74, el Estado no
responderá75.
Entonces, se insiste, aun cuando haya un instrumento del servicio puede haber
exoneración, pues la existencia del nexo instrumental 76 no determina de manera
necesaria ni para todos los casos que el hecho sea atribuible al Estado, porque
puede ocurrir que el vehículo o el arma de donde se desprende la actividad
peligrosa, se haya utilizado para desarrollar una típica actividad personal del
agente77.
Ahora bien, para el desarrollo de este análisis la Sala se ha planteado distintas
preguntas, la primera, ¿ocurrió el hecho dañino en el lugar del servicio?; la
segunda, ¿ocurrió el hecho dañino en tiempo del servicio? Y, finalmente ¿ocurrió
el hecho dañino con instrumento del servicio? Y serán, entonces, las respuestas a
estos interrogantes las que arrojen la construcción de los indicios que debe valorar
el juez en cada caso, para establecer si el daño causado es, o no, imputable a la
entidad pública. En este sentido, se reitera que la existencia de alguno de los
indicios mencionados en el nexo perceptible no demuestra, necesariamente, que
74

75
Consejo de Estado, sentencia de 1 de julio de 2004, Rad. 15.176 (R-7608) MP. Alier E. Hernández
Enríquez.: “en los casos en que se declara la responsabilidad del Estado por daños causados en ejercicio de
actividades peligrosas como cuando se usan armas de dotación oficial, es aquél quien tiene la guarda de la
actividad y, por ello, debe responder por los perjuicios que se ocasionen al realizarse el riesgo creado; no
obstante, es necesario analizar, en cada caso, las circunstancias concretas en las que se presentan los
hechos, pues es posible que el daño causado sea la consecuencia de una actuación particular del agente,
caso en el cual se impondría la exoneración de la Nación, en virtud de la existencia del hecho exclusivo de
un tercero, causa extraña que rompe el nexo de causalidad. Se trataría de una conducta personal que, sin
duda, carecería de vínculo con el servicio y, por la misma razón, se realizaría, en todo caso, al margen del
riesgo creado por el Estado que pierde la guarda de la cosa peligrosa utilizada. No debe olvidarse que,
mediante el test mencionado anteriormente, se pretende establecer si un daño determinado resulta atribuible
al Estado o si, por el contrario, sólo puede imputarse al agente estatal en su condición de particular. En el
último caso planteado, es claro que la posibilidad de atribuir el daño al Estado desaparece”.
76
Consejo de Estado, sección tercera,
la Sala en providencia de 25 de febrero de 2009, reiteró en relación con el nexo instrumental, que la
responsabilidad de la Nación, no se ocasiona con la simple comisión del hecho con un instrumento del
servicio, sino que dicha responsabilidad se origina, principalmente de las características de la acción u
omisión que desarrolló el funcionario respectivo y por la cual causó un daño, la cual debe tener una relación
directa con el servicio público prestado
77
Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, sentencia No 16089 del 7 de
junio de 2007:
«...la Administración no responde de los daños causados por la actividad estrictamente privada de sus
funcionarios y agentes, es decir, la llevada a cabo absolutamente al margen de las funciones del cargo
público; en una palabra, la realizada fuera del servicio público. En definitiva, el fenómeno jurídico de
imputación de responsabilidad civil a la administración no se produce ‘en aquellos supuestos de daños
resarcibles en los que el funcionario se presenta frente al sujeto dañado en su calidad de persona privada,
desprovisto, por tanto, de toda cualificación jurídico-pública.
 34

el daño sea imputable a la entidad pública, pues, como se dijo, estos indicios son
apenas contingentes.
Finalmente, frente al otro gran elemento, consistente en el nexo inteligible, debe
tenerse en cuenta que éste igualmente se compone de un elemento intencional,
que tiene lugar cuando el agente estatal obra con la intención de cumplir sus
funciones, bien sea dentro del tiempo de servicio o por fuera de él, y, por último, el
elemento de influencia del servicio, que tiene lugar en los eventos donde la
persona, esto es, el agente estatal, realiza una actividad bajo la influencia de la
función pública, casos en los cuales los funcionarios pueden obrar con culpa grave
o dolo, sin que ello indique la exoneración de la entidad pública sino, simplemente,
ha de entenderse que se configuró una falla en el servicio público (función
pública).
Cuando se presenta alguno de estos dos elementos del nexo inteligible, se
considera siempre que la conducta del servidor obliga al Estado. Es decir, que
cuando el servidor obró, obró el Estado. Estos elementos son indicativos
necesarios de que la conducta del servidor tiene nexo con la función y, en
consecuencia, le es imputable al Estado el daño antijurídico que con ella se haya
causado por lo que la administración deberá responder 78.
Reiterando lo manifestado por la Sala en anteriores decisiones, en donde se
señala que para que la conducta causante del daño se considere que guarda
relación con el servicio, se requiere que tal conducta surja como manifestación y
desarrollo o como consecuencia del funcionamiento del servicio público.

“… no cualquier actuación dañosa de los funcionarios o agentes

administrativos conlleva imputación de responsabilidad a la
Administración de quien dependen o en la que están encuadrados. Se
requiere en todo caso para que opere el mecanismo de atribución a la
Administración del deber de reparar un daño patrimonial, que la
actuación lesiva de la persona autora material de éste pueda
calificarse como propia del “funcionamiento de los servicios públicos”.
Es decir que la conducta del agente de la Administración productora
del evento dañoso suponga una manifestación del desempeño o
ejercicio del cargo público, presentándose externamente entonces el
resultado lesivo como expresión o consecuencia del funcionamiento
del servicio público. Por tanto, la Administración no responde de
78
Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, Sentencia No 17993. del 24 de
marzo de 2011: “para establecer los límites entre el nexo con el servicio y la culpa personal del agente, se
deben analizar y valorar las particularidades de cada caso específico, como quiera que el vínculo instrumental,
funcional u ocasional, por sí mismo no compromete, la responsabilidad patrimonial del Estado. Lo anterior,
en la medida que el test de conexidad establecido en la providencia del 17 de julio de 1990, expediente No.
5998, tal y como se puntualizó en anterior oportunidad, no conduce inexorablemente a dar por acreditada la
obligación de reparación en cabeza de la administración pública, habrá que examinar en cada caso concreto la
especificidad de las circunstancias en que se materializan los hechos”.
 35

los daños causados por la actividad estrictamente privada de sus

funcionarios y agentes, es decir, la llevada a cabo absolutamente
al margen de las funciones del cargo público; en una palabra, la
realizada fuera del servicio público. En definitiva, el fenómeno
jurídico de la imputación de responsabilidad civil a la administración no
se produce en aquellos supuestos de daños resarcibles en los que el
funcionario se presenta frente al sujeto dañado en su calidad de
persona privada, desprovisto, por tanto, de toda calificación jurídico
pública79”80. (Subrayado y negrillas fuera de texto)
Visto los elementos que anteceden y con el fin de resolver el mismo, procede la
Sala a analizar el material probatorio para determinar las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en que ocurrió el accidente de tránsito:
Es así como, queda demostrado que fue el comportamiento del señor Meneses
Camayo el que generó el accidente de tránsito. Sumado a lo anterior, se
encuentra el hecho de que el vehículo en el que se transportaba el señor José
Heriberto Meneses Camayo, estaba siendo destinado para su uso personal, en un
día no laboral (sábado), transportando personas ajenas a la entidad, con defectos
o fallas mecánicas y sin autorización previa de sus superiores.
En el mismo sentido, el señor Meneses Camayo señaló en la declaración 81, que
“tenía una orden de salida para la Yunga municipio de Popayán, entonces el señor
que iba para ese lado (…), lo llamé por teléfono para preguntarle donde lo
recogía, me contestó que había cancelado la reunión que tenía en la Vereda la
Yunga, como he tenido buena relación con los Jefes y me habían brindado la
confianza, procedí a viajar …
Es decir, que el mencionado conductor no solamente se encontraba en estado de
embriaguez al momento de los hechos, sino que estaba haciendo uso de un
vehículo que no contaba con la idoneidad técnico – mecánica necesaria para
rodar, además de haberlo utilizado sin contar con una orden de operación, tal y
como lo certificó el Secretario Privado de la Alcaldía de Popayán el 26 de
diciembre de 199482.
Adicionalmente debe destacar la Sala que el conductor del campero una vez el
agente de tránsito le requirió los papeles del automotor no presentó licencia de

79
[2] ANDRÉS E. NAVARRO MUNUERA. La ampliación de la responsabilidad patrimonial de la
administración a los daños ocasionados por sus funcionarios o agentes actuando al margen del servicio
público, en Revista Española de Derecho Administrativo, n.° 60, octubre-diciembre de 1988. Se analiza en el
artículo la sentencia del Tribunal Supremo de España del 27 de mayo de 1987, que concedió a los
demandantes la indemnización por la muerte de su hijo ocasionada por un agente de la policía con arma de
fuego reglamentaria, pero quien disfrutaba de sus vacaciones, en aplicación de la teoría del riesgo como título
de imputación.
80
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 10 de febrero de 2011, expediente 19123,
C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
81
Fl.23 Cuaderno, anexo proceso de responsabilidad Fiscal.
82
Fl.17 Cuaderno, anexo proceso de responsabilidad Fiscal.
 36

tránsito, lo cual es violatorio del artículo 18 del Código de Tránsito 83 vigente para la
época de los hechos, que establece que nadie puede conducir un vehículo en el
territorio nacional sin llevar consigo la licencia de conducción correspondiente.
Exigencia que tampoco cumplió el señor Meneses Camaño, tal y como lo refirió el
agente de tránsito en el croquis levantado del accidente y en la ampliación del
informe de tránsito84 sobre el accidente acaecido el 3 de diciembre de 1994.
Revisado el material probatorio, procede la Sala a solucionar los interrogantes
planteados frente al test de conexidad, a fin de explicar las razones por las cuales,
pese a la existencia del elemento instrumental (vehículo oficial) en el caso de
autos, no se encuentra comprometida la responsabilidad de la administración
Municipal.
En primer lugar se pregunta si advino el perjuicio en horas del servicio, en el lugar
o con instrumento del mismo, frente a lo cual, el material probatorio indica que los
hechos no se presentaron en horas de servicio, no se probó que el agente se
encontrara en misión oficial, por el contrario se logró establecer que la misión que
había sido asignada para el día 4 de diciembre de 1994 fue cancelada, y
finalmente, se estableció que el accidente si bien se presentó con un vehículo
oficial, el mismo no tenía autorización para estar en las calles, pues en ese
momento el vehículo debió estar guardado o parqueado en el lugar que la
administración destinaba para tal fin.
Así las cosas, considera la Sala que la actuación del funcionario comporta un
verdadero desconocimiento de sus obligaciones y la usurpación arbitraria de la
guarda material del vehículo que le correspondía al Municipio.
Ahora bien, frente al interrogante según el cual se pretende establecer si el agente
actuó con el deseo de ejecutar la función propia de su cargo o bajo su impulsión
personal, quedó demostrado que en la ejecución de los hechos el conductor del
campero no pretendió cosa distinta que satisfacer su propio interés al destinarlo
para transportar personas ajenas a la administración y para visitar a su familia,
bajo el pretexto de ir a llevar el vehículo a una cotización de pintura sin
autorización de sus superiores, lo cual no obedece a la ejecución de un acto del
servicio, sino a un deseo y acto personal del agente.
Se entiende, entonces, demostrado que el conductor no se encontraba de servicio
en el momento de la ocurrencia de los hechos, sino que por el contrario estaba
por fuera del horario laboral, contraviniendo las órdenes de la administración
Municipal, para, en su lugar, realizar actividades personales que no obedecieron a
la prestación del servicio para el cual fue vinculado al Municipio de Popayán.
Por lo anterior, reitera la Sala que del material probatorio se deduce que el
perjuicio no fue causado en un día en que el agente se encontrara en servicio,

83
Decreto 1344 de 1970.
84
Fls.369 a 370 del cuaderno 2 del proceso penal.
 37

sino cuando éste se encontraba en una situación ajena al servicio, en compañía

de terceros, con propósitos diferentes a los oficiales; así mismo, se encontraba en
un lugar diferente al lugar de servicio; y aunque los perjuicios se causaron en un
vehículo oficial este fue utilizado en un horario no autorizado por la administración
Municipal para fines de uso personal del agente, quien, definitivamente no actúo
con el deseo de ejecutar un servicio público sino meramente personal y quien se
valió de su calidad de funcionario para usurpar la guarda material del vehículo que
ostentaba el Municipio sobre el “campero”.
En este sentido, vale la pena aclarar que la calidad de funcionario público, no es
suficiente para presumir que todas las conductas desempeñadas por los mismos
le son atribuibles a la responsabilidad de la entidad a la cual pertenecen, pues al
Estado no se le puede imputar la responsabilidad por toda actividad dañosa
realizada por uno de sus funcionarios, y mucho menos de aquellas acciones
ejercidas en el marco del ámbito privado de aquellos.
Así las cosas, no es preciso formular una presunción en la que se haga depender
la responsabilidad de la administración de la simple cualificación jurídico-pública
del agente85, cuando lo que se discute es la acción desplegada por aquel que
siendo agente público, funcionario o servidor del Estado, desplegó y causó un
daño dentro de su esfera privada, que no es atribuible fáctica ni jurídicamente al
Estado. Como se señala por la doctrina, se trata de hipótesis en las que,
“(…) el hecho dañoso no vincularía nunca a la víctima con el ente público al
que pertenece el funcionario, puesto que la conducta dañosa privada de
éste último no podría, por su propia naturaleza, exteriorizar la actividad
objetiva del ente y, en consecuencia, éste quedaría absolutamente al
margen del fenómeno de imputación”86.
Así pues, una vez analizada de manera armónica e integral la totalidad del acervo
probatorio obrante en el plenario, la Subsección llega a la conclusión que el
proceder del señor José Heriberto Meneses Camayo como conductor del vehículo
oficial de placas OY 0505, fue determinante en la ocurrencia del accidente de
tránsito y por tanto en la producción del daño antijurídico, ya que como quedó
evidenciado su comportamiento fue imprudente y negligente al haber conducido
en estado de embriaguez un vehículo perteneciente al municipio de Popayán con

85
Es posible que el precedente de la Sala y el fallo estén orientados hacia la tendencia de Casetta que hace
años formuló, afirmando que “dicha cuestión no puede ser resuelta sino en cada caso en concreto mediante
un análisis del hecho dañoso que nos lleve a comprobar si tal hecho <<está comprendido entre los
hipotéticamente verificables solamente por parte de un sujeto que desempeñe funciones del tipo de las que
están atribuidas>> en base a una relación de servicio”. A lo que señala Leguina Villa: “Si acaso, por tanto,
el criterio delimitador vendría dado directamente por la misma relación de servicio existente entre el ente y
el funcionario, en el sentido de que… tal relación contiene la virtualidad de circunscribir por sí misma el
ámbito objetivo dentro del cual la conducta del agente debe ser calificada como parte de la relación de
servicio con el ente”. LEGUINA VILLA, Jesús. La responsabilidad civil de la administración pública., ob.,
cit., p.209.
86
LEGUINA VILLA, Jesús. La responsabilidad civil de la administración pública., ob., cit., p.203.
 38

fallas mecánicas, sin autorización y para su uso personal, desplegando maniobras

peligrosas que produjeron el accidente con el vehículo del señor Garrido Caicedo.
De manera que, si bien se probó el daño antijurídico, no ocurre lo mismo con su
imputación al municipio de Popayán, pues como se demostró no existe ningún
factor que relacione la conducta desplegada por el conductor con el servicio para
el cual se encontraba vinculado a la administración pública.
Al respecto la Sala ha manifestado, en casos anteriores:

“Si se someten los hechos del caso sub examine a los elementos del
referido test, se tendrá que, a pesar de que alguno de ellos conduciría a
pensar que el nexo con el servicio sería perceptible en particular por
cuanto el daño fue causado por un vehículo automotor puesto al servicio de
la Administración, aunque probatoriamente, como con acierto lo destacó el
Ministerio Público en su concepto, quedó el vacío en el expediente en
cuanto a si el accidente ocurrió dentro del lugar en el cual se realizaba la
obra, al reparar si concurren los elementos que harían ese nexo
inteligible, salta a la vista que en el sub lite el agente, a su vez víctima del
daño, ni actuó con el deseo de ejecutar un servicio, ni lo hizo bajo la
impulsión del mismo, pues el material probatorio que se refirió y valoró en el
apartado anterior, puso de presente que, en el momento en que ocurrió el
siniestro, el infortunadamente fallecido como consecuencia de él, señor
Víctor Jaime Giraldo Gutiérrez, no se dirigía o disponía a realizar tarea
alguna relacionada con el objeto al cual fue contratado la conducción u
operación de otro vehículo industrial, que había sido dejado estacionado en
la parte alta de la obra, sino que se aprestaba a almorzar,
transportándose para ello, de la irregular forma que se ha dejado
suficientemente detallada, en la motoniveladora que a la postre le causaría
la muerte.
No está, por tanto, conectada la actividad en concreto censurada, con el
servicio público implicado, circunstancia ésta que, aunada a las demás
razones que se han desbrozado, conllevan a que se confirme la sentencia
apelada, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda.” 87
Dados estos antecedentes la Sala considera que se encuentra configurada la
culpa personal del agente, en tanto se observa que éste con su comportamiento,
completamente negligente, contribuyó de manera efectiva y exclusiva en la
causación del daño, elemento este que impide la configuración de la imputación
fáctica en cabeza de la entidad demandada y en consecuencia imposibilita la
declaración de responsabilidad extracontractual del Municipio de Popayán frente al
accidente ocurrido el día 3 de diciembre de 1994 en donde perdió la vida el señor
Julián Rafael Garrido y resultó lesionado Ramiro Zea Bonilla.
87
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Exp. 16089 del 7 de junio de
2007.
 39

Por lo tanto, la Sala no considera imputable al municipio de Popayán el daño

sufrido por los demandantes, por lo que revocará la sentencia de primera instancia
que negó las pretensiones de la demanda, por las razones antes expuestas.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
DAÑO ESPECIAL - Noción

Se le imputa responsabilidad al Estado cuando el daño se produce por el

rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas, en este caso, cuando se
somete a un soldado conscripto a una carga mayor a la que estaba obligado a
soportar.

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL por daño sufrido por un

Soldado conscripto / DAÑO ESPECIAL

La obligación constitucional de prestar el servicio militar y la consecuente

restricción de derechos que ello implica para los soldados conscriptos, le impone
al Estado una especial obligación de seguridad, protección, vigilancia y cuidado de
la vida, la salud y, en general, de la integridad personal de los mismos. El
incumplimiento del deber objetivo de cuidado, decantado en la ley y los
reglamentos, que deriva en la causación de un daño antijurídico, puede ser
imputado al Estado a título de daño especial, riesgo excepcional o falla del
servicio, según lo determine el juez con fundamento en el principio iura novit curia.
(…) Sin perjuicio de los regímenes de responsabilidad objetiva, ésta Corporación
también ha endilgado responsabilidad por daños a conscriptos a título de falla del
servicio. (…) cuando la irregularidad administrativa es la que produce el daño, ésta
Corporación se ha inclinado por aplicar el régimen general de responsabilidad.

Sobre el particular, se pueden consultar los fallos: 15 de octubre de 2008, exp.

18586 y 30 de julio de 2008, exp. 18725

RIESGO EXCEPCIONAL - Noción

Se aplica el riesgo excepcional cuando el daño proviene o de la realización de

actividades peligrosas o de la utilización de artefactos que en su estructura son
peligrosos, de modo que si se demuestra que los hechos ocurrieron por el riesgo a
que fueron expuestos los conscriptos, no se requiere realizar valoración subjetiva
de la conducta del demandado.

Puede ver, entre otras, la sentencia de 28 de abril de 2005, exp. 15445

PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA - Aplicación / CAUSA PETENDI - Aplicación

del principio de iura novit curia no implica modificación de causa petendi
 40

Sala observa que la parte actora solicitó en la demanda que se declarara la

responsabilidad del Estado a título de falla del servicio. Al respecto, esta Sala ha
determinado que los escenarios en que se discute la responsabilidad patrimonial
del Estado se debe dar aplicación al principio iura novit curia, lo cual implica que
frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante, corresponde al
juez definir la norma o la motivación de la imputación aplicable al caso, potestad
del juez que no debe confundirse con la modificación de la causa petendi, esto es,
los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión.

NOTA DE RELATORIA: Al respecto, consultar sentencias: 29 de agosto de 2007,

exp. 15494; 7 de octubre de 2009, exp. 17629; 3 de octubre de 2007, exp. 22655;
14 de agosto de 2008, exp. 16413; 20 de febrero 1989, exp. 4655

Privación injusta de la libertad. Ponente: GERMÁ N RODRÍGUEZ VILLAMIZAR - 14

de marzo de 2002 – (12076)
Actor: Jaime Valencia Martínez y otros c/ Nacion - Ministerio de Justicia y el
Derecho.
Falla del servicio judicial - Privación injusta de la libertad en investigación penal
por el asesinato del candidato presidencial Luis Carlos Galán Sarmiento /
Los hechos por los cuales los demandantes reclaman la declaración de
responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado consisten, de una parte,
en la detención injusta que dicen haber sufrido Norberto Murillo Chalarcá, Luis
Alfredo González Chacón y Pedro Telmo Zambrano Delgado, y de otra, en la
privación de la libertad de locomoción a la que de hecho se vio sometido Jaime
Valencia Martínez, como consecuencia de una orden de captura librada en su
contra, medidas todas éstas proferidas por el Juzgado Tercero de Orden Público
en auto del 13 de septiembre de 1989, las mismas que luego quedaran sin efecto
alguno, al decretarse en favor de todos ellos la cesación de procedimiento por
parte de la Fiscalía General de la Nación al momento de calificar el mérito del
sumario, mediante providencia del 29 de diciembre proferida por la Fiscalía
Regional de Medellín Delegada ante los Jueces Regionales. La calificación del
mérito del sumario estuvo a cargo de la Fiscalía Regional de Medellín – Fiscalía
Delegada ante los Jueces Regionales, en cuya decisión, contenida en providencia
del 29 de diciembre de 1992, entre otras determinaciones, se decretó cesación de
procedimiento a favor de Norberto Murillo Chalarcá, Luis Alfredo González
Chacón, Jaime de Jesús Valencia Martínez y Pedro Telmo Zambrano Delgado,
por estar demostrado en el proceso que no tuvieron participación alguna en los
delitos por los cuales fueron vinculados, esto es, de homicidio y lesiones
 41

personales con fines terroristas, y por los cuales estuvieron privados de la libertad
los tres últimos de los mencionados por espacio de cuarenta y dos meses (42) y
diez (10) días, comprendidos entre el 22 de agosto de 1989 y el 2 de marzo de
1993.
Falla del servicio judicial - Alcance
El ejercicio de la actividad jurisdiccional del poder público como fuente de
responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, comprende dos grandes
clases de hipótesis, a saber: una primera, constituida por aquellos daños
causados por actos propiamente jurisdiccionales, y otra, por actos u omisiones
que no comportan tal naturaleza, pero que se producen en el proceso mismo de la
prestación del servicio de la administración de justicia. En el primer caso, se trata
de actos proferidos por los jueces y los particulares constitucional y legalmente
investidos de función jurisdiccional, mediante los cuales interpretan y aplican el
derecho, huelga decir, actos a través de los cuales ejercen la función de “declarar
el derecho”, que, por regla general, hacen tránsito a cosa juzgada, como ocurre
con las sentencias y otras providencias jurídicamente equivalentes a ellas,
proferidas en cualquiera de las distintas jurisdicciones que componen el sistema
judicial, ya sea civil, penal, contencioso administrativa, laboral. En cambio, en el
segundo evento, se hace referencia a las demás actuaciones tanto de los jueces
como de los demás funcionarios del aparato de justicia y aún de sus auxiliares,
que no tienen la virtud de hacer tránsito a cosa juzgada, pero que son inherentes y
necesarios para la debida prestación del servicio, esto es, para el juzgamiento o la
ejecución de las decisiones judiciales, como por ejemplo, los actos del personal de
secretaría, los actos de los peritos, secuestres, partidores, curadores, etc.
Adicionalmente, en tratándose de la justicia penal en particular, dentro de los actos
que integran la primera de tales hipótesis en referencia, la doctrina y la
jurisprudencia distinguen e imparten un tratamiento especial a la privación injusta
de la libertad, como título específico de imputación de responsabilidad del Estado,
tal como hoy en día acontece desde el punto de vista legislativo a partir de la
expedición de la ley 270 de 1996.
Falla del Servicio Judicial - Evolución Legal y Jurisprudencial

Para efectos de establecer la procedencia de la responsabilidad patrimonial

extracontractual del Estado en esta materia, bajo la vigencia de la Constitución de
1886, la jurisprudencia de la Corporación distinguía los conceptos de error judicial
y falla del servicio judicial. En el primero se incluían los actos típicamente
jurisdiccionales, en tanto que en el segundo quedaban comprendidas todas las
demás actuaciones de orden administrativo del aparato de justicia, vale decir, las
actuaciones administrativas de la jurisdicción. Sin embargo, debe advertirse que
 42

hasta la década de los años ochenta la jurisprudencia del Consejo de Estado

siempre afirmó que no era posible deducir responsabilidad patrimonial
extracontractual del Estado a partir de los actos jurisdiccionales, porque los daños
que se produjesen por error del juez -se decía-, era el costo que debían pagar los
administrados por el hecho de vivir en sociedad, en orden a preservar el principio
de la cosa juzgada y, por ende, el valor social de la seguridad jurídica; por manera
que la responsabilidad en tales eventos era de índole personal para el juez, en los
términos previstos en el artículo 40 del Código de Procedimiento Civil, bajo el
presupuesto de que éste haya actuado con “error inexcusable”.
Pero, como es bien sabido, el fundamento y alcance de la responsabilidad
patrimonial extracontractual del Estado en general, sufrió una sustancial
modificación con la expedición de la Constitución de 1991, en tanto que a partir de
ese nuevo ordenamiento, hoy en día la fuente primaria y directa de imputación de
la responsabilidad patrimonial del Estado, tanto contractual como extracontractual,
está contenida en el inciso 1º del artículo 90 de ese Estatuto, conforme al cual: “El
Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas”. De tal
manera que, en tratándose específicamente de la responsabilidad de naturaleza
extracontractual, el Estado tiene la obligación de indemnizar todo daño antijurídico
que produzca con su actuación, lícita o ilícitamente, voluntaria o involuntariamente,
ya sea por hechos, actos, omisiones u operaciones administrativas de cualquiera
de sus autoridades, o de particulares especialmente autorizados para ejercer
función pública, pero que la víctima del mismo no está en el deber jurídico de
soportar, cuya deducción puede ser establecida a través de distintos títulos de
imputación, tales como la falla del servicio, el daño especial, el riesgo, la
ocupación temporal o permanente de inmuebles, el error judicial, el indebido
funcionamiento de la administración de justicia, la privación injusta de la libertad,
entre otros.
Falla del servicio judicial - Privación injusta de la libertad Tratamiento
jurisprudencial en casos de falla del servicio /

Es pertinente registrar el tratamiento que el tema ha tenido a partir de la

expedición de la Constitución Política del año 1991, y la regulación legal contenida
en el Código de Procedimiento Penal vigente para la época en que ocurrieron los
hechos. El Código de Procedimiento Penal contenido en el decreto-ley 2700 de
1991, expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias que le fueran
conferidas al Presidente de la República en el literal a) del artículo constitucional
transitorio 5°, cuya vigencia se extendió hasta el 23 de julio de 2001, en los
artículos 242 y 414 se consagraron, expresamente, dos normas relativas a la
responsabilidad del Estado por motivo de la administración de justicia en materia
 43

penal, así: -En la primera, se estableció responsabilidad como consecuencia de la

cesación de procedimiento o sentencia absolutoria proferidos como conclusión de
la acción de revisión de la sentencia penal, en los eventos señalados en el artículo
232 de ese mismo estatuto. -En la segunda, se estableció responsabilidad
patrimonial del Estado por razón de la privación injusta de la libertad.
La interpretación y aplicación que de dicha norma ha hecho la jurisprudencia de la
Corporación no ha sido uniforme, en cuyo desarrollo pueden observarse tres
distintas directrices:
En un comienzo, si bien fue enmarcada dicha disposición en la noción de daño
antijurídico prevista en el artículo 90 de la Constitución, por considerarse que
representaba un fiel desarrollo de ese canon constitucional, con carácter restrictivo
se dijo que en tales eventos la responsabilidad estatal se veía comprometida por
razón de una actuación ilegal del Estado, como por ejemplo, la detención de una
persona como consecuencia de una captura con desconocimiento de las
exigencias legales. Así mismo, se manifestó igualmente que la responsabilidad
prevista en la disposición en comento, es de carácter objetivo y tiene como
fundamento el error judicial, que se produce como consecuencia de la violación
del deber que tiene todo juez de proferir sus resoluciones conforme a derecho,
previa una valoración seria y razonable de las distintas circunstancias del caso;
por manera que, para su deducción –se dijo- es irrelevante el estudio de la
conducta del juez o magistrado, es decir, que no interesaba averiguar si aquél
actuó o no con culpa o dolo; aunque, se agregó, que el error judicial se debe
reparar no solo en los casos de una injusta privación de la libertad, sino en todos
los demás eventos en los que se demostrara, con fuerza de convicción, la
existencia de una manifiesta equivocación. De esa manera entonces, se
condicionó la configuración o procedencia de la responsabilidad del Estado por el
hecho de la privación de la libertad, a la demostración de un error jurisdiccional y
no a la sola circunstancia de probarse una cualquiera de las tres hipótesis que
preveía el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, esto es, que en
sentencia o providencia equivalente el procesado haya sido absuelto por
encontrarse que el hecho punible imputado no existió, o que no lo cometió, o que
la conducta no estaba tipificada como punible, porque -se afirmó-, cuando medien
indicios serios en contra del sindicado, la detención es una carga que todas las
personas deben soportar por igual, y que por lo tanto, debía probarse de modo
específico y suficiente el error o ilegalidad de la decisión que dispuso la detención.
En ese sentido, sentencia del 25 de julio de 1994, expediente 8666.
Pero, en una segunda época, esa carga procesal para el actor de demostrar el
carácter injusto de la detención para obtener indemnización de perjuicios,
consistente en probar la existencia de un error jurisdiccional respecto de la medida
de detención, en pronunciamientos posteriores fue reducida tan solo a los casos
 44

de detención diferentes a los contemplados en el artículo 414 del Código de

Procedimiento Penal, porque, con relación a estos últimos, se estimó, que en los
tres eventos allí señalados, la ley calificó que se estaba en presencia de una
detención injusta, y que por lo tanto, surgía para la Estado la obligación de reparar
los perjuicios con ella causados. En este sentido encontramos la sentencia del 17
de noviembre de 1995, expediente 10056. En esa misma dirección, tenemos la
sentencia del 12 de diciembre de 1996, 10229. No obstante, en decisiones
posteriores, también se ha puesto de presente que el Estado no siempre está en
el deber jurídico de indemnizar todo daño que sufran los particulares, sino,
únicamente aquellos que comporten la característica de ser antijurídicos, es decir,
aquellos en los que el Estado no se encuentra habilitado por un título jurídico
válido para establecer o imponer la carga o sacrificio que el particular padece, o
sea, cuando éste no tiene la obligación jurídica de soportar dicho gravamen o
menoscabo a sus derechos y patrimonio, independientemente de la legalidad o
ilegalidad del acto estatal, o de que la conducta del agente del Estado causante
del daño haya sido dolosa o culposa. Ver sentencia del 27 de septiembre de 2000
exp. 11601 y del 25 de enero de 2001, expediente 11413. Y más adelante,
respecto de las restricciones a la libertad individual producidas como
consecuencia del ejercicio de la función de administración de justicia en materia
penal, se anotó: “No puede considerarse, en principio, que el Estado deba
responder siempre que cause inconvenientes a los particulares, en desarrollo de
su función de administrar justicia; en efecto, la ley le permite a los fiscales y jueces
adoptar determinadas decisiones, en el curso de los respectivos procesos, en aras
de avanzar en el esclarecimiento de la verdad, y los ciudadanos deben soportar
algunas de las incomodidades que tales decisiones les causen. Sin embargo,
tampoco pueden hacerse afirmaciones categóricas, para suponer que, en
determinados casos, será siempre inexistente el daño antijurídico, mucho menos
cuando ha habido lugar a la privación de la libertad de una persona, así sea por
corto tiempo, dado que se trata de la vulneración de un derecho fundamental, cuya
injusticia, al margen de la licitud o ilicitud de la decisión que le sirvió de
fundamento, puede hacerse evidente como consecuencia de una decisión
definitiva de carácter absolutorio. He aquí la demostración de que la injusticia del
perjuicio no se deriva de la ilicitud de la conducta del agente del Estado.”

Privación injusta de la libertad de locomoción - Inexistencia / Prófugo de la

justicia - Inexistencia de falla del servicio judicial por renuencia a someterse
a las autoridades

Muy distinta es la situación de este otro actor del proceso, por cuanto la privación
de la libertad de locomoción a la que dice haber estado sometido por razón del
proceso penal de que tratan los hechos de la demanda, y los perjuicios que dice
 45

haber soportado como consecuencia de esa circunstancia, no tienen carácter

antijurídico y tampoco son imputables al Estado. Las razones que sirven de
sustento al anterior aserto, son las siguientes: -En primer lugar, su vinculación al
proceso se produjo en auto del 13 de septiembre de 1989 dictado por el Juzgado
Tercero de Orden Público, providencia en la que se definió la situación jurídica de
los otros tres actores, y se hizo con citación para rendir indagatoria, en atención
precisamente a una solicitud por él mismo elevada en tal sentido el 1° de
septiembre de ese mismo año al juez instructor del proceso. Sin embargo,
Valencia Martínez no acudió a la citación que para tal fin le hiciera ese despacho
judicial mediante auto del 26 de septiembre de 1989; por el contrario, en la misma
fecha en que debía comparecer (2 de octubre), a través de apoderado manifestó
su renuencia a comparecer al proceso, argumentando para ello, que en el país el
principio de presunción de inocencia era un simple “espejismo”. Por lo anterior, el
Juzgado Tercero de Orden Público libró orden de captura con fines de indagatoria,
ante cuyo resultado negativo, por auto del 3 de noviembre de 1989 fue declarado
persona ausente. -Es decir, fue precisamente la decisión del propio procesado la
que lo llevó a permanecer oculto, en clara rebeldía al llamado de la justicia penal y
en desconocimiento del deber constitucional (art. 95, num. 7) y legal de colaborar
al buen funcionamiento de la administración de la justicia, lo mismo que en
inobservancia de la obligación de contribuir al esclarecimiento de los hechos
materia de investigación. En consecuencia, la situación de limitación a la libertad
a la que dice haber estado sometido, por lo demás tampoco demostrada, en
modo alguno es imputable a la entidad demandada, ya que no tuvo por causa un
acto de la autoridad judicial sino la propia y censurable decisión individual del
actor. -Por consiguiente, mal puede ahora pretender reclamar responsabilidad del
Estado por esa autolimitación de su libertad de locomoción, ya que de haber
comparecido al proceso, su aporte a la investigación hubiese permitido no solo
poner en claro y en forma pronta su inocencia en los hechos objeto del proceso,
sino, que al propio tiempo hubiese coadyuvado a la investigación general objeto
del proceso. -Es tan cierto lo anterior, que a pesar de haber permanecido en la
clandestinidad, en la providencia en que se definió su situación jurídica en la
condición de persona ausente, el mismo Juzgado Tercero de Orden Público se
abstuvo de dictar en su contra medida alguna de aseguramiento, por considerar
que no existían elementos de prueba que comprometieran su responsabilidad en
los hechos investigados, razón por la cual, en la misma providencia ordenó
cancelar la orden de captura que pesaba en su contra -y finalmente, en el
proveído de calificación del mérito del sumario, al establecerse su no participación
en los hechos por los cuales fuera vinculado al proceso, se dispuso la cesación de
procedimiento en su contra.
 46

Perjuicios morales por privación injusta de la libertad

Si bien no existen en el proceso pruebas directas sobre la causación de daños
morales a los actores, por presunción de hombre, las reglas de la experiencia
indican que la imposición y ejecución de una medida de aseguramiento
consistente en detención preventiva, máxime si se tiene en cuenta que es injusta,
sumado al hecho de que ésta no contó con el beneficio de libertad condicional,
indiscutiblemente producen en el sujeto pasivo afectado con la medida un daño
moral, por ser evidente que la internación de una persona en un centro carcelario
de suyo genera angustia y sufrimiento moral, pues, como es apenas natural y
obvio, por regla general ese tipo de hechos no son precisamente fuente de alegría,
gozo o regocijo espiritual; por el contrario, por corta que sea su duración en el
tiempo, causan perturbación emocional y desasosiego, en razón de privar a la
persona de un derecho fundamental y consustancial al hombre, como lo es la
libertad.
Sobre el particular, resulta ilustrativa la siguiente valoración del Tribunal Superior
Español expuesta en sentencia del 30 de junio de 1999: “A cualquiera le supone
un grave perjuicio moral el consiguiente desprestigio social, y la ruptura con el
entorno que la prisión comporta, además de la angustia, ansiedad, inseguridad,
inquietud, frustración, fastidio, irritación o temor que suele conllevar. Asimismo,
las circunstancias de edad, salud, conducta cívica, hechos imputados,
antecedentes penales o carcelarios tienen relevancia para una eventual
individualización de las consecuencias con el consiguiente reflejo en la cuantía de
la compensación económica de aquél.” En el presente asunto, en consideración al
prolongado tiempo de la detención, el centro carcelario en donde se cumplió la
medida y la gravedad de los hechos que les fueron imputados a los actores, en
aplicación del criterio jurisprudencial adoptado por esta Sala en sentencia del 6 de
septiembre de 2001, se considera que la intensidad del sufrimiento padecido debe
ser indemnizado, a cada uno de los demandantes, con una suma equivalente a
sesenta (60) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la
sentencia.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
>>>>>

RUTH STELLA CORREA PALACIO - 6 de abril de 2011 – Exp. No. (21653)

Se aclara que las consideraciones que sobre la norma se hacen en esta oportunidad están
limitadas al contenido del segundo aparte y además, marginadas de cualquiera otra
interpretación extensiva o analógica que pudiera hacerse de la misma. Vale decir, que no
se fijará el alcance del primer aparte del artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, en tanto
establece el derecho a la reparación para quien haya sido “injustamente privado de la
libertad”, ni se entrará a definir si además de las causales taxativamente señaladas en la
 47

norma hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, con un criterio
objetivo y tampoco se referirá a los eventos de in dubio pro reo. Esto porque la
determinación del alcance de esa disposición se circunscribirá al caso concreto, que
claramente se inscribe en una de las causales de responsabilidad patrimonial del Estado,
por privación injusta de la libertad.

En este orden de ideas, se señala que de manera unánime, la Sala ha adoptado el criterio
conforme al cual quien hubiera sido sometido a medida de aseguramiento de detención
preventiva, pero finalmente hubiera sido exonerado de responsabilidad mediante
sentencia absolutoria definitiva o su equivalente 88, con fundamento en que el hecho no
existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no era constitutiva de hecho punible,
tiene derecho a la indemnización de los perjuicios que dicha medida le hubiera causado,
sin necesidad de acreditar que la misma fue ilegal, errada, o arbitraria, dado que en dicha
norma el legislador calificó a priori la detención preventiva como injusta.

En otros términos, cuando en la decisión penal definitiva favorable al sindicado, el juez

concluye que las pruebas que obran en el expediente le dan certeza de que el hecho no
existió, o de que de haber existido, no era constitutivo de hecho punible, o de que el
sindicado no fue el autor del mismo, la medida de aseguramiento de detención preventiva
que en razón de ese proceso se le hubiera impuesto deviene injusta y por lo tanto, habrá
lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños que la misma le
hubiera causado, tanto al sindicado, como a todas las demás personas que demuestren
haber sido afectadas con ese hecho, sin que para llegar a esa conclusión, en los precisos
términos del último aparte de la norma citada, se requiera realizar ninguna otra
indagación sobre la legalidad de la medida de aseguramiento que le fue impuesta a aquél.

La Sala ha considerado que si bien el artículo 68 de la Ley Estatutaria de la Administración

de Justicia se refiere a la responsabilidad patrimonial del Estado en los eventos en los
cuales la actuación de cualquiera de sus Ramas u órganos hubiera sido “abiertamente
arbitraria”, dicha disposición no excluye la aplicación directa del artículo 90 de la
Constitución para derivar el derecho a la reparación cuando los daños provienen de una
actuación legítima del Estado, adelantada en ejercicio de la actividad judicial, pero que
causa daños antijurídicos a las personas, en tanto éstos no tengan el deber jurídico de
soportarlos, como sucede con todos aquéllos daños que sufren las personas que son
privadas de la libertad durante una investigación penal, a pesar de no haber cometido

88
A juicio de la Sala, el derecho a la indemnización por detención preventiva debe ser el mismo cuando el proceso
termine no sólo por sentencia absolutoria, sino anticipadamente por preclusión de la investigación (art. 443) o auto de
cesación de procedimiento (art. 36), por cuanto éstas son decisiones equivalentes a aquélla para estos efectos. Ver, por
ejemplo, sentencia de 14 de marzo y 4 de mayo de 2002, exp: 12.076 y 13.038, respectivamente, y de 2 de mayo de
2002, exp: 13.449.
 48

ningún hecho punible, que son los eventos a los que se refiere el artículo 414 del Decreto
2700 de 1991. Sobre este aspecto ha dicho la Sala:

“Respecto del mismo artículo, la Sala ha considerado que su interpretación no se agota en

la posibilidad de declarar la responsabilidad del Estado por detención injusta, cuando ésta
sea ilegal o arbitraria. En jurisprudencia reciente 89, se ha determinado que las hipótesis de
responsabilidad objetiva, también por detención injusta, contempladas en el derogado
artículo 414 del decreto 2700 de 1991, mantienen vigencia para resolver, de la misma
forma, la responsabilidad del Estado derivada de privaciones de la libertad en las cuales se
haya arribado a cualquiera de los tres supuestos a los que hacía referencia la citada
disposición. Es decir, que después de la entrada en vigencia de la ley 270 de 1996, cuando
una persona privada de la libertad sea absuelta “porque el hecho no existió, el sindicado no
lo cometió, o la conducta no constituía hecho punible”, se configura un evento de
detención injusta….”90.

Ahora, es cierto que el Decreto 2700 de 1991 perdió vigencia al entrar a regir la ley 600 de
2000 –Código de Procedimiento Penal-, esto es, a partir del 24 de julio de 2001 91-, y que ni
este código, ni el subsiguiente –Ley 906 de 2004- contienen ninguna previsión relacionada
con el derecho a la indemnización por la privación injusta de la libertad. En consecuencia,
en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley
600 de 2000 no podrá invocarse el artículo 414 como fuente normativa de la
responsabilidad estatal.

Pero, la derogatoria del artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 y la carencia en los
subsiguientes códigos de procedimiento penal de una norma con el mismo contenido de
ese artículo, no impiden deducir la responsabilidad patrimonial del Estado por privación
injusta de la libertad en los mismos eventos previstos en aquél, esto es, cuando mediante
sentencia que ponga fin al proceso o providencia con efectos similares, se absuelva al
sindicado con fundamento en que la conducta no existió, el sindicado no la cometió o el
hecho no era punible92.
89
Sección Tercera, sentencia de 2 de mayo de 2007, exp. 15.463
90
Sentencia de 2 de mayo de 2007, exp. 15.463. En el mismo sentido, sentencias de 23 de abril de 2008, exp. 17.534 y
de 25 de febrero de 2009, exp. 25.508, entre otras.
91

Mediante la ley 906 de 2004 se expidió un nuevo código de procedimiento penal, aunque la ley 600 de 2000 se continuó
aplicando en relación con los delitos de que trata el numeral 3º del artículo 235 de la Constitución.
92

El hecho o conducta punible fue definido en los últimos código penales, así: art. 2º del decreto ley 100 de 1980: “Hecho
Punible. Para que una conducta sea punible debe ser típica, antijurídica y culpable” y art. 9º de la ley 599 de 2000:
“Conducta punible. Para que la conducta sea punible se requiere que sea típica, antijurídica y culpable. La causalidad
por sí sola no basta para la imputación jurídica del resultado.Para que la conducta del inimputable sea punible se
requiere que sea típica, antijurídica y se constate la inexistencia de causales de ausencia de responsabilidad”. En los
 49

La vigencia de la Ley 270 de 1996 y la aplicación del art. 414 del Decreto 2700 de 1991
El artículo 68 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, establece
que “Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado
reparación de perjuicios”.

Al revisar el proyecto de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte

Constitucional en sentencia C-037 de 1996, condicionó la declaratoria de exequibilidad del
que sería el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, en estos términos:

“Este artículo, en principio, no merece objeción alguna, pues su fundamento constitucional

se encuentra en los artículos 6o, 28, 29 y 90 de la Carta. Con todo, conviene aclarar que el
término “injustamente” se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y
términos de estas normas, el hecho o conducta punible es aquél que encuadra en de la descripción de la ley penal
(tipicidad); que no se encuentra amparado por una causal de justificación (antijuridicidad); que vulnera o amenaza
considerablemente un bien jurídicamente tutelado, lo cual excluye aquellos hechos que en razón de la insignificancia de
la agresión, o de la levedad del resultado no afectan tales bienes (delito de resultado de bagatela); que se comete con
conocimiento e intencionalidad (culpabilidad). A contrario sensu, no son hechos punibles ni las conductas atípicas, ni las
conductas típicas que se encuentran amparadas por una causal de justificación o inculpabillidad.
En el decreto ley 100 de 1980 se previeron como causales de justificación: “ Art. 29. El hecho se justifica cuando se
comete: 1. En estricto cumplimiento de un deber legal. 2. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente
emitida con las formalidades legales. 3. En legítimo ejercicio de un derecho, de una actividad lícita o de un cargo público.
4. Por la necesidad de defender un derecho propio o ajeno contra injusta agresión actual o inminente, siempre que la
defensa sea proporcionada a la agresión. Se presume la legítima defensa en quien rechaza al extraño que,
indebidamente, intente penetrar o haya penetrado a su habitación o dependencias inmediatas, cualquiera sea el daño
que le ocasione, y 5. Por la necesidad de proteger un derecho propio o ajeno de un peligro actual o inminente, no
evitable de otra manera, que el agente no haya causado intencionalmente o por imprudencia y que no tenga el deber
jurídico de afrontar”. Y como causales de justificación: “art. 40. No es culpable: 1. Quien realice la acción u omisión por
caso fortuito o fuerza mayor. 2. Quien obre bajo insuperable coacción ajena. 3. Quien realice el hecho con la convicción
errada e invencible de que está amparado por una causal de justificación, y 4. Quien obre con la convicción errada e
invencible de que no concurre en su acción u omisión alguna de las exigencias necesarias para que el hecho
corresponda a su descripción legal. En la ley 599 aparece que la conducta”

En la ley 599 de 2000 se establece que no habrá lugar a responsabilidad en los siguientes eventos: “ 1. En los eventos de
caso fortuito y fuerza mayor. 2. Se actúe con el consentimiento válidamente emitido por parte del titular del bien jurídico,
en los casos en que se puede disponer del mismo. 3. Se obre en estricto cumplimiento de un deber legal. 4. Se obre en
cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. No se podrá reconocer la
obediencia debida cuando se trate de delitos de genocidio, desaparición forzada y tortura. 5. Se obre en legítimo ejercicio
de un derecho, de una actividad lícita o de un cargo público. 6. Se obre por la necesidad de defender un derecho propio
o ajeno contra injusta agresión actual o inminente, siempre que la defensa sea proporcionada a la agresión. Se presume
la legítima defensa en quien rechaza al extraño que, indebidamente, intente penetrar o haya penetrado a su habitación o
dependencias inmediatas. 7. Se obre por la necesidad de proteger un derecho propio o ajeno de un peligro actual o
inminente, inevitable de otra manera, que el agente no haya causado intencionalmente o por imprudencia y que no tenga
el deber jurídico de afrontar. El que exceda los límites propios de las causales consagradas en los numerales 3, 4, 5, 6 y
7 precedentes, incurrirá en una pena no menor de la sexta parte del mínimo ni mayor de la mitad del máximo de la
señalada para la respectiva conducta punible. 8. Se obre bajo insuperable coacción ajena. 9. Se obre impulsado por
miedo insuperable. 10. Se obre con error invencible de que no concurre en su conducta un hecho constitutivo de la
descripción típica o de que concurren los presupuestos objetivos de una causal que excluya la responsabilidad. Si el
error fuere vencible la conducta será punible cuando la ley la hubiere previsto como culposa. Cuando el agente obre en
un error sobre los elementos que posibilitarían un tipo penal más benigno, responderá por la realización del supuesto de
hecho privilegiado. 11. Se obre con error invencible de la licitud de su conducta…”
 50

violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se torne evidente que la
privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino
abiertamente arbitraria. Si ello no fuese así, entonces se estaría permitiendo que en todos
los casos en que una persona fuese privada de su libertad y considerase en forma subjetiva,
aún de mala fe, que su detención es injusta, procedería en forma automática la reparación
de los perjuicios, con grave lesión para el patrimonio del Estado, que es el común de todos
los asociados. Por el contrario, la aplicabilidad de la norma que se examina y la
consecuente declaración de la responsabilidad estatal a propósito de la administración de
justicia, debe contemplarse dentro de los parámetros fijados y teniendo siempre en
consideración el análisis razonable y proporcionado de las circunstancias en que se ha
producido la detención. “Bajo estas condiciones, el artículo se declarará exequible”.

La Sala ha considerado que si bien el artículo 68 de la Ley Estatutaria de la Administración

de Justicia se refiere a la responsabilidad patrimonial del Estado en los eventos en los
cuales la actuación de cualquiera de sus Ramas u órganos hubiera sido “abiertamente
arbitraria”, dicha disposición no excluye la aplicación directa del artículo 90 de la
Constitución para derivar el derecho a la reparación cuando los daños provienen de una
actuación legítima del Estado, adelantada en ejercicio de la actividad judicial, pero que
causa daños antijurídicos a las personas, en tanto éstos no tengan el deber jurídico de
soportarlos, como sucede con todos aquéllos daños que sufren las personas que son
privadas de la libertad durante una investigación penal, a pesar de no haber cometido
ningún hecho punible, que son los eventos a los que se refiere el artículo 414 del Decreto
2700 de 1991. Sobre este aspecto ha dicho la Sala:

“Respecto del mismo artículo, la Sala ha considerado que su interpretación no se agota en

la posibilidad de declarar la responsabilidad del Estado por detención injusta, cuando ésta
sea ilegal o arbitraria. En jurisprudencia reciente 93, se ha determinado que las hipótesis de
responsabilidad objetiva, también por detención injusta, contempladas en el derogado
artículo 414 del decreto 2700 de 1991, mantienen vigencia para resolver, de la misma
forma, la responsabilidad del Estado derivada de privaciones de la libertad en las cuales
se haya arribado a cualquiera de los tres supuestos a los que hacía referencia la citada
disposición. Es decir, que después de la entrada en vigencia de la ley 270 de 1996, cuando
una persona privada de la libertad sea absuelta “porque el hecho no existió, el sindicado
no lo cometió, o la conducta no constituía hecho punible”, se configura un evento de
detención injusta….”94.

93
Sección Tercera, sentencia de 2 de mayo de 2007, exp. 15.463

Sentencia de 2 de mayo de 2007, exp. 15.463. En el mismo sentido, sentencias de 23 de abril de 2008, exp. 17.534 y
94

de 25 de febrero de 2009, exp. 25.508, entre otras.

 51

Ahora, es cierto que el Decreto 2700 de 1991 perdió vigencia al entrar a regir la ley 600 de
2000 –Código de Procedimiento Penal-, esto es, a partir del 24 de julio de 2001 95-, y que ni
este código, ni el subsiguiente –Ley 906 de 2004- contienen ninguna previsión relacionada
con el derecho a la indemnización por la privación injusta de la libertad. En consecuencia,
en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley
600 de 2000 no podrá invocarse el artículo 414 como fuente normativa de la
responsabilidad estatal.

Pero, la derogatoria del artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 y la carencia en los
subsiguientes códigos de procedimiento penal de una norma con el mismo contenido de
ese artículo, no impiden deducir la responsabilidad patrimonial del Estado por privación
injusta de la libertad en los mismos eventos previstos en aquél, esto es, cuando mediante
sentencia que ponga fin al proceso o providencia con efectos similares, se absuelva al
sindicado con fundamento en que la conducta no existió, el sindicado no la cometió o el
hecho no era punible96.

95

Mediante la ley 906 de 2004 se expidió un nuevo código de procedimiento penal, aunque la ley 600 de 2000 se continuó
aplicando en relación con los delitos de que trata el numeral 3º del artículo 235 de la Constitución.
96

El hecho o conducta punible fue definido en los últimos código penales, así: art. 2º del decreto ley 100 de 1980: “Hecho
Punible. Para que una conducta sea punible debe ser típica, antijurídica y culpable” y art. 9º de la ley 599 de 2000:
“Conducta punible. Para que la conducta sea punible se requiere que sea típica, antijurídica y culpable. La causalidad
por sí sola no basta para la imputación jurídica del resultado.Para que la conducta del inimputable sea punible se
requiere que sea típica, antijurídica y se constate la inexistencia de causales de ausencia de responsabilidad”. En los
términos de estas normas, el hecho o conducta punible es aquél que encuadra en de la descripción de la ley penal
(tipicidad); que no se encuentra amparado por una causal de justificación (antijuridicidad); que vulnera o amenaza
considerablemente un bien jurídicamente tutelado, lo cual excluye aquellos hechos que en razón de la insignificancia de
la agresión, o de la levedad del resultado no afectan tales bienes (delito de resultado de bagatela); que se comete con
conocimiento e intencionalidad (culpabilidad). A contrario sensu, no son hechos punibles ni las conductas atípicas, ni las
conductas típicas que se encuentran amparadas por una causal de justificación o inculpabillidad.
En el decreto ley 100 de 1980 se previeron como causales de justificación: “ Art. 29. El hecho se justifica cuando se
comete: 1. En estricto cumplimiento de un deber legal. 2. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente
emitida con las formalidades legales. 3. En legítimo ejercicio de un derecho, de una actividad lícita o de un cargo público.
4. Por la necesidad de defender un derecho propio o ajeno contra injusta agresión actual o inminente, siempre que la
defensa sea proporcionada a la agresión. Se presume la legítima defensa en quien rechaza al extraño que,
indebidamente, intente penetrar o haya penetrado a su habitación o dependencias inmediatas, cualquiera sea el daño
que le ocasione, y 5. Por la necesidad de proteger un derecho propio o ajeno de un peligro actual o inminente, no
evitable de otra manera, que el agente no haya causado intencionalmente o por imprudencia y que no tenga el deber
jurídico de afrontar”. Y como causales de justificación: “art. 40. No es culpable: 1. Quien realice la acción u omisión por
caso fortuito o fuerza mayor. 2. Quien obre bajo insuperable coacción ajena. 3. Quien realice el hecho con la convicción
errada e invencible de que está amparado por una causal de justificación, y 4. Quien obre con la convicción errada e
invencible de que no concurre en su acción u omisión alguna de las exigencias necesarias para que el hecho
corresponda a su descripción legal. En la ley 599 aparece que la conducta”

En la ley 599 de 2000 se establece que no habrá lugar a responsabilidad en los siguientes eventos: “ 1. En los eventos de
caso fortuito y fuerza mayor. 2. Se actúe con el consentimiento válidamente emitido por parte del titular del bien jurídico,
en los casos en que se puede disponer del mismo. 3. Se obre en estricto cumplimiento de un deber legal. 4. Se obre en
cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. No se podrá reconocer la
obediencia debida cuando se trate de delitos de genocidio, desaparición forzada y tortura. 5. Se obre en legítimo ejercicio
 52

Esto porque la responsabilidad patrimonial del Estado tiene su fuente en el artículo 90 de

la Constitución, norma que consagra el derecho a la reparación de los perjuicios causados
por las actuaciones de las autoridades públicas, cuando tales daños sean antijurídicos 97, es
decir, cuando los afectados no estén en el deber jurídico de soportar esos daños y quien
sufre una medida de aseguramiento de detención preventiva por una conducta que no era
merecedora de ningún reproche penal sufre un daño antijurídico.

El concepto de daño antijurídico, como se ha señalado en la jurisprudencia y en la doctrina

se desliga de su causación antijurídica 98. Por lo tanto, aunque la medida de aseguramiento
se hubiera dictado atendiendo las exigencias constitucionales, esto es, fundada en una
causa prevista en la ley, con el cumplimiento de los requisitos probatorios señalados, por
el tiempo indispensable para la averiguación de los hechos, de manera proporcional a la
conducta realizada, con el fin de evitar la fuga del sindicado, asegurar su presencia en el
de un derecho, de una actividad lícita o de un cargo público. 6. Se obre por la necesidad de defender un derecho propio
o ajeno contra injusta agresión actual o inminente, siempre que la defensa sea proporcionada a la agresión. Se presume
la legítima defensa en quien rechaza al extraño que, indebidamente, intente penetrar o haya penetrado a su habitación o
dependencias inmediatas. 7. Se obre por la necesidad de proteger un derecho propio o ajeno de un peligro actual o
inminente, inevitable de otra manera, que el agente no haya causado intencionalmente o por imprudencia y que no tenga
el deber jurídico de afrontar. El que exceda los límites propios de las causales consagradas en los numerales 3, 4, 5, 6 y
7 precedentes, incurrirá en una pena no menor de la sexta parte del mínimo ni mayor de la mitad del máximo de la
señalada para la respectiva conducta punible. 8. Se obre bajo insuperable coacción ajena. 9. Se obre impulsado por
miedo insuperable. 10. Se obre con error invencible de que no concurre en su conducta un hecho constitutivo de la
descripción típica o de que concurren los presupuestos objetivos de una causal que excluya la responsabilidad. Si el
error fuere vencible la conducta será punible cuando la ley la hubiere previsto como culposa. Cuando el agente obre en
un error sobre los elementos que posibilitarían un tipo penal más benigno, responderá por la realización del supuesto de
hecho privilegiado. 11. Se obre con error invencible de la licitud de su conducta…”
97
Sobre el concepto de daño antijurídico, ha dicho la Sala: “A pesar de que el artículo 90 de la Constitución es claro en
señalar que el Estado “responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables”, lo cierto es que
en nuestro ordenamiento jurídico no existe definición normativa del concepto de daño antijurídico. Por ello, la
jurisprudencia nacional, siguiendo algunos parámetros de la doctrina extranjera, dada la similitud de los artículos 106 de
la Constitución Española y 90 de la Constitución Colombiana, ha definido el daño antijurídico como “la lesión de un
interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado
por la ley o el derecho”; o también se ha entendido como el daño que se produce a una persona a pesar de que “el
ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo, es decir, que el daño carece de ‘causales de
justificación”. Sentencia de 5 de diciembre de 2005, exp. 12.158.

98
“…lesión indemnizable…se predica, pues, del efecto de la acción administrativa (no de la actuación del agente de la
Administración causante material del daño), a partir de un principio objetivo de garantía del patrimonio de los ciudadanos
que despliega su operatividad postulando la cobertura del daño causado en tanto en cuanto no existan causas de
justificación que legitimen como tal el perjuicio de que se trate. Estas causas de justificación han de ser expresas para
que puedan ser estimadas y deben consistir siempre en un título que determine o imponga como jurídicamente querido el
perjuicio contemplado”. García de Enterría, Tomas Ramón Fernandez. Curso de Derecho Administrativo. Editorial.
Cívitas. Tomo II, Madrid, 1995, pág. 373. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado: “este concepto [daño
antijurídico] armoniza sistemáticamente con la regulación constitucional de los derechos individuales, pues se entiende
que ante el incremento de la actividad del poder público se impone la necesidad de reforzar los mecanismos de
protección de los particulares, “al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades”. Sentencia C-254 de
2003.
 53

proceso, hacer efectiva la sentencia o impedir la continuación de su actividad delictiva, el

daño será antijurídico cuando esa medida deviene injusta, porque la conducta que se
investiga no se materializó en el mundo de los hechos, o habiéndose producido esa
conducta, el sindicado no fue su autor, o cuando habiéndola ejecutado éste, tal conducta
no encuadraba en la descripción típica o estaba amparada por una causal de justificación
o inculpabilidad, es decir, por un hecho que no reviste reproche penal alguno.
Si bien es cierto que el Estado está legitimado para privar preventivamente de la libertad a
las personas que sean sometidas a una investigación penal, cuando se cumplan
estrictamente los requisitos constitucional y legalmente previstos para la imposición de
esa medida de aseguramiento, la persona que sufra dicha limitación tendrá derecho a que
se le indemnicen los daños que con la misma se le hubieran causado, sin que se requiera
realizar ninguna valoración diferente, cuando se profiere sentencia absolutoria o su
equivalente, por haberse demostrado que esa persona no ha incurrido en ninguna
conducta digna de reproche penal, porque en tal caso la medida devendrá injusta. En
pocas palabras: quien legal pero injustamente privado de su libertad, tiene derecho a que
se le indemnicen los daños que hubiere sufrido, porque en tal caso los daños causados con
su detención serán antijurídicos.

En síntesis, la responsabilidad patrimonial del Estado debe ser declarada en todos aquellos
casos en los cuales se dicte sentencia penal absolutoria o su equivalente, porque el hecho
no existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no era constitutiva de hecho punible,
con fundamento en el segundo segmento normativo del artículo 414 del decreto 2700 de
1991, cuando la decisión penal se profiera en vigencia de esa norma, esto es, cuando la
sentencia penal o su equivalente se hubieran proferido durante el lapso comprendido
entre el 30 de noviembre de 1991 y el 24 de julio de 2001, al margen de que la privación
de la libertad la hubiera sufrido el sindicado aún antes de la vigencia de la norma, porque
sólo desde la decisión definitiva debe entenderse consolidado el daño antijurídico.

Si la sentencia penal absolutoria o la providencia equivalente se hubieran dictado con

posterioridad al 24 de julio de 2001, el fundamento normativo de la decisión reparatoria lo
será el artículo 90 de la Constitución, dado que los supuestos previstos en el artículo 414
del Decreto 2700 de 1991 corresponden realmente a eventos de daño antijurídico, por
tratarse de una privación injusta de la libertad, aunque causados con una conducta
jurídicamente irreprochable del Estado.

Finalmente, en el evento de que se reclame la indemnización de daños consolidados con

anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, esto es, por privaciones
de la libertad sufridas con ocasión de investigaciones penales concluidas antes del 7 de
julio de 1991, la decisión reparatoria deberá fundamentarse en las normas del derecho
internacional-Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención
Interamericana de Derechos Humanos- y en los artículos 16, 20 y 23 de la Constitución de
 54

1886, así como en los criterios de responsabilidad patrimonial del Estado que fueron
desarrollados por la jurisprudencia en aquella época.

Es decir, que los daños sufridos por los demandantes por privación de su libertad antes de
que entrara en vigencia la Constitución de 1991 y se expidiera el artículo 414 del Decreto
2700 de ese mismo año, son atribuibles al Estado cuando esa privación hubiera sido
injusta, ilegal, o se hubiera incurrido en error judicial. Para deducir la responsabilidad
deben aplicarse los regímenes de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños
causados por las autoridades públicas, que la jurisprudencia había desarrollado hasta
entonces (falla probada, falla presunta del servicio, daño especial, o riesgo excepcional).
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – Abuso contra menor de edad –
14 de diciembre de 2016 – Exp. 42615 – MP. Ramiro Pazos Guerrero –
Demandados: La Nación - Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación

Problema jurídico: ¿Se debe o no imponer condena administrativa y patrimonial a las

demandadas Nación Rama Judicial – Fiscalía General de la Nación por la detención
preventiva del demandante, que tuvo ocurrencia dentro de la investigación penal por
acceso carnal abusivo con menor de catorce años en concurso con acto sexual agravado,
que culminó con sentencia absolutoria en su favor por aplicación del principio indubio pro
reo?
Síntesis. Contra XXXXX se inició investigación penal por el delito de acto sexual con menor
de catorce años, tras la denuncia formulada por el padre del menor ofendido1. El
sindicado estuvo privado de la libertad desde el 14 de marzo de 2006 hasta el 1 de
septiembre del mismo año y, fue exonerado de responsabilidad en sentencia de primer
grado proferida por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Manizales con fundamento en
el indubio pro reo; dicha decisión no fue objeto de recurso y, por tanto, cobró ejecutoria.
Los hechos. En la demanda se dijo que la Fiscalía Seccional Delegada ante los Jueces
Penales del Circuito de Manizales (URI) inició investigación penal contra XXXXX por los
delitos de acceso carnal abusivo en concurso con acto sexual con menor de catorce años,
agravado, por lo cual se le libró orden de captura el 9 de marzo de 2006, materializada el
14 de marzo y legalizada el 15 de marzo del mismo año ante el Juez de Control de
Garantías.
Se adujo que la detención preventiva impuesta no fue por dolo o culpa grave a él
imputable y que desde el primer momento de la investigación el sindicado se manifestó
ajeno e inocente por los hechos endilgados, no obstante, fue detenido por 172 días
comprendidos entre el 14 de marzo y el 1 de septiembre de 2006, fecha en que se le
concedió la libertad provisional por parte del Juzgado Sexto Penal del Circuito de
 55

Manizales y, finalmente, el 11 de abril de 2007 obtuvo la absolución, mediante sentencia

que cobró ejecutoria el mismo día por no haber sido objeto de impugnación en la
audiencia (fls. 47-48, c. 1).
1.2. La legitimación en la causa.
Por activa: se encuentra acreditado el interés que le asiste al señor XXXXX, en su
condición de víctima directa de la privación de la libertad. Los demás demandantes,
derivan su interés de la calidad de familiares del directamente afectado, vínculo que se
encuentra debidamente probado, con lo cual se satisface el carácter dual de la
legitimación procesal (legitimación de hecho y legitimación material).
Por pasiva: para la Sala es claro que en el contexto del sistema penal acusatorio, la
afectación preventiva de la libertad ya no es de resorte exclusivo del fiscal como sucedía
en el otrora modelo inquisitorial. Por esta razón, ninguna de las entidades convocadas
puede proclamarse –a priori- extraña a la causa que se persigue y, de la misma forma, ni la
excepción de falta de legitimidad propuesta por la Fiscalía General de la Nación, ni la de
indebida integración del contradictorio invocada por la Rama Judicial están llamadas a
prosperar, comoquiera que en el actual modelo, la confección probatoria y la solicitud de
la medida residen en el ente acusador, al tiempo que la imposición es potestativa del juez
de control garantías. En suma, la medida de aseguramiento es fruto de la mancomunada
participación judicial de dos entidades. Esa producción biunívoca, desemboca el en acto
de privación para el cual, cada entidad despliega su actividad funcional.
Observa la Sala, que más allá de negar las pretensiones, el a quo no hizo ningún
pronunciamiento respecto a las excepciones. Por ser la legitimación un presupuesto
procesal de la acción y al encontrar la Sala que el daño que se alega tiene su fuente en las
actuaciones conjuntas de ambas entidades, así lo hará notar a guisa de resaltar que las
dos convocadas están legitimadas por pasiva, sumado, además, a que la demanda fue
interpuesta de manera concurrente contra la Rama Judicial y la Fiscalía General de la
Nación.
(Ver: Consejo de Estado, Sala Plena, auto del 9 de septiembre de 2008, exp. 34.985, C.P.
Mauricio Fajardo Gómez.)
Acción de reparación directa por privación injusta de la libertad - Acto sexual con menor
de catorce años / - Sentencia penal absolutoria / Culpa exclusiva de la víctima / Dolo civil -
Configurado
Contra [el demandante] se inició investigación penal por el delito de acto sexual con
menor de catorce años, tras la denuncia formulada por el padre del menor ofendido. El
sindicado estuvo privado de la libertad desde el 14 de marzo de 2006 hasta el 1 de
septiembre del mismo año y, fue exonerado de responsabilidad en sentencia de primer
grado proferida por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Manizales con fundamento en
el indubio pro reo (…) Con respecto a las declaraciones del menor, que fueron y son la
 56

piedra de toque para analizar el proceder de la víctima, la Sala al hacer una valoración
integral de las mismas, encuentra que si bien, a partir de determinado momento el niño
empezó a rendir versiones vacilantes, lo cierto es, que en la mayoría de ellas se pueden
encontrar trazos reminiscentes de la versión inicial (…) [En la prueba de mayor
acreditación en sede penal, también se refiere el menor al evento en la forma y
circunstancias como fue vertido inicialmente. Por otro lado, de esta prueba colige la Sala
que cuando el niño hizo el reconocimiento estaba consciente de que se trataba no
solamente del señor que le ofrendaba los juguetes sino, además, del señor que le hacía las
maniobras sexuales que él relató, como además, parece ser también el entendimiento que
tuvieron los funcionarios de la Fiscalía que practicaron directamente la diligencia de
reconocimiento en fila (…) Para la Sala no es de recibo asociar las divagaciones del menor
con un comportamiento delirante y fantasioso. No puede olvidarse que se trataba de un
niño de escasos seis años. (…) Si bien, en punto de la responsabilidad penal la duda imperó
y favoreció al sindicado con alcance de cosa juzgada, en este estadio la credibilidad arropa
el conjunto de razones que llevan a la Sala a inferir, conforme al relato más consistente
del menor, que [el demandante] quebrantó deberes de conducta moral, entendidos sobre
la base del respeto irrestricto que merecen los menores, pues no de otra manera se
explica la Sala que fuera este señor, precisamente, el blanco de los señalamientos del niño
(…) En definitiva, hay un nivel de prudencia que deben guardar los adultos para acercarse
y relacionarse con los niños que, por lo que se deduce de la pruebas, [el demandante] no
observó y que, a instancias de la vista contenciosa, constituye un dolo civil que,
ciertamente, redime la obligación de reparar.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PRIVACION INJUSTA DE LA LIBERTAD - Regulación
normativa
El estatuto jurídico de la responsabilidad del Estado se vertebra a partir del postulado
general previsto en el artículo 90 de la Constitución, que establece como presupuestos
básicos la causación de un daño antijurídico y su imputación a una autoridad pública,
merced del título que el juez halle consonante con la realidad probatoria de cada caso
(…)Tratándose de la responsabilidad del Estadojuez, normativamente se desciende a la
aplicación de lo preceptuado en la Ley 270 de 1996, sin perder de vista la interpretación
sistemática de sus disposiciones con aquellas que ostenten rango constitucional,
principalmente, el referido art. 90. Desde esta perspectiva, el art. 68 de la mentada ley,
contempla la reparación por la privación injusta; no obstante, por injusto no solamente
ha de entenderse lo abiertamente arbitrario sino toda restricción frente a la cual no exista
un deber jurídico de soportar, por cuanto, como lo ha advierte, con merecida frecuencia la
jurisprudencia de esta Corporación, el postulado constitucional resguarda al administrado
frente a la producción de daños antijurídicos, sin que necesariamente estos provengan de
una actuación irregular. Por esa misma razón, la responsabilidad en materia de privación
injusta no se restringe - aunque las comprende- a las hipótesis que antes traía previstas el
art. 414 del derogado Decreto 2700 de 1991 (…) [E]l circuito normativo de la
 57

responsabilidad objetiva del Estado por privación injusta de la libertad no se ocluye con el
art. 68 de la Ley 270 de 1996, sino que a este pertenece igualmente el art. 70 ejusdem,
que refiere a los eventos en los cuales el daño se atribuya a una culpa exclusiva de la
víctima, capaz de abatir la responsabilidad que ab initio le puede caber al Estado.
FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTICULO 68 Y ARTICULO 70 / DECRETO 2700 DE
1991 - ARTICULO 414
DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y RESPONSABILIDAD PENAL /
VALORACIÓN DE LA CONDUCTA DEL SINDICADO EN EL ANÁLISIS DE RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / DOLO CIVIL O CULPA GRAVE
Entiende la Sala y sobre ello ninguna discrepancia postula, que la presunción de inocencia
en la vista penal, es el baluarte, a la vez que la barrera infranqueable que no se puede
socavar ante cualquier atisbo de duda, razón que explica cabalmente una decisión
absolutoria. Esa presunción de inocencia queda definida de manera irremovible y su peso
queda depositado por exclusivo en los fines del proceso penal, a los cuales esta
jurisdicción no tiene nada distinto que decir o agregar. No obstante, al quedar la
presunción de inocencia excluida del objeto que corresponde a esta jurisdicción, no puede
asumirse inoponible a otros principios, que dentro del sistema jurídico – visto como un
todo - cobran protagonismo (…) De esta forma, en el análisis de la culpa grave o dolo de la
víctima no cabe ninguna consideración a cerca la presunción de inocencia, pero en cambio
sí, de otros principios de igual raigambre e importancia, sobre los que se levanta el edificio
de la responsabilidad civil extracontractual, como por ejemplo, la buena fe, el interés
general, la moral y las buenas costumbres, el principio pro infans, el interés superior de los
menores, entre otros. Más aún, el estándar de valoración de dichos principios, impone a la
Sala el deber de realizar dentro del marco normativo correspondiente, una estimación
propia del material probatorio, conforme a los fines y presupuestos autónomos.
4. ANÁLISIS DE LA SALA
4.1. La responsabilidad del Estado en los casos de privación injusta. El estatuto jurídico
de la responsabilidad del Estado se vertebra a partir del postulado general previsto en el
artículo 90 de la Constitución, que establece como presupuestos básicos la causación de
un daño antijurídico y su imputación a una autoridad pública, merced del título que el juez
halle consonante con la realidad probatoria de cada caso.
Al respecto, se ha dicho que: “En lo que se refiere al derecho de daños, (…) se observa
que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no
privilegió ningún régimen de responsabilidad en particular, sino que dejó en manos del
juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación
que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que
habrá de adoptar”.(sentencia del 19 de abril de 2012, exp. 21515, C.P. Hernán Andrade
Rincón).
 58

Tratándose de la responsabilidad del Estado-juez, normativamente se desciende a la

aplicación de lo preceptuado en la Ley 270 de 1996, sin perder de vista la interpretación
sistemática de sus disposiciones con aquellas que ostenten rango constitucional,
principalmente, el referido art. 90. Desde esta perspectiva, el art. 68 de la mentada ley,
contempla la reparación por la privación injusta; no obstante, por injusto no solamente
ha de entenderse lo abiertamente arbitrario, sino toda restricción frente a la cual no
exista un deber jurídico de soportar, por cuanto, como lo ha advertido con merecida
frecuencia la jurisprudencia de esta Corporación, el postulado constitucional resguarda al
administrado frente a la producción de daños antijurídicos, sin que necesariamente estos
provengan de una actuación irregular.
Esta aclaración se hizo necesaria luego de que en la sentencia de la Corte Constitucional
C037-96 de 5 de febrero de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, se dijo; “conviene aclarar
que el término 'injustamente' se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y
violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se torne evidente que la
privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino
abiertamente arbitraria”. Por esa misma razón, la responsabilidad en materia de privación
injusta no se restringe – aunque las comprende- a las hipótesis que antes traía previstas el
art. 414 del derogado Decreto 2700 de 1991.
Sobre los eventos del derogado art. 414 hay que decir dos cosas; la primera es que
normativamente siguen siendo relevantes, por cuanto “el espíritu de la norma se ha
mantenido incluso más allá de su derogatoria21 y, la segunda es que fácticamente
también siguen perviviendo, si se tiene en cuenta que lo que dicha disposición preveía era
la descripción de aquellas posibilidades procesales de terminación de la investigación
penal, bajo las cuales, de antes y de ahora, resulta abiertamente “irrazonable y
desproporcionado (…) sostener que los asociados están obligados a soportar la carga de
ser privados de su libertad”, en consideración, precisamente, a la vinculatoriedad de dicha
disposición al pluricitado art. 90 constitucional.
Por manera que, quien haya estado privado de la libertad y pretenda por ello la
reparación del Estado, deberá probar prima facie que la absolución de la investigación y/o
proceso penal se produjo por cualquiera de estas circunstancias: (i) porque el hecho no
existió; (ii) el sindicado no lo cometió; (iii) porque la conducta investigada no era
constitutiva de un hecho punible, y (iv) porque probatoriamente no se logró desvirtuar la
presunción de inocencia (indubio pro reo).
Con relación al indubio por reo, el Consejo de Estado ha considerado:
[De conformidad con la postura reiterada, asumida y unificada por la Sección Tercera del
Consejo de Estado, se amplió la posibilidad de que se pueda declarar la responsabilidad
del Estado por el hecho de la detención preventiva de ciudadanos ordenada por autoridad
competente frente a aquellos eventos en los cuales se causa al individuo un daño
antijurídico aunque el mismo se derive de la aplicación, dentro del proceso penal
 59

respectivo, del principio universal in dubio pro reo, por manera que aunque la privación
de la libertad se hubiere producido como resultado de la actividad investigativa
correctamente adelantada por la autoridad competente e incluso cuando se hubiere
proferido la medida de aseguramiento con el lleno de las exigencias legales, lo cierto es
que si el imputado no resulta condenado, se abre paso el reconocimiento de la obligación,
a cargo del Estado, de indemnizar los perjuicios irrogados al particular, siempre que éste
no se encuentre en el deber jurídico de soportarlos, cosa que puede ocurrir, por vía de
ejemplo, cuando el hecho exclusivo y determinante de la víctima da lugar a que se
profiera, en su contra, la medida de detención preventiva. Se puede ver fallo del Consejo
de Estado, Sección Tercera – Sala Plena, del 28 de agosto de 2014, exp. 36149, C.P. Hernán
Andrade Rincón (E).
Con anterioridad, ya la jurisprudencia había considerado que cuando se absuelve con
fundamento en el indubio pro reo se provoca un daño especial, así sea por favorecer los
fines del ius puniendi, previstos en el ordenamiento. Esto es así, si se tiene en cuenta que
lo relevante es la ausencia de un deber jurídico que indique que el afectado tenga que
soportar la mengua de su derecho a la libertad. En tal sentido se dijo:
“Si se atribuyen y se respetan en casos como el sub judice los alcances que en el sistema
jurídico nacional corresponden tanto a la presunción constitucional de inocencia como al
principio-valor-derecho fundamental a la libertad ─cuya privación cautelar está gobernada
por el postulado de la excepcionalidad, según se ha expuesto─, resulta indiferente que el
obrar de la Administración de Justicia al proferir la medida de aseguramiento consistente
en detención preventiva y luego absolver de responsabilidad penal al sindicado en
aplicación del principio in dubio pro reo, haya sido un proceder ajustado o contrario a
Derecho, en el cual resulte identificable, o no, una falla en el servicio, un error judicial o el
obrar doloso o gravemente culposo del agente judicial, pues si la víctima no se encuentra
en el deber jurídico de soportar el daño que le fue irrogado, devendrá en intrascendente –
en todo sentido– que el proceso penal hubiere funcionado correctamente, pues lo cierto
será, ante situaciones como la que se deja planteada, que la responsabilidad del Estado
deberá declararse porque, aunque con el noble propósito de garantizar la efectividad de
varios de los fines que informan el funcionamiento de la Administración de Justicia, se
habrá irrogado un daño especial a un individuo”, como se sostuvo
en sentencia de 17 de octubre de 2013, exp. 23354, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
En consecuencia, en los eventos aquí descritos, el Estado tiene el deber objetivo de
responder, merced del daño antijurídico provocado en la esfera de la libertad individual y
los perjuicios que una intervención así representa tanto en el plano inmaterial como
material.
Finalmente, el circuito normativo de la responsabilidad objetiva del Estado por privación
injusta de la libertad no se ocluye con el art. 68 de la Ley 270 de 1996, sino que a este
pertenece igualmente el art. 70 ejusdem26, que refiere a los eventos en los cuales el daño
 60

se atribuya a una culpa exclusiva de la víctima, capaz de abatir la responsabilidad que ab

initio le puede caber al Estado, en cuanto establece: “ARTICULO 70. CULPA EXCLUSIVA DE
LA VICTIMA. El daño se entenderá como debido a culpa exclusiva de la víctima cuando ésta
haya actuado con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley. En estos
eventos se exonerará de responsabilidad al Estado”.
Esta disposición tiene su arraigo en un principio básico del derecho que indica que nadie
puede sacar ventaja de su propia torpeza [nemo auditur propiam turpitudinem allegans],
pero, además, en el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que a la
sazón reza: “Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada,
o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho
plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una
pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos
que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado
oportunamente el hecho desconocido (…)”, y en el ordenamiento interno se sustenta
desde los arts. 83, 90 y 95 de la Constitución.
“El juicio autónomo sobre el dolo civil o culpa grave de la víctima. El Estado es garante de
derechos y deberes, y en tal sentido, de responsabilidades y de exigencias. Por ello, “en el
marco de la responsabilidad civil extracontractual las causales de exoneración se
encuentran a cargo del Estado o pueden ser declaradas de oficio”, como se sostuvo en
sentencia del 1 de agosto de 2016, exp. 42.376, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
Esto implica que a la par con la obligación de reparar una privación injusta, se debe
verificar que el pretensor haya respetado los estándares generales de conducta, que se
imponen por igual a todas las personas, conforme a principios y presupuestos ineludibles
para la convivencia dentro del orden constitucionalmente establecido. De esta manera, se
impone una limitante a la posibilidad de que alguien saque provecho de su propia culpa y
se haga indemnizar a expensas de sus actos.
Desde luego, así como no se discute que en respaldo de la presunción de inocencia, la
absolución en un juicio penal es indicativa de un deber jurídico de reparar; tampoco hay
resistencia en admitir que la comprobación de un actuar civilmente doloso, en los
términos del art. 63 del C.C que textualmente establece. “CULPA Y DOLO. La ley distingue
tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que
consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas
negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en
materias civiles equivale al dolo. (…) El dolo consiste en la intención positiva de inferir
injuria a la persona o propiedad de otro”, traslada la imputación hacia el propio sujeto y
exime a las autoridades que determinaron la medida privativa; esto, por cuanto, el actuar
de la víctima no mengua la antijuridicidad del daño, pero sí supone un juicio de atribución
diferente.
 61

De esta manera, el estudio de la culpa y el dolo civil en asuntos de responsabilidad

administrativa es independiente de las valoraciones y conclusiones a que se haya llegado
en materia penal, ya que “los efectos de la sentencia penal (…), no se transmiten respecto
del estudio de la responsabilidad extracontractual del Estado, al margen de que ambas se
hayan originado en los mismos hechos” (exp. 42376, op.cit). En esa medida, la
imbatibilidad de la presunción de inocencia no constituye un emplazamiento
indemnizatorio automático, ya que el juez contencioso debe asegurarse que el daño se
haya materializado con total ajenidad de una conducta gravemente culposa del
reclamante.
El dolo civil, en cuanto categoría exonerativa, reviste el siguiente alcance:
Al respecto, la doctrina expresa que existen dos nociones concordantes sobre el dolo civil.
Una establece elementos esenciales: i) que sea un acto intencional; ii) que sea reprensible,
esto es, contrario al orden social, a la moral o a las buenas costumbres; iii) que sea
determinante; iv) que sea realizado por uno de los contratantes y v) que sea probado por
quien lo alega. La otra expresa que cualquier acto inmoral que cause daño a otro,
constituye, por eso solo, aún en ausencia de norma que lo prohíba, un delito civil. Así las
cosas, el dolo civil es un acto que, sin estar necesariamente opuesto a una norma expresa,
si va en contra del interés general, la moral, los intereses prevalentes de sujetos de
especial protección o las buenas costumbres, es fuente de obligaciones y constitutiva de
atribución de responsabilidad.
Interés superior y prevalente de los niños / principio pro infans
[E]l estudio de la culpa y el dolo civil en asuntos de responsabilidad administrativa es
independiente de las valoraciones y conclusiones a que se haya llegado en materia penal
(…) Las cargas argumentativas que suponen la inmediata ruptura del deber de indemnizar
por la constatación del dolo civil de la víctima, vienen dadas por el interés superior y
prevalente de los niños/as, y en virtud de éste, por la fuerza suasoria que merecen sus
declaraciones. Estas dos consideraciones toman valía a partir del denominado principio
pro infans y se respaldan en las siguientes premisas normo-fácticas (…) (i) El principio del
interés superior del niño y las presunciones de riesgo. La Convención sobre los Derechos
del Niño, aprobada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991, memorando la proclama de
la Declaración Universal de Derechos Humanos las Naciones Unidas conforme a la cual “la
infancia tiene derecho a cuidados y asistencia especiales”, le impuso al Estado
obligaciones, (…) por cuanto a los menores su falta de madurez física y mental los hace
vulnerables, y por ende, los cuidados se esmeran y se extreman en su favor (…) (ii) La
protección de los menores en el marco de la violencia sexual. El abuso y la explotación
sexual de niños y niñas, constituye conforme al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos una violación de carácter grave. NOTA DE RELATORIA: En relación con el alcance
del dolo civil, cita sentencia de 1 de agosto de 2016, Exp. 42376, M.P. Ramiro Pazos
Guerrero.
 62

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>-
PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD – NO DECLARA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO
Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA - 14 de septiembre de 2016
(43562)

SINTESÍS DEL CASO: El señor Juan Carlos Cano, quien era propietario y administrador de
un establecimiento de comercio dedicado al lenocinio, fue privado de la libertad y
vinculado a un proceso penal, puesto que en inspección realizada por agentes de la Policía
Nacional, encontraron a una menor de edad ejerciendo la prostitución en dicho
establecimiento de comercio. Del proceso penal, el señor Cano fue absuelto, puesto que
se configuró para el caso un error de tipo. El señor Juan Carlos Cano instaura la acción
pretendiendo la reparación de los perjuicios ocasionados por la privación injusta de la
libertad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pretensiones que no
prosperan en ninguna de las instancias judiciales.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 18 / LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 16

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PRIVACION INJUSTA DE LA LIBERTAD - Posición

jurisprudencial. Líneas jurisprudenciales / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL - Supuestos
previstos en el artículo 414 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL ARTICULO 414 -
Criterios de interpretación y aplicación / PRIMERA LINEA JURISPRUDENCIAL - Restrictiva y
absoluta / PRIVACION INJUSTA DE LA LIBERTAD - Por error judicial / ERROR JUDICIAL -
Error del juez / INVESTIGACION DEL DELITO - Indicios serios / ABSOLUCION FINAL -
Indebida detención

[A] pesar de la entrada en vigencia de la Ley 270 de 1996, cuando una persona privada de
la libertad es absuelta por alguna de las circunstancias previstas en el artículo 414 del
Decreto 2700 de 1991, se configura un evento de detención injusta y, por lo tanto,
procede la declaratoria de la responsabilidad extracontractual del Estado, en virtud del
artículo 90 de la Constitución Política. (…) las hipótesis establecidas en el artículo 414
antes citado, al margen de su derogatoria, continúan siendo aplicables a hechos ocurridos
con posterioridad a su vigencia, sin que ello implique una aplicación ultractiva del citado
precepto legal, sino de los supuestos que se regulaban de manera específica en el mismo,
pues, en virtud del principio iura novit curia, el juez puede acoger criterios de
responsabilidad objetiva o subjetiva para respaldar su decisión (…) En torno a la privación
injusta de la libertad varias han sido las líneas jurisprudenciales de la Sección Tercera de
esta Corporación:

Una primera línea, que podría calificarse de restrictiva, parte del entendido de que la
responsabilidad del Estado por la privación injusta de la libertad de las personas, se
fundamenta en el error judicial, que se produce como consecuencia de la violación del
deber que tiene todo juez de proferir sus resoluciones conforme a derecho, previa
 63

valoración, seria y razonada, de las distintas circunstancias del caso. En ese sentido, la
responsabilidad del Estado subyace como consecuencia de un error ostensible del juez,
que causa perjuicios a sus coasociados. Posteriormente, se dice que la investigación de un
delito, cuando medien indicios serios contra una persona sindicada de haberlo
cometido, es una carga que todas las personas deben soportar por igual, de manera
que la absolución final no es indicativa de que hubo algo indebido en la detención.

Una segunda línea entiende que en los tres eventos previstos en el artículo 414 del C.P.P.
–de absolución cuando el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no
estaba tipificada como punible-, la responsabilidad es objetiva, por lo que resulta
irrelevante el estudio de la conducta del juez para tratar de definir si éste incurrió en dolo
o culpa. Se consideró que, en tales eventos, la ley presume que se presenta una privación
injusta de la libertad y que, en aquellos casos no subsumibles en tales hipótesis
normativas, se debe exigir al demandante acreditar el error jurisdiccional derivado no sólo
del carácter “injusto” sino “injustificado” de la detención. En el marco de esta segunda
línea, el artículo 414 del derogado Código de Procedimiento Penal contenía dos preceptos:
el primero, previsto en su parte inicial, señalaba que “quien haya sido privado
injustamente de la libertad podrá demandar al Estado indemnización de perjuicios”,
disposición que vendría a constituir una suerte de cláusula general de responsabilidad del
Estado por el hecho de la privación injusta de la libertad, la cual requiere su demostración
bien por error o bien por ilegalidad de la detención; el segundo, en cambio, tipificaba los
tres precitados supuestos -absolución cuando el hecho no existió, el sindicado no lo
cometió o la conducta no estaba tipificada como punible –, los cuales, una vez
acreditados, dan lugar a la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva, evento
en el que no es menester demostrar la ocurrencia de error judicial o de ilegalidad en la
adopción de la medida privativa de la libertad. NOTA DE RELATORIA: Sobre la irrelevancia
de estudiar la conducta del juez para tratar de definir si éste incurrió en dolo o culpa,
consultar sentencia de 15 de septiembre de 1994, exp. 9391. En relación con la
acreditación del error jurisdiccional derivado no sólo del carácter “injusto” sino
“injustificado” de la detención, ver sentencia de 17 de noviembre de 1995, exp. 10056.

Una tercera línea o tendencia jurisprudencial morigera el criterio absoluto que se

tenía,conforme al cual la privación de la libertad es una carga que todas las personas
deben soportar por igual, dado que ello implicaría imponer a los ciudadanos una carga
desproporcionada; de otra parte, amplía, en casos concretos, el espectro de
responsabilidad por privación injusta de la libertad, fuera de los tres supuestos de la
segunda parte del artículo 414 del citado código y, concretamente, a los eventos en que el
sindicado sea exonerado de responsabilidad en aplicación del principio universal del in
dubio pro reo. NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema consultar sentencia de 18 de
septiembre de 1997, exp. 11754

PRIVACION INJUSTA DE LA LIBERTAD - Código de Procedimiento Penal artículo 414 / -

Aplicación del régimen objetivo / Exoneración por causales distintas a las previstas en el
 64

artículo 114 del Código de Procedimiento Penal / - Configuración del daño / - Causales
exonerativas de responsabilidad

En la actualidad, y para aquellos asuntos en los cuales resulta aplicable el artículo 414 del
Decreto 2700 de 1991, por haberse configurado la privación de la libertad de una persona
durante su vigencia, la Sala ha venido acogiendo el criterio objetivo, con fundamento en
que la responsabilidad del Estado se configura cuando se ha causado un daño antijurídico
por la privación de la libertad de una persona a quien se le precluyó la investigación o fue
absuelta porque nada tuvo que ver con el delito investigado, sin que resulte relevante,
generalmente, cualificar la conducta o las providencias de las autoridades encargadas de
administrar justicia. Igualmente, la Sala ha precisado que el daño también puede llegar a
configurarse en aquellos eventos en los que la persona privada de la libertad es exonerada
por razones distintas a las causales previstas por el artículo 414 del Código de
Procedimiento Penal. Así ocurrió, por ejemplo, en la sentencia de 20 de febrero de 2008,
donde se declaró la responsabilidad de la Administración por la privación injusta de una
persona que fue exonerada en el proceso penal por haberse configurado una causal de
justificación de estado de necesidad. (…) Debe precisarse, en todo caso, que si las razones
para la absolución o preclusión de la investigación obedecen a alguna de las tres (3)
causales previstas en la parte final del artículo 414 del Código de Procedimiento Penal o –
en la opinión mayoritaria de la Sala- a la aplicación de la figura del in dubio pro reo, se está
frente a un daño imputable al Estado, por privación injusta de la libertad, el cual debe ser
indemnizado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política;
no obstante, si se presenta un evento diferente a éstos, deberá analizarse si la medida que
afectó la libertad fue impartida “injustamente” (C-037/96), caso en el cual el ciudadano
debe ser indemnizado por no estar en el deber jurídico de soportarla. Lo anterior, sin
perjuicio de que el daño haya sido causado por el obrar doloso o gravemente culposo de
la propia víctima, o en el evento de que ésta no haya interpuesto los recursos de ley, pues
en esos casos el Estado quedará exonerado de responsabilidad. NOTA DE RELATORIA:
Sobre la causal de justificación de estado de necesidad, consultar sentencia de 20 de
febrero de 2008, exp. 15980

En el momento de su detención, i) el señor Juan Carlos Cano era propietario y

administrador de un establecimiento de comercio dedicado al lenocinio , ii) en la
madrugada del 16 de septiembre de 2007, en dicho lugar, agentes de la policía judicial
encontraron a una menor ejerciendo la prostitución y, por tal razón, capturaron al señor
Juan Carlos Cano por el delito de inducción a la prostitución, iii) que, por solicitud de la
Fiscalía 31 Seccional de Lérida, el Juez de Control de Garantías ordenó la detención
preventiva del señor Juan Carlos Cano y que el 9 de octubre de 2007, la Fiscalía acusó
formalmente a dicho señor, por considerarlo autor o partícipe del delito de estímulo a la
prostitución y iv) en audiencia de 5 de agosto de 2010, el Juzgado Penal del Circuito de
Lérida precluyó el proceso en favor del señor Juan Carlos Cano. (…) el Juzgado Penal del
Circuito de Lérida precluyó el proceso penal en favor del señor Juan Carlos Cano, por
cuanto se configuró una de las causales por las que el fiscal puede solicitar la preclusión,
esto es, la atipicidad del hecho investigado, toda vez que durante la investigación se probó
 65

que: i) de tiempo atrás, la menor ejercía la prostitución en otros establecimientos

nocturnos, ii) el señor Juan Carlos Cano no fue quien autorizó el ingreso de ella a su
establecimiento de comercio y iii) como la menor tenía apariencia de una mujer adulta y
tenía hijos, el sindicado incurrió en un error de tipo, pues tuvo la creencia insuperable de
que era mayor de edad y que estaba habilitada para trabajar en su establecimiento de
comercio.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PRIVACION INJUSTA DE LA LIBERTAD - No procede en

todos los casos de exoneración penal / CAUSAL EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO - Culpa exclusiva de la víctima

[S]i bien la exoneración de responsabilidad penal del señor Juan Carlos Cano se produjo en
virtud de uno de los eventos determinantes de la privación injusta de la libertad,
conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, esto es, que el hecho
investigado es atípico, lo cual, en principio, llevaría a que el Estado tuviera que
indemnizarle los perjuicios que le fueron causados por razón de la medida de detención
preventiva que lo privó de su libertad, lo cierto es que, en el presente asunto, se configura
la causal eximente de responsabilidad consistente en la culpa exclusiva de la víctima, toda
vez que fue la conducta del demandante la que dio lugar a la investigación penal que se
adelantó en su contra y que lo privó de su derecho fundamental a la libertad. (…) el
artículo 70 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de la Administración de Justicia-, dispone
que la culpa exclusiva de la víctima se configura “cuando ésta haya actuado con culpa
grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley”, mientras que el artículo 67 de la
misma normativa prevé que el afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en
los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del
imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial. (…) la
jurisprudencia ha acudido a los criterios contemplados en el artículo 63 del Código Civil,
de los cuales se extrae que el primero se corresponde con un comportamiento grosero,
negligente, despreocupado o temerario, mientras que el segundo se equipara con la
conducta realizada con la intención de generar daño a una persona o a su patrimonio. (…)
los presupuestos fácticos del sub lite podrían ser encuadrados en el régimen de
responsabilidad derivado de la privación injusta de la libertad que tiene lugar cuando, a
pesar de que la medida de aseguramiento hubiere sido legalmente proferida, comoquiera
que si bien reunía el pleno de los requisitos legales para ser emitida, a la postre el
imputado fue puesto en libertad provisional y posteriormente absuelto de los cargos
formulados en su contra, por estimar el juez del conocimiento que su conducta solo
constituyó una antijuridicidad formal, que no material, por lo que no era reprochable
penalmente. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la caracterización de los conceptos de culpa
grave y dolo a nivel jurisprudencial, consultar sentencias del Consejo de Estado, Sección
Tercera, exp. 17933 del 18 de febrero de 2010, exp. 27414 del 30 de abril de 2014 y exp.
39311 del 27 de enero de 2016

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 63 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 70 / LEY
270 DE 1996 - ARTÍCULO 67
 66

TEORÍA DE LA CAUSALIDAD ADECUADA / HECHO EXCLUSIVO DE LA VÍCTIMA / CULPA

EXCLUSIVA DE LA VICTIMA / CULPA GRAVE / RESPONSABILIDAD POR PRIVACION INJUSTA
DE LA LIBERTAD – Improcedencia
Está plenamente acreditada en el expediente la inexistencia de vínculo causal -desde la
perspectiva de la causalidad adecuada, se entiende- entre la mencionada medida de
aseguramiento y los perjuicios por cuya indemnización se reclama en el sub lite, previa
declaratoria de la responsabilidad del Estado por los hechos que dieron lugar a la
iniciación del trámite procesal que esta providencia decide, pues la privación de la libertad
del señor Juan Carlos Cano no tuvo su causa eficiente o adecuada en la actividad de la
Administración de Justicia -a pesar de ser la causa inmediata- sino en la conducta asumida
por la víctima. (…) El ejercicio de la prostitución de una menor de edad en el
establecimiento de comercio de propiedad del señor Juan Carlos Cano justificaba la
correspondiente investigación penal, lo cual le imponía a la Fiscalía y a la Rama Judicial el
deber constitucional y legal de vincular al proceso penal al señor Juan Carlos Cano, por ser
el propietario y el administrador de ese establecimiento de comercio en el cual se
encontró a la menor ejerciendo la prostitución y que, además, carecía de permiso para
funcionar como lugar de lenocinio. (…) la causa eficiente o adecuada de la privación de la
libertad del actor no fue una actuación de la administración de justicia, sino la culpa grave
y el comportamiento negligente y descuidado de éste, toda vez que, en su condición de
propietario y administrador del establecimiento de comercio donde se realizaban
actividades de lenocinio, permitió que una menor ejerciera la prostitución. Al respecto, es
menester señalar que el señor Juan Carlos Cano debía cerciorarse, por la naturaleza de la
actividad comercial que desarrollaba, de que las personas (en este caso las mujeres) que
permanecían y trabajaban en su establecimiento de comercio fueran mayores edad y, por
lo tanto, debía exigir el cumplimiento de ese requisito, pues bien sabía o debía saber que
en lugares como esos no pueden estar menores de edad, ni mucho menos se puede
permitir o tolerar que éstos realicen actividades o prácticas sexuales.
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Sentencia de 12 de noviembre de 2014. Exp. 25000-23-26-000-1999-02683-

01(27757). M.P. HERNÁN ANDRADE RINCÓN. Acción de Reparación Directa
TEMA: Falla del servicio por omisión en seguridad de una entidad oficial
Condenan a la Policía Nacional por la muerte de un menor durante un
enfrentamiento entre policías y un grupo de delincuentes, dada la magnitud del
daño sufrido.

Síntesis del caso: El 16 de julio de 1998 explotó una bomba en las instalaciones
de las Oficinas de la Asociación Colombiana de Banda Ciudadana, las cuales
funcionaban en el Palacio Municipal de Sasaima. Como producto de la explosión
se produjo la muerte de la señora Carmen Elisa Gaitán Palacios y lesiones a la
señora María Libia Rojas Amaya.
 67

Extracto: Para la sala no hay duda en cuanto a que los daños por los cuales se
reclama indemnización fueron producto del atentado terrorista que tuvo lugar el
16 de julio de 1998 en las oficinas de la Asociación Colombiana de Banda
Ciudadana, ubicada en el Palacio Municipal de Sasaima, edificación en la cual
también tenía sede la estación de policía del lugar, así como diversas
dependencias municipales. (…) En efecto, según el testimonio de los policías, la
entidad demandada no ejercía control sobre las personas que ingresaban al
Palacio Municipal y, además, de su dicho no es posible siquiera inferir la
implementación de alguna medida de seguridad en el perímetro de dicha
edificación, por el contrario, los declarantes fueron contundentes en señalar que
no había esquemas de seguridad (…) Del conjunto de elementos probatorios se
encuentra establecida la ausencia total de medidas de seguridad y precaución
para resguardar las instalaciones donde funcionaba, además de la estación de
policía, toda la administración municipal (…) Indefectiblemente se evidencia una
falta de cuidado por parte de la Nación – Policía Nacional –, en la adopción de las
medidas de seguridad sobre el Palacio Municipal de Sasaima, que, sin duda
alguna, constituyó una omisión en su obligación de crear las condiciones
necesarias para, al menos, intentar evitar que se perpetrara el atentado
terrorista del 16 de julio de 1998, el cual causó la muerte de la señora Carmen
Elisa Gaitán Palacios y las lesiones a la señora María Libia Rojas Amaya, por lo
que se impone declarar su responsabilidad por los perjuicios causados a los
demandantes y, por tanto, revocar la sentencia apelada.”
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TEMA: Falla del servicio por disparos de policías en zona concurrida- daño
especial-
Sentencia de 26 de noviembre de 2014. Exp. 76001-23-31-000-2000-02819-
01(28716). M.P. HERNÁN ANDRADE RINCÓN. Acción de Reparación Directa
Condenan a la Policía Nacional por la muerte de un menor durante un
enfrentamiento entre policías y un grupo de delincuentes, dada la magnitud
del daño sufrido.

Síntesis del caso: El 9 de julio de 2000, la Policía Nacional adelantaba una

persecución a unos delincuentes que estaban asaltando a repartidores de leche,
en el Barrio Los Comuneros de la ciudad de Cali. Durante el operativo militar se
llevó a cabo un enfrentamiento con el cruce de disparos entre los oficiales y los
delincuentes resultando herido un menor que transitaba por el barrio, quien
posteriormente murió a causa del impacto con arma de fuego sufrido.
Extracto: “Para la Sala se tiene debidamente acreditado que la carretilla
conducida por los repartidores de leche era perseguida por una motocicleta de
la Policía Nacional, que la uniformada que fungía como parrillero hizo unos
disparos con su arma de dotación hacia la carretilla, toda vez que ese vehículo
 68

no detenía su marcha haciéndolo muchos metros después, que en dicha

persecución hubo un intercambio de disparos, instante en el cual el menor
Marco Antonio Páramo Urriago salía de su casas en su bicicleta , resultó herido
por una bala que se incrustó en su cuerpo, siendo trasladado inmediatamente
al Hospital Universitario del Valle, donde finalmente falleció a los tres de días
de hospitalización. (…) El material probatorio allegado al expediente resulta
suficiente para estructurar la responsabilidad a título de falla en el servicio en
este caso, como quiera que, no puede ser aceptable para la Sala, que una
patrulla motorizada de la Policía Nacional incursione en el lugar de los hechos
disparando, sin consideración a que se encontraba en una zona residencial,
precisamente donde era previsible la permanencia de residentes y transeúntes,
elementos de prueba que permitan entender que los policiales actuaron de
manera defectuosa en el cumplimiento de sus funciones o que durante la
prestación del servicio desatendieron los procedimientos de rigor para los cuales
han sido preparados, sin embargo, no es menos cierto que durante la
investigación adelantada por el Juzgado 156 de Instrucción Penal Militar, la
Sección de Balística del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
determinó que el proyectil que se extrajo de la humanidad del menor Marco
Antonio Páramo Urriago correspondía a un calibre 22 y no a un calibre 38L que
era el que portaban los agentes de la Policía Nacional. No obstante lo que se
deja dicho, la dificultad de encuadrar la responsabilidad bajo el título
mencionado no impide a la Sala –como lo hizo el a quo- analizar el presente
asunto bajo otras ópticas, como la del daño especial, pues ciertamente se
encuentra acreditado que el daño por el cual se reclama tuvo lugar en el marco
de la persecución y un intercambio de disparos que se dio entre miembros de la
Policía Nacional y unos repartidores de leche, quienes momentos antes se habían
enfrentado a un grupo de delincuentes. Este fundamento de responsabilidad,
debe anotarse, tiene su elemento esencial determinante en la magnitud
“anormal o especial” del daño que da lugar a la reclamación resarcitoria,
independientemente de la naturaleza del hecho que lo causa. (…) Por fuerza de
las razones que se dejan destacadas es por lo que la Sección siempre ha
sostenido el carácter excepcional y residual de esta teoría, en tanto sólo resulta
aplicable a eventos que, de analizarse a la luz de los regímenes comunes de
responsabilidad, culminarían en un fallo absolutorio, pero, a la vez,
notoriamente inicuo. (…) En circunstancias fácticas similares, la Sección ha
utilizado este fundamento de imputación para declarar la responsabilidad
estatal, por entender que el daño se atribuye al Estado teniendo en cuenta que si
bien el enfrentamiento entre las fuerzas del orden y los delincuentes puede
resultar legítimo, la víctima no tiene por qué soportar los perjuicios sufridos en
tales circunstancias, independientemente de quién los haya causado. (…) En
síntesis, con lo que se deja visto hasta aquí, puede afirmarse que el Consejo de
Estado, ha entendido que la teoría del daño especial tiene su fundamento en la
equidad, puesto que existen eventos en los cuales deberá el Estado entrar a
 69

reparar los perjuicios sufridos por los individuos pese a que ningún reproche
merezca su actuación, siempre que el daño ostente características de
anormalidad y especialidad. (…) Recientemente esta Subsección, consideró que
en eventos como el presente, resulta irrelevante determinar la autoría del
causante del daño para imputar responsabilidad al Estado, dada la magnitud
anormal o especial del daño que da lugar a la reclamación resarcitoria,
independientemente de la naturaleza del hecho que lo causó. (…) En
consecuencia, acreditado como está que la muerte del menor Marco Antonio
Páramo Urriago fue causada por un disparo de arma de fuego, en momentos en
que se presentaba una persecución y un intercambio de disparos entre las
Fuerzas del orden y un grupo de repartidores de leche, en concordancia con los
pronunciamientos atrás citados, la Sala encuentra que resulta irrelevante
determinar la autoría del causante del daño o precisar cuál fue el arma de fuego
con que se causó para imputar responsabilidad al Estado, toda vez que su
declaratoria en estos precisos eventos solo exige que el daño se produzca en el
marco de un enfrentamiento en el que estén involucradas fuerzas estatales,
aspecto que, al estar suficientemente probado en el proceso, impone a la Sala la
necesidad de declarar la existencia de responsabilidad en cabeza de la
demandada, por cuanto la obligación indemnizatoria que se deduce proviene del
imperativo de protección de la víctima en aplicación de los principios de justicia
y equidad y, por cuanto para la víctima injustamente afectada, el daño irrogado
entrañó una clara ruptura de las cargas públicas que normalmente debía
soportar.

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Sentencia de 5 de marzo de 2015. Exp. 25000-23-26-000-2003-00693-
01(34671). M.P. RAMIRO DE JESÚS PAZOS GUERRERO. Acción de Reparación
Directa

TEMA: soldado conscripto (obligatorio) - responsabilidad objetiva – falla del

servicio

Se condenó a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional por las lesiones

físicas causadas a un soldado regular, debido a la imposición de un esfuerzo físico
excesivo que le produjo pérdida de su capacidad laboral.

Síntesis del caso: El señor Édgar Pérez Calderón, en condición de soldado

regular del Ejército Nacional, fue sometido por sus superiores a ejercicios
excesivos que deterioraron su salud al generarle una enfermedad renal, además
presentó una parálisis facial permanente que le produjo una pérdida de la
capacidad laboral del 11.5%.
 70

Extracto: “La Sala encuentra demostrado el daño, pues se acreditó que el señor
Édgar Pérez Calderón sufrió dos enfermedades o lesiones durante el tiempo en
que prestaba el servicio militar obligatorio: por un lado, en noviembre de 2002 le
fue diagnosticada una insuficiencia renal aguda como consecuencia de
rabdomiólisis (necrosis de las fibras musculares y filtración de mioglobina al
torrente sanguíneo y riñones); y por otra parte, en abril de 2003 registró una
parálisis facial permanente que le generó una pérdida del 11.5% de su capacidad
laboral. (…) En principio, la circunstancia que la enfermedad y la lesión hayan
ocurrido durante el tiempo en que el señor Pérez prestó el servicio militar sería
suficiente para responsabilizar a la entidad por este daño, pues, se reitera, bajo
un régimen objetivo de responsabilidad el Estado tiene el deber de proteger la
vida e integridad del personal bajo su cuidado. (…) Los síntomas que describen
los estudios académicos como característicos de la rabdomiólisis coinciden con
los registrados por el señor Pérez Calderón, como bien lo reconocen los médicos
que trataron su enfermedad. Para la Sala está acreditado que el soldado fue
sometido a un esfuerzo físico excesivo, consistente en obligarlo a hacer
“sentadillas involuntarias”, esto es, flexiones repetidas de las rodillas y los
muslos, halado de los brazos por otros uniformados, por un lapso de 35 minutos
(…) Porque el hecho de haber sido dado de alta no significa que no haya tenido
que soportar dolores y sufrir el deterioro de su salud por cuenta del brutal
esfuerzo que le fue impuesto. (…) Además, de acuerdo con las declaraciones
vertidas en el proceso, el paciente no se ha recuperado totalmente del problema
renal. (…) En conclusión, la Sala considera que el daño sufrido por el señor Édgar
Pérez Calderón, consistente en lesiones musculares y un cuadro clínico de
insuficiencia renal aguda, es imputable al Ejército Nacional, toda vez que la
institución le impuso un esfuerzo físico desproporcionado que terminó por
deteriorar su salud y le dejó secuelas físicas.

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TEMA: OCUPACIÓN PERMANENTE DE UN TERRENO – DERECHO DEL RECLAMANTE
Sentencia de mayo 6 de 2015. (30892). M.P. OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ
(E).
Se configura la responsabilidad del Estado cuando se logra probar que una franja
de terreno, respecto de la cual se detenta un derecho real o personal, fue
ocupada permanentemente por la administración o por particulares que actúan
autorizados por ella y por tanto se hace necesario acreditar el vínculo jurídico o
el derecho que el demandante ostenta sobre el bien y la ocupación del mismo.

Síntesis del caso: En el mes de marzo de 1996 se inició la ejecución de la obra

de ampliación de la Avenida de los Industriales entre las calles 10 y 29, en el
Barrio Colombia, costado occidental, ubicado en la ciudad de Medellín. La franja
de terreno ocupado no pertenecía al municipio de Medellín y los demandantes
 71

no lograron probar que fuera de su propiedad tal como fue determinado con el
dictamen pericial decretado por el tribunal de origen.
Extracto: “los demandantes no lograron acreditar la ocupación de los inmuebles
de su propiedad, pues se itera acreditaron el derecho que ostentan respecto
de los inmuebles señalados en la demanda, pero no se probó de manera precisa
y concreta la ocupación de estos por las obras ejecutadas por la administración ,
así como tampoco demostraron que la franja de terreno ocupada por la
ampliación de la Avenida de los Industriales hace parte de los predios objeto de
la demanda, es decir, no se logró acreditar que la faja de ampliación es
propiedad de los demandantes, pues de la demostración del derecho ostentado
sobre los bienes inmuebles señalados en la demanda como ocupados no se puede
deducir de manera automática que fácticamente se haya producido la ocupación
de los inmuebles. Para declarar la responsabilidad por ocupación permanente el
demandante debió dejar plenamente probado que hay identidad entre los
inmuebles objeto de la demanda y aquellos en los que fue ejecutada la obra
pública, no meras conjeturas. Es decir, que se logró acreditar que la faja de
terreno en la cual se ejecutó la obra pública se encuentra comprendida dentro
de las medidas y linderos establecidas en las escrituras públicas registradas en el
folio de matrícula inmobiliaria de los predios y en los planos de Catastro
Municipal de los predios objeto de la demanda. es decir, no es suficiente con los
testimonios recepcionados en este proceso, en los que se precisó que hubo una
ocupación en los inmuebles de los demandantes, pues no se estableció de
manera concreta que materialmente fueron ocupados, pues se debió señalar de
manera precisa que el área de construcción de la obra tuvo lugar en los terrenos
señalados en el proceso. Razón por la cual, al ser el daño antijurídico el primer
elemento de la responsabilidad que debe ser acreditado en el proceso y ante la
falta de demostración de su existencia, falencia que se deriva de la no
acreditación de la ocupación permanente alegada, se negarán las pretensiones
de la demanda.”
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TEMA: Riesgo excepcional – daño ocasionado en actividades peligrosas
Sentencia de mayo 27 de 2015. Exp. (34927). M.P. Carlos Alberto Zambrano
Barrera.
Para que se configure la responsabilidad del Estado, bajo el título objetivo de
riesgo excepcional, es necesario que el daño se materialice con ocasión del
desarrollo de una actividad peligrosa como es el caso de la conducción de
energía eléctrica.

Síntesis del caso: El 4 de septiembre de 2004, en la vereda Aguas Claras del

municipio de Roncesvalles, el señor José Antonio Martínez se encontraba
cambiando unas bombillas de alumbrado público del corregimiento de Santa
 72

Elena, para el momento del accidente laboraba como ayudante del técnico
electricista Robinson Aníbal López, quien había sido designado por la Alcaldesa
del municipio para desarrollar dicha actividad. La Junta Regional de Calificación
de Invalidez del Tolima certificó que la pérdida de la capacidad laboral del
señor Martínez fue del 44.04%”.
Extracto: “la Sala encuentra acreditado que: i) el señor José Antonio Martínez
laboraba como ayudante del técnico electricista Robinson Aníbal López, ii) el 4
de septiembre de 2004, ambos se encontraban desarrollando una actividad
peligrosa, esto es, cambiando unas bombillas del alumbrado público de la
localidad, por encargo de la Alcaldesa y iii) como consecuencia de una descarga
eléctrica, Robinson Aníbal López falleció y José Antonio Martínez resultó
lesionado. Entonces, como están acreditadas las lesiones sufridas por el principal
de los demandantes y que éstas ocurrieron durante el desarrollo de una actividad
peligrosa por cuenta del municipio de Roncesvalles, las mismas resultan
imputables a este último. En efecto, para que pueda atribuirse responsabilidad a
la administración bajo el título objetivo de riesgo excepcional –como lo expone el
apoderado de los demandantes en el recurso de apelación-, es necesario que se
materialice un riesgo al que ella haya expuesto a sus funcionarios, empleados,
contratistas o particulares, según el caso, con ocasión del desarrollo de
actividades peligrosas, tales como el uso de armas de fuego, la conducción de
vehículos automotores o la conducción de energía eléctrica. En este caso, se
acreditó que el municipio le encargó al principal de los aquí demandantes y a
Robinson Aníbal López el desarrollo de la actividad que ejecutaban al momento
del accidente, lo que implicó la materialización del riesgo al que la entidad
estatal demandada los expuso. (…) como en el presente caso el municipio de
Roncesvalles fue el creador del riesgo y no demostró la existencia de alguna
causa extraña, se impone concluir que las lesiones sufridas por el señor José
Antonio Martínez son imputables al mismo; en consecuencia, habrá lugar a
revocar la sentencia apelada.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
Segunda sentencia sobre el RIESGO excepcional - (Sentencia de marzo 8 de 1984.
Expediente 2846. Consejero ponente: Dr. Eduardo Suescún Monroy).
EXTRACTO: “Conforme lo declaran Carlos Mejía, Manuel de J. Cartagena y Antonio Vicente
Montoya (fls. 23-33) el 29 de septiembre de 1975, hacia las cinco de la tarde, cuando los
señores Gilberto Díaz y Carlos Mejía transitaban desprevenidamente por una calle céntrica
de Medellín, hizo explosión una cámara de redes subterráneas de energía, instalada en la
acera, en la cual se habían detenido, en ese momento, los dos transeúntes. La violenta
explosión dio a tierra con los señores Mejía y Díaz y les produjo heridas considerables.
Este último, demandante en el juicio, resultó con una fractura en la cadera izquierda por
lo cual fue inmediatamente operado en la clínica El Rosario (historia clínica fls 20-31). Las
 73

Empresas Públicas en oficio 029 dirigido al tribunal reconocieron el hecho de la explosión

en los siguientes términos:

“El día 29 de septiembre de 1975, aproximadamente a las 5 de la tarde falló un cable

subterráneo del sistema “Parrilla”. Unos minutos más tarde se recibió una llamada por el
teléfono 420400. Daños Energía, donde un ciudadano avisaba de una explosión ocurrida
en K. 57 x Calle 49. Inmediatamente el personal de daños se desplazó a ese punto y se
encontró la cámara del costado noroccidental de K. 57 x Calle llena de aceite con gasolina.
Se procedió a limpiar la cámara y se encontró un cable primario fallado. Ningún
funcionario de la Empresa fue testigo de esa explosión ni tampoco del accidente que hace
mención el señor Gilberto Díaz Vélez…” (fl. 24).
Y en el oficio 030 de la misma fecha, la entidad demandada agrega:
“El récord de fallas de cables primarios del sistema Parrilla, según estadísticas es de doce
(12) al año para seis (6) circuitos. Normalmente estas fallas no producen consecuencia
alguna fuera de aislar automáticamente el cable alimentador. Si es verdad que el señor
Gilberto Díaz Vélez sufrió lesiones personales el día 29 de septiembre de 1975 al fallar un
cable, se debió a concentración de material combustible en la cámara donde hubo la falla,
lo cual es completamente ajeno al fenómeno eléctrico, atribuyéndose esta acumulación de
materiales combustibles a manos ajenas ya que las Empresas no requieren de éstos en su
sistema de distribución, especialmente el subterráneo”. (fl. 25).
A fls. 34 - 56 están las declaraciones de Fernando Loaiza, Carlos Ignacio Posada, Horacio
Jaramillo y Guillermo Mejía, Técnicos de las Empresas, todos los cuales coinciden en
señalar que la instalación del instalación del sistema Parrilla lo hace la empresa de
acuerdo con los más exigentes requerimientos técnicos; que ejercen sobre esas
instalaciones una completa supervigilancia y mantenimiento y que nunca antes esta clase
de cámaras subterráneas había estallado en forma tan aparatosa. “Cuando hay una falla
del mismo daño -dice el inspector Jaramillo-, no alcanza a mover siquiera la tapa de la
cámara ni ha habido accidentes aquí en el centro, en el tiempo que yo recuerdo, que llevo
en las E.E.P.P.” (fl. 49).
Los citados declarantes coinciden también en que el accidente ocurrió a causa de que la
cámara de redes subterráneas se llenó de aceite y materiales inflamables, provenientes de
un establecimiento vecino, donde lavaban carros y se ocupaban del engrase y cambio de
aceite de toda clase de vehículos. Y agregan que, la falla del cable que normalmente no
produce ninguna consecuencia, “ni siquiera levanta la tapa de la caja”, en esta ocasión
produjo la fuerte explosión que rompió la caja y causó heridas a los transeúntes, por la
existencia de dichos materiales inflamables dentro de la caja, hecho este que escapaba al
control normal de las Empresas Públicas”.
 74

Frente a las anteriores pruebas es preciso estudiar la responsabilidad de las Empresas

Públicas. El tribunal condenó a las Empresas a pagar una indemnización del 50%, con
base en que había concurrido la falla del servicio con el hecho de un tercero.
El hecho del tercero no está plenamente demostrado por cuanto si bien se acreditó la
existencia de materiales inflamables en la cámara, a través de las declaraciones de que se
ha hecho mención, no podían esos medios de prueba servir para establecer la verdadera
causa de la explosión. Las opiniones de los testigos no pueden sustituir la pericia que no
se practicó en el juicio.
Descartando probatoriamente el hecho del tercero en la ocurrencia del accidente, debe
agregarse que, por otra parte, la verdadera causa del hecho perjudicial quedó
desconocida dentro del proceso. Por esto último es preciso estudiar el presente caso no
en el campo de la responsabilidad por falla o falta del servicio, como equivocadamente lo
hizo el tribunal, sino en el campo de la responsabilidad sin falta por riesgo excepcional,
que la demanda plantea en la parte final de su fundamentación jurídica (fl. 7 y 7v).
En efecto, el simple hecho de que haya “fallado” el cable no constituye falta del servicio.
Ese hecho es de ocurrencia normal en el servicio eléctrico; las Empresas Públicas habían
tomado todas las medidas aconsejables para impedir que tuviese consecuencias
lamentables y es así como nunca había ocurrido accidente alguno por este mismo hecho.
No puede decirse en consecuencia, que en este caso haya habido defecto en la gestión de
la prestación del servicio, que es lo que constituye la falta del servicio. Ni error ni
negligencia hay en el expediente que sean atribuibles a las Empresas demandadas.
Hay, en cambio, responsabilidad sin falta toda vez que el servicio eléctrico oficial, al
establecer la conducción de la energía por las vías urbanas creó un riesgo excepcional para
los asociados riesgo que a pesar de todas las previsiones llegó a ocurrir con las
consecuencias anotadas. En aso similar dijo la Sala:
“…Es preciso admitir que la responsabilidad administrativa no puede tener como exclusiva
condición la falta o falla del servicio. Junto a este sistema tradicional, que sigue siendo
obviamente el derecho común de la responsabilidad, debe reconocerse también el de la
responsabilidad sin falta, como “teoría subsidiaria de aplicación excepcional”. (Rivero-
Droit Administratif).
En el caso en estudio corresponde precisamente a uno de los varios eventos que
comprenden la responsabilidad sin falta, el denominado por algunos expositores riesgo
excepcional. Tiene ocurrencia cuando el Estado, en desarrollo de una obra de servicio
público utiliza recursos o medios que colocan a los particulares o a sus bienes en situación
de quedar expuestos a “un riesgo de naturaleza excepcional” (Laubadére) el cual, dada su
gravedad, excede las cargas que normalmente deben soportar los mismos particulares
como contrapartida de las ventajas que resultan de la existencia de ese servicio público.
Si el riesgo llega a realizarse y ocasiona un daño, sin culpa de la víctima, hay lugar a
 75

responsabilidad de la Administración, así no haya habido falta o falla del servicio” (Sent. 2
de feb/84 - actor: Enrique Mejía - Exp. 2744).
Establecida la responsabilidad condicionada por el riesgo, corresponde a las Empresas
Públicas reparar en su totalidad los daños causados, máxime cuando ellas como se anotó
anteriormente no acreditaron la influencia que el hecho del tercero hubiese podido tener
en la ocurrencia del accidente.
En consecuencia, habrá de modificarse el fallo apelado en cuanto condenó a una
indemnización sólo del 50% y ordenarse en cambio el pago de toda la indemnización. En
todo lo demás debe confirmarse la sentencia apelada. Aclaración de voto de los
magistrados Carlos Betancur Jaramillo y José Alejandro Bonivento Fernández.
1.- No obstante compartir, en su totalidad, la parte resolutiva de la sentencia, debemos
expresar nuestra separación en el aspecto de la motivación referida a la adopción del
riesgo como criterio de la condena, cuando en verdad, se estaba frente a una típica falta o
falla del servicio.
2.- No se puede desconocer el esfuerzo del Consejero Ponente para encontrar, a través de
la teoría del riesgo, la construcción de la responsabilidad del ente público demandado. Sin
embargo, esa teoría, que muchas veces se ha adoptado por la Jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia, en particular en la sentencia de 28 de febrero de 1958, ha tenido,
frente a la responsabilidad del Estado, una aplicación distinta, casi de rechazo, sustituida
por el instituto de la falla del servicio, que en sus elementos axiológicos encuentra su clara
ubicación: la falla funcional, el daño y la relación de causalidad entre la falla y el daño.
3.- Si se probó que el accidente se produjo como consecuencia de la explotación
subterránea de redes de energía - aquí el aspecto funcional constitutivo de la falla-, el
daño y la relación de causalidad, fácil demarcar el camino de la responsabilidad de las
Empresas Públicas de Medellín, quien solamente, para exonerarse de ella, podía acreditar
la intervención, participación de un elemento extraño- la fuerza mayor o caso fortuito, un
hecho de tercero o la culpa de la víctima-. Y ninguno de ellos se aprecia dentro del
proceso.
Dentro del criterio de adopción de la teoría de la falla o falta del servicio, por la doctrina
administrativa patria, cabe perfectamente en el caso en estudio; para qué entonces, salir
en la búsqueda de otras figuras, cuando la que se ha construido y desarrollado, tiene la
efectiva aplicación en el sublite.
4.- Por otra parte, el riesgo excepcional, debe tener un manejo jurisprudencial demasiado
restringido, para que no pueda prestarse a una consagración frecuente y, por tanto, a
generalizarse peligrosamente, con prescindencia de los factores eximentes de
responsabilidad, como los ya mencionados -fuerza mayor o caso fortuito, hecho de un
tercero o culpa de la víctima-
 76

El cuidado en la aplicación de la teoría del riesgo, con olvido de la falla o falta del servicio,
debe ser permanente, porque si se generaliza, se corre el peligro de la implantación
exagerada e inconveniente en situaciones que llevaría a la administración a responder de
todo, o, mejor de casi todo, con los peligros de su adopción desmedida. Y es que no es
sólo por prudencia, si no, también, porque el riesgo, como instituto doctrinario, tiene, y
debe tener, saludables limitaciones, a nivel de pensamiento de los tribunales de justicia.
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Presunción de arma oficial cuando la utiliza el agente
Ponente: Carlos Betancur Jaramillo – 17 de Agosto de 1.993 – Exp. No. 7717
La sentencia recurrida será revocada porque la Sala no hace suyo el estudio superficial y
simplista que hizo el a quo, el cual parece no leyó todo el expediente y se basó en dos
premisas que no resultaron bien acreditadas:
La primera, que el agente homicida estaba en franquicia el día de los hechos; y la segunda,
que los disparos hechos por el agente no habían provenido de arma de dotación oficial.
Aceptó sí el tribunal y en esto está de acuerdo la Sala, que el autor material de las muertes
de Helman Guzmán Martínez y Pedro José Moliliva fue el señor Wilson Hincapié N., en
hechos ocurridos en Arauquita el 27 de julio de 1987 a eso de las 8:30 p.m. Así mismo que
Hincapié N. era miembro activo de la policía y había estado en franquicia ese día hasta las
7 p.m.
Si bien es cierto el agente Hincapié y su compañero de armas Javier Alonso Restrepo Villa
estuvieron de franquicia y de tragos desde las 12 meridiano hasta las 7 p.m. ese día 27 de
julio, los hechos ocurrieron cuando ya ésta había cesado. Son contestes los testigos y así
lo acepta el mismo comandante del puesto de policía, Capitán Marco Tulio Guzmán, que
el suceso trágico ocurrió entre las 8 y 30 y 9 p.m.
Tan cierto es esto que el fallo disciplinario de segunda instancia de diciembre 7 de 1987
que lo retiró en forma definitiva del servicio con su compañero Restrepo Villa en la parte
resolutiva señala:
“ARTICULO 1°.- Separar en forma absoluta de la Institución al Agente HINCAPIÉ NUÑEZ
WILSON con CC No. 86001375 de Granada (Meta), por haberse demostrado que incurrió
en faltas constitutivas de mala conducta, al tenor del artículo 125 literales a) y e) del
Reglamento de Disciplina y Honor para la Policía Nacional, en concordancia con el artículo
124 ibídem, consistente en: aparecer directamente sindicado de haber causado la muerte
a los señores HERLMAN GUZMÁN MARTINEZ Y PEDRO JOSE MOLILIVA CERINZA y lesiones
personales a PEDRO NEL OSPINA, huir del lugar sin prestar auxilio a los heridos, hechos
ocurridos el día 27 de julio de 1987, en Arauquita (Arauca), y abusar con frecuencia de las
bebidas embriagantes, con el agravante de haberse retardado al turno de franquicia, que
en la Estación de Arauquita se había establecido hasta las 19:00 horas y el inculpado hizo
 77

su presentación a las 2:30 horas aproximadamente, después de cometer las faltas

anotadas”.
Es lamentable que el a quo no hubiera leído esta providencia, cuyo alcance probatorio es
pleno y merece acatamiento.

Consideró también el a quo que como la parte actora no había demostrado que el arma
homicida era de dotación oficial, no podía imputársele responsabilidad alguna a la nación.
Aquí peca por simple el tribunal. Si hubiera hecho algún esfuerzo dialéctico habría llegado
a conclusión diferente. Pero, desafortunadamente, se dejó desorientar por la declaración
del comandante Capitán Marco Tulio Guzmán, la que tampoco permitía esa conclusión.
Este no dijo expresamente que el arma utilizada no era de dotación oficial, pero sí dijo
algo que permite inferir que lo era. Primero, porque anotó que el agente Hincapié había
estado de comandante de guardia hasta las 12 m. de ese día 27 y que todo el armamento
de dotación oficial había estado hasta esa hora bajo su responsabilidad; lo que hace
presumir que de allí tomó el arma, un 38 largo, según los testigos; arma de dotación
ordinaria en la policía. Y segundo, porque al preguntársele al mismo oficial si el agente
Hincapié poseía algún arma de uso particular, contestó “No, porque precisamente hay una
orden de que el armamento que porten los agentes que no tengan salvoconducto sea
decomisado como a cualquier persona civil y el que tiene salvoconducto está
debidamente registrado en el comando y el agente (Hincapié, anota la Sala) no tiene
revólver con salvoconducto, porque si no se le había decomisado.
Aquí se pregunta la Sala: Si no tenía revólver particular, a quién pertenecía el utilizado
para dar muerte a los dos ciudadanos? La respuesta es obvia: Al comando de la policía.
Se puede en esto sentar la siguiente presunción: Cuando un miembro de un organismo
armado hiere o mata a alguien con un arma de fuego se presume que ésta es de dotación
oficial. Por lo tanto, correrá a cargo de la entidad destruir la presunción, demostrando
que el arma era particular y que estaba amparada o no con salvoconducto.
Para la Sala no es aceptable bajo ningún pretexto la tesis del tribunal, en el sentido de que
si el agente oficial daña a otro con un arma que no sea de dotación oficial no podrá
endilgársele responsabilidad. No, en esto existe un malentendido. La Sala ha dicho algo
diferente, o sea que cuando el daño se causa con un arma de dotación, existe una
presunción de responsabilidad. Pero de allí a afirmar que si el arma no es de dotación no
habrá responsabilidad, va mucho trecho, porque en tal evento y se ha repetido hasta la
saciedad, el asunto deberá manejarse desde la perspectiva de la falla probada del servicio.
En tal sentido, si esta se prueba y se causó un daño, habrá lugar a la declaratoria de
responsabilidad.
En el caso concreto no existe duda de que el arma utilizada era de dotación oficial. Pero
aun aceptando que no lo fuera, la falla del servicio resultó bien establecida.
 78

El crimen se cometió cuando el agente homicida ya no estaba en franquicia (hacía casi dos
horas había cesado ésta); cuando esgrimió el arma estaba seriamente embriagado; había
continuado bebiendo después de las 7 p.m. hora en que debía estar en el comando,
acuartelado, en disponibilidad de servicio; y cometió el delito en presencia de otros
agentes que no hicieron nada para evitar la tragedia. El fallo disciplinario seguido contra
el agente Javier Alonso Restrepo Villa lo sanciona precisamente por haber incurrido “en
faltas constitutivas de mala conducta, al tenor del artículo 125 del literal a) del
Reglamento de Disciplina y Honor de la Policía Nacional, en concordancia con el artículo
124 ibídem, consistente en: No cumplir con la misión constitucional de proteger honra,
vida y bienes al no evitar que el agente Hincapié Núñez Wilson, disparara en varias
ocasiones un revólver, causando la muerte a Helman Guzmán Martínez y Pedro José
Moliliva, lesiones personales a Pedro Nel Ospina y a pesar de enterarse que había unos
heridos, huyó del lugar sin prestarles el correspondiente auxilio, con el agravante de
haberse retardado al turno de franquicia, cual era hasta las 19 horas y tan sólo hizo su
presentación a las 20:30 horas...”
En suma: La falla del servicio, sin lugar a dudas, se produjo. Con o sin arma de dotación,
un agente de policía, embriagado y dentro del horario del servicio, con un revólver 38
largo dio muerte a dos ciudadanos inermes, sin mediar provocación alguna y ante la
mirada impasible de otros policías que no hicieron nada para evitarlo y que tuvieron el
cinismo de afirmar que no habían visto nada.
Aquí se pregunta la Sala: Si en este caso no hubo falla del servicio, cuándo la habrá? La
respuesta, en todo caso, no puede ser la simple dada por el tribunal.
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Falla del Servicio por falta de vigilancia

Consejero Ponente: Simón Rodríguez Rodríguez - 30 de Octubre de 1990.
Entra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a pronunciar la sentencia sustitutiva
dentro del presente proceso y luego de haber decidido ella favorablemente a la parte
demandante el recurso extraordinario de anulación interpuesto contra la sentencia de 16 de
febrero de 1983 de la Sección Tercera de esta Corporación que había desestimado las
pretensiones de la demanda. Esta decisión favorable conllevó a la revocación de este
último proveído.

La controversia se suscitó entre la parte demandante señora LIGIA CALDERON DE

CORDOBA y sus hijas menores: MARGARITA ROSA, ANA MARIA y BEATRIZ ALICIA,
mediante apoderado y la Nación – Policía Nacional, por la muerte accidental ocurrida de
su esposo y padre, respectivamente, doctor EFRAIN CORDOBA CASTILLA, el día 15 de
septiembre de 1979 en la ciudad de Valledupar (Departamento del Cesar) y quien a la
sazón se desempeñaba como magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior de dicha
 79

ciudad. Muerte que se achacó a la conducta omisiva de la Policía Nacional que no le

prestó la debida y oportuna protección a su persona.
Demostrados entonces como lo han sido los hechos de la demanda, según el análisis
probatorio del anterior acápite II, cabe aplicarles el razonamiento jurídico siguiente en que
se fundó el referido fallo de anulación que conducirá a que se condene patrimonialmente
a la Nación – Policía Nacional por haber incurrido en responsabilidad por la muerte del
doctor EFRAIN CORDOBA CASTILLA y a favor de su esposa, doña Ligia Calderón de Córdoba
y de las hijas menores de ambos Margarita Rosa, Ana María y Beatriz Alicia Córdoba
Calderón:
“Es que el artículo 16 de la Carta impone a las autoridades la obligación de proveer
a la protección de la vida de las personas que residen en el territorio nacional y ésta
debe entenderse dentro de las peculiares circunstancias de cada momento y sin que
se la pueda encasillar en moldes de derecho privado, como son los que se pregonan
en la providencia recurrida al invocar la clasificación de obligaciones de medio y de
resultado, para sostener que sólo a las primeras se deban las susodichas
autoridades, quienes además deben ser requeridas de las protección querida
formalmente en cada caso concreto.

“No es dable concebir que el Estado ostente el carácter de deudor en el mismo plano de las
relaciones jusprivatistas frente al conglomerado de personas que lo conforman y que en
virtud de ello sólo se compromete a poner los medios tendientes a la protección de ellas
sin que pueda garantizar el resultado.
“Su función de protección policiva, enmarcada como está en el derecho público va mucho
más allá, pues su responsabilidad tiene que ver nada más ni nada menos que con la
salvaguardia de la vida, honra y bienes de los asociados, bienes éstos tangibles e
intangibles que trascienden los lindes del simple interés particular.
“Ni siquiera en el caso subjudice podría decirse que se hubiera puesto medio alguno al
servicio del doctor Córdoba, porque a pesar de ser muy especial la situación de riesgo
contra su vida, no se proveyó concretamente a su seguridad personal.
“La protección que a la vida, honra y bienes de los ciudadanos deben las autoridades,
según el artículo 16 de la Constitución – principio que viene consagrado desde 1886 – no
puede concebirse jamás como estática, es decir, que no puede aceptarse que los
organismos policivos sean sujetos pasivos entregados a la espera impasible de la petición
de protección por parte del miembro de la comunidad que la necesita, sino que por el
contrario deben observar una actitud de permanente alerta determinada por las
circunstancia de cada momento que viva la colectividad y tomar la acción que corresponda
–motu proprio- cuando la situación azarosa de perturbación en un caso dado la hagan
aconsejable respecto de una o determinadas personas en razón de la influencia que tales
circunstancias obren sobre ellas por la posición que ocupan en la vida social.
 80

“Cual es lo sucedido en el evento sublite, en que, como se explicó, la integridad personal

del doctor Córdoba se hallaba particularmente en peligro debido a su investidura oficial de
juez de la República en la rama del derecho penal que lo colocaban a merced de la
malquerencia de quienes resultaren castigados con sus providencias, lo cual se puso de
bulto con el atentado con bomba de que fue víctima en su casa de habitación y que dio
lugar a una protección transitoria de un policía en los predios de ella, y a que por su propia
cuenta y cuando aquél le fuera removido, contratara los servicios de un celador por un
lapso de ocho (8) meses. Y en segundo lugar, los días aciagos que vivió la ciudad de
Valledupar en los días anteriores al acaecimiento de su asesinato, en que salió a flote un
plan terrorista encaminado a dar muerte a las más altas autoridades administrativas y
judiciales, exigían que las autoridades policivas volvieran su atención, cuidado y protección
al mismo doctor Córdoba a la sazón Presidente del Tribunal y por ello también cabeza
visible de cualquier blanco propicio de la delincuencia.
“Cobran ahora todo su vigor y contundencia las palabras lapidarias del H. Consejero Carlos
Betancur Jaramillo en su salvamento de voto al fallo recurrido.
“Entonces la tesis que ahora se propugna acepta que es un imposible físico como regla
general, que a cada ciudadano se le asigne un policía para preservarlo en su vida, honra y
bienes y que si perdiera la primera en circunstancias de normalidad, no es dable achacarle
a la Administración responsabilidad patrimonial alguna. Mas este principio se quiebra
cuando se está frente a una situación de riesgo determinada por circunstancias
excepcionales – que serán evaluadas en cada caso por el juzgador – referidas no sólo a la
posición intuitu personae del ciudadano teniendo en cuenta sus condiciones personales y
sociales, ejercicio de cargos con autoridad o jurisdicción, antecedentes de persecución o
atentados criminales, etc. sino también al medio anómalo y de perturbación del orden
público en que tal persona se desenvuelve. Se hace así imperativa la actuación de la
autoridad para prestarle especial protección so pena de que se origine la responsabilidad
del Estado. Esto último ha sido lo sucedido en el evento subjudice.
“No sobra observar que situaciones de riesgo excepcional – que indudablemente son
fundamento de la responsabilidad estatal – en que se encuentran los funcionarios de la
Rama Jurisdiccional han sido tenidas en cuenta por el propio legislador colombiano al
expedir leyes como la 126 de 1985 por la cual se estableció a favor del cónyuge supérstite,
compañero o compañera permanente e hijos menores o incapacitados de los funcionarios
o empleados de la mencionada rama que murieren como consecuencia de homicidio
voluntario durante el desempeño de su cargo y sin haber cumplido el tiempo requerido por
la ley para ello, el derecho a una pensión vitalicia de jubilación, y, la ley 16 de 1988 por la
cual se estableció el seguro de vida para dichos funcionarios y personas que
transitoriamente desempeñen funciones judiciales que por causa o con ocasión del
ejercicio de ellas pierdan la vida en hechos violentos.
 81

“La equivocada inteligencia que la sentencia impugnada dio al artículo 16 de la Carta,

atrás explicada, al no aceptar la prestación policiva de la protección a la vida por las
autoridades en circunstancias excepcionales que así lo exigían, condujo a su vez, de
acuerdo con el planteamiento de la parte censora, a la inaplicación de los textos del
Código Nacional de Policía que definen el objeto de la policía (artículos 1° y 5°), los medios
que deben emplear (artículo 30, modificado por el artículo 109 del Decreto 522 de 1971) y
la obligación, entre otras, de prestar los órganos correspondientes “el apoyo de la fuerza
por la propia iniciativa” (art 32). La responsabilidad del Estado derivada de la falta de
servicio por omisión da lugar a su vez a la indemnización de perjuicios consistentes en el
daño emergente y lucro cesante, al tenor de los artículos 1.612 a 1.614 del Código Civil”.
Prosperan por lo anteriormente expuesto, las pretensiones de la demanda.
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Responsabilidad del Estado por actos de terrorismo.

Consejero Ponente: RICARDO HOYOS DUQUE - 8 de febrero de 1999 – Exp. Número:
10.731
EDUARDO NAVARRO GUARIN formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de
Santander, con el fin de que se declarara a la NACION -MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA
NACIONAL responsable de la destrucción del vehículo de placas XK9759, modelo 88, de
transporte público, ocurrida en el municipio de Lebrija, Santander, el día 12 de julio de
1990 y en consecuencia que se condenara a la demandada al pago de los perjuicios
materiales y morales causados con el hecho. El automotor fue retenido el día 12 de julio
de 1990 por personas que se identificaron como subversivos, quienes luego de intimidar al
conductor del vehículo para que lo abandonara, procedieron a incinerarlo, causando su
destrucción total.
El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que de las pruebas que
obran en el proceso no se deduce la responsabilidad del Estado, toda vez que se
“desconocen la verdadera causa y autores del hecho, teniendo en cuenta que existen
diversos motivos por los cuales puede producirse el incendio de un automotor, como son
el corto circuito, el manejo indebido de productos inflamables u otros, que
necesariamente no implican actos terroristas”.
Agrega que “las pruebas recaudadas tampoco permiten determinar cuál era la situación
de orden público…, esto es, si existía paro cívico o desórdenes propiciados por grupos
guerrilleros,…que generaran una situación de notoria inseguridad, o de constreñimiento
para la prestación del servicio público de transporte, circunstancias que desde luego
hubiesen requerido la intervención de las autoridades, redoblando la vigilancia en el
lugar”.
 82

Concluye que no es admisible la responsabilidad que se pretende deducir contra la Nación

porque “no existe el soporte probatorio válido que demuestre la ineficiencia del ente
demandado en el cumplimiento de su obligación constitucional o el desequilibrio de las
cargas públicas sobre el cual se pueda edificar juiciosamente un fallo de condena”.
1. La responsabilidad del Estado por atentados terroristas.
En relación con la responsabilidad del Estado por los daños producidos a las personas o a
los vehículos que prestan servicio público de transporte o de carga por actos terroristas, la
jurisprudencia ha considerado que hay lugar a condenar al Estado cuando el hecho se
produce con ocasión de una falla del servicio de vigilancia, porque se solicite la protección
a las autoridades públicas o se presenten situaciones de particular alteración del orden
público debidas regularmente al alza en el transporte y aquéllas no brinden la protección
requerida o lo hagan de manera insuficiente.
También ha considerado que en los casos en que se obliga al transportador a prestar el
servicio en momentos de alteración del orden público, el Estado debe responder por los
perjuicios que aquéllos sufran, así se preste la debida vigilancia, porque se produce en
estos casos un desequilibrio en las cargas públicas (Daño Especial).
En los demás eventos se ha exonerado a la administración de responsabilidad en razón del
carácter relativo de la falla del servicio, en consideración a los recursos con que cuenta el
Estado para confrontar los grupos al margen de la ley y la imposibilidad en que se
encuentra para brindar a cada persona una vigilancia especial.
Así en sentencia del 11 de diciembre de 1990, expediente: 5417, se condenó al Estado por
la muerte de una persona que viajaba como pasajera en un bus que fue incinerado por un
grupo de agitadores que protestaba por el alza en el servicio público de transporte, cerca
de la UIS en Santander, por considerar que hubo falla del servicio al no prestarse una
adecuada protección en un sitio de alta peligrosidad, conocido de antemano por las
autoridades. Dijo la Sala:
“Si bien es cierto la Sala estima que en casos como el narrado en la demanda no puede
exigírsele a la autoridad que ponga a cada vehículo de transporte de pasajeros una escolta
especial, por carencia de medios y de personal, sí considera que en estados especiales de
agitación se debe redoblar la vigilancia en aquellos lugares de mayor riesgo dentro del
perímetro urbano de la ciudad y en especial en ciertas rutas.
“En otras palabras, cuando la administración les exige a los transportadores que asuman
una carga excepcional o riesgo especial para que no se paralice el servicio, deberá como
contrapartida redoblar la vigilancia para evitar los desmanes contra los que lo presten en
condiciones adversas. Si pese a haberlo hecho se produce el daño, sin que pueda hablarse
de fuerza mayor, la indemnización de éste se hará con base en el rompimiento del
principio de la igualdad frente a las cargas públicas. En cambio, si a pesar de las
 83

circunstancias adversas no se dio ninguna protección especial a los transportadores el

asunto podrá resolverse como un caso más de falla del servicio”.
Esta posición fue reiterada en sentencia del 11 de noviembre de 1993, al manifestar: “…si
el Estado admite que el particular intervenga como colaborador, éste es digno de que se le
preste una especial protección, más aún, cuando se presentan circunstancias notorias de
inseguridad, de constreñimiento para la no prestación del servicio, como ocurre en épocas
de paro cívico o protestas por alzas en las tarifas o simplemente por el prurito de los
grupos guerrilleros o terroristas de salir a hacer arengas o a cometer fechorías en esos
centros de aglutinamiento humano”.
Similar pronunciamiento se dio en sentencia del 30 de octubre de 1997, expediente:
12.273, al condenar a la Nación por los daños sufridos por el vehículo de servicio público
que cubría la ruta Cali- Buenaventura al considerar que hubo falla del servicio, pues no
obstante la solicitud de la empresa para suspender la ruta en consideración a la escalada
terrorista que se venía desarrollando en el sector y en particular contra los vehículos de la
Empresa Expreso Trejos Ltda., el INTRA se negó a atender su petición bajo amenaza de
sanción y tampoco prestó la vigilancia requerida. En esa oportunidad dijo la Sala:
“Tales obligaciones fueron violadas, si se tiene en cuenta que a la empresa de transporte
público a donde el bus se encontraba afiliado se le exigía, pese a la forma sistemática
como se venía atentando contra su patrimonio, que continuara prestando el servicio de
transporte a la comunidad, aun cuando no se adelantaron operativos tendientes a
restablecer el orden, lo cual facilitó que se consumara el acto terrorista”.
Pero también la Sala ha negado las pretensiones de los demandantes frente a supuestos
de daños a los vehículos de servicio público causados por particulares, cuando no se
acredita que el interesado haya solicitado especial protección del Estado o que se esté en
presencia de situaciones de alteración del orden público. V.gr. en la sentencia 7 de
octubre de 1994, expediente: 9343.
Igualmente, la Sala al resolver algunos casos relacionados con el acto terrorista
perpetrado el 6 de diciembre de 1989 contra las instalaciones del DAS, en Bogotá, no
obstante proferir las sentencias con fundamento en la falla del servicio, hizo la siguiente
reflexión:
“De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que la administración incurrió en falla del
servicio público de vigilancia y seguridad y que si bien el servicio funcionó, lo hizo en
forma defectuosa, lo cual compromete su responsabilidad.
“No obstante la conclusión precedente, encuentra la Sala que podría declararse
igualmente la responsabilidad administrativa del Estado aún si no existiera en el acervo
probatorio evidencia de la negligencia y omisión de la entidad demandada en el
cumplimiento de sus funciones, con fundamento en la teoría de la responsabilidad por
daño especial.
 84

“En efecto, aún si el obrar del centro jurídico de imputación demandado hubiese sido
diligente y cuidadoso en el cumplimiento de las órdenes acerca de las medidas de
protección y seguridad impartidas por sus superiores, la entidad pública debe responder
patrimonialmente con base en los principios de equidad, solidaridad social y el de igualdad
de los ciudadanos ante las cargas públicas como fundamentos mediatos de
responsabilidad, porque una persona o un grupo de ellas no tiene por qué soportar los
daños que se generan con motivo de la defensa del orden institucional frente a las fuerzas
desestabilizadoras de ese orden.
…“Si bien es cierto que en el presente caso el atentado terrorista no fue dirigido contra un
establecimiento militar del gobierno, sí lo fue contra el edificio en donde funcionaba el
Departamento Administrativo de Seguridad del Estado. Y lo propio cabría decir cuando
esos hechos se dirigen contra las instalaciones en donde funcione la fuerza pública, la cual
está integrada no sólo por las Fuerzas Militares sino también por la Policía Nacional
(artículo 216 Constitución Política)”99.
2. La ayuda humanitaria prevista en la ley para las víctimas de atentados terroristas
En ejercicio de las facultades derivadas de la declaración del estado de conmoción interior
(decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993), el Presidente de la República expidió el decreto
444 de 1993 con el objeto de responder a la necesidad de prestar una ayuda humanitaria
a las víctimas de atentados terroristas, con fundamento en los principios constitucionales
de respeto a la dignidad humana, la prevalencia del interés general, la igualdad y la
solidaridad social, entre otros.
Allí se precisó que dicha ayuda no implicaba el reconocimiento por parte de la Nación o de
la respectiva entidad pública de responsabilidad por los perjuicios causados con los
atentados terroristas (art. 29) y además que en el evento en que dichas entidades fueran
condenadas a reparar los daños causados a las víctimas, del monto total de los perjuicios
habrían de deducirse las sumas100 que hubieren entregado en razón de los programas de
asistencia previstos en el decreto (art. 30).
Estas dos últimas disposiciones fueron declaradas exequibles por la Corte
Constitucional101, por considerar que el mandato del artículo 29 del decreto no impedía
que “a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se defina lo relativo a la
existencia o inexistencia de la responsabilidad que pueda corresponderle a determinado
sujeto público, por los perjuicios recibidos por las víctimas del terrorismo”.
99

100

101
 85

Y en cuanto a la reducción de las sumas reconocidas por razón del decreto de las
indemnizaciones a que fuera condenada la entidad, la Corte Constitucional consideró que
dicha disposición era exequible porque además de consultar los principios de justicia y
equidad se ajustaba al ordenamiento superior pues “la reparación del daño con
fundamento en la responsabilidad estatal no puede constituir una fuente de
enriquecimiento. El resarcimiento del perjuicio, debe guardar correspondencia directa con
la magnitud del daño causado, mas no puede superar ese límite; y es obvio, que si el
Estado ha reparado, en parte, ese perjuicio, no puede ser condenado de nuevo a reparar
la porción ya satisfecha”.
Con un contenido similar, se expidió la ley 104 de 1993, que tuvo una vigencia inicial de
dos años102 y que en desarrollo del principio de solidaridad social y dado el daño especial
sufrido por las víctimas, dispuso en el Título II la asistencia humanitaria a través del Fondo
de Solidaridad y Emergencia Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el
INURBE y demás entidades públicas dentro del marco de su competencia legal, en materia
de salud, vivienda, crédito y educación. Concretamente en relación con vehículos de
transporte público urbano se dispuso en el parágrafo del artículo 35 que “no obstante las
líneas de crédito para reposición o reparación de vehículos, el Gobierno Nacional
mantendrá el seguro de protección de vehículos de transporte público urbano e
intermunicipal contra atentados terroristas”.
En las últimas normas del Título II de la ley se previó igualmente que “la asistencia que la
nación o las entidades públicas presten a las víctimas de los atentados terroristas…no
implica reconocimiento por parte de la nación o de la respectiva entidad de
responsabilidad alguna por los perjuicios causados por el atentado terrorista” (art. 46) y
que “en el evento en que la nación o las entidades territoriales sean condenadas a reparar
los daños a las víctimas de atentados terroristas, del monto total de los perjuicios que se
liquiden se deducirán las sumas que la nación o las entidades públicas hayan entregado a
las víctimas o en favor de las mismas…”.
En términos muy similares, la ley 418 de 1997 prevé en el Título II la “atención a las
víctimas de hechos violentos que se susciten en el marco del conflicto armado”, la cual
será prestada por la Red de Solidaridad Social “y por las demás entidades públicas dentro
del marco de sus competencias, siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente
a la ocurrencia del hecho”. De igual manera prevé la ley que la asistencia que la Nación o
las entidades públicas presten a las víctimas no implica reconocimiento por parte suya de
“responsabilidad alguna por los perjuicios causados por tales actos” (art. 47)..
En este orden de ideas se concluye que el Estado ha previsto mecanismos de ayuda
humanitaria para las víctimas de actos terroristas, que no implican la aceptación de
responsabilidad por esos hechos. En consecuencia, para deducir dicha responsabilidad no
basta acreditar la ocurrencia de tales actos sino que es necesario demostrar además que
102
 86

ellos son constitutivos de una falla del servicio o de un daño especial, de conformidad con
los criterios que la ley y la jurisprudencia han desarrollado al respecto.

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
Actos de terrorismo – Daño especial
Alier Eduardo Hernández Enríquez - 14 de septiembre de 2000 – (11805).
“’Si o no, es cierto que para propiciar su detección, los explosivos plásticos requieren de su
“marcación” mediante la inclusión de elementos adicionales a su composición?
“’Las grandes fábricas productoras de explosivos como la DUPONT, ATLAS, UEE, etc,
utilizan para su producción materias químicas, características que permiten su
identificación en los laboratorios, mediante el uso de patrones específicos”. (fl. 68-69
Cdno. No.2).
“’B) A la luz de los anteriores medios probatorios, que son los únicos que obran dentro del
expediente, resulta imposible, como ya se anticipó, concluir que hubo falla del servicio. El
apoderado de los demandantes, en el escrito en que sustenta el recurso, pone mucho
énfasis en la circunstancia en que la Policía portuaria no cumplió con lo dispuesto en los
artículos primero y segundo del Decreto 263 de 1988, que le asigna la función de vigilancia
y control de las instalaciones aeronáuticas, las personas, aeronaves y equipos en los
aeropuertos públicos del país, exigiéndole, además, que ha debido tomar medidas
preventivas “…para evitar la ejecución de actos terroristas en los aeropuertos, la
interferencia ilícita de aeronaves y demás delitos contra la actividad aeronáutica…” Quien
así razona olvida que la Corporación ha predicado, en forma reiterada, que la falla del
servicio tiene un UNIVERSO RELATIVO, pues al Estado no se le puede exigir que, dada la
grave situación de orden público, que desde hace muchos años vive el país, se coloque al
pie de cada edificio o casa particular, al lado de todos los vehículos utilizados para el
transporte aéreo, terrestre o marítimo, al lado de cada ciudadano, agentes del orden para
que protejan, con obligación de resultado, sus vidas o bienes.” 103
Por otra parte, en cuanto a la indemnización de los perjuicios causados en atentados
terroristas, ha dicho la Sala en providencia reciente:

“Responsabilidad de la Administración por daños causados como consecuencia de

actos de terrorismo:

El Consejo de Estado ha considerado tradicionalmente, con fundamento en algunos de los

regímenes de responsabilidad desarrollados con anterioridad a la vigencia de la
Constitución Política de 1991, que, en determinados eventos, la administración puede

103
 87

resultar responsable del perjuicio sufrido por los ciudadanos como consecuencia de
atentados terroristas.

En efecto, si bien ha sido reiterada la jurisprudencia extranjera, y fundamentalmente la

francesa y la española104, en el sentido de expresar que el Estado no asume responsabilidad
patrimonial alguna por este tipo de actos –incluidos dentro de las denominadas operaciones
de guerra–, esta Sala se ha apartado de aquéllas, al considerar que, dadas las circunstancias
en que los mismos se producen, podrían resultar imputables a una acción u omisión de la
administración, que bien puede consistir en una falla del servicio, o en la exposición de
algunas personas a un riesgo excepcional, creado en cumplimiento del deber constitucional
y legal del Estado de proteger a la comunidad en general.

Así, en fallo del 22 de julio de 1996 y respecto de la muerte de un inspector de policía, que
fue asesinado en una zona del país afectada por la violencia, se expresó lo siguiente:

“...la víctima envió numerosos oficios a las distintas autoridades gubernamentales, de

seguridad y militares, para informar de la constante alteración del orden público en su
jurisdicción y de las amenazas contra su vida y su familia. (...)

Por el contrario, ninguna acción positiva tomaron las autoridades requeridas por el aludido
funcionario. Las amenazas contra su vida, ocasionadas precisamente por el cumplimiento
de sus obligaciones públicas, no fueron suficientes frente a la indolencia de la
administración. El Inspector de Policía continuó seriamente amenazado pero cumpliendo
con sus obligaciones, hasta que en ejercicio de las mismas resultó asesinado, sin contar en
ningún momento con la custodia, apoyo o vigilancia que las circunstancias específicas
exigían y que en numerosas oportunidades suplicara.

No cabe en tales condiciones el predicamento de la demandada sobre la imposibilidad de

colocarle un vigilante a cada persona, cuando quien reclama un servicio especial de
vigilancia está individual y concretamente amenazado de muerte...”.105

Concluyó el Consejo, en esta oportunidad, que existía un deber especial, en cabeza del
Estado, de proteger al mencionado inspector de policía, deber que surgió cuando sus
particulares circunstancias de peligro se hicieron evidentes, a raíz de las amenazas
recibidas, y fueron informadas a las autoridades competentes. Sin duda, entonces, el
incumplimiento de este deber facilitó la acción de los antisociales.

De otra parte, en sentencia del 29 de abril de 1994, en un caso relativo a los perjuicios
sufridos por una persona como consecuencia de la explosión de un carro bomba que era
manipulado por la guerrilla cerca de un cuartel militar, se dijo:

104

105
 88

“La actividad de la fuerza pública y la ubicación de sus instalaciones era legítima y en

beneficio de la comunidad, pero como por razón de ellas el actor sufrió un daño que
desborda y excede los límites que normalmente están obligados a soportar los
administrados, la indemnización de los perjuicios correrá a cargo del Estado...”.106

En sentido similar, en sentencia del 23 de septiembre de 1994, por la cual se decidió un

caso en el que se solicitaba la indemnización de los perjuicios sufridos por los demandantes
con la muerte de una persona, como consecuencia del atentado dinamitero realizado contra
el General Miguel Maza Márquez, el 30 de mayo de 1989, se expresó:

“...si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son
sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el OBJETO DIRECTO de la agresión
fue UN ESTABLECIMIENTO MILITAR DEL GOBIERNO, UN CENTRO DE
COMUNICACIONES, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula
administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha
sacrificado a un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar
solos el daño causado...”. 107

Sin duda, el planteamiento de la Sala encuentra sustento, en estos dos últimos fallos, en una
razón distinta del incumplimiento de un deber por parte del Estado. Se reconoce en éstos la
legitimidad y legalidad de su actuación, pero se considera que, en cumplimiento de sus
funciones, ha puesto en situación especial de riesgo a una o varias personas en particular,
por lo cual su sacrificio se torna excepcional y da lugar al surgimiento de la
responsabilidad.

En otras ocasiones, sin embargo, la Sala ha considerado que, dadas las circunstancias en
que se presentan los hechos, la administración no está obligada a responder. Así, en fallo
del 25 de octubre de 1991, por el cual se decidió sobre los perjuicios causados por el
estallido de un artefacto explosivo abandonado, expresó:

“...la falla del servicio no puede predicarse de un Estado ideal. Para hablar de ella hay que
tener en cuenta la realidad misma del país, el desarrollo, la amplitud y la cobertura de los
servicios públicos. En otras palabras, la infraestructura de los mismos.

Por eso es fácil pensar que no puede tener la misma extensión la tesis en un país
desarrollado que en uno como el nuestro que apenas está en vía de desarrollo. (...)

En el plano ideal el Estado debería responder por toda muerte acaecida en el territorio
nacional (él tiene el deber de proteger su vida); siempre que muriera una persona por falla
de asistencia médica; por los niños que se quedan sin escuela y entran a la mendicidad....

Tan en el plano ideal se sitúa la parte demandante, que la falla del servicio ni siquiera la
hace consistir en el hecho de que algún miembro de las fuerzas armadas hubiera dejado el
artefacto explosivo abandonado, sino en el hecho, puro y simple, de que unos particulares

106
Expediente 7136.
107
Expediente 8577, actor: Justo Vicente Cuervo Londoño.
 89

no tenían por qué tener en su poder esa granada ya que ésta era del uso privativo de la
autoridad militar.

Tan cierta es esta afirmación que el recurrente... anota: No fue entonces a una falla del
servicio dibujable materialmente “a la cual aludimos en la sentencia. Fue a esa otra, a la
general, ideal, que penetra dentro del amplio estadio o espectro de la función estatal, de sus
obligaciones constitucionales y legales, plasmadas en el artículo 16 de la Carta Magna...

La cita precedente permite entender por qué el asunto no se haya (sic) enfocado en la forma
tradicional analizada en muchos fallos, en los cuales se estudia la responsabilidad del
Estado por el abandono de artefactos explosivos por parte de las fuerzas armadas, y se
decide con base en la tesis tradicional de la falla del servicio concreta y por un hecho
fácilmente identificable: que en el lugar estuvo el ejército o la policía haciendo prácticas y
abandonó el lugar sin limpiar previamente el terreno de artefactos explosivos que quedaron
sin estallar...”.108

3. En relación con los actos terroristas contra vehículos de servicio público, la Sala ha
señalado que solamente en estados especiales de agitación, en los cuales dichos actos son
normalmente previsibles, las autoridades tienen la obligación de tomar medidas especiales
de protección sobre dichos vehículos; y su omisión, en tales casos, puede constituir falla del
servicio que comprometa la responsabilidad de la administración. Pero cuando no se
presenten dichas circunstancias especiales, no puede imponerse a las autoridades la
obligación de escoltar cada vehículo de servicio público, pues ellas carecen de medios y de
personal para tal efecto; y menos deducirse falla en el servicio por omisión cada vez que
ocurran actos terroristas en tales circunstancias...”.109

Del análisis de las providencias transcritas, resulta claro que es necesario el estudio de las
circunstancias en que ocurren los hechos, en cada caso concreto, para establecer si el
Estado es responsable del daño sufrido por los demandantes. Adicionalmente, es claro para
la Sala que reflexiones similares a las expuestas en tales providencias, con base en los
regímenes antes referidos, permiten obtener, con fundamento en el artículo 90 de la
Constitución Política vigente, conclusiones parecidas, en la medida en que, antes, como
ahora, el punto central de la discusión se sitúa en uno de los elementos fundamentales de la
responsabilidad, la imputabilidad del daño.

En efecto, con base en el análisis de los casos antes citados, se concluye que el Estado sólo
fue condenado en aquéllos en que no se pudo establecer la existencia del hecho de un
tercero, como causal de exoneración de responsabilidad, dado que el mismo no resultaba
ajeno a la acción u omisión del Estado. Y para ello, la Sala debió precisar, en cada caso,
cuál era el alcance de su deber de vigilancia y protección. Es ésta la razón por la cual se
108
Expediente 6680, actores: Helí de Jesús Cardona Ríos y otros.
109
Sentencia del 16 de junio de 1.995, expediente No. 9392, actor: Adán Antonio Vanegas Díaz.
En el mismo sentido, sentencia del 16 de noviembre de 1995, expediente 10.309, actor: Pedro Julio
Moreno Rodríguez, y sentencia del 18 de abril de 1996, expediente 10.230, actor: José Rómulo
Palomino.
 90

acudió, en algunos eventos, al concepto de relatividad de la falla del servicio, que más
precisamente alude a la relatividad de las obligaciones del Estado y, por lo tanto, permite
determinar, en cada situación particular, si el daño causado resulta o no imputable a la
acción u omisión de sus agentes. En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de
la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que supone la
puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo
de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces,
de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la
producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un
riesgo excepcional, creado conscientemente por ésta, en cumplimiento de sus funciones. Y
es la excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las
cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado.”110

De las directrices transcritas se deduce que, en el caso concreto, no existe título alguno que
permita imputar al Estado los daños reclamados…. puesto que como antes se expuso, los
daños producidos por el atentado terrorista al avión Boeing HK 1803 de la línea aérea
Avianca, ocurrido el 27 de noviembre de 1989, no son imputables a la entidad demandada
toda vez que no se ha demostrado que se produjeron porque la administración incurriera en
falla del servicio público de vigilancia y seguridad, lo cual comprometería su
responsabilidad.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
Responsabilidad del Estado por la ocupación permanente de inmuebles.
Alier E. Hernández Enríquez - 24 De Agosto De 2000. Expediente No. 12209
1. En materia de daños causados a los particulares debido a la ocupación permanente
de un inmueble a causa de la realización de trabajos públicos, por parte del Estado, se
tiene por sentado que el régimen de responsabilidad aplicable es el objetivo, en donde se
prescinde del elemento subjetivo -falla del servicio- como estructural de la
responsabilidad.
De allí que, en estos casos, al demandante le basta con acreditar que el Estado ha
ocupado permanentemente un inmueble de su propiedad, y que, como consecuencia de
ello, se le ha irrogado un daño que no está en la obligación de soportar; el Estado por su
parte, solo podrá exonerarse de responsabilidad, si logra romper el nexo causal, para lo
cual deberá demostrar la existencia de una causa extraña: fuerza mayor, hecho exclusivo
de tercero, o el hecho exclusivo de la víctima.
En cuanto a la carga probatoria que pesa sobre el demandante, es conveniente hacer las
siguientes precisiones:

110
Sentencia de agosto 10 de 2000, Exp. 11585, Actores: Noemí Revelo de Otálora y otros.
 91

Siguiendo la orientación de la Sala, en lo que se refiere puntualmente a los procesos en los

que se pretende la declaratoria de responsabilidad del Estado por la ocupación permanente
de un terreno, es requisito indispensable que el demandante acredite debidamente su
derecho de dominio sobre el bien objeto de la controversia; requisito que se considera
cumplido solo en cuanto allegue al proceso el título y el modo constitutivos de este derecho
real, es decir, la escritura pública de compraventa con su nota de inscripción en el registro
de instrumentos públicos, así como el certificado de tradición y libertad donde consta dicha
inscripción y la situación jurídica del bien que se pretende transferir al Estado.

El inmueble debe ser objeto de una ocupación permanente por parte de la administración.
Se entiende que existe una ocupación permanente cuando la administración se instala en el
terreno, ya sea construyendo allí una obra pública, destinándolo como lugar de
asentamiento de algún grupo humano determinado, ubicando una unidad militar, etc., es
decir, cuando toma posesión definitiva del mismo, asumiéndolo como propio -de facto-,
para desarrollar allí cualquiera de los fines estatales.

El demandante debe probar que ha sido despojado de la posesión sobre el inmueble de su

propiedad, y que éste ha sido efectuado directamente por la administración, o por
particulares que actúen autorizados por ella.111 .
En síntesis, habiendo hecho consistir la demandante la responsabilidad del estado en el
hecho de la expedición del Acuerdo 001 del 14 de febrero de 1994 y en la omisión de la
administración municipal de cumplir con lo establecido en el mismo, no procede la
declaratoria de responsabilidad del municipio de Sincelejo, porque no se demostró la
propiedad sobre el terreno, y por ende tampoco el daño que de ésta se pudiera derivar con la
ocupación permanente del terreno.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
>>>>>>>
RICARDO HOYOS DUQUE - Expediente No. 13.588 - Actor: MARIA DEL CARMEN
QUINTERO
II. En relación con el fundamento jurídico de la responsabilidad derivada de la
realización de trabajos públicos, la Sala ha dicho lo siguiente:

“El beneficio que a la comunidad en general le reporte la obra realizada por la

administración, no exonera a ésta de pagar los perjuicios que haya ocasionado con la
construcción de la misma, perjuicios que como en el caso que ahora se decide, consisten
en la ocupación permanente de un predio. Permitir que se realice tal ocupación sin
reparar el perjuicio que se cause al dueño del predio ocupado, atenta contra el principio
de la igualdad de los asociados frente a las cargas públicas.

111
 92

“Le asiste razón a la demandada cuando afirma que para beneficio de la comunidad puede
trazar la red vial por los sitios que se considere más conveniente y que así lo autoriza
expresamente la ley, pero esa autorización no implica la facultad de apropiarse de bienes
de los particulares para cumplir ese fin, sin que se pague su valor, además de los perjuicios
causados con la ocupación permanente”112.
III. Para la prosperidad de las pretensiones indemnizatorias por ocupación permanente se
requiere la concurrencia de tres elementos objetivos: 1) la propiedad sobre el inmueble por
parte del demandante, anterior al acto de ocupación; 2) los actos constitutivos de ocupación
del bien y 3) el perjuicio causado al demandante, que regularmente consistirá en el valor del
inmueble afectado.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

German Rodríguez Villamizar - 10 de marzo de 2005 – Radicación (14732

Falla del servicio - Estudio geotécnico previo a ejecución de trabajos para

construcción de variante

De conformidad con el material probatorio se observa que la obra se contrató por

la Nación con el fin de mejorar el tránsito terrestre entre la ciudad de Medellín y el
municipio de Caucasia, en el tramo Río Nechí - Yarumal y en desarrollo de las
misma se hizo necesario modificar el trazado original del proyecto por parte de la
interventoría contratada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en
representación del Fondo Vial Nacional, razón por la cual, se ordenó a la
sociedad contratista que iniciará la ejecución de obras en una parte del predio de
propiedad de los demandantes, sin que previamente se hubiera realizado
previamente un estudio geotécnico, ni la negociación del terreno con sus
propietarios. Como consecuencia de la inadecuada intervención en el predio por
parte del contratista se afectó la estabilidad del talud, lo cual ocasionó
deslizamiento del terreno y el desvío de las aguas existentes en la zona,
situación que, por lo demás, debía ser de conocimiento de la demandada, por
cuanto, según lo indicó el ingeniero jefe de la Sección de Construcción del
Ministerio de Obras Públicas y Transporte, esta entidad intervino directamente en
la obra, a través de una supervisión técnica y una supervisión de proyectos, a
pesar de lo cual nada se hizo por la contratante en su calidad de propietaria de la
obra para tratar de volver las cosas a su estado anterior, a pesar de que, se
reitera, la zona fue indebidamente utilizada. En tal medida es clara la falta de
planeación para la ejecución de los trabajos, toda vez que en forma negligente la
interventoría, sin tener previo conocimiento de las condiciones del terreno, en la
medida en que no se realizaron los estudios necesarios para tal fin, ordenó al
contratista elaborar tareas de remoción de tierras para la construcción de una
variante, las cuales afectaron negativamente al terreno, situación que en forma
inmediata generó derrumbes en el sitio y salida de agua.

112
Sentencia del 29 de marzo de 1996, exp: 10.559. En este mismo sentido ver entre otras,
sentencia del 15 de julio de 1993, exp: 7452 y del 28 de junio de 1994, exp: 6806.
 93

Contratista de obra pública - Responsabilidad del Estado frente a terceros

En este orden de ideas, aparece probado el daño material que los demandantes
sufrieron por la depreciación de su finca y por las labores de adecuación que
tuvieron que hacer luego de ocurrido el derrumbe, el cual debe ser reparado por la
entidad demandada toda vez que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de la
Sección, en los eventos en los cuales la administración contrata directamente y
para el beneficio de la comunidad una obra pública, se entiende para efectos de
asumir la responsabilidad frente a terceros como si dicha obra fuera ejecutada
directamente por aquélla. En tales condiciones, al haberse utilizado
inadecuadamente la franja de terreno de propiedad de los demandantes, durante
la ejecución de una obra a favor de la Nación, quien por lo demás actuó como
contratante, al ejercer el Ministerio de Obras Públicas y Transporte la supervisión
técnica y jurídica de la obra, es claro que le resulta imputable el daño antijurídico
sufrido por los demandantes, más aún, cuando no se alegó, ni se demostró la
existencia de una causa extraña. Nota de Relatoría: Ver Exp. 10504 del 25 de
junio de 1997

Llamamiento en garantía - Contratista. Obra pública

De conformidad con el artículo 57 del Código de Procedimiento Civil, quien tenga

derecho legal o contractual de exigir a un tercero la indemnización que llegare a
sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado
de la sentencia, puede pedir su citación, para que en el mismo proceso se
resuelva sobre tal relación. En el sub judice, la entidad demandada solicitó llamar
en garantía a la sociedad Procopal S.A, por cuanto en virtud del contrato 698 de
1986 era la encargada de realizar la obra contratada. Sin embargo, según consta
en la prueba documental, la variación del diseño original de la vía y la realización
de labores en los predios de los demandantes fue impartida a la contratista, sin
ejecutar estudios previos por parte de la interventoría, razón suficiente para
concluir que no existe en este caso fundamento alguno para endilgarle
responsabilidad alguna a la firma Procopal S.A, la que, en últimas, se limitó a
obedecer, como correspondía, los lineamientos señalados por el interventor.
Basta esta breve consideración para excluir de responsabilidad a la sociedad
llamada en garantía.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

Ponente: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR - 14 de marzo de 2002 – (12076)

Actor: Jaime Valencia Martínez y Otros C/ Nación - Ministerio de Justicia y el
Derecho.
Falla del servicio judicial - Privación injusta de la libertad en investigación
penal por el asesinato del candidato presidencial Luis Carlos Galán
Sarmiento /
 94

Los hechos por los cuales los demandantes reclaman la declaración de

responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado consisten, de una parte,
en la detención injusta que dicen haber sufrido Norberto Murillo Chalarcá, Luis
Alfredo González Chacón y Pedro Telmo Zambrano Delgado, y de otra, en la
privación de la libertad de locomoción a la que de hecho se vio sometido Jaime
Valencia Martínez, como consecuencia de una orden de captura librada en su
contra, medidas todas éstas proferidas por el Juzgado Tercero de Orden Público
en auto del 13 de septiembre de 1989, las mismas que luego quedaran sin efecto
alguno, al decretarse en favor de todos ellos la cesación de procedimiento por
parte de la Fiscalía General de la Nación al momento de calificar el mérito del
sumario, mediante providencia del 29 de diciembre proferida por la Fiscalía
Regional de Medellín Delegada ante los Jueces Regionales. La calificación del
mérito del sumario estuvo a cargo de la Fiscalía Regional de Medellín – Fiscalía
Delegada ante los Jueces Regionales, en cuya decisión, contenida en providencia
del 29 de diciembre de 1992, entre otras determinaciones, se decretó cesación de
procedimiento a favor de Norberto Murillo Chalarcá, Luis Alfredo González
Chacón, Jaime de Jesús Valencia Martínez y Pedro Telmo Zambrano Delgado,
por estar demostrado en el proceso que no tuvieron participación alguna en los
delitos por los cuales fueron vinculados, esto es, de homicidio y lesiones
personales con fines terroristas, y por los cuales estuvieron privados de la libertad
los tres últimos de los mencionados por espacio de cuarenta y dos meses (42) y
diez (10) días, comprendidos entre el 22 de agosto de 1989 y el 2 de marzo de
1993.
Falla del servicio judicial - Alcance
El ejercicio de la actividad jurisdiccional del poder público como fuente de
responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, comprende dos grandes
clases de hipótesis, a saber: una primera, constituida por aquellos daños
causados por actos propiamente jurisdiccionales, y otra, por actos u omisiones
que no comportan tal naturaleza, pero que se producen en el proceso mismo de la
prestación del servicio de la administración de justicia. En el primer caso, se trata
de actos proferidos por los jueces y los particulares constitucional y legalmente
investidos de función jurisdiccional, mediante los cuales interpretan y aplican el
derecho, huelga decir, actos a través de los cuales ejercen la función de “declarar
el derecho”, que, por regla general, hacen tránsito a cosa juzgada, como ocurre
con las sentencias y otras providencias jurídicamente equivalentes a ellas,
proferidas en cualquiera de las distintas jurisdicciones que componen el sistema
judicial, ya sea civil, penal, contencioso administrativa, laboral. En cambio, en el
segundo evento, se hace referencia a las demás actuaciones tanto de los jueces
como de los demás funcionarios del aparato de justicia y aún de sus auxiliares,
que no tienen la virtud de hacer tránsito a cosa juzgada, pero que son inherentes y
 95

necesarios para la debida prestación del servicio, esto es, para el juzgamiento o la
ejecución de las decisiones judiciales, como por ejemplo, los actos del personal de
secretaría, los actos de los peritos, secuestres, partidores, curadores, etc.
Adicionalmente, en tratándose de la justicia penal en particular, dentro de los actos
que integran la primera de tales hipótesis en referencia, la doctrina y la
jurisprudencia distinguen e imparten un tratamiento especial a la privación injusta
de la libertad, como título específico de imputación de responsabilidad del Estado,
tal como hoy en día acontece desde el punto de vista legislativo a partir de la
expedición de la ley 270 de 1996.
Falla del servicio judicial - Evolución legal y jurisprudencial

Para efectos de establecer la procedencia de la responsabilidad patrimonial

extracontractual del Estado en esta materia, bajo la vigencia de la Constitución de
1886, la jurisprudencia de la Corporación distinguía los conceptos de error judicial
y falla del servicio judicial. En el primero se incluían los actos típicamente
jurisdiccionales, en tanto que en el segundo quedaban comprendidas todas las
demás actuaciones de orden administrativo del aparato de justicia, vale decir, las
actuaciones administrativas de la jurisdicción. Sin embargo, debe advertirse que
hasta la década de los años ochenta la jurisprudencia del Consejo de Estado
siempre afirmó que no era posible deducir responsabilidad patrimonial
extracontractual del Estado a partir de los actos jurisdiccionales, porque los daños
que se produjesen por error del juez -se decía-, era el costo que debían pagar los
administrados por el hecho de vivir en sociedad, en orden a preservar el principio
de la cosa juzgada y, por ende, el valor social de la seguridad jurídica; por manera
que la responsabilidad en tales eventos era de índole personal para el juez, en los
términos previstos en el artículo 40 del Código de Procedimiento Civil, bajo el
presupuesto de que éste haya actuado con “error inexcusable”. Pero, como es
bien sabido, el fundamento y alcance de la responsabilidad patrimonial
extracontractual del Estado en general, sufrió una sustancial modificación con la
expedición de la Constitución de 1991, en tanto que a partir de ese nuevo
ordenamiento, hoy en día la fuente primaria y directa de imputación de la
responsabilidad patrimonial del Estado, tanto contractual como extracontractual,
está contenida en el inciso 1º del artículo 90 de ese Estatuto, conforme al cual: “El
Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas”. De tal
manera que, en tratándose específicamente de la responsabilidad de naturaleza
extracontractual, el Estado tiene la obligación de indemnizar todo daño antijurídico
que produzca con su actuación, lícita o ilícitamente, voluntaria o involuntariamente,
ya sea por hechos, actos, omisiones u operaciones administrativas de cualquiera
de sus autoridades, o de particulares especialmente autorizados para ejercer
 96

función pública, pero que la víctima del mismo no está en el deber jurídico de
soportar, cuya deducción puede ser establecida a través de distintos títulos de
imputación, tales como la falla del servicio, el daño especial, el riesgo, la
ocupación temporal o permanente de inmuebles, el error judicial, el indebido
funcionamiento de la administración de justicia, la privación injusta de la libertad,
entre otros.
FALLA DEL SERVICIO JUDICIAL–/ Responsabilidad del Estado por la
privación injusta de la libertad –
Es pertinente registrar el tratamiento que el tema ha tenido a partir de la
expedición de la Constitución Política del año 1991, y la regulación legal contenida
en el Código de Procedimiento Penal vigente para la época en que ocurrieron los
hechos. El Código de Procedimiento Penal contenido en el decreto-ley 2700 de
1991, expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias que le fueran
conferidas al Presidente de la República en el literal a) del artículo constitucional
transitorio 5°, cuya vigencia se extendió hasta el 23 de julio de 2001, en los
artículos 242 y 414 se consagraron, expresamente, dos normas relativas a la
responsabilidad del Estado por motivo de la administración de justicia en materia
penal, así: -En la primera, se estableció responsabilidad como consecuencia de la
cesación de procedimiento o sentencia absolutoria proferidos como conclusión de
la acción de revisión de la sentencia penal, en los eventos señalados en el artículo
232 de ese mismo estatuto. -En la segunda, se estableció responsabilidad
patrimonial del Estado por razón de la privación injusta de la libertad.
La interpretación y aplicación que de dicha norma ha hecho la jurisprudencia de la
Corporación no ha sido uniforme, en cuyo desarrollo pueden observarse tres
distintas directrices:
En un comienzo, si bien fue enmarcada dicha disposición en la noción de daño
antijurídico prevista en el artículo 90 de la Constitución, por considerarse que
representaba un fiel desarrollo de ese canon constitucional, con carácter restrictivo
se dijo que en tales eventos la responsabilidad estatal se veía comprometida por
razón de una actuación ilegal del Estado, como por ejemplo, la detención de una
persona como consecuencia de una captura con desconocimiento de las
exigencias legales. Así mismo, se manifestó igualmente que la responsabilidad
prevista en la disposición en comento, es de carácter objetivo y tiene como
fundamento el error judicial, que se produce como consecuencia de la violación
del deber que tiene todo juez de proferir sus resoluciones conforme a derecho,
previa una valoración seria y razonable de las distintas circunstancias del caso;
por manera que, para su deducción –se dijo- es irrelevante el estudio de la
conducta del juez o magistrado, es decir, que no interesaba averiguar si aquél
actuó o no con culpa o dolo; aunque, se agregó, que el error judicial se debe
reparar no solo en los casos de una injusta privación de la libertad, sino en todos
 97

los demás eventos en los que se demostrara, con fuerza de convicción, la

existencia de una manifiesta equivocación. De esa manera entonces, se
condicionó la configuración o procedencia de la responsabilidad del Estado por el
hecho de la privación de la libertad, a la demostración de un error jurisdiccional y
no a la sola circunstancia de probarse una cualquiera de las tres hipótesis que
preveía el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, esto es, que en
sentencia o providencia equivalente el procesado haya sido absuelto por
encontrarse que el hecho punible imputado no existió, o que no lo cometió, o que
la conducta no estaba tipificada como punible, porque -se afirmó-, cuando medien
indicios serios en contra del sindicado, la detención es una carga que todas las
personas deben soportar por igual, y que por lo tanto, debía probarse de modo
específico y suficiente el error o ilegalidad de la decisión que dispuso la detención.
En ese sentido, en sentencia del 25 de julio de 1994, expediente 8666.
Pero, en una segunda época, esa carga procesal para el actor de demostrar el
carácter injusto de la detención para obtener indemnización de perjuicios,
consistente en probar la existencia de un error jurisdiccional respecto de la medida
de detención, en pronunciamientos posteriores fue reducida tan solo a los casos
de detención diferentes a los contemplados en el artículo 414 del Código de
Procedimiento Penal, porque, con relación a estos últimos, se estimó, que en los
tres eventos allí señalados, la ley calificó que se estaba en presencia de una
detención injusta, y que por lo tanto, surgía para la Estado la obligación de reparar
los perjuicios con ella causados. En este sentido encontramos la sentencia del 17
de noviembre de 1995, expediente 10056. En esa misma dirección, tenemos la
sentencia del 12 de diciembre de 1996, 10229. No obstante, en decisiones
posteriores, también se ha puesto de presente que el Estado no siempre está en
el deber jurídico de indemnizar todo daño que sufran los particulares, sino,
únicamente aquellos que comporten la característica de ser antijurídicos, es decir,
aquellos en los que el Estado no se encuentra habilitado por un título jurídico
válido para establecer o imponer la carga o sacrificio que el particular padece, o
sea, cuando éste no tiene la obligación jurídica de soportar dicho gravamen o
menoscabo a sus derechos y patrimonio, independientemente de la legalidad o
ilegalidad del acto estatal, o de que la conducta del agente del Estado causante
del daño haya sido dolosa o culposa. Ver sentencia del 27 de septiembre de 2000
exp. 11601 y del 25 de enero de 2001, expediente 11413. Y más adelante,
respecto de las restricciones a la libertad individual producidas como
consecuencia del ejercicio de la función de administración de justicia en materia
penal, se anotó: “No puede considerarse, en principio, que el Estado deba
responder siempre que cause inconvenientes a los particulares, en desarrollo de
su función de administrar justicia; en efecto, la ley le permite a los fiscales y jueces
adoptar determinadas decisiones, en el curso de los respectivos procesos, en aras
 98

de avanzar en el esclarecimiento de la verdad, y los ciudadanos deben soportar

algunas de las incomodidades que tales decisiones les causen. Sin embargo,
tampoco pueden hacerse afirmaciones categóricas, para suponer que, en
determinados casos, será siempre inexistente el daño antijurídico, mucho menos
cuando ha habido lugar a la privación de la libertad de una persona, así sea por
corto tiempo, dado que se trata de la vulneración de un derecho fundamental, cuya
injusticia, al margen de la licitud o ilicitud de la decisión que le sirvió de
fundamento, puede hacerse evidente como consecuencia de una decisión
definitiva de carácter absolutorio. He aquí la demostración de que la injusticia del
perjuicio no se deriva de la ilicitud de la conducta del agente del Estado.”
Privación injusta de la libertad de locomoción - Inexistencia / Prófugo de la
justicia - Inexistencia de falla del servicio judicial por renuencia a someterse
a las autoridades

Muy distinta es la situación de este otro actor del proceso, por cuanto la privación
de la libertad de locomoción a la que dice haber estado sometido por razón del
proceso penal de que tratan los hechos de la demanda, y los perjuicios que dice
haber soportado como consecuencia de esa circunstancia, no tienen carácter
antijurídico y tampoco son imputables al Estado. Las razones que sirven de
sustento al anterior aserto, son las siguientes: -En primer lugar, su vinculación al
proceso se produjo en auto del 13 de septiembre de 1989 dictado por el Juzgado
Tercero de Orden Público, providencia en la que se definió la situación jurídica de
los otros tres actores, y se hizo con citación para rendir indagatoria, en atención
precisamente a una solicitud por él mismo elevada en tal sentido el 1° de
septiembre de ese mismo año al juez instructor del proceso. Sin embargo,
Valencia Martínez no acudió a la citación que para tal fin le hiciera ese despacho
judicial mediante auto del 26 de septiembre de 1989; por el contrario, en la misma
fecha en que debía comparecer (2 de octubre), a través de apoderado manifestó
su renuencia a comparecer al proceso, argumentando para ello, que en el país el
principio de presunción de inocencia era un simple “espejismo”. Por lo anterior, el
Juzgado Tercero de Orden Público libró orden de captura con fines de indagatoria,
ante cuyo resultado negativo, por auto del 3 de noviembre de 1989 fue declarado
persona ausente. -Es decir, fue precisamente la decisión del propio procesado la
que lo llevó a permanecer oculto, en clara rebeldía al llamado de la justicia penal y
en desconocimiento del deber constitucional (art. 95, num. 7) y legal de colaborar
al buen funcionamiento de la administración de la justicia, lo mismo que en
inobservancia de la obligación de contribuir al esclarecimiento de los hechos
materia de investigación. En consecuencia, la situación de limitación a la libertad
a la que dice haber estado sometido, por lo demás tampoco demostrada, en
modo alguno es imputable a la entidad demandada, ya que no tuvo por causa un
acto de la autoridad judicial sino la propia y censurable decisión individual del
 99

actor. -Por consiguiente, mal puede ahora pretender reclamar responsabilidad del
Estado por esa autolimitación de su libertad de locomoción, ya que de haber
comparecido al proceso, su aporte a la investigación hubiese permitido no solo
poner en claro y en forma pronta su inocencia en los hechos objeto del proceso,
sino, que al propio tiempo hubiese coadyuvado a la investigación general objeto
del proceso. -Es tan cierto lo anterior, que a pesar de haber permanecido en la
clandestinidad, en la providencia en que se definió su situación jurídica en la
condición de persona ausente, el mismo Juzgado Tercero de Orden Público se
abstuvo de dictar en su contra medida alguna de aseguramiento, por considerar
que no existían elementos de prueba que comprometieran su responsabilidad en
los hechos investigados, razón por la cual, en la misma providencia ordenó
cancelar la orden de captura que pesaba en su contra -y finalmente, en el
proveído de calificación del mérito del sumario, al establecerse su no participación
en los hechos por los cuales fuera vinculado al proceso, se dispuso la cesación de
procedimiento en su contra.
Perjuicios morales por privación injusta de la libertad
Si bien no existen en el proceso pruebas directas sobre la causación de daños
morales a los actores, por presunción de hombre, las reglas de la experiencia
indican que la imposición y ejecución de una medida de aseguramiento
consistente en detención preventiva, máxime si se tiene en cuenta que es injusta,
sumado al hecho de que ésta no contó con el beneficio de libertad condicional,
indiscutiblemente producen en el sujeto pasivo afectado con la medida un daño
moral, por ser evidente que la internación de una persona en un centro carcelario
de suyo genera angustia y sufrimiento moral, pues, como es apenas natural y
obvio, por regla general ese tipo de hechos no son precisamente fuente de alegría,
gozo o regocijo espiritual; por el contrario, por corta que sea su duración en el
tiempo, causan perturbación emocional y desasosiego, en razón de privar a la
persona de un derecho fundamental y consustancial al hombre, como lo es la
libertad. Sobre el particular, resulta ilustrativa la siguiente valoración del Tribunal
Superior Español expuesta en sentencia del 30 de junio de 1999: “A cualquiera le
supone un grave perjuicio moral el consiguiente desprestigio social, y la ruptura
con el entorno que la prisión comporta, además de la angustia, ansiedad,
inseguridad, inquietud, frustración, fastidio, irritación o temor que suele conllevar.
Asimismo, las circunstancias de edad, salud, conducta cívica, hechos imputados,
antecedentes penales o carcelarios tienen relevancia para una eventual
individualización de las consecuencias con el consiguiente reflejo en la cuantía de
la compensación económica de aquél.” En el presente asunto, en consideración al
prolongado tiempo de la detención, el centro carcelario en donde se cumplió la
medida y la gravedad de los hechos que les fueron imputados a los actores, en
aplicación del criterio jurisprudencial adoptado por esta Sala en sentencia del 6 de
 100

septiembre de 2001, se considera que la intensidad del sufrimiento padecido debe

ser indemnizado, a cada uno de los demandantes, con una suma equivalente a
sesenta (60) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la
sentencia.
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Auto 01264 del 04/02/19. Ponente: German Rodríguez Villamizar
INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - Perjuicio derivado de acto
administrativo. Acción de reparación directa / DAÑO ESPECIAL - Perjuicio
originado en actividad lícita de la administración / ACCION DE REPARACIÓN
DIRECTA - Acto administrativo
Cuando el tribunal refirió en la providencia apelada al criterio según el cual la
indebida escogencia de la acción constituye un defecto de fondo que no es
susceptible de corrección sino que da lugar al rechazo de la demanda, razonó
conforme a los lineamientos jurisprudenciales y legales que sobre el particular se
han plasmado en varias providencias de esta Corporación, entre otras, en la del 5
de abril de 2001, proferida en el expediente No. 17872, pero no tuvo en cuenta
que por las circunstancias fácticas y jurídicas esbozadas en el libelo introductorio,
tal criterio jurisprudencial no era aplicable al presente asunto. En efecto, revisado
el escrito de la demanda, puede advertirse que el presente caso debe tramitarse
con fundamento en el régimen del daño especial. Para la Sala es incuestionable
que el perjuicio que eventualmente se le haya generado al demandante tuvo
origen en una actividad lícita de la administración, cual fue la expedición del Plan
de Ordenamiento Territorial por parte del Concejo Municipal de Pasto, adoptado
mediante el Acuerdo 007 del 30 de junio de 2000, lo que significa que el eventual
daño tuvo como consecuencia directa una actuación legitima de la administración
amparada por normas superiores, pero que, pese a esa legitimidad, el
demandante habría soportado una carga excepcional o un sacrifico mayor que
rompió la igualdad frente a las cargas públicas, cuyo resarcimiento es posible
reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa. Importa
señalar que esta postura sólo tiene aplicación en aquellos casos en que la
legalidad del acto administrativo generador del perjuicio no se cuestiona en la
demanda, como sucede en el caso bajo estudio, pues no hay duda que si la
misma hubiera sido controvertida, como parece haberlo entendido el a quo, es
evidente que la acción de reparación directa no habría resultado apropiada para
obtener la indemnización respectiva, como sí la de nulidad y restablecimiento del
derecho a que alude el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. Así las
cosas, erró el tribunal al estimar que si los perjuicios cuya indemnización se
reclamaba derivaban de un acto administrativo, forzosamente debían reclamarse a
través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues como quedó
visto, es perfectamente posible que de decisiones proferidas por la administración
con apego a la Constitución y a la Ley, se deriven perjuicios para los
administrados, los cuales constituyen un daño especial resarcible mediante la
acción de reparación directa.
 101

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Ponente: Jesus Ma. Carrillo Ballesteros - 10 de mayo de 2001 – (12212)
Desvalorización de inmuebles por construcción de puente peatonal / DAÑO
ESPECIAL - Por construcción de puente peatonal

En el trámite de la actuación quedó demostrado que el Instituto de Desarrollo

Urbano I.D.U. construyó un puente peatonal sobre la carrera 30 o Avenida Ciudad
de Quito, cerca de la intersección de esta vía con la Avenida veintiocho (28) en la
ciudad de Santafé de Bogotá, D.C. Los elementos de juicio que obran en el
proceso demostraron que la obra pública señalada restó intimidad a las casas de
habitación, perdieron panorama visual, disminuyó la entrada de luz natural y
produjo un aumento en los niveles de polución y ruido. En ese orden de ideas, el
caso que ocupa la atención de la Sala merece ser gobernado con fundamento en
el régimen del Daño Especial, pues, la lesión se originó en una actividad lícita de
la administración, esto es la construcción de una obra pública destinada a la
comunidad, la cual desvalorizó las viviendas distinguidas con los números 201,
301 y 401 que forman parte del edificio “Nury” ubicado en la carrera treinta o
Avenida Ciudad de Quito de esta ciudad No. 40 A- 80. En efecto, el daño tuvo
como consecuencia directa una actuación legítima de la administración amparada
por normas superiores. Pero, a pesar de la legitimidad de la misma se observa
que las demandantes debieron soportar una carga excepcional o un mayor
sacrifico que rompió la igualdad frente a las cargas públicas. Sin duda, la lesión de
los bienes jurídicamente tutelados es imputable a la administración, pero no
porque la responsabilidad de la administración tenga origen en la ilegalidad de
algún acto administrativo, o porque se trate de uno de los casos de
responsabilidad por falta o falla del servicio, sino porque en casos como este de
responsabilidad objetiva excluye el elemento subjetivo. De conformidad con lo
dicho, no cabe duda que los apartamentos 201, 301 y 401 relacionados en la
demanda, sufrieron un grave deterioro en su precio comercial, pues antes de la
construcción de la obra, el 30 de septiembre de 1994, los inmuebles tenían un
valor de $48.588.400.oo cada uno, y después de la construcción del puente se
depreciaron a la suma de $19.698.000. Nota de Relatoría: Se citan las sentencias
del 25 de septiembre de 1997, Exp. 10392
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Responsabilidad del Estado por la función judicial

Ricardo Hoyos Duque - 22 de noviembre 2001- (13164)

Antes de la expedición de la Constitución de 1991 la jurisprudencia de la

Corporación distinguía la falla del servicio judicial del error judicial. La primera se
asimiló a las actuaciones administrativas de la jurisdicción y se reservó el segundo
concepto para los actos de carácter propiamente jurisdiccional.
 102

En relación con el error judicial cabe señalar que en una primera etapa la
jurisprudencia de la Corporación se negó a admitir la responsabilidad patrimonial
del Estado, con fundamento en el principio de la cosa juzgada y por considerar
que este era un riesgo a cargo de todos.113
Esas limitaciones para declarar la responsabilidad del Estado por error
jurisdiccional no estaban fundadas en disposiciones constitucionales o legales,
porque si bien la Constitución de 1886 no establecía expresamente la obligación a
cargo del Estado de responder por los daños que sus acciones u omisiones
causaran a los particulares en desarrollo de la función de impartir justicia, el
artículo 16 de la Carta que consagraba el deber de todas las autoridades públicas
de proteger a los ciudadanos en su vida, honra y bienes y de asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del estado y de los particulares y que se
invocaba como fundamento constitucional de la responsabilidad del Estado por la
jurisprudencia de esta Corporación, permitía incluir en tal concepto a las
autoridades encargadas de dicha función
De igual manera la aplicación de la Convención Americana de Derechos Humanos más
conocida como “Pacto de San José de Costa Rica”, incorporada al derecho nacional por la
ley 16 de 1972, permitía deducir responsabilidad del Estado por error judicial toda vez que
en su artículo 10 prevé que “toda persona tiene derecho a ser indemnizado conforme a la
ley en caso de haber sido condenado en sentencia firme por error judicial”.

En cuanto a la responsabilidad por el defectuoso funcionamiento de la administración de

justicia la Sala, en providencia del 10 de noviembre de 1967 expediente 867, señaló:

“una cosa es la intangibilidad de la cosa juzgada, presupuesto fundamental de la

sociedad y también dogma político y otra cosa son ciertos actos que cumplen los
jueces en orden a definir cada proceso, los que no requieren de más que de la
prudencia administrativa. Por eso cuando con esos actos se causan daños, haciéndose
patente como en el caso en estudio el mal funcionamiento del servicio
público, es ineludible que surja la responsabilidad...no es este el primer caso en que la
Nación es condenada al pago de los perjuicios por hechos de esta naturaleza,
provenientes una veces por la inseguridad en que se mantiene los despachos
judiciales y otras por negligencia de sus empleados”.

La discusión existente en torno a la responsabilidad del Estado por las

acciones u omisiones de las autoridades judiciales quedó definida en la
Constitución Política de 1991 en cuyo artículo 90 se estableció como regla de
principio la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que

113
Sentencia del 14 de febrero de 1980, exp: 2367. En el mismo sentido, auto del 26 de noviembre de 1980,
exp: 3062
 103

le sean imputables, causados por la acción o la omisión de todas las autoridades

públicas.
Posteriormente la ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de
Justicia, reguló ampliamente la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios y
empleados judiciales, a cuyo efecto determinó tres supuestos: el error
jurisdiccional (art. 67), el defectuoso funcionamiento de la administración de
justicia (art. 69) y la privación injusta de la libertad (art. 68).
La Sala advierte en relación con este último estatuto que si bien fue proferido
cuando ya habían ocurrido los hechos que motivaron las demandas que ahora se
estudian, será tenido en cuenta en el caso concreto para ilustrar el contenido de
los supuestos que condicionan la procedencia de la responsabilidad demandada.
2. El error jurisdiccional y el defectuoso funcionamiento de la administración
de justicia.

El error jurisdiccional se predica frente a las providencias judiciales por medio

de las cuales se declara o se hace efectivo el derecho subjetivo, en tanto que la
responsabilidad por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia se
produce en las demás actuaciones judiciales necesarias para adelantar el proceso
o la ejecución de las providencias judiciales. 114
La doctrina española para diferenciar el error judicial del defectuoso
funcionamiento explicó:
“…nos encontramos en el dominio de la responsabilidad por funcionamiento
anormal de la Administración de Justicia, siempre y cuando la lesión se haya
producido en el ‘giro o tráfico jurisdiccional’, entendido éste como el conjunto
de las actuaciones propias de lo que es la función de juzgar y hacer ejecutar
lo juzgado (excluidas las actuaciones de interpretar y aplicar el Derecho
plasmadas en una resolución judicial que, como se acaba de indicar, caerán
en el ámbito del error judicial); a sensu contrario, no entrarían en este
concepto aquéllas actividades que produjesen un daño -incluso si éste fuese
identificado plenamente como achacable a la actuación de un Juez o
Magistrado -si su actuación no se hubiese realizado en el mencionado ‘giro o
tráfico jurisdiccional’, sino en otro tipo de actuaciones distintas.

En definitiva, en el régimen establecido para la responsabilidad por el

funcionamiento anormal de la Administración de Justicia habrán de incluirse
las actuaciones que, no consistiendo en resoluciones judiciales erróneas, se
efectúen en el ámbito propio de la actividad necesaria para juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado o para garantizar jurisdiccionalmente algún derecho” 115.
114
Así lo precisó la Sala en sentencia proferida el 10 de mayo de 2001, exp. 12719.
115
Cobreros Mendazona, Eduardo. La responsabilidad del Estado derivada del funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia. Madrid. Cuadernos Civitas. 1998, pág. 25.
 104

Así también lo previó el legislador colombiano cuando dispuso que, fuera de los
casos de error jurisdiccional y privación injusta de la libertad, “quien haya sufrido
un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a
obtener la consiguiente reparación” (Art. 69 ley 270 de 1996).

El error jurisdiccional que se imputa a la Nación

El error judicial, se configura o materializa a través de una providencia contraria a

la ley proferida dentro de un proceso y en ejercicio de la función de impartir
justicia.
La ley 270 de 1996 recoge esta figura en nuestro derecho y la define como: “ el cometido
por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de
un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.” (Artículo 66)

Son presupuestos para que se produzca el error judicial generador de responsabilidad

estatal, los siguientes:

a. Que conste en una providencia judicial respecto de la cual se hayan agotado los
recursos ordinarios legalmente procedentes. A este respecto la jurisprudencia ha
señalado:

“Para la Sala, los ‘recursos de ley’ deben entenderse como los medios ordinarios
de impugnación de las providencias, es decir, aquellos que no sólo permiten el
examen ilimitado de la decisión con el objeto de corregir los errores de toda clase,
tanto de hecho como jurídicos, sino que pueden interponerse sin sujeción a las
rígidas causales que operan para los extraordinarios, los que adicionalmente
requieren para su trámite la presentación de una demanda.
Al contrario de lo que ocurre con los recursos ordinarios, consagrados por la ley
para la impugnación de las providencias judiciales por regla general, salvo aquellas
expresamente excluidas, los recursos extraordinarios constituyen una manera
excepcional de impugnar las sentencias, tanto que no proceden en todos los
procesos ni contra todas las sentencias sino únicamente en aquellos eventos en
que la ley los autorice y por las causales taxativamente señaladas. 116

Mediante el ejercicio de los recursos procedentes contra la providencia judicial el

interesado solicita al órgano judicial que corrija el yerro, de manera que cuando no
agota estos medios de defensa judicial el perjuicio sería ocasionado por su
negligencia y no por el error judicial; en estos eventos se presenta una culpa
exclusiva de la víctima que excluye la responsabilidad del estado. 117

116
Auto proferido el 14 de agosto de 1997, expediente 13258.
117
Así lo prevé expresamente el artículo 70 de la ley 270 de 1996.
 105

b) Que la providencia sea contraria a derecho, sin que esto signifique que la
contradicción tenga que ser grosera, abiertamente ilegal o arbitraria. Sobre esta exigencia la
Sala ha expresado, en sentido contrario a lo expuesto por la Corte Constitucional en la
sentencia C – 037 de 1996, que:

“Si así se entendiera el error judicial como la ‘actuación subjetiva, caprichosa,

arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso’ que obedece a las
motivaciones internas del juez que actúa sin fundamento objetivo y razonable, se
estaría desconociendo la fuente constitucional de la responsabilidad del Estado
consagrada en el artículo 90 de la Carta, según el cual éste debe indemnizar todo
daño antijurídico que ocasione, con prescindencia de la eventual falta personal del
agente que lo causa.
Precisamente como desarrollo legal de la disposición constitucional, el artículo 66 de
la Ley 270 de 1996 define el error judicial como el ‘cometido por una autoridad
investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso,
materializado a través de una providencia contraria a la ley’, sin incluir como
ingrediente de la definición la culpabilidad del funcionario que lo realiza.”118

En el caso concreto no se presenta una providencia judicial ejecutoriada que sea

contraria a derecho. Es cierto que en desarrollo de los procesos ejecutivos
adelantados ante los jueces 4°,19° y 24° civiles de circuito de Bogotá se
produjeron providencias contrarias a las disposiciones relativas a la efectividad de
las medidas cautelares, decretadas y practicadas en el proceso adelantado ante el
juez 19° civil de circuito.

Pero también es cierto que el Tribunal de Distrito Judicial al conocer en segunda

instancia de tales providencias las revocó, corrigiendo así los yerros en que
habían incurrido los jueces 4° y 24° civil de circuito. Se tiene entonces que en el
presente caso no se configuró un error judicial en los términos ya expuestos,
porque a lo largo de los procesos ejecutivos se profirieron decisiones judiciales
equivocadas que fueron revocadas por la misma jurisdicción cuando resolvió los
recursos ordinarios interpuestos por las partes.119
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Culpa exclusiva de la víctima - Noción / eximente de responsabilidad
Consejero ponente: Ramiro Saavedra Becerra - 20 de abril de 2005 - (15784)
Cabe recordar que la culpa exclusiva de la víctima, entendida como la violación
por parte de ésta de las obligaciones a las cuales está sujeto el administrado,

118
Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 4 de septiembre de 1997; expediente No. 10.285.
119
El artículo 67 numeral 2 de la ley 270 de 1996 establece como uno de los presupuestos del error
jurisdiccional que “la providencia contentiva de error deberá estar en firme”.
 106

exonera de responsabilidad al Estado en la producción del daño. Nota de

Relatoría: Ver Exps. 13744 del 25 de julio y 13262 del 2 de mayo ambos de 2002
Todo lo anterior, deja sin fundamento probatorio las afirmaciones hechas en la
demanda, ya que, al contrario de lo que allí se dijo, las pruebas indican que fue el
ciclista el que produjo la colisión, pues al descender velozmente por la carretera,
no logró manipular correctamente su vehículo en el momento de tomar la curva
por la velocidad que llevaba cuando iba detrás de su hermano. Por ende, la Sala
considera que tal y como lo sostuvo el Tribunal de Primera Instancia, la muerte del
señor LUIS FERNANDO VANEGAS tuvo como causa única su propia culpa.
Cabe recordar que la culpa exclusiva de la víctima, entendida como la violación
por parte de ésta de las obligaciones a las cuales está sujeto el administrado,
exonera de responsabilidad al Estado en la producción del daño. Así, la Sala en
pronunciamientos anteriores ha señalado:

“…. para que la culpa de la víctima releve de responsabilidad a la administración,

aquella debe cumplir con los siguientes requisitos: -Una relación de causalidad
entre el hecho de la víctima y el daño. Si el hecho del afectado es la causa única,
exclusiva o determinante del daño, la exoneración es total. Por el contrario, si ese
hecho no tuvo incidencia en la producción del daño, debe declararse la
responsabilidad estatal. Ahora bien, si la actuación de la víctima concurre con otra
causa para la producción del daño, se producirá una liberación parcial, por
aplicación del principio de concausalidad y de reducción en la apreciación del
daño, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2357 del Código Civil. -El hecho de
la víctima no debe ser imputable al ofensor, toda vez que si el comportamiento de
aquella fue propiciado o impulsado por el ofensor, de manera tal que no le sea
ajeno a éste, no podrá exonerarse de responsabilidad a la administración….” 120.

Siendo así las cosas, esta Corporación habrá de confirmar la sentencia recurrida,
por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

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Ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA - 11 de mayo de 2006 (14400) –
Actor: LINO ANTONIO AMORTEGUI GUZMAN C/ NACION – MINDEFENSA
NAL
AMA DE CASA - Liquidación de perjuicios. Base. Salario mínimo legal /
SALARIO MINIMO LEGAL - Base de liquidación. Ama de casa
Sobre esta reclamación -que corresponde más exactamente a una modalidad de
daño emergente consolidado y futuro, por cuanto se trata de gastos, sumas de
dinero que han salido o saldrán del patrimonio del demandante-, resulta necesario
120
Consejo de Estado, Sentencia de 2 de mayo de 2002 Exp. 13262, Actor: Héctor A. Correa Cardona y
otros.
 107

observar que si bien la labor de ama de casa no es un trabajo remunerado, por

cuanto la mujer normalmente lo desempeña como una actividad propia de su
condición de madre y esposa y porque se trata de su hogar y de su familia, y por
lo tanto actúa movida por sentimientos de afecto y responsabilidad, lo cierto es
que cuando ella falta, esas labores en todo caso deben ser realizadas por otra
persona, que generalmente no lo hará en forma gratuita sino que cobrará un
salario, el cual corresponderá por lo menos al mínimo legal; ya la Sala tuvo
oportunidad de pronunciarse sobre el valor económico de las labores del ama de
casa, en un evento en el cual fue precisamente ella la víctima directa del daño, al
quedar totalmente incapacitada. Conforme a lo anterior, el perjuicio que aquí se
reclama corresponde a una realidad que debió enfrentar el padre de los menores
Sindy Catherine y Johan Sebastian, que fue la de quedar sólo con sus hijos, a
quienes debía atender y educar, supliendo de alguna manera las funciones que la
madre cumplía respecto de ellos, razón por la cual, la Sala considera que sí hay
lugar a reconocer la indemnización solicitada, la cual se calculará con base en el
monto del salario mínimo legal mensual vigente al momento del deceso de la
señora Marieth debidamente actualizado, y teniendo en cuenta dos periodos: El
transcurrido entre el momento del fallecimiento de la mencionada señora (21 de
abril de 1993) y la fecha de esta sentencia, y el comprendido entre esta última
fecha y aquella en la cual el menor de los hijos cumple la mayoría de edad, puesto
que se considera que es hasta ese momento que el padre deberá,
necesariamente, incurrir en el gasto adicional destinado a la crianza de sus hijos;
es así como el menor Johan Sebastián, nacido el día 12 de septiembre de 1989,
para la época del deceso de su madre contaba con 3 años y medio
aproximadamente y cumplirá los 18 el día 12 de septiembre de 2007, fecha que
será tenida en cuenta para el cálculo de la indemnización futura. Nota de
Relatoría: Ver sentencia del 24 de octubre de 1990. Expediente 5902. Actor: María
Elena Ayala de Pulido. M.P.: Gustavo De Greiff Restrepo
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Ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO - 26 de abril de 2006 - (15427)
Actor: JORGE ANTONIO QUINTIN Y OTROS
OBLIGACION ALIMENTARIA - Lucro cesante. Compañera. Hijo / OBLIGACION
ALIMENTARIA - Término de la obligación / PERJUICIOS MATERIALES - Término
de la obligación alimentaria. Lucro cesante
Además, de la existencia del vínculo marital y filial, que crea la obligación
alimentaria, se infiere el perjuicio material en la modalidad de lucro cesante, que le
causó a los demandantes la muerte de su compañero y padre. En efecto, los
artículos 411 y 422 del Código Civil establecen que corresponde al cónyuge y
padre proveer alimentos a su cónyuge e hijos hasta el día anterior de la mayoría
de edad. En consecuencia, si bien el derecho a la reparación de los perjuicios
 108

morales y materiales que se cause a una persona por la muerte de otra no se

derivan de su condición de heredero sino de damnificado, cuando existe la
obligación alimentaria se infiere la existencia del perjuicio material, que dará
derecho al titular del mismo a la indemnización de tal perjuicio por el término de la
obligación, esto es, en el caso de los hijos hasta el cumplimiento de la mayoría de
edad y de los cónyuges hasta el término de vida probable del mayor entre los dos.
En consecuencia, se considera que la señora María Amparo Rivera y su hijo
Yeison Olivo Quintín Rivera sufrieron
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Ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ - 10 de agosto de 2005 - (16205)
CONSCRIPTO - Deber constitucional / SOLDADO PROFESIONAL - Relación legal
y reglamentaria

SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO - CONSCRIPTO - Deber constitucional

El deber constitucional que se enuncia en relación con los conscriptos está contenido
en los artículos 216 a 227 Capítulo VII del Título VII, cánones que después de
referirse a la conformación, finalidad y regulación de la Fuerza Pública como cuerpo
no deliberante, prevé que todos los colombianos están obligados a tomar las armas
cuando las necesidades públicas lo exijan, para defender la independencia nacional
y las instituciones patrias y defiere a la ley la determinación de las condiciones que
en todo tiempo eximen del servicio militar y las prerrogativas para la prestación del
mismo.

SOLDADO PROFESIONAL - Diferente a soldado conscripto

A diferencia del soldado profesional que ingresa en forma voluntaria a las filas del
Ejército con el fin de prestar un servicio a cambio de una contraprestación y que
goza de una protección integral de carácter salarial y prestacional, el soldado
conscripto se ve impedido a hacerlo, por imposición del Estado de una carga o
gravamen especial, en beneficio de todo el conglomerado social y en aras de su
seguridad y tranquilidad. Así es como el conscripto no goza de protección laboral
predeterminada frente a los riesgos a que se le somete en cumplimiento de su
cometido constitucional, ya que la ley tan solo le reconoce algunas “prestaciones” las
cuales de ningún modo pueden catalogarse como laborales y tampoco, se asimilan
para efectos de este estudio, al régimen a forfait previsto por la ley para el soldado
profesional.

SOLDADO PROFESIONAL - Riesgo propio del servicio / RIESGO PROPIO DEL

SERVICIO - Indemnización a for fait. Riesgo propio del servicio / PRINCIPIO DE
IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PUBLICAS - Soldado profesional
 109

Esta Sección del Consejo de Estado, a partir de la legislación y la ponderación de la

naturaleza y alcances de tales vínculos, ha concluido que frente al soldado
profesional la inexistencia de responsabilidad civil extracontractual en relación con
los daños sufridos por éstos con ocasión de la exposición a los riesgos inherentes a
su actividad laboral, dirigida ésta a la protección del Estado y de sus instituciones,
porque tales riesgos están cubiertos por la ley, en la cual se prevé la obligación para
el Estado de indemnizar a su servidor público, por los daños sufridos con ocasión y
por razón del servicio y que cobra vigencia en forma automática, cuando se produce
“el siniestro” que se ampara legalmente. Y exceptúa del régimen indemnizatorio
anotado, los daños provenientes de la falla del servicio o del sometimiento del
soldado a un riesgo distinto al que asumió voluntariamente, eventos en los cuales
cobra vigencia el régimen de responsabilidad contenido en el artículo 90
constitucional. En efecto: Tratándose de daños sufridos directamente por los
Agentes públicos vinculados laboralmente con el Estado (colaboradores
permanentes) la indemnización adquiere características especiales, toda vez que la
ley prevé para ellos una legislación que predetermina la indemnización - a for fait -,
que resarce el daño causado dentro de los riesgos propios que debe asumir el
servidor, como inherentes al servicio prestado. Esa predefinición legal de
indemnización en materia de riesgos profesionales, hace que el terreno de la
responsabilidad civil extracontractual quede circunscrita sólo a los daños
ocasionados por fuera del ámbito de protección de esa legislación, o sea los daños
derivados de la conducta falente o culposa del Estado - patrono, o los daños
producidos por el sometimiento del Agente a un riesgo distinto al asumido a su
ingreso al servicio, con violación al principio de igualdad frente ante las cargas
públicas.

CONSCRIPTO - Daño antijurídico. Indemnización / PRINCIPIO DE IGUALDAD

FRENTE A LAS CARGAS PUBLICAS - En relación con el conscripto la
jurisprudencia ha dicho que si bien éstos pueden sufrir daños con ocasión de la
obligación de prestar servicio militar obligatorio, consistentes en la restricción a los
derechos fundamentales de locomoción, libertad etc. ellos no devienen en
antijurídicos, porque dicha restricción proviene de la Constitución; pero que pueden
sufrir otros daños que si devienen en antijurídicos y que tienen su causa en dicha
prestación, cuando ocurren durante el servicio y en cumplimiento de las actividades
propias de él, que les gravan de manera excesiva, en desmedro de la salud y de la
vida, los cuales deben indemnizarse por el conglomerado social a cuyo favor fueron
sacrificados dichos bienes jurídicos, porque se da quebranto al principio de igualdad
frente a las cargas públicas. Ahora pese a que la ley ha venido, paulatinamente,
reconociendo el derecho del conscripto que ve disminuida su capacidad psicofísica o
laboral o fallece con ocasión y por razones del servicio, a ser indemnizado y en
algunos casos a recibir pensión de invalidez, como se verá a continuación, esa
protección dista mucho de la que se prevé para los agentes públicos vinculados
laboralmente al Estado (colaboradores permanentes), ya que no es integral, no
proviene de una relación laboral y por tanto no está llamada a generar que el campo
de la responsabilidad civil extracontractual quede circunscrito a los daños
ocasionados por fuera del ámbito de protección de esa legislación, como si sucede
con la indemnización a for fait.
 110

DAÑO ESPECIAL - Conscripto

El título jurídico aplicable al caso bajo estudio es el de daño especial, con

fundamento en el cual el Estado debe responder por los daños causados en el
evento de que las pruebas sean indicadoras de que los hechos ocurrieron con
ocasión de la prestación del servicio militar obligatorio, sin que se necesite hacer
valoración subjetiva de conducta del demandado y, por tanto, sin que éste pueda
exonerarse con la prueba de que su conducta estuvo sometida a la diligencia; para
romper el nexo de causalidad son admisibles únicamente los hechos de culpa
exclusiva de la víctima o del tercero y fuerza mayor.
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SUCESION PROCESAL - Perjuicios morales / PERJUICIOS MORALES -
Sucesión procesal
Se deja constancia de que a folio 49 c.p., obra copia auténtica del certificado del
registro civil de defunción, correspondientes al demandante José Fernando Ibáñez
Méndez, fallecido el 31 de diciembre de 1993. En virtud de que en el expediente
solamente obra el mencionado certificado de defunción, pero no se observa
solicitud de reconocimiento de sucesores procesales del fallecido al tenor de lo
dispuesto en el artículo 60 del C. P. C. y, tampoco está acreditado si la sucesión
del señor José Fernando Ibáñez Méndez está totalmente integrada, pues no se
tiene conocimiento de haberse iniciado un proceso ordinario de sucesión, en
donde se hayan hecho parte todas las personas que tienen derecho a la masa
herencial, la Sala ordenará la indemnización de los perjuicios morales, a favor de
la sucesión del referido señor. Nota de Relatoría: Ver sentencia de marzo 1 de
2006, Exp. 14408, C.P. Alier Hernández y, sentencia de mayo 6 de 2006, Exp.
15626, C.P. Ramiro Saavedra
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Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA 8 de marzo 2007 (15739
SALARIO MINIMO LEGAL - Actualización / PRINCIPIO DE REPARACION
INTEGRAL - Actualización de salario mínimo legal
Nota la Sala que a la fecha, la actualización del salario mínimo legal mensual
vigente en 1996 ($337.961,75) es inferior al salario mínimo legal mensual actual
($433.700.). Por tal razón, en aplicación del artículo 16 de la Ley 446 de 1998 y de
los principios de reparación integral y equidad allí contenidos, se tomará este
último como base para el cálculo. A dicho monto se le suma el 25% por concepto
de prestaciones sociales ($542.125) y del resultado obtenido se extrae el 5%
($27.106,25) que equivale a la pérdida de la capacidad laboral sufrida por el
lesionado. Con base en lo anterior, se tasará la indemnización debida o
consolidada, que abarca el lapso transcurrido desde el momento del daño hasta la
sentencia en la que se dispone la indemnización y, la indemnización futura o
 111

anticipada, que abarca el período transcurrido entre la sentencia y la vida probable

del lesionado. Nota de Relatoría: Ver sentencia del 5 de julio de 2006, Exp. 14686.
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FALLA RELATIVA DEL SERVICIO - Ruth Stella Correa palacio- 10 de marzo de
2005 (16231)
El día de la ejecución del contrato, 27 de Noviembre de 1.989, en el período de
vuelo comprendido entre las ciudades de Bogotá y Cali, la aeronave de AVIANCA
HK-1803, en la cual eran transportados los señores José Vicente Villate Paris y
Hernando González Luna, explotó en el aire mientras sobrevolaba el barrio
compartir en las afueras de la población de Soacha (Cundinamarca), accidente
que causó la muerte de la totalidad de los pasajeros y la tripulación de la
aeronave. La autoridad aeronáutica determinó que el accidente se produjo como
resultado de una explosión de un artefacto en la cabina del avión cuya
detonación alcanzó el tanque central de combustible, causando con ello la
ruptura de la aeronave en vuelo.Se imputó responsabilidad a la entidad estatal
demandada, por omisión en el servicio de vigilancia que debía ejercer, sobre los
elementos que ingresaron a la aeronave.
II. CONSIDERACIONES:
En el caso sub examine se discute la responsabilidad del Estado por falla en el
servicio de vigilancia en un terminal aéreo, pues se afirma en la demanda que la
administración no cumplió con su deber de adoptar las medidas adecuadas para
evitar que al interior del avión, HK 1803 de Avianca, ingresara un artefacto
explosivo. La Sala ya concluyó la ausencia de responsabilidad del Estado en los
hechos sirven de fundamento a las demandas. En efecto, en sentencia de 11 de
mayo de 1995, a la cual se remite ahora la Sala, se consideró:
“A la luz de los anteriores medios probatorios, que son los únicos que obran
dentro del expediente, resulta imposible, como ya se anticipó, concluir que hubo
falla del servicio. El apoderado de los demandantes, en el escrito en que
sustenta el recurso, pone mucho énfasis en la circunstancia de que la policía
portuaria no cumplió con lo dispuesto en los artículos primero y segundo del
Decreto 263 de 1988, que le asigna la función de vigilancia y control de las
instalaciones aeronáuticas, las personas, aeronaves y equipos en los aeropuertos
públicos del país, exigiéndole, además, que ha debido tomar medidas preventivas
“... para evitar la ejecución de actos terroristas en los aeropuertos, la
interferencia ilícita de aeronaves y demás delitos contra la actividad
aeronáutica...”. Quien así razona olvida que la Corporación ha predicado, en
forma reiterada, que la falla del servicio tiene un UNIVERSO RELATIVO, pues al
Estado no se le puede exigir que, dada la grave situación de orden público, que
desde hace muchos años vive el país, se coloque al pie de cada edificio o casa
 112

particular, al lado de todos los vehículos utilizados para el transporte aéreo,

terrestre o marítimo, al lado de cada ciudadano, agentes del orden para que
protejan, con obligación de resultado, sus vidas o bienes. En sentencia de 28 de
abril de 1994, Expediente No. 7733, Actor ALVARO MEDINA MENDOZA,...
recordaba:
'Desde un punto de vista teórico y manejando IDEALES, esa meta que debería
alcanzar el llamado Estado Social de Derecho o Estado de Bienestar.
Infortunadamente, como lo reconocen sus mismos teorizantes, ello no es posible
por las limitantes de orden presupuestal que tienen los países en vías de
desarrollo'.
“En la materia que se estudia la Sala reitera la orientación jurisprudencial que se
recoge en fallo de tres (3) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro
(1.994), Expediente No. 7310, Actor Sociedad Mosquera Rengifo y Cia S.C.S.,...
en la cual y en lo pertinente, se lee:
'El análisis global del material probatorio ilustra inequívocamente que el Tribunal
apreció correctamente la situación fáctica. El siniestro de que tratan estas
diligencias no puede atribuirse a la administración y, como consecuencia,
tampoco cabe deducirle ningún tipo de responsabilidad patrimonial por los
mismos, ya que nada indica que hubiera irregularidad, ineficiencia, retardo u
omisión en la prestación del mismo, ni siquiera calificándolas como daño especial
ni como desequilibrio o rompimiento de las cargas públicas'.
“Como se ha dicho, a las autoridades públicas no puede exigírseles lo imposible,
como adoptar medidas fuera de su alcance en cuanto a recursos económicos se
refiere para repeler la acción de mentes desquiciadas y criminales; con las
limitantes que tiene la administración en países como el nuestro, no se puede
pedir que para cada ciudadano o frente a cada bien que pudiera resultar
vulnerado, se disponga de un agente policial o vigilancia especial con el objeto
de contrarrestar las [sic] atentados de la delincuencia organizada, so pena de
resultar comprometida la responsabilidad patrimonial de la administración.”
Por lo anterior, teniendo en cuenta que las anteriores consideraciones son
aplicables al presente caso, la Sala las acoge íntegramente, confirmando la
sentencia de primera instancia.
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NEXO CON EL SERVICIO – TEST DE CONEXIDAD - – CULPA PERSONAL DEL
AGENTE –Ponente: Ruth Stella Correa Palacio- 5 de diciembre de 2006 -
Radicación: 15.046
 113

“… el señor LUIS MARINO CLAVIJO CIFUENTES fue víctima de un asalto a mano

armada el día 17 de septiembre de 1993, por parte de una banda de
delincuentes integrada por agentes de la Policía Nacional, algunos de los cuales
estaban uniformados, ilícito en el cual lo despojaron de la suma de $14.000.000,
que había retirado minutos antes de la Corporación de Ahorro Conavi y del
Banco Industrial Colombiano, sucursal Kennedy. En la demanda se imputa el
daño al Estado, a título de falla del servicio, porque el ilícito fue cometido por
agentes de la Policía, en servicio activo, uniformados y amparados en la
autoridad que representaban, contraviniendo el deber que les asistía de velar
por la seguridad de los ciudadanos.

Consideró el Tribunal que aunque estaba debidamente acreditada la falla del

servicio de la entidad,… La entidad demandada adujo que aunque el hecho fue
cometido por agentes de la Policía, el daño sufrido por los demandantes no le es
imputable porque se produjo sin ningún vínculo con el servicio.

Antes de definir el fondo de la controversia, considera la Sala procedente

reiterar que de acuerdo con la jurisprudencia adoptada en los últimos tiempos,
las actuaciones de los funcionarios sólo comprometen el patrimonio de las
entidades públicas cuando las mismas tienen algún nexo o vínculo con el
servicio público121. La simple calidad de funcionario público que ostente el
autor del hecho no vincula necesariamente al Estado, pues dicho funcionario
puede actuar dentro de su ámbito privado separado por completo de toda
actividad pública.
En doctrina que la Sala ha acogido en reiterada jurisprudencia, se señala que
para que la conducta causante del daño, desplegada por un agente estatal,
tenga vínculo con el servicio, se requiere que ésta se presente externamente
como expresión o consecuencia del funcionamiento del servicio público:
“…no cualquier actuación dañosa de los funcionarios o agentes administrativos
conlleva imputación de responsabilidad a la Administración de quien dependen o
en la que están encuadrados. Se requiere en todo caso para que opere el
mecanismo de atribución a la Administración del deber de reparar un daño
patrimonial, que la actuación lesiva de la persona autora material de éste
pueda calificarse como propia del ‘funcionamiento de los servicios públicos’.
Es decir que la conducta del agente de la Administración productora del evento

121
En sentencia de 26 de septiembre de 2002, exp: 14.036, dijo la Sala : “Para determinar cuándo el hecho tiene o no
vínculo con el servicio se debe examinar la situación concreta para establecer si el funcionario actuó frente a la víctima
prevalido de su condición de autoridad pública, es decir, que lo que importa examinar no es la intencionalidad del sujeto,
su motivación interna sino la exteriorización de su comportamiento. En otros términos lo que importa para atribuir al
Estado, por ejemplo, el hecho de un policía que agrede a una persona es establecer “ si a los ojos de la víctima aquel
comportamiento lesivo del policía nacional aparecía como derivado de un poder público, si quiera en la vertiente del
funcionamiento anormal de un servicio público”.
 114

dañoso suponga una manifestación del desempeño o ejercicio del cargo público,
presentándose externamente entonces el resultado lesivo como expresión o
consecuencia del funcionamiento del servicio público. “Por tanto, la
Administración no responde de los daños causados por la actividad
estrictamente privada de sus funcionarios y agentes , es decir, la llevada a
cabo absolutamente al margen de las funciones del cargo público ; en una
palabra, la realizada fuera del servicio público. En definitiva, el fenómeno
jurídico de imputación de responsabilidad civil a la administración no se produce
‘en aquellos supuestos de daños resarcibles en los que el funcionario se presenta
frente al sujeto dañado en su calidad de persona privada, desprovisto, por
tanto, de toda cualificación jurídico-pública”122.

Para establecer cuándo un hecho cometido por un agente estatal tiene vínculo
con el servicio, la Sala, en sentencia del 17 de julio de 1990, expediente: 5998,
formuló el siguiente test de conexidad, con fundamento en la doctrina
extranjera: ¿advino el perjuicio en horas del servicio, en el lugar o con
instrumento del mismo?; ¿el agente actuó con el deseo de ejecutar un servicio o
bajo su impulsión?. En la misma providencia se advirtió que “ello no quiere decir
que siempre que el hecho ocurra dentro de cualquiera de aquellas especies o de
ambas, necesariamente se vea comprometida la responsabilidad de la
administración pero si resultara que el Juez, en primer término, tendrá mejores
elementos de juicio para inferir que existió una falla en el servicio”.

En providencias más recientes y en abandono del test de conexidad, se ha

señalado que “en las decisiones en las que se ha acudido al referido test...éste
no conduce inexorablemente a una u otra conclusión, ya que se deberán
analizar, en cada caso, las circunstancias especiales que rodearon el hecho para
poder determinar si el daño es atribuible o no atribuible al demandado,
aportando únicamente hechos indicadores en relación con la conducta imputada
(no con el nexo de causalidad), a partir de los cuales y en armonía con las demás
pruebas se podrá solucionar la controversia” 123.
En síntesis, como la sentencia penal condenatoria tiene valor de cosa juzgada,
en el proceso administrativo, en relación con la ocurrencia del hecho y la
responsabilidad del agente estatal 124, y el hecho por el que se produjo la
condena en el caso concreto fue el del hurto cometido por varios agentes de la
122
ANDRES E. NAVARRO MUNUERA. La ampliación de la responsabilidad patrimonial de la administración a los daños
ocasionados por sus funcionarios o agentes actuando al margen del servicio público, en Revista Española de Derecho
Administrativo, No. 60, octubre-diciembre de 1988. Se analiza en el artículo la sentencia del Tribunal Supremo de España
del 27 de mayo de 1987, que concedió a los demandantes la indemnización por la muerte de su hijo ocasionada por un
agente de la policía con arma de fuego reglamentaria, pero quien disfrutaba de sus vacaciones, en aplicación de la teoría
del riesgo como título de imputación.
123

Sentencia de 6 de diciembre de 2004, exp: 504222331000941044-01.

 115

Policía, simulando un operativo policial, que a los ojos de la víctima apareció

como manifestación del ejercicio de la autoridad pública, se concluye que ese
hecho delictivo sí tuvo nexo con el servicio y, por lo tanto, la entidad
demandada deberá reparar los perjuicios causados al demandante.
Considera la Sala que la decisión que ahora se toma no se opone a la que en su
momento adoptó el Consejo Superior de la Judicatura, puesto que los temas que
se revisan corresponden a dos situaciones diferentes. Para que se confiera el
fuero penal militar es necesario, según la providencia señalada, que al momento
de la comisión del ilícito, los agentes en verdad estén cumpliendo una misión
oficial, en tanto que para efectos de condenar patrimonialmente al Estado,
por la existencia del nexo entre el hecho y el servicio, basta con que a los
ojos de la víctima la actuación aparezca como una manifestación del
ejercicio de la autoridad pública, y es precisamente la determinación de este
último aspecto el que ocupa la atención de la Sala.
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DAÑOS CON ENERGIA ELECTRICA – MP. Hernán Andrade Rincón - 7 de abril de
2011.- (20733)
CONDUCCION DE ENERGIA ELECTRICA - Actividad riesgosa.La Sala ha explicado,
en reiteradas oportunidades, que, por regla general, la responsabilidad por el
ejercicio de actividades peligrosas debe analizarse bajo el título jurídico de
riesgo y que la conducción y transmisión de energía eléctrica califica dentro de
esta actividad, por la contingencia al daño ante el elemento altamente peligroso
que circula por las redes.
RIESGO EXCEPCIONAL - Riesgo beneficio Actividad de servicio público. El
riesgo tiene ocurrencia cuando el Estado en desarrollo de una actividad de
servicio público utiliza recursos o medios que colocan a los particulares en
situación de quedar expuestos a un riesgo de naturaleza excepcional; éste, dada
su gravedad, excede las cargas normales que deben soportar los particulares
como contrapartida de las ventajas que resultan de la existencia de dicho
servicio público .NOTA DE RELATORIA: Sobre la conducción de energía eléctrica
como actividad peligrosa, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 1
de marzo de 2006, exp. 21700, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; 9 de
junio de 2005, exp. (15260), C.P. María Elena Giraldo Gómez; 14 de junio de
2001, exp. 12696, C.P. Alier Hernández Enríquez; 15 de marzo de 2001, exp.
11162, C.P. Alier E. Hernández Enríquez; 28 de abril de 2010, exp. 18646, C.P.
Mauricio Fajardo Gómez y 23 de junio de 2010, exp. 19572, C.P. Enrique Gil
Botero.
CONDUCCION DE ENERGIA ELECTRICA - Falla del servicio probada. Sin
embargo, también ha precisado esta Sección que cuando se trate de un hecho o
124
Así lo ha reiterado la Sala, entre muchas otras, en sentencias de 2 de noviembre de 1989, exp: 5625, 19 de
noviembre de 1998, exp: 12.124 y 8 de mayo de 2000, exp: 11.952.
 116

acto previsible o resistible para la entidad, se presenta una falla del servicio en
el entendido que la entidad, teniendo el deber legal de hacerlo, no previno o
resistió el suceso. (…) [Como la muerte del ciudadano tuvo por causa la descarga
eléctrica que recibió al hacer contacto con el cable de la red pública de
conducción de energía cuya permanencia en el piso obedeció a la incuria de la
Electrificadora del Meta S.A., el hecho le resulta imputable a esta entidad dado
que tenía a su cargo la administración, el control y el mantenimiento de dicha
red. Se concluye, entonces, que la muerte del señor Farid Devia Mesa ocurrida el
11 de abril de 1995 en zona rural del municipio de Fuente de Oro es imputable a
la Electrificadora del Meta S.A., a título de falla del servicio por omisión en el
mantenimiento y cuidado de la línea de energía eléctrica. NOTA DE RELATORIA:
Sobre fallas del servicio en la conducción de energía eléctrica, Consejo de
Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2010, exp. 18646, C.P.
Mauricio Fajardo Gómez.
CONDUCCION DE ENERGIA ELECTRICA - Deber de mantenimiento. Deber de
seguridad. El inciso segundo del artículo 28 de la ley 142 de 1994, que entró a
regir el 11 de julio de ese mismo año, y que estaba vigente al momento del
hecho, establece que las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios tienen la obligación de efectuar el mantenimiento y reparación
de las redes locales, mientras que la ley 143 del mismo año, por medio de la
cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión,
distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional señala,
en su artículo 4º, que: "El Estado, en relación con el servicio de electricidad
tendrá los siguientes objetivos en el cumplimiento de sus funciones: (...)
Mantener y operar sus instalaciones preservando la integridad de las
personas, de los bienes y del medio ambiente y manteniendo los niveles de
calidad y seguridad establecidos.” De las normas citadas se deduce que existe
una clara obligación a cargo de las empresas prestadoras del servicio público
encargadas del suministro de energía eléctrica consistente en mantener y
reparar las redes eléctricas, obligación que se dirige a evitar daños a las
personas y configura un manifiesto deber de seguridad. FUENTE FORMAL: LEY
142 DE 1994 - ARTICULO 28 / LEY 143 DE 1994 - ARTICULO 4
PERJUICIO MORAL - Hermanos. Reglas de la experiencia. Presunción / DAÑO
MORAL - Hermanos. Reglas de la experiencia. Presunción / PERJUICIO MORAL -
Hermanos. Relación filial deteriorada. Prueba / DAÑO MORAL - Hermanos.
Relación filial deteriorada. Prueba. También se confirmará la decisión apelada
en cuanto reconoció indemnización por los perjuicios morales sufridos por las
hermanas de la víctima toda vez que en el expediente obran los registros civiles
de nacimiento … con los cuales se demuestra que todos ellos son hijos de María
Silenia Mesa, vínculo de consanguinidad que unido a las reglas de la experiencia,
permite inferir la tristeza y el dolor que les causó la muerte de su hermano,
presunción que puede desvirtuarse cuando la administración demuestre que las
 117

relaciones filiales o fraternales se han debilitado de manera notoria, al punto

que se han tornado inamistosas o se han deteriorado en su totalidad, evento en
el cual la presunción de dolor por la pérdida del consanguíneo desaparece y, en
consecuencia, no hay lugar al pago de reconocimiento alguno a quien así lo
pretenda. NOTA DE RELATORIA: Sobre perjuicios morales a hermanos, Consejo
de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de marzo de 2010, exp. 18569, C.P.
Enrique Gil Botero.
PERJUICIO MORAL - Hijo de crianza. Frente a la pretensión indemnizatoria
impetrada por el menor Dubán Darío Devia Capera quien acudió al proceso en
calidad de hijo de Farid Devia Mesa hay lugar a precisar que en el expediente no
aparece el registro civil de nacimiento que acredite tal calidad (…). No obstante
lo anterior, en el presente caso, con las pruebas aportadas al proceso se tiene
como demostrada la condición de hijo de crianza que Duban Darío Devia
Capera. (…)Así las cosas y en el entendido, que con la prueba obrante en el
proceso, se da por acreditada la condición de “hijo de crianza” de Duban Darío
Devia Capera, respecto del occiso Devia Mesa y se permite inferir el dolor moral
padecido por aquél, se mantendrá en esta instancia la condena impuesta a su
favor, por concepto de perjuicio moral. NOTA DE RELATORIA: Sobre la condición
de hijo de crianza, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de
marzo de 2008, exp. 18846, C.P. Enrique Gil Botero.
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Perjuicios materiales – Modelo de liquidación del lucro cesante -

Ponente: Gladys Agudelo Ordoñez - 26 de enero de 2011- Número: 18429

Por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, los

actores solicitaron que se condenara a la entidad demandada a pagar la suma
que resultare acreditada en el proceso, teniendo en cuenta el salario que
devengaba la víctima al momento de su muerte, más un 25% por concepto de
prestaciones sociales. Al resultado que llegare a obtenerse deberá deducírsele un
25%, porcentaje que se supone la víctima destinaba para su sostenimiento
personal. Para calcular el monto del perjuicio reclamado, deberá utilizarse las
tablas de supervivencia (folio 22, cuaderno 1).

Los actores manifestaron que la víctima devengaba la suma $332.703 al momento

de su muerte, ingresos que se encuentran debidamente acreditados en el
proceso (folios 7, 50, cuaderno 1).
 118

Aplicando la fórmula utilizada para actualizar la renta, se tiene que la renta

actualizada (Ra) o Vp (valor presente) es igual a la renta histórica o valor
histórico (valor del salario devengado por la víctima al momento de su muerte),
multiplicada por el índice de precios al consumidor del mes anterior a la
sentencia proferida por la Sala (índice final), y dividido por el índice de precios
al consumidor vigente en el mes en el cual ocurrieron los hechos (índice inicial).

índice final - diciembre / 2010 (105,24)

Ra = R ($ 332.703) ----------------------------------------------------------- =$994.141
índice inicial - mayo / 1996 (35,22)

La suma anterior será incrementada en un 25%, por concepto de prestaciones

sociales, para un total de $1’242.676. A dicho valor se le deducirá un 25%,
porcentaje que se presume la víctima destinaba para sus gastos personales, para
un total de $932.007. El 50% de la suma anterior, esto es $466.003, será el valor
con el cual se liquidará la indemnización debida y futura reclamada por la
cónyuge supérstite, mientras que el otro 50% se dividirá entre los dos hijos de la
víctima, esto es, $233.001, suma con la cual se liquidará la indemnización debida
y futura de cada uno de ellos.

Indemnización debida - Para María Doris Henao Vargas (cónyuge) -

Comprende el período transcurrido desde la fecha de los hechos, 21 de mayo de

1996, hasta la fecha de esta sentencia, para un total 174,3 meses.

Aplicando la fórmula: S = Ra (1+ i)n - 1 ; se tiene lo siguiente:

i
174,3

S = $466.003 (1+0.004867)___ -1= 127.431.649

0.004867

Indemnización futura

Comprende el período transcurrido desde el día siguiente de esta sentencia,

hasta la vida probable de María Doris Henao, por cuanto que ella era mayor que
el occiso Efrén Murillo Rodríguez. De conformidad con las tablas de Mortalidad
 119

Colombiana o de supervivencia, se estimó la vida probable de María Doris en

41,10 años, para un total de 493,2 meses, teniendo en cuenta que ella tenía 37
años de edad cuando murió su esposo. A los 493,2 meses deberán restársele
174,3 meses, los cuales ya fueron pagados en la indemnización debida, lo cual
deja un total de 318,9 meses. Aplicando la fórmula, se tiene:

S = Ra (1+ i)n - 1, donde: S = $466.003 (1+ 0.004867)318,9 – 1____=

i (1+ i) n 0.004867 (1+ 0.004867)318,9
S = $75’392.005

Sumados los valores de la indemnización debida y futura se obtiene un valor total

de $202’823.654 por lucro cesante para la cónyuge.

Indemnización debida para Andrea Juliana Murillo Henao (hija) -

Comprende el período transcurrido desde la fecha de los hechos, 21 de mayo de

1996, hasta el 16 de febrero de 2010, fecha en la cual Andrea Juliana cumplió la
edad de 25 años, si se tiene en cuenta que ella nació el 16 de febrero de 1985,
según el registro civil de nacimiento, visible a folio 4 del cuaderno 1, para un
total de 164,8 meses.

Aplicando la fórmula, se tiene lo siguiente: S = Ra (1+ i)n - 1

i
S = $233.001 (1+ 0.004867)164,8- 1= $58.685.599
0.004867
Indemnización debida para Juan Sebastián Murillo Henao (hijo) -

Comprende el período transcurrido desde la fecha de los hechos, 21 de

mayo de 1995, hasta la fecha de esta sentencia, para un total 174,3 meses.

Aplicando la fórmula, se tiene lo siguiente: S = Ra (1+ i)n - 1

i
S = $233.001 (1+ 0.004867)174,3- 1 = $63.715.687
0.004867
 120

Indemnización futura. Comprende el período transcurrido desde el día siguiente

de esta sentencia, hasta que Juan Sebastián cumpla la edad de 25 años, esto es,
27 de noviembre de 2018, puesto que nació el 27 de noviembre de 1993, según el
registro civil de nacimiento (folio 5, cuaderno 1), para un total de 93,9 meses.
Aplicando la fórmula, S = Ra (1+ i)n - 1 ; se tiene:
i (1+ i) n
S = $233.001 (1+ 0.004867)93,9- 1= $17.528.060
0.004867 (1+ 0.004867)93,9

Sumados los valores de la indemnización vencida y futura, por concepto de lucro

cesante, se obtiene un valor total de $81’243.747.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA -/ RIESGO PROPIO DEL SERVICIO. La

afectación de los derechos a la vida y a la integridad personal constituye un
riesgo propio de la actividad que ellos ordinariamente despliegan. La
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la afectación de los derechos
a la vida y a la integridad personal de los miembros de la Fuerza Pública
constituye un riesgo propio de la actividad que dichos servidores públicos
ordinariamente despliegan, riesgo que se concreta, por vía de ejemplo, en los
eventos en los cuales tiene lugar el deceso o la ocurrencia de lesiones como
consecuencia de combates, emboscadas, ataques de grupos subversivos,
desarrollo de operaciones de inteligencia, entre otras actuaciones realizadas en
cumplimiento de operaciones o de misiones orientadas a la consecución de los
fines que constitucional y legalmente concierne perseguir a la Fuerza Pública; de
allí que cuando el riesgo se concreta, al Estado en principio no resulta
jurídicamente viable atribuirle responsabilidad extracontractual alguna en sede
judicial, salvo en aquellos casos en los cuales se demuestre que la lesión o la
muerte devienen como consecuencia del acaecimiento de una falla en el servicio
o de la materialización de un riesgo excepcional al cual se haya visto sometido el
militar profesional afectado, riesgo de mayor entidad que aquel al cual se hayan
visto expuestos sus demás compañeros en el desarrollo de la misión
encomendada. NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema consultar sentencia de 7
de octubre de 2009, expediente número 17884

No puede desconocerse que existen zonas del país en las cuales el orden público
permanece en constante alteración, circunstancia que entraña riesgos,
particularmente para los miembros de la Fuerza Pública encargados de
patrullar y vigilar a lo largo y ancho el territorio nacional, actividad que como
tal resulta inherente al ejercicio de las funciones propias de su profesión; sin
embargo, en el caso particular, el daño sufrido por los actores con ocasión de la
 121

muerte del agente Murillo Rodríguez no fue consecuencia del riesgo que
voluntariamente éste asumió cuando ingresó a prestar servicio a la Policía
Nacional, el cual estaba en la obligación de soportar en su condición de miembro
de la Fuerza Pública, sino por la omisión de las medidas de prevención,
protección y seguridad a cargo de los mandos superiores del agente asesinado,
circunstancia que facilitó o allanó el camino para que los antisociales lo
emboscaran y lo acribillaran. En ese orden de ideas, no hay duda de que la
entidad demandada debe responder por los perjuicios causados a los actores con
ocasión de la muerte violenta del agente de la Policía Nacional Efrén Murillo
Rodríguez, toda vez que se encuentra acreditado en el plenario que ésta fue
consecuencia de una falla en la prestación del servicio.

CAUSALES EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD - Fuerza mayor - Caso fortuito / -

Hecho exclusivo de un tercero / Culpa exclusiva de la víctima / -
Configuración de una causa extraña / EXIMIENTE DE RESPONSABILIDAD -
Elementos de configuración. Irresistibilidad. Imprevisibilidad. Exterioridad
respecto del demandado.

Cabe destacar que si bien la muerte del agente Murillo Rodríguez fue perpetrada
por un tercero, como lo sostiene la entidad demandada, tal hecho se pudo haber
evitado si se hubieran tomado las medidas de seguridad y protección necesarias,
pues la complicada situación de orden público en esa zona del país a escasos días
del ataque del que fue víctima el agente Murillo Rodríguez, hacían presagiar que
un hecho de esa naturaleza podría presentarse… Cabe señalar que la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que las causales eximentes
de responsabilidad como la fuerza mayor, el hecho exclusivo de un tercero o
la culpa también exclusiva de la víctima, conforman un conjunto de eventos
que impiden la imputación, jurídicamente hablando, de la responsabilidad de
la Administración por hechos constitutivos de daño, de tal suerte que para su
configuración se hace necesario la presencia de 3 elementos: a) la
irresistibilidad; b) la imprevisibilidad; c) la exterioridad respecto del
demandado. La irresistibilidad consiste en la imposibilidad del obligado a
determinado comportamiento o actividad, es decir, el daño debe resultar
inevitable para que pueda hablarse de la configuración de una causa extraña. A
su turno, la imprevisibilidad se refiere a aquella situación que no es posible
prever anticipadamente, es decir, que el hecho causante del daño no resulte
imaginable antes de su ocurrencia, pero también cuando a pesar de haber sido
imaginado con anticipación, resulta súbito o repentino. Finalmente, la
exterioridad que se exige de la causa del daño para que pueda ser considerada
extraña a la entidad demandada es una exterioridad jurídica, en el sentido de
que ha de tratarse de un suceso o acaecimiento por el cual no tenga el deber
jurídico de responder la accionada. NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema
causales eximentes de responsabilidad, consultar sentencia de 26 de mayo de
 122

2010, expediente número 18800. En relación con los elementos de configuración

que impiden la imputación de la responsabilidad ver sentencia de 26 de marzo de
2008, expediente número 16530

Previo a establecer el monto de los perjuicios causados a los demandantes por la

muerte del agente Efrén Murillo Rodríguez, es menester anotar que, según la
entidad demandada, los actores ya fueron indemnizados por ese hecho, pues
mediante Resolución No. 5931 de 4 de diciembre de 1996, modificada por la
Resolución No 00245 de 11 de marzo de 1997, la Policía Nacional reconoció a los
familiares de la víctima la suma de $24’060.758,88, por concepto de
indemnización por muerte, así como la suma de $16’040.505,92, por concepto de
cesantías definitivas y una pensión mensual post-morten de $491.076, de tal
suerte que en el evento de que llegare a ser condenada en este caso, dicha
situación comportaría un doble pago. En relación con el punto anterior, cabe
destacar que la Sala no comparte las razones esgrimidas por la demandada en
torno a que una posible condena del Estado por el homicidio del agente Murillo
Rodríguez implicaría un doble pago a cargo de la Administración, habida cuenta
de que las sumas de dinero que ésta sufragó a los familiares de la víctima
corresponde a la liquidación de las prestaciones sociales a las que tenían
derecho por la muerte del uniformado producto de la relación laboral de la
víctima con la Policía Nacional, mientras que los perjuicios reclamados por
los actores, con la formulación de la demanda de reparación directa, tienen
como fundamento la responsabilidad extracontractual del Estado, por una
falla en la prestación del servicio imputable a la entidad demandada, de tal
suerte que el primer pago no excluye al segundo, pues obedecen a distintas
fuentes como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación. NOTA DE
RELATORIA: Sobre el tema consultar sentencia de marzo 22 de 2007, expediente
número 16051 y sentencia de 22 de abril de 2009, expediente número 16745
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
Compañera permanente. Exp. No. 11001-3103-035-1999-02191-01 .
Willian Namen 9-07-2010
“De esta manera, es evidente la carencia de legitimación en la causa de Amparo
Isabel al pretender la reparación de daños invocando la calidad de compañera
permanente, cuando no lo es, “pues mal podría condenarse a quien (...) es
demandado por quien carece de la titularidad de la pretensión que reclama”
(CLXVI - páginas 639 y 640).
En efecto, la calidad de compañero permanente procede de la unión marital de
hecho, o sea, “la formada entre un hombre y una mujer, que sin estar casados
hacen comunidad de vida permanente y singular” (artículo 1º, Ley 54 de 1990)
 123

La configuración de la unión marital de hecho, presupone, convivencia more

uxorio, comunidad de vida estable y permanente plasmada en las relaciones
sexuales, la ayuda, socorro mutuo y la affectio marital, o sea, un conjunto de
“elementos fácticos objetivos como la convivencia, la ayuda y el socorro mutuos,
las relaciones sexuales y la permanencia, y subjetivos otros, como el ánimo
mutuo de pertenencia, de unidad y la affectio maritales” (cas. civ. 12 de
diciembre de 2001, exp. No. 6721), “que por definición implica compartir la vida
misma formando una unidad indisoluble como núcleo familiar, ello además de
significar la existencia de lazos afectivos obliga el cohabitar compartiendo techo;
y de carácter permanente, lo cual significa que la vida en pareja debe ser
constante y continua por lo menos durante dos años, reflejando así la estabilidad
(...)” (Sentencia de 20 de septiembre de 2000, exp. No. 6117).
Tales presupuestos, deben acreditarse con los medios ordinarios probatorios
disciplinados por el legislador (artículo 2º, Ley 979 de 2005), sin ser suficiente
para su demostración las relaciones sexuales ni la procreación de uno o más
hijos, siendo por ello inaplicable la previsión consagrada para fines pensionales
en el artículo 74 de la Ley 100 de 1993.”
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
SALA DE CASACIÓN CIVIL – Ponente: Pedro Octavio Munar Cadena
20 de enero de 2009. Expediente No.170013103005 1993 00215 01
PRESUNCION DE CULPA
Sabido es que quien por sí o a través de sus agentes causa a otro un daño,
originado en culpa suya, está obligado a resarcirlo, lo que significa que
quien, a su vez, pretenda la indemnización de un perjuicio deberá acreditar,
en principio, que éste realmente existió, el hecho intencional o culposo
imputable al accionado y el nexo causal entre éstos.

Empero, cuando la fuente del daño es una actividad susceptible de ser

calificada como peligrosa, la jurisprudencia patria, con sustento en el artículo
2356 del Código Civil y guiada por el propósito de hacer efectivo el principio
de equidad, ha estructurado de tiempo atrás un régimen conceptual y
probatorio propio, habida cuenta que el ejercicio de aquellas coloca a los
asociados en inminente riesgo de ser lesionadas, así su autor la ejecute con la
diligencia que ella exige. Busca, pues, este sistema “favorecer a las víctimas
de aquellos accidentes en que el hombre, utilizando en sus propias labores
fuerzas de las que no puede tener siempre absoluto control y por tanto
capaces de romper el equilibrio antes existente, de hecho había colocado a
los demás asociados bajo el riesgo inminente de recibir lesión aunque la
actividad de la que se trate, caracterizada entonces por su peligrosidad, se
 124

llevare a cabo con pericia y observando toda la diligencia que ella

exige”(sentencia del 4 de junio de 1992, G.J.No.CCXVI, pág.395).

El aludido régimen especial consagra, conforme a la reiterada jurisprudencia

de esta Corporación, una presunción de culpa que opera en favor de la
víctima de un daño causado en ejercicio de una actividad que por su
naturaleza puede calificarse como peligrosa; es decir, que la releva de
aportar la prueba, con frecuencia difícil, de la imprudencia o descuido del
causante del perjuicio, quien con su obrar creó el riesgo que deben afrontar
las demás personas. Por tanto, al lesionado sólo le basta probar el daño y la
relación de causalidad existente entre ese menoscabo y el proceder de su
autor, para que éste sea declarado responsable de su producción.

En tales condiciones, la defensa del demandado que pretenda exonerarse,

para que resulte exitosa, debe plantearse en el terreno de la causalidad, esto
es que le corresponde destruir el aludido nexo causal demostrando que en la
generación del suceso medió una causa extraña, vale decir, un caso fortuito o
fuerza mayor, el hecho exclusivo de la víctima o el de un tercero.
3. Las precedentes reflexiones vienen al caso, pues, como se verá, el daño
cuya indemnización se reclama tuvo ocurrencia en el ejercicio de una
actividad peligrosa - “disparar imprudentemente un arma de fuego”
(artículo 2356 del C. Civil) - y, por tal motivo, según se desgaja de lo
expuesto, el actor está amparado por la presunción de culpa, incumbiéndole
probar para la prosperidad de su pretensión únicamente el perjuicio y la
relación de causalidad de éste con el hecho dañino; a su vez, el demandado
sólo podrá ser eximido de la responsabilidad debatida si destruye el nexo
causal acreditando que este fue el fruto de una causa extraña en la
producción del daño.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
ACTIVIDADES PELIGROSAS - Régimen de imputación antes de la constitución
política de 1991 / ATAQUE TERRORISTA - Evolución jurisprudencial. Anterior a
la constitución de 1991
Ponente: Ruth Stella Correa Palacio - 6 de junio de 2007 (16460)

Con el fin de establecer si el hecho causante del daño aducido por los
demandantes es imputable al Estado, la Sala precisará previamente la
jurisprudencia vigente a la fecha de los hechos en relación con los daños
causados con los actos violentos cometidos por personas que se enfrentan al
Estado, en los cuales resultan afectados particulares ajenos al conflicto. De
acuerdo con la fecha en la cual los demandantes sufrieron los perjuicios por la
 125

explosión de una bomba en la Calle 79 No 41 - 16, es decir, el 2 de diciembre de

1988, las fuentes relacionadas con la responsabilidad patrimonial del Estado por
falla del servicio se encontraban enmarcadas por el artículo 16 de la Constitución
Política de 1886, que establecía el deber de las autoridades de la República de
“proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y
bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado y de los
particulares”. En la jurisprudencia de la Corporación de esa época se deducía la
responsabilidad de las autoridades públicas por los daños causados con su
actividad, con fundamento en los regímenes de falla probada, falla presunta del
servicio, daño especial, o riesgo. En relación con el primer régimen se requería
acreditar la existencia de una falla del servicio en la conducta causante del
perjuicio sufrido por el demandante y la relación causal entre ambos.

Cabe señalar que en relación con la responsabilidad del Estado por falla del
servicio, se aclaró durante esa época que la misma era relativa, por entender
que las obligaciones del Estado no son absolutas, sino que son exigibles en
consideración a las circunstancias particulares del caso concreto, es decir, de
acuerdo con las posibilidades reales, puesto que nadie está obligado a lo
imposible. Para la solución de demandas formuladas por los daños producidos por
particulares como consecuencia de los ataques dirigidos contra el Estado, se
aplicaba también el régimen de responsabilidad por daño especial, la ruptura del
principio de igualdad de las cargas públicas o el principio de equidad. Pero, para
imputar al Estado los daños causados por terceros, se exigía que el acto estuviera
dirigido directamente contra un establecimiento militar o un centro de
comunicaciones que prestara ese servicio, o un funcionario representativo de la
cúpula administrativa.

Conforme a lo expuesto, antes de la vigencia de la Constitución de 1991, el

régimen de responsabilidad del Estado por actos terroristas, se edificaba sobre la
falla del servicio, que por acción u omisión incurrieran las Fuerzas Armadas del
Estado, y cuando no pudiera acreditarse dicha falla, se deducía la
responsabilidad del Estado, con fundamento en el régimen de daño especial y en
aplicación de los principios de igualdad y de equidad, pero siempre que el acto
terrorista hubiera estado sido dirigido contra un establecimiento militar o un
centro de comunicaciones, destinado a ese servicio, o contra una persona
representativa de la cúpula administrativa. Nota de Relatoría: Ver sobre FALLA
DEL SERVICIO: Sentencia del 30 de marzo de 1990, exp: 3510. 17 de noviembre
de 1967, C.P. Gabriel Rojas Arbeláez; de 12 de julio de 1988, exp. R-029, C.P.
Simón Rodríguez Rodríguez y de 11 de octubre de 1990, exp. 5737, C.P. Gustavo
de Greiff Restrepo; sobre FALLA DEL SERVICIO RELATIVA: sentencia de 10 de
agosto de 2000, exp. 11.585, C.P. Alier Hernández Enríquez - sentencia de 11 de
octubre de 1990, exp. 5737; sobre FALLA PRESUNTA: sentencia del 6 de
septiembre de 1990, exp: 5059; sobre DAÑO ESPECIAL: sentencia del 28 de
octubre de 1976; providencia de 5 de julio de 1991, Exp. 1082, C.P. Daniel
Suárez Hernández. Sobre RIESGO EXCEPCIONAL: sentencia del 22 de febrero de
1990, exp: 4271, sentencia de octubre 5 de 1989, Expediente No. 4510; sobre
 126

OBJETIVO MILITAR: Sentencia de 23 de septiembre de 1994, exp. 8577, C.P. Julio

César Uribe Acosta

ACTO TERRORISTA - Hecho exclusivo de un tercero

Por tratarse de daños causados por terceros en acto terrorista, en relación con el
cual no se acreditó que hubiera estado dirigido de manera directa contra un
establecimiento militar, centro de comunicaciones o un representante de la
cúpula administrativa, hay lugar a inferir que el acto estuvo dirigido contra la
población, con el fin único y exclusivo de sembrar terror a la ciudadanía en
general, acto en relación con el cual la responsabilidad del Estado sólo podría
construirse con fundamento en el régimen de falla del servicio, que en el caso
concreto no se acreditó, porque no se demostró que en el acto hubiera
intervenido un agente estatal, ni que se hubiera formulado requerimiento a las
autoridades de policía en relación con la vigilancia y protección de la zona y
menos aún por parte de los afectados, razón por la cual, no es posible acreditar
ninguna relación entre la causa que originó el daño y el efecto producido, al
presentarse dicha actuación por el hecho de un tercero extraño a la
Administración.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Cláusula general artículo 90

constitución política 1991 / DAÑO ANTIJURIDICO - Concepto / IMPUTACION
DEL DAÑO - Requisito para la responsabilidad patrimonial del Estado /
ATENTADO TERRORISTA - Imputación del daño
Debe advertirse que en el caso concreto no son aplicables los artículos 2 y 90 de
la actual Constitución sino el artículo 16 de la anterior, por tratarse de un hecho
ocurrido en 1988, esto es, antes de la vigencia de la actual Constitución, sin que
las normas que consagran la responsabilidad patrimonial del Estado, tengan
aplicación retroactiva. No obstante, cabe señalar que aunque se aplicaran los
actuales criterios jurisprudenciales, construidos con fundamento en las normas
citadas, la decisión sería la misma. La Constitución Política de 1991 consagró en
su artículo 90, de una parte, la cláusula general de responsabilidad patrimonial
del Estado y, de otra, la obligación de que éste repita contra sus agentes, cuando
con su conducta dolosa o gravemente culposa haya sido condenado a la
reparación patrimonial. La cláusula general de responsabilidad patrimonial del
Estado implica que éste responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos
causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, entendiéndose por
daño antijurídico “el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el
deber jurídico de soportarlo”. Pero, se advierte que en la norma constitucional
para derivar la responsabilidad del Estado no sólo se requiere que la víctima no
esté obligada a soportar el daño, sino que además se precisa que el daño debe
ser imputable a la entidad estatal demandada.

La jurisprudencia vigente en relación con los daños causados con los actos
violentos cometidos por personas que se enfrentan al Estado, en los cuales
 127

resultan afectados particulares ajenos al conflicto, tienen por averiguado que

deben ser reparados por éste, cuando los afectados no tengan el deber jurídico
de soportarlos, pero siempre que le sean imputables, porque en la producción
del hecho intervino la administración, a través de una acción u omisión
constitutivas de falla del servicio, como en los eventos en los cuales el hecho se
produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o la persona contra
quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y éstas no
se la brindaron, o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían
en el momento, el hecho era previsible y no se realizó ninguna actuación dirigida
a evitar o enfrentar eficientemente el ataque. También ha determinado la Sala
la imputabilidad al Estado por los daños sufridos por quienes son sometidos a la
exposición a un riesgo de naturaleza excepcional, creada por la administración
en cumplimiento del deber constitucional y legal de proteger a la comunidad en
general. Por lo tanto, se ha considerado que no le son imputables al Estado los
daños causados por actos violentos cometidos por terceros cuando éstos son
dirigidos indiscriminadamente contra la población, con el fin de sembrar pánico y
desconcierto social, y no contra un objetivo estatal específico, bien o persona,
claramente identificable como objetivo para los grupos al margen de la ley.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
ACCIDENTE DE TRANSITO - Régimen de responsabilidad objetiva /
ACTIVIDADES PELIGROSAS - Régimen de responsabilidad objetiva / RIESGO
EXCEPCIONAL - Régimen de responsabilidad objetiva / REGIMEN DE
RESPONSABILIDAD OBJETIVA - Riesgo excepcional / COSAS PELIGROSAS -
Régimen de responsabilidad objetiva
MP. Ruth Stella Correa Palacio - 29 de agosto de 2007 - (15494)

Dado que el fallecimiento del señor José Javier Vega Verdugo se produjo en un
accidente de tránsito, debe tenerse en cuenta que el último criterio
jurisprudencial relacionado con el régimen bajo el cual deben ser decididas las
demandas interpuestas con el fin de obtener la reparación de los daños causados
en ejercicio de actividades peligrosas es el de responsabilidad objetiva por riesgo
excepcional, a menos que se invoque en la demanda el régimen de falla del
servicio, pues en tal caso deberá definirse, en primer lugar, si la entidad
demandada incurrió o no una falla y de ser así, si la misma fue la causa del daño.
En cuanto al régimen de riesgo excepcional, valga reiterar que la jurisprudencia
de la Corporación ha señalado que en relación con los daños causados con armas
de fuego, redes de energía eléctrica o la conducción de vehículos automotores,
hay lugar a aplicar el régimen de responsabilidad objetiva, con fundamento en el
riesgo que crea quien explota la actividad, que sólo se exonera si acredita la
existencia de una causa extraña. Repárese que en los daños producidos por las
cosas o actividades peligrosas, al actor le bastará probar la existencia del daño y
 128

la relación de causalidad entre éste y el hecho de la administración realizado en

desarrollo de la actividad riesgosa, y la entidad demandada para exonerarse de
responsabilidad, deberá probar la existencia de una causa extraña, esto es, que
el daño se produjo por fuerza mayor, culpa exclusiva y determinante de la
víctima o hecho exclusivo y determinante de un tercero. Nota de Relatoría: Ver
Sentencia del 2 de marzo de 2000, Exp. 11.401, actor: MARÍA NUBY LÓPEZ;
Sentencia del 15 de marzo de 2001, Exp. 52001-23-31-000-1994-6040-01(11222).
Reiterado en la sentencia de 12 de febrero de 2004. Exp. 14401.
CAUSAL EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD - Fuerza mayor / CAUSAL EXIMENTE
DE RESPONSABILIDAD - Caso fortuito / FUERZA MAYOR - Diferente a caso
fortuito / CASO FORTUITO - Diferente a fuerza mayor / CASO FORTUITO - No
es causal eximente de responsabilidad en actividades peligrosas /
ACTIVIDADES PELIGROSAS - Caso fortuito. No es causal de eximente de
responsabilidad
En este punto cabe precisar la diferencia entre la causal eximente de
responsabilidad por la fuerza mayor y el caso fortuito que no tiene esa
virtualidad. La fuerza mayor y el caso fortuito como eximentes de
responsabilidad se equiparan en el derecho privado, mientras que el
administrativo les tiene demarcado sus efectos, y ello hace que no se refiera a
estas dos hipótesis indistintamente. Varios han sido los criterios ensayados en la
jurisprudencia con base en la doctrina sobre la distinción entre caso fortuito y
fuerza mayor. Así, se ha dicho que: (i) el caso fortuito es un suceso interno, que
por consiguiente ocurre dentro del campo de actividad del que causa el daño;
mientras que la fuerza mayor es un acaecimiento externo ajeno a esa actividad;
(ii) hay caso fortuito cuando la causa del daño es desconocida; (iii) la esencia del
caso fortuito está en la imprevisibilidad, y la de la fuerza mayor en la
irresistibilidad, y (iv) el caso fortuito se relaciona con acontecimientos
provenientes del hombre y la fuerza mayor a hechos producidos por la
naturaleza. De manera más reciente ha insistido la Sala en la distinción entre
fuerza mayor y caso fortuito basada en el origen de la causa. De este modo,
mientras se demuestre por la parte actora que en el ejercicio de una actividad
de las calificadas de riesgo o peligrosas, se le causó un daño que proviene del
ejercicio de aquellas, el caso fortuito no podrá excluir o atenuar la
responsabilidad de la persona pública, ya que se parte de que el evento ocurrido
tiene un origen interno al servicio, la actuación o la obra pública. No ocurre lo
mismo cuando la causal eximente que se alega es la fuerza mayor, cuyo origen es
extraño, externo a la actividad de la administración, el cual sí constituye
eximente de responsabilidad. Nota de Relatoría: Ver Sentencia de 31 de julio de
1989. Exp. 2852; sentencia de 16 de marzo de 2000, exp. 11.670; del 19 de julio
del mismo año, expediente 11.842.
 129

PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA - Acción de reparación directa. Título de

imputación / TITULO DE IMPUTACION - Principio iura novit curia / CAUSA
PETENDI - Principio iura novit curia / ACCION DE REPARACION DIRECTA -
Principio iura novit curia
Dado el enfoque que el actor le imprimió a la causa petendi, se procederá a
determinar, en primer lugar, si en el caso concreto, el daño se produjo como
consecuencia de una falla del servicio de la entidad demandada. De no ser así,
en aplicación del principio iura novit curia, se entrará a establecer si el daño es
imputable a la entidad demandada a título de riesgo excepcional, o si se produjo
como consecuencia de una causa extraña a la actividad que ésta ejercía al
momento de su ocurrencia. En los eventos en que se discute la responsabilidad
patrimonial del Estado, se debe dar aplicación al principio iura novit curia, lo
cual implica que frente a los hechos alegados y probados por la parte
demandante, corresponde al juez definir la norma o el régimen aplicable al caso,
potestad del juez que no debe confundirse con la modificación de la causa
petendi, esto es, los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de
la pretensión. Nota de Relatoría: Ver Sentencia de 20 de febrero 1989, exp.
4655; Sentencia de 14 de febrero de 1995, exp. S-123.

SENTENCIA PENAL - Efecto en el proceso de responsabilidad patrimonial del

Estado / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Efecto de la sentencia
penal
Resulta importante aclarar que si bien en la sentencia penal se exoneró de
responsabilidad al conductor del vehículo oficial, esto no es óbice para acceder
las pretensiones de la demanda en la que se pretende la responsabilidad del
escolta, porque como lo ha sostenido la Sala en jurisprudencia que se reitera, no
obstante que la decisión de carácter penal no puede ser modificada por la
jurisdicción contenciosa ya que la misma hace tránsito a cosa juzgada, dicho
efecto se predica de la situación jurídico penal del procesado, y en algunos
eventos, en relación con la responsabilidad civil del funcionario sometido a
juicio, pero no con respecto a la decisión que deba tomarse cuando lo que se
cuestiona es la responsabilidad del Estado. Con todo, debe quedar claro que al
declarar la responsabilidad patrimonial del Estado no puede desconocerse la
sentencia penal para fundamentar aquélla en la conducta culposa del servidor
estatal, cuando el juez penal la hubiere descartado. Dicha responsabilidad, sin
embargo, podrá declararse a partir de criterios de imputación basados en
supuestos fácticos y jurídicos diferentes, como en los de considerar, por
ejemplo, que si bien el caso fortuito exonera de responsabilidad penal al
funcionario porque un hecho ocurrido bajo esas circunstancias es ajeno a su
voluntad, ese mismo supuesto genera responsabilidad patrimonial de la entidad a
la cual sirve ese funcionario, porque el daño se produjo con ocasión del ejercicio
de actividades peligrosas. Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 1 de noviembre
de 1985, exp: 4571; sentencia de 18 de febrero de 1999, exp: 10.517

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 130

PRINCIPIO DEL NO ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Inexistencia de contrato /

ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Fuente de obligaciones / ENRIQUECIMIENTO SIN
CAUSA - Requisitos
Myriam Guerrero de Escobar - 29 de enero de 2009 - (15662)

Cuando un particular ejecuta prestaciones en favor de la Administración, sin que

previamente se hubiere formalizado un contrato o impartido la orden
correspondiente, con los requisitos indicados en la ley, dicho particular tiene
derecho a un reconocimiento económico pero no con fundamento en el contrato,
debido a que éste nunca se ha perfeccionado o existido, sino, en virtud del
principio del no enriquecimiento sin causa. El principio general del derecho que
prohíbe el “enriquecimiento sin causa” ha sido materia de aplicación por la
jurisprudencia tanto de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia como de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, en virtud de la interpretación efectuada
al artículo 8º de la Ley 153 de 1987, según el cual “Cuando no hay ley
exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen
casos o materias semejantes y en su defecto, la doctrina constitucional y las
reglas generales del derecho.” De otra parte, el artículo 831 del Código de
Comercio consagra este principio en los siguientes términos: “nadie podrá
enriquecerse sin justa causa a expensas de otro”. Así, cuando la Administración
no ha formalizado un contrato, tal hecho no puede convertirse en fuente de
enriquecimiento de su patrimonio, en detrimento del patrimonio del particular
que ha ejecutado las correspondientes prestaciones, puesto que en virtud del
principio del no enriquecimiento sin causa, la Administración se encuentra
obligada a restituir aquella parte que fue objeto de su enriquecimiento siempre y
cuando se den los elementos de la figura y por ende, se acrediten los
presupuestos para la procedencia de la actio de in rem verso. Desde esta
perspectiva el enriquecimiento sin causa se erige en fuente de obligaciones,
según lo ha determinado la jurisprudencia y lo ha entendido la doctrina nacional,
a la par con el contrato, el cuasicontrato, los actos jurídicos, los actos ilícitos
(delito y cuasi-delitos) y la ley, (artículo 1494 del C.C.). Nota de Relatoría: Ver
de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia : sentencias de 14 de
abril de 1937, M.P. Liborio Escallón; de 6 de septiembre de 1940; de 6 de
septiembre de 1940, M.P. Hernán Salamanca; de 10 de diciembre de 1999, M.P.
Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo; de 11 de enero de 2000, M.P. Manuel Ardila
Velásquez; de 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo;
de 9 de marzo de 1984, Exp. 2850, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; de 11 de
diciembre de 1984, del mismo ponente.

La actio de in rem verso es un acción de carácter subsidiario, en cuanto no puede

ser ejercida cuando la ley ha consagrado otra acción especial para reparar el
detrimento sufrido en el patrimonio, tampoco podrá intentarse por el interesado
cuando por su descuido o negligencia no ejerció oportunamente la acción
correspondiente y la dejó caducar. El carácter subsidiario de la acción por
enriquecimiento encuentra su justificación en el hecho de que ella no ha sido
instituida para reemplazar las acciones especiales expresamente establecidas por
 131

la ley o para suplir la negligencia de quienes han dejado prescribir sus acciones.
También debe destacarse el carácter compensatorio que se le ha atribuido a la
actio de in rem verso, puesto que su finalidad se encuentra orientada a recuperar
para el patrimonio empobrecido el valor del provecho o ventaja obtenido en el
patrimonio enriquecido, puesto que la acción de in rem verso tiende a
restablecer el equilibrio roto entre los dos patrimonios que se relacionan entre
sí, en virtud del enriquecimiento y del empobrecimiento correlativo; si el
desequilibrio inicial ha desaparecido, no tiene ya razón de ser.

No obstante lo anterior, puede suceder que no exista coincidencia o igualdad

entre el valor del empobrecimiento y el correlativo enriquecimiento del otro
patrimonio, puesto que: i) el enriquecimiento es superior al empobrecimiento,
evento en el cual el valor de la reparación será por el monto del
empobrecimiento, con lo cual se restablece el patrimonio afectado, puesto que
la acción no puede convertirse en nueva fuente de enriquecimiento; ii) cuando el
enriquecimiento es inferior al empobrecimiento, el valor de la reparación será
por el monto del enriquecimiento, puesto que el titular del patrimonio
enriquecido no puede resultar condenado por una suma mayor de aquella que
realmente ingresó injustificadamente a su patrimonio y ello, porque la aplicación
de la teoría del enriquecimiento sin causa como fuente principal de obligaciones
no conduce a la indemnización de un daño sino a la compensación de un
detrimento patrimonial injustificado. Ha dicho la jurisprudencia de la Sección
Tercera, que la teoría del enriquecimiento no conduce “a la indemnización del
daño, sino a la correspondiente compensación, que se define en consideración al
empobrecimiento sufrido por el demandante hasta la porción en que
efectivamente se enriqueció el demandado.” Nota de Relatoría: Ver de la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia No 1 de 11 de enero de
2000, Exp. 5808, M.P. Manuel Ardila Velásquez.; Sentencia de 7 de junio de 2007,
Exp. 14669; M.P. Ramiro Saavedra.

PRINCIPIO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Evolución jurisprudencial /

PRINCIPIO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Tesis positiva / PRINCIPIO DEL
ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Tesis negativa / PRINCIPIO DEL
ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Requisitos

La jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido unánime al desatar las

controversias suscitadas en eventos en los cuales se ha configurado el
enriquecimiento injustificado, originado en el hecho de que un particular ejecuta
prestaciones a favor del Estado sin que previamente se hubiere formalizado un
contrato o cuando tales prestaciones no están comprendidas dentro del contrato
celebrado o son ejecutadas después de haberse terminado la relación
contractual. Así ha fijado diversas posturas en torno a la teoría del
enriquecimiento sin causa; lineamientos que en sentir de la Sala han dado lugar a
estructurar una tesis positiva y otra negativa, tal como se evidencia del examen
de varias de las sentencias que han sido dictadas en el transcurso del tiempo.
Tesis Positiva. Se encuentra fundada en el reconocimiento económico al
 132

particular que hubiere sufrido un menoscabo de su patrimonio como

consecuencia de la ejecución de prestaciones en favor de la Administración,
cuando ésta obtuvo un beneficio por el suministro de bienes, la construcción de
obras materiales o la prestación de servicios y no obstante se abstuvo de
cancelar el valor correspondiente. Igualmente se reconoció la responsabilidad del
Estado por los daños causados a un particular por situaciones ocurridas antes de
suscribir el contrato con fundamento en el principio de la confianza legítima
depositada en el Estado por parte del perjudicado y otras veces, condenó al
pago, en aplicación del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de
la Constitución Política.

Entre las críticas formuladas por la Sala a esta postura se destacan las siguientes:
i) Se ha tenido la teoría del enriquecimiento sin causa como título de imputación
del daño para declarar la responsabilidad del Estado, desconociendo que es una
fuente de obligaciones autónoma y residual; ii) Se ha condenado a la
indemnización plena de los perjuicios con fundamento en el enriquecimiento
injusto del Estado, olvidando que su carácter es compensatorio y por lo tanto,
conduce tan solo a la compensación del patrimonio empobrecido en la cantidad
en que realmente se disminuyó; iii) Se ha pasado por alto el cumplimiento de los
elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa. Tesis negativa. En otras
ocasiones la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado la
improcedencia de la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa en
situaciones en las cuales se ejecutan prestaciones sin soporte contractual. En tal
sentido sostuvo que la teoría del enriquecimiento sin causa no es fuente de
obligaciones, per se, puesto que debe examinarse el fondo de la realidad fáctica,
lo contrario conllevaría a propiciar situaciones de hecho con desconocimiento de
la normatividad contractual, con la certeza de que posteriormente se logrará el
reconocimiento económico a través del ejercicio de la actio de in rem verso.
Otra de las razones que expuso la Sala para inaplicar la teoría del
enriquecimiento sin causa, se fundó en el carácter subsidiario de la actio in rem
verso, en asuntos en los cuales se ejecutaron prestaciones, no pactadas en el
contrato, después de su terminación. Consideró la Sala que en este caso la ley
garantizaba a los prestadores de bienes y servicios de la Administración, los
deberes y derechos que nacen de la prestación y, que por lo tanto, el
desequilibrio económico sufrido podía solucionarse por una vía distinta a la del
enriquecimiento sin causa. Igualmente consideró que en estos eventos, en los
cuales se ejecutan prestaciones no pactadas en el contrato, el particular obró
con pleno conocimiento de estar actuando sin protección del ordenamiento
jurídico, conducta que no le permitía luego, alegar su propia culpa. Tesis
plasmada por la Sala en la sentencia de 7 de junio de 2007.

La Sala reiteró el carácter subsidiario de la acción de in rem verso y advirtió que,

para solucionar los problemas que se susciten cuando se ejecutan prestaciones
sin existir previamente un contrato, o cuando éste no es ejecutable, existen
otras figuras jurídicas que resultan procedentes al efecto. Advirtió sobre la
necesidad de que concurran todos los elementos y condiciones que configuran la
 133

teoría del enriquecimiento sin causa, para que sea aplicable, puesto que no
basta con demostrar únicamente la existencia de un enriquecimiento correlativo
a un empobrecimiento, puesto que la aplicación generalizada de la teoría ha
comportado la omisión de requisitos especialmente relevantes, cuales son que
“el desequilibrio patrimonial no tenga una causa jurídica”; que “mediante la
pretensión no se eluda o soslaye una norma imperativa” y que “el actor no haya
actuado en su propio interés ni haya incurrido en culpa o negligencia”. Señaló
que en situaciones de incumplimiento de las obligaciones legales a cargo del
Estado durante la etapa de formación del contrato estatal, debía acudirse a las
figuras propias de la responsabilidad precontractual para que, frente a la prueba
del daño alegado y de la imputación del mismo al Estado, por la violación de lo
dispuesto en la ley contractual y de los principios orientadores entre ellos el de
buena fe que orienta dichas relaciones, se declarara la responsabilidad y se
obtuviera la consecuente condena con indemnización plena de todos los
perjuicios.

De igual manera destacó la culpa exclusiva del particular quien negligentemente

ejecuta prestaciones sin contrato, obrando por su cuenta y a sabiendas de que no
hay siquiera una relación precontractual, evento en el cual está eludiendo
claramente la aplicación de las normas que rigen la formación, existencia y
ejecución de los contratos estatales y, por lo tanto, el daño que soporta proviene
exclusivamente de su propia actuación. Precisó aquellos eventos en que la
situación es generada por la concurrencia de acciones u omisiones provenientes
tanto del ente público como el particular, como cuando el contrato no es
ejecutable por la falta de alguno de los requisitos pero el particular ejecuta
prestaciones con el beneplácito de la Administración, en la confianza de que
prontamente todo se regularizará. En este caso el daño proviene de la
intervención concurrente de la entidad y del particular; de la primera porque
desatiende la obligación legal de abstenerse de la ejecución hasta que se
cumplan los requisitos legales correspondientes, y del particular porque, al estar
igualmente sometido a dichas normas imperativas, no debe iniciar la ejecución
de un contrato que está suspendido legalmente y por ende, no configura la
responsabilidad exclusiva de la entidad pública frente a los daños derivados del
no pago de las prestaciones ejecutadas.

Las orientaciones impartidas por la Sala en torno a la teoría del enriquecimiento

sin causa, resultan sumamente útiles para unificar la jurisprudencia, en la
solución de los diferentes problemas jurídicos sometidos a su conocimiento; sin
embargo, la labor del juez en cada caso particular resulta determinante, puesto
que a él corresponde el deber de establecer la situación fáctica y jurídica que
rodeó el asunto y las pruebas que fueron aportadas al expediente y de esta
manera desplegar su capacidad de análisis y valoración probatoria para tomar sus
decisiones, a la luz del derecho. Nota de Relatoría: Ver sobre tesis positiva:
beneficio: sentencia de 6 de noviembre de 1991, Exp. 6306, M.P. Daniel Suarez
Hernández y de 4 de julio de 1997, Exp. 10030, M.P. Ricardo Hoyos Duque; sobre
CONFIANZA LEGITIMA: Sección Tercera del Consejo de Estado dictadas el 29 de
 134

enero de 1998, Exp. 11099, M.P. Daniel Suárez Hernández; de 10 de septiembre

de 1992, Exp. 6822, M.P. Julio Cesar Uribe Acosta; sobre PRINCIPIO DE BUEN
FE<: Tesis negativa: Sección Tercera, sentencia de 30 de marzo de 2006, Exp.
25662, M.P. Ramiro Saavedra; sentencia de 7 de junio de 2007, exp 14669, M.P.
Dr. Ramiro Saavedra.

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CULPA EXCLUSIVA DE LA VICTIMA - Noción / EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD -
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA - 20 de abril de 2005 - (15784)

Cabe recordar que la culpa exclusiva de la víctima, entendida como la violación

por parte de ésta de las obligaciones a las cuales está sujeto el administrado,
exonera de responsabilidad al Estado en la producción del daño. Nota de
Relatoría: Ver Exps. 13744 del 25 de julio y 13262 del 2 de mayo ambos de 2002

Todo lo anterior, deja sin fundamento probatorio las afirmaciones hechas en la

demanda, ya que, al contrario de lo que allí se dijo, las pruebas indican que fue
el ciclista el que produjo la colisión, pues al descender velozmente por la
carretera, no logró manipular correctamente su vehículo en el momento de
tomar la curva por la velocidad que llevaba cuando iba detrás de su hermano.
Por ende, la Sala considera que tal y como lo sostuvo el Tribunal de Primera
Instancia, la muerte del señor LUIS FERNANDO VANEGAS tuvo como causa única
su propia culpa.

Cabe recordar que la culpa exclusiva de la víctima, entendida como la violación

por parte de ésta de las obligaciones a las cuales está sujeto el administrado,
exonera de responsabilidad al Estado en la producción del daño. Así, la Sala en
pronunciamientos anteriores ha señalado:

“… Específicamente, para que pueda hablarse de culpa de la víctima

jurídicamente, ha dicho el Consejo de Estado, debe estar demostrada además de
la simple causalidad material según la cual la víctima directa participó y fue
causa eficiente en la producción del resultado o daño, el que dicha conducta
provino del actuar imprudente o culposo de ella, que implicó la desatención a
obligaciones o reglas a las que debía estar sujeta. Por tanto puede suceder en
un caso determinado, que una sea la causa física o material del daño y otra,
distinta, la causa jurídica la cual puede encontrarse presente en hechos
anteriores al suceso, pero que fueron determinantes o eficientes en su
producción. Lo anterior permite concluir que si bien se probó la falla del
servicio, también se demostró que el daño provino del comportamiento
exclusivo de la propia víctima directa, la cual rompe el nexo de causalidad; con
esta ruptura el daño no puede ser imputable al demandado porque aunque la
 135

conducta anómala de la Administración fue causa material o física del daño

sufrido por los demandantes, la única causa eficiente del mismo fue el actuar
exclusivo y reprochable del señor Mauro Restrepo Giraldo, quien con su
conducta culposa de desacato a las obligaciones a él conferidas, se expuso total
e imprudentemente a sufrir el daño….”125

De igual forma, se ha dicho:

“…. para que la culpa de la víctima releve de responsabilidad a la

administración, aquella debe cumplir con los siguientes requisitos: -Una relación
de causalidad entre el hecho de la víctima y el daño. Si el hecho del afectado es
la causa única, exclusiva o determinante del daño, la exoneración es total. Por
el contrario, si ese hecho no tuvo incidencia en la producción del daño, debe
declararse la responsabilidad estatal. Ahora bien, si la actuación de la víctima
concurre con otra causa para la producción del daño, se producirá una liberación
parcial, por aplicación del principio de concausalidad y de reducción en la
apreciación del daño, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2357 del Código
Civil. -El hecho de la víctima no debe ser imputable al ofensor, toda vez que si
el comportamiento de aquella fue propiciado o impulsado por el ofensor, de
manera tal que no le sea ajeno a éste, no podrá exonerarse de responsabilidad a
la administración….”126.
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HECHO EXCLUSIVO DE UN TERCERO - Eximente de responsabilidad
MAURICIO FAJARDO GOMEZ - 31 de agosto de 2006 - (14868)

Para la Sala, las situaciones fácticas que se dejan vislumbradas apuntan a señalar
que la Administración no tiene ninguna relación con los daños que se le imputan
en el caso bajo estudio. La Administración también fue víctima de un delito. Lo
ocurrido sólo se puede atribuir al hecho exclusivo y determinante de un tercero,
desligado totalmente de cualquier relación jurídica con el centro de imputación,
verdad ésta que no puede desvanecerse con la sola constatación de que ese
tercero resultó ser el hermano del funcionario a cuyo cargo se hallaba el
vehículo. Para la Sala no fue la Administración, ora de manera directa o incluso
de manera indirecta por razón de su incuria o irresponsabilidad, la que realizó la
actividad peligrosa y en los hechos por los cuales el automotor salió de la esfera
de control de la Administración no se observa que ésta hubiere incurrido en
alguna conducta gracias a la cual la culpa del tercero pudiera dejar de ser
exclusiva y determinante. Y ningún título jurídico de imputación de los que se
hacen aplicables bajo la noción de responsabilidad sin falta puede ser endilgado
a la Administración, por cuanto no fue ésta la que realizó la conducción de un
vehículo que, aun cuando suyo, no se hallaba en el ámbito del servicio, sino que
125
Consejo de Estado, Sentencia de 25 de julio de 2002, Exp. 13744, Actor: Gloria Esther Noreña B.
126
Consejo de Estado, Sentencia de 2 de mayo de 2002 Exp. 13262, Actor: Héctor A. Correa Cardona y otros.
 136

le fue sustraído de la esfera de su control por un infractor de la ley penal. Por

consiguiente, sólo de haber incurrido la Administración en una conducta con
ocasión de la cual palmariamente el vehículo hubiere resultado en manos del
particular, podría tenerse por establecida la concausalidad en virtud de la cual la
Administración debería ser responsabilizada. Nota de Relatoría: Ver Expediente
12407, Ponente: Alier E. Hernández Enríquez

DEBER DE GUARDA - Actividad peligrosa / ACTIVIDAD PELIGROSA - Actividad de

guarda / CULPA EXCLUSIVA DE UN TERCERO - Eximente de responsabilidad
Si bien el daño que sufrieron los demandantes se produjo con un vehículo oficial
de propiedad de la entidad demandada, ocurre que esa situación resulta
irrelevante para deducirle responsabilidad patrimonial a la Administración, dado
que ésta perdió el control o custodia sobre el automotor y la actividad peligrosa
que su conducción conlleva, no por su dejadez, sino por cuenta del delito que
cometió una persona extraña a la Administración, quien tomó la dirección de la
cosa, asumiendo todos los riesgos inherentes a la conducción o explotación de la
misma. Lo expuesto sirve para reiterar que los hechos que dieron origen a la
presente controversia se desencadenaron por culpa exclusiva y determinante de
un tercero que, como se sabe, constituye uno de los elementos que desarticulan
el nexo de causalidad, y liberan de responsabilidad a la persona natural o
jurídica a quien en principio se podría atribuir la producción de los daños. Sin
duda alguna, en el caso sub examine se reúnen los supuestos constitutivos del
hecho de un tercero que abren paso para que la Administración sea exonerada de
responsabilidad frente a los hechos que se le imputan, toda vez que el automotor
no se encontraba a su cargo o bajo custodia para el momento en que se presentó
el accidente de tránsito, sino en manos de un extraño, quien se apropió del
vehículo de manera ilegal y dolosa, hechos por los cuales fue condenado
penalmente.

En estas condiciones, cuando la guarda de la cosa pasa a manos de un tercero por

medios lícitos o ilícitos y tal situación se encuentra debidamente demostrada por
el titular de dicho bien, ello lo libera de responsabilidad, por cuanto dejó de
tener a su cargo la custodia o vigilancia de la misma y no puede ejercer el
control directo y especial sobre aquella. Sin embargo es necesario precisar que el
dueño o tenedor de la cosa resulta responsable de los daños que se ocasionen con
la misma cuando quiera que la transfiera a un tercero sin advertirle de la
presencia de algunos defectos, pues es su obligación enterarlo de esos
desperfectos con el objeto de que extreme las medidas de seguridad o desista de
obtener sus servicios. En cambio, cuando el bien que está bajo guarda o bajo
esfera de control es hurtado o sustraído por la acción dolosa de un tercero, es
claro que éste es quien debe indemnizar los daños que cause a los demás
particulares, tanto porque es él quien en esa situación detenta la cosa —aunque
ilegalmente— y dispone de ella contra el querer de su titular, como, más
importante aún, porque finalmente es quien de manera real y efectiva causa el
daño correspondiente.
 137

Desde el punto de vista de la responsabilidad que se deriva por la realización de

actividades peligrosas, debe tenerse en cuenta que no fue la accionada la que
realizó dicha actividad; desde el punto de vista del daño antijurídico causado con
un vehículo oficial, debe considerarse de cerca que éste fue sustraído de su
esfera de control por quien cometió el delito de hurto de uso. En la misma línea
en que lo recoge la mencionada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia -
prohijada mediante pronunciamientos de esta misma Sala, según quedó reseñado
—, la doctrina ha considerado que el titular de una actividad peligrosa también
puede exonerarse de responsabilidad cuando quiera que demuestre que perdió el
control o dirección de la cosa en la medida en que le hubiere sido sustraída por
un tercero en contra de su voluntad. Nota de Relatoría:
Ver sentencia del 19 de julio de 2000, C.P. Dr. Alier Hernández, actor Luz Estela
Franco y otros.

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DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL - Conflicto armado / DAÑO
ANTIJURIDICO - Deber de protección especial y derecho a la seguridad
personal.
JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA - 18 de enero de 2012 - (19959)

La premisa, en la que se sustenta la Sala, indica que a actores como los

abogados, y específicamente aquellos que ejercen la profesión en la defensa
técnica u oficiosa de determinados delitos relacionados con el conflicto armado
[rebelión, sedición, etc.], les es aplicable el principio democrático de manera
que puedan ejercer su profesión libremente, en igualdad de condiciones y en el
marco del respeto de los derechos constitucionalmente reconocidos a todos los
ciudadanos. (…) La aplicación del principio democrático se manifiesta,
concretamente, en la tutela del derecho a la seguridad personal , que como
garantía constitucional permite el desdoblamiento del ejercicio del derecho a la
vida, (…) Teniendo en cuenta el alcance del derecho a la seguridad personal,
cuyo sustento se encuentra en los artículos 93 y 94 de la Carta Política, en lo
consagrado en el artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
de 1948, en el artículo 7.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos
[Pacto de San José] y en el artículo 9.1 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, en el precedente jurisprudencial constitucional se plantea la
necesidad de delimitar frente a qué tipo de riesgos se exige que las autoridades
públicas ejerzan la protección debida. (…) En la actualidad, la tutela del derecho
a la seguridad personal se encuentra positivado en lo consagrado en los artículos
81 de la ley 418 de 1997, de la ley 548 de 1999 y en la ley 782 de 2002, según las
cuales “el Gobierno Nacional - Ministerio del Interior y de Justicia-, pondrá en
funcionamiento un programa de protección a personas que se encuentren en
situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad,
 138

por causas relacionadas con la violencia política o ideológica o con el conflicto

armado interno”. Así mismo, en virtud del decreto 2816 de 2006 se “diseña y
reglamenta el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior y de Justicia”, se establece que la “población objeto del programa está
constituida por los dirigentes o activistas de grupos políticos, (especialmente de
grupos de oposición), de organizaciones sociales, cívicas, comunales, gremiales,
sindicales, campesinas, de grupos étnicos, de Derechos Humanos, de población
en situación de desplazamiento; miembros de la misión médica; testigos de casos
de violación a los Derechos Humanos y de Infracción al Derecho Internacional
Humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos
procesos disciplinarios, penales y administrativos; periodistas y comunicadores
sociales; Alcaldes, Diputados, Concejales, Personeros; funcionarios o ex
funcionarios responsables del diseño, coordinación o ejecución de la política de
Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional.

PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA - Aplicación. Jurisdicción Contencioso

Administrativa / PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA – Su aplicación no altera o
modifica la causa petendi
En aplicación del principio del iura novit curia se analiza el caso adecuando los
supuestos fácticos al régimen de responsabilidad patrimonial del Estado que se
ajuste debidamente, sin que esto implique una suerte de modificación o
alteración de la causa petendi, ni que responda a la formulación de una hipótesis
que se aleje de la realidad material del caso, ni que se establezca un curso
causal hipotético de manera arbitraria. Así que es posible analizar la
responsabilidad patrimonial del Estado bajo un título de imputación diferente a
aquel invocado en la demanda, en aplicación al principio iura novit curia, que
implica que frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante,
corresponde al juez definir la norma o el régimen aplicable al caso, potestad del
juez que no debe confundirse con la modificación de la causa petendi, esto es,
de los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión.

FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCION Y SEGURIDAD - Evolución

jurisprudencial. Primera etapa
En una primera etapa, (…) se plantearon varios fundamentos: i) cabe endilgar la
responsabilidad por la abstención o inercia; ii) desde finales de los años treinta
[1937] la Corte Suprema de Justicia afirma que cabe establecer la
responsabilidad por la inejecución de obligaciones positivas, lo que se concretó
en un fallo de 1946 de la misma Corporación hablándose de dos supuestos: por
omisión de un acto; o, por falta de intervención o de iniciativa ante deberes
jurídicos positivos; iii) pese a lo anterior, se firmó que no hay responsabilidad
cuando el funcionario competente necesita requerimiento para actuar. A lo que
 139

se agregó que si la ley lo ha reglamentado “resulta ineludible el formal

requerimiento; iv) para establecer la falla del servicio es indispensable acreditar
que se pidió la protección policiva. El Estado no asume una obligación de
resultado, de seguridad. Se insiste, pues, que es imprescindible haber pedido
protección ante amenazas fundadas y razonados temores; se demostró que los
hechos, el homicidio del magistrado, fue ajeno a la natural aprehensión que
debía tener el que temía un peligro inminente. Dentro de este precedente cabe
destacar el salvamento presentado por el Consejero de Estado Carlos Betancur
Jaramillo, en el que se sostuvo: i) en este tipo de asunto se produce la tensión
entre la salvaguardia de la forma sagrada y la premisa “darle a cada cual lo
suyo”; ii) la protección que merece todo individuo debe estar cerca; iii) debe
estarse presto a actuar ante las primeras señales de perturbación; iv) en
circunstancias anormales o excepcionales la autoridad no puede esperar que se
cumpla con el requerimiento; v) ante una época de terror y angustia, “cuando la
subversión cierra su cerco y el crimen organizado y brutal gana prestigio social”,
todo ciudadano puede esperar la solidaridad; vi) la protección debe ser acorde
con los riesgos propios de la actividad que cada individuo cumple; vii) frente a un
estado de zozobra se extreman los riesgos y debe ampliarse la protección de
aquellas personas que dirigen el Estado, y; viii) a la víctima no cabe endilgarle
culpa por no haber protegido, o pedir la protección con todas las formalidades.
NOTA DE RELATORIA: Sobre el particular se puede consultar sentencia de 16 de
julio de 1980, exp.10134.

FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCION Y SEGURIDAD - Evolución

jurisprudencial. Segunda etapa
En el segundo precedente, (…) se sostuvo: i) el Estado se encontraba en la
posibilidad de proteger a la víctima, aunque expresamente no se haya pedido; ii)
la autoridad dejó de actuar, al haber permitido que otro destruyera sus bienes, o
lo despojara de los mismo; iii) no es necesario averiguar la posibilidad de otros
medios de defensa que el particular tenía; iv) ante un ambiente de zozobra,
confusión e inestabilidad las autoridades deben proceder a dar protección, sin
que haya lugar a exigir un requerimiento concreto y específico; v) se constató
que no se puso medio alguno al servicio de la víctima que enfrentaba una
situación especial de riesgo; vi) la protección a la vida honra y bienes no es
estática; vii) las autoridades policiales no son simples sujetos pasivos, que
demandan la petición de protección del miembro de la comunidad que la
necesita; viii) debe observarse el deber positivo de permanente alerta, teniendo
en cuenta las circunstancias de cada momento; ix) el Estado debe tomar “la
acción cuando la situación azarosa de perturbación lo aconseje respecto de una o
de determinadas personas, teniendo en cuenta la influencia que esa
circunstancia obre sobre cada una, por la posición que ocupan en la vida social”;
x) para el caso, la información de prensa permitió al juez concebir que las
 140

autoridades policiales debía volver su atención, cuidado y protección a la

víctima; xi) al sobrevenir circunstancias extraordinarias se exige presencia
especial de la autoridad; xii) el Estado es responsable “cuando el desorden
causado por el daño se hace empresa pública y aquél no intenta siquiera
contrarrestarlo”; xiii) la situación de riesgo puede estar determinada por alguna
de las circunstancias excepcionales siguientes: posición intuitu personae
“teniendo en cuenta sus condiciones personales y sociales”; ejercicio de cargos;
antecedentes de persecución o de atentados criminales; tratarse de un medio
anómalo; perturbación del orden público en el que la persona se desenvuelve;
xxii) ante tales situaciones se afirma como imperativo que la actividad estatal se
dirija a prestar una especial protección.

FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCION Y SEGURIDAD - Evolución jurisprudencia.

Tercera etapa
Criterios para valorar la falla del servicio con base en la cual cabe endilgar la
responsabilidad patrimonial al Estado: i) que con anterioridad y posterioridad a
la ocurrencia de los hechos había “conocimiento generalizado” de la situación de
orden público de una zona, que afectaba a organizaciones y a las personas
relacionadas con éstas; ii) que se tenía conocimiento de “circunstancias
particulares” respecto de un grupo vulnerable; iii) que existía una situación de
“riesgo constante”; iv) que había conocimiento del peligro al que estaba
sometida la víctima debido a la actividad profesional que ejercía, y; vi) que no se
desplegaron las acciones necesarias para precaver el daño.NOTA DE RELATORIA:
Al respecto ver sentencia de 31 de enero de 2011, exp.17842.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Falla del servicio de protección

y seguridad / FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCION Y SEGURIDAD - Criterios
para establecerla a partir de la prueba indiciaria / PRUEBA INDICIARIA –
Elemento determinador
En el caso concreto (en sus dos extremos: ámbito fáctico y atribución jurídica)
precisa determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, y su encaje en los
criterios con base en los cuales se puede establecer [bien sea se acredite una,
varias, o todas ellas] la existencia de amenazas a la seguridad personal del
abogado Javier Alberto Barriga Vergel: 1) La posición intuitu personae
(condiciones personales y sociales). 2) Antecedentes de persecución o de
atentados criminales. 3) Las amenazas y la situación de peligro o riesgo a la que
se encontraba expuesto el abogado Javier Alberto Barriga Vergel. 4) La
circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrió la muerte violenta del
abogado Javier Alberto Barriga Vergel y de las investigaciones adelantadas por el
mismo.
 141

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Falla del servicio de protección

de abogado / SUJETO DE PROTECCION ESPECIAL - Abogado defensor de presos
políticos / FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCION - Protección sobre sujeto en
riesgo por actividad profesional
La Sala, sin duda, del examen conjunto, armónico y coherente, y en aplicación
del principio de la sana crítica, de los medios probatorios allegados al proceso
logra establecer que el daño antijurídico causado al abogado Javier Alberto
Barriga Vergel es atribuible [fáctica y jurídicamente] a las entidades
demandadas, al concretarse indiciariamente los elementos necesarios para
establecer la omisión en la protección de la seguridad personal debida, adecuada
y necesaria del abogado Javier Alberto Barriga Vergel, teniendo en cuenta las
circunstancias excepcionales en las que se encontraba su vida y el ejercicio de su
actividad profesional en la ciudad de Cúcuta.(…) Todo lo anterior lleva a inferir
lógicamente, que en cabeza del abogado Javier Alberto Barriga Vergel cabía la
probabilidad de concretarse o materializarse de manera irreversible e
irremediable la amenaza y el riesgo como consecuencia de su actividad
profesional de defensa de presos políticos, y de su activismo por la defensa de
los derechos humanos de individuos presuntamente señalados como integrantes
de grupos armados insurgente, lo que lleva a plantear que el Estado debía
cumplir con su deber positivo, derivado de su posición de garante, de proteger, o
por lo menos de ejercer alguna medida de protección encaminada a desarticular,
o por lo menos a advertir al abogado Barriga Vergel de la amenaza y riesgo
constante que existía para su vida, por la existencia de organizaciones y
actividades por fuera de la ley que se orquestaban para cercenar el libre
ejercicio de la actividad profesional, independientemente de la posición
ideológica, o del destinatario de la prestación de los servicios profesionales. No
debe olvidarse que, en este tipo eventos, se resalta como sustento del deber
positivo de protección el respeto del Estado de Derecho como garantía, y de la
vida, honra y bienes de los ciudadanos, como se desprende de lo consagrado en
los artículos 1 y 2 de la Carta Política. (…) No se trata, pues, de entender una
responsabilidad ilimitada en cabeza del Estado, por el contrario, se atiende por
vía indiciaria a las circunstancias especiales que indicaban que la víctima corría
riesgo, que se enfrentaba ante un ámbito de una amenaza irreversible e
irremediable, ante la que las entidades demandadas debía desplegar, en el
marco de la obligación de seguridad, una mínima actividad de protección, que no
se agotaba en la designación material de un agente o de un escolta, sino que
habría podido precaverse la ocurrencia del daño advirtiendo de la información
con la que se contaba de las organizaciones al margen de la ley (lo que
implicaba, para la época de los hechos, el conocimiento de los factores de riesgo
que rodeaban a la persona), de estudio del riesgo que se debía ofrecer al
abogado Barriga Vergel, o siquiera de por lo menos haber enfrentado con mayor
eficacia ese tipo de organizaciones.
 142

EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD - Hecho de un tercero / HECHO DE UN

TERCERO - Improcedencia cuando se afirma la posición de garante
institucional / POSICION DE GARANTE - Hecho de un tercero no exime de
responsabilidad
En este tipo de eventos puede invocarse y operar como causal eximente de
responsabilidad el hecho de un tercero, frente al cual era la demandada la que
tenía la carga de probar que dicha causa fue exclusiva o única, y determinante,
de tal forma que lleve a enervar la responsabilidad del Estado. Así mismo, se
puede llegar a examinar el caso desde la perspectiva de la concurrencia causal
entre el hecho de un tercero, el daño sufrido por el abogado Barriga Vergel y, el
deber positivo de protección de la seguridad personal de la entidad demandada,
sin embargo, el precedente de la Sala ha superado este fundamento atendiendo a
la existencia de una obligación de seguridad, inherente al deber positivo de
protección de la seguridad personal y asociada a la posición de garante que
ostentaba el Estado, desde el conocimiento del peligro al que estaba sometida la
víctima debido a la actividad profesional que ejercía.

PERJUICIOS MORALES - Determinación / TEST DE PROPORCIONALIDAD -

Aplicación / PERJUICIOS MORALES - Estimación de perjuicios
La Sala empleará un test de proporcionalidad para la tasación de los perjuicios
morales. En cuanto al fundamento de este test, el precedente jurisprudencial
constitucional establece, (sic) “(…) la proporcionalidad es un principio de
corrección funcional de toda la actividad estatal que, junto con otros principios
de interpretación constitucional –unidad de la Constitución, fuerza normativa,
fuerza integradora, concordancia práctica, armonización concreta, inmunidad de
los derechos constitucionales e interpretación conforme a la Constitución–, busca
asegurar que el poder público, actúe dentro del marco del estado de derecho, sin
excederse en el ejercicio de sus funciones. Su fundamento normativo último está
dado por los principios fundamentales de Estado de Derecho (artículo 1 C.P.),
fuerza normativa de la Constitución (artículo 4 C.P.) y carácter inalienable de los
derechos de la persona humana (artículo 5 C.P.).(…) De las funciones que cumple
el principio de proporcionalidad en el control constitucional de la legislación y en
la tutela de los derechos fundamentales depende en gran parte la efectividad del
Estado Social de Derecho, el respeto de la dignidad humana y la inalienabilidad
de los derechos de la persona. (…) La inexistencia de método para establecer el
grado a partir del cual dicho acto pierde la proporción hasta el punto de verse
afectada su constitucionalidad, conlleva la concentración en el juez de la
facultad de decidir discrecionalmente sobre la juridicidad de las actuaciones de
otros órganos del poder público. Tal consecuencia no es compatible en un estado
democrático de derecho donde los órganos del Estado cumplen funciones
separadas. Es por ello que el uso coloquial de la proporcionalidad o
 143

desproporcionalidad, en el sentido de exceso o desmesura, requiere ser

sustituido por métodos objetivos y controlables que permitan al juez
constitucional ejercer su misión de salvaguarda de la Constitución y de los
derechos constitucionales, dentro de un marco jurídico respetuoso de las
competencias de las demás autoridades públicas, en especial del legislador
democrático. La proporcionalidad concebida como principio de interpretación
constitucional puede adoptar la forma de dos mandatos: la prohibición de exceso
y la prohibición de defecto. (…) El fundamento, por lo tanto, del test de
proporcionalidad no es otro, según los precedentes anteriores, el cual, a su vez,
comprende tres sub-principios que son aplicables al mencionado test: idoneidad,
necesidad y proporcionalidad en el sentido estricto.

NOTA DE RELATORIA: Con relación a la determinación de los perjuicios morales,

la posición actual de la Sala de la Sección Tercera sigue los planteamientos
contenidos en la sentencia del 6 de septiembre de 2001, exp.13232 y 15646.
Sobre el Test de Proporcionalidad consultar: Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil, sentencia de 15 de abril de 2009, exp. 1995-10351. Corte
Constitucional, sentencia C-916 de 2002. Con relación a perjuicios morales, con
reconocimiento pecuniario, ver: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Penal, sentencia de 29 de mayo de 1997, exp.9536. Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, fallos: 13 de abril de 2000,
exp.11892; 19 de julio de 2001, exp.13086; 10 de mayo de 2001, Exp.No.13.475 y
del 6 de abril de 2000. En lo referente a los criterios para la determinación del
dolor infligido a las víctimas ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia
de 6 de agosto de 1982, exp..3139 ysentencia de 4 de abril de 1997, exp.12007.
Ahora bien, en lo relacionado con el perjuicio estético causado, se puede
consultarlas providencias de 31 de julio de 1989, exp.2852 y 6 de mayo de 1993,
exp.7428. En cuanto al daño a la reputación consultar sentencia de 30 de marzo
de 1990, exp.3510. Respecto a la determinación de la indemnización de los
perjuicios morales en gramos oro, ver Corte Constitucional, sentencia C-916 de
2002. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
providencias de 25 de septiembre de 1997, exp.10421 y 19 de julio de 2000,
exp.11842.

PERJUICIOS - Perjuicios morales. Determinación / PERJUCIOS MORALES -

Grado de afectación e intensidad del dolor
La Sala indica, (sic) “Las reglas de la experiencia, y la práctica científica han
determinado que en la generalidad, cuando se está ante la pérdida de un ser
querido, se siente aflicción, lo que genera el proceso de duelo. Razón por la cual
la Sala reitera la posición asumida por la Corporación en la sentencia de 17 de
julio de 1992. (…) “Dicho de otra manera, lo razonable es concluir que entre
hermanos, como miembros de la célula primaria de toda sociedad, (la familia),
 144

exista cariño, fraternidad, vocación de ayuda y solidaridad, por lo que la lesión o

muerte de algunos de ellos afectan moral y sentimentalmente al otro u otros. La
conclusión contraria, por excepcional y por opuesta a la lógica de lo razonable,
no se puede tener por establecida sino en tanto y cuanto existan medios
probatorios legal y oportunamente aportados a los autos que así la evidencien”.
NOTA DE RELATORIA: Al respecto ver sentencia de 17 de julio de 1992,
exp.6750. Con relación al parentesco como indicio del daño moral ver sentencia
de 30 de marzo de 2004. exp. S - 736, sentencia de 30 de agosto de 2007,
exp.15724, sentencia de 15 de octubre de 2008, exp.18586.

PERJUICIOS MORALES - Reiteración criterio jurisprudencial / PERJUICIOS

MORALES / Estimación de la indemnización por perjuicios en salarios mínimos
legales mensuales vigentes / PERJUICIOS MORALES – Tasación. La Sala tendrá
en cuenta los criterios vertidos en la sentencia de 6 de septiembre de 2001 (Exp.
13.232 y 15.646) fijándose en salarios mínimos legales mensuales vigentes como
medida de tasación, con lo que se responda a la reparación integral y equitativa
del daño al estimarse en moneda legal colombiana. Si bien, a partir de 2001 la
jurisprudencia viene aplicando como criterio de estimación de los perjuicios
morales el salario mínimo mensual legal vigente, no deja de seguir siendo un
ejercicio discrecional (arbitrio iudicis) del juez de tasar tales perjuicios, sin
lograr, aún, la consolidación de elementos objetivos en los que pueda
apuntalarse la valoración, estimación y tasación de los mismos, con lo que se
responda a los principios de proporcionalidad y razonabilidad con lo que debe
operar el juez y, no simplemente sustentarse en la denominada “cierta
discrecionalidad”. NOTA DE RELATORIA: Sobre la estimación de la
indemnización de los perjuicios morales en salarios mínimos mensuales legales
vigentes ver la sentencia de 6 de septiembre de 2001, exps. 13232 y 15646.

PERJUICIOS - Perjuicios materiales. Determinación / PERJUCIOS MATERIALES -

Daño emergente y lucro cesante / PERJUICIOS MATERIALES - Falta de material
probatorio para determinar la cuantía / PERJUICIOS MATERIALES -
Reconocimiento de perjuicios materiales aun cuando falte material probatorio
para su determinación. Aplicación del principio de equidad / PRINCIPIO DE
EQUIDAD - Aplicación. Reconocimiento de perjuicios materiales / PRINCIPIO
DE REPARACION INTEGRAL - Aplicación. Reconocimiento de perjuicios
materiales / PERJUICIOS MATERIALES - Lucro cesante. Condena en abstracto /
PERJUICIOS MATERIALES - Condena en abstracto. Remisión al C.P.C. en virtud
del artículo 267 del C.C.A. En el acervo probatorio no obra prueba alguna que
permita demostrar la cuantía de los honorarios que percibía como profesional
independiente del derecho el abogado Javier Alberto Barriga Vergel. Pese a lo
anterior, y dando continuidad al precedente reciente (…), “en aplicación del
 145

principio de reparación integral, establecido en el artículo 16 de la ley 446 de

1998, se reconocerá el lucro cesante solicitado pues la negación del
reconocimiento del daño porque no se ha determinado el nivel de ingresos del
afectado, resulta abiertamente contraria a la equidad, cuando está plenamente
probado que el lesionado ejercía una actividad lucrativa lícita. (…) Pese a lo
anterior, (…) encuentra que en el proceso no obra prueba alguna que permita la
cuantificación del perjuicio material, por concepto de lucro cesante pedido,
razón por la que condenará en abstracto, y ordenará que el mismo sea liquidado
por medio del incidente de liquidación de tales perjuicios, acorde con lo
consagrado en el Código de Procedimiento Civil, por remisión expresa del
artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, y atendiendo a los honorarios
que se acredite percibía la víctima para la fecha de los hechos, o al promedio
que devengaba un profesional del derecho que se dedicaba a la actividad litigiosa
de forma independiente y, a las fórmulas que en el precedente de la Sala se
señalan.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 16 / CODIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO - ARTICULO 267 / CODIGO DE PROCEDMIENTO CIVIL. NOTA DE
RELATORIA: En esta materia consultar la sentencia de 31 de enero de 2011.
exp.17842. En cuanto a liquidación de condenas en abstracto ver el fallo de 14
de junio de 2001. exp.12696.

PERJUICIOS MATERIALES - Hijo natural. Criterios para su tasación

No basta que en los certificados se afirme que Juan es hijo legítimo de María,
pues ello demanda la prueba del correspondiente matrimonio, tampoco es de
recibo, que se omita en el certificado la precisión y conocimiento del medio
probatorio que le permitió al Notario hacer el registro. Por ello la Ley 45 de
1936, en su artículo 2º, vigente on (sic) el momento del nacimiento de las
personas en antes enlistadas, preceptuaba: Artículo 2v (sic) El reconocimiento de
hijos naturales es irrevocable y puede hacerse, en el acta de nacimiento,
firmándola quien reconoce; por escritura pública, por testamento..." (…) En el
sub lite se tiene, por lo tanto, que se ignora si Manuel Vicente Daza fue
reconocido legalmente por el abogado Javier Alberto Barriga Vergel, ni el
momento en el que ocurrió, o si se dio cumplimiento a lo establecido en los
artículos 240 y siguientes del Código Civil. Por lo anterior, la Sala de Sub-sección
encuentra que respecto de Manuel Vicente Daza no se acreditó debida y
legalmente, la calidad en la que actuaban en el proceso, no es posible inferir el
perjuicio moral con relación a él. NOTA DE RELATORIA: En lo referente a la
determinación de perjuicios materiales de hijo natural puede verse la sentencia
de 19 de noviembre de 2008, exp.28259.
 146

PERJUICIOS MATERIALES - Compañera permanente. Criterios para su

tasación / CALIDAD DE COMPAÑERA PERMANENTE - Prueba
En relación con la prueba de la compañera permanente y/o damnificado, la Sala
ha reiterado en varias ocasiones que ésta se logra por cualquiera de los medios
judiciales previstos en el Código de Procedimiento Civil, a fin de acreditar la
convivencia, unión permanente y lazos de afecto, siendo la más común la
testimonial.” (…) Y aunque se aportó una comunicación remitida y suscrita por
Rosalba Daza Suárez y Javier Alberto Barriga Vergel, está no es suficiente para
acreditar la calidad de compañera permanente que invoca la mencionada señora
Daza Suárez, ni puede completarse la acreditación de la misma con las
declaraciones extra - juicio, ya que como lo señala el precedente de la Sala de
sección, al que se da continuidad en esta oportunidad, “no cumple con los
requisitos de ley, porque esas declaraciones de terceros, extraproceso, no fueron
ratificadas por los declarantes, previo juramento de ley, tal como lo exigen los
artículos 229, 298, 299 del Código de Procedimiento Civil. Entonces, como esas
declaraciones fueron tomadas extraproceso, sin la audiencia de la Nación y no
fueron objeto de ratificación, es evidente que no puede valorarse por cuanto
carecen de eficacia probatoria”. De tal manera, que no cabe más que dar por no
acreditada la calidad de la señora Rosalba Daza Suárez, tal como la invocó y
pretendió probar en el proceso, lo que hace imposible inferir el perjuicio moral
con relación a ella. FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL -
ARTICULO 229 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - 298 / CODIGO DE
PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 299 NOTA DE RELATORIA: En esta materia ver
las sentencias: 19 de noviembre de 2008, exp. 28259, 20 de octubre de 1995,
exp.10336, 9 de marzo de 2000, exp.12489, 12 de octubre de 2000, exp.1809-99,
de 17 de junio de 2004, exp.15183, de 11 de diciembre de 2002, exp.13818.

REPARACION INTEGRAL - Deber de reparación integral / MEDIDAS DE

SATISFACCION - Deber de no repetición / REPARACION INTEGRAL - Medidas no
pecuniarias. En aplicación del principio de reparación integral, y a lo consagrado
en el artículo 16 de la ley 446 de 1998, ordenará medidas no pecuniarias,
teniendo en cuenta que debe ceder el fundamento procesal del principio de
congruencia ante la primacía del principio sustancial de la “restitutio in
integrum”, máxime cuando existe la vulneración a un derecho humano, como se
desprende la muerte del abogado Javier Alberto Barriga Vergel. (…) Toda
reparación, parte de la necesidad de verificar la materialización de una lesión a
un bien jurídico tutelado (daño antijurídico), o una violación a un derecho que,
consecuencialmente, implica la concreción de un daño que, igualmente, debe ser
valorado como antijurídico dado el origen del mismo (una violación a un
postulado normativo preponderante). Así las cosas, según lo expuesto, es posible
 147

arribar a las siguientes conclusiones lógicas: Toda violación a un derecho humano

genera la obligación ineludible de reparar integralmente los daños derivados de
dicho quebrantamiento. No todo daño antijurídico reparable (resarcible), tiene
fundamento en una violación o desconocimiento a un derecho humano y, por lo
tanto, si bien el perjuicio padecido deber ser reparado íntegramente, dicha
situación no supone la adopción de medidas de justicia restaurativa. (…) la
reparación integral en el ámbito de los derechos humanos implica no sólo el
resarcimiento de los daños y perjuicios que se derivan de una violación a las
garantías de la persona reconocidas internacionalmente, sino que también
supone la búsqueda del restablecimiento del derecho vulnerado, motivo por el
cual era posible la implementación de una serie de medidas simbólicas y
conmemorativas, que no propenden por la reparación de un daño (strictu sensu),
sino por la restitución del núcleo esencial del derecho o derechos vulnerados. Por
el contrario, la reparación integral que opera en relación con los daños derivados
de la lesión a un bien jurídico tutelado, diferente a un derecho humano, se
relaciona específicamente con la posibilidad de indemnizar plenamente todos los
perjuicios que la conducta vulnerante ha generado, sean éstos del orden material
o inmaterial. Entonces, si bien en esta sede el juez no adopta medidas
simbólicas, conmemorativas de rehabilitación, o de no repetición, ello no implica
en manera alguna que no se repare íntegramente el perjuicio.” (…)
Adicionalmente, y acogiendo el precedente de la Sala que incorpora a nuestro
concepto de reparación integral las denominadas medidas de reparación no
pecuniarias, se ordenará, con el objeto de responder al “principio de
indemnidad” y a la “restitutio in integrum”, y bajo el amparo del artículo 16 de
la ley 446 de 1998, que se cumpla con las siguientes obligaciones que hacen
parte de la reparación que se establece en la presente decisión.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 16 NOTA DE RELATORIA: Sobre

el particular ver sentencia de 19 de octubre de 2007, exp.29273ª, sentencias de 8
de junio de 2011. exp.19972; de 8 de junio de 2011, exp.19973, sentencia del 19
de agosto de 2011, exp.20227.

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FUERZA MAYOR - Características / IRRESISTIBILIDAD / NEXO CAUSAL / FUERZA
MAYOR / ARMERO
JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA - 24 de junio 1994 - Radicación número: 6639

En el caso sub-exámine la administración no es responsable del DAÑO que se le

imputa, pues el nexo causal quedó roto por una causa ajena al demandado, como
lo es la fuerza mayor. Es bien sabido que cuando ésta lesiona directamente a una
 148

persona, ora porque un terremoto destruye su habitación, ora porque un huracán

arranca los árboles y éstos dañan a las personas o a sus bienes, ora cuando una
inundación, o la erupción de un volcán, como El Arenas, causan desastres
colectivos, las víctimas se encuentran frente a hechos que no se le pueden
atribuir a la Nación, ni a ninguno de los centros de imputación jurídica de la
organización estatal, pues opera el principio general de derecho que enseña:
"Nadie está obligado a lo imposible". Históricamente se ha aceptado y
comprendido la necesidad de eliminar la responsabilidad de quien se encuentra
impedido para actuar bajo el imperio de la fuerza mayor, que tiene como
característica esencial la de LA IRRESISTIBILIDAD. En el caso sub-exámine el
sentenciador encuentra debidamente demostrado que el perjuicio no se debe al
hecho de la administración, pues la causa de la tragedia, aunque previsible, le
fue irresistible.

EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD - Causales / FUERZA MAYOR / SOLIDARIDAD.

Frente a LA FUERZA MAYOR QUE EXIME DE RESPONSABILIDAD y ante la ausencia
de norma legal que ASEGURE LA INDEMNIZACIÓN A LAS VICTIMAS DE LOS
CATACLISMOS, el país tiene que educarse cada día más en la FILOSOFIA QUE
INFORMA LA SOLIDARIDAD. El fundamento de la sociedad moderna no puede ser
el INSTINTO, NI LA CARIDAD, NI LA AMISTAD. Tampoco LA FRATERNIDAD, que
tanto inspiró a los ideólogos de la Revolución Francesa.

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
FUERZA PUBLICA - Miembros / MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA - La
afectación de los derechos a la vida y a la integridad personal constituye un
riesgo propio de la actividad que ellos ordinariamente despliegan / RIESGO
PROPIO DEL SERVICIO - Eventos en los cuales tiene lugar el deceso o la
ocurrencia de lesiones como consecuencia de actividades desarrolladas en
cumplimiento de operaciones o de misiones que constitucional y legalmente
le corresponden a los miembros de la fuerza pública / RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL - Improcedencia / PROCEDENCIA DE LA RESPONSABILIDD
EXTRACONTRACTUAL - Excepción
GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ - 26 de enero de 2011- (18429)

La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la afectación de los

derechos a la vida y a la integridad personal de los miembros de la Fuerza
Pública constituye un riesgo propio de la actividad que dichos servidores públicos
ordinariamente despliegan, riesgo que se concreta, por vía de ejemplo, en los
eventos en los cuales tiene lugar el deceso o la ocurrencia de lesiones como
consecuencia de combates, emboscadas, ataques de grupos subversivos,
desarrollo de operaciones de inteligencia, entre otras actuaciones realizadas en
cumplimiento de operaciones o de misiones orientadas a la consecución de los
fines que constitucional y legalmente concierne perseguir a la Fuerza Pública; de
allí que cuando el riesgo se concreta, al Estado en principio no resulta
 149

jurídicamente viable atribuirle responsabilidad extracontractual alguna en sede

judicial, salvo en aquellos casos en los cuales se demuestre que la lesión o la
muerte devienen como consecuencia del acaecimiento de una falla en el servicio
o de la materialización de un riesgo excepcional al cual se haya visto sometido el
militar profesional afectado, riesgo de mayor entidad que aquel al cual se hayan
visto expuestos sus demás compañeros en el desarrollo de la misión
encomendada. NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema consultar sentencia de 7 de
octubre de 2009, expediente número 17884
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Miembros de la fuerza
pública / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Acreditación /
RIESGO PROPIO DEL SERVICIO - Inexistencia / RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Cuando la lesión o muerte devienen como
consecuencia del acaecimiento de una falla en el servicio o de la ocurrencia
del riesgo excepcional / ORDEN PUBLICO - Riesgos para la fuerza pública.
Actividad inherente al ejercicio de las funciones propias de su profesión /
TITULO DE IMPUTACION - Falla del servicio

No puede desconocerse que existen zonas del país en las cuales el orden público
permanece en constante alteración, circunstancia que entraña riesgos,
particularmente para los miembros de la Fuerza Pública encargados de patrullar
y vigilar a lo largo y ancho el territorio nacional, actividad que como tal resulta
inherente al ejercicio de las funciones propias de su profesión; sin embargo, en
el caso particular, el daño sufrido por los actores con ocasión de la muerte del
agente Murillo Rodríguez no fue consecuencia del riesgo que voluntariamente
éste asumió cuando ingresó a prestar servicio a la Policía Nacional, el cual estaba
en la obligación de soportar en su condición de miembro de la Fuerza Pública,
sino por la omisión de las medidas de prevención, protección y seguridad a cargo
de los mandos superiores del agente asesinado, circunstancia que facilitó o
allanó el camino para que los antisociales lo emboscaran y lo acribillaran. En ese
orden de ideas, no hay duda de que la entidad demandada debe responder por
los perjuicios causados a los actores con ocasión de la muerte violenta del agente
de la Policía Nacional Efrén Murillo Rodríguez, toda vez que se encuentra
acreditado en el plenario que ésta fue consecuencia de una falla en la prestación
del servicio.

HECHO DAÑOSO - Acreditación / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Causales

eximentes de responsabilidad / CAUSAL EXIMIENTE DE RESPONSABILIDAD -
Fuerza mayor / CAUSAL EXIMIENTE DE RESPONSABILIDAD - Caso fortuito /
CAUSAL EXIMIENTE DE RESPONSABILIDAD - Hecho exclusivo de un tercero /
CAUSAL EXIMIENTE DE RESPONSABILIDAD - Culpa exclusiva de la víctima /
DAÑO - Configuración de una causa extraña / EXIMIENTE DE RESPONSABILIDAD
- Elementos de configuración. Irresistibilidad. Imprevisibilidad. Exterioridad
respecto del demandado
 150

No hay duda de que el hecho dañoso del cual se derivan los perjuicios cuya
indemnización se solicita, se encuentra debidamente acreditado. (…) Cabe
destacar que si bien la muerte del agente Murillo Rodríguez fue perpetrada por
un tercero, como lo sostiene la entidad demandada, tal hecho se pudo haber
evitado si se hubieran tomado las medidas de seguridad y protección necesarias,
pues la complicada situación de orden público en esa zona del país a escasos días
del ataque del que fue víctima el agente Murillo Rodríguez, hacían presagiar que
un hecho de esa naturaleza podría presentarse, con mayor razón aún cuando la
víctima participó en la defensa del Corregimiento de Santa Ana durante un
ataque de la guerrilla, como se dijo anteriormente. Cabe señalar que la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que las causales eximentes de
responsabilidad como la fuerza mayor, el caso fortuito, el hecho exclusivo de un
tercero o la culpa también exclusiva de la víctima, conforman un conjunto de
eventos que impiden la imputación, jurídicamente hablando, de la
responsabilidad de la Administración por hechos constitutivos de daño, de tal
suerte que para su configuración se hace necesario la presencia de 3 elementos:
a) la irresistibilidad; b) la imprevisibilidad; c) la exterioridad respecto del
demandado. La irresistibilidad consiste en la imposibilidad del obligado a
determinado comportamiento o actividad, es decir, el daño debe resultar
inevitable para que pueda hablarse de la configuración de una causa extraña. A
su turno, la imprevisibilidad se refiere a aquella situación que no es posible
prever anticipadamente, es decir, que el hecho causante del daño no resulte
imaginable antes de su ocurrencia, pero también cuando a pesar de haber sido
imaginado con anticipación, resulta súbito o repentino. Finalmente, la
exterioridad que se exige de la causa del daño para que pueda ser considerada
extraña a la entidad demandada es una exterioridad jurídica, en el sentido de
que ha de tratarse de un suceso o acaecimiento por el cual no tenga el deber
jurídico de responder la accionada. NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema causales
eximentes de responsabilidad, consultar sentencia de 26 de mayo de 2010,
expediente número 18800. En relación con los elementos de configuración
que impiden la imputación de la responsabilidad ver sentencia de 26 de
marzo de 2008, expediente número 16530

PRESTACIONES SOCIALES - Liquidación y pago de las prestaciones a que tiene

derecho la familia del agente de la fuerza pública producto de la relación
laboral / PERJUICIOS RECLAMADOS EN SEDE DE REPARACION DIRECTA - Tienen
como fundamento la responsabilidad extracontractual del Estado por la falla
en la prestación del servicio / PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES Y PAGO DE
PERJUICIOS RECLAMADOS - No constituyen un pago doble a cargo de la
Administración y no son excluyentes ya que obedecen a distintas fuentes /
PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES Y PENSION - Diferente a indemnización por
responsabilidad extracontractual / PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES Y
 151

PENSION POR MUERTE - Acumulable con la indemnización por falla del

servicio.

Previo a establecer el monto de los perjuicios causados a los demandantes por la

muerte del agente Efrén Murillo Rodríguez, es menester anotar que, según la
entidad demandada, los actores ya fueron indemnizados por ese hecho, pues
mediante Resolución No. 5931 de 4 de diciembre de 1996, modificada por la
Resolución No 00245 de 11 de marzo de 1997, la Policía Nacional reconoció a los
familiares de la víctima la suma de $24’060.758,88, por concepto de
indemnización por muerte, así como la suma de $16’040.505,92, por concepto de
cesantías definitivas y una pensión mensual post-morten de $491.076, de tal
suerte que en el evento de que llegare a ser condenada en este caso, dicha
situación comportaría un doble pago. En relación con el punto anterior, cabe
destacar que la Sala no comparte las razones esgrimidas por la demandada en
torno a que una posible condena del Estado por el homicidio del agente Murillo
Rodríguez implicaría un doble pago a cargo de la Administración, habida cuenta
de que las sumas de dinero que ésta sufragó a los familiares de la víctima
corresponde a la liquidación de las prestaciones sociales a las que tenían derecho
por la muerte del uniformado, producto de la relación laboral de la víctima con
la Policía Nacional, mientras que los perjuicios reclamados por los actores, con la
formulación de la demanda de reparación directa, tienen como fundamento la
responsabilidad extracontractual del Estado, por una falla en la prestación del
servicio imputable a la entidad demandada, de tal suerte que el primer pago no
excluye al segundo, pues obedecen a distintas fuentes como lo ha señalado la
jurisprudencia de esta Corporación. NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema
consultar sentencia de marzo 22 de 2007, expediente número 16051 y sentencia
de 22 de abril de 2009, expediente número 16745

PERJUICIOS INMATERIALES - Perjuicio moral / PERJUICIO MORAL - Cuantía /

CUANTIA PERJUICIO MORAL - Inaplicación analógica del artículo 106 del
Código Penal de 1980 / PERJUICIOS MORALES - Cambio jurisprudencial.
Tasación del monto de la indemnización en salarios mínimos legales /
PERJUICIOS MORALES - Fundamentos legales para su tasación en los procesos
que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa /
VALORACION DEL PERJUICIO MORAL - Debe ser hecha por el juzgador en cada
caso / CONDENA - Suma equivalente a cien salarios mínimos mensuales vigentes
en los eventos en que el perjuicio se presente en su mayor grado de intensidad.
Respecto de la cuantía de la indemnización de este perjuicio inmaterial, debe
recordarse que, de conformidad con lo expresado en sentencia del seis de
septiembre de 2001, esta Sala ha abandonado el criterio según el cual se
estimaba procedente la aplicación analógica del artículo 106 del Código Penal de
1980, para establecer el valor de la condena por concepto de perjuicios morales;
se ha considerado, en efecto, que la valoración de dicho perjuicio debe ser
hecha por el juzgador, en cada caso, según su prudente juicio y se ha sugerido la
 152

imposición de condenas por la suma de dinero equivalente a cien salarios

mínimos legales mensuales, en los eventos en que aquél se presente en su mayor
grado de intensidad. De conformidad con lo antes expuesto y teniendo en cuenta
la magnitud e intensidad del daño sufrido por los actores con ocasión de la
muerte violenta del agente Efrén Murillo Rodríguez, el cual se encuentra
plenamente acreditado en el proceso, la Sala condenará a la demandada a pagar
la suma de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes para María Doris
Henao Vargas, Andrea Juliana Murillo Henao y Juan Sebastián Murillo Henao, a
cada uno de ellos.NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema consultar sentencia de 6
de septiembre de 2001, expediente número 13232 - 15646, Consejero Ponente
doctor Alier Eduardo Hernández Enriquez, actor Belén González y otros - William
Alberto González y otra

PERJUICIOS MATERIALES - Modalidad de lucro cesante / CALCULO DEL MONTO

- Utilización de las tablas de supervivencia. Fórmula / CALCULO DEL MONTO -
Indemnización debida. Fórmula / CALCULO DEL MONTO - Indemnización
futura. Fórmula. Por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de
lucro cesante, los actores solicitaron que se condenara a la entidad demandada a
pagar la suma que resultare acreditada en el proceso, teniendo en cuenta el
salario que devengaba la víctima al momento de su muerte, más un 25% por
concepto de prestaciones sociales. Al resultado que llegare a obtenerse deberá
deducírsele un 25%, porcentaje que se supone la víctima destinaba para su
sostenimiento personal. Para calcular el monto del perjuicio reclamado, deberá
utilizarse las tablas de supervivencia (…) Aplicando la fórmula utilizada para
actualizar la renta, se tiene que la renta actualizada (Ra) es igual a la renta
histórica (valor del salario devengado por la víctima al momento de su muerte)
multiplicada por el índice de precios al consumidor del mes anterior a la
sentencia proferida por la Sala, dividido por el índice de precios al consumidor
vigente en el mes en el cual ocurrieron los hechos. (…) Indemnización debida
Comprende el período transcurrido desde la fecha de los hechos (…) hasta la
fecha de esta sentencia, para un total (…). Aplicando la fórmula, se tiene lo
siguiente (…) Indemnización futura. Comprende el período transcurrido desde el
día siguiente de esta sentencia, hasta la vida probable de (…). De conformidad
con las tablas de supervivencia se estimó la vida probable de (…). Aplicando la
fórmula, se tiene: (…) Sumados los valores de la indemnización debida y futura se
obtiene un valor total de (…).
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
CONSCRIPTOS – SOLDADOS QUE PRESTAN SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO -
RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD APLICABLE.
ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ - 11 de marzo de 2004 - (14533)
En relación con el fundamento de la responsabilidad del Estado en los casos en
que se trata de perjuicios generados como consecuencia de la muerte o las
lesiones sufridas por personas que se encuentran prestando el servicio militar
obligatorio, la Sala considera pertinente tener en cuenta las siguientes
 153

observaciones, formuladas en sentencia del 2 de marzo de 2000 (expediente

11.401):

“En relación con los conscriptos o personas que se encuentran prestando el

servicio militar obligatorio, es necesario tener en cuenta que su reclusión no es
voluntaria y se realiza en beneficio de la comunidad. Por otra parte, implica el
desarrollo de actividades de gran peligrosidad, ya sea porque sea necesario
participar en combates con personas al margen de la ley, o por el simple manejo
de instrumentos que suponen la creación de un riesgo, como las armas y equipos
de guerra.

Con fundamento en estas consideraciones, expresó la Sala en varias

oportunidades, con anterioridad a la expedición de la Constitución Política de
1991, que en caso de daños causados a quienes se encontraban prestando el
servicio militar obligatorio, debía aplicarse el denominado “régimen de
presunción de responsabilidad”, que encontraba sustento en el rompimiento del
equilibrio frente a las cargas públicas, en la medida en que la conscripción
implica la imposición, por parte del Estado, de una carga excepcional en relación
con las demás personas, en aras de garantizar la seguridad y tranquilidad de
éstas. Se decía, entonces, que cuando una persona ingresaba al servicio militar
en buenas condiciones de salud, el Estado debía garantizar que lo abandonara en
condiciones similares, so pena de verse obligado a resarcir los perjuicios
causados [Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección III, Expediente 3852.
Actor Jairo Rodríguez Durán].

Sea ésta la oportunidad para aclarar que no existe, en ningún caso, la llamada
“presunción de responsabilidad”, expresión que resulta desafortunada, en la
medida en que sugiere la presunción de todos los elementos que permiten
configurar la obligación de indemnizar. Es claro, en efecto, que, salvo en
contadas excepciones, generalmente previstas en la ley, en relación con el daño,
siempre se requiere su demostración, además de la del hecho dañoso y la
relación de causalidad existente entre uno y otro. El régimen así denominado
por esta Corporación en varias oportunidades tenía, sin duda, todas las
características del régimen objetivo de responsabilidad, en el que si bien no
tiene ninguna injerencia la calificación subjetiva de la conducta -por lo cual no
se requiere probar la falla del servicio ni se acepta al demandado como prueba
para exonerarse la demostración de que su actuación fue diligente-, los demás
elementos de la responsabilidad permanecen y deben ser acreditados por la
parte demandante. Recaerá sobre la parte demandada la carga de la prueba de
los hechos objetivos que permitan romper el nexo de causalidad, únicos con
vocación para exonerarlo de responsabilidad.
 154

Hecha esta advertencia, concluye la Sala que reflexiones similares a las

anteriormente expuestas sobre las circunstancias especiales que rodean el caso
de los conscriptos permiten afirmar, con fundamento en lo dispuesto en el
artículo 90 de la Constitución Política de 1991, que el régimen de responsabilidad
aplicable en caso de daño causado a ellos sigue siendo de carácter objetivo.

En efecto, a partir de la expedición de la nueva Constitución Política, todo

debate sobre la responsabilidad del Estado debe resolverse con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 90 de la misma, según el cual éste responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Debe establecerse,
entonces, en cada caso, si existen los elementos previstos en esta disposición
para que surja la responsabilidad, esto es, el daño antijurídico y la imputabilidad
del mismo al Estado”.

Se explica, luego, en este mismo fallo, por una parte, que el Estado debe asumir
los riesgos que se crean para quienes prestan el servicio militar obligatorio, como
consecuencia de la realización de las diferentes tareas que se les asignan, como
cuando el daño es causado con un arma de dotación oficial, teniendo en cuenta
que su sola manipulación entraña un peligro, al cual se expone la víctima por
imposición del Estado. De otra parte, se expresa que surgirá la responsabilidad
administrativa, igualmente, cuando el daño sufrido por el conscripto resulta
anormal, por implicar la imposición de un sacrificio especial e injusto a él o a sus
familiares, en relación con las demás personas, de modo que resulta roto el
equilibrio de los ciudadanos frente a las cargas públicas.
Debe decirse, entonces, que el fundamento de la responsabilidad del Estado por
los daños sufridos por personas sometidas a conscripción puede encontrarse en la
teoría del riesgo excepcional, o en la del daño especial, según el caso, por lo
cual no será imputable al Estado el perjuicio causado cuando éste haya ocurrido
por fuerza mayor o por el hecho exclusivo de un tercero o de la víctima, eventos
cuya demostración corresponderá a la parte demandada.
>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
RESOLUCIÓN NÚMERO 0110 DE 22 de enero de 2014

Por la cual se adoptan las Tablas de Mortalidad para la población del Servicio Social
Complementario de Beneficios Económicos Periódicos – BEPS.
 155

TABLA DE MORTALIDAD BEPS HOMBRES TABLA DE MORTALIDAD BEPS MUJERES

x l(x) d(x) q(x) e0(x) x l(x) d(x) q(x) e0(x)
15 1,000,000 1,129 0.001129 62.2 15 1,000,000 293 0.000293 68.5
16 998,871 1,135 0.001137 61.2 16 999,707 301 0.000301 67.5
17 997,735 1,145 0.001147 60.3 17 999,406 309 0.000309 66.5
18 996,591 1,153 0.001157 59.4 18 999,097 318 0.000318 65.5
19 995,437 1,165 0.001171 58.4 19 998,779 329 0.000329 64.5
20 994,272 1,178 0.001185 57.5 20 998,450 339 0.000340 63.6
21 993,094 1,194 0.001202 56.6 21 998,111 351 0.000352 62.6
22 991,899 1,213 0.001223 55.6 22 997,760 364 0.000365 61.6
23 990,687 1,232 0.001243 54.7 23 997,396 378 0.000379 60.6
24 989,455 1,255 0.001268 53.8 24 997,018 393 0.000394 59.6
25 988,200 1,280 0.001296 52.9 25 996,625 411 0.000412 58.7
26 986,920 1,307 0.001325 51.9 26 996,214 429 0.000431 57.7
27 985,613 1,338 0.001357 51.0 27 995,785 449 0.000451 56.7
28 984,275 1,372 0.001393 50.1 28 995,336 472 0.000474 55.7
29 982,903 1,408 0.001432 49.1 29 994,864 497 0.000499 54.8
30 981,495 1,446 0.001474 48.2 30 994,367 524 0.000526 53.8
31 980,049 1,491 0.001521 47.3 31 993,844 553 0.000556 52.8
32 978,558 1,538 0.001572 46.3 32 993,291 585 0.000589 51.9
33 977,020 1,588 0.001625 45.4 33 992,706 620 0.000625 50.9
34 975,432 1,643 0.001685 44.5 34 992,085 659 0.000664 49.9
35 973,789 1,702 0.001748 43.6 35 991,427 702 0.000708 49.0
36 972,087 1,765 0.001815 42.6 36 990,725 749 0.000756 48.0
37 970,323 1,832 0.001888 41.7 37 989,976 799 0.000807 47.0
38 968,490 1,904 0.001966 40.8 38 989,177 855 0.000865 46.1
39 966,586 1,979 0.002048 39.9 39 988,321 918 0.000928 45.1
40 964,607 2,061 0.002137 38.9 40 987,404 985 0.000997 44.1
41 962,546 2,147 0.002230 38.0 41 986,419 1,059 0.001073 43.2
42 960,399 2,237 0.002329 37.1 42 985,360 1,139 0.001156 42.2
43 958,162 2,332 0.002434 36.2 43 984,222 1,228 0.001248 41.3
44 955,830 2,498 0.002614 35.3 44 982,993 1,325 0.001348 40.3
45 953,331 2,685 0.002817 34.4 45 981,668 1,432 0.001459 39.4
46 950,646 2,891 0.003041 33.5 46 980,236 1,549 0.001580 38.4
47 947,755 3,113 0.003284 32.6 47 978,687 1,676 0.001712 37.5
48 944,643 3,355 0.003552 31.7 48 977,011 1,816 0.001859 36.6
49 941,287 3,620 0.003846 30.8 49 975,195 1,969 0.002020 35.6
50 937,667 3,906 0.004166 29.9 50 973,225 2,137 0.002196 34.7
51 933,761 4,218 0.004517 29.0 51 971,088 2,321 0.002390 33.8
52 929,543 4,557 0.004902 28.2 52 968,767 2,522 0.002603 32.9
53 924,986 4,923 0.005322 27.3 53 966,245 2,740 0.002836 31.9
54 920,063 5,322 0.005784 26.4 54 963,505 2,980 0.003093 31.0
55 914,741 5,700 0.006231 25.6 55 960,526 3,213 0.003345 30.1
56 909,041 6,119 0.006731 24.7 56 957,313 3,471 0.003626 29.2
57 902,922 6,582 0.007290 23.9 57 953,842 3,758 0.003940 28.3
58 896,340 7,094 0.007914 23.1 58 950,084 4,079 0.004293 27.4
59 889,246 7,658 0.008612 22.3 59 946,005 4,435 0.004688 26.6
60 881,588 8,279 0.009392 21.5 60 941,570 4,832 0.005131 25.7
61 873,308 8,962 0.010262 20.7 61 936,739 5,270 0.005626 24.8
62 864,346 9,711 0.011236 19.9 62 931,468 5,759 0.006182 23.9
63 854,635 10,715 0.012537 19.1 63 925,710 6,300 0.006805 23.1
64 843,920 11,778 0.013956 18.3 64 919,410 6,898 0.007502 22.2
65 832,142 12,898 0.015500 17.6 65 912,512 7,558 0.008283 21.4
66 819,244 14,076 0.017181 16.8 66 904,954 8,288 0.009158 20.6
67 805,168 15,307 0.019011 16.1 67 896,666 9,090 0.010138 19.8
68 789,861 16,589 0.021003 15.4 68 887,576 9,973 0.011236 19.0
69 773,272 17,917 0.023170 14.7 69 877,604 10,939 0.012465 18.2
70 755,355 19,282 0.025527 14.1 70 866,664 11,996 0.013842 17.4
71 736,073 20,679 0.028094 13.4 71 854,668 13,148 0.015384 16.6
72 715,394 22,094 0.030884 12.8 72 841,520 14,399 0.017110 15.9
73 693,300 23,515 0.033918 12.2 73 827,122 15,751 0.019043 15.2
74 669,785 24,927 0.037217 11.6 74 811,371 17,205 0.021205 14.4
 156

TABLA DE MORTALIDAD BEPS HOMBRES TABLA DE MORTALIDAD BEPS MUJERES

0 0
x l(x) d(x) q(x) e (x) x l(x) d(x) q(x) e (x)
76 618,545 27,648 0.044699 10.5 76 775,404 20,418 0.026332 13.1
77 590,897 28,913 0.048931 10.0 77 754,986 22,167 0.029361 12.4
78 561,984 30,083 0.053529 9.4 78 732,819 23,999 0.032749 11.8
79 531,901 31,126 0.058519 9.0 79 708,820 25,897 0.036535 11.1
80 500,775 32,016 0.063933 8.5 80 682,923 27,840 0.040766 10.6
81 468,759 32,515 0.069364 8.0 81 655,083 29,365 0.044826 10.0
82 436,244 32,830 0.075255 7.6 82 625,718 30,843 0.049291 9.4
83 403,414 32,938 0.081648 7.2 83 594,875 32,243 0.054201 8.9
84 370,476 32,818 0.088583 6.8 84 562,632 33,533 0.059600 8.4
85 337,658 32,451 0.096107 6.4 85 529,099 34,675 0.065537 7.9
86 305,207 31,824 0.104271 6.0 86 494,424 35,630 0.072064 7.4
87 273,383 30,927 0.113128 5.6 87 458,794 36,356 0.079243 6.9
88 242,456 29,758 0.122737 5.3 88 422,438 36,809 0.087136 6.5
89 212,697 28,323 0.133163 4.9 89 385,628 36,949 0.095815 6.0
90 184,374 26,637 0.144474 4.6 90 348,679 36,736 0.105359 5.6
91 157,737 24,725 0.156745 4.3 91 311,943 36,140 0.115853 5.2
92 133,012 22,620 0.170060 4.0 92 275,803 35,135 0.127393 4.8
93 110,392 20,368 0.184505 3.8 93 240,668 33,713 0.140082 4.5
94 90,024 18,021 0.200177 3.5 94 206,955 32,115 0.155180 4.1
95 72,004 15,638 0.217180 3.3 95 174,840 29,834 0.170637 3.8
96 56,366 13,281 0.235628 3.0 96 145,006 28,358 0.195562 3.5
97 43,084 11,014 0.255642 2.8 97 116,648 25,084 0.215041 3.2
98 32,070 8,895 0.277357 2.6 98 91,564 21,651 0.236460 2.9
99 23,175 6,974 0.300916 2.4 99 69,913 18,178 0.260013 2.7
100 16,202 5,289 0.326476 2.2 100 51,734 14,792 0.285912 2.5
101 10,912 3,865 0.354208 2.0 101 36,943 11,615 0.314391 2.2
102 7,047 2,708 0.384295 1.8 102 25,328 8,756 0.345707 2.0
103 4,339 1,809 0.416937 1.7 103 16,572 6,300 0.380141 1.8
104 2,530 1,144 0.452353 1.5 104 10,272 4,294 0.418006 1.7
105 1,385 680 0.490776 1.4 105 5,978 2,748 0.459642 1.5
106 706 376 0.532464 1.3 106 3,231 1,633 0.505426 1.3
107 330 191 0.577692 1.1 107 1,598 888 0.555769 1.2
108 139 87 0.626762 1.0 108 710 434 0.611128 1.0
109 52 35 0.680000 0.8 109 276 185 0.672000 0.8
110 17 17 1.000000 0.5 110 91 91 1.000000 0.5

Donde:

x : Edad Actuarial

l ( x ) : Indica el número de sobrevivientes a la edad x tomando un grupo inicial supuesto de 1

´000.000 de personas de edad 15 años.

d (x ) : Indica el número de personas que fallecen a la edad x, sin alcanzar la edad x  1 , donde
d ( x)  l ( x)  l ( x  1) .
 157

q ( x) : Indica la probabilidad de fallecer a la edad x, sin alcanzar la edad x  1 . Esto es

q( x)  d ( x) l ( x) .

e  (x ) : Esperanza de vida completa. Tiempo esperado de vida de una persona de edad x, antes de
morir.
 158

INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR – DANE

1995
ENERO 26.63 JULIO 29.99

FEBRERO 27.57 AGOSTO 30.18

MARZO 28.29 SEPTIEMBRE 30.44

ABRIL 28.92 OCTUBRE 30.71

MAYO 29.40 NOVIEMBRE 30.95

JUNIO 29.76 DICIEMBRE 31.24

1996
ENERO 32.02 JULIO 36.16

FEBRERO 33.31 AGOSTO 36.56

MARZO 34.01 SEPTIEMBRE 37.00

ABRIL 34.68 OCTUBRE 37.42

MAYO 35.22 NOVIEMBRE 37.72

JUNIO 35.62 DICIEMBRE 38.00

1997
ENERO 38.63 JULIO 42.63

FEBRERO 39.83 AGOSTO 43.12

MARZO 40.45 SEPTIEMBRE 43.66

ABRIL 41.11 OCTUBRE 44.08

MAYO 41.77 NOVIEMBRE 44.44

JUNIO 42.28 DICIEMBRE 44.72

1998
 159

ENERO 45.52 JULIO 51.27

FEBRERO 47.01 AGOSTO 51.29

MARZO 48.24 SEPTIEMBRE 51.44

ABRIL 49.64 OCTUBRE 51.62

MAYO 50.41 NOVIEMBRE 51.71

JUNIO 51.03 DICIEMBRE 52.18

1999
ENERO 53.34 JULIO 55.77

FEBRERO 54.24 AGOSTO 56.05

MARZO 54.75 SEPTIEMBRE 56.24

ABRIL 55.18 OCTUBRE 56.43

MAYO 55.45 NOVIEMBRE 56.70

JUNIO 55.60 DICIEMBRE 57.00

2000
ENERO 57.74 JULIO 60.96

FEBRERO 59.07 AGOSTO 61.15

MARZO 60.08 SEPTIEMBRE 61.41

ABRIL 60.68 OCTUBRE 61.50

MAYO 60.99 NOVIEMBRE 61.71

JUNIO 60.98 DICIEMBRE 61.99

2001
ENERO 62.64 JULIO 65.89

FEBRERO 63.83 AGOSTO 66.06

MARZO 64.77 SEPTIEMBRE 66.30

ABRIL 65.51 OCTUBRE 66.43

MAYO 65.79 NOVIEMBRE 66.50

 160

JUNIO 65.82 DICIEMBRE 66.73

2002
ENERO 67.26 JULIO 69.94

FEBRERO 68.11 AGOSTO 70.01

MARZO 68.59 SEPTIEMBRE 70.26

ABRIL 69.22 OCTUBRE 70.66

MAYO 69.63 NOVIEMBRE 71.20

JUNIO 69.93 DICIEMBRE 71.40

2003
ENERO 72.23 JULIO 74.86

FEBRERO 73.04 AGOSTO 75.10

MARZO 73.80 SEPTIEMBRE 75.26

ABRIL 74.65 OCTUBRE 75.31

MAYO 75.01 NOVIEMBRE 75.57

JUNIO 74.97 DICIEMBRE 76.03

2004
ENERO 76.70 JULIO 79.50

FEBRERO 77.62 AGOSTO 79.52

MARZO 78.39 SEPTIEMBRE 79.76

ABRIL 78.74 OCTUBRE 79.75

MAYO 79.04 NOVIEMBRE 79.97

JUNIO 79.52 DICIEMBRE 80.21

2005
ENERO 80.87 JULIO 83.40
 161

FEBRERO 81.70 AGOSTO 83.40

MARZO 82.33 SEPTIEMBRE 83.76

ABRIL 82.69 OCTUBRE 83.95

MAYO 83.03 NOVIEMBRE 84.05

JUNIO 83.36 DICIEMBRE 84.10

2006
ENERO 84.56 JULIO 87.00

FEBRERO 85.11 AGOSTO 87.34

MARZO 85.71 SEPTIEMBRE 87.59

ABRIL 86.10 OCTUBRE 87.46

MAYO 86.38 NOVIEMBRE 87.67

JUNIO 86.64 DICIEMBRE 87.87

2007
ENERO 88.54 JULIO 92.02

FEBRERO 89.58 AGOSTO 91.90

MARZO 90.67 SEPTIEMBRE 91.97

ABRIL 91.48 OCTUBRE 91.98

MAYO 91.76 NOVIEMBRE 92.42

JUNIO 91.87 DICIEMBRE 92.87

2008
ENERO 93.85 JULIO 98.94

FEBRERO 95.27 AGOSTO 99.13

MARZO 96.04 SEPTIEMBRE 98.94

ABRIL 96.72 OCTUBRE 99.28

MAYO 97.62 NOVIEMBRE 99.56

 162

JUNIO 98.47 DICIEMBRE 100.00

2009
ENERO 100.59 JULIO 102.18

FEBRERO 101.43 AGOSTO 102.23

MARZO 101.94 SEPTIEMBRE 102.12

ABRIL 102.26 OCTUBRE 101.98

MAYO 102.28 NOVIEMBRE 101.92

JUNIO 102.22 DICIEMBRE 102.00

2010
ENERO 102.70 JULIO 104.47

FEBRERO 103.55 AGOSTO 104.59

MARZO 103.81 SEPTIEMBRE 104.45

ABRIL 104.29 OCTUBRE 104.36

MAYO 104.40 NOVIEMBRE 104.56

JUNIO 104.52 DICIEMBRE 105.24

2011
ENERO 106.19 JULIO 108.05

FEBRERO 106.83 AGOSTO 108.01

MARZO 107.12 SEPTIEMBRE 108.35

ABRIL 107.25 OCTUBRE 108.55

MAYO 107.55 NOVIEMBRE 108.70

JUNIO 107.90 DICIEMBRE 109.16

2012
ENERO 109.96 JULIO 111.32
 163

FEBRERO 110.63 AGOSTO 111.37

MARZO 110.76 SEPTIEMBRE 111.69

ABRIL 110.92 OCTUBRE 111.87

MAYO 111.25 NOVIEMBRE 111.72

JUNIO 111.35 DICIEMBRE 111.82

2013
ENERO 112.15 JULIO 113.80

FEBRERO 112.65 AGOSTO 113.89

MARZO 112.88 SEPTIEMBRE 114.23

ABRIL 113.16 OCTUBRE 113.93

MAYO 113.48 NOVIEMBRE 113.68

JUNIO 113.75 DICIEMBRE 113.98

2014
ENERO 114.54 JULIO 117.09

FEBRERO 115.26 AGOSTO 117.32

MARZO 115.71 SEPTIEMBRE 117.49

ABRIL 116.24 OCTUBRE 117.68

MAYO 116.81 NOVIEMBRE 117.84

JUNIO 116.91 DICIEMBRE 118.15

2015
ENERO 118.91 JULIO 122.31

FEBRERO 120.28 AGOSTO 122.90

MARZO 120.98 SEPTIEMBRE 123.78

ABRIL 121.63 OCTUBRE 124.62

MAYO 121.95 NOVIEMBRE 125.37

 164

JUNIO 122.08 DICIEMBRE 126.15

2016

ENERO 127.78 JULIO 133.27

FEBRERO 129.41 AGOSTO 132.84

MARZO 130.63 SEPTIEMBRE 132.77

ABRIL 131.28 OCTUBRE 132.69

MAYO 131.95 NOVIEMBRE 132.84

JUNIO 132.58 DICIEMBRE 133.39

2017

ENERO 134.76 JULIO

FEBRERO 136.12 AGOSTO

MARZO 136.76 SEPTIEMBRE

ABRIL OCTUBRE

MAYO NOVIEMBRE

JUNIO DICIEMBRE
 165

DAÑO A LA SALUD - Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

28 de enero de 2015 - Radicación número: 32912

El 28 de julio de 2000 la tropa adscrita al Batallón Juan del Corral del Ejército Nacional realizó un
operativo militar en la vereda de Bodegas o Bodeguitas, ubicada en jurisdicción del Municipio
de El Santuario, con el fin de capturar algunos guerrilleros del noveno frente de las Farc.
Terminado el operativo las tropas se retiraron; sin embargo, según el actor, en el lugar dejaron
una granada de fragmentación.

Posteriormente, el 7 de agosto de 2000, el joven Andrés Zuluaga Soto encontró la granada,

dispositivo que hizo explosión en sus manos. Como consecuencia, el joven falleció y dejó
gravemente herido a su compañero Walther David Jiménez Jiménez, quien ha tenido que
someterse a varias cirugías, puesto que padece, como consecuencia de las lesiones sufridas, una
deformidad física y perturbación funcional permanente en el antebrazo derecho. Así mismo,
debido a las fracturas abiertas se ha desencadenado una osteomielitis crónica y pérdida
anatómica de la extremidad.

Aparte de las lesiones físicas, consecuencia de los traumas sufridos, el joven afectado no pudo
volver a estudiar; todo ello, según los demandantes, en virtud de la falla en el servicio en que
incurrió el Ejército Nacional al no tener la diligencia y cuidado que el operativo militar requería.

La Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 12 de septiembre

de 2005, (fls.221-226, Ppal.) resolvió negar las súplicas de la demanda con fundamento, entre
otros, en los siguientes argumentos:

“No existe ninguna prueba, que permita señalar que el artefacto explosivo era propiedad del
Ejército. Por el contrario la entidad certifica que las únicas granadas utilizadas, cumplieron su
objetivo explotando el día de los hechos, con ocasión del enfrentamiento con los subversivos.

En este orden de ideas, se llega a la conclusión de que no se comprobó que los miembros del
Ejército Nacional, de manera imprudente, ajenos a su deber de cuidado, hubieran dejado olvidado
el artefacto, que después fue manipulado por quien murió y lesionó a WALTER DARIO (sic)
JIMENEZ, de forma tal que la conducta de los militares no puede ser encuadrada dentro de la
teoría del riesgo o del daño excepcional.

No se demostró ningún nexo de causalidad, se reitera, entre el actuar del Ministerio de Defensa, a
través del EJERCITO NACIONAL y las lesiones sufridas por el antes mencionado y por supuesto
el consecuente daño a los demandantes. Por lo tanto, reitera esta Sala, no puede tildarse
culpabilidad por falla ó (sic) falta en el servicio de esta Institución, ya que no puede hacerse
responsable el actuar de un tercero, como lo son las autodefensas, debiéndose negar las
pretensiones de la demanda.”

3. Problema jurídico

Del planteamiento esgrimido en el recurso de alzada, el problema jurídico a resolver es si ¿le es

atribuible al Ejército Nacional el daño sufrido por el menor WALTER DAVID JIMENEZ JIMENEZ,
al resultar lesionado por la explosión de una granada que encontró en un lugar en donde en
días anteriores se había desarrollado un operativo militar?
 166

5.1 Daño antijurídico´

Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la cláusula general de la responsabilidad

extracontractual del Estado127 tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico
causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública 128 tanto por la
acción, como por la omisión de un deber normativo129.

En relación con la naturaleza del daño antijurídico, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
sostenido reiteradamente que “ha de corresponder al juez determinar si el daño va más allá de lo
que, normalmente y sin compensación alguna, debe soportar una persona por el hecho de vivir en
una comunidad jurídicamente organizada y comportarse como un sujeto solidario” 130. En este
sentido se ha señalado que “en cada caso concreto deberá establecerse si el daño sufrido es de
tal entidad que el afectado no está en la obligación de soportarlo, y resulta, en consecuencia,
antijurídico”131.

127
“3- Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula
general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas
normas de la constitución derogada –en especial en el artículo 16- los fundamentos
constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo
extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el
servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución
reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Corte Constitucional,
sentencia C-864 de 2004. Puede verse también: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2003.
128
Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables
para imputar la responsabilidad al estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del
Estado”. Sentencia de 21 de octubre de 1999, Exps.10948-11643. Es, pues “menester, que
además de constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad
que le permita encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la
decisión; vale decir, ‘la imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”. Sentencia de 13 de julio de
1993. En el precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “En efecto, el artículo de la
Carta señala que para que el Estado deba responder, basta que exista un daño antijurídico que
sea imputable a una autoridad pública. Por ello, como lo ha reiterado esta Corte, esta
responsabilidad se configura “siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o lesión, ii) éste sea
imputable a la acción u omisión de un ente público”. Corte Constitucional, sentencias C-619 de
2002; C-918 de 2002.
129
“Toda acción administrativa concreta, si quiere tenerse la certeza de que realmente se trata de
una acción administrativa, deberá ser examinada desde el punto de vista de su relación con el
orden jurídico. Sólo en la medida en que pueda ser referida a un precepto jurídico o, partiendo del
precepto jurídico, se pueda derivar de él, se manifiesta esa acción como función jurídica, como
aplicación del derecho y, debido a la circunstancia de que ese precepto jurídico tiene que ser
aplicado por un órgano administrativo, se muestra como acción administrativa. Si una acción que
pretende presentarse como acción administrativa no puede ser legitimada por un precepto jurídico
que prevé semejante acción, no podrá ser comprendida como acción del Estado”. MERKL, Adolfo.
Teoría general del derecho administrativo. México, Edinal, 1975, pp.212 y 213.
130
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 4 de diciembre
de 2006. C.P. Mauricio Fajardo. Exp. 13168.
131
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 27
de septiembre de 2000. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Exp. 11601.
 167

Ahora bien, a pesar de que el artículo 90 de la Constitución establece que el Estado

“responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables”, no existe en la
legislación definición alguna del daño antijurídico. No obstante, la jurisprudencia nacional ha
definido tal concepto como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la
víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho” 132, en
otros términos, aquel que se produce a pesar de que “el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a
la víctima el deber de soportarlo, es decir, que el daño carece de causales de justificación” 133.

La imputación de responsabilidad por daños causados como consecuencia de operativos

militares.

La jurisprudencia de la Corporación ha abordado la responsabilidad del Estado con ocasión

de enfrentamientos armados, a partir de tres criterios de imputación, a saber: falla en el servicio,
riesgo excepcional y el daño especial, según la determinación fáctica de cada caso y la atribución
jurídica que proceda.

En efecto, la falla del servicio, que es el criterio de imputación principal para establecer la
responsabilidad del Estado, tiene como presupuesto el reconocimiento de la existencia de
mandatos de abstención –deberes negativos- como de acción –deberes positivos- a cargo del
Estado; empero, para que se genere responsabilidad con fundamento en ello es menester
acreditar, a título de ejemplo, i) el incumplimiento o deficiente cumplimiento de deberes
normativos, ii) la omisión o inactividad de la administración pública, o iii) el desconocimiento de la
posición de garante institucional que pueda asumir la administración.

En lo que concierne al riesgo excepcional como criterio de imputación en los casos de daños
antijurídicos causados en enfrentamientos armados, habrá lugar a la aplicación del mismo cuando
el daño ocurre como consecuencia de la actividad legítima de la administración pública, que
comporta un riesgo de naturaleza anormal, o que resulta excesivo bien sea porque
incrementó aquel que es inherente o intrínseco a la actividad, o porque en el despliegue de la
actividad se crean riesgos que en atención a su exposición e intensidad desbordan o excedan lo
razonablemente asumible por el perjudicado.

En efecto, es claro que en el desarrollo de las actividades cotidianas del mundo moderno la
sociedad se enfrenta a situaciones de riesgo que le son ineludibles, y dentro de tal contexto la
administración pública, como lo indica Forsthoff “puede crear estas situaciones excepcionales de
peligro a las que nadie puede sustraerse y en las que ninguna protección existe para el
particular134”, lo cual impone al Estado, por razón de justicia distributiva, la reparación de los
daños causados135. Sobre este tema esta Corporación ha aplicado este criterio de imputación, en

132
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 2 de
marzo de 2000. C.P. Mará Elena Giraldo Gómez. Exp. 11945, entre otras. Cfr. Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Aclaración de voto de Enrique Gil Botero
de 30 de julio de 2008. Exp. 15726.
133
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias de
11 de noviembre de 1999. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Exp. 11499 y del 27 de enero
de

2000. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Exp. 10867, entre otras. Cfr. Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Aclaración de voto de Enrique Gil Botero
de 30 de julio de 2008. Exp. 15726.
134
FORSTHOFF, Ernst. Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos. Madrid.
1958. Pág. 467.
135
Ob cit. Pág. 467.
 168

ciertas ocasiones, guiado por un argumento causal, como es que el ataque del grupo armado se
haya dirigido en contra de un establecimiento del Estado 136.

Y por último, el otro criterio de imputación aplicable en casos en los que se discute la
responsabilidad del Estado por enfrentamiento con grupos armados insurgentes es el de daño
especial, que corresponde a un criterio de imputación en donde el desequilibrio de las cargas
públicas, la equidad y la solidaridad son sus fundamentos 137, “como materialización del reequilibrio
ante una ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas, fruto del perjuicio especial y anormal
que debe soportar el administrado”138.

Así, en cada caso, lo que debe examinarse es si por las condiciones que revista el daño
antijurídico éste se puede considerar como un acentuado y singular desequilibrio anormal de las
cargas públicas que deben ser asumidas por los administrados139 entendiéndose como normal
aquella carga que es ordinaria a la vida en sociedad.

Para el caso concreto de los enfrentamientos armados, no hay duda que se excede en lo
normal la afectación que están obligados a soportar los miembros de la sociedad civil, cuando un
menor de edad resulta lesionado por un artefacto explosivo que se ha quedado extraviado en el
lugar donde se dio tal enfrentamiento.

Sobre la aplicación del daño especial cuando se presentan lesiones en civiles como
consecuencia de enfrentamientos armados, la jurisprudencia de la Corporación ha reconocido su
aplicación puesto que tales lesiones imponen “una carga claramente desigual respecto de la
que asumen comúnmente los ciudadanos como consecuencia del ejercicio del poder
140
policía” .

6.1 El daño antijurídico en el caso concreto

En el presente asunto, para la Sala está debidamente acreditado el daño antijurídico, consistente
en la incapacidad relativa permanente que sufrió el joven WALTER DAVID JIMENEZ JIMENEZ,
como consecuencia de la explosión de artefacto explosivo.

136
“También ha determinado la Sala la imputabilidad al Estado por los daños sufridos por
quienes son sometidos a la exposición a un riesgo de naturaleza excepcional, creado
por la administración en cumplimiento del deber constitucional y legal de proteger a la
comunidad en general. Para que el hecho violento del tercero pueda ser imputable al Estado, se
requiere que éste haya sido dirigido contra un establecimiento” 20. Sección Tercera, sentencia de 5
de diciembre de 2006. Radicado: 28459.
137
“la teoría del daño especial, contando con el substrato de la equidad que debe inspirar toda
decisión judicial, se vale de la igualdad para fundamentar las soluciones que buscan restablecer el
equilibrio ante las cargas de la administración en situaciones concretas, objetivo que se alcanza
gracias a la asunción del principio de solidaridad como argumento de impulsión de la acción
reparadora del Estado, como se observará al momento de considerar el caso concreto”. Sección
Tercera. Sentencia de 3 de mayo de 2007. Radicado: (16696).
138
Tercera, sentencia del 13 de diciembre de 2005. Expediente: 24671.
139
Al respecto Michell Paillet, sostiene: “Esta condición es la traducción obligada de la idea según
la cual solo hay carga pública cuando el que reclama una compensación ha padecido una suerte
más desfavorable que implican los inconvenientes normales de la vida en sociedad. Esta, en
efecto, procura ciertas ventajas y sus posibles inconvenientes deben ponerse en la balanza: para
que esta especie de balance sea desequilibrado es necesario que el perjuicio causado por la
Administración Pública sea verdaderamente anormal y que no constituya “una carga que
incumbe normalmente al interesado” (sentencia Couiteas, pret.).” PAILLET, Michell. La
Responsabilidad Administrativa. Universidad Externado, Bogotá, 2001. Pág. 220.
140
Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 3 de mayo de 2007. Radicado (16696)
 169

6.2 La imputación del daño en el caso concreto

Determinada la existencia del daño antijurídico que fue padecido por la parte accionante,
consistente en las lesiones que sufrió como consecuencia de la explosión de la granada, la Sala
se ocupa ahora de determinar si éste le es imputable a la Nación – Ministerio de Defensa.

Al respecto, cabe señalar que las lesiones sufridas por WALTER JIMENEZ JIMENEZ, ocurrieron
con posterioridad a un enfrentamiento armado entre el Ejército Nacional y miembros de un grupo
insurgente, dentro de un operativo militar. La Sala debe precisar en este momento, que si bien en
el caso sub judice se trata de lesiones sufridas con posterioridad al enfrentamiento, la citación de
la jurisprudencia sigue siendo válida, puesto que las consideraciones hechas para la aplicación de
la falla del servicio, el riesgo excepcional o el daño especial, en nada cambian cuando el daño se
produce días después del enfrentamiento armado.

Estima la Sala que en el sub judice la responsabilidad le es atribuible al Estado por la Falla en el
servicio que se concretó en la omisión de unos deberes normativos específicos. En efecto, en el
caso concreto debe observarse lo establecido en el Derecho Internacional Humanitario,
específicamente lo consagrado en el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de
agosto de 1949, “relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter
internacional”141; concretamente:

Así las cosas, era obligación de las tropas del Ejército limpiar la zona dónde se había desarrollado
el operativo, que ahora estaba bajo su absoluto control; como no se hizo de esa manera y el
artefacto explosivo que fue abandonado lesionó al tantas veces mencionado menor, resulta
imputable el daño sufrido por éste a la entidad demandada, sin que importe cuál de los dos
grupos en conflicto haya dejado allí el artefacto explosivo, pues la normatividad impone la
obligación de limpieza del área a la parte que tiene el control del territorio; y el acervo probatorio
da cuenta que el Ejército Nacional se hizo al control de la zona después de que terminó el
operativo militar.

Determinado que sí existió falla en el servicio, se debe analizar el otro argumento de la entidad
demandada. En efecto, el apoderado de la parte pasiva, conjuntamente con la excepción que
denominó ausencia de falla, alegó que el hecho era atribuible a un tercero en dos sentidos: el
primero, por cuanto, según el apoderado del Ejército Nacional, la granada pertenecía a los
miembros de la guerrilla; segundo, porque quién la hizo explotar fue el menor que acompañaba a
WALTER DAVID JIMENEZ.

Para dilucidar la cuestión, la Sala examina enseguida los requisitos que el Consejo de Estado ha
establecido para la prosperidad de la excepción denominada “hecho del tercero”. Esta
Corporación se ha manifestado en diversas ocasiones sobre esta figura, como una causa
extraña que exonera de responsabilidad a la entidad demandada y para tal efecto ha determinado
algunas exigencias, a saber:

141
El cual fue ratificado por Colombia mediante la Ley 171 del 16 de diciembre de 1994 “Por medio
de la cual se aprueba el “PROTOCOLO ADICIONAL A LOS CONVENIOS DE GINEBRA DEL 12
DE AGOSTO DE 1949, RELATIVO A LA PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE LOS
CONFLICTOS ARMADOS SIN CARÁCTER INTERNACIONAL (PROTOCOLO II)” hecho en
Ginebra el 8 de Junio de 1977”.
 170

“(i) Que sea la causa exclusiva del daño. Si tanto el tercero como la entidad estatal
concurrieron en la producción del daño, el resultado no sería la exoneración de
responsabilidad, sino la existencia de solidaridad de éstos frente al perjudicado, en los
términos del artículo 2344 del Código Civil, lo cual le daría derecho al perjudicado para
reclamar de cualquiera de los responsables la totalidad de la indemnización, aunque quien paga
se subrogue en los derechos del afectado para pretender del otro responsable la devolución de lo
que proporcionalmente le corresponda pagar, en la medida de su intervención 142.

(ii) Que el hecho del tercero sea completamente ajeno al servicio, en el entendido de que ese
tercero sea externo a la entidad, es decir, no se encuentre dentro de su esfera jurídica y, además,
que la actuación de ese tercero no se encuentre de ninguna manera vinculada con el servicio,
porque si el hecho del tercero ha sido provocado por una actuación u omisión de la entidad
demandada, dicha actuación será la verdadera causa del daño y, por ende, el hecho del tercero no
será ajeno al demandado143.

(iii) Que la actuación del tercero sea imprevisible e irresistible a la entidad; porque, de lo contrario,
el daño le sería imputable a ésta a título de falla del servicio en el entendido de que la entidad
teniendo el deber legal de hacerlo, no previno o resistió el suceso. Como lo advierte la doctrina,
“sólo cuando el acontecimiento sobrevenido ha constituido un obstáculo insuperable para la
ejecución de la obligación, deja la inejecución de comprometer la responsabilidad del deudor” 144.

En relación con la imprevisibilidad, se señala que este elemento no se excluye la

responsabilidad con la simple posibilidad vaga o abstracta de que el hecho pueda ocurrir, sino
con la posibilidad concreta y real de que tal hecho pudiera ser previsto. Y en relación con la
irresistibilidad, cabe señalar que ésta se vincula con juicios de carácter técnico y económico, es
decir, que la valoración sobre la resistibilidad de los efectos del suceso involucra una valoración
de los avances de la técnica, pero también de los recursos de que deba disponerse para conjurar
los del daño.

Para que el hecho del tercero constituya causa extraña y excluya la responsabilidad de la entidad
demandada no se requiere ni que aparezca plenamente identificado en el proceso ni que el
tercero hubiere actuado con culpa, porque la relación causal es un aspecto de carácter objetivo.
Lo determinante en todo caso es establecer que el hecho del tercero fue imprevisible e irresistible
para la entidad demandada, y que su actuación no tuvo ningún vínculo con el servicio, amén de
haber constituido la causa exclusiva del daño”145.

142
Ver Sentencia de 18 de mayo de 1992, exp. 2466. En sentencia de 22 de junio de 2001, exp.

13.233 dijo la Sala: “El concurso de conductas eficientes en la producción de un daño,

provenientes de personas distintas a la víctima directa, genera obligación solidaria y, por lo tanto,
el dañado puede exigir la obligación de indemnización a cualquiera de las personas que
participaron en la producción del daño (arts. 2.344 y 1568 Código Civil). Por consiguiente, cuando
la conducta del tercero no es única ni exclusiva sino coparticipada en forma eficiente y adecuada
con la del demandado (s), el afectado puede pedir la declaratoria de responsabilidad de uno o de
todos los deudores solidarios (art. 1571 ibídem). Esta es la situación por la cual la coparticipación
del tercero no es constitutiva de exonerante de responsabilidad; para que la conducta del tercero
fuera exonerante se requeriría su exclusividad y, además, que fuera determinante en la
producción del daño”.
143
Sobre ese aspecto puede verse MAZEAUD Y TUNC. Tratado teórico y práctico de la
responsabilidad civil delictual y cuasidelictual. Buenos Aires. Ediciones Jurídicas Europa-América,

1962. Tomo II Volumen II, pág. 237.

144
Luis Josserand, Derecho Civil, Tomo II, Vol. I; Ed. Bosh y cia, Buenos Aires, 1950, pág. 341.
145
Sección Tercera, sentencia de 13 de febrero de 2013, expediente 18148.
 171

Aplicando los anteriores planteamientos al caso que ocupa la atención de la Sala, se observa que
el apoderado de la entidad accionada considera que el hecho de un tercero se encuentra
configurado bajo la óptica de que no se acreditó que la granada fuese propiedad del Ejército
Nacional, y que por el contrario era de los miembros del grupo insurgente, circunstancia que
pretende se tenga por probada con base en el documento denominado OPERACIÓN SAN
JORGE CASO TACTICO NO. 0047 2000, suscrito por el Comandante del Grupo Mecanizado
“Juan Del Corral”, en el que se dejó consignado que a los guerrilleros abatidos se les habían
incautado granadas de fragmentación y que de las granadas lanzadas por las tropas del ejército
ninguna había resultado fallida.

Sobre el particular la Sala observa que el documento invocado puede probar que la guerrilla
portaba granadas, pero no acredita que la que explotó y ocasionó las lesiones al menor JIMENEZ
JIMENEZ hubiese sido abandonada allí por los miembros del grupo subversivo como le
correspondía probar a la entidad demandada para que prosperara la excepción propuesta; como
así no se hizo, deberá declararse no probado el medio exceptivo.

Resta examinar el segundo sentido en el que, según el apoderado del Ministerio de Defensa
Ejército Nacional, se configura el hecho del tercero; esto es, en que la explosión del artefacto se
produjo por la manipulación que del mismo hizo el menor Santiago Andrés Zuluaga Soto.

Al respecto la Sala observa que no se cumple el primero de los requisitos, pues esta manipulación
de la granada no fue la causa exclusiva de las lesiones sufridas por el menor, con ella concurrió el
abandono del artefacto explosivo después del operativo militar. Dicha concurrencia, como se
afirma en el precedente jurisprudencial citado, daría lugar a una responsabilidad solidaria entre la
entidad demandada y este menor que accionó la granada; sin embargo, la responsabilidad
solidaria genera el denominado litisconsorcio cuasinecesario, que le otorga la posibilidad a
las víctimas del daño de demandar por la totalidad del mismo a uno de los agentes dañosos; en
este caso los demandantes optaron por demandar de manera exclusiva al Ejército Nacional; y
nada podrá declarar la Sala en relación con los herederos de ese tercero menor que accionó la
granada y que falleció en el instante. Como corolario de todo lo anterior el daño antijurídico
sufrido por los demandantes resulta atribuible de manera exclusiva al Ejército Nacional.

7. Perjuicios

La parte actora en el escrito de demanda solicitó 1000 salarios mínimos legales mensuales para
cada una de las siguientes personas: Walther David Jiménez Jiménez, (lesionado), Darío de Jesús
Jiménez Giraldo (padre), Olga Rosa Jiménez Gómez (madre), y Jury Andrea y María Jazmín
Jiménez Jiménez (hermanas).

La reparación del daño moral en caso de lesiones tiene su fundamento en el dolor o padecimiento
que se causa a la víctima directa, familiares y demás personas allegadas.

Respecto de estas personas, revisado el acervo probatorio, se encuentran los registros civiles de
nacimiento de Walther David Jiménez Jiménez (Fl. 22 C.1), documento que acredita que los
padres del lesionado son: Darío de Jesús Jiménez Giraldo y Olga Rosa Jiménez Gómez.
De otra parte, también obran dentro del plenario, las copias auténticas de los registros civiles de
nacimiento de Yuri Andrea Jiménez Jimenéz (fl. 23 c.1) y de María Jazmín Jiménez Jiménez
(fl.24 c.1). Estos documentos prueban la condición de hermanas que estas personas tienen
respecto del lesionado. Por cuanto las lesiones sufridas por una persona hacen presumir en sus
parientes un grado de dolor y aflicción, observa la Sala que están dadas las condiciones para el
reconocimiento de los perjuicios morales; se procede entonces a su tasación.

7.2 Tasación de los perjuicios Morales

 172

A este respecto el precedente de la Sala indica 146 que debe utilizarse como referente en la
liquidación del perjuicio moral, en los eventos de lesiones, la valoración de la gravedad o
levedad de la lesión reportada por la víctima. Su manejo se ha dividido en seis (6) rangos:

GRAFICO No. 2

REPARACION DEL DAÑO MORAL EN CASO DE LESIONES

NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3 NIVEL 4 NIVEL 5

GRAVEDAD DE LA LESIÓN Víctima Relación Relación Relación Relaciones

directa y afectiva del 2º afectiva del 3º afectiva del 4º afectivas no
relaciones de de de familiares -
afectivas consanguinidad consanguinidad consanguinidad terceros
conyugales y o civil (abuelos, o civil o civil. damnificados
paterno- hermanos y
nietos)
SMLMV SMLMV SMLMV SMLMV SMLMV
Igual o superior al 50% 100 50 35 25 15
Igual o superior al 40% e inferior al

50% 80 40 28 20 12
Igual o superior al 30% e inferior al

40% 60 30 21 15 9
Igual o superior al 20% e inferior al

30% 40 20 14 10 6
Igual o superior al 10% e inferior al

Igual o superior al 1% e inferior al 10 5 3,5 2,5 1,5

10%

Deberá verificarse la gravedad o levedad de la lesión causada a la víctima directa, la que

determinará el monto indemnizatorio en salarios mínimos. Para las víctimas indirectas se asignará
un porcentaje de acuerdo con el nivel de relación en que éstas se hallen respecto del lesionado,
conforme al cuadro.

La gravedad o levedad de la lesión y los correspondientes niveles se determinarán y motivarán de

conformidad con lo probado en el proceso.

Nivel No. 1. Comprende la relación afectiva, propia de las relaciones conyugales y paterno- filiales
o, en general, de los miembros de un mismo núcleo familiar (1er. Grado de consanguinidad,
cónyuges o compañeros permanentes). Tendrán derecho al reconocimiento de 100 SMLMV
cuando la gravedad de la lesión sea igual o superior al 50%; a 80 SMLMV en los eventos en que
la gravedad de la lesión sea igual o superior al 40% e inferior al 50%; a 60 SMLMV cuando la
gravedad de la lesión sea igual o superior al 30% e inferior al 40%; a 40 SMLMV si la gravedad de
la lesión es igual o superior al 20% e inferior al 30%; a 20 SMLMV cuando la gravedad de la
lesión sea igual o superior al 10% e inferior al 20% y, por último, a 10 SMLMV en los eventos en
que la gravedad de la lesión sea igual o superior a 1% e inferior al 10%.

146
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera, sentencia de
unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2014, Exp.31172.
 173

Nivel No. 2. Donde se ubica la relación afectiva, propia del segundo grado de consanguinidad
o civil (abuelos, hermanos y nietos). Obtendrán el 50% del valor adjudicado al lesionado o víctima
directa, de acuerdo con el porcentaje de gravedad de la lesión, como se describe: tendrán
derecho al reconocimiento de 50 SMLMV cuando la gravedad de la lesión sea igual o superior al
50%; a 40 SMLMV en los eventos en que la gravedad de la lesión sea igual o superior al
40% e inferior al 50%; a 30 SMLMV cuando la gravedad de la lesión sea igual o superior al 30%
e inferior al 40%; a 20 SMLMV si la gravedad de la lesión es igual o superior al 20% e
inferior al 30%; a 10 SMLMV cuando la gravedad de la lesión sea igual o superior al 10% e
inferior al 20% y, por último, a 5 SMLMV en los eventos en que la gravedad de la lesión sea
igual o superior a 1% e inferior al 10%.

Nivel No. 3. Está comprendido por la relación afectiva propia del tercer grado de consanguinidad o
civil. Adquirirán el 35% de lo correspondiente a la víctima, de acuerdo con el porcentaje de
gravedad de la lesión, como se indica: tendrán derecho al reconocimiento de 35 SMLMV
cuando la gravedad de la lesión sea igual o superior al 50%; a 28 SMLMV en los eventos en
que la gravedad de la lesión sea igual o superior al 40% e inferior al 50%; a 21 SMLMV cuando la
gravedad de la lesión sea igual o superior al 30% e inferior al 40%; a 14 SMLMV si la gravedad de
la lesión es igual o superior al 20% e inferior al 30%; a 7 SMLMV cuando la gravedad de la lesión
sea igual o superior al 10% e inferior al 20% y, por último, a 3,5 SMLMV en los eventos en que la
gravedad de la lesión sea igual o superior a 1% e inferior al 10%.

Nivel No. 4. Aquí se ubica la relación afectiva propia del cuarto grado de consanguinidad o civil.
Se reconocerá el 25% de la indemnización tasada para el lesionado, de acuerdo con el porcentaje
de gravedad de la lesión, como se señala: tendrán derecho al reconocimiento de 25 SMLMV
cuando la gravedad de la lesión sea igual o superior al 50%; a 20 SMLMV en los eventos en que
la gravedad de la lesión sea igual o superior al 40% e inferior al 50%; a 15 SMLMV cuando la
gravedad de la lesión sea igual o superior al 30% e inferior al 40%; a 10 SMLMV si la gravedad de
la lesión es igual o superior al 20% e inferior al 30%; a 5 SMLMV cuando la gravedad de la lesión
sea igual o superior al 10% e inferior al 20% y, por último, a 2,5 SMLMV en los eventos en que la
gravedad de la lesión sea igual o superior a 1% e inferior al 10%.

Nivel No. 5. Comprende las relaciones afectivas no familiares (terceros damnificados). Se

concederá el 15% del valor adjudicado al lesionado, de acuerdo con el porcentaje de gravedad de
la lesión, como se presenta: tendrán derecho al reconocimiento de 15 SMLMV cuando la
gravedad de la lesión sea igual o superior al 50%; a 12 SMLMV en los eventos en que la
gravedad de la lesión sea igual o superior al 40% e inferior al 50%; a 9 SMLMV cuando la
gravedad de la lesión sea igual o superior al 30% e inferior al 40%; a 6 SMLMV si la gravedad de
la lesión es igual o superior al 20% e inferior al 30%; a 3 SMLMV cuando la gravedad de la lesión
sea igual o superior al 10% e inferior al 20% y, por último, 1,5 SMLMV en los eventos en que la
gravedad de la lesión sea igual o superior al 1% e inferior al 10%.

En el expediente obra un dictamen pericial practicado con base en un exámen físico realizado a
Walther David Jiménez Jiménez, suscrito por la médica María Constanza Pérez Restrepo, en el
que se consignó:

“Se dictamina una DEFORMIDAD PERMANENTE DEL ANTEBRAZO DERECHO Y MANO

DERECHA (ORGANO DE LA PRENSION EN MIEMBRO DOMINANTE), lo cual le otorga una
INCAPACIDAD PERMANENTE PARCIAL entre el 5 y el 50% y un porcentaje de invalidez del
42.79%”.

Con esta evidencia y en aplicación del precedente jurisprudencial citado, se determina como
indemnización para los demandantes las siguientes sumas de dinero:
 174

INDEMNIZADO SMLMV EQUIVALENTE EN PESOS

Walther David Jiménez Jiménez(Lesionado) 80 $51.548.000.oo

Olga Rosa Jiménez Gómez(Madre) 80 $51.548.000.oo
Darío de Jesús Jiménez Giraldo (Padre) 80 $51.548.000.oo
Jury Andrea Jiménez Jiménez (hermana) 40 $25.774.000.oo
María Jazmín Jiménez Jiménez (hermana) 40 $25.774.000.oo

7.3 Perjuicios materiales

El actor en el escrito de la demanda solicitó pagar a favor de Walther David Jiménez Jiménez, los
perjuicios materiales que se le irrogaron con motivo de las lesiones padecidas.

Si bien no se encuentra acreditado el salario que devengaba el señor Walther David

Jiménez Jimenéz, en aplicación del principio de equidad y atendiendo a las reglas de la
experiencia, se presume que toda persona laboralmente activa no puede devengar menos del
salario mínimo.

Teniendo en cuenta el salario mínimo vigente en la época en que el lesionado cumplió 18 años, de
$309.000.oo pesos, más un 25% por ciento (25%) de prestaciones sociales. $77.250; la suma a
tener en cuenta será la de $386.250.

Por lo tanto, se actualizará el valor del salario mínimo de la época en que el lesionado cumplió 18
años y estuvo apto para entrar a la vida laboral, diciembre de 2002; para así comparar éste con
el actual salario mínimo y determinar cuál de los dos valores se acoge para efectos de la
liquidación.

Índice final - diciembre /2014 (118,15)

Ra = Rh ($386.250,00) -------------------------------------------------- = $639.151,78

Índice inicial – diciembre/2002 (71,40)

Como el valor actualizado es inferior al valor del salario mínimo legal vigente, se tomará éste
último ($644.350,oo) al cual se le adiciona un 25% ($161.087,5) por concepto de prestaciones
sociales, obteniéndose como resultado el valor de $805.437,5. A esta cifra se le calcula el
42.79% que corresponde al porcentaje de incapacidad que se le diagnosticó al lesionado en el
dictamen pericial que obran dentro del expediente (fl. 209 c.1). De esta forma se obtiene
que la cifra para hacer el cálculo del lucro cesante será de $ 344.646,7.

Según el registro civil de nacimiento aportado, el lesionado WALTHER DAVID JIMENEZ

JIMENEZ, nació el 6 de diciembre de 1984, es decir, que estaría apto para entrar a la vida laboral
a partir del 6 de diciembre de 2002. Así las cosas, la vida probable del lesionado, conforme a
las proyecciones anuales de población por sexo y edad, previstas en la Resolución 0497 del 20
de mayo de 1997, eran de 57,82 años, esto es, 693,84 meses.

Teniendo en cuenta lo anterior, se concederá el lucro cesante desde la fecha en que el lesionado
cumplió 18 años, hasta que se cumpla la vida probable.
 175

7.3.1 Lucro cesante consolidado de WALTHER DAVID JIMENEZ JIMENEZ:

S = Ra (1 + i)n –1

 El periodo consolidado inicia desde la fecha en que la víctima adquirió la mayoría de edad (6
de diciembre de 2002) hasta la fecha de esta sentencia (Enero 28 de 2015) es decir 145,7 meses.

 Ra: $344.646,7

145,7

S = $344.646,7 (1 + 0.004867) –1 = $72.846.250,39

0.004867

7.3.2 Lucro cesante futuro para WALTHER DAVID JIMENEZ JIMENEZ

Se liquidará este periodo desde el día siguiente de la fecha de esta sentencia hasta la
expectativa total de vida del señor Walther David Jiménez Jiménez.

 El señor Walther David Jiménez Jiménez nació el 6 de diciembre de 1984, para la época en
que estuvo apto para entrar a la vida laboral, es decir, cuando tenía 18 años de edad, según
las tablas de mortalidad proferidas por la entonces Superintendencia Bancaria, su expectativa
de vida equivale a 57,82 años que en meses son 693,84

 Periodo futuro (n): 548,14 que se deriva de la resta entre los meses de la expectativa total de
vida del señor Walther David Jiménez Jiménez (693,84 meses) y el periodo consolidado
(145,7 meses)

 Ra: $344.646,7

S = Ra (1 + i)n –1

i (1+i) n

548,14

S = $344.646,7 (1 + 0,004867) –1 = $65.866.288,94

548,14

0,004867 (1+ 0,004867)

TOTAL LUCRO CESANTE: $ 138.712.539,33

7.4 Daño a la salud

En el libelo se deprecó, dentro de los perjuicios materiales, el denominado perjuicio

fisiológico derivado de las lesiones sufridas; aunque en la pretensión no se indica en qué
consiste tal perjuicio, dentro de los hechos de la demanda se manifiesta que el lesionado no
pudo volver a estudiar y que se encuentra traumatizado psicológicamente.
 176

Al respecto la Sala estima oportuno precisar que, no obstante que en la demanda se pidió el
reconocimiento del perjuicio, denominándolo “perjuicio fisiológico”; se entrará a estudiar esta
pretensión habida cuenta de la pluralidad de los nomina iura que se utilizaron en el pasado
para denotar el daño corporal. Sabido es que esta Corporación unificó esas distintas
denominaciones en un único nomen iuris: “daño a la salud”; por tanto, no podría el recurrente ver
negada su pretensión so pretexto la denominación del perjuicio ha cambiado.

En segundo lugar, se precisa que en el momento que se unificó la divergencia de nombres que
habían utilizado, en el de daño a la salud se dispuso que:

“….el concepto de salud comprende diversas esferas de la persona, razón por la que no sólo está
circunscrito a la interna, sino que comprende aspectos físicos y psíquicos, por lo que su
evaluación será mucho más sencilla puesto que ante lesiones iguales corresponderá una
indemnización idéntica147. Por lo tanto, no es posible desagregar o subdividir el daño a la salud o
perjuicio fisiológico en diversas expresiones corporales o relacionales (v.gr. daño estético, daño
sexual, daño relacional familiar, daño relacional social), pues este tipo o clase de perjuicio es
posible tasarlo o evaluarlo, de forma más o menos objetiva, con base en el porcentaje de invalidez
decretado por el médico legista.

De allí que no sea procedente indemnizar de forma individual cada afectación corporal o social
que se deriva del daño a la salud, como lo hizo el tribunal de primera instancia, sino que el daño
a la salud se repara con base en dos componentes: i) uno objetivo determinado con base
en el porcentaje de invalidez decretado y ii) uno subjetivo, que permitirá incrementar en una
determinada proporción el primer valor, de conformidad con las consecuencias particulares y
específicas de cada persona lesionada”148.

Este precedente fue reiterado recientemente en sentencia de unificación de 28 de agosto de

2014149, en el cual se dispuso:

“Frente a la liquidación del daño a la salud, la Sala reitera los lineamientos planteados en
sentencia del 28 de agosto del año en curso, Rad. 31.170, MP. Enrique Gil Botero, en la que se
unificó la jurisprudencia en relación a la tasación, en los siguientes términos:

“De modo que, una vez desarrollado el panorama conceptual del daño a la salud, la Sala Plena de
la Sección Tercera unifica su jurisprudencia en torno al contenido y alcance de este tipo de
perjuicio inmaterial, en los términos que se desarrollan a continuación:

Para la reparación del daño a la salud se reiteran los criterios contenidos en las sentencias de
unificación del 14 de septiembre de 2011, exps. 19031 y 38222, proferidas por esta misma Sala,
en el sentido de que la regla en materia indemnizatoria, es de 10 a 100 SMMLV, sin embargo en
casos de extrema gravedad y excepcionales se podrá aumentar hasta 400 SMMLV, siempre que
esté debidamente motivado.

Lo anterior, con empleo del arbitrio iudice, para lo cual se tendrá en cuenta la gravedad y
naturaleza de la lesión padecida, para lo que se emplearán –a modo de parangón- los siguientes
parámetros o baremos:

147
“Este estado de cosas no sólo deja la sensación de desorden, sino que también crea
desigualdades entre víctimas, cuyos intereses aparecen, en igual medida, dignos de protección; así
pues, el problema de fondo es el de establecer los límites, que deben ser “límites razonables”,
determinados sí, en términos jurídicos”. CORTÉS, Edgar. Ob. Cit. Pág. 57.
148
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de septiembre de 2011,
exp. 19031.
149
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2014, exp. 31172.
 177

GRAVEDAD DE LA LESIÓN Víctima

Igual o superior al 50% 100 SMMLV

Igual o superior al 40% e inferior al 50% 80 SMMLV

Igual o superior al 30% e inferior al 40% 60 SMMLV

Igual o superior al 20% e inferior al 30% 40 SMMLV

Igual o superior al 10% e inferior al 20% 20 SMMLV

Igual o superior al 1% e inferior al 10% 10 SMMLV

Sin embargo, en casos excepcionales, cuando, conforme al acervo probatorio se encuentre

probado que el daño a la salud se presenta en una mayor intensidad y gravedad, podrá otorgarse
una indemnización mayor, la cual debe estar debidamente motivada y no podrá superar la cuantía
equivalente a 400 SMLMV.

Así, el operador judicial debe tener en cuenta las siguientes variables conforme a lo que se
encuentre probado en cada caso concreto:

- La pérdida o anormalidad de la estructura o función psicológica, fisiológica o anatómica

(temporal o permanente)

- La anomalía, defecto o pérdida producida en un miembro, órgano, tejido u otra estructura

corporal o mental.

- La exteriorización de un estado patológico que refleje perturbaciones al nivel de un órgano.

- La reversibilidad o irreversibilidad de la patología.

- La restricción o ausencia de la capacidad para realizar una actividad normal o rutinaria.

- Excesos en el desempeño y comportamiento dentro de una actividad normal o rutinaria.

- Las limitaciones o impedimentos para el desempeño de un rol determinado.

- Los factores sociales, culturales u ocupacionales.

- La edad.

- El sexo.

- Las que tengan relación con la afectación de bienes placenteros, lúdicos y agradables de la
víctima.

- Las demás que se acrediten dentro del proceso.”

En el sub judice se tiene, que el menor WALTHER DAVID JIMENEZ JIMENEZ, a sus 15 años
de edad, sufrió deformaciones en su mano derecha que le acarrearon un porcentaje de
invalidez del 42.79%
 178

Teniendo en cuenta las variables enunciadas, en el caso concreto se encuentran demostradas las
siguientes, las cuales se cuantificarán conforme a lo probado en el proceso de la siguiente
manera:

Variable probada Valoración de acuerdo con las circunstancias

Factores sociales Existen declaraciones que ponen de presente que la

deformidad en la mano derecha causó complejos al menor150.

La anomalía permanente del
antebrazo y la mano derecha,
que le genera una incapacidad
permanente parcial del 42.79%
Se otorgan 25 SMLMV
Lo cual le impide cumplir adecuadamente las funciones de
prensión de esta mano que era su órgano dominante 151.

Edad de la víctima Al momento de los hechos, el menor WALTHER

DAVID JIMENEZ JIMENEZ tenía 15 años de edad, por lo que

Total deberá
135 padecer el perjuicio durante largo tiempo 152.
SMLMV

Por tanto, la Sala reconocerá al actor por daño a la salud, la suma equivalente a

135 SMLMV, que en la fecha de esta providencia representan la suma de$86.987.250

6. Condena en costas

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la
imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este
caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

150
El testigo Luis Cornelio Gómez Giraldo, cuando se le pregunta sobre el comportamiento del
lesionado, luego de ocurrido el incidente, responde:

“él se sentía muy acomplejado y el pelao no hablaba, imagínese uno perder la mano así en

esa forma” (fl. 159 c.1)

En relación con este mismo aspecto, Carlos Darío Gómez Giraldo, en su declaración manifiesta:

“ No sentía Walter ganas de trabajar ni de estudiar, ya no hacía nada, ni trabajar, eso se

tuvieron que ir de por acá a ver si en otra parte dejaba el complejo”.

151
Así se consignó en el dictamen pericial que obra en el expediente y que se relacionó y
transcribió parcialmente en el acápitae de pruebas.
152
De acuerdo al registro civil de nacimiento obrante a folio 22 del cuaderno 1.
 179

Revóquese la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 12 de septiembre

de 2005 y en su lugar se resuelve:

PRIMERO: Declárese a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL

administrativamente responsable por los perjuicios causados a los demandantes, con ocasión
de las lesiones sufridas por el señor WALTHER DAVID JIMENEZ JIMENEZ durante los hechos
ocurridos el 7 de agosto de 2000.

SEGUNDO. Condénese a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL a

pagar por perjuicios morales, las siguientes sumas de dinero a las personas que a continuación
se indican:

INDEMNIZADO SMLMV EQUIVALENTE EN PESOS

Walther David Jiménez 80 $51.548.000.oo

Olga Rosa Jiménez 80 $51.548.000.oo

Darío de Jesús Jiménez Giraldo 80 $51.548.000.oo

Jury Andrea Jiménez Jiménez 40 $25.774.000.oo

María Jazmín Jiménez Jiménez 40 $25.774.000.oo

TERCERO: Condénese a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL a

pagar por concepto de lucro cesante consolidado y futuro a WALTHER DAVID JIMENEZ
JIMENEZ la suma de CIENTO TREINTA Y OCHO MILLONES SETECIENTOS DOCE MIL
QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS CON TREINTA Y TRES CENTAVOS ($
138.712.539.33).

CUARTO. Condénese a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL a

pagar por concepto de Daño a la Salud a WALTHER DAVID JIMENEZ JIMENEZ la
suma equivalente a 135 salarios mínimos legales mensuales, que en el momento de este fallo
corresponden a OCHENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL
DOSCIENTOS CINCUENTA PESOS ($86.987.250).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion

Tercera, Sala Plena, Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero;
Sentencia de Unificación del 20 de junio de 2017, Expediente N°.:
18860, Radicación N°.: 25000232600019950059501, Actor: Rosa Elena
Puerto Niño y Otros, Demandados: Nación - Ministerio de Defensa -
Policía Nacional, Naturaleza: Reparación directa.
 180

Temas Tratados: 1. Balance jurisprudencial sobre los regímenes de responsabilidad estatal

por daños causados por actos violentos de terceros (párr. 12). 1.1. Responsabilidad
subjetiva: teoría de la falla del servicio. 1.1.1. Con participación estatal (párr. 13). 1.1.2.
Sin participación estatal (párr. 14). 1.2. Responsabilidad objetiva. 1.2.1. Riesgo excepcional
(párr. 15). 1.2.2. Daño especial (párr.16). 2. El fenómeno del terrorismo como acto violento
en contextos de paz y de conflicto armado interno (párr.17). 3. El acto terrorista perpetrado
por organizaciones de narcotráfico. Análisis del caso concreto y régimen de responsabilidad
aplicable (párr. 18).
Teniendo en consideración que no fue aprobado por la mayoría de la Sala el
proyecto presentado por el magistrado doctor Hernán Andrade Rincón, se procede
a resolver los recursos de apelación presentados por los respectivos demandantes
contra la sentencia del 4 de mayo de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca – Sección Tercera, en la cual se denegaron las súplicas de las
demandas. El fallo será confirmado.
SÍNTESIS DEL CASO
El sábado 30 de enero de 1993 alrededor de las 18:20, un automóvil Renault,
cargado con 100 kilos de dinamita y puesto por órdenes de Pablo Emilio Escobar
Gaviria, detonó en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 en el Barrio Veracruz de la
Localidad de Santa Fe en la ciudad de Bogotá, cuya onda explosiva afectó a varias
personas que concurrían en el sector, entre ellas a la señora Rosa Elena Puerto
Niño y a su hija Mónica Viviana Fierro Puerto, quienes sufrieron lesiones en su
integridad física, además de las múltiples averías en varios establecimientos de
comercio.

ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
1. El presente asunto se conforma de dos procesos que fueron acumulados durante
el trámite de primera instancia, cuyas demandas se presentaron de la siguiente
manera:

1.1. Proceso Nº 10.595

1.1.1. Mediante escrito presentado el 30 de enero de 1995 ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca (fl. 2 a 15, c.1), la señora Rosa Elena Puerto Niño,
actuando en su propio nombre y en representación de su hija menor Mónica
Viviana Fierro Puerto, mediante apoderado judicial (f.1, c.1), interpuso demanda
 181

en ejercicio de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa – Policía

Nacional, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
PRIMERA: Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a la
NACIÓN (Ministerio de Defensa – Policía Nacional), de los perjuicios causados a
las demandantes con motivo de las heridas y la incapacidad laboral de Rosa Elena
Puerto Niño y Mónica Viviana Fierro Puerto, en hechos ocurridos el día 30 de
enero de 1993 cuando estalló un carro-bomba en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 en
Santafé de Bogotá.
SEGUNDA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía Nacional), a
pagar a cada uno de los demandantes a título de perjuicios morales, el equivalente
a pesos de las siguientes cantidades de oro fino según su precio de venta
certificado por el Banco de la República a la fecha de ejecutoria de la sentencia de
segunda instancia:
Para Rosa Elena Puerto Niño y Mónica Viviana Fierro Puerto, dos mil (2.000)
gramos de oro para cada una en su calidad de víctima y de madre e hija de la otra
víctima respectivamente.
TERCERA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía Nacional), a
pagar a favor de Rosa Elena Puerto Niño, los perjuicios materiales que ha sufrido
con motivo de sus graves heridas y la posterior incapacidad laboral, según las
siguientes tablas de liquidación:
1. Un salario de doscientos cincuenta mil ($250.000) pesos mensuales que ganaba la
víctima, más un veinticinco (25%) por ciento de prestaciones sociales.
2. La vida probable de la víctima, según la tabla de supervivencia aprobada para
los colombianos.
3. El grado de incapacidad laboral fijado a la víctima por el médico experto del
Ministerio del Trabajo en la ciudad de Santafé de Bogotá (...).
CUARTA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía Nacional), a
pagar a favor de Mónica Viviana Fierro Puerto, los perjuicios materiales que ha
sufrido con motivo de sus graves heridas y la posterior incapacidad laboral, según
las siguientes bases de liquidación:
1. El salario mínimo legal vigente para la época de los hechos, o sea ochenta y un
mil setecientos cincuenta mil ($81.750) pesos mensuales, más un veinticinco (25%)
por ciento de prestaciones sociales.
2. La vida probable de la víctima, según la tabla de supervivencia aprobada para
los colombianos.
 182

3. El grado de incapacidad laboral fijado a la víctima por el médico experto del

Ministerio del Trabajo en la ciudad de Santafé de Bogotá.
(...)
QUINTA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía Nacional), a
pagar a favor de Rosa Elena Puerto Niño, el equivalente en pesos de mil (1.000)
gramos de oro, por concepto de los perjuicios fisiológicos que sufrió y está
sufriendo por la molestia e incapacidad para caminar con libertad por sus heridas
en su pie derecho.
SEXTA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía Nacional), a pagar a
favor de Mónica Viviana Fierro Puerto, el equivalente a dos mil (2.000) gramos de
oro, por concepto de los perjuicios fisiológicos que sufrió y está sufriendo por la
pérdida de su ojo derecho y heridas en dos dedos de su mano derecha.
SEPTIMA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía Nacional), a
pagar a favor de Mónica Viviana Fierro Puerto, a título de daño emergente, la
suma de setecientos mil ($700.000) pesos por concepto de los gastos que realizó en
su atención médica (...).
1.2. Proceso Nº 10.592
1.2.1. Mediante escrito presentado el 30 de enero de 1995 ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca (fl. 7 a 32, c.1), por intermedio de apoderado
judicial (fl. 1 a 6, c.1) los señores Jairo Enrique Puerto Niño, Hipólito Vargas
Avellaneda, Pedro José Beltrán, Carlos Huber Pinilla Buitrago, Bernardo Izasa
Gómez, José Manuel Adán Arévalo, Alicia Buitrago de Pinilla, Carmen Rosa y
Nieves Orjuela Lozada, Luz Mila Sánchez, Leonor del Carmen Becerra Díaz,
Mariela Santana Vinchery, mayores de edad y Nohora Isabel Adán Pinto y Deisy
Paola Adán Gallo, menores de edad representadas por su progenitor José Manuel
Adán Arévalo, interpusieron demanda 153 de reparación directa contra la Nación –
Ministerio de Justicia y del Derecho - Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con
el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
1. Declárese que la NACIÓN COLOMBIANA (Ministerio de Justicia y del Derecho,
Ministerio de la Defensa Nacional – Policía Nacional), es responsable de los
perjuicios sufridos por los demandantes con ocasión de la explosión ocurrida en
153
En cuanto a los señores Jaime Duque Laserna, Pedro Antonio Rodríguez, Blanca Emilse Prieto Miguel
Antonio González, Rosaura Rey y Diana González Rey, se constata en el expediente que el agente oficioso
desistió de la acción de reparación directa promovida a su nombre (fls. 51 a 53, c.9). Por otro lado, se tiene
que la parte actora no prestó la caución ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección
Tercera, mediante auto del 12 de junio de 1995, conforme al artículo 47 del C.P.C; por lo anterior, se rechazó
la agencia oficiosa formulada por aquel en nombre del Centro Comercial Veracruz, representado, según lo
dicho por el demandante, por la señora Andrea del Pilar Gaitán. Frente a esta decisión, el actor interpuso
recurso de reposición contra el auto del 12 de junio de 1995; no obstante fue denegado por extemporáneo (fl.
60, c.9).
 183

esta ciudad, en la carrera 9 entre calles 15 y 16, el día 30 de enero de 1993 a las 5:20
pm (hora Gaviria), cuando estalló un carro bomba y causó diversos muertos,
heridos y destrucción de bienes varios.
2. Como consecuencia de la declaración anterior, condénese a la demandada a
pagar a cada uno de los demandantes las siguientes cantidades líquidas de dinero
y por los conceptos que en cada caso se expresa:
A) El valor de mil gramos de oro puro al precio que tengan a la fecha ejecutoria de
la sentencia definitiva, según certificación del Banco de la República, por concepto
de perjuicios morales.
B) Que se condene a la entidad demandadas (sic) a pagar solidariamente al
demandante las sumas líquidas que se demuestren dentro del proceso.
B.1) En subsidio de la pretensión expresada en el literal B) precedente, que se
condene a las entidad (sic) demandada a pagar solidariamente al demandante las
sumas líquidas que se demuestren dentro del trámite ordenado en los artículos 172
y 178 del Código de Procedimiento Civil, en la forma como fueron modificados por
el Decreto ley 2282 de 1989, en cuanto fueren aplicables a lo contenciosos
administrativo, para las condenas genéricas en las sentencias definitivas.
B.2) En subsidio de las pretensiones B) y B.1) precedentes, que se condena a la
entidad demandada a pagar el valor de cuatro mil gramos de oro puro al precio
que tenga a la fecha de ejecutoria de la sentencia definitiva, según certificación del
Banco de la República, por concepto de perjuicios materiales (...)
1.3. En respaldo de sus pretensiones, los actores de los procesos n. º 10.595 y n.º
10.592, narraron los siguientes hechos que se resumen a continuación: i) el 30 de
enero de 1993, en horas de la tarde, hizo explosión un carro-bomba en la carrera 9
entre calles 15 y 16 de la ciudad de Bogotá D.C., detonación que causó la muerte de
varias personas y graves lesiones a otras, entre estas últimas la señora Rosa Elena
Puerto Niño y su hija Mónica Viviana Fierro Puerto; además, causó la destrucción
de los establecimientos comerciales aledaños al lugar de la explosión, varios de los
cuales eran de propiedad de los aquí demandantes; ii) el acto terrorista se
encontraba enmarcado dentro de la “guerra del Estado” contra diversos grupos de
narcotraficantes que desde el año 1989 venían perpetrado una serie de ataques
sistemáticos en contra de personalidades y bienes del Estado, así como también en
contra de la población civil; iii) existió una falla del servicio de la Policía Nacional
por cuanto no se brindó una adecuada protección y vigilancia en el lugar de los
hechos ni se realizaron controles a los vehículos que se ubicaban en dicha zona; iv)
en ausencia de falla, la responsabilidad del Estado también puede verse
comprometida a título de riesgo excepcional, ya que el Estado al combatir las
actuaciones delincuenciales de los grupos narcotraficantes para restablecer el
orden público, sometió a la población civil a un riesgo que excedió notoriamente
 184

las cargas que normalmente debe soportar; v) finalmente, la responsabilidad del

Estado en el presente caso también puede analizarse desde la óptica del daño
especial, en atención al principio de la equidad y justicia retributiva, pues “[s]i una
persona en el ejercicio de su trabajo o en el derecho que se le da de transitar libremente por
las vías públicas muere o queda gravemente herida en una explosión dinamitera, está
dentro de la equidad que se indemnice a la víctima y a sus allegados. El terrorismo contra
particulares es un problema de carácter nacional debido fundamentalmente a la lucha
contra el narcotráfico”.
II. Trámite procesal
2. Surtida la notificación del auto admisorio de la demanda, la Nación – Ministerio
de Defensa – Policía Nacional presentó, dentro del proceso n.º 10.595, escrito de
contestación el 15 de mayo de 1995 (fl. 27 a 35, c.1), donde sostuvo que: i) las
entidades estatales son responsables por omisión pero no de manera absoluta e
incondicional sino relativa, pues están condicionadas a la existencia de
determinadas circunstancias como la solicitud expresa de protección o vigilancia,
de conformidad con las exigencias y formalidades establecidas en la ley; ii) pese a
los esfuerzos realizados para garantizar la vida, honra y bienes de los asociados ha
sido casi imposible evitar este tipo de acciones terroristas perpetrados por grupos
de narcotraficantes; iii) estas acciones son imprevisibles e irresistibles, por lo cual
configuran una causal excluyente de responsabilidad de caso fortuito o fuerza
mayor; iv) la causa de los perjuicios que se alegan no son imputables al
demandado sino a un hecho ajeno a él; y v) no hubo falla del servicio ni hay lugar a
que prosperen las pretensiones de la demanda por daño especial, ya que el acto
terrorista no tuvo como objetivo directo la agresión a un personaje o
establecimiento representativo del Estado.

2.1. Igualmente, dentro del proceso n. º 10.592, el Ministerio de Justicia y del

Derecho presentó escrito de contestación de la demanda el 29 de enero de 1996 (fl.
69 a 76, c.1), en el que sostuvo: i) si bien, en esa época nuestro país vivía un estado
de incertidumbre y agitación debido a la crueldad de los actos terroristas
perpetrados por grupos narcotraficantes, no se le podía exigir a las autoridades un
deber absoluto de protección; ii) el Estado no puede responder a la luz de la teoría
del daño especial, ya que no existía por parte de la administración el desarrollo de
una actividad que haya causado daño alguno a los demandantes; iii) el principio
de solidaridad social no puede ser invocado por el demandante como un régimen
de responsabilidad administrativa bajo el cual deba condenarse al Estado.
3. Mientras se surtía la etapa procesal de práctica de pruebas, se solicitó la
acumulación de los procesos en cuestión, petición que fue resuelta favorablemente
 185

por el a quo mediante providencia del 5 de septiembre de 1996 (fl. 125 a 125, c.1,
proceso n. º 10.592).
4. Posteriormente, vencido el período probatorio y dentro del término para alegar
de conclusión en primera instancia, las partes reiteraron los argumentos expuestos
en la demanda (fl. 172 a 181, c.1, proceso n. º 10.592 acumulado) y contestación de
la misma (fl. 157 a 171, c.1, proceso n. º 10.592 acumulado). El Ministerio Público
guardó silencio.
5. Surtido el trámite de rigor, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió
sentencia de primer grado el 4 de mayo de 2000, notificada por edicto desfijado el
17 de mayo de 2000, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda (fls.
99 a 107, c.p) al considerar que, de acuerdo con la jurisprudencia aplicada a casos
similares, no era posible erigir un juicio de imputación por ausencia de relación
causa a efecto entre el hecho generador del daño y la conducta predicable de la
administración, motivo por el cual no era posible configurar la responsabilidad del
Estado bajo ninguno de los títulos de imputación aceptados por la doctrina y la
jurisprudencia contencioso administrativa.
6. Dentro de la oportunidad legal, esto es, el 17 y el 19 de mayo de 2000, la parte
demandante interpuso y sustentó oportunamente recurso de apelación contra la
anterior decisión (fl. 108 a 111, , c.p.) con fundamento en los argumentos que se
resumen a continuación: i) no se hizo un pronunciamiento de fondo del caso
concreto, sino que se resolvió por vía general de acuerdo a la jurisprudencia
existente para casos similares; ii) el acto terrorista que se consumó estuvo dirigido
contra el Banco Popular, entidad oficial, y contra la Cámara de Comercio, entidad
que cumple funciones públicas; iii) es un hecho notorio que el atentado se enmarca
en el contexto de la lucha del Estado contra la delincuencia organizada del
narcotráfico; iv) debe existir una indemnización para las víctimas de actos de
terrorismo cuando existe una guerra entre el Estado y los narcoterroristas; v) la
jurisprudencia no puede ser menos justa y menos equitativa que la misma ley,
pues aunque existen mecanismos legales para atender a las víctimas de atentados
terroristas con bombas y explosivos, y tomas guerrilleras que afecten
indiscriminadamente a la población, dichas medidas, además de ser de carácter
estrictamente temporal, resultan notoriamente insuficientes para resarcir los daños
causados, razón por la cual le corresponde a los jueces recuperar el equilibrio
perdido por las víctimas e indemnizarlas de forma integral; vi) no es de recibo que
por vía jurisprudencial se desconozca el derecho a la igualdad de las víctimas bajo
el argumento de que el acto terrorista no estuvo dirigido en contra de un personaje
o institución representativa del Estado, pues al exigir esta condición se incurre en
una discriminación a los ciudadanos damnificados que están enmarcados en este
supuesto y mucho menos se puede predicar la irresponsabilidad administrativa
bajo el argumento que el Estado no puede tener un policía en cada esquina; vii) la
 186

jurisprudencia ha reconocido en múltiples oportunidades la responsabilidad de la

administración por daño especial en casos de ataques guerrilleros, cuyo fin
primordial es el debilitamiento de las instituciones, razón por la que esta teoría
debería ser igualmente aplicable para las víctimas de actos terroristas.
7. Dentro del término para alegar de conclusión en segunda instancia intervino la
parte actora y reiteró los argumentos expuestos en anteriores etapas procesales (fl.
129 a 133 c.p.). Por su parte, el Ministerio Público, mediante escrito presentado el
14 de febrero de 2001 (fl. 134 a 139, c.p.), manifestó que debía confirmarse el fallo
impugnado, toda vez que no existía prueba alguna de actuación u omisión de los
entes públicos demandados que hubieran generado el daño reclamado, elemento
sin el cual no era posible estructurar la responsabilidad estatal, incluso bajo la
óptica del régimen objetivo de daño especial. Y afirmó que el acto terrorista era
una modalidad delictual imposible de evitarse, dada su naturaleza indiscriminada,
imprevisible e irresistible, razón por la cual no era posible exigirle al Estado una
protección absoluta en ese tipo de casos y, menos aún, derivarle responsabilidad
patrimonial por los daños acaecidos en esos eventos.

CONSIDERACIONES
I. Presupuestos procesales de la acción
8. Por ser las demandadas entidades estatales, el presente asunto es de
conocimiento de esta jurisdicción, de acuerdo con el artículo 82 del Código
Contencioso Administrativo.

8.1. La Sala es competente para resolver el presente caso iniciado en ejercicio de la

acción de reparación directa, en razón del recurso de apelación presentado por la
parte actora en un proceso con vocación de segunda instancia en los términos del
Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de las demandas, determinada por el
valor de la mayor de las pretensiones, supera la exigida por la norma para el
efecto154.

154
En la demanda que formó el expediente n.° 10592, la pretensión de mayor valor, correspondiente a la
solicitud de reparación de perjuicios materiales del señor Jairo Enrique Puerto Niño fue estimada en
$49.980.000 (fl. 13, c. 9). Por su parte, en la demanda que constituyó el expediente n.° 10595, la pretensión de
mayor valor, esto es, la solicitud de reparación de perjuicios morales a favor de la señora Rosa Elena Puerto
Niño, fue estimada en $20.000.000 (fl. 15, c. 2). Por estar vigente al momento de la presentación de las
demandas que motivan esta sentencia, se aplica el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, que modificó el
numeral 10 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y que dispone que la cuantía necesaria
para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 1995 fuera de doble instancia debía ser superior a
$9.610.000, esta Corporación es competente para conocer de los procesos acumulados.
 187

8.2. La acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código

Contencioso Administrativo es la procedente en este caso, por cuanto las súplicas
de las demandas van encaminadas a la declaratoria de responsabilidad de la
Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional por las supuestas omisiones
administrativas en que incurrió y que, según los demandantes, determinaron
causalmente los daños antijurídicos cuya reparación se demanda.
8.3. En cuanto a la legitimación en la causa por activa, se probaron, por una parte,
los lazos de parentesco entre Rosa Elena Puerto Niño y su hija Mónica Viviana
Fierro Puerto155, quienes sufrieron lesiones en su integridad física como
consecuencia del estallido del artefacto explosivo y, por otra, la destrucción o
avería de locales comerciales ubicados en el lugar de la conflagración terrorista, de
propiedad de varios demandantes.
8.3.1. Sobre la legitimación en la causa por pasiva, el daño invocado en las
demandas se atribuye a omisiones en las que supuestamente incurrió el Ministerio
de Defensa - Policía Nacional, por lo que la Nación está legitimada como parte
demandada en este litigio. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva de la
Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho, la Sala estima que, con
independencia de que la demandada se haya interpuesto contra el Ministerio de
Justicia y del Derecho o el Ministerio de Defensa Nacional, la legitimada siempre
será la Nación156, por cuanto en ella reposa la personalidad jurídica y, en
consecuencia, representa a las autoridades que confirieron poder por parte de una
u otra de las entidades; lo cual no es impedimento para que, de acuerdo con lo
probado en el expediente, se designe a una de ellas o a las dos, como el centro de
imputación de la condena, en función de su participación en la producción del
daño, máxime cuando ambas podían concurrir al proceso 157 y fueron notificadas
del auto admisorio de la demanda y, tal como se relató en el trámite procesal,
contestaron la demanda.
8.3.2. En consecuencia, si bien, en este caso, la nación está legitimada en el presente
proceso, el Ministerio de Justicia y del Derecho no es el que está llamado a

155
Así consta en los registros civiles que obran a folio 89 del cuaderno 1 y folio 1 del cuaderno 4.
156
Ver al respecto, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de septiembre de 2012, rad. 22.253, M.P.
Danilo Rojas Betancourth.
157

Ello de conformidad con el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, vigente al momento de la
presentación de la demanda -30 de enero de 1995-, según el cual: “Las entidades públicas y las privadas que
cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos
contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar
todas las acciones previstas en este código si las circunstancias lo ameritan. // En los procesos contencioso
administrativos la Nación estará representada por el ministro, director de departamento administrativo,
superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la
persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho (...)”.
 188

comparecer en su representación por los hechos que se le imputan, en la medida

que a esta entidad le compete el diseño y formulación de políticas públicas en
materia de justicia, la expedición de normas de carácter general y técnico en
determinadas materias de su sector y no tiene funciones de protección y seguridad
ciudadana, como sí sucede con el Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
8.4. Finalmente, en lo atinente a la caducidad de la acción, la Sala constata que en el
presente caso no opera tal fenómeno, dado que los hechos dañinos, esto es, las
lesiones a la señora Rosa Elena Puerto Niño y a su hija Mónica Viviana Fierro
Puerto y los daños a los locales comerciales de varios demandantes ocurrieron el
30 de enero de 1993 y las demandas se interpusieron el 30 de enero de 1995, esto es,
dentro del término bienal que establece para tal efecto el artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo.
II. Los hechos probados
9. Con base en las pruebas recaudadas en el presente proceso, valoradas en su
conjunto, se tienen como ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes:
9.1. La señora Rosa Elena Puerto Niño, nacida el 27 de enero de 1970 en Bogotá, es
hija de la señora María Juan Puerto 158 y madre de Mónica Viviana Fierro Puerto 159.
Por otra parte, los señores Jairo Enrique Puerto Niño, Hipólito Vargas Avellaneda,
Carmen Rosa Orjuela Lozada, Luz Mila Sánchez, Nieves Orjuela Lozada, Leonor
del Carmen Becerra y Mariela Santana Vinchery, el 30 de enero de 1993 sufrieron
daños materiales en sus locales comerciales como consecuencia del estallido de un
automóvil Renault 9, cargado con 100 kilos de dinamita, ubicado en la carrera 9ª
entre calles 15 y 16 en el barrio Veracruz, localidad de Santa Fe de la ciudad de
Bogotá. Este es un hecho acreditado en el expediente a partir del material
probatorio arrimado al mismo160. Sin embargo, respecto de los señores Carlos
158
Así consta en el registro civil que obra a folio 89 del cuaderno 1.
159
Así consta en el registro civil que obra a folio 1 del cuaderno 4.
160
Listado de personas, establecimientos comerciales e inmuebles afectados por el acto terrorista del 30 de
enero de 1993, remitido por el Director de la Oficina para Prevención de Emergencias de la Alcaldía Mayor
de Santafé de Bogotá. En dicho documento el Alcalde Local de Santafé hizo constar que los señores Jairo
Puerto Niño, Hipólito Vargas, Luz Mila Sánchez, Carmen Rosa Orjuela y Nieves Orjuela Lozada fueron
personas damnificadas con el atentado terrorista al que se ha hecho referencia previamente (fls. 57-67, c. 4).
Asimismo, obra cuenta de cobro correspondiente a los trabajos realizados en el local del señor Jairo Enrique
Puerto suscrita por la arquitecta Martha Isabel Montaña (fls. 5-7, c.1), Igualmente, obran documentos
emanados del Banco Central Hipotecario referentes al crédito otorgado por esa entidad al señor Hipólito
Vargas Avellaneda (fls. 241-310, c.1); pagarés girados por los señores Hipólito Vargas Avellaneda, Ernesto
Angulo Amado y María Matilde Vargas avellaneda a favor de distintas entidades bancarias bajo la línea de
crédito “damnificados por el terrorismo”, remitidos al expediente por el Instituto de Fomento Industrial (fls.
311-321, c.1). En el mismo sentido, obran certificados de matrícula mercantil de algunos establecimientos
comerciales, cuyos propietarios figuran así: Jairo Enrique Puerto Niño, propietario Óptica Éxito; Restaurante
‘El Viejo y El Mar’, propietaria Nieves Orjuela Losada (fls. 322-329, c.1); resoluciones 1387, 1871 y 2054 de
1993 por medio de las cuales el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana adjudicó
 189

Huber Pinilla, Bernardo Isaza, José Manuel Adán Arévalo, Pedro José Beltrán,
Alicia Buitrago, Nohora Isabel Adán y Deisy Paola Adán, comoquiera que no obra
prueba alguna en el proceso del daño por ellos padecido, la Sala no lo tendrá por
acreditado.
9.2. El sábado 30 de enero de 1993 a las 18:20, un automóvil Renault, cargado con
100 kilos de dinamita, hizo explosión en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 en el
Barrio Veracruz de la Localidad de Santa Fe en la ciudad de Bogotá donde
funcionaban establecimientos de comercio, lo que produjo la muerte de varias
personas y lesiones a otras, además de causar avería y destrucción a varias
edificaciones. Así consta en el informe rendido por la Unidad Investigativa
Regional del Cuerpo Técnico de Investigación CTI161:
Comedidamente nos permitimos informar, que el día 30 de enero del año en curso,
siendo aproximadamente las 18:20 horas, hizo explosión un carro bomba en la
carrera 9ª entre calles 15 y 16, motivo por el cual las Unidades de Patrulla nos
hicimos presentes en el lugar de los hechos y se efectuaron las siguientes
averiguaciones:
1. Inicialmente, se observó la magnitud de los destrozos causados por la explosión
tanto en edificaciones comprendidas entre las carreras 8ª, 9ª y 10ª, entre avenidas
Jiménez y Avenida 19, siendo el epicentro la carrera 9ª, frente a los números 15-35
y 15-37, donde funcionaba la papelería “KARBE”, la cual quedó totalmente
destruida, al igual que los locales frente a ésta denominados “Bulliciosos” e
(ilegible), especializados en ropa infantil.
Conforme a lo observado, se presume que el carro-bomba, correspondía a un
Renault 4, o en su defecto un vehículo de color verde y de poco cilindraje, haciendo
referencia al motor, el cual quedó incrustado en uno de los locales donde
funcionaba una cafetería.
Es de anotar que en el contorno, se encontraban esparcidas partes destruidas y
calcinadas del vehículo, así como materiales y mercancías propias de los almacenes
y demás establecimientos afectados tales como “Almacén Clored”, “Pizzería
Vascos” “óptica(ilegible)”, CAFAM, BANCO POPULAR (sucursal depósitos
judiciales), un almacén de artesanías, Papelería “Hispana” y otros, los cuales fue
imposible identificar, debido a que tanto sus avisos comerciales y nomenclaturas
respectivas quedaron destruidas.

subsidios familiares de vivienda de interés social a los señores Mariela Santana Vinchery, Luz Mila Sánchez,
Jairo Enrique Puerto Niño, Hipólito Vargas Avellaneda y Nieves Orjuela Losada (fls. 331-347, c.1).
Finalmente, se allegaron documentos remitidos por el Banco de Colombia relacionados con el otorgamiento
de un crédito a la señora Mariela Santana Vinchery de Cepeda (fls. 349-360, c.1).
161
Véase informe n.° 091 del 1º de febrero de 1993 suscrito por el Cuerpo Técnico de Investigación, Unidad
Investigativa Regional (fl. 348 a 350, c.5).
 190

2. Detallamos igualmente, el cráter dejado por la explosión, frente a los números

15-35 y 15-37 cuyas dimensiones aproximadamente fueron 1,80 metros de largo
por 1,50 de ancho y 90 centímetros de profundidad.
3. En el sector se encontraron diseminados en total 8 cadáveres correspondientes a
3 menores de edad y 5 adultos. Entre los innumerables heridos que fueron
transportados a los diferentes centros asistenciales, obtuvimos posterior
información de que había (sic) fallecido a la fecha 13, para un total de 21 víctimas.
9.3. Igualmente, la Oficina para Prevención de Emergencias de la Alcaldía Mayor
de Santafé de Bogotá adelantó averiguación por los mismos hechos, la cual arrojó
el siguiente resultado: 91 personas heridas, 20 fallecidas, 50 edificaciones
parcialmente destruidas y cinco vehículos afectados162.
9.4. Guillermo Gerardo Sosa (alias Memo Bolis), integrante del denominado "Cartel
de Medellín" liderado por Pablo Emilio Escobar Gaviria, fue capturado tiempo
después del fatal atentado por la Policía Nacional y confesó que en compañía de
Luis Fernando Acosta (alias Ñangas) y otros se encargaron de conseguir dinamita,
adquirir los vehículos que más tarde se transformarían en carros-bomba y pagar
las recompensas por la planeación y ejecución de actos terroristas. Así se dejó
consignado en la investigación preliminar adelantada por la Fiscalía General de la
Nación, Dirección Regional, Unidad Especial de Terrorismo, en contra de Pablo
Escobar Gaviria y otros, por el delito de terrorismo y otros con ocasión de las
explosiones de carros bombas en los siguientes lugares de la capital del país: i)
calle 72 con carrera 7ª (21-01-93); ii) carrera 9ª con calle 15 (30-01-93); iii) calle 18ª
con carrera 13 (15-02-93); iv) calle 25 con carreras 9ª y 10ª (15-02-93); y v) carrera 15
con calle 93 (15-04-93)163. Por estos hechos se impuso medida de aseguramiento
consistente en detención preventiva contra varias personas sindicadas de dichas
conductas punibles, quienes fueron recluidas en las Cárceles Nacional Modelo,
Penitenciaría Central de Colombia “Picota” y del Buen Pastor en Bogotá (oficio n.°
S.21-3398 Dirección Regional de Fiscalías -fl.15, c. 2). La investigación preliminar
162
Ver Informe de la Oficina para la Prevención de Emergencias de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá –
Actos Terroristas de Santafé de Bogotá- suscrito el 30 de enero de 1993 (fl. 57-67, c.4). Si bien en este
documento aparecen algunos demandantes expresamente relacionados, dado el alto número de
establecimientos afectados, en otros casos únicamente se hace referencia a la nomenclatura del local
comercial o a su razón social.
163
Inicialmente, la investigación preliminar fue adelantada por distintas Fiscalías Seccionales las que,
posteriormente, dada la naturaleza del delito, terrorismo, lo remitieron para su conocimiento a la Justicia
Regional. Como elementos de convicción se allegaron al expediente, en original y en copia auténtica, los
siguientes: proceso penal (parcial) adelantado por la Fiscalía General de la Nación, Dirección Regional,
Unidad Especial de Terrorismo, en contra de PABLO ESCOBAR GAVIRIA y otros, por los delitos de
“Terrorismo, concierto para delinquir, homicidio, lesiones personales, daños en bien ajeno y otros”, con
ocasión de las explosiones de carros bombas en los siguientes lugares: “Calle 72 con carrera 7ª (21-01-93),
Carrera 9ª con calle 15 (30-01-93), Calle 18ª con carrera 13 (15-02-93), calle 25 con carreras 9ª y 10ª (15-02-
93), Carrera 15 con calle 93 (15-04-93)". Cuadernos 5, 6 y 7 de pruebas.
 191

culminó con resolución de acusación calendada el 28 de abril de 1994, confirmada,

posteriormente, por los Fiscales Delegados ante el Tribunal Nacional y remitida al
Juez Regional para el inicio de la etapa de juicio (resolución de agosto 17 de 1994,
rad. 16.559, fl. 10, c. 8). Por ser de interés para el presente proceso, se citaran los
apartes pertinentes164:
Se encuentra establecido que los señores Guillermo Gerardo Sosa Navarro (a.
Memo Bolis) y Luis Fernando Acosta Mejía (a. Ñangas) tuvieron una activa
participación dentro de los hechos materia de este proceso. Los dos pertenecían a
la organización terrorista del llamado Cartel de Medellín, así lo confesaron en sus
indagatorias. GUILLERMO SOSA NAVARRO transmitía las órdenes que impartía
MARIO CASTAÑO MOLINA a fin de perpetrar los actos terroristas que tuvieron
lugar en esa capital, ordenaba entregar la dinamita que él con anterioridad había
ordenado almacenar, compraba los automotores que iban a ser utilizados como
carros bombas, repartía el dinero para el cometido terrorista, etc; fue capturado en
el sitio donde se almacenaba la dinamita que se utilizó para el cometido ideado por
PABLO ESCOBAR GAVIRIA en Santafé de Bogotá. LUIS FERNANDO ACOSTA
MEJÍA cargaba los llamados carros bombas con la dinamita y demás mecanismos
para hacerla explotar, recibía una suma de dinero para tal fin. Estas circunstancias
fueron las que se tuvieron en cuenta al momento de resolverles la situación jurídica
a los sindicados mencionados, sin embargo, el despacho considera hacer precisión
en cuanto a la responsabilidad que les endilgó en esa oportunidad y la adecuación
típica de sus comportamientos. La actividad de los mencionados ACOSTA MEJÍA
y SOSA NAVARRO como miembros de la agrupación terrorista de PABLO
ESCOBAR GAVIRIA fueron determinantes para que se llevaren a cabo los actos
terroristas en esta ciudad, es por esto que sin lugar a dudas la responsabilidad que
se les debe imputar es la de AUTORÍA (…) por los actos terroristas que tuvieron
ocurrencia en esta ciudad en la calle 93 con carrera 15, carrera 10ª con calle 25,
carrera 13 con calle 16, carrera 7ª con calle 72, carrera 9ª con calle 16, carrera 13 con
calle 23.
9.5. La Dirección Regional de Fiscalías - Unidad Especial de Terrorismo profirió
resolución de preclusión de la investigación a favor de los procesados Pablo Emilio
Escobar Gaviria y Alfonso León Puerta por muerte (resolución del 30 de agosto de
1994 -fls. 20-23, c. 4)165. Al respecto, consta lo siguiente:
164
Ver folios 620-666, c. 6. Providencia del 7 de febrero de 1994, por medio de la cual se decide tramitar
“bajo una misma cuerda procesal”, los procesos por atentados con “carros bomba” ocurridos en el año 1993
en la ciudad de Bogotá.
165
Mediante oficio n.° 1447 del 16 de agosto de 1994 se remitió a la Fiscalía General de la Nación los
certificados de defunción correspondientes a Pablo Emilio Escobar Gaviria y Alfonso León Puerta Muñoz (fl.
11, c. 8). Folio 1360580 del 6 de diciembre de 1993 de la Notaría 19 del Circuito de Medellín, defunción
ocurrida el 2 de diciembre de 1993 cuya causa principal de muerte fue shock traumático, traumas múltiples
cráneo y cuello por arma de fuego.
 192

El señor Pablo Escobar Gaviria, jefe del llamado Cartel de Medellín, a fin de
presionar al Gobierno Nacional para que accediera a las peticiones que éste hacia
referente a su reentrega a la Justicia, decidió crear y mantener en zozobra o terror a
los habitantes de la ciudad de Santafé de Bogotá mediante el empleo de los
llamados carros bombas en diferentes puntos de la ciudad.
De esta manera estallan carros bombas en la calle 72 con carrera 7ª, en la calle 16
con carrera 9ª, en la calle 25 con carrera 10ª, en la calle 16 con carrera 13, en la
carrea 13 A entre calle 23 y 24 y en la calle 93 con carrera 15.
Por los anteriores hechos fueron capturados y dados de baja lugartenientes del
señor Pablo Escobar Gaviria, así como otras personas que no perteneciendo al
llamado cartel de Medellín prestaron una colaboración para que se produjeran los
hechos que hoy nos ocupa.// Mediante diligencias de sentencia anticipada se
terminó el proceso para algunos de los detenidos, a otros se les calificó la
investigación mediante providencia del 28 de abril de 1994.

En la mencionada providencia se declaró extinguida la acción penal y por ende la

preclusión de la investigación, que se seguía contra los señores Pablo Emilio
Escobar Gaviria y Alfonso León Puerta, por muerte, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 76 del Código Penal.
Decisión que es revocada por los señores Fiscales Delegados ante el Tribunal
Nacional toda vez no se allegaron al proceso las pruebas que demostraron la
circunstancia aducida por este despacho.
Allegadas las pruebas pertinentes se procede entonces a adoptar la determinación
que corresponda.
Consideraciones y fundamentos legales
Este despacho atendiendo la providencia del 9 de agosto de 1994 emanada de los
señores Fiscales Delegados ante el Tribunal Nacional ordenó que a través de la
Secretaría se allegará al proceso copia auténtica de los certificados de defunción
correspondientes a Pablo Escobar Gaviria y Alfonso León Puerta Muñoz. A folios
11 y 12 del cuaderno 22 original aparecen los certificados de defunción de los
mencionados ESCOBAR GAVIRIA y PUERTA MUÑOZ, personas que fueran
vinculadas a esta investigación en autos anteriores. Los certificados de defunción
nos acreditan la muerte de los procesados relacionados precedentemente, razón
por la cual y atendiendo lo estipulado en el artículo 76 del Código Penal, en
concordancia con lo señalado en los arts. 35 y 36 del Código de Procedimiento
 193

Penal la determinación a adoptar será la Preclusión de la Investigación y la

declaratoria de extinción de la acción penal en su favor166.
9.6. La Fiscalía General de la Nación pudo establecer que la razón por la cual
Escobar Gaviria ordenó la explosión de los carros - bomba en la ciudad de Bogotá
fue para presionar al gobierno a fin de que accediera a sus condiciones de
sometimiento a la justicia después de que se fugó del centro penitenciario y
carcelario “La Catedral” de Medellín, motivos que fueron ampliamente conocidos
y difundidos en los principales medios escritos de comunicación de la época 167. La
investigación de la Fiscalía concluyó168:

El señor PABLO ESCOBAR GAVIRIA, jefe del llamado Cartel de Medellín, a fin de
presionar al Gobierno Nacional para que accediera a las peticiones que éste
hacía referente a su reentrega a la Justicia, decidió crear y mantener en zozobra o
terror a los habitantes de la ciudad de Santafé de Bogotá mediante el empleo de
los llamados carros bombas en diferentes puntos de la ciudad.

166
Véase fl. 22, c.8.
167
“A raíz del atentado del sábado, una persona no identificada, pero que se dijo relacionada con el Cartel
de Medellín, pidió al Fiscal General de la Nación aceptar las peticiones de Pablo Escobar en su carta más
reciente. En diálogo telefónico con EL TIEMPO, tal persona fijó esta semana como plazo para que el Fiscal
acepte las condiciones de Escobar, o de lo contrario habrá nuevos atentados dinamiteros en Bogotá. Que
haya pronta respuesta, o se actuará con mayor intensidad cada día, dijo el interlocutor. Centró las peticiones
en tres, principalmente: 1. Que acepte, antes de terminar esta semana y así lo haga saber, las peticiones de
Escobar en su carta. Una de ellas tiene que ver con el traslado a la cárcel donde se encuentran los hermanos
Ochoa, de los detenidos en la prisión de máxima seguridad de Itagüí. // 2. Que el Fiscal dé a conocer los
resultados de una investigación sobre los verdaderos dueños del club de fútbol América de Cali. // 3. Que
aparezcan en la televisión afiches de búsqueda y recompensa con los rostros de miembros del Cartel de Cali,
en las mismas condiciones en que se publican los de los nuestros. Además, adoptar medidas inmediatas
contra los miembros de tal cartel”. Publicación realizada por el periódico El Tiempo en la edición del 1º de
febrero de 1993. Al respecto ver: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-30059 (14/03/2016).

“El presidente colombiano, César Gaviria, ha atribuido a Pablo Escobar y "lo que queda de su organización
asesina” la autoría del atentado terrorista con coche bomba que en la noche del sábado causó en Bogotá 20
muertos, cinco niños entre ellos, y 68 heridos. También esa misma noche estallaron otros dos; coches bomba
en la elegante zona de El Poblado, en Medellín, donde sólo se produjeron cuatro heridos. Colombia teme
ahora el estallido de una nueva ofensiva de los narcos como la que hace tres años asoló al país (…) Con la
escalada del terror en Bogotá, Escobar intenta presionar para negociar su rendición. Sin embargo, el
Gobierno de Gaviria ha reiterado que dará a Escobar y a sus hombres el tratamiento reservado a los
delincuentes comunes y no el que correspondería a un grupo guerrillero, como ellos pretenden. Ello hace
temer el desencadenamiento de una nueva campaña armada entre Gobierno y narcos como la que dejó más
de 1.000 muertos entre 1989 y 1990” (se destaca). Publicación realizada por el periódico El País de España en
la edición del 1º de febrero de 1993. Al respecto ver:
http://elpais.com/diario/1993/02/01/internacional/728521225_850215.html (14/03/2016)
168
Ver folios 620-666, c. 6. Providencia del 7 de febrero de 1994, por medio de la cual se decide tramitar
“bajo una misma cuerda procesal”, los procesos por atentados con “carros bomba” ocurridos en el año 1993
en la ciudad de Bogotá.
 194

El 21 de enero de 1993 estalla el primer carro bomba en la calle 72 con carrera 7. Se

ocasiona lesiones a personas y se producen daños materiales de consideración
tanto en edificaciones como en automóviles que se hallaban en el lugar de la
explosión.
El 30 de enero de 1993 ocurre la segunda explosión en la ciudad, también producto
de otro carro bomba, en la calle 16 con carrera 9 siendo uno de los actos terroristas
que más daños ocasionó toda vez que fue la que más muertes produjo, amén de las
otras personas que resultaron heridas y de los daños producidos a inmuebles como
a automotores.
El 15 de febrero de 1993 estallan sucesivamente y a pequeños intervalos de tiempo
dos carros bombas (sic) más, uno en la calle 25 con carrera 10ª y otro en la calle 16
con carrera 13. El primero produce la muerte de una mujer transeúnte y también
daños considerables en las edificaciones, el segundo ocasiona la muerte a dos
personas y daños materiales de consideración.

El 5 de marzo de 1993 hace explosión otro carro bomba, en la carrera 13ª entre
calles 23 y 24. Se produce la muerte de una persona y daños materiales de
consideración.
El 15 de abril de 1993 nuevamente explota un carro bomba, que ocasiona la muerte
a doce personas y destrucción a inmuebles y vehículos en la calle 93 con carrera 15.
Por los anteriores hechos fueron capturados y dados de baja lugartenientes del
señor PABLO ESCOBAR GAVIRIA, así como otras personas que no perteneciendo
al llamado Cartel de Medellín prestaron una colaboración para que se produjeran
los hechos que nos ocupan (se destaca).
III. Problema jurídico.
10. Previa acreditación de la existencia del daño y teniendo en consideración los
argumentos señalados en el recurso de alzada, la Sala examinará si con ocasión del
acto terrorista perpetrado en Bogotá el 30 de enero de 1993 a las 18:20 en la carrera
9ª entre calles 15 y 16 por organizaciones criminales pertenecientes al narcotráfico,
se encuentra acreditada la responsabilidad del Estado o, por el contrario, se
configura la causal eximente de responsabilidad por el hecho de un tercero.
10.1. A fin de resolver el caso concreto, la Sala adoptará el siguiente esquema de
presentación: en primer lugar, se dilucidará si el referido acto terrorista fue
producto de una falla en el servicio por omisión de la entidad demandada al no
haber prestado de manera oportuna y eficiente la seguridad, protección y
vigilancia requerida en el epicentro de la conflagración; en segundo lugar, se
analizará si en caso de no estar acreditada la falla del servicio, la responsabilidad
 195

del Estado estuvo comprometida a título de riesgo excepcional al haber sometido a

las personas víctimas de los atentados terroristas a un riesgo anormal y superior al
que normalmente debían soportar, en la aspiración del Gobierno Nacional de
combatir el actuar delictivo de los grupos narcotraficantes; y, en tercer lugar, si, tal
como lo manifiestan los actores, el caso puede ser analizado a la luz de la teoría del
daño especial, ya que el Estado desplegó una acción legítima -no riesgosa- en
cumplimiento de un deber legal y en beneficio del interés general para combatir el
actuar criminal de dichos grupos, lo que ocasionó un perjuicio concreto, grave y
especial a los accionantes, el cual es imputable al Estado.

10.2. Finalmente, la Sala deberá estudiar si dentro del proceso se logró demostrar la
causal excluyente de responsabilidad estatal por el hecho exclusivo de un tercero,
alegada por la entidad demandada, quien afirmó que no se podía predicar una
responsabilidad de forma absoluta, esto es, que no todo daño causado por un acto
terrorista le es imputable al Estado, pues tales acciones son perpetradas por un
particular con fines puramente delincuenciales.

IV. Análisis de la Sala

11. Antes de entrar a resolver el caso concreto, la Sala procederá a realizar un
balance jurisprudencial sobre los casos en los cuales se ha atribuido
responsabilidad patrimonial al Estado por los daños causados por actos violentos
de terceros a partir de los títulos de imputación depurados por la Corporación
-falla del servicio, riesgo excepcional y daño especial-; posteriormente, teniendo en
consideración que el caso que convoca el presente litigio es un acto terrorista
perpetrado por organizaciones criminales del narcotráfico, procederá a estudiar el
tratamiento del terrorismo como acto violento desplegado por terceros en
contextos de paz y de conflicto armado; finalmente resolverá el problema jurídico y
determinará si los daños padecidos por las víctimas en el presente caso como
consecuencia del acto terrorista son imputables a la entidad demandada y bajo qué
régimen de responsabilidad o, si por el contrario, como lo sostienen las entidades
demandadas, estos solo pueden ser atribuidos al hecho de un tercero.
12. Los regímenes de responsabilidad estatal por daños causados por actos
violentos de terceros: balance jurisprudencial
12.1. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha atribuido responsabilidad
patrimonial al Estado por daños ocasionados por actos violentos de terceros. Sin
embargo, en algunos casos se ha constatado la participación estatal como fuente
mediadora o concurrente en la producción de los daños, bien porque agentes
públicos actuaron directamente en el acto violento o bien porque el daño es
 196

consecuencia de la represión del mismo. En ese orden, la responsabilidad del

Estado se ha visto comprometida, en razón a que él mismo participó en la
concreción del daño de forma directa o indirecta. Además de ello, la jurisprudencia
contencioso administrativa ha aceptado también, bajo la concurrencia de ciertas
condiciones fácticas, que el Estado sea declarado responsable por los daños
derivados de actos violentos perpetrados por agentes no estatales cuando hay
ausencia de participación estatal.
12.2. A guisa de ilustración, se describirá la manera cómo el Consejo de Estado ha
declarado la responsabilidad estatal por los daños causados por actos violentos de
terceros al amparo del régimen de responsabilidad subjetivo (falla en el servicio) y
objetivo (riesgo excepcional y daño especial).

13. Responsabilidad del Estado con fundamento en la falla del servicio por
daños causados por actos violentos de terceros con participación estatal
13.1. El Consejo de Estado ha declarado la responsabilidad del Estado con
fundamento en la falla del servicio cuando se han perpetrado actos violentos de
terceros por parte de agentes no estatales en los que ha incidido de modo relevante
la intervención estatal. Tal es el caso de la toma armada del Palacio de Justicia por
parte del movimiento insurgente -M-19-, ocurrida el 6 y 7 de noviembre de 1985,
en la que se reprochó no solo la omisión del Estado en las medidas de seguridad
brindadas al complejo judicial y a las personas que laboraban al interior del
recinto, sino la actuación de la fuerza pública al desplegar el operativo de
resistencia y recuperación del Palacio de Justicia, sin tener en cuenta las garantías
mínimas que debían brindarse a los civiles que adentro del recinto juridicial se
encontraban. En sentido similar se pronunciaron sobre estos hechos el Tribunal
Superior de Bogotá, el Tribunal Especial de Instrucción 169, la Comisión de la

169
El Tribunal Especial de Instrucción concluyó que el “6 de noviembre de 1985, el Palacio de Justicia y sus
ocupantes habituales, se encontraban bajo la custodia y protección de celadores particulares, inadecuadamente
armados y, por lo mismo, en incapacidad material de prestar el servicio a que estaban llamados, a pesar de lo
cual tuvieron actuación valerosa en cumplimiento de su deber. (…) El deber primordial de las autoridades sobre
protección a las personas en sus vidas, honra y bienes, se acrecienta cuando hay amenaza pública y todavía más
cuando con ella se pone en peligro la función de administrar justicia. Establecida, pues, la preexistencia de las
amenazas proferidas simultáneamente por grupos subversivos y por mafias de narcotraficantes, el Gobierno tenía
el deber de mantener, o mejor, aumentar las medidas de protección y seguridad de los organismos amenazados,
con su anuencia o sin ella, poniendo en ejecución programas similares a los previstos para los altos dignatarios
de la Nación, y a las que se adoptan durante la permanencia en el país de Jefes de Estado o cuando sobrevienen
graves alteraciones del orden público”. Informe del Tribunal Especial de Instrucción (expediente de prueba,
30538), citado por Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Rodríguez Vera y otros (desaparecidos del
palacio de justicia) vs. Colombia, sentencia del 14 de noviembre de 2014, Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas.
 197

Verdad170 y la Corte Interamericana de Derechos Humanos 171. En este caso, la

Corporación sostuvo que el Estado incurrió en una falla del servicio, por las
siguientes razones172:
Hubo falla de servicio por cuanto a pesar de que, como se estableció, se conocían
las amenazas contra los funcionarios judiciales y la intención de ocupar el Palacio
de Justicia, la acción gubernamental en tal sentido no funcionó adecuadamente.
(…). El conocimiento pleno y anticipado que de las amenazas tenían las
autoridades, la dignidad e investidura de quienes directamente eran los más
amenazados, hacen más ostensible y, por supuesto, de mayor entidad la falla del
servicio, por omisión. Pero no sólo se trata de la falla antes anotada. También obró
equivocadamente la fuerza pública al intentar la recuperación del Palacio de
Justicia, operativo que se caracterizó por la desorganización, la improvisación, el
desorden y anarquía de las Fuerzas Armadas que intervinieron, la ausencia de
voluntad para rescatar sanos y salvos a los rehenes, todo esto con el
desconocimiento absoluto de los más elementales Derechos Humanos y principios
básicos del Derecho de Gentes.
13.2. En cuanto a la operación militar de retoma173, señaló:
170
La Comisión de la Verdad también concluyó que: “es indiscutible que las Fuerzas Militares y los organismos
de seguridad del Estado debían establecer mecanismos para evitar y contener las actividades del grupo
subversivo M-19, ya que desde 1984 y, en particular, desde abril de 1985 se esperaban acciones de gran
magnitud con ocasión del recrudecimiento de las acciones de este movimiento. Y era ampliamente conocido por
parte de tales instituciones la posible toma del Palacio de Justicia, y la fecha aproximada de la misma, cuya
finalidad era el secuestro de los 24 Magistrados de la Corte Suprema”. Informe de la Comisión de la Verdad. Al
respecto, en un informe del Ejercito Nacional se establece que “[l]os antecedentes relacionados y las
comunicaciones enviadas por los Comandos Superiores, permitieron alertar a las tropas de la Décima Tercera
Brigada y mantener Unidades de reacción con capacidad de operar rápidamente”. Informe del Ejercito Nacional
titulado Análisis Operación Palacio de Justicia (expediente de prueba, folios 35334 y 35335), citado por Ibíd
171

La Corte Interamericana de Derechos Humanos manifestó que “(i) existía una situación de riesgo real e
inmediato en perjuicio de los Magistrados de la Corte Suprema, Consejeros de Estado, demás empleados y
visitantes del Palacio de Justicia; (ii) el Estado conocía dicho riesgo; pero (iii) no adoptó las medidas
necesarias, suficientes y oportunas para contrarrestar ese riesgo, pues (iv) aun cuando llevó a cabo un estudio
de seguridad y diseñó un plan de seguridad, dicho plan no se encontraba funcionando al momento de los
hechos, cuando todavía persistía el riesgo. Por tanto, la Corte consideró que el Estado no cumplió con su
deber de prevenir y proteger adecuadamente a las 15 víctimas del presente caso que laboraban o se
encontraban visitando el Palacio de Justicia, al momento de la toma por parte del M-19, a través de la
adopción de medidas oportunas y necesarias de protección”: caso Rodríguez Vera y otros (desaparecidos del
palacio de justicia) vs. Colombia, sentencia del 14 de noviembre de 2014, Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas).
172

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de agosto de 1994, rad. 9.276, M.P. Daniel Suárez
Hernández. Igualmente ver, entre otras, sentencias de la Sala Plena del 16 de julio de 1996, rad. 422 y de la
Sección del 13 de octubre de 1994, rad. 9.557; 2 de febrero de 1995, rad. 9.273; 16 de febrero de 1995, rad.
9.040; 27 de julio de 1995, rad. 9.266; 30 de marzo de 1995, rad. 9.459; 14 de marzo de 1996, rad.11.038 y 29
de marzo de 1996, rad.10.920.
173
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de febrero de 1995, rad. 9.273, M.P. Juan de Dios
Montes Hernández.
 198

La segunda parte de la actuación oficial, constitutiva también de falla del servicio

consistió como se dijo en la sentencia de la Sala cuyos apartes se transcribieron en
ésta la forma atropellada, imprudente e improvidente con que las Fuerzas Armadas
reprimieron la toma del Palacio de Justicia, dejando en el juzgador la triste sensación
de la insignificancia que tuvo la vida de las víctimas en la refriega, para quienes las
peticiones, los ruegos, los lamentos, resultaron infructuosos. Se arrasó a los captores
cuya injustificable necedad, apoyada en la negligencia estatal, desencadenó la
tragedia. Pero se arrasó, al mismo tiempo, a casi un centenar de personas entre las
cuales se contaban once Magistrados de la Corte y ocho funcionarios y empleados
de esa misma Corporación y del Consejo de Estado y, ‘protegiendo las
instituciones’, se desinstitucionalizó la rama judicial generando horrendos y
justificados temores entre los miembros que la conforman y falta de confianza entre
la ciudadanía respecto de la fortaleza institucional de la rama judicial, en un proceso
de deslegitimación que no termina aún. La atropellada cadena de circunstancias,
dolorosas unas, escandalosas otras, gravísimas todas, que presencia inerme la
ciudadanía, ha impedido que se evalúen concienzudamente las desastrosas secuelas
que, en todos los órdenes, dejaron y siguen produciendo los hechos atroces que aquí
se juzgan y cuya sola descripción horroriza el espíritu y contrista el alma de un
pueblo noble como el colombiano, todo a contrapelo de cualquier idea de
civilización.
13.3. En el mismo sentido, el caso conocido como la “masacre de la Rochela”,
ocurrido el 18 de enero de 1989 en el corregimiento de la Rochela, municipio de
Simacota, Santander, en el que se atribuyó responsabilidad al Estado por su
participación y aquiescencia en la ejecución extrajudicial efectuada por un grupo
de paramilitares a varios funcionarios de la administración de justicia, quienes
cumplían una diligencia judicial tendiente a esclarecer la responsabilidad de civiles
y militares en la masacre de 19 comerciantes ocurrida en dicha zona, así como de
otros hechos de violencia perpetrados en la zona del Magdalena Medio. Al
respecto, la Sala consideró que el Estado había incurrido en una falla del servicio
por acción, ya que los militares prestaron colaboración en la comisión de la
ejecución extrajudicial cometida por dicho grupo delincuencial y, por omisión,
toda vez que no se garantizó la protección debida a la unidad investigativa, pese a
que era ampliamente conocido el nivel de hostilidad y violencia en el lugar. En
aquella ocasión el Consejo de Estado, precisó174:
Se tiene entonces, de acuerdo con los aspectos anteriormente relacionados, que en
el sub - judice se presentó por parte de la administración una conducta omisiva

174
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de mayo de 1995, rad. 10.639, M.P. Daniel Suárez
Hernández; en similar sentido ver sentencias de: 6 de octubre de 1995, rad. 9.87, M.P. Carlos Betancur
Jaramillo; 1º de febrero de 1996, rad.10.257, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; 5 de julio de 1996, rad. 9.378,
M.P. Juan de Dios Montes; 29 de agosto de 1996, rad. 10.949, M.P. Daniel Suárez Hernández y 4 de
septiembre de 1997, rad. 10.140, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
 199

(sic) que permitió, o por lo menos facilitó, el reprochable asesinato de las personas
integrantes de la unidad investigadora. Cuestionable resulta la pasiva actitud de
quienes dispusieron la investigación, la conformación de la unidad móvil de
investigación y determinó (sic) los elementos y condiciones en las que los
funcionarios instructores iban a cumplir su misión, en una zona caracterizada por
la violencia, por el desconocimiento de los derechos humanos y por el terror
imperante, proveniente de los grupos subversivos, paramilitares y en ocasiones de
la misma fuerza pública que imperaban en la región del Magdalena Medio.

Sin duda alguna, era una obligación de las autoridades que organizaron la
actividad instructora, velar por la seguridad de sus funcionarios y dado que
carecían directamente de los medios y personal armado para tal fin, bien hubieran
podido solicitar la respectiva colaboración y apoyo a la fuerza pública. (…).
Por otra parte, como se encuentra acreditada la condición militar del teniente Luis
Enrique Andrade Ortiz, quien prestaba sus servicios en la zona donde sucedieron
los hechos, así como la colaboración y el apoyo que dicho oficial brindaba al
aludido grupo de “Los Masetos”, ejecutor de la matanza, es dable deducir que la
falta del militar estuvo vinculada con el servicio y que, por tanto, su ilegítima
actuación resulta comprometedora de la responsabilidad estatal.
Ahora bien, el comportamiento del aludido oficial del ejército al apoyar y encubrir
a los autores de los crímenes referidos, de una parte y, de otra, la omisión de
Dirección Seccional de Instrucción Criminal en solicitar la protección y vigilancia
de las fuerzas militares o policivas para la unidad investigadora, fueron factores
determinantes en la ocurrencia de los hechos criminales conocidos en este proceso.
Es decir, que entre la conducta administrativa, tanto omisiva, al no pedir
protección, como activa, al apoyar al grupo paramilitar, y el daño ocasionado,
existe una relación de causalidad, que permite configurar la responsabilidad de la
administración.
13.4. Asimismo, se declaró la responsabilidad del Estado por los daños causados a
la integridad física y a bienes de varios habitantes del municipio de Miraflores,
Guaviare, cuando un grupo de subversivos atacaron de modo indiscriminado
dicha población civil, ya que el acto violento era previsible y, pese a ello, la entidad
estatal no adoptó las medidas para anticipar, evitar o mitigar el daño, por el
contrario, al intentar contrarrestar la acción insurgente, atacó indiscriminadamente
a personas que no participaban de las hostilidades y las usó como escudo humano
para su propia protección175:

175
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2007, rad. 20.957, M.P. Ruth Stella
Correa, con aclaración de voto del magistrado Enrique Gil Botero.
 200

En síntesis, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, puede

concluirse que en el caso concreto, el Estado es patrimonialmente responsable de
los daños causados a los demandantes, porque los mismos se produjeron como
consecuencia de la omisión estatal de adoptar medidas para prevenir un ataque
guerrillero, ataque que resultaba previsible si se considera que esa base había sido
objeto de múltiples incursiones guerrilleras; o por lo menos, de adoptar medidas
para evitar los graves daños que se generaron con el ataque, y por las fallas en las
cuales se incurrió durante la defensa armada, como las de disparar contra la
misma población, o utilizar como escudos humanos a quienes buscaron refugio
en el internado. (…).
13.5. Siguiendo lo dicho por la Corte Interamericana de Derecho Humanos en la
sentencia del 1º de julio de 2006 en el caso de las masacres de Ituango vs. Colombia
y habiendo operado la cosa juzgada internacional 176, la Subsección C de la Sección
Tercera en sentencia del 19 de octubre de 2007177, condenó al Estado al pago de los
perjuicios derivados de los daños ocasionados a las víctimas de la masacre del Aro,
ocurrida el 22 de octubre de 1997 en el municipio de Ituango, departamento de
Antioquia, por actos de omisión, aquiescencia y colaboración por parte de
miembros de la fuerza pública apostados en el Municipio de Ituango con grupos
paramilitares pertenecientes a las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC),
quienes perpetraron sucesivas incursiones armadas en dicho municipio y
asesinaron a su paso a civiles en estado de indefensión, y despojaron a otros de sus
bienes, con lo cual generaron terror y desplazamiento forzado.
13.6. Otro caso elocuente fue el conocido “caso Caloto”. El 16 de diciembre de 1991
en la hacienda el Nilo, ubicada en el corregimiento El Palo, municipio de Caloto
176
“Esto implica que una vez que la sentencia interamericana es notificada a las partes, produce una eficacia
vinculante y directa hacia las mismas. En el supuesto de una sentencia estimatoria de condena a un Estado,
todos los poderes, órganos y autoridades del Estado condenado están obligados a cumplir con la sentencia,
sin que se requiera algún procedimiento o interpretación interno o nacional para ella. // 29. Así, las
sentencias de la Corte IDH adquieren la ´autoridad de cosa juzgada internacional´ debido al carácter
´inimpugnable´ del fallo que establece el artículo 67 del Pacto de San José; es decir, al no ser sujeta a
revisión posible por no preverse ningún media de impugnación, lo que le da ´firmeza´ a la sentencia, como
acto jurisdiccional que pone fin al proceso internacional (…) // 30. Ahora bien, al producirse la ´autoridad
de la cosa juzgada internacional´ (producto de la firmeza del fallo) deviene la ´inmutabilidad´ de la
sentencia dictada por la Corte IDH, en tanto acto procesal y en cuanto a su contenido o substancia y sobre
todos sus efectos. Así, la cosa juzgada internacional (formal y material) implica que ningún otro tribunal
internacional o nacional -incluso la propia Corte IDH- en otro juicio posterior, puede volver a pronunciarse
sobre el objeto del proceso”. Voto razonado del juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot a la Resolución de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos de 20 de marzo de 2013, relativa a la supervisión de
cumplimiento de sentencia en el Caso Gelman Vs. Uruguay. La resolución puede verse en: http://www.
corteidh.or.cr/docs/supervisiones/ gelman_20_03 _13. doc. La Sentencia del Caso Gelman Vs. Uruguay.
Fondo y Reparaciones, de 22 de febrero de 2011 puede consultarse en: http://www. corteidh.or.cr/docs/casos/
articulos/seriec_22l_esp1. doc.
177
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de octubre de 2007, rad. 29.273, M.P. Enrique Gil
Botero.
 201

(Cauca), un número no determinado de individuos, que portaban armas de uso

privativo de las fuerzas armadas, arribó intempestivamente al lugar y tras reunir a
los miembros de la comunidad y prender fuego a los ranchos que habitaban,
obligó a veinte indígenas del resguardo de Huellas a tenderse bocabajo en el suelo
y luego los ejecutaron. La sentencia del 26 de junio de 2014 178 atribuyó
responsabilidad a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional por la
muerte de estas personas con fundamento en la planeación y participación de
civiles y miembros activos de la Policía Nacional en esta masacre.
14. Responsabilidad del Estado con fundamento en la falla del servicio por
omisión frente a daños causados por actos violentos de terceros
14.1. La declaratoria de responsabilidad del Estado opera también a partir del
análisis de la falla del servicio cuando el daño se produce como consecuencia del
acto violento perpetrado por agentes no estatales y el mismo era previsible y
resistible para el Estado179; contrario sensu, se podría configurar una causal
excluyente de responsabilidad para la entidad estatal 180. Ser irresistible es la
imposibilidad del obligado de llevar a cabo el comportamiento legal esperado y la
imprevisibilidad ocurre cuando no es posible contemplar por anticipado su
ocurrencia, esto es, el acontecimiento sucedió de manera súbita y repentina 181. Por
178
Consejo de Estado, Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2014, rad. 21.630, M.P. Danilo Rojas
Betancourth.
179
En relación con la responsabilidad del Estado por los daños causados por actos violentos de terceros, la
jurisprudencia ha considerado desde 1990 que hay lugar a condenar al Estado cuando el hecho se produce con
ocasión de una falla del servicio de vigilancia. Al respecto ver la sentencia del 11 de diciembre de 1990, M.P.
Carlos Betancur Jaramillo, rad. 5.417, en la que se condenó al Estado por la muerte de una persona que
viajaba como pasajera en un bus que fue incinerado por un grupo de agitadores que protestaba por el alza en
el servicio público de transporte, cerca de la UIS en Santander, por considerar que hubo falla del servicio al
no prestarse una adecuada protección en un sitio de alta peligrosidad, conocido de antemano por las
autoridades. Esta postura fue reiterada en sentencia del 11 de noviembre de 1993, M.P. Daniel Suárez
Hernández, rad. 8.233, en la cual se condenó al Estado por los perjuicios ocasionados al actor por el incendio
del vehículo de su propiedad, producido por grupos terroristas, que protestaron por un alza del transporte.
Igualmente, en sentencia del 30 de octubre de 1997, M.P. Juan de Dios Montes Hernández, rad. 12.273, se
condenó al Estado por los daños sufridos por el vehículo de servicio público que cubría la ruta Cali-
Buenaventura al considerar que hubo falla del servicio, pues no obstante la solicitud de la empresa para
suspender la ruta en consideración a la escalada terrorista que se venía desarrollando en el sector y en
particular contra los vehículos de la Empresa Expreso Trejos Ltda., el INTRA se negó a atender su petición
bajo amenaza de sanción y tampoco prestó la vigilancia requerida.
180
Sobre las causales de exoneración de responsabilidad estatal, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera,
sentencia del 19 de agosto de 1994, rad. 9276, M.P. Daniel Suárez Hernández; sentencias del 25 de julio y 27
de noviembre de 2002, rad. 13811 y 13090, respectivamente, M.P. María Elena Giraldo; sentencia del 16 de
febrero de 2006, rad 14307, M.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia del 26 de marzo de 2008, rad. 16530,
M.P. Mauricio Fajardo Gómez; Subsección B, sentencia del 26 de junio del 2014, rad. 26029, M.P. Danilo
Rojas Betancourth; Subsección C, sentencia del 7 de septiembre de 2015, rad. 34158, M.P. Jaime Orlando
Santofimio; Subsección A, sentencia del 29 de abril de 2015, rad. 32014, M.P. Hernán Andrade Rincón (E).
181
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de julio de 2008, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, rad.
16344, entre otras sentencias sobre el carácter imprevisible e irresistible.
 202

tanto, sólo cuando la entidad demandada conoció oportunamente de la posible

ocurrencia de un acto violento proveniente de un tercero, tenía la competencia y la
capacidad real de poner en obra medios, instrumentos, recursos y estrategias para
anticiparse, evitar o mitigar los efectos lesivos de dicho acto, pero omitió ejercer
oportunamente sus deberes jurídicos, deberá ser declarado responsable si el acto
violento tiene lugar y los daños se concretan.
14.2. En esa dirección, la Subsección B de la Sección Tercera condenó al Estado a
reparar los perjuicios derivados de la muerte de varias personas que resultaron
muertas el 15 de octubre de 1999, cuando miembros de las FARC ingresaron a la
cabecera municipal de Miranda, Cauca, y procedieron a dar muerte de modo
indiscriminado en la vía pública a cinco personas, entre ellos niños y personas en
situación de discapacidad, que habitaban en esa región182:
El presupuesto fundamental en el que se basa el juicio de imputación de la
responsabilidad extracontractual del Estado en el caso de autos consiste en que la
incursión guerrillera era un evento previsible y cognoscible para el Estado, ya que
la Policía Nacional sabía que la población de Miranda había sido sistemáticamente
atacada por grupos armados al margen de la ley desde hacía varios años atrás y,
aún más, conocía, según lo registrado en el libro de minuta de la Estación de
Policía horas antes de la toma guerrillera, que el riesgo de un hostigamiento
subversivo era inminente y de muy posible concreción. Así la conducta del Estado
fue irregular de cara a los hechos violentos del tercero, pues era previsible que el
acto de guerra insurgente se materializaría en contra de la población civil; no se
trataba de una previsión general, sino de circunstancias fácticas evidentes que
alteraban el decurso ordinario, como lo es una amenaza de toma subversiva en
contra de una población que había venido siendo azotada por el flagelo de la
violencia. No obstante, a pesar de todo esto, el Estado permaneció impasible o al
menos despreocupado, a la espera de otro ataque guerrillero sin adoptar las
medidas suficientes o a lo menos necesarias para evitar o mitigar los daños que esa
noche se causarían a la población civil.
(…) La Sala recuerda que el pilar basilar del derecho internacional humanitario
está construido sobre el principio de inmunidad de la población civil. Así las cosas,
las personas civiles que no participan directa o indirectamente en las hostilidades
no pueden ser objeto de ataques armados y, en consecuencia, tienen el derecho a
recibir protección del Estado en aras de prevenir, evitar y mitigar los daños en
contra de su integridad física y bienes. Son precisamente los Convenios de Ginebra
de 1949 y los Protocolos adicionales de 1977 -artículo 3- los que hacen referencia a
la protección debida a la población civil y a sus bienes. En consecuencia, el Estado

182
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2014, rad. 30.486, con
ponencia de quien proyecta el presente fallo.
 203

tiene la obligación de dar protección a la población civil contra los peligros que
procedan de las acciones militares, máxime cuando, como se acreditó en el
plenario, esta población había sido sistemáticamente atacada. (…).

Por tanto, aunque la muerte de los ciudadanos fue causada por hechos de terceros
en el contexto del conflicto armado, no hay lugar a exonerar a la entidad
demandada, porque el hecho era previsible y no se ejecutaron por parte del Estado
las medidas suficientes para prevenir, evitar o mitigar el daño.
14.3. Igualmente, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación en
sentencia del 12 de diciembre de 2014183 condenó al Estado por la muerte
sistemática de varios habitantes del municipio de Urrao (Antioquia). Según el fallo,
la responsabilidad del Ejército y la Policía Nacional se encontraba comprometida al
haberse demostrado el fuerte accionar de grupos paramilitares en la zona, quienes
de manera permanente y sistemática cometían múltiples homicidios en contra de
la población civil, sin que la fuerza pública hubiera tomado medidas para la
protección y defensa de los habitantes del referido municipio.
14.4. Asimismo, la Subsección A de la Sección Tercera en el caso Puerto Alvira 184,
Meta, condenó al Estado por los daños ocasionados el día 4 de mayo de 1998
cuando un grupo de hombres fuertemente armados entró en el casco urbano de la
Inspección de Puerto Alvira (Caño Jabón), Departamento del Meta, y procedió a
sacar de sus lugares de habitación y trabajo de manera selectiva a una veintena de
personas habitantes de la localidad, después de lo cual procedieron a torturar y
desmembrar algunos de ellos, para luego prenderle fuego a los cuerpos, con y sin
vida, de las personas que seleccionaron. Se declaró responsable patrimonialmente al
Estado a título de falla en el servicio, porque se probó en el proceso que el Ejército
Nacional tuvo oportuno conocimiento del grave riesgo que corrían los habitantes de
la Inspección de Puerto Alvira y, sin embargo, se optó por desestimar las distintas
comunicaciones mediante las cuales los mismos pobladores y la Defensoría del
Pueblo, Regional Villavicencio, informaron acerca de la posible ocurrencia de los
hechos.
14.5. De acuerdo con el anterior balance jurisprudencial, el Estado podrá ser
declarado responsable con fundamento en la falla del servicio por un acto violento
perpetrado por un agente no estatal, cuando: i) haya participado directa o
indirectamente en la producción del hecho dañoso, o ii) no hubiere intervenido en

183
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de diciembre de 2014, rad. 29.715,
M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
184
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2013, rad. 25.310, M.P.
Mauricio Fajardo Gómez.
 204

el acto o hecho generador del daño, pero este le era previsible y resistible, y no
adoptó las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar
el resultado dañoso, pudiendo y debiendo hacerlo.
14.6. La jurisprudencia de la Sección Tercera sobre responsabilidad del Estado por
actos violentos de terceros converge con la postura asumida por el sistema
interamericano de protección de los derechos humanos en cuanto a que ha
aceptado la posibilidad de imputar responsabilidad al Estado por violaciones de
derechos humanos cometidos por agentes no estatales. En efecto, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que no puede atribuirse
responsabilidad al Estado por todas las violaciones a los derechos humanos que se
presentan en su territorio; así que tratándose de actos violentos cometidos por
terceros que no han actuado en connivencia con la fuerza pública y en los cuáles no
hay un hecho imputable a un agente estatal, la doctrina y la jurisprudencia
internacional comparten en estructurar la responsabilidad estatal sobre la base de
que se reúnan dos elementos: i) que el Estado incumpla con los deberes de
diligencia que le son exigibles en la evitación de graves violaciones a los derechos
humanos y ii) que se trate de riesgos inminentes y cognoscibles 185.
14.7. Además, siguiendo lo dicho por la jurisprudencia interamericana de derechos
humanos, particularmente en el caso Rodríguez Vera y otros (desaparecidos del
Palacio de Justicia) vs. Colombia, cuando la violación de los derechos humanos es
atribuible a la conducta de actores estatales, el Estado quebranta una obligación de
resultado y la responsabilidad estatal se verá comprometida, mientras que si es
resultado de un acto violento de un agente no estatal, surge el interrogante de si la
conducta del tercero es atribuible o no al Estado y, para ello, es indispensable
constatar tres elementos: i) las autoridades conocían o debían tener conocimiento
de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo, grupo de
individuos determinado o determinable o la misma población civil 186; ii) se
utilizaron los instrumentos razonables y necesarios para prevenir o evitar ese
riesgo; y iii) la calidad de la respuesta estatal. Estos aspectos enlistados se
determinan usualmente a través del estándar de diligencia debida. Al respecto, el

185
Cfr. Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, 56 período de sesiones, Res. 56/83 (enero
28, 2002), Responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, art. 2, pp. 9 a 10. Cfr.
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/478/00/PDF/N0147800.pdf?OpenElement (01/04/2016);
cfr. MONTEALEGRE LYNETT, Eduardo, “La responsabilidad internacional del Estado por el hecho de
terceros”, Trabajo de posesión como miembro correspondiente de la Academia Colombiana de
jurisprudencia, Bogotá, 1º de noviembre de 2007. Ver: http://www.acj.org.co/o/sist_info/?
p=productsMore&iProduct=1279 (01/04/2016).
186
Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia,
sentencia del 31 de enero del 2006, serie C, n.° 140, párr. 123-124; Caso Castillo González y otros vs.
Venezuela, sentencia del 27 de noviembre del 2012, serie C, n.° 256, párr. 128-129; Caso Valle Jaramillo y
otros vs. Colombia, sentencia del 27 de noviembre de 2008, serie C, n.° 192, párr. 78.
 205

Comentario General n.° 31 del Comité Internacional del Pacto de Derechos Civiles
y Políticos, señala187:
[L]as obligaciones positivas de los Estados Parte por asegurar los derechos del
Pacto de Derechos Civiles y Políticos sólo serán cumplidas si los individuos son
protegidos por el Estado, no sólo por la violación del Pacto por parte de sus
agentes, sino también por actos cometidos por personas o entidades privadas.
Puede haber circunstancias en que la falta de garantía de los derechos del Pacto, tal
como se exige en el artículo 2º, produciría violaciones de esos derechos por los
Estados Partes, como resultado de que los Estados Partes permitan o no que se
adopten las medidas adecuadas o se ejerza la debida diligencia para evitar,
castigar, investigar o reparar el daño causado por actos de personas o entidades
privadas.
14.8. Así las cosas, si bien el Estado responde cuando con su acción incurre en la
violación de derechos humanos, también cuando con su omisión frente a un acto
violento perpetrado por un tercero quebranta un deber jurídico de hacer, esto es,
prevenir o evitar el daño mediante un ejercicio oportuno de los contenidos
obligacionales. La Corte Interamericana al precisar el alcance del estándar de
diligencia debida incorporada en el artículo 1.1 del Pacto de San José de Costa Rica,
advierte188:
172. Es, pues, claro que, en principio, es imputable al Estado toda violación a los
derechos reconocidos por la Convención cumplida por un acto del poder público o
de personas que actúan prevalidas de los poderes que ostentan por su carácter
oficial. No obstante, no se agotan allí las situaciones en las cuales un Estado está
obligado a prevenir, investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos,
ni los supuestos en que su responsabilidad puede verse comprometida por efecto
de una lesión a esos derechos. En efecto, un hecho ilícito violatorio de los
derechos humanos que inicialmente no resulte imputable directamente a un
Estado, por ejemplo, por ser obra de un particular o por no haberse identificado
al autor de la transgresión, puede acarrear la responsabilidad internacional del
Estado, no por ese hecho en sí mismo, sino por falta de la debida diligencia para
prevenir la violación o para tratarla en los términos requeridos por la
Convención (se destaca).

187
Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Comentario General nº. 31, Naturaleza de la obligación
jurídica general impuesta a los Estados Parte en el Pacto, Documento CCPR/C/21/Rev.1/ Add.13, 26 de mayo
de 2004.
188
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez v. Honduras, sentencia de fondo
del 29 de julio de 1988.
 206

14.9. En conclusión, frente a los actos violentos de terceros, la jurisprudencia de la

Sección Tercera del Consejo de Estado considera que el concepto de falla del
servicio opera como fundamento de reparación cuando: i) en la producción del
daño estuvo suficientemente presente la complicidad por acción u omisión de
agentes estatales189; ii) se acredita que las víctimas contra quienes se dirigió de
modo indiscriminado el ataque habían previamente solicitado medidas de
protección a las autoridades y estas, siendo competentes y teniendo la capacidad
para ello, no se las brindaron 190 o las mismas fueron insuficientes o tardías 191, de tal
manera que su omisión es objeto de reproche jurídico (infracción a la posición de
garante)192; iii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas; no
obstante, el acto terrorista era previsible, en razón a las especiales circunstancias
fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación
encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque 193; y iv) el Estado
189
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de septiembre de 1997, rad. 10.140, M.P. Jesús María
Carrillo Ballesteros. También ver la sentencia del 29 de mayo de 2014 de la Subsección B, Sección Tercera,
rad. 30.377, M.P, Stella Conto Díaz del Castillo, en la que se absolvió al Estado porque no se acreditó la
participación de agentes de la fuerza pública en la masacre de la Vereda La Fagua, Chía, ni se probó que los
miembros de la comunidad que conocieron del riesgo de la realización de homicidios selectivos en dicha
vereda entablaron denuncias o puesto en conocimiento de las autoridades esta situación ni tampoco que el
atentado fuera previsible.
190
Con fundamento en ese título de imputación se accedió a las pretensiones de los demandantes en sentencias
de la Sección Tercera de 11 de diciembre de 1990, rad. 5.417, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; 21 de marzo
de 1991, rad. 5.595, M.P. Julio César Uribe Acosta; 19 de agosto de 1994, rad. 9.276 y 8.222, M.P. Daniel
Suárez Hernández; 2 de febrero de 1995, rad. 9.273, M.P. Juan de dios Montes; 16 de febrero de 1995, rad.
9.040, M.P. Juan de dios Montes; 30 de marzo de 1995, rad. 9.459, M.P. Juan de dios Montes; 27 de julio de
1995, rad. 9.266, M.P. Juan de dios Montes; 6 de octubre de 1995, rad. 9.587, M.P. Carlos Betancur
Jaramillo; 14 de marzo de 1996, rad. 11.038, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; 29 de agosto de 1996,
rad. 10.949, M.P. Daniel Suárez Hernández y 11 de julio de 1996, rad. 10.822, M .P. Daniel Suárez
Hernández, entre muchas otras.
191
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de diciembre de 2013, rad. 30.814, M.P. Danilo Rojas
Betancourth. En este sentido, véase la sentencia el 11 de julio de 1996, rad. 10.822, M.P. Daniel Suárez
Hernández, mediante la cual la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la responsabilidad patrimonial
del Estado por la muerte del comandante de guardia de la cárcel del municipio de Cañasgordas (Antioquia)
durante un ataque armado perpetrado por presuntos guerrilleros, aprovechando las deficientes condiciones de
seguridad que presentaba el establecimiento carcelario.
192
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, rad. 20511, M.P. Ruth Stella
Correa Palacio. Este fue el título de imputación a partir del cual se declaró la responsabilidad patrimonial del
Estado por los daños causados a las víctimas de la toma del Palacio de Justicia. Al respecto, véanse, entre
otras, las sentencias del 16 de febrero de 1995, rad. 9.040, M.P. Juan de Dios Montes; del 27 de junio de
1995, rad. 9.266, M.P. Juan de Dios Montes; del 3 de abril de 1995, rad. 9.459, M.P. Juan de Dios Montes; y
del 29 de marzo de 1996, rad. 10.920, M.P. Jesús María Carrillo.
193
La sentencia del 12 de noviembre de 1993, rad. 8233, M.P. Daniel Suárez Hernández, responsabiliza al
Estado por los daños causados con la destrucción de un bus de transporte público por parte de la guerrilla del
ELN, en protesta por el alza del servicio de transporte entre los municipios de Bucaramanga y Piedecuesta
(Santander). A juicio de la Sala, el daño es imputable a título de falla del servicio porque, aunque la empresa
transportadora no solicitó protección a las autoridades, éstas tenían conocimiento que en esa región “el alza
del transporte genera reacciones violentas de parte de subversivos en contra de los vehículos con los cuales
 207

omitió adoptar medidas de prevención y seguridad para evitar o atender

adecuadamente una situación de riesgo objetivamente creada por este194.

14.10. Aparte de la falla del servicio presentada en las dos variantes anotadas, el
Consejo de Estado ha fundado también en el régimen de responsabilidad objetiva
por riesgo excepcional la responsabilidad del Estado por los daños causados por
actos violentos de agentes no estatales. A continuación se estudiaran los
principales casos en los que la Corporación ha aplicado dicho título de
responsabilidad.

15. Responsabilidad estatal con fundamento en el riesgo excepcional por daños

causados por actos violentos de terceros -responsabilidad objetiva-
15.1. En ausencia de falla del servicio, el Consejo de Estado se ha apoyado en el
criterio de imputación de riesgo excepcional para atribuir responsabilidad al
Estado por los daños causados por actos violentos perpetrados por agentes no
estatales, cuya jurisprudencia naciente data de 1984195. Habrá lugar a la aplicación
de este criterio de imputación, cuando el daño ocurre como consecuencia del
ejercicio de una actividad legítima y lícita de la administración que comporta un
riesgo de naturaleza anormal o excesiva, esto es, un riesgo mayor al inherente o
intrínseco de la actividad o que excede lo razonablemente asumido por el

se presta ese servicio público”. Ver igualmente: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de
junio de 1997, rad. 11.875, M.P. Daniel Suárez Hernández.
194
Este no es un acto típico de terrorismo; no obstante, esta fue la postura asumida por la Sección Tercera del
Consejo de Estado al resolver la acción de reparación directa originada en la toma guerrillera a la base militar
de Las Delicias en el departamento de Putumayo, sentencia de 25 de mayo de 2011, rad. 15.838, 18.075,
25.212 (acumulados). M.P. Jaime Orlando Santofimio.

195
La teoría del riesgo excepcional se aplicó por primera vez por el Consejo de Estado para fundar la
responsabilidad del Estado en la sentencia de la Sección Tercera del 2 de febrero de 1984, rad. 2744, M.P.
Eduardo Suescún Monroy: “El caso en estudio corresponde precisamente a uno de los varios eventos que
comprende la responsabilidad sin falta, el denominado por algunos expositores riesgo excepcional. Tiene
ocurrencia cuando el Estado, en desarrollo de una obra de servicio público utiliza recursos o medios que
colocan a los particulares o a sus bienes en situación de quedar expuestos a "un riesgo de naturaleza
excepcional" (Laubadere) el cual dada su gravedad, excede las cargas que normalmente deben soportar los
mismos particulares como contrapartida de las ventajas que resultan de la existencia de ese servicio público.
Si el riesgo llega a realizarse y ocasiona un daño, sin culpa de la víctima, hay lugar a responsabilidad de la
Administración, así no haya habido falta o falla del servicio”.
 208

perjudicado, y si dicho riesgo196 se concreta y llega a producir un daño, este último

deberá ser reparado por el Estado.
15.2. La Sección Tercera ha considerado este título de imputación como
fundamento de la responsabilidad estatal por los actos violentos perpetrados por
terceros, bajo la consideración de que el ataque esté dirigido contra instalaciones
oficiales, tales como estaciones de policía, cuarteles del Ejército Nacional -incluso si
la fuerza pública reacciona o no violentamente para repeler el acto 197-, centros de
comunicaciones al servicio del Estado, oficinas estatales, redes de transporte de
combustible198, o también contra personajes representativos del Estado, bajo la
consideración que la presencia o ubicación de aquellos blancos en medio de la
población civil los convierte en objetivos militares de los grupos armados al
margen de la ley en el contexto del conflicto armado o en objetivos de ataque
cuando se vive una situación de exacerbada violencia como lo son los estados de
tensión o disturbios internos, lo cual pone a los administrados en una situación de
riesgo potencial de sufrir daños colaterales por la misma situación desentrañada
por la violencia.
15.3. De este modo, se infiere que el Estado no podrá exonerarse de
responsabilidad bajo el argumento del cumplimiento a su deber de diligencia, pues
a la luz de este título de imputación, esta causal exonerativa de responsabilidad
resulta inane. En ese orden, para el surgimiento de la responsabilidad patrimonial

196
Sobre la diferencia entre riesgo excepcional y riesgo social, ver entre otras: Consejo de Estado, Sección
Tercera, sentencia de diciembre 5 de 2006, rad. 28.459, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, con aclaración de
voto del magistrado Mauricio Fajardo Gómez.
197
En las sentencias de 6 de octubre de 2005, rad. AG-00948, M.P. Ruth Stella Correa; de 4 de diciembre de
2006, rad. 15.571, M.P. Mauricio Fajardo; y de 5 de diciembre de 2006, rad. 28.459, M.P. Ruth Stella Correa,
la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la responsabilidad extracontractual del Estado por los daños
padecidos por los habitantes de distintos municipios del país cuando se presentaban reyertas armadas entre los
subversivos y la fuerza pública.

198
La Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado declaró la responsabilidad patrimonial del
Estado por los daños causados el 17 de marzo de 1991, en la vereda El Entable del municipio de Albán
(Cundinamarca), cuando guerrilleros de las FARC activaron una carga explosiva en un tramo del poliducto de
propiedad de la Empresa Colombiana de Petróleos –Ecopetrol– que se extiende entre Puerto Salgar y Bogotá,
cuya detonación produjo una explosión de gas propano y un incendio que afectó los bienes muebles e
inmuebles ubicados en los predios rurales del demandante. Ver. Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección B, sentencia del 29 de octubre de 2012, rad. 18.472, M.P. Danilo Rojas Betancourth. Otro caso
semejante es aquel que se produjo por la voladura de un tramo del oleoducto Trasandino, de propiedad de
Ecopetrol. En aquella oportunidad, dijo la Sala: “(…) no hay razón para limitar la responsabilidad estatal a
los eventos en los cuales el ataque terrorista se dirige contra un objetivo militar o policivo, sino que debe
extenderse a todos aquellos casos en los que el blanco sea ‘un objeto claramente identificable como del
Estado’, ya que la justificación para establecer el vínculo causal es la misma: el riesgo particular que se crea
con una actividad que ha sido elegido por los terroristas como objetivo. Tal es el caso del oleoducto (…)”.
Sentencia del 11 de diciembre de 2003, rad. 12.916 y 13.627, M.P. Ricardo Hoyos Duque.
 209

del Estado199 se requiere de la realización de un riesgo excepcional, creado

conscientemente, que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las cargas
públicas y cuya única manera de exoneración opera cuando media una causa
extraña imprevisible e irresistible como lo es la fuerza mayor, el hecho exclusivo y
determinante de la víctima o el hecho exclusivo y determinante de un tercero.
15.4. En la sentencia del 22 de enero de 1996 200, la Sala declaró la responsabilidad
del Estado por la muerte de una persona con ocasión de la explosión de dinamita
puesta por subversivos en contra de la fuerza pública el 21 de julio de 1990 en el
Municipio de Lebrija, Santander. En aquella ocasión, afirmó la Sala:
[E]l ciudadano (…) fue sometido por parte de la administración a soportar un
RIESGO EXCEPCIONAL, el cual no estaba en la obligación de padecer. Riesgo este
que fue creado por la actividad desarrollada por la fuerza policial en cumplimiento
de la restauración del orden público que se vio alterado por los atentados
dinamiteros perpetrados por grupos criminales del sector. (…) eventos como el
estudiado encuadran en la teoría que admite la responsabilidad estatal sin culpa, la
cual constituye uno de los fundamentos de la responsabilidad patrimonial de la
administración, y que tiene plena aplicación cuando las instituciones en ejercicio
de sus misiones, vale decir en el control de las organizaciones criminales, aunque
actúen dentro de los cánones del buen servicio, si crean una situación anormal y
excepcional para la población civil que le genere daño, es justo que el Estado
repare el menoscabo patrimonial que le irrogó a los ciudadanos.
15.5. En sentencia del 28 de junio de 2006 201, el Consejo de Estado analizó la
responsabilidad del Estado por actos violentos perpetrados por terceros con
199
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de agosto de 2000, rad. 11.585, M.P. Alier Eduardo
Hernández.
200
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de enero de 1996, rad. 10.648, M.P. Jesús María
Carrillo Ballesteros.
201
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de junio de 2006, rad. 16.630, M.P. Ruth Stella
Correa. Esta postura no ha sido pacífica en la Sección, toda vez que el magistrado Mauricio Fajardo Gómez
salvó el voto y sostuvo que no es correcto afirmar que la presencia de una estación de policía en medio de la
comunidad genera un riesgo de naturaleza excepcional pues es, al contrario, dicha presencia “la que surte el
efecto disuasivo en la delincuencia y se traduce en mejores condiciones de seguridad (…) No se ve entonces
cómo podría la institución modificar su conducta para no ser condenada, pues si no hace presencia y deja de
cumplir sus funciones incurre en omisión, pero si las cumple y para ello se hace presente de modo
permanente, entonces es responsable por haber creado un riesgo de naturaleza excepcional por el sólo hecho
de acantonarse”. Igualmente, el magistrado Ramiro Saavedra, en el salvamento de voto a la sentencia de 4 de
diciembre de 2006, rad. 15.571, manifestó que no puede afirmarse que “la sola existencia de una instalación
militar o de policía o, el ejercicio del deber de defensa de la comunidad, se convierta por sí mismo en un
riesgo para la población en general, pues de aceptarse un razonamiento tal, se tendría que llegar a la paradoja
de que la Fuerza Pública es al mismo tiempo un elemento de auxilio y de peligro de la ciudadanía, lo que
generaría inestabilidad jurídica que atentaría contra los fines esenciales del Estado Social de Derecho
consagrados en la Constitución Política, pues en ella la connotación que se le dio a la Fuerza Pública no fue
otra que la de autoridad de protección”.
 210

ocasión de la explosión de una carga de dinamita dirigida contra el Comando de

Policía de Bello (Antioquia), que se encontraba al frente de una cafetería y cuyo
propietario sufrió graves perjuicios; en consecuencia, se condenó al Estado por
haber creado un riesgo superior al que debía ser soportado por la víctima, el cual
se materializó en un grave perjuicio, pues se instaló un comando de la policía para
proteger a la comunidad, pero lo que hizo fue generar un riesgo de naturaleza
excepcional202.
15.6. Para que el acto violento causado materialmente por terceros sea imputado al
Estado es menester que, según lo dicho por esta Corporación, esté dirigido contra
blancos selectivos, esto es, personas o instituciones representativas del Estado,
pues si el acto violento es de carácter indiscriminado cuyo objetivo es provocar,
como lo es el acto de terrorismo, pánico, temor o zozobra entre la población civil,
no es posible declarar la responsabilidad del Estado con fundamento en el riesgo
excepcional.
15.7. Bajo esta perspectiva teórica, la Sala ha desestimado las pretensiones
encaminadas a vincular la responsabilidad del Estado en casos de actos violentos
perpetrados por agentes no estatales cuyo objetivo es indeterminado. Tal es el caso
de la incineración de vehículos de transporte por parte de subversivos 203; la
destrucción por artefacto explosivo de una vivienda que se encontraba en cercanías
a una estación de Policía en La Herrera, Tolima 204; la muerte de personas y
destrucción de una vivienda en Bogotá, como consecuencia de una explosión de un
De estas dos voces disientes se constata que convergen en afirmar que no es posible condenar al Estado por
actos terroristas cuando se ataque objetivos considerados como elementos representativos del Estado, porque
consideran que la ubicación de las instituciones de la fuerza pública, antes que crear un riesgo lo reducen.
202
En asuntos de igual naturaleza, la Subsección B de la Sección Tercera ha considerado que los casos que
involucran daños derivados de ataques guerrilleros a bienes o instalaciones representativas del Estado
plantean un riesgo que se deriva de la confrontación armada que surge de la disputa por el control del
territorio y por el monopolio del uso de la fuerza. Este riesgo surge del reconocimiento de que, dada la
situación de conflicto armado interno, el cumplimiento de ciertos deberes constitucionales por parte del
Estado genera para la población civil un riesgo de naturaleza excepcional en la medida en que la pone en
peligro de padecer los efectos de los ataques que los grupos guerrilleros dirigen contra los bienes e
instalaciones que sirven como medio para el cumplimiento de esos deberes y el desarrollo de dichas
actividades. La Subsección B ha tenido oportunidad de conocer de distintos asuntos de incursiones
guerrilleras donde resultan daños a la población civil: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B,
sentencia del 29 de julio de 2013, rad. 25.495, M.P. Ramiro Pazos Guerrero; sentencia del 5 de abril de 2013,
rad. 26.763, M.P. (E) Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 27 de abril de 2012, rad. 24.504, M.P. Stella
Conto Díaz del Castillo; sentencia de 21 de marzo de 2012, rad. 23.778, M.P. Ruth Stella Correa Palacio;
sentencia del 27 de abril de 2012, rad. 24505, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo; sentencia de 26 de julio de
2012, rad. 24.012, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo, entre otras.
203
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2002, rad. 13.251, M.P. María
Elena Giraldo.
204
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2003, rad. 14.220, en igual
sentido, sentencia del 20 de mayo de 2004, rad. 14.405, ambas con ponencia del magistrado Ramiro Saavedra.
 211

carro con dinamita que fue activado por un cartel de narcotraficantes, y que no
tenía un objetivo estatal identificado 205; la destrucción de un automóvil y las
lesiones padecidas por una familia con ocasión de la detonación de un carro bomba
puesto por criminales del narcotráfico en el barrio Quirigua de la ciudad de
Bogotá, D.C206; la destrucción de una unidad comercial ubicada en la carrera 9ª n.°
15-19 local 4 Edificio Sinaí de la ciudad de Bogota D.C. por la explosión de una
bomba207; las lesiones sufridas por una personas con ocasión de la explosión de una
bomba en el Centro Comercial 93 de Bogotá208; la lesión y muerte de dos
funcionarios de la Inspección 12B de Policía de Barrios Unidos de esta ciudad a
causa de la explosión de un carro-bomba estacionado cerca del lugar donde se
adelantaba una diligencia judicial de embargo y secuestro en el marco de un
proceso ejecutivo209; la muerte de una mujer por un artefacto explosivo instalado en
una sucursal bancaria en Bogotá210; la explosión de un artefacto instalado por la
guerrilla en el baño de una cafetería, ubicada al lado del Comando de la Policía
Nacional, la cual funcionaba en la ciudad de Montería, Córdoba211.
15.8. En todas estas oportunidades se consideró que por tratarse de daños causados
por actos violentos de terceros, en donde si bien quedó probada la consumación
del acto violento perpetrado de modo indiscriminado en contra de la población
civil, no se acreditó que el objetivo final era atacar una instalación militar o policial,
establecimiento estatal, centro de comunicaciones o un elemento representativo del
Estado; por ende, se concluyó que el acto al estar dirigido de modo indiscriminado
contra la población civil, con el fin único y exclusivo de sembrar terror y pánico, la
responsabilidad del Estado sólo podría estructurarse desde la perspectiva del
régimen de falla del servicio.

205
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre de 2001, rad. 12.951, M.P. Jesús
María Carrillo.
206
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2002, rad. 13.661, M.P.
Ricardo Hoyos.
207
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 23 de octubre de 2003, rad. 14.211, M.P.
Ramiro Saavedra Becerra.
208
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 14 de julio 2004, rad. 14.318, M.P. Alier
Hernández.
209
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 6 de junio de 2007, rad. 16.460, M.P. Ruth
Stella Correa Palacio.
210
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 21 de junio de 2007, rad. 25.627, M.P. Alier
Hernández.
211
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 9 de junio de 2010, rad. 18.536, M.P. Ruth
Stella Correa Palacio.
 212

15.9. En conclusión, los casos en los que se dilucida la declaratoria de

responsabilidad estatal por daños ocasionados por actos violentos perpetrados por
un tercero, donde no se acredita una falla del servicio por infracción a un deber
jurídico interno o internacional, pueden, según sus particularidades, ser
examinados a la luz del título de imputación objetivo de riesgo excepcional, bajo la
condición de que el acto violentos proveniente del tercero esté dirigido en contra
de un integrante o institución estatal, esto es, personas o entidades que representen
al Estado. No obstante, a continuación se examinará cómo la jurisprudencia de esta
Corporación ha considerado también que, en algunos eventos, le son imputables al
Estado los daños causados por actos violentos cometidos por terceros bajo la teoría
del daño especial.
16. Responsabilidad estatal con fundamento en el daño especial por daños
causados por actos violentos de terceros -responsabilidad objetiva-
16.1. La teoría del daño especial, cuya primera aplicación data de 1947 212, ha sido
empleada por el Consejo de Estado para resolver casos de responsabilidad estatal
por daños causados por actos violentos perpetrados por agentes no estatales, si
bien la falla del servicio ha sido el fundamento por antonomasia de la
responsabilidad del Estado, también se destacan los casos en que ha sido aplicado
el daño especial como título de imputación, cuando el acto estuvo dirigido contra
un objetivo estatal en ejecución del cual se afectó un interés particular. Se ha
entendido que por razones de equidad y solidaridad esos daños no deben ser
asumidos por la víctima, sino por el Estado que es el objetivo contra el cual estaban
dirigidos los actos violentos.

16.2. En efecto, el Consejo de Estado mediante sentencia del 30 de julio de 1992 213
acudió a la teoría del daño especial y declaró la responsabilidad patrimonial del

212
El antecedente primigenio que podemos identificar de aplicación de la teoría del daño especial en
Colombia data del 29 de julio de 1947 en la cual se declaró responsable al Estado por los daños ocasionados
al periódico EL SIGLO. En virtud de la declaratoria de estado de sitio motivada por la alteración del orden
público con ocasión del intento de golpe de estado al Presidente Alfonso López Pumarejo el 10 de julio de
1944 en Pasto, el gobierno expidió un decreto con fuerza de ley que ordenó la suspensión temporal del
periódico con ocasión de un acordonamiento de las instalaciones por parte de la policía nacional en 1944. El
Consejo de Estado aplicó por primera vez el título de imputación de daño especial como fundamento de la
responsabilidad sin falla por el perjuicio excepcional y anormal ocasionado a la víctima al excederse en la
imposición de un gravamen que produjo una ruptura en el equilibrio ante las cargas públicas. En
consecuencia, se condenó al Estado a reparar los perjuicios sufridos por dicho medio de comunicación por
que se le impidió publicar entre el 11 de julio y el 6 de agosto de 1944, en razón a las medidas tomadas por el
gobierno provisional durante el estado de turbación del orden público decretado. Consejo de Estado, sentencia
de 29 de julio de 1947, M.P. Gustavo A. Valbuena, actor “El Siglo S.A”, A.C.E., Año XIX, Tomo LVI, No
357-361.
213
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de julio de 1992, rad. 6.828, M.P. Julio César Uribe.
 213

Estado por los daños materiales causados a un habitante de Bucaramanga por la

explosión de un carro cargado con explosivos que iba dirigido contra el Comando
de la Segunda División del Ejército con sede en esa ciudad -aunque en el fondo se
aplicó elementos del riesgo214-. En aquella oportunidad, se dijo:
[L]a administración tiene el deber jurídico de indemnizar los perjuicios causados
por el movimiento subversivo que llevó a cabo el atentado, con apoyo en la teoría
del DAÑO ESPECIAL. Con esto se quiere significar que el comportamiento de la
fuerza pública fue, desde todo punto de vista, lícito, pero el DAÑO resulta
anormal y excepcional, en relación con los que deben soportar los demás
integrantes de la comunidad.(…) En el caso sub - exámine no interesa determinar
quién atacó primero a quién. El atentado iba dirigido contra el Ejército como ya se
destacó en otro aparte de esta providencia, y todo indica que fue reivindicado por
el Ejército de Liberación Nacional. La teoría del DAÑO ESPECIAL se torna más de
recibo, para manejar el caso en comento, habida consideración de que el Ejército
Nacional hacia el año de 1983 decidió organizar sus instalaciones en un sector
residencial de la ciudad colocando así a los habitantes del mismo, en especiales
circunstancias de riesgo pues nadie osaría negar que, dada la situación de orden
público que hoy registra el país, las instalaciones militares son centros apetecidos
por la guerrilla para hacer sus confrontaciones de guerra.
La teoría del DAÑO ESPECIAL se torna más de recibo, para manejar el caso en
comento, habida consideración de que el Ejército Nacional hacia el año de 1.983
decidió organizar sus instalaciones en un sector residencial de la ciudad colocando
así a los habitantes del mismo, en especiales circunstancias de riesgo pues nadie
osaría negar que, dada la situación de orden público que hoy registra el país, las
instalaciones militares son centros apetecidos por la guerrilla para hacer sus
confrontaciones de guerra.
El Estado Social de Derecho, fundado en la SOLIDARIDAD, en el cual la PAZ
es un DERECHO y un DEBER DE OBLIGATORIO CUMPLIMIENTO, debe
responder patrimonialmente, en los términos del artículo 90 de la Constitución,
en todos aquellos casos que tengan el universo del que dio lugar al presente
proceso, pues sólo así garantizará EL BIENESTAR, que es uno de sus fines. El
problema de la guerra, como camino bloqueado, esto es, sin salida, genera para el
Estado nuevas responsabilidades, que deben ser definidas por la magistratura
teniendo en cuenta, en cada caso, las especiales circunstancias, y lo que se podía
demandar del servicio, como lo recuerda muy bien el Profesor Jean Rivero.
El verdadero lazo social del mundo moderno es LA SOLIDARIDAD pues bajo su
égida los hombres se agrupan juntos o se oponen a otros grupos. Por ello, ’Todo
214
Cabe anotar que cuando se usó el título de imputación del daño especial para casos de actos violentos
provenientes de terceros, el Consejo de Estado no fue muy claro al determinar el régimen de responsabilidad
aplicable, si bien invocó el daño especial, al caso concreto aplicó elementos de riesgo excepcional.
 214

acontecimiento, todo accidente que sobreviene a uno de nosotros, repercutirá

infaliblemente sobre un número mayor o menor de hombres’ (La Comunicación de
las Existencias. Ignace Lepp).
Casos con el temperamento que tiene el que ahora se examina permiten recordar
que el problema de los DERECHOS FUNDAMENTALES, entre ellos, el DERECHO
A LA PAZ, no es tanto el de JUSTIFICARLOS como el de DEFENDERLOS (se
destaca).
16.3. Posteriormente, en sentencia del 7 de abril de 1994 215 se declaró la
responsabilidad del Estado por las lesiones sufridas por una menor durante una
reyerta armada entre insurgentes e integrantes de la Policía Nacional en el
municipio de El Tambo, Cauca, con fundamento en el daño especial. En esa
oportunidad el Consejo de Estado señaló:
Pero lo que sí no ofrece ninguna duda es que la menor sufrió un daño antijurídico
que no tenía por qué soportar, en un enfrentamiento entre fuerzas del orden y
subversivos y si bien es cierto aquellas actuaron en cumplimiento de su deber
legal, la menor debe ser resarcida de los perjuicios sufridos por esa carga
excepcional que debió soportar; por consiguiente, la decisión correcta fue la
tomada por el a - quo, en virtud de la cual accedió parcialmente a las súplicas de la
demanda.
16.4. Como sucedió con la sentencia del 30 de julio de 1992, se han emitido
pronunciamientos en donde el Consejo de Estado estructura extrañamente la
responsabilidad de manera alternativa o concomitante entre el daño especial y
riesgo excepcional e incluso haciendo referencia en algunos eventos a elementos de
falla del servicio, en cuya argumentación explica que la ruptura frente al principio
de igualdad de las víctimas por la conflagración de actos violentos de terceros es
fruto del sometimiento, por parte del Estado, a un riesgo de naturaleza superior a
aquellos que los demás administrados soportan por el hecho de vivir en
comunidad.
16.5. Así, a título ilustrativo, se declaró la responsabilidad del Estado bajo esta
técnica en los siguientes casos: la muerte de una mujer como consecuencia del acto
terrorista de que fue objeto el entonces director del D.A.S. el 30 de mayo de 1989,
perpetrado por la delincuencia común mediante la activación de una carga
explosiva instalada en un vehículo estacionado en la calle 57 con carrera 7ª de la
ciudad de Bogotá (aplicación de la teoría del daño especial y riesgo excepcional) 216;
215
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 7 de abril de 1994, rad. 9261, M.P. Daniel
Suárez Hernández.
216
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de septiembre de 1994, rad. 8577, M.P. Julio Cesar
Uribe Acosta. Aquí se aplicó el daño especial como título de imputación para casos de actos violentos de
terceros pero asistido técnicamente con elementos de riesgo excepcional: “(…) en el caso en comento sí es
 215

las lesiones padecidas por un funcionario como consecuencia del atentado

dinamitero contra la las instalaciones donde operaba el Departamento
Administrativo de Seguridad, el 6 de diciembre de 1989 (daño especial, con mayor
énfasis en la falla del servicio)217.
16.6. En contraste con las anteriores providencias, el Consejo de Estado ha
exonerado, en otras ocasiones, de responsabilidad por los daños derivados de actos
violentos de terceros porque, igual a lo que sucede mutatis mutandis con el riesgo
excepcional, no se demostró que en la conflagración del acto violento estuviera
involucrado un elemento representativo del Estado y que, por tanto, se configurara
una ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas. Al respecto,
algunos casos en los que no fue considerada la responsabilidad de la entidad
estatal demandada por no cumplir esta exigencia: la retención e incineración de un

posible aplicar el régimen de RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL. Por ello se patrocina la
argumentación que se recoge en el fallo impugnado, en uno de cuyos apartes se lee: "De lo dicho, y para
hechos como el que se dirime, observa la Sala, sí puede deprecarse declaratoria de responsabilidad. Esta tiene
como razón, el reparar daños ocasionados como consecuencia de un riesgo de naturaleza excepcional, a que
se ven sometidos los administrados, cuando el Estado combate las fuerzas ilegales que quieren aniquilarlo o
destruirlo" (C.1, fol. 113). (…) Ahora bien: si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la
organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el OBJETO DIRECTO de la
agresión fue UN ESTABLECIMIENTO MILITAR DEL GOBIERNO, UN CENTRO DE
COMUNICACIONES, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc.,
se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los
damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado. En la Ley 104 de 1993, el legislador dotó al
Estado colombiano de instrumentos orientados a asegurar la vigencia del Estado Social de Derecho, y a
garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales, reconocidos en la Constitución de 1991.
Luego, en el artículo 19, pone en marcha los PRINCIPIOS DE SOLIDARIDAD SOCIAL y la perspectiva
jurídica que informa la responsabilidad por DAÑO ESPECIAL, al disponer que las víctimas de actos
terroristas "... recibirán asistencia humanitaria, entendiendo por tal la ayuda indispensable para atender
requerimientos urgentes y necesarios para satisfacer los derechos constitucionales de dichas personas que
HAYAN SIDO MENOSCABADAS POR LA ACCION TERRORISTA...” La filosofía jurídica que informa
la anterior normatividad se alimenta de la que es esencia y vida en el artículo 90 de la Constitución Nacional,
que dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades. // En el caso sub - exámine el daño resulta antijurídico,
porque un grupo de personas, o una sola de estas, no tiene por qué soportar los daños que se generan con
motivo de la defensa del orden institucional, frente a las fuerzas de la subversión. El actuar de la
administración, en estos casos, es LÍCITO, pero ello no la libera del deber jurídico de indemnizar los daños
que cause con tal motivo. // Como se puede apreciar, el PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD POR DAÑO
ESPECIAL se informa, a su vez, en razones de EQUIDAD, criterio auxiliar en la actividad judicial. (…) La
definición misma de Colombia, como un Estado Social del Derecho, fundado en el respeto de la dignidad de
la persona humana, y en la solidaridad de las personas que la integran, permite que el sentenciador maneje
todo el campo de la responsabilidad del Estado con la solidez que tal normatividad tolera. (…) La solidaridad,
finalmente, demanda de cada una de las personas un altruismo universal, para no ver a los semejantes solo
como miembros de un determinado grupo secta, y un altruismo peligroso, para tener el valor de sacrificar la
vida y los bienes por los que están en grave riesgo de perderlo todo”. En similar sentido sentencias del 5 de
febrero de 1998, rad 12043, M.P. Daniel Suárez Hernández y 27 de enero de 2000, rad 8490, M.P. Jesús
María Carrillo.
 216

tracto-camión de servicio público de carga por un grupo de subversivos mientras

cumplía la ruta Barrancabermeja-Medellín 218; la destrucción de una mina de carbón
por parte de un grupo guerrillero en el departamento del Cesar 219; los perjuicios de
un transeúnte por el acto de terrorismo cometido contra el periódico Vanguardia
Liberal220; la muerte de varias personas con el estallido de un artefacto explosivo
instalado por narcotraficantes en una de las esculturas que adornaban el parque
San Antonio de Medellín, llamada “El Pájaro” del artista Fernando Botero,
mientras se celebraba un evento de integración cultural 221; y la destrucción de un
establecimiento comercial y las lesiones a las personas que se encontraban en su
217
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 1995, rad 9550, M.P. Julio Cesar Uribe.
En esta sentencia se acudieron a argumentos que abrieron la posibilidad para que la declaratoria de
responsabilidad se fundamentara en la falla del servicio: “Esa responsabilidad toma apoyo en la filosofía
jurídica que informa la RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL, y encuentra respaldo jurídico en el
artículo 90 de la Constitución Nacional.// El acervo probatorio permite concluir que hubo NEGLIGENCIA e
INCUMPLIMIENTO de las instrucciones impartidas por el Director General de Inteligencia, en las
comunicaciones dirigidas al Jefe de Seguridad Interna y al Jefe de Sección de Vigilancia y Control. (…) Para
la Corporación resulta claro que el atentado contra las instalaciones del DAS tenía como finalidad socavar las
instituciones, lo que explica la selección del objetivo (…) Ahora bien: Si la realidad expuesta se deja
encuadrar dentro de un marco de guerra, de una guerra que el País vive desde hace ya muchos años y que hoy
aparece como “CAMINO BLOQUEADO”, esto es, SIN SALIDA (…) se impone preguntar: la población
inocente que la padece y sufre, tendrá que soportar ella sola el daño que la misma le causa?... No lo cree así la
Sala. Y para llegar a esta conclusión no necesita buscar apoyo en la ley sino en el derecho, en la equidad, en
los principios universales que informan la bella ciencia”.

En otras oportunidades, la Sala al resolver algunos casos relacionados con el acto violento perpetrado el 6 de
diciembre de 1989 contra las instalaciones del DAS, en Bogotá, no obstante proferir las sentencias con
fundamento en la falla del servicio, hizo la siguiente reflexión frente al daño especial: “De acuerdo con lo
anterior, la Sala concluye que la administración incurrió en falla del servicio público de vigilancia y seguridad
y que si bien el servicio funcionó, lo hizo en forma defectuosa, lo cual compromete su responsabilidad. No
obstante la conclusión precedente, encuentra la Sala que podría declararse igualmente la responsabilidad
administrativa del Estado aún si no existiera en el acervo probatorio evidencia de la negligencia y omisión de
la entidad demandada en el cumplimiento de sus funciones, con fundamento en la teoría de la responsabilidad
por daño especial. En efecto, aún si el obrar del centro jurídico de imputación demandado hubiese sido
diligente y cuidadoso en el cumplimiento de las órdenes acerca de las medidas de protección y seguridad
impartidas por sus superiores, la entidad pública debe responder patrimonialmente con base en los principios
de equidad, solidaridad social y el de igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas como fundamentos
mediatos de responsabilidad, porque una persona o un grupo de ellas no tiene porqué soportar los daños que
se generan con motivo de la defensa del orden institucional frente a las fuerzas desestabilizadoras de ese
orden. Si bien es cierto que en el presente caso el atentado terrorista no fue dirigido contra un establecimiento
militar del gobierno, sí lo fue contra el edificio en donde funcionaba el Departamento Administrativo de
Seguridad del Estado. Y lo propio cabría decir cuando esos hechos se dirigen contra las instalaciones en
donde funcione la fuerza pública, la cual está integrada no sólo por las Fuerzas Militares sino también por la
Policía Nacional” Sentencia del 4 de julio de 1997, rad.10.098. En el mismo sentido sentencias del 10 de
julio de 1997, rad. 10.229; del 14 de agosto de 1997, rad. 10.235; del 14 de agosto de 1997, rad. 10.490 y del
28 de agosto del 1997, rad. 10.697, todas con ponencia del magistrado Ricardo Hoyos Duque. Estos
argumentos fueron también utilizados para declarar la responsabilidad del Estado por la destrucción de un
establecimiento de comercio aledaño a la sede del D.A.S. con ocasión de este acto violento. Ver. Consejo de
Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 1996, rad. 10.396, M.P. Jesús María Carrillo y sentencia
 217

interior por la detonación de un artefacto explosivo abandonado por el quinto

frente de las FARC en Montería222.
16.7. En la jurisprudencia del Consejo de Estado la aplicación del régimen de
responsabilidad objetiva por daños ocasionados por actos violentos de terceros no
logra ser clara y univoca, en cuanto al título de imputación específico, por esta
razón, se han venido aplicando extrañamente de manera concurrente o alternativa
los títulos de daño especial y riesgo excepcional.

del 7 de septiembre de 2000, rad. 11.704, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

218
Véase la sentencia del 8 de febrero de 1999, rad. 10.731, M.P. Ricardo Hoyos, mediante la cual la Sección
Tercera del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda y en cuya situación fáctica consistió en
que un vehículo fue retenido por personas que se identificaron como subversivos, mientras cumplía la ruta
Barrancabermeja-Medellín. Los delincuentes luego de intimidar al conductor del vehículo para que lo
abandonara procedieron a incinerarlo, causando su destrucción total. Se concluyó que no se acreditó que el
hecho constituyó un acto violento dirigido contra un objetivo representativo del Estado.
219
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de enero de 2000, rad. 8.490, M.P. Jesús María
Carrillo. En este caso, aunque no hizo referencia al objetivo del ataque, se afirmó que no se rompió la
igualdad ante las cargas públicas porque todos los colombianos estamos sometidos a ese tipo de violencia
generalizada.
220
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 1994, rad. 7.733.
221
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de mayo de 2015, rad. 29274-29758, con ponencia
de quien proyecta el presente fallo. Ver igualmente sentencia del pleno de la Sección Tercera del 6 de junio de
2013, rad. 26.011, M.P. Enrique Gil Botero. En esta última providencia se afirmó que la Sala “no puede
abordar el análisis de este hecho, bajo la perspectiva del daño especial, para determinar que la escultura del
artista Fernando Botero, dada su relación de parentesco con el Ministro de Defensa de la época, podía
constituir o pudiera ser entendida como un objetivo estatal concreto, toda vez que no existe certeza de que los
móviles del atentado hubieran sido esos. // Ahora bien, respecto a la finalidad del atentado, se observa que
éste se perpetró en un parque público y no fueron atacadas instalaciones públicas, como la estación de policía
o la alcaldía del municipio, de allí que, se trató de un acto terrorista indiscriminado, cuyo fin fue crear pánico
en la población y alterar el orden público.// En consecuencia, la imputación con fundamento en el título de
daño especial o riesgo excepcional, no son aplicables al caso, en atención a que, se insiste, no se estableció
el objetivo de la explosión, de allí que no puede considerarse responsable a las entidades demandadas ,
pues para que el hecho violento del tercero pueda ser imputable al Estado, en principio, se requiere que haya
sido dirigido contra una institución militar o policiva, o un funcionario representativo del Estado, ya que bajo
estas especiales circunstancias es que se genera la carga que el particular no tenía la obligación o el deber de
soportar. (…) de las pruebas que obran en el expediente no se puede determinar que existían amenazas
previas relacionadas con un posible ataque terrorista en el lugar, y aun cuando se allegaron documentos que
demuestran que en el Municipio de Medellín la situación de orden público estaba alterada, ello no es prueba
suficiente para considerar que las entidades demandadas tenían una obligación adicional de protección y
seguridad con la ciudadanía, y menos aún, para derivar de allí responsabilidad de las mismas” (se destaca).
222
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 20 de octubre de 2014, M.P. Olga Valle
de De la Hoz.
 218

16.8. Ahora, la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia del 10 de

agosto de 2000223, replanteó su postura respecto a la aplicación concurrente o
alternativa de distintos regímenes de responsabilidad en casos de actos violentos
emanados de terceros y, en consecuencia, apuntaló el juicio de imputación del
Estado sobre el fundamento de la falla del servicio o el riesgo excepcional. Así,
frente a este último, aclaró que prosperaría en caso de que se probara que el daño
infligido a la población civil era producto de un acto violento dirigido a una
persona o institución representativa del Estado, y que aquel se originó como
consecuencia de la concreción de un riesgo excepcional creado lícita y
conscientemente por el Estado. Así lo expresó la Sala en dicha providencia, en el
cual se debatía la responsabilidad del Estado a raíz de los daños provocados por
un “carro bomba” en la ciudad de Cali:
El Consejo de Estado ha considerado tradicionalmente, con fundamento en
algunos de los regímenes de responsabilidad desarrollados con anterioridad a la
vigencia de la Constitución Política de 1991, que, en determinados eventos, la
administración puede resultar responsable del perjuicio sufrido por los ciudadanos
como consecuencia de atentados terroristas.
En efecto, si bien ha sido reiterada la jurisprudencia extranjera, y
fundamentalmente la francesa y la española, en el sentido de expresar que el
Estado no asume responsabilidad patrimonial alguna por este tipo de actos –
incluidos dentro de las denominadas operaciones de guerra–, esta Sala se ha
apartado de aquéllas, al considerar que, dadas las circunstancias en que los
mismos se producen, podrían resultar imputables a una acción u omisión de la
administración, que bien puede consistir en una falla del servicio, o en la
exposición de algunas personas a un riesgo excepcional, creado en cumplimiento
del deber constitucional y legal del Estado de proteger a la comunidad en general.

En efecto, con base en el análisis de los casos antes citados, se concluye que el
Estado sólo fue condenado en aquellos en que no se pudo establecer la existencia
del hecho de un tercero, como causal de exoneración de responsabilidad dado que
el mismo no resultaba ajeno a la acción u omisión del Estado. Y para ello, la Sala
debió precisar, en cada caso, cuál era el alcance de su deber de vigilancia y
protección. Es ésta la razón por la cual se acudió, en algunos eventos, al concepto
de relatividad de la falla del servicio, que más precisamente alude a la relatividad
de las obligaciones del Estado y, por lo tanto, permite determinar, en cada
situación particular, si el daño causado resulta o no imputable a la acción u
omisión de sus agentes. En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de
223
Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia del 10 de agosto
de 2000, rad 11.585. Esta sentencia ha sido reiterada en varios fallos posteriores, entre ellos, el del 14 de julio
de 2004, rad. 14.592.
 219

la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que

supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como
consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad
en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión
reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien
es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional,
creado conscientemente por ésta, en cumplimiento de sus funciones. Y es la
excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a
las cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad patrimonial
del Estado.
Para la Sala es claro, sin embargo, que en estas condiciones, no se puede concluir
que el daño sufrido por los demandantes sea imputable a la Nación, dado que éste
fue causado por un tercero, cuyo hecho es extraño a la acción u omisión de aquélla,
salvo que pretendiera obligársela a lo imposible, desconociendo una realidad que,
sin duda, genera circunstancias insuperables, no sólo para países que, como el
nuestro, tienen grandes limitaciones de orden presupuestal, sino para cualquier
otro país del mundo.
En efecto, como lo ha precisado la Corporación en otros pronunciamientos, los
atentados terroristas dirigidos indiscriminadamente contra la población resultan
imprevisibles para las autoridades públicas, a menos que se produzcan amenazas
previas que permitan adoptar oportunamente medidas de protección. No existe,
entonces, en estos casos, una omisión del Estado que pueda constituirse en causa
del hecho, por no haber impedido la acción de la delincuencia. Tampoco se
presenta un riesgo concreto y excepcional que afecte a un grupo específico de
ciudadanos, creado por la misma administración en cumplimiento de sus
funciones. (…).

Así, es claro que la noción presentada por el recurrente corresponde a un Estado

omnipotente y mágico, que no sólo desconoce la realidad colombiana, sino que, sin
lugar a dudas, no encuentra sustento en las normas constitucionales y legales que
establecen sus funciones (se destaca).
16.9. Igualmente, en el año 2002, la Sala consolidó su tesis según la cual se aceptaba
como fundamentos únicos de responsabilidad del Estado para este tipo de casos, la
falla del servicio y el riesgo excepcional, y negó la de configuración del daño
especial, tal como quedó acreditado con la sentencia del 27 de noviembre del
presente año que abordó el caso de una bomba que explotó en un centro comercial
 220

de la ciudad de Cartagena224. Asimismo, en sentencia del 2 de mayo de 2002 225, el

Consejo de Estado no encontró comprometida la responsabilidad del Estado por
falla del servicio, ya que el accionante sólo probó la presencia de subversivos en la
zona donde ocurrió el hecho dañoso consistente en la incineración de 21 vehículos
particulares, pero no demostró “la evidente y nueva situación actual de amenaza
en la zona para que el Estado estuviese presente”, ni por riesgo excepcional, pues
no acreditó que el ataque estuviera dirigido contra un objetivo estatal o que se
hubiera derivado de la creación de un riesgo consciente y lícito por parte del
Estado.
16.10. En el año 2003 se amplió el concepto de organización estatal como objetivo o
blanco de un acto violento perpetrado por un tercero, pues, hasta entonces, el
juicio de responsabilidad del Estado se enfocaba en aquellos ataques dirigidos a un
establecimiento militar o policivo, un centro de comunicaciones o un personaje
representativo de la cúpula estatal, lo que dejaba a muchas víctimas excluidas de la
posibilidad de reparación. Por esta razón, se estableció con más claridad lo que se
había esbozado años antes, que la declaratoria de responsabilidad estatal por actos
violentos causados por terceros surge cuando el ataque se dirige contra un objetivo
claramente identificable como del Estado, de suerte que los actos violentos que no

224
Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. María Elena Giraldo, rad. 13.774: “La responsabilidad del
Estado por actos terroristas parte del supuesto de que el acto o la conducta dañosos son perpetrados por
terceros ajenos a él, trátese de delincuencia común organizada o no, subversión o terrorismo. Para explicar
esta situación la jurisprudencia ha aplicado, según el caso, los regímenes de responsabilidad por falla y por
riesgo”.
225
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2002, rad. 1995-3251-01M.P. María Elena
Giraldo: “La concepción jurídica en la fijación de esos deberes de defensa de la soberanía, independencia e
integridad del territorio nacional y del orden constitucional, por su propia naturaleza, implica que esos
intereses jurídicos tutelados estén amenazados o se estén vulnerando; que la situación de amenaza o de
vulneración sean ciertas, concretas, determinadas y por tanto previsible en las circunstancias de tiempo y
lugar, porque el modo delincuencial siempre es sorpresivo; el conocimiento por parte del Estado de una
situación de esas, jurídicamente lo incita, a poner en movimiento su actuar. La previsibilidad se torna pues en
una situación cualificada necesaria cuando se trata de imputaciones jurídicas por falla en el servicio, en este
caso por actos terroristas. Por ello es que la jurisprudencia, apreciando, de una parte, el marco jurídico del
deber del Estado -que por lo demás la Constitución no califica de permanente -, y las circunstancias que lo
ponen en movimiento, alude a que la responsabilidad del Estado puede darse por falla pero dentro de esas
circunstancias relativas (falla relativa del servicio), debido a que a los militares no puede exigírseles que
hubieran actuado cuando el mismo administrado sintió confianza en desplegar sus actividades en lugares y
tiempo en los que no existía amenaza visible, a esas actividades. // Particularmente, examinando los hechos
probados se observa que la información que tenía el demandado en cuanto a que en la zona – donde ocurrió el
hecho dañoso – han operado grupos subversivos, como en la mayoría del país, tal situación de conocimiento
sobre hechos históricos o pasados no hacen que ese conocimiento se traduzca, para el futuro, en situaciones de
PREVISIBILIDAD porque esta cualidad dice de lo futuro y probable en la ocurrencia de hechos. Por lo tanto,
no se probó que en el zona había señales de inminencia de ocurrencia de ataques – en el momento que ocurrió
el hecho - para que la autoridad activara el deber de defensa y/o de conjuración para evitar actos terroristas o
para terminarlos (…) Finalmente, también se observa que los hechos demandados no ocurrieron porque el
Estado creó un riesgo con el cual expuso al dañado directo y al indirecto (cesionario legal) a sufrir una carga
mayor a los demás administrados (…)”.
 221

involucran, desde un punto de vista instrumental, este componente, debían

entenderse como aquellos que apuntaban indiscriminadamente contra la
población, frente a lo cual, no resultaba viable alguna imputación en cabeza del
Estado, en razón a su carácter imprevisible e irresistible. Al respecto dijo la Sala226:
Considera la Sala que no hay razón para limitar la responsabilidad estatal a los
eventos en los cuales el ataque terrorista se dirige contra un objetivo militar o
policivo, sino que debe extenderse a todos aquellos casos en los que el blanco sea
“un objetivo claramente identificable como del Estado”, ya que la justificación para
establecer el vínculo causal es la misma: el riesgo particular que se crea con una
actividad que ha sido elegida por los terroristas como objetivo.
16.11. Las sentencias en las que se declaró la responsabilidad por los daños
causados por actos violentos por parte de terceros enmarcados dentro de la teoría
del daño especial fueron menos recurrentes, pues la razón de la atribución no era
el desequilibrio frente a las cargas públicas de la víctima, sino el riesgo excepcional
al cual el Estado lo exponía lícita y legítimamente. De este modo, en la sentencia
del 23 de octubre de 2003227 se dijo que los criterios de imputación aplicables a la
responsabilidad del Estado por actos violentos de terceros serían la falla del
servicio y el riesgo excepcional:
El Consejo de Estado ha revisado su posición frente al tema de la responsabilidad
por actos terroristas, y en la actualidad la orientación de la Sala descansa en las
tesis sobre Falla del Servicio y Riesgo Excepcional. (…) En concordancia con lo
anterior, el Estado expone en riesgo a unas personas más que otras en su actuar
legítimo, como por ejemplo el vivir cerca a instalaciones oficiales como lo son los
CAI, que son apetecidas por este tipo de delincuentes. Es ese riesgo creado por el
Estado, lo que hace que el daño le sea imputable y no la vulneración a la igualdad
frente a las cargas públicas. De acuerdo a lo anteriormente expuesto, los regímenes
actualmente aplicables frente a los atentados terroristas son la falla del servicio y el
riesgo excepcional.
16.12. En otro caso donde se analizó la responsabilidad del Estado por el
fallecimiento de menores de edad, con ocasión de un ataque guerrillero a la
población de La Herrera, Tolima, respecto a la aplicación de la teoría del daño
especial, se consideró228:
226
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de diciembre de 2003, rad. 12.916 y 13.627. M.P.
Ricardo Hoyos Duque.

227
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de octubre de 2003, rad. 14211, M.P. Ramiro
Saavedra Becerra.
228
Consejo de Estado Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2003, rad. 14220, M.P. Ramiro
Saavedra Becerra. En el mismo sentido, sentencias del 20 de mayo de 2004, rad. 14.405 y 28 de abril de 2005,
rad. 16.175, ambas con ponencia del magistrado Ramiro Saavedra Becerra.
 222

Esta Corporación no comparte los fundamentos de la decisión del Tribunal de

Instancia para condenar al Estado, cuando afirma que en el presente caso existió
un rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, por cuanto,
debe recordarse que el daño especial es la consecuencia de una actividad lícita de
la Administración que le impone al ciudadano una carga excepcional, violatoria de
principio de igualdad de las personas ante la ley. En el acto terrorista, el Estado no
solo no realiza actividad alguna sino que casi siempre es, por el contrario, el
objetivo principal e inmediato del ataque.
16.13. En sentencia del 5 de diciembre de 2005229 se analizó la responsabilidad del
Estado por actos violentos perpetrados por terceros, que atacaron de manera
indiscriminada la población del municipio del Carmen, Norte de Santander, y se
consolidó como títulos de imputación frente a este evento de responsabilidad, la
falla del servicio y el riesgo excepcional:
TÍTULO JURÍDICO APLICABLE EN ATENTADOS TERRORISTAS: La
responsabilidad del Estado por actos terroristas parte del supuesto de que el acto o
la conducta dañosos son perpetrados por terceros ajenos a él, trátese de
delincuencia común organizada o no, subversión o terrorismo. POR FALLA
cuando el daño se produce como consecuencia de la omisión del Estado en la
prestación de los servicios de protección y vigilancia, es decir cuando la
imputación se refiere a la actuación falente o irregular de la Administración por su
actuar omisivo, al no utilizar todos los medios que a su alcance tenía con
conocimiento previo (previsible) para repeler, evitar o atenuar el hecho dañoso del
tercero. Para determinar la responsabilidad bajo este título debe analizarse si para
la Administración y para las autoridades era previsible que se desencadenara el
acto terrorista. Este aspecto constituye uno de los puntos más importantes a

229
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2005, rad. 16.149 M.P Maria Elena
Giraldo Gómez con salvamento de voto del magistrado Ramiro Saavedra Becerra quien se opuso, con base en
la sentencia del 10 de agosto de 2000, rad. 11.585, M.P. Alier Hernández a la declaratoria de responsabilidad
en la medida que el acto terrorista en contra de la población del municipio del Carmen hubiera sido previsible:
“Cuando el grupo al margen de la ley atacó con fines delincuenciales y de desequilibrio social, lo hizo de
manera sorpresiva, fue un acto planeado y ejecutado sigilosamente, y por lo mismo, al no existir razonables
indicios que indicaran un inminente ataque o el hecho de que existiera una alta probabilidad del mismo, dicha
situación se convierte en un circunstancia imposible de detectar por los organismos encargados de la
seguridad pública (…) En efecto, tal y como ocurre en el presente caso, el Estado había puesto la vigilancia en
la población dentro de las posibilidades reales del país, encontrándose dentro de la Estación de Policía del
Carmen 19 agentes de la policía, frente a 200 o más subversivos; dicha situación permite concluir que fue un
ataque indiscriminado e inesperado, y que la evidente desproporción de las fuerzas enfrentadas traía como
resultado el lógico desastre que se generó en dicha localidad (…) Como ya lo ha dicho esta Corporación en
anteriores pronunciamientos, en donde se ha estudiado hechos similares a los que aquí se analizan, el Estado
no tenía la oportunidad de haber previsto el ataque ni mucho menos de prepararse para repelerlo. Es una
situación que se escapa del control de las autoridades públicas, a quienes no se les puede exigir que cumplan
con su deber de protección a la comunidad donde ejercen su jurisdicción, cuando las circunstancias de tiempo,
modo y lugar son en todo sentido desfavorables, más aún cuando se trata de un ataque masivo que afectó a
toda la población del Carmen, no solamente al Cuartel de la Policía”.
 223

analizar dentro de este régimen, pues no es la previsión de la generalidad de los

hechos (estado de anormalidad del orden público) sino de aquellas situaciones que
no dejan casi margen para la duda, es decir, las que sobrepasan la situación de
violencia ordinaria vivida. Por tanto la sola circunstancia de que el afectado no
haya solicitado protección previa especial no siempre será causal que permita
exonerar a la administración de su deber de protección y vigilancia sino
dependiendo del caso, pueden existir otras circunstancias indicadoras que
permitieran a las autoridades entender que se cometería un acto terrorista. Y si del
estudio fáctico y probatorio se concluye que para la Administración sí existieron
circunstancias que indicaban la probabilidad de comisión de un acto terrorista y no
obstante teniendo algo más que una suposición omitió tomar las medidas
necesarias para prestar el servicio de vigilancia y protección y ese acto terrorista
causó daños le sería imputable responsabilidad a título de falla dada la trasgresión
a su deber de proteger a las personas y bienes de los residentes en el país;
profusamente así, se ha pronunciado la Sala.
RESPONSABILIDAD POR RIESGO EXCEPCIONAL cuando en un actuar legítimo
la autoridad coloca en riesgo a unas personas en aras de proteger a la comunidad.
La Sala ha precisado que los elementos estructurales de la responsabilidad bajo
este título jurídico, son: “Un riesgo de naturaleza excepcional para los
administrados que aparece por la amenaza potencial contra los instrumentos de
acción del Estado – instrumentales, humanos y de actividad – en época de
desórdenes públicos provenientes y propiciados por terceros que luchan contra el
mismo Estado y que se concreta con el ataque real de esos instrumentos y la
consecuencia refleja en los administrados (personas o bienes), que quebranta la
igualdad frente a las cargas públicas. El daño a bienes protegidos por el derecho. El
nexo de causalidad, entre el daño y la conducta de riesgo creada por el Estado, con
eficiencia de producir aquel (…) La responsabilidad patrimonial del Estado se ve
comprometida cuando en ejercicio de sus actividades y obrando dentro del marco
de las disposiciones legales, utiliza recursos o medios que colocan a los particulares
o a sus bienes en situación de quedar expuestos a un riesgo de naturaleza
excepcional; éste dada su gravedad excede las cargas normales que deben soportar
los particulares como contrapartida de las ventajas que resulta de la existencia de
dicho servicio público. La Sala no desconoce que el daño en sí mismo considerado
no lo produjo el Estado, sino que lo produjo un tercero, pero advierte que para su
producción el riesgo sí fue eficiente en el aparecimiento del mismo.
16.14. En la sentencia del 21 de junio de 2007 230 cuya demanda es instaurada por los
familiares de una persona que falleció a causa de un estallido de un artefacto

230
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de junio de 2007, rad. 25.627, M.P. Alier Eduardo
Hernández.
 224

abandonado por grupos al margen de la ley en cercanías a la entidad financiera

Bancafé en Bogotá, afirmó:
No existen pruebas que acrediten o hagan suponer la existencia de amenazas
contra personas o entidades en particular, que debieran ser protegidas
especialmente por el Estado, o que pudieran calificarse de objetivos militares de
grupos al margen de la ley, de suerte que su sola existencia pudiera poner en
situación especial de riesgo a los miembros de la población. (…) se trató de un acto
terrorista indiscriminado contra la población civil, cuyo propósito fue la
alteración del orden público, razón por la cual, el daño que sufrieron los actores,
con ocasión de la muerte de la señora Nossa Rodríguez, no le es imputable a
aquella, como quiera que el mismo fue obra de un tercero, cuyo hecho resulta, sin
duda, extraño a la acción u omisión de esta última. (…) Si bien todos estamos
sujetos a un riesgo igual, su existencia, por sí sola, no resulta suficiente para que el
daño se pueda imputar a los organismos estatales. La situación se torna distinta
para determinados grupos de la población, cuando en virtud de acciones lícitas del
Estado dirigidas, incluso, a la propia protección de los asociados, estos resultan
especialmente expuestos a ser blanco del ataque terrorista. Sin embargo, ello no
ocurrió, en este caso, pues, como se advirtió, el atentado terrorista fue dirigido
contra la población civil, con el único propósito de alterar el orden público (se
destaca).
16.15. Pese a esta línea decantada de evolución de la responsabilidad estatal, no se
desconoce que la Sección Tercera se resistió a hacer sucumbir la aplicación del
título de imputación de daño especial para casos de actos violentos de terceros. En
efecto, en sentencia del 3 de mayo de 2007 231 esta postura resurgió, el Consejo de
Estado condenó a la Nación a título de daño especial por los perjuicios sufridos por
una menor de edad como consecuencia de las lesiones infligidas por la explosión
de una granada lanzada por delincuentes a su domicilio en la ciudad de Medellín,
quienes se enfrentaban en el exterior con miembros de la fuerza pública. Respecto
de dicho título de imputación, la Sala se pronunció, así:
En el presente caso la responsabilidad deviene (…) de la aplicación de la teoría del
daño especial, régimen de responsabilidad que pone acento en el daño sufrido por
la víctima. Esta teoría, con fuerte basamento en la equidad, la igualdad y la
solidaridad, se enmarca dentro de los factores objetivos… (…) la actuación en
equidad se refiere a una particular decisión del juez, que excepciona la aplicación
de la regla general en virtud a que sus resultados se denotan ante él como lejanos a
la idea de justicia que se quiere desarrollar. Y precisamente, esta es la filosofía que
ha inspirado a la jurisprudencia en los casos de aplicación del daño especial, la cual
inició su desarrolló (sic) con la idea de evitar que la inexistencia de falla en el

231
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de mayo de 2007, rad. 16696, M.P. Enrique Gil
Botero.
 225

servicio conllevara a la consolidación de situaciones con un claro desequilibrio en

las cargas que debían soportar los administrados.
(…) Esta reparación igualitaria, en cuanto responsabilidad del Estado, es reforzada
en su razón de ser por la solidaridad, valor que debe animar el actuar del Estado
colombiano, no solo por su calidad de Social –y por ende redistributivo-, sino
además porque el constituyente ratificó este carácter al consagrar en el art. 1º a la
solidaridad como uno de los valores fundantes del Estado (...) para el caso no
resulta relevante que la granada fuera lanzada por los sujetos al margen de la ley y
no por los miembros de la Policía Nacional. Así, una visión desarticulada de lo
ocurrido podría guiar a la conclusión de que se trata de un daño fruto del hecho de
un tercero; sin embargo, esta posición asimilaría situaciones completamente
diferentes para efectos de determinar la responsabilidad del Estado; verbigracia,
tendrían la misma consecuencia el hecho que nos ocupa y aquella situación en
donde un particular con intención de dañar a otro particular, y sin que medie en el
más mínimo detalle la acción del Estado, lanza una granada al interior de la casa o
pone una bomba al frente de esta. En este caso se sufre un daño antijurídico, que
por consiguiente debe ser resarcido, pero el título de imputación no conduce al
Estado, pues es claro que este evento no contó con su intervención.
Por el contrario, el análisis de la situación planteada hace imposible obviar que el
daño es consecuencia de la operación policial que se estaba desarrollando,
haciendo que el resultado de la imputación cambie respecto del ejemplo
propuesto. No podría contraponerse el argumento del hecho de un tercero o de la
causa extraña, pues un análisis funcional de lo ocurrido exige situar el lanzamiento
de la granada por parte del sujeto al margen de la ley dentro de la acción de
persecución y enfrentamiento de la delincuencia realizada por los agentes de la
Policía Nacional, es decir, dentro del funcionamiento del servicio.
(…) En situaciones como la estudiada el principio constitucional de solidaridad
adquiere eficacia indirecta, en cuanto sirve como inspirador de la lectura y
concretización de las funciones estatales, así como eficacia directa, pues funge
como fundamento primordial del criterio de imputación del caso en estudio. De
esta forma, la idea de solidaridad, en cuanto principio constitucional que sirve
como fundamento del daño especial, debe inspirar una lectura del mismo que
cumpla con el contenido que se deriva de un Estado Social, esto es, que aplique
criterios de igualdad real y justicia material en sus distintas instituciones, entre
ellas la de la responsabilidad estatal232.

232
El fallo explicó que los otros regímenes de responsabilidad se denotan como inadecuados para abordar el
caso en estudio. Frente a la falla del servicio precisó que no se presentó error alguno que fuera determinante
en la ocurrencia del daño. En lo concerniente al riesgo excepcional explicó las razones por las cuales no es
aplicable: “Tampoco se aplica la teoría del riesgo excepcional en virtud de lo incierta y subjetiva que resulta
para la determinación de la responsabilidad del Estado en asuntos como el que ocupa a la Sala. En efecto, en
eventos de perjuicios derivados del manejo de armas de fuego, conducción de automotores o transporte de
 226

16.16. En la sentencia del 29 de agosto de 2007, si bien es cierto que se declaró la

responsabilidad de la Nación a título de falla del servicio por los daños en
personas y bienes de los habitantes de Miraflores, Guaviare, ocasionados por un
grupo subversivo que atacó a dicha población 233, se presentó una aclaración de
voto del Consejero Enrique Gil Botero que prohijaba por la aplicación de la teoría
del daño especial, con base en el principio de solidaridad, que interpretado dentro
del contexto del Estado Social de Derecho constituye un llamado a equilibrar
nuevamente las cargas que, como fruto de la actividad estatal, soporta en forma
excesiva uno de sus asociados, alcanzando así una concreción real el principio de
igualdad.
16.17. Igualmente, en la sentencia del 9 de abril de 2008, si bien se condenó al
Estado a reparar los perjuicios reclamados por los propietarios de un inmueble que
resultó destruido con ocasión de un ataque guerrillero en el municipio de La
Calera, Cundinamarca, a título de falla del servicio, porque el acto violento del que
fue víctima la población civil era previsible y la alcaldesa había solicitado con
antelación protección y medidas de seguridad que no fueron oportunamente
atendidas, se presentaron sendos salvamentos y aclaración de voto por parte de
algunos magistrados234. En el escrito de disidencia se señaló que el título de
imputación aplicable al caso concreto era el daño especial, ya que ante la ausencia
de prueba que estructurara la falla, el daño se concretó por un acto de hostilidad en
contra del Estado, organización que tiene su génesis en la voluntad de los
asociados, entre los que hace parte el mismo demandante y, por ende, es la

energía la determinación de la actividad riesgosa se muestra como fruto de parámetros objetivos que restan
espacio a valoraciones sobre la existencia o no de un riesgo excepcional. Por el contrario, la imposibilidad de
determinar con criterios generales cuándo la persecución de delincuentes engendra un riesgo excepcional
crea el espacio propicio para determinaciones basadas en criterios propios del juez de cada caso,
disminuyendo ostensiblemente el valor de la seguridad jurídica. Por otro lado, entender que siempre que se
produce una persecución o un enfrentamiento de miembros de las fuerzas armadas contra delincuentes se está
ante un riesgo excepcional, no sería nada distinto a desnaturalizar la concepción de actividad riesgosa –en
cuanto actividad que de manera constante implica un riesgo extraordinariamente elevado. Lo anterior
confirma la conveniencia de emplear la teoría del daño especial en casos como el que nos ocupa, no
solamente porque brinda una explicación mucho más clara y objetiva sobre el fundamento de la
responsabilidad estatal; sino, además, por su gran basamento constitucional, que impregna de contenido
iusprincipialista la solución que en estos casos otorga la justicia contencioso administrativa”.
233
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2007, rad. 20.957, M.P. Ruth
Stella Correa, con aclaración de voto del magistrado Enrique Gil Botero.
234
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 9 de 2008, rad.18.769, M.P. Mauricio Fajardo
Gómez, con aclaración de voto del magistrado Enrique Gil Botero y salvamentos de voto de los magistrados
Ramiro Saavedra Becerra y Ruth Stella Correa Palacio; éstos últimos se opusieron a la declaratoria de
responsabilidad en la medida que no estaba probada una falla del servicio ni tampoco que el acto violento en
contra de la población hubiera sido previsible.
 227

sociedad representada en el Estado que, en virtud de los principios

constitucionales de solidaridad y equidad, debía reparar 235.
16.18. Finalmente, en el año 2008, la Sección retomó definitivamente el título del
daño especial y sostuvo que la obligación de indemnizar por actos violentos de
terceros en los que estuviera involucrado el ataque a un componente
representativo del Estado nacía del rompimiento de las cargas públicas al que
habían sido sometidos los habitantes afectados por dichos ataques. Así lo expuso la
Sección Tercera al examinar el ataque guerrillero contra la Estación de Policía de La
Cruz, Nariño, ocurrida entre el 15 y el 17 de abril de 2002, oportunidad en la que se
sentó la siguiente postura236:
En tercer lugar, considerar los actos de terrorismo como el hecho exclusivo de un
tercero, en términos del nexo de causalidad, implicaría condenar a la población a la
impotencia, dado que el Estado tiene el deber jurídico de protegerla, por ejercer el
monopolio legítimo de la fuerza, encarnado en sus fuerzas militares y de policía.
Las explicaciones que se dieron en el capítulo anterior sobre el daño especial como
título de imputación por ataques terroristas, permiten deducir la responsabilidad
del Estado a partir del resultado dañoso, superior al que ordinariamente deben
soportar y diferente del que asumen los demás pobladores, y proveniente del
enfrentamiento armado entre las fuerzas del orden y el grupo subversivo de quien
provino el ataque terrorista. Si bien como consecuencia de dicho enfrentamiento se
causaron daños a los inmuebles contiguos al sitio de ubicación de la estación de
policía, objeto central del atentado, la actuación de la fuerza pública fue legítima,
en cuanto se desarrolló en cumplimiento de su obligación constitucional de
defender la vida y los bienes de los administrados, no acreditándose que excediera
al marco de lo que le era debido, y no procede calificar tal actuación como
generadora de un riesgo excepcional para aquéllos, pues no cabe predicar tal
calificativo de una conducta legítima que aunque implique el uso de las armas, de
por sí peligroso, se dirige o encamina precisamente, a conjurar y a repeler el riesgo
que para la vida y los bienes de los administrados implican los ataques y atentados
provenientes de grupos armados al margen de la ley. Si bien muchos de los daños
a los inmuebles fueron ocasionados por el Estado, conforme a lo señalado por el
235
La postura del magistrado Gil Botero fue planteada nuevamente en el salvamento de voto a las sentencias
de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 9 de junio de 2010, rad. 17.626 y 18.536, M.P. Ruth Stella
Correa Palacio. Estas sentencias absolvieron de responsabilidad al Estado porque los daños no podían ser
atribuidos al Estado, en tanto se configuraba el hecho exclusivo y determinante de un tercero, esto es, el acto
violento ajeno a la entidad demandada. En los salvamentos de voto se dijo que sí procedía aplicar la teoría del
daño especial en los respectivos casos -el primero de una joven fallecida con ocasión de un acto violento por
parte de subversivos en las instalaciones de Telecom del municipio de Gámeza ubicadas en el primer piso del
palacio municipal y el segundo la destrucción de un establecimiento de comercio al estallar un artefacto
explosivo-.
236

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de octubre de 2008, rad. 52001-23-31-000-2004-00605-
02(AG), M.P. Myriam Guerrero de Escobar.
 228

personero del municipio, cuando dio cuenta en un informe sobre los hechos, de
que los refuerzos de los helicópteros artillados, si bien ‘prestaron una ayuda eficaz
a la Policía Nacional y contraguerrilla, desafortunadamente afectaron
innumerables viviendas causando destrozos materiales…; esa circunstancia
corresponde al marco conceptual doctrinario y jurisprudencial de lo que es la
teoría del daño especial en su original acepción, esto es: cuando el Estado en
ejercicio de la legalidad o en el cumplimiento de los fines estatales, o en el ejercicio
de sus competencias, causa daños a terceros inocentes.
Por las razones anteriores, el título de imputación de responsabilidad del Estado,
en este caso es el de daño especial, que además se ajusta al artículo 90
constitucional al tomar como punto de partida el daño antijurídico que sufrieron
los demandantes; y que implica la obligación jurídica del Estado equilibrar
nuevamente las cargas, que debieron soportar, en forma excesiva, algunos de sus
asociados, alcanzando así una concreción real el principio de igualdad.
16.19. En el año 2011, la Sección Tercera del Consejo de Estado se dividió en tres
subsecciones las cuales continuaron aplicando de manera indiscriminada los
regímenes objetivos de daño especial y riesgo excepcional, y el régimen subjetivo
de falla del servicio en casos de responsabilidad del Estado por actos violentos de
terceros. Ante el movimiento pendular que se presentaba en las posiciones
jurisprudenciales, el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado con ocasión
del estudio de un caso acaecido en el municipio de Silvia, Cauca, en el que se
endilgaba la responsabilidad del Estado por actos violentos perpetrados por
grupos de las FARC a la estación de policía de dicho municipio donde resultó
afectado un inmueble de propiedad de un civil, señaló que, así como la
Constitución de 1991 no privilegió ningún título de imputación a fin de atribuirle
responsabilidad al Estado, tampoco el juez contencioso administrativo podía
escoger un único título de imputación para juzgar este tipo de casos, toda vez que
en función de la situación fáctica probada dentro del proceso los escenarios
podrían variar:
En lo que se refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que
el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no
privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor
de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que
consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que
habrá de adoptar. Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos
“títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la
solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva
constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un
mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a
 229

determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de

imputación.
En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en
consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento,
de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios
constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del
Estado, tal y como se explicó previamente en esta sentencia 237.

237
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 19 de 2012, rad. 21.515, M.P. Hernán Andrade
Rincón, reiterada en la sentencia de agosto 23 de 2012, rad. 23.219, M.P. Hernán Andrade Rincón. Estas
decisiones se refieren a los daños causados a inmuebles de propiedad de la población civil durante el ataque
perpetrado por la guerrilla de las FARC a la estación de policía del municipio de Silvia (Cauca) el 19 de mayo
de 1999.

Esta providencia cuenta con salvamento de voto de los magistrados Carlos Alberto Zambrano Barrera y
Mauricio Fajardo Gómez. El primero consideró que había que denegar las pretensiones de la demanda por las
siguientes razones: i) la responsabilidad de la administración con fundamento en el régimen de daño especial
se genera cuando el Estado, a través de sus servidores, realiza una actividad legítima con la cual ocasiona un
daño a miembros de la sociedad, con lo cual rompe el equilibrio de las cargas públicas, situación que no tiene
por qué ser soportada por parte de los administrados; ii) el Estado debe ser condenado patrimonialmente
solamente en aquellos eventos en los cuales se demuestre el nexo de causalidad existente entre la acción u
omisión estatal con el daño sufrido; en los demás casos, deberán actuar los mecanismos que han sido creados
legislativamente con el propósito de proveer asistencia a las personas que han sido afectados con estos
hechos.

El segundo magistrado argumentó: i) la aplicación en este caso del daño especial como título jurídico de
imputación se lleva a escenarios en los que la relación de causalidad deja de ser un hecho -que como tal debe
estar sujeto a prueba y ser verificable-, para convertirse en un discurso en el que la constatación no cuenta, sin
importar la actuación del Estado -lícita o ilícita- para soportar la declaratoria de responsabilidad,
exclusivamente, en la característica exageradamente anormal del daño que afectó a las víctimas, acudiendo
así, en el fondo, a ordenar una indemnización con base en el principio de solidaridad; ii) se parte de supuesto
equivocado, porque el sólo hecho de que en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales la fuerza
pública hubiere hecho frente -como le correspondía- a un ataque guerrillero no la hace responsable por los
perjuicios que tales terceros les infligieron a los pobladores de ese municipio; iii) ninguna actuación
imputable a la entidad demandada aparece como causante -directa ni indirectamente- de los daños por los
cuales se la ha llamado a responder, de lo cual resulta que se condenó al Estado a pagar una indemnización sin
que hubiere nexo alguno de causalidad entre sus acciones u omisiones y los daños antijurídicos que le fueron
imputados.

Esta decisión tuvo igualmente aclaraciones de los magistrados Danilo Rojas Betancourth y Stella Conto Díaz
del Castillo. El primero sostuvo que i) no se probó que el daño se haya originado en una actuación legítima de
la administración y no existió evidencia de que las afectaciones de la vivienda de propiedad de la demandante
hayan sido causados por la fuerza pública, lo que hacía inaplicable el título del daño especial al caso concreto;
ii) el fallo intenta superar el nexo de causalidad al afirmar que la noción de actuación legítima, sobre la cual
descansa la teoría del daño especial, “no debe reducirse a la simple verificación de una actividad en estricto
sentido físico, sino que comprende también aquellos eventos en los cuales la imputación es de índole
principalmente jurídica”, pero este planteamiento resulta equivocado porque el principio de solidaridad no
puede tomarse como criterio de atribución de responsabilidad, sin desconocer los principios que sustentan la
obligación de reparar que es exigible al Estado y uno de ellos es el de responsabilidad derivado de los
artículos 2 y 90 de la Constitución; iii) el deber de solidaridad -en el cual descansa la teoría del daño especial-
no puede servir como criterio para atribuir responsabilidad al Estado por los daños ocurridos en el marco del
 230

16.20. Ahora, se debe aclarar que si bien en este caso se decidió declarar la
responsabilidad del Estado a título de daño especial, no por ello todos los casos de
daños por actos violentos provenientes de terceros se deben juzgar de la misma
manera, máxime cuando la sentencia dejó en la órbita de autonomía del juez su
configuración, de conformidad con las diferentes variables fácticas y jurídicas que
pueden presentarse en cada caso.

16.21. Una vez expuesto el balance jurisprudencial, en términos generales, de la

evolución que ha tenido la jurisprudencia de la Corporación hasta el momento en
materia de daños causados como consecuencia de actos violentos perpetrados por
terceros, es menester, si se tiene en consideración que el objeto del litigio se trata de
un acto terrorista, realizar una aproximación conceptual al fenómeno del
terrorismo, de cuya comprensión resulta útil a efectos de determinar el régimen de
responsabilidad estatal aplicable a casos donde el acto terrorista ha sido
perpetrado por organizaciones criminales de narcotraficantes.
17. El fenómeno del terrorismo como acto violento en contextos de paz y de
conflicto armado
17.1. El derecho internacional alcanza el grado más alto de protección de los
derechos humanos después de la segunda guerra mundial con la aprobación de
instrumentos jurídicos relevantes como la Declaración Universal de Derechos
Humanos de 1948 y la Carta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) 238,
las cuales prohíjan y obligan a los Estados firmantes a “respetar los derechos
humanos” (art. 7.2 de la Carta de las Naciones Unidas). Por otra parte, en 1949 se
expidieron en Ginebra cuatro convenios internacionales que conforman el corpus
iuris del Derecho Internacional Humanitario. El Derecho Internacional de los
Derechos Humanos (DIDH) -tratado multilateral sobre derechos humanos- y el
Derecho Internacional Humanitario (DIH) o derecho de la guerra -conjunto de
normas convencionales y consuetudinarias aplicable a situaciones de conflicto
armado- son ramas del derecho internacional público que se diferencian por tres
conflicto armado interno.

La segunda magistrada sostuvo que no le asiste razón a la Sección cuando acude al daño especial como título
de imputación, dado que el inmueble de la demandante resultó afectado en un hostigamiento insurgente y no
en el desarrollo -estricto- de una actividad legítima de la administración y trajo a colación la sentencia del 13
de septiembre de 1991, rad. 6.453, M.P. Daniel Suárez Hernández en la cual se afirmó que “ la aplicación de
este régimen [daño especial] (…) supone siempre la existencia de una relación de causalidad directa entre una
acción legítima del Estado y el daño causado, lo cual descarta, por definición, todo daño en el que el autor
material sea un tercero” -se subraya-.
238
La Ley 13 de 1945 aprobó el ingreso de Colombia a la Organización de Naciones Unidades. Se depositó el
instrumento de ratificación ante el gobierno de Estados Unidos el 5 de noviembre del mismo año. La Carta
entró en vigor el 25 de octubre de 1945.
 231

razones básicas: i) ámbito de protección y destinatarios de protección: el DIH regula la

situación particular de los derechos humanos en tiempos de conflicto armado y
busca a través de una serie de normas humanitarias imperativas de derecho
internacional (normas de ius cogens)239 limitar los medios y métodos de guerra
permitidos y asegurar un estándar mínimo de respeto de los derechos humanos en
favor de quienes no participan o han dejado de participar en las hostilidades
-personas protegidas-240; por su parte, el DIDH mediante un conjunto de principios
y normas busca proteger, en general, a todas las personas en su calidad de
humanos en todo tiempo y circunstancia, tanto en tiempos de paz como de guerra;
ii) sujetos acreedores de las obligaciones: el DIDH está dirigido esencialmente a los
Estados y el DIH a todas las partes beligerantes involucradas en un conflicto
armado, esto es, a los Estados en un conflicto armado internacional y a los
combatientes de la fuerza pública y las fuerzas irregulares en un conflicto armado
interno; iii) aspectos normativos: las principales fuentes del DIH son los cuatro
convenios de Ginebra de 1949, sus Protocolos Adicionales I y II, las Convenciones
de la Haya de 1899 y 1907 y las normas consuetudinarias de la guerra, y las fuentes
del DIDH una amplia serie de instrumentos internacionales en diversidad de
temas sobre derechos humanos.
17.2. No obstante, si bien son dos sistemas normativos distintos, nacidos por
motivaciones históricas diferentes, tienen un núcleo axiológico común que
converge en la protección de la vida, la integridad y la dignidad del ser humano,
cuyos fundamentos comunes son la supremacía del derecho internacional, el
principio pro homine, el principio de no reciprocidad, obligaciones erga omnes y el
principio de no discriminación, entre otros. La jurisprudencia de la Corte
239
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Artículo 53. “Tratados que están en oposición con
una norma imperativa de derecho internacional general -ius cogens-: Es nulo todo tratado que, en el momento
de su celebración. esté en oposición con una norma imperativa de derecho internacional general. Para los
efectos de la presente Convención, una norma imperativa de derecho internacional general es una norma
aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite
acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional general
que tenga el mismo carácter”.
240
El artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949 y el artículo 4 del Protocolo II señalan que las
“personas que no participan directamente en las hostilidades”, son: i) la población civil; ii) los miembros de
las fuerzas armadas de ambos bandos cuando: a) hayan depuesto las armas; b) hayan sido puestas fuera de
combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa. Según el parágrafo del artículo 135 del
Código Penal colombiano se consideran “personas protegidas” conforme al DIH, a los efectos del Título II del
Libro Segundo del Código, “Delitos contra personas y bienes protegidos por el derecho internacional
humanitario”: i) los integrantes de la población civil; ii) las personas que no participan en hostilidades y los
civiles en poder de la parte adversa; iii) los heridos, enfermos o náufragos puestos fuera de combate; iv) El
personal sanitario o religioso; v) los periodistas en misión o corresponsales de guerra acreditados; vi) los
combatientes que hayan depuesto las armas por captura, rendición u otra causa análoga; vii) quienes antes del
comienzo de las hostilidades fueren considerados como apátridas o refugiados; viii) cualquier otra persona
que tenga aquella condición en virtud de los Convenios I, II, III y IV de Ginebra de 1949, y los Protocolos
adicionales I y II de 1977 y otros que llegaren a ratificarse.
 232

Interamericana de Derechos Humanos ha acogido la postura de que el Derecho

Internacional Humanitario, si bien tiene particularidades 241, no es un sistema
jurídico paralelo e independiente del sistema de protección regulado por la
Convención Americana de Derechos Humanos. Por el contrario, según la Corte, el
DIH opera como un criterio de interpretación autorizado, útil a la hora de establecer
si un Estado ha cumplido sus obligaciones internacionales estipuladas dentro del
sistema normativo americano242.
17.3. En efecto, la primera vez que la Corte Interamericana abordó el asunto
referente a la intersección axiológica común entre los dos sistemas normativos fue
en el caso Las Palmeras vs. Colombia243. En aquella oportunidad la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos solicitó a la Corte que declarará que “el
241
El DIH tiene parámetros propios como lo son: a) los principios de distinción, limitación y
proporcionalidad; b) la inmunidad de la población civil; c) la protección de enfermos, heridos y personas
fuera de combate; d) la protección de los bienes civiles; e) la protección del personal médico, sanitario y
religioso, y f) la prohibición de determinadas armas o la restricción de su empleo.
242
Existen posturas al interior de la Corte Interamericana que han impulsado la idea de no solo considerar al
DIH como criterio hermenéutico de interpretación, sino como un criterio vinculante de las obligaciones erga
omnes presentes en ambos ordenamientos. El juez Augusto Cançado Trindade mediante voto razonado en la
resolución de excepciones preliminares del caso Las Palmeras vs. Colombia, planteó la posibilidad de: i)
reconocer la existencia de una obligación de garantía de protección del ser humano en el DIH y los DDHH,
más allá de una simple correlación de normas sustanciales concretas; ii) promover el respeto hacia las normas
de carácter erga omnes básicas obligatorias para todos los Estados. Al respecto, afirmó: “7. Al sostener, como
lo vengo haciendo, hace años, las convergencias entre el corpus juris de los derechos humanos y del Derecho
Internacional Humanitario (en los planos normativo, hermenéutico y operativo), pienso, sin embargo, que el
propósito concreto y específico del desarrollo de las obligaciones erga omnes de protección (cuya necesidad
vengo igualmente sosteniendo hace tiempo) puede ser mejor servido, más bien por la identificación y
cumplimiento de la obligación general de garantía del ejercicio de los derechos de la persona humana, común
a la Convención Americana y las Convenciones de Ginebra, que por una correlación entre normas sustantivas
-relativas a derechos protegidos, como el derecho a la vida- de la Convención Americana y las Convenciones
de Ginebra (…) 9. Ya es tiempo, en pleno año 2000, de desarrollar con determinación las primeras
formulaciones jurisprudenciales sobre la materia, avanzadas por la Corte Internacional de Justicia hace
precisamente tres décadas, particularmente en el caso célebre de la Barcelona Traction (Bélgica vs. España,
1970). Ya es tiempo, en este umbral del siglo XXI, de desarrollar sistemáticamente el contenido, el alcance y
los efectos o consecuencias jurídicas de las obligaciones erga omnes de protección en el ámbito del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, teniendo presente el gran potencial de aplicación de la noción de
garantía colectiva, subyacente a todos los tratados de derechos humanos, y responsable por algunos avances
ya alcanzados en este dominio”. Ver también el voto razonado de Cançado Trindado dentro del Caso Pueblo
Bello vs. Colombia, párr. 64: “No puede haber duda de que las garantías fundamentales, comunes al Derecho
Internacional de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, tienen una vocación
universal al aplicarse en todas y cualesquiera circunstancias, conforman un derecho imperativo (perteneciendo
al ius cogens), y acarrean obligaciones erga omnes de protección”. Esta misma postura ha sido expuesta por el
Juez Sergio García Ramírez: “25. La Corte puede ir más lejos en su apreciación de este tema, aun cuando no
se le requiriese en los términos estrictos de la demanda, y observar la presencia de normas de ius cogens a
través de la evidente coincidencia –que pone de manifiesto un consenso internacional- entre disposiciones de
la Convención Americana, de los Convenios de Ginebra y de “otros instrumentos internacionales” -como
indica el párr. 209 de la Sentencia- acerca de “derechos humanos inderogables (tales como el derecho a la
vida y el derecho a no ser sometido a torturas ni a tratos crueles, inhumanos o degradantes”: caso Bámaca
Velásquez vs. Guatemala, sentencia del 25 de noviembre de 2000, voto razonado del Juez Sergio García
Ramírez.
 233

Estado de Colombia ha[bía] violado el derecho a la vida, consagrado en el artículo

4º de la Convención y el artículo 3º común de las Convenciones de Ginebra de
1949”. Ante ello, una de las excepciones preliminares formuladas por el Estado
colombiano fue que la Corte “carec[ía] de competencia para aplicar el Derecho
Internacional Humanitario y otros tratados internacionales” 244. Al resolver el caso,
la Corte Interamericana afirmó que la Convención Americana le reconoció a dicha
Corte la competencia para “conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y
aplicación” de sus disposiciones (artículo 62.3) y, por ello, cuando un Estado es
parte de la Convención Americana y ha aceptado la competencia de la Corte, es
posible investigar, juzgar y sancionar su conducta, ya sea en tiempos de paz o de
conflicto armado, para determinar de esta manera si la misma se ha ajustado o no a
las disposiciones de la Convención.
17.4. Posteriormente, la Corte Interamericana, en el caso Santo Domingo vs.
Colombia, confirmó el precedente aplicado a litigios de otros países 245 respecto de la
utilización del DIH como criterio hermenéutico de interpretación dentro del
sistema americano de derechos humanos246:
23. Del mismo modo, con respecto a la aplicación del Derecho Internacional
Humanitario, el Tribunal señaló en otras oportunidades que si bien la Corte carece
de competencia para declarar que un Estado es internacionalmente responsable
por la violación de tratados internacionales que no le atribuyen dicha competencia,
243
En el expediente se examinó los sucesos ocurridos el 23 de enero de 1991, cuando el Comandante
Departamental de la Policía de Putumayo ordenó a miembros de la Policía Nacional llevar a cabo una
operación armada en la localidad de Las Palmeras, Municipio de Mocoa, Departamento de Putumayo. La
Policía Nacional estuvo apoyada por efectivos del Ejército. Las fuerzas del Ejército abrieron fuego desde un
helicóptero e hirieron a un menor de edad que se dirigía a la escuela. A continuación, la Policía privó de la
libertad en la escuela al maestro y a unos trabajadores. La Policía Nacional ejecutó extrajudicialmente por lo
menos a seis de estas personas, que después fueron presentados como subversivos de los grupos guerrilleros
dados de baja durante combates.
244
Las Palmeras vs. Colombia, Sentencia del 4 de febrero de 2000 (excepciones preliminares).
245
Guatemala sufría un conflicto armado interno entre las fuerzas armadas del Estado y el grupo guerrillero
denominado Organización del Pueblo en Armas (ORPA). La Corte afirmó que existe una equivalencia entre
el DIH y las obligaciones del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, lo que se
traduce en que el DIH funge como criterio de interpretación de las obligaciones de los Estados en situaciones
de conflictos armados: “209. Hay efectivamente equivalencia entre el contenido del artículo 3 común de los
Convenios de Ginebra de 1949 y el de las disposiciones de la Convención Americana y de otros instrumentos
internacionales acerca de los derechos humanos inderogables (tales como el derecho a la vida y el derecho a
no ser sometido a torturas ni a tratos crueles, inhumanos o degradantes). Esta Corte ya ha señalado, en el
Caso Las Palmeras (2000), que las disposiciones relevantes de los Convenios de Ginebra pueden ser tomados
en cuenta como elementos de interpretación de la propia Convención Americana”.

246
Caso Masacre de Santo Domingo vs. Colombia, sentencia del 30 de noviembre de 2012, (Excepciones
Preliminares, Fondo y Reparaciones).
 234

se puede observar que ciertos actos u omisiones que violan los derechos humanos
de acuerdo con los tratados que le compete aplicar infringen también otros
instrumentos internacionales de protección de la persona humana, como los
Convenios de Ginebra de 1949 y, en particular, el artículo 3 común (…). // 24. De
acuerdo a las consideraciones anteriores la Corte reitera que, si bien la Convención
Americana sólo le ha atribuido competencia para determinar la compatibilidad de
las acciones y omisiones o de las normas de los Estados con la propia Convención
y no con las disposiciones de otros tratados o normas consuetudinarias, en el
ejercicio de dicho examen puede, como lo ha hecho en otros casos, interpretar a la
luz de otros tratados las obligaciones y los derechos contenidos en la misma
Convención. En este caso, al utilizar el DIH como norma de interpretación
complementaria a la normativa convencional, la Corte no está asumiendo una
jerarquización entre órdenes normativos, pues no está en duda la aplicabilidad y
relevancia del DIH en situaciones de conflicto armado. Eso sólo implica que la
Corte puede observar las regulaciones del DIH, en tanto normativa concreta en la
materia, para dar aplicación más específica a la normativa convencional en la
definición de los alcances de las obligaciones estatales (…).
17.5. De acuerdo con la postura de la Corte Interamericana, se constata que: i)
existe una armonización entre el DIH y el sistema de protección de los derechos
humanos, y ii) el DIH sirve como un criterio de interpretación autorizado frente a
las obligaciones instituidas en el sistema interamericano aplicable a contextos de
hostilidades de un conflicto armado interno.
17.6. Uno de los principales desafíos en la práctica de la armonización entre DIH y
el DIDH es identificar cuándo se está en el contexto propio de un conflicto armado
interno y cuándo la perturbación del orden público no alcanza ese grado de
intensidad247.
17.7. De conformidad con los Convenios de Ginebra de 1949, los conflictos se
clasifican, así: i) conflicto armado internacional; ii) conflicto armado no
internacional o conflicto interno; y iii) disturbios y tensiones internas que no
alcanzan el nivel de conflicto armado.
17.8. Con arreglo a las normas de orden convencional no están incluidos dentro del
ámbito del DIH los disturbios y tensiones internas que no alcanzan el nivel, la
intensidad y la duración de beligerancia inherente al conflicto armado interno. En
efecto, aunque el artículo 3º común a los cuatro Convenios de Ginebra hace una
pequeña aproximación donde se dice que no se debe tratar de un enfrentamiento
247
El 26 de febrero de 1999, con ocasión de la presentación del tercer informe sobre la situación de derechos
humanos en Colombia, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos constató: “155.
Desafortunadamente, en un análisis de la violencia en Colombia, es extremadamente difícil distinguir entre
aquellos actos que ocurren dentro del contexto del conflicto armado y aquellos que ocurren fuera de ese
contexto (…)”: Organización de Estados Americanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
Tercer Informe sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, OEA/Ser.L/V/II.102 Doc. 9 rev. 1.
 235

de índole internacional -en los términos del artículo 1º del Protocolo Adicional I a
los cuatro Convenios de Ginebra- y debe ocurrir en el territorio de una de las altas
partes contratantes, este intento de configuración del conflicto armado es escueto al
no poseer parámetros objetivos para identificar de modo inequívoco su verdadera
existencia. Asimismo, si bien el Protocolo Adicional II, norma internacional
posterior al artículo 3º común a los cuatro Convenios de Ginebra, menciona en el
segundo apartado del artículo 1º un repertorio de situaciones de hecho excluidas
de la cobertura de regulación del DIH, entre las que cabe mencionar las tensiones
internas y disturbios interiores (motines, actos esporádicos y aislados de violencia
y otros actos análogos), no establece de manera clara e inequívoca las razones de
configuración de una situación de conflicto armado interno.
17.9. Si bien no existe un consenso internacional frente a los presupuestos de
calificación de una situación de conflicto armado interno, lo cierto es que para la
aplicabilidad de las normas humanitarias se exige el cumplimiento de las
condiciones objetivas que enmarcan un conflicto armado interno contenidas en el
artículo 1º del Protocolo II de Ginebra de 1977 (artículo 3º del parágrafo 1º de la
Ley 782 de 2002), a saber: i) que se desarrolle entre las fuerzas armadas estatales y
las fuerzas armadas disidentes; ii) que estas últimas se encuentren bajo la dirección
de un mando responsable; iii) que ejerzan control sobre parte de su territorio; iv)
que realicen operaciones militares sostenidas y concertadas contra la fuerza
legalmente constituida; y iv) que sean aplicables las disposiciones del Derecho
Internacional Humanitario para casos de conflicto armado interno (Protocolo
Adicional II).
17.10. Ahora, si bien es cierto que frente a situaciones de tensión y disturbios
internos que no alcanzan el umbral de un conflicto armado, las reglas del DIH 248 no
pueden ser aplicadas, también lo es que, al igual como sucede en el marco de las
hostilidades desarrolladas en el conflicto armado, se presentan en no pocas
ocasiones, aparte de enfrentamientos violentos entre grupos o con la fuerza
pública, o agresiones a instituciones estatales, casos de terrorismo 249.
248
Es el mismo artículo 1.2 del Protocolo Adicional II el que establece el ámbito material de aplicación del
derecho que regulan las hostilidades del conflicto armado: “El Presente Protocolo no se aplicará a las
situaciones de disturbios y tensiones internos, tales como motines, actos esporádicos y aislados de violencia y
otros actos de tipo similar, ya que no son conflictos armados”. Cfr. Comité Internacional de la Cruz Roja –
CICR–, “El derecho internacional humanitario y los retos de los conflictos armados contemporáneos. Informe
preparado por el Comité Internacional de la Cruz Roja”, en XXVIII Conferencia Internacional de la Cruz
Roja y de la Media Luna Roja, septiembre de 2003, p. 20.
249
Algunos casos sirven para ilustrar esta situación: “Cuando Martin Luther King fue asesinado en
Washington D.C en 1968, la ciudad, que tenía una gran población negra, quedó fuera de control. Se
presentaron incendios provocados y saqueos de tiendas y la gente fue asesinada a tiros en actos de cuerpo a
cuerpo. La policía rápidamente cayó en cuenta de que la situación estaba fuera de su control, y una unidad del
Ejército, llamada la Guardia Nacional, fue activada y puesta bajo control federal. A la mañana siguiente se
encontraron de tres a cuatro militares totalmente armados con armas automáticas en cada esquina. Las
escaleras de la capital y de la Casa Blanca se convirtieron en nidos de ametralladoras calibre 50. Se impuso
 236

17.11. En ese orden, el terrorismo puede presentarse tanto en situaciones de

conflicto armado interno como en situaciones de disturbios y tensiones interiores.
A los conflictos armados internos le son aplicables las disposiciones del artículo 3º
común y el Protocolo Adicional II, mientras que a las tensiones y disturbios
internos le son aplicables el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y la
legislación interna del Estado.
17.12. De conformidad con lo anterior, el terrorismo, visto como una de las
manifestaciones más crueles de violencia, cuyo bien lesionado, entre otros, es el
derecho a la seguridad -enunciado por el artículo 3º de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, por el artículo 9º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, aprobado en Colombia mediante la Ley 74 de 1968, y por el artículo 7º de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada en Colombia mediante
la Ley 16 de 1972-, puede acaecer en diferentes contextos y estar regulado separada
o concurrentemente por varios regímenes de derecho internacional, incluido el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional
Humanitario, de la siguiente manera: i) en contextos de paz, en donde se aplica el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos; ii) en estados de emergencia o
excepcionales, en donde se aplica el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos sujeto a las restricciones de derechos proporcionales a tal situación; y
iii) en el marco de un conflicto armado, en que se aplican de manera convergente,
como se afirmó anteriormente, las disposiciones del Derecho Internacional

toque de queda en la ciudad. ¿El resultado? Aunque hubo una respuesta con unidades militares, bien armadas,
nunca ni siquiera se consideró que la situación fuera un conflicto armado interno sino que fue clasificada
como una de disturbios o motines internos. // Por otro lado, durante la década de los setenta en los Estados
Unidos un grupo denominado Ejército de Liberación Simbionés participó en actos de robo a bancos,
secuestros, asesinatos y declaró que su objetivo era derrocar al Gobierno. El grupo incluso trató de asesinar al
Presidente Ford. Sin embargo, esta situación se consideró simplemente como un hecho criminal al cual le
hicieron falta niveles de prolongación y violencia necesarios para que se constituyera como un conflicto
armado interno. // También el caso McCann fue conocido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos
(TEDH). Este caso está relacionado con una situación que había ocurrido en Gibraltar en el que las fuerzas
especiales del Reino Unido mataron a tres miembros del Ejército Republicano Irlandés (IRA), un grupo
armado que desafiaba al Gobierno de Irlanda del Norte y al del Reino Unido y visto por la mayoría como un
grupo terrorista. Los miembros del IRA habían sido identificados como conocidos terroristas y se pensó que
planeaban una campaña de bombardeos en Gibraltar. A medida que las fuerzas de seguridad se acercaban a
los miembros del IRA, creyeron que el vehículo del IRA estaba cargado con explosivos (…). Las fuerzas
especiales mataron a tiros a los miembros del IRA. // Los sobrevivientes del IRA, alegando que el Gobierno
había reaccionado con excesiva fuerza, llevaron el caso ante el TEDH. La Corte respaldó a los sobrevivientes
y decidió en contra del Gobierno. Sin embargo, se presentó una fuerte disidencia en cuanto a esta decisión. El
principal punto que debe tomarse de esta decisión es que la participación de los militares no significa
automáticamente que existe un conflicto armado. Esta situación no fue (sic) un conflicto armado”:
DOUGHERTY Bernard, “Elementos conceptuales de las tipologías de los conflictos armados a la luz del
Derecho Internacional Humanitario y otras situaciones de violencia que no alcanzan dicho umbral” en
Memorias Segundo Curso Alto Nivel de Derecho Internacional Humanitario Augusto Ramírez Ocampo,
Imprenta Nacional, Bogotá, (sin año), pp. 25 a 26.
 237

Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos bajo la egida

del DIH como lex specialis aplicable.  
17.13. La represión contra el terrorismo ha tenido, sin duda alguna, un extenso
desarrollo en el derecho internacional público a través de tratados y/o
convenciones250, resoluciones251, declaraciones y creación de instituciones
internacionales252. Su mayor auge se produjo luego de los ataques perpetrados en
EEUU el 11 de septiembre de 2011. Pese a ello, debe señalarse que en la actualidad
no existe consenso en torno a la definición de terrorismo en el ámbito del derecho
internacional253, a tal punto que se afirma que es una noción “introuvable [no
encontrada]”254. Tan es así que cuando se intentó tipificar el acto terrorista en el
Estatuto de Roma e incluirlo dentro de la jurisdicción ratione materiae de la Corte
250
Al respecto ver: a) Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, firmado en La Haya
el 16 de diciembre de 1970; b) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación
civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971; c) Convención sobre la prevención y el castigo de
delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, aprobada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1973; d)  Convención Internacional contra la
toma de rehenes, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979;
e) Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares, firmado en Viena el 3 de marzo de 1980;
g) Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la
aviación civil internacional, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la
seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 24 de febrero de 1988; h) Convenio para la represión de
actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, celebrado en Roma el 10 de marzo de 1988;
i) Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la
plataforma continental,  celebrado en Roma el 10 de marzo de 1988; j) Convenio Internacional para la
represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, aprobado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1997; k) Convenio Internacional para la represión de la financiación
del terrorismo,  aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1999. Y más
recientemente la Convención Interamericana contra el terrorismo, instrumento aprobado durante la
celebración del 32º período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA, en Bridgetown,
Barbados, el 3 de junio de 2002. AG/RES. 1840 (XXXIIO/02).
251
Resoluciones de Naciones Unidas: 4960 de 1995, 1373 de 2001, 51/210 de 1997.
252
El Comité contra el Terrorismo se estableció mediante la Resolución 51/210 de 1997. El Comité,
integrado por los 15 miembros del Consejo de Seguridad, recibió el mandato de vigilar la aplicación de la
resolución 1373 (2001), donde se insta a los países a que apliquen una serie de medidas destinadas a fortalecer
su capacidad jurídica e institucional para combatir las actividades terroristas a nivel nacional, regional y
mundial.
253
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, 22 de
octubre de 2002, párr.15: “Al definir los parámetros de las obligaciones de los Estados miembros dentro del
marco actual del derecho internacional, también debe reconocerse que, hasta el presente, no ha habido
consenso internacional en torno a una definición completa del terrorismo dentro del derecho internacional.
En el mejor de los casos, como queda reflejado en el artículo 2 de la Convención Interamericana contra el
Terrorismo, podría decirse que la comunidad internacional ha identificado ciertos actos de violencia que
generalmente considera constituyen formas particulares de terrorismo. Éstos incluyen, por ejemplo, la toma
de rehenes y el secuestro y destrucción de aeronaves civiles, los ataques contra la vida, la integridad física o la
libertad de personas internacionalmente protegidas, incluyendo los agentes diplomáticos y, en el contexto de
los conflictos armados, los actos o amenazas de violencia cuyo propósito primordial es sembrar el terror entre
la población civil”.
 238

Penal Internacional, no fue posible hacerlo debido a la falta de claridad frente a su

definición255. No obstante, la comunidad internacional ha identificado, en el mejor
de los casos, tal como queda reflejado en el artículo 2º de la Convención
Interamericana contra el Terrorismo, algunos actos de violencia que podrían
encuadrarse como violencia terrorista, así: i) los ataques contra la vida, la
integridad física o la libertad de personas internacionalmente protegidas
-verbigracia agentes diplomáticos-; ii) el secuestro y la toma de rehenes; iii) la
destrucción de aeronaves civiles; y, iv) en el contexto de los conflictos armados
internacionales o internos, los actos o amenazas de violencia cuyo fin primordial es
sembrar terror, zozobra e incertidumbre entre la población civil. 
17.14. En congruencia con lo anterior, el hecho de que el terrorismo no posea, per
se, un significado inequívoco dentro del derecho internacional no significa que
constituya una forma de violencia inaprensible o que escape a las obligaciones que
tiene un Estado frente al derecho internacional. En efecto, es importante señalar
que la Asamblea General de las Naciones Unidas ha elaborado una definición de
terrorismo a efectos de ser empleada en sus diferentes resoluciones y declaraciones
internacionales, así:
Los actos criminales con fines políticos concebidos o planeados para provocar un
estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en personas
determinadas (que) son injustificables en todas las circunstancias, cualesquiera
sean las consideraciones políticas, filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas,
religiosas o de cualquier otra índole que se hagan valer para justificarlos 256.
17.15. Sin embargo, en 2004, el Consejo de Seguridad, en su resolución 1566 257, se
refirió al terrorismo como un acto violento no necesariamente motivado por fines
políticos, así:
Actos criminales, inclusive contra civiles, cometidos con la intención de causar la
muerte o lesiones corporales graves o de tomar rehenes con el propósito de
provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o
en determinada persona, intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una

254
MERTENS, Pierre, «l’introuvable acte de terrorisme», en Réflexions sur la définition et la répression du
terrorisme, Bruxelles, ed. ULB, 1974.
255
Ver, entre otros, acta final de la de la Conferencia Diplomática de los Plenipotenciarios de las Naciones
Unidas sobre el Establecimiento de una Corte Penal Internacional. Roma 17 de julio de 1998. A / CONF 183
10, Resolución E , A/ CONF .183/C.1/L.76/Add.14,8.
256
Declaración de la ONU sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional, anexa a la Resolución
49/60 de la Asamblea General, documento A/RES/49/60 (17 de febrero de 1995), artículo 3.
257
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Resolución 1566, aprobada por el Consejo de Seguridad en
su 5053ª sesión, celebrada el 8 de octubre de 2004.
 239

organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de realizarlo que

constituyen delitos definidos en los convenios, las convenciones y los protocolos
internacionales relativos al terrorismo y comprendidos en su ámbito, no admiten
justificación en circunstancia alguna por consideraciones de índole política,
filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa u otra similar e insta a todos los
Estados a prevenirlos y, si ocurren, a cerciorarse de que sean sancionados con
penas compatibles con su grave naturaleza.
17.16. A su vez, el investigador holandés Schmid, quien es reconocido como una
autoridad académica en derecho internacional, identifica al terrorismo en los
siguientes términos258:
Un método de acción violenta repetida que inspira ansiedad, utilizado por actores
clandestinos individuales, colectivos o estatales (semi) clandestinos, por razones
de idiosincrasia, de orden criminal o político, según el cual –por oposición al
asesinato– los blancos directos de la violencia no son los blancos principales. Las
víctimas humanas inmediatas de la violencia son escogidas generalmente al azar
(blancos de oportunidad) o de forma selectiva (blancos representativos o
simbólicos) dentro de una población utilizada como blanco y que sirven para
generar un mensaje. Los procesos de comunicación basados en la violencia o en la
amenaza entre los (las organizaciones) terroristas, las víctimas (potenciales) y los
blancos principales son utilizados para manipular el blanco principal (el público)
haciendo de este un blanco del terror, un blanco de exigencias o un blanco de
atención, según que el primer objetivo sea la intimidación, la coerción o la
propaganda (traducción libre) (se destaca).

17.17. Aunado a ello, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su

informe “Derechos Humanos y Terrorismo del año 2002 comenta que la
Organización de Naciones Unidas y otras autoridades internacionales sugieren que
los incidentes terroristas pueden describirse en términos de: i) naturaleza e
identidad de quienes perpetran el terrorismo: los victimarios pueden ser
gobiernos, particulares o grupos que actúan independientes o bajo la dirección del
Estado; ii) naturaleza e identidad de las víctimas del terrorismo: los blancos de la
258
“Terrorism is an anxiety-inspiring method of repeated violent action, employed by (semi-) clandestine
individual, group or state actors, for idiosyncratic, criminal or political reasons, whereby –in contrast to
assassination– the direct targets of violence are not the main targets. The immediate human victims of
violence are generally chosen randomly (targets of opportunity) or selectively (representative or symbolic
targets) from a target population, and serve as message generators. Threat –and violence– based
communication processes between terrorist (organization), (imperilled) victims, and main targets are used to
manipulate the main target (audience(s)), turning it into a target of terror, a target of demands, or a target of
attention, depending on whether intimidation, coercion, or propaganda is primarily sought”. SCHMID, Alex
P., JONGMAN Alebert J., Political Terrorism: A New Guide To Actors, Authors, Concepts, Data Bases,
Theories, And Literature, Transaction Publishers, 1988, pp. 1-2.
 240

violencia terrorista pueden ser personas, instituciones y bienes, pero los afectados
son principalmente seres humanos, ya que el objetivo del terrorismo es causar
dolor y temor en el conglomerado social; iii) los objetivos del terrorismo: las
motivaciones que impulsan a los perpetradores de actos terroristas tienden a ser de
índole político o ideológico; iv) los medios empleados para perpetrar los actos
terroristas: la violencia terrorista puede ocurrir a nivel nacional o transnacional y
ha sido perpetrada a través de armas convencionales, no convencionales e incluso
con armas de destrucción masiva. 
17.18. La Organización de Naciones Unidas ha elaborado desde el año 1963 catorce
instrumentos jurídicos universales y cuatro enmiendas para prevenir los actos
terroristas, dentro de los cuales resulta pertinente destacar el “Convenio
Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas” 259, el
cual prescribe lo siguiente:
Artículo 2. Comete ‘delito’ en el sentido del presente Convenio quien ilícita e
intencionadamente entrega, coloca, arroja o detona un artefacto o sustancia
explosiva u otro artefacto mortífero en o contra un lugar de uso público, una
instalación pública o de gobierno, una red de transporte público o una instalación
de infraestructura:
a) Con el propósito de causar la muerte o graves lesiones corporales,
b) Con el propósito de causar una destrucción significativa de ese lugar, instalación
o red que produzca o pueda producir un gran perjuicio económico (…).
Artículo 4. Cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias para:
a) Tipificar, con arreglo a su legislación interna, los actos indicados en el artículo 2º
del presente Convenio;

b) Sancionar esos delitos con penas adecuadas en las que se tenga en cuenta su
naturaleza grave.
17.19. En la legislación penal colombiana, el delito de terrorismo se encuentra
tipificado, de acuerdo al contexto en que se desarrolle, esto es, por fuera o dentro
del conflicto armado interno. Así, mientras el artículo 343 260 del Código Penal -Ley
259
Adoptado por la Asamblea de las Naciones Unidas en su Resolución A/RES/52/164 de 15 de diciembre de
1997. Entrada en vigor: 23 de mayo del 2001 de conformidad con el artículo 22 (1). Aprobado por el Estado
colombiano mediante Ley 804 del 1° de abril de 2003.
260
"Artículo 343. Terrorismo. El que provoque o mantenga en estado de zozobra o terror a la población o a un
sector de ella, mediante actos que pongan en peligro la vida, la integridad física o la libertad de las personas o
las edificaciones o medios de comunicación, transporte, procesamiento o conducción de fluidos o fuerzas
motrices, valiéndose de medios capaces de causar estragos, incurrirá en prisión (…)”.
 241

599 de 2000- tipifica el terrorismo dentro de los delitos contra la seguridad pública,
ámbito de protección del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el
artículo 144261 tipifica el terrorismo dentro de los delitos contra personas y bienes
protegidos por el Derecho Internacional Humanitario en el marco del conflicto
armado.
17.20. Es importante señalar que el terrorismo en condiciones de paz es un delito
que tiene elementos subjetivos y objetivos. Por un lado, el elemento subjetivo
apunta a la violencia capaz de crear terror colectivo, intimidación y zozobra y, por
otro, el elemento objetivo supone la utilización o empleo de medios convencionales
o de destrucción masiva, con capacidad de generar un peligro común a la
sociedad. Ahora, los actos de terrorismo perpetrados con ocasión y en desarrollo
del conflicto armado son penalizados por la vulneración producida a la población
civil (como sujeto protegido por el DIH) y por la transgresión de los principios de
distinción y proporcionalidad, ya que dichos actos rompen abruptamente con las
reglas de la guerra.
17.21. De acuerdo con estas previsiones normativas, el terrorismo que se suscita
dentro del conflicto armado interno es calificado como una infracción al Derecho
Internacional Humanitario (artículo 4º y 13 del Protocolo II) y tipificado como
crimen de guerra por el Estatuto de Roma, donde se establece la responsabilidad
penal individual (artículo 8-2-e)262. Así las cosas, en casos de conflictividad bélica
interna los miembros de las fuerzas armadas estatales -también los demás
combatientes que participan en las hostilidades- deben abstenerse de incurrir en
las conductas prohibidas por el artículo 3º común a los cuatro Convenios de
Ginebra, aprobados por Colombia mediante la Ley 5ª de 1960, y por el II Protocolo
Adicional, aprobado por Colombia mediante la Ley 171 de 1994. El artículo 13-1
261
"Artículo 144. Actos de terrorismo. El que, con ocasión y en desarrollo de conflicto armado, realice u
ordene llevar a cabo ataques indiscriminados o excesivos o haga objeto a la población civil de ataques,
represalias, actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizarla, incurrirá por esa sola
conducta en prisión (…)”.
262
El Tribunal Penal Militar en Colombia acepta que las infracciones al DIH son crímenes de guerra: “Las
infracciones más graves al DIH son equiparadas a crímenes de guerra, pero la categoría de ´infracciones
graves, teniendo en cuenta el derecho internacional actual, no podría inicialmente predicarse para los
conflictos internos, empero, la tendencia hoy en día es considerar que las violaciones más serias al DIH
cometidas en los conflictos internos, son también crímenes de guerra, toda vez que este concepto es más
amplio, e incluye otras conductas además de las encuadradas como infracciones graves.// Es claro que el
Estatuto de la CPI califica como crímenes de guerra las serias violaciones del DIH aplicable en los conflictos
armados no internacionales. Debe entonces tenerse claro que por DIH aplicable comprenderse las violaciones
graves del artículo 3º común y las serias violaciones de las leyes y los usos aplicables en conflictos no
internacionales dentro del marco establecido por el derecho internacional. (…). Así las cosas, de manera
general las disposiciones del Protocolo II incluidas en el Estatuto y que son consideradas crímenes de guerra
son aquellas dirigidas a garantizar la protección de la población civil, tanto en sus vidas como en sus bienes.
Es este entonces el propósito en esencia del DIH, y el medio para llevarlo a cabo no es otro que la limitación
de los métodos y medios de combate, así como la distinción entre combatientes y no combatientes”. Tribunal
Penal Militar, Tercera Sala de Decisión, 31 de enero de 2014, M.P. CN (R) Carlos Alberto Dulce Pereira.
 242

del Protocolo II consagra el principio general de la protección a la población civil

que implica la prohibición absoluta para los combatientes de incurrir en ciertas
prácticas de combate como ataques directos contra civiles y los actos de terror: “la
población civil y las personas civiles gozarán de protección general contra los
peligros procedentes de operaciones militares”. En la segunda parte del artículo
13.2 del Protocolo II se prohíbe “los actos de terrorismo” (art. 4.,2.,d.) y “los actos o
amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil”
(art. 13,2).
17.22. El Estatuto de la Corte Penal Internacional en su artículo 8.2.e.i), clasifica los
actos de terrorismo como crímenes de guerra en situaciones de conflicto armado
no internacional y precisa los siguientes actos: “(...) dirigir intencionalmente
ataques contra la población civil o contra civiles que no participen directamente en
las hostilidades”263. En ese sentido, los elementos que caracterizan a este crimen
son los siguientes: i) que el autor haya lanzado un ataque; ii) que el objeto del
ataque haya sido una población civil en cuanto tal o personas civiles que no
participaban directamente en las hostilidades; iii) que el autor haya tenido la
intención de dirigir el ataque contra la población civil en cuanto a tal o contra
personas civiles que no participaban directamente en las hostilidades; iv) que la
conducta haya tenido lugar en el contexto de un conflicto armado que no era de
índole internacional y haya estado relacionada con él; v) que el autor haya sido
consciente de circunstancias de hecho que establecían la existencia de un conflicto
armado264.

17.23. Según las fuentes convencionales y consuetudinarias acuñadas por el Comité

Internacional de la Cruz Roja -CICR-, las infracciones al DIH -entre las que se
destaca el terrorismo- se clasifican en función de su fuente normativa y del
contenido de la violación265, así:

263
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional Naciones Unidas, 1998, artículo 8.2. e. i).
264
Cfr. VALENCIA VILLA, Alejandro, Compilación de jurisprudencia y doctrina nacional e internacional,
Derechos humanos, Derecho internacional humanitario y Derecho penal internacional, Volumen V, Oficina
en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Bogotá, 2006, p.
129.
265
La relación de crímenes de guerra a la luz de la Corte Penal Internacional y sus implicaciones en el
Derecho Internacional Humanitario de conflictos de carácter no internacional se apoya en el estudio sinóptico
elaborado por el Comité Internacional de la Cruz Roja. Al respecto ver: Los Crímenes de Guerra según el
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y su base en el Derecho Internacional Humanitario,
cuadro comparativo, Servicio de Asesoramiento en Derecho Internacional Humanitario, Genéve, Suisse,
octubre 2008, 28 p. No se hará referencia a las conductas que infringen la Convención sobre la Seguridad del
Personal de las Naciones Unidas y del Personal Asociado. V. https://www.icrc.org/spa/assets/files/other/sp_-
_crimenes_de_guerra_cuadro_comparativo.pdf
 243

INFRACCIONES AL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

DENTRO DEL CONFLICTO ARMADO INERNO Y SU TIPIFICACIÓN COMO
CRIMENES DE GUERRA POR EL ESTATUTO DE ROMA
CRIMENES DE GUERRA SEGÚN EL BASE LEGAL SEGÚN FUENTES DEL
ESTATUTO DE LA CPI DIH

Art. 8 (2) (c) CONTENIDO DE LA

Estatut
VIOLACIÓN DEL ART. 3 Fuentes
o de la (Cometidas contra personas COMÚN A LOS CUATRO del DIH
CPI protegidas) CONVENIOS DE GINEBRA
Art. 8 Los atentados contra la vida (…) Se prohíben, en cualquier CG I /
(2) y la integridad corporal, tiempo y lugar (…): CG II CG
especialmente el homicidio III / CG
(c) (i) Los atentados contra la vida la
en todas sus formas, las IV, Art. 3
integridad corporal,
mutilaciones, los tratos (1) (a)266
especialmente el homicidio en
crueles y la tortura
todas sus formas, las
mutilaciones, los tratos crueles,
la tortura y los suplicios;
Regla 89
del
Queda prohibido el homicidio
EDIH
  C267
Quedan prohibidos los actos de Regla 90
tortura los tratos crueles e del
inhumanos y los atentados EDIHC
contra la dignidad personal, en
particular los tratos humillantes
  y degradantes.
Art. 8 (…) Se prohíben, en cualquier CG I /
266
CGI: Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 para aliviar la suerte que corren los heridos y los
enfermos de las fuerzas armadas en campaña.
CGII: Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 para aliviar la suerte que corren los heridos, los
enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar.
CGIII: Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo al trato debido a los prisioneros de guerra.
CGIV: Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las personas civiles en
tiempo de guerra.
EDIHC: Estudio sobre Derecho Internacional Humanitario Consuetudinario, CICR, Ed. 2007.
PA II: Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las
víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II), del 8 de junio de 1977.
267
 244

(2) tiempo y lugar (…): CG II /

CG III /
(c) (ii) Los atentados contra la vida la
CG IV,
dignidad personal,
Los ultrajes contra la Art. 3 (1)
especialmente los tratos
dignidad personal, (c)
humillantes y degradantes.
especialmente los tratos
humillantes y degradantes Quedan prohibidos los actos de Regla 90
tortura, los tratos crueles e del
inhumanos y los atentados EDIHC
contra la dignidad personal, en
particular los tratos humillantes
  y degradantes.
Regla 91
Quedan prohibidos los castigos
del
corporales.
  EDIHC
Art. 8 (…) Se prohíben, en cualquier CG I /
(2) tiempo y lugar (…): CG II /
CG
La toma de rehenes III /CG
La toma de rehenes; IV, Art. 3
(c) (iii) (1) (b)
Regla 96
Queda prohibido tomar rehenes. del
  EDIHC
Art. 8 (…) Se prohíben, en cualquier CG I /
(2) tiempo y lugar (…): CG II /
CG
(c) (iv) Las condenas dictadas y las
Las condenas dictadas y las III /CG
ejecuciones sin previo juicio ante
  ejecuciones sin previo juicio IV, Art. 3
un tribunal legítimamente
ante un tribunal (1) (d)
constituido, con garantías
regularmente constituido,
judiciales reconocidas como
con todas las garantías
indispensables por los pueblos
judiciales generalmente
civilizados.
reconocidas como
indispensables Nadie puede ser juzgado o Regla
condenado si no es en virtud de 100 del
un proceso equitativo que EDIHC
ofrezca todas las garantías
judiciales esenciales.
 245

OTRAS VIOLACIONES
Art. 8 (2) (e) GRAVES DE LAS LEYES
(Cometidas contra personas APLICABLES EN
protegidas) CONFLICTOS ARMADOS
  INTERNOS  
Art. 8 P. II, Art.
(2) (e) 13 (2)
Dirigir intencionalmente No serán objeto de ataque la
(i)
ataques contra la población población civil como tal, ni las
civil como tal o contra civiles personas civiles
que no participen
directamente en las
hostilidades. (…) Quedarán prohibidos en P. II, Art.
todo tiempo y lugar (…) 4 (2) (d).

  Los actos de terrorismo P. II, Art.

4 (2) (d).
El personal sanitario y religioso
P. II, Art.
será respetado y protegido (…)
    9 (1)
Art. 8 Dirigir intencionalmente Las unidades sanitarias y los
(2) (e) ataques contra edificios, medios de transporte sanitarios
P. II, Art.
(ii) material, unidades y medios serán respetados y protegidos en
11 (1)
de transporte sanitarios y todo momento y no serán objeto
contra el personal que de ataques.
utilicen los emblemas
El personal sanitario
distintivos de los Convenios
exclusivamente destinado a
de Ginebra de conformidad
tareas médicas será respetado y
con el derecho internacional
protegido en todas las Regla 25
circunstancias, Perderá su del
protección si, al margen de su EDIHC
función humanitaria, comete
actos perjudiciales para el
enemigo.
Las unidades sanitarias Regla 28
exclusivamente destinadas a del
tareas sanitarias serán EDIHC
respetadas y protegidas en todas
las circunstancias. Perderán su
protección si se utilizan, al
margen de su función
 246

humanitaria, para cometer actos

perjudiciales para el enemigo.
Los medios de transporte
sanitarios exclusivamente
destinados al transporte
sanitario serán respetados y
Regla 29
protegidos en todas las
del
circunstancias. Perderán su
EDIHC
protección si se utilizan, al
margen de su función
humanitaria, para cometer actos
perjudiciales para el enemigo.
Quedan prohibidos los ataques
directos contra el personal y los
bienes sanitarios y religiosos que Regla 30
ostenten los signos distintivos del
estipulados en los Convenios de EDIHC
Ginebra de conformidad con el
derecho internacional.
(…) Queda prohibido cometer
actos de hostilidad dirigidos
contra los monumentos
P II, Art.
históricos, las obras de arte o los
16
lugares de culto que constituyen
el patrimonio cultural o
espiritual de los pueblos (…).
Dirigir intencionalmente
ataques contra edificios
dedicados a la religión, la
educación, las artes, las
Art. 8 ciencias o la beneficencia, los
(2) (e) monumentos históricos, los
(iv) hospitales y otros lugares en
que se agrupa a enfermos y
heridos, a condición de que
no sean objetivos militares;
(…).
 247

17.24. A partir de este análisis conceptual, la Sala determinará en el caso concreto el

régimen de responsabilidad aplicable a la litis en donde el acto terrorista fue
perpetrado de modo indiscriminado por organizaciones criminales de
narcotraficantes en contra de la población civil.
18. El acto terrorista perpetrado por organizaciones de narcotráfico. Análisis del
caso concreto y régimen de responsabilidad aplicable
18.1. En el presente caso, la Sala encuentra probado el daño padecido por los
demandantes. En efecto, de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso 268,
resulta claro que los señores Jairo Enrique Puerto Niño, Hipólito Vargas
Avellaneda, Carmen Rosa Orjuela Lozada, Luz Mila Sánchez, Nieves Orjuela
Lozada, Leonor del Carmen Becerra y Mariela Santana Vinchery, el 30 de enero de
1993 sufrieron daños materiales en sus locales comerciales como consecuencia del
estallido de un automóvil Renault 9, cargado con 100 kilos de dinamita, ubicado en
la carrera 9ª entre calles 15 y 16 en el barrio Veracruz, localidad de Santa Fe de la
ciudad de Bogotá. Este es un hecho acreditado en el expediente a partir del
material probatorio arrimado al mismo. Sin embargo, respecto de los señores
Carlos Huber Pinilla, Bernardo Isaza, José Manuel Adán Arévalo, Pedro José
Beltrán, Alicia Buitrago, Nohora Isabel Adán y Deisy Paola Adán, comoquiera que
no obra prueba alguna en el proceso del daño padecidos por ellos, la Sala no lo
tendrá por acreditado.
18.2. En relación con la señora Rosa Elena Puerto Niño, el 3 de mayo de 1993 se
registró en la historia clínica aportada al expediente por el Hospital San José de
Bogotá, las lesiones que le ocasionó el acto terrorista consistentes en un
traumatismo a sus miembros inferiores 269. Ahora, en lo que se refiere al daño

268
Listado de personas, establecimientos comerciales e inmuebles afectados por el acto terrorista del 30 de
enero de 1993, remitido por el Director de la Oficina para Prevención de Emergencias de la Alcaldía Mayor
de Santafé de Bogotá. En dicho documento el Alcalde Local de Santafé hizo constar que los señores Jairo
Puerto Niño, Hipólito Vargas, Luz Mila Sánchez, Carmen Rosa Orjuela y Nieves Orjuela Lozada fueron
personas damnificadas con el atentado terrorista al que se ha hecho referencia previamente (fls. 57-67, c.4).
Obra igualmente cuenta de cobro correspondiente a los trabajos realizados en el local del señor Jairo Enrique
Puerto suscrita por la arquitecta Martha Isabel Montaña (fls. 5-7, c.1); documentos emanados del Banco
Central Hipotecario referentes al crédito otorgado por esa entidad al señor Hipólito Vargas Avellaneda (fls.
241-310, c.1); pagarés girados por los señores Hipólito Vargas Avellaneda, Ernesto Angulo Amado y María
Matilde Vargas avellaneda a favor de distintas entidades bancarias bajo la línea de crédito damnificados por el
terrorismo, remitidos al expediente por el Instituto de Fomento Industrial (fls. 311-321, c.1); certificados de
matrícula mercantil de algunos establecimientos comerciales, cuyos propietarios figuran así: Jairo Enrique
Puerto Niño, propietario Óptica Éxito; Restaurante ‘El Viejo y El Mar’, propietaria Nieves Orjuela Losada
(fls. 322-329, c.1); resoluciones 1387, 1871 y 2054 de 1993 por medio de las cuales el Instituto Nacional de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana adjudicó subsidios familiares de vivienda de interés social a los
señores Mariela Santana Vinchery, Luz Mila Sánchez, Jairo Enrique Puerto Niño, Hipólito Vargas
Avellaneda y Nieves Orjuela Losada (fls. 331-347, c.1); y documentos remitidos por el Banco de Colombia
relacionados con el otorgamiento de un crédito a la señora Mariela Santana Vinchery de Cepeda (fls. 349-360,
c. 1).
 248

padecido por la señora Mónica Viviana Fierro Puerto, aparece demostrado 270 que
su ojo derecho fue extirpado como consecuencia del impacto de una esquirla. En
efecto, en la historia clínica se lee la implantación de “prótesis bulbi ojo derecho
secundaria a herida penetrante saturada. Se lleva a cirugía el 3 de agosto de 1993,
efectuándose enucleación más implante de Hidroxiapatita y corrección de sumblefaron del
párpado inferior del ojo derecho, sin complicaciones, se da salida y control por consulta
externa”.
18.3. Una vez determinado el daño, es preciso establecer si este resulta imputable a
la entidad demandada, para lo cual se deben esclarecer las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en que ocurrió la conflagración terrorista.
18.4. Al respecto, en el oficio n.° 091, el jefe de la Unidad-Investigativa del Cuerpo
Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, manifestó que el día
30 de enero de 1993 aproximadamente a las 18:20 horas estalló un carro bomba
compuesto de cien kilos de dinamita, en la carrera 9ª entre calles 15 y 16, cuyo
epicentro fue en la carrera 9ª frente a los números 15-35 y 15-37 (fl. 348 a 350, c.5):
El día 30 de enero del año en curso siendo aproximadamente las 18:20 horas hizo
explosión un carro-bomba en la carrera 9 A entre calles 15 y 16, motivo por el cual
las Unidades de Patrulla nos hicimos presentes al lugar de los hechos y se
efectuaron las siguientes averiguaciones: // 1º. Inicialmente se observó la
magnitud de los destrozos causados por la explosión tanto en edificaciones

269
La historia clínica describe las lesiones padecidas de la siguiente manera: “paciente en buen estado general,
cicatrices de esquirlas en ambos miembros inferiores, cianosis en pies sobre todo en la planta en la que hay
sensación de corrientazo (sic) al palpar herida en tercio medio de tibia derecha y dos heridas en dorso del pie.
Id: DISTROFIA SIMPATICA REFLEJA PIE DERECHO (…). Enfermedad actual: Paciente quien ingresa
por presentar múltiples heridas por esquirlas posterior a explosión de bomba, no pérdida de conocimiento” (fl.
39, c. 4).
270
“Edad 15 años. Paciente con ptesis (sic) bulbi ojo derecho secundaria a herida penetrante saturada. Se lleva
a cirugía el 3 de agosto de 1993, efectuándose enucleación más implante de Hidroxiapatita y corrección de
sumblefaron del párpado inferior del ojo derecho, sin complicaciones, se da salida y control por consulta
externa (…) Enfermedad actual: Paciente que presenta politraumatismos por onda explosiva, con trauma
penetrante en ojo derecho, con herida corneoescleral, herida en MSD con área en dorso de falange proximal
del índice, fractura en falange proximal del índice derecho, quemadura de segundo grado en abdomen de
aprox. 4x4 cm. Es llevada a cirugía en dos ocasiones, la primera para cierre de herida ocular y herida en MSD
y región inguinal, la segunda para avance de colgajo y reparación fractura falángica. El pronóstico ocular fue
malo desde el inicio, se manejó con antibióticos, corticoides, analgésicos. Dx definitivo: 1. Politraumatismo
(múltiples heridas en manos), 2. Trauma penetrante en ojo derecho con herida corneoescleral derecho, 3.
Fractura falange prox. Índice mano derecha. 4. Fractura de piso de órbita” (fl. 40, c. 4).

De igual forma, se encuentran las declaraciones de los señores Omar Sierra Cepeda, Jorge Humberto
Gutiérrez, Sobeida Diaz Becerra, Matilde Díaz Becerra en las cuales refirieron, en síntesis, los daños sufridos
por diferentes establecimientos comerciales con ocasión del atentado terrorista del 30 de enero de 1993 y las
afectaciones a la salud de la señora Rosa Elena Puerto y de su hija Mónica Viviana Fierro Puerto (fls. 73-86,
c. 4). No se valoraran las declaraciones rendidas por los señores Pedro José Manuel Beltrán Perdomo, Jairo
Enrique Puerto Niño quienes ostentan la calidad de demandantes dentro del presente proceso, pues su decreto
no fue solicitado por la parte contraria, como declaraciones de parte.
 249

comprendidas entre las edificaciones 8ª, 9ª y 10ª entre avenida Jiménez y Avenida
19, siendo el epicentro la carrera 9ª frente a los números 15-35 y 15-37, donde
funcionaba la papelería “KARBE”, la cual quedó totalmente destruida al igual que
los locales frente a esta denominados: “bulliciosos” y (ilegible), especializados en
ropa infantil. // Conforme a lo observado, se presume que el carro-bomba
correspondía a un Renault 4 o en su defecto a un vehículo de color verde y de poco
cilindraje, haciendo referencia al motor el cual quedó (ilegible) en unos de los
locales donde funcionaba una cafetería (…) Es de anotar que en el contorno se
encontraban esparcidas partes destruidas y calcinadas del vehículo, así como
materiales (ilegible) propios de los almacenes y demás establecimientos afectados,
tales como: “almacén “Glored”, “Pizzeria Vascos” (…) “Banco Popular” (sucursal
depósitos judiciales), un almacén de artesanías, papelería “hispana” y otros, los
cuales fue imposible identificarlos debido que tanto sus avisos comerciales y
nomenclatura respectivas, quedaron destruidas.
18.5. Igualmente, la sección de criminalística de la DIJIN informó acerca del
atentado ocurrido el 30 de enero de 1993, lo siguiente (fl. 574, c.5):
A las 18:20 horas, del 300193, en la dirección antes anotada detonó un artefacto
explosivo que se encontraba dentro de un vehículo al parecer Renault 12 o Dacia
de color verde, el cual está identificado con el número de bloque 800323 o 233, éste
se encontró dentro del motor parte inferior, dicho automotor contenía una carga
explosiva aproximadamente de 100 kilos de dinamita amoniacal (…) En la carrera
9ª frente al n.° 15-23, zona comercial de esta ciudad, se pudo localizar el epicentro
de la detonación, lugar donde fue accionado un artefacto explosivo, de igual forma
fueron afectados los locales comercial y edificios aledaños al lugar de los hechos.
Se pudo establecer que por efectos de la onda explosiva murieron 17 transeúntes y
resultaron 30 heridos. Así mismo hubo serios daños materiales en un radio de
acción aproximado de 120 metros a la redonda, a la vez la detonación dejó un
cráter de 1.90 de largo por 1.60 de ancho y una profundidad de 40 cms. // Así
mismo se logró determinar que se utilizó el sistema de ignición ineléctrico, según
lo narrado por los ciudadanos antes mencionados, se deduce que al parecer se
empleó el mismo modus operandi del atentado del día 220193 en esta ciudad (…)
18.6. En términos similares se expresaron diferentes denunciantes quienes
describieron, en función del desarrollo de sus actividades cotidianas, la
infortunada situación fáctica del acto terrorista. El señor Tito Octavio Losada
Martínez afirmó que el sábado 30 de enero de 1993 conducía en sentido sur-norte a
las 6:20 de la tarde y cuando llegó a la calle 15 con carrera 9ª sintió el estallido del
artefacto explosivo que le produjo serias averías a su automotor (denuncia n.° 229,
formulada el 1º de febrero de 1993 –fl. 245, c.5). La señora Aura del Carmen Beltrán
narró que ese mismo día llegó en su automóvil a la carrera 9ª entre calles 15 y 16 y
lo estacionó en la calzada de la carrera 9ª cerca de la calle 15, después se dirigió a
 250

las librerías ubicadas en el sector y escuchó la detonación del artefacto explosivo

(denuncia n.° 228, formulada el 1º de febrero de 1993 –fl. 249, c.5). La señora
Leonor del Carmen Becerra de Díaz manifestó que el día 30 de enero de ese año a
las 5:00 p.m cerró el almacén de su propiedad ubicado en la carrera 9 n.° 15-30 y a
las 6:30 p.m, una vez llegó a su residencia, se enteró del estallido de la bomba por
la difusión de la noticia en los medios de comunicación (denuncia n.° 221,
formulada el 1º de febrero de 1993, -fl. 255, c.5). Pedro José Manuel Beltrán
manifestó que el día de los hechos se encontraba trabajando en un laboratorio
óptico de su propiedad, ubicado en la carrera 9 n.° 15-28 oficina 301, y después de
sentir la explosión, salió por la ventana y se percató que había sido una bomba que
explotó justamente al frente de su lugar de trabajo (fl. 69 a 71, c.4). Jairo Enrique
Puerto Niño, propietario de una óptica del sector, manifestó en su testimonio que
el día 30 de enero de 1993 cerró su local comercial a la 5:20 p.m y salió en dirección
al barrio 20 de julio de la ciudad de Bogotá y durante el trayecto se enteró que se
había puesto un carro bomba al frente de su negocio, esto es la carrera 9ª n.° 15-28,
oficina 402 (fls. 71-73, c.4). La señora Díaz Becerra manifestó que el estallido afectó
todos los establecimientos de comercio ubicados sobre la carrera 9ª con calle 15 y
16, particularmente el local ubicado en la carrera 9ª n.° 15-28, ya que la bomba fue
ubicada justamente al frente.
18.7. Concordante con los informes oficiales y las denuncias elevadas por los
ciudadanos, el diario el Espectador en su edición del 31 de enero de 1993 dio a
conocer la noticia y precisó que el carro bomba estalló en un momento en que el
centro del distrito capital registraba una intensa actividad comercial, especialmente
por el buen numero de papelerías que existían allí y a las cuales acudían decenas
de padres de familia para adquirir los útiles escolares de sus hijos:
Una fuerte detonación que sacudió en la tarde de ayer el centro de Bogotá provocó
la muerte de por lo menos 16 personas, entre ellas, varios niños.// Un carro bomba
cargado con aproximadamente con 100 kilos de dinamita estalló a las 6 y 24 de la
tarde sobre la carrera 9ª entre calles 15 y 16 y causó heridas a medio centenar de
personas y pérdidas materiales de inmensa cuantía.// Numerosos heridos
continuaban siendo atendidos anoche en diferentes centros asistenciales de Bogotá,
en alguno de los cuales seguían reportándose decesos, por la cual el número de
víctimas era incierto. // Grupo de socorristas de la Cruz Roja, el grupo de
bomberos y la defensa civil trabajan conjuntamente con unidades de la policía
metropolitana en la remoción de escombros, ante la posibilidad de que pudiese
encontrarse nuevos cadáveres. // El carro bomba estalló en momento en que en
ese sector se registraba una intensa actividad comercial, especialmente por el buen
numero de papelerías que existían allí y a las cuales acudían decenas de padres de
familia para adquirir los útiles escolares de sus hijos. // No menos de un centenar
de locales, oficinas, apartamentos y puestos de venta callejeros quedaron
destruidos al tiempo que un sin número de edificios aledaños sufrieron la rotura
 251

de puertas y ventanas.// La detonación alcanzó a afectar la tubería del acueducto

y las líneas de conducción eléctrica, por lo que el sector se encontraba sin luz y
afrontaba problemas en el abastecimiento de agua (…) El carro bomba dejó en la
calzada un cráter de aproximada de dos metros de diámetro por uno de
profundidad (…)271.
18.8. En cuanto al tipo de explosivo usado en el ataque y a su finalidad, la sección
de criminalística de la DIJIN señaló las siguientes conclusiones (fl. 574, c.5):
1. Que la composición del artefacto explosivo ubicado en la carrera 9ª n.° 15-23
estaba conformada por aproximadamente 100 kilos de dinamita amoniacal y
contaba con un sistema de ignición in-eléctrico (mecha lenta); 2. Que el artefacto
fue ubicado en el vehículo Renault 12 o Dacia color verde, el cual tenía mimetizado
el explosivo dentro del baúl del mismo (…); 3. Que la ubicación del carro bomba,
este fue colocado con el objeto de causar pánico y desconcierto en la ciudadanía y
la fuerza pública.
18.9. Ahora, dado que en la demanda se sostiene que la Policía Nacional incurrió
en una falla del servicio porque no adoptó las medidas de seguridad necesarias
para garantizar la vida e integridad de los comerciantes ubicados en la carrera 9ª
entre las calles 15 y 16 del Barrio Veracruz de Bogotá, el 30 de enero de 1993 fecha
en que ocurrió el acto terrorista, la Sala analizará si dicha entidad tomó las
medidas de prevención y, de ser así, en qué consistieron y si estas fueron
adecuadas y oportunas.
18.10. Las actividades desplegadas por los uniformados durante el segundo
semestre de 1992 y el primer mes de enero de 1993 para prevenir la conflagración
de actos terroristas en la capital de la República 272, según informó el comandante
de la Policía Metropolitana de Bogotá fueron, a saber:
Teniendo en cuenta el incremento de atentados terroristas perpetrados durante el
segundo semestre del año 1.992, por Grupos Guerrilleros, Narcoterroristas y
Delincuencia Común y organizada, contra Entidades del Estado, Bancarias,
Multinacionales, Comerciales y medios de transportes masivos, el Comando de la
Policía Metropolitana Santafé de Bogotá, por intermedio del Comando Operativo,
en coordinación con la Fiscalía General de la Nación, DAS, Cuerpo Técnico,
Bomberos y Defensa Civil, estableció un orden de prioridades y acciones a tomar
en la actuación de estos organismos, con el fin de dar una mayor eficacia a las
actividades de prevención ante las alteraciones del orden público mediante
atentados dinamiteros, cuyos autores pretendían crear el caos y la intranquilidad
ciudadana. // La Policía Metropolitana Bogotá dispuso de todo el potencial

271
Publicación del diario El Espectador en la edición del 31 de enero de 1993 (fl. 253, c.5).
272
Oficio n.° 161/COMAN suscrito el 15 de enero de 1996 y remitido al presente proceso por el Comandante
(E) Policía Metropolitana Bogotá, Coronel Víctor Manuel Páez Guerra (fl. 41-45).
 252

humano existente para controlar la situación que por esa época atravesaba la
Capital de la Republica, al igual que se recibió el apoyo de las diferentes Escuelas
de formación de la Guarnición, las que colaboraron activamente en la ejecución de
Planes y procedimientos de requisas tanto a personas como a vehículos, siendo,
complementada esta labor, con el despliegue de Inteligencia y la realización de
allanamiento por parte de la SIJIN del departamento. // Se adelantaron diversos
operativos especiales tendientes a la vigilancia de las áreas críticas con personal
uniformado adscrito a las diferentes Unidades y se incrementaron las actividades
de Inteligencia en procura de la ubicación e identificación de las redes de
terroristas que por ese entonces causaron graves deterioros a la seguridad
Nacional, contra la Población Civil, Fuerza Pública y recursos económicos locales,
dando como resultado la retención de personas y el decomiso de sustancias
explosivas que más adelante se relacionan.
ACTIVIDADES OPERATIVAS DESARROLLADAS POR LA POLICIA
METROPOLITANA BOGOTÁ DURANTE EL SEGUNDO SEMESTRE DEL AÑO
1992 Y MES DE ENERO DEL 93 PARA NEUTRALIZAR LAS ACCIONES
TERRORISTA
-19-07-92: captura de TOVAR TAFUR MARLON, en la carrera 80 n.° 76ª-28 Sur,
presunto integrante del E.L.N a quien se le decomisó tres kilos de dinamita, una
barra de pentonita, implementos propios para la elaboración de bombas, fue
dejado a disposición de la Fiscalía Regional, mediante oficio n.° 3489.
- 04-08-92: captura de MEDINA CIFUENTES OSCAR, quien portaba dos granadas
de fragmentación, puesto a órdenes de la Fiscalía Regional según oficio n.° 4162.
- 10-11-92 captura de NEFTALY GONZÁLEZ RODRÍGUEZ en la carrera 89 con
calle 41 le fue encontrada gran cantidad de pólvora negra y perdigones, puesto a
disposición de la Fiscalía Regional.
- 11-11-92: captura de GÓMEZ MALDONADA JAVIER y RUIZ RUEDA
LIBARDO, en la carrera 4ª Este n.° 28-15 Sur, decomiso de 560 cartuchos para fúsil
calibre punto 50, puesto a disposición de la Fiscalía Regional mediante oficio n.°
4449.
- 17-12-92: captura y puesta a disposición de JUAN CARLOS MOLINA TIPPOLO
en la carrea 15 con calle 14 se le decomisó 11 bolsas plásticas en cuyo interior se
hallaba dinamita, quedó a órdenes de la Fiscalía Regional según oficio n.° 4776.
- 20-01-93: captura de JOSÉ HUMBERTO LÓPEZ MÚÑOZ en la carrera 60 con
calle 2ª, Comandante del 45 frente de las FARC, se dejó a disposición de la Fiscalía
Regional según oficio n.° 0185.
 253

- 23-01-93: captura de GÓMEZ VÁSQUEZ HERNÁN, ZAPATA RUÍZ e IVÁN

LONDOÑO PATIÑO, narcoterroristas del cartel de Medellín y a quienes se les
incautó en la finca de la Nevada, jurisdicción del municipio de la Calera, 1500 kilos
de dinamita, se les señala como los autores del atentado en la calle 72 con carrera
7ª, calle 100 con carrera 31 y del explosivo compuesto de 100 kilos colocado en la
avenida 68, 55-63 (puente vehicular), que fuera desactivado, las personas retenidas
quedaron a órdenes de la Fiscalía Regional SIJIN, según oficio n.° 0216.
DESACTIVACIONES:
A continuación me permito enumerar la relación de desactivaciones de artefactos
explosivos realizados por el personal de técnicos del grupo de antiexplosivos
adscritos a la SIJIN, durante el segundo semestre del año 1992 y parte del año 1993,
en la jurisdicción del distrito capital Santafé de Bogotá, previo a los hechos
ocurridos el día 30-01-93, así:
- 03-06-92: 15:00 horas, en la avenida caracas con calle 13 sur, frente al
establecimiento de razón social auto ventas, se desactivó un petardo de alto poder
explosivo compuesto por cuatro kilos de dinamita amoniacal, un control remoto,
seis baterías, tipo triple AAA y un detonador eléctrico, todo lo anterior dentro de
una caja de cartón, que fue dejada por desconocidos en el lugar.
- 11-07-92: 17:30 horas, en la transversal 12B frente al número 15-18 sur iglesia
Jesucristo de los Santos de los últimos días se desactivó un artefacto de alto poder
explosivo compuesta por media libra de dinamita, un metro de mecha lenta o
seguridad, un detonadora ineléctrico, estos dentro de un recipiente de cerveza
enlatada (…), el petardo fue abandonado por desconocidos.
- 28-08-92: 8:30 horas, en el CAI parque Simón Bolívar se desactivaron dos
artefactos de alto poder explosivo, compuesto por dos kilos de dinamita, tres
metros de mecha lenta o seguridad y un detonador ineléctrico, todo lo anterior
dentro de un niple de tubo PVC; el otro artefacto contenía 250 gramos de dinamita,
sistema de ignición químico incendiario, una capsula de detonante ineléctrico (…).
- 11-10-92: 06:30 horas, en el CADE de Fontibón, se desactivó un artefacto de alto
poder explosivo compuesto por una libra de dinamita, 50 cms de mecha lenta, un
detonador ineléctrico, lo anterior dentro de un niple de tubo PVC (…).
- 11-10-92: 06:55 horas, en el CADE del barrio Chico, ubicado en la calle 92 con
carrera 16, se desactivó un petardo de alto poder compuesto por una libra de
dinamita, un detonador in eléctrico, un metro de mecha lenta o de seguridad (…).

- 23-10-92: 03:00 horas, en la calle 27 con carrera 5 fue desactivada una granada de
fragmentación tipo IM2 (…).
 254

- 07-11-92: 08:00 horas, en la calle 17 con carrera 7ª, instalaciones de Servibanca, se

desactivó un petardo de alto poder explosivo compuesto por 2 kilos de dinamita,
una capsula detonante ineléctrico, un metro de mecha lenta, sistema de ignición
químico (…).
- 07-11-92: 10:00 horas, en el banco Central Hipotecario de la calle 78 con carrera 15,
se desactivó un petardo de alto poder explosivo compuesto por dos kilos de
dinamita, un detonador ineléctrico y sistema de ignición químico (…)
- 20-11-92: 07:00 horas, en la carrea 4ª calle 17 instalaciones del ICFES, se desactivó
un petardo compuesto por un 1 kilo de dinamita, sistema de ignición con reloj
digital de conteo regresivo (…).
- 22-11-92: 17:00 horas, en la avenida 19 carrera 34, frente al CAI PONAL, se
desactivó un petardo de alto poder explosivo compuesto por una carga cónica, con
dos libras de dinamita (…).
- 26-11-92: 00:15 horas, fue desactivado un petardo de alto poder explosivo
compuesto por 2 kilos de dinamita amoniacal (…).
- 26-11-92: 08:10 horas, en la avenida caracas n.° 27-81, concesionario de vehículos
KIA se desactivó un petardo de alto poder explosivo compuesto por 2 kilos de
dinamita (…).
- 01-12-92: 23:00 horas, en la calle 34 con carrea 16, CAI PONAL, sujetos
desconocidos lanzaron artefacto de alto poder explosivo compuesto por 1 libra de
pentonita (explosivo multiplicador) (…).
-22-01-93: en la avenida 68 frente al número 55-63, puente vehicular, fue
desactivado una carga dinamita de 100 kilos de peso, dinamita amoniacal (…).
18.11. Mediante comunicación del 18 de enero de 1996, el Jefe de la Unidad de
Armados Ilegales de la Policía Nacional certificó273:
El día 220193, se logró desactivar en la Av. 68 con calle 68 un carro bomba el cual
contenía 80 kilos de dinamita presentando un sistema de ignición ineléctrico, en el
mismo hecho fueron capturados dos personas los cuales se movilizaban en el
montero de placas GDE 305. El día 220193, se logró la incautación de
aproximadamente 200 kilos de dinamita, en el Municipio de la Calera (Cund), los
cuales al parecer estaban destinados para actos terroristas en esta ciudad.

273
Oficio 068 UARMI suscrito el 18 de enero de 1996 y remitido al presente proceso por el Jefe Unidad
Armados ilegales (fl. 55, c.4).
 255

18.12. El Director de Policía Judicial e inteligencia de la Policía Nacional confirmó

que, con anterioridad a la conflagración terrorista, se ordenaron las siguientes
medidas preventivas274:
1º Además de la vigilancia normal que cumple el personal uniformado de la
Policía, para la prevención de atentados en la capital del país, se activaron puestos
de control en distintos sitios de la ciudad: además, es tarea permanente de la DIJN
y las SIJIN el desarrollo de patrullajes y labores de inteligencia frente a todas las
organizaciones delictivas generadoras de criminalidad y violencia.
2. Para el caso específico de Santafé de Bogotá, la acción investigativa y operativa
frente a las organizaciones del narcotráfico y narcoterrorismo, fueron anteriores a
la ocurrencia de los atentados que se citan en los requerimientos. Es así que el día
150889 se realizó la '”Operación Apocalipsis”, consistente en aproximadamente 100
allanamientos a residencias de la capital del país y algunas poblaciones aledañas,
lográndose el decomiso de armas, equipos de comunicación, valores, vehículos,
material explosivo, sustancias alucinógenas y la aprehensión de 50 personas
presuntamente vinculadas con la organización del hoy extinto narcotraficante José
Gonzalo Rodríguez Gacha (a. El Mejicano).
3. Con posterioridad al homicidio del Dr. Luis Carlos Galán Sarmiento, el
incremento de atentados terroristas en Medellín y ante las amenazas de esa
escalada terrorista se extendiera a otras ciudades del país, entre ellas Bogotá, la
DIJIN y las SIJIN del Departamento de Policía Metropolitana de Bogotá
fortalecieron las labores de inteligencia destinando más unidades y recursos a esta
actividad, para cubrir las instalaciones y sectores de la ciudad más susceptibles de
ser afectados por esta modalidad criminal. De igual forma se reforzó la vigilancia
con personal uniformado, en tareas de identificación de personas, puestos de
control, allanamientos e incremento de patrullas en zonas residenciales y
comerciales.
4. Como resultado de las actividades de inteligencia y gracias a la colaboración de
la ciudadanía, el 050490, en una vivienda localizada en la calle 131 con carrera 107
se encontró una caleta con 1.100 kilos de dinamita y otros explosivos, lográndose
igualmente la captura de varias personas comprometidas en los atentados
terroristas. Igualmente en la ciudad de Bogotá, durante el segundo semestre de
1989 y primer semestre de 1990, fueron desactivados por parte de la policía
Nacional, los siguientes carros-bomba:

Fecha Dirección C/dinamita

274
Oficio n. 003465/DIJIN-INTIN del 20 de julio de 1993 suscrito por el Director de Policía Judicial e
Inteligencia, Teniente Coronel Alonso Arango Salazar (fl. 13-14, c.4).
 256

210989 Carrera 13 49-12 Barrio 50 kilos

Carvajal
210989 Transversal 60A 38C-55 150 kilos
050490 Calle 85 carrera 7a 200 kilos
070590 Parqueadero Auto 80 kilos
Farman

Las fechas de explosión de los carros-bomba en el DAS y el Centro Comercial

Quirigua fueron:

Fecha Sitio C/dinamita muertos Heridos

061289 DAS 5 kilos 70 580
120590 Q/gua 50 kilos 14 12

18.13. Sumado a lo anterior, el Ejército Nacional desplegó también actividades a fin

de prevenir actos de terrorismo275 en el año 1993:
En referencia al oficio n.° 1881-MDDNJ-PR-726 de fecha 24-FEB-95, en el cual se
requiere información sobre planes, operativos, labores de inteligencia adelantados
para prevenir actos terroristas para el año de 1993, se envía la siguiente
información procedente de las diferentes fuerzas, así: Planes realizados año 1993. 1.
Plan Coraza: ocupación y control de localidades; 2. Plan Edil: seguridad y control
de radiodifusoras y telecomunicaciones; 3. Plan Fugaz: control de instalaciones
bancarias; 4. Plan fantasma: control de personas, documentos, armas y explosivos;
5. Plan generoso: prevención y represión del secuestro y extorsión; 6. Plan insignia:
control y represión del sabotaje y terrorismo; 7. Plan Emperador: seguridad y
control del transporte; 8. Plan Ruta: seguridad vías de desplazamiento rutinario
Altos mandos; 9. Plan Reja: control de cárceles; 10. Plan Águila: contra el
narcotráfico; 11. Planes de defensa y reacción: protección seguridad física del
personal e instalaciones; 12. Plan Bahía: inspección de la carga y documentos de
motonaves sospechosas.
Acciones realizadas por el Ejército en el año 1993: operaciones destrucción -889-;
control militar de área -1690-; antisecuestro y extorsión -58-; narcotráfico -276-.
275
Oficio n.° 002036 del 24 de marzo de 1995 suscrito por el Vicealmirante Juan Gaitán González, Sub-Jefe
Estado Mayor Conjunto, dirigido a Luz Marina Gil, División de Negocios Judiciales del Ministerio de
Defensa Nacional -fls. 6-8, c.4-.
 257

En forma permanente se desarrollaron labores de inteligencia y contrainteligencia

en cada una de las fuerzas para neutralizar la acción delictiva de grupos
subversivos, delincuencia organizada y narcotráfico en sus respectivas
jurisdicciones.
18.14. Además de las anteriores, efectuó también las siguientes 276:
El 121510-MAYO-92, en el parqueadero del Centro Comercial de NIZA, contiguo
al almacén CARULLA, ubicado en la calle 127 con Avenida Suba de Santafé de
Bogotá, hizo explosión un carro bomba marca DODGE DART, placas HA-3654, -
causando la muerte a 14 personas e hirieron a 36 más y ocasionando daños por 900
billones de pesos aproximadamente.
El 260530-MAYO-92, en la calle 131 con carrera 107 del sector de Suba en Santafé
de Bogotá, Unidades de la Policía Nacional en desarrollo de operaciones de control
capturaron a EMILIO ALBERTO MUÑOZ MOSQUERA, FERNANDO
QUINTERO VALLEJO, LUIS HERNANDO GACHA VIRGUEZ, JULIO CESAR
DIAZ MONCHEJO y WILLIAN GACHA VIRGUEZ, a quienes les fue incautado
1.100 kilos de dinamita, 80 detonadores, un revólver cal. 22, una pistola Browing
cal. 7,65, 15 cartuchos de diferentes calibres y una motocicleta de placas KDN-57,
como presuntos responsables del hecho.
Con anterioridad al 12-MAYO-90, Tropas de la Décima Tercera Brigada en
cumplimiento de actividades de registro y control militar en la capital del país,
obtuvieron los siguientes en resultados:
El 101500-Mayo-90, en la calle 72 n.° 5-83 y carrera 75 A No.-48-09, Tropas del
Batallón de Policía Militar No. 15, decomisaron dos micro teléfonos, una antena
triangular 15 metros de cable eléctrico y dos radios marca YAESU. No hubo
capturados.

El 101800-MAYO-90, en el Barrio NICOLÁS DE FEDERMAN, carrera 36 n.° 54-30,

Tropas del Batallón de Policía Militar n.° 15, decomisaron documentos de JUAN
CANILO ZAPATA VASQUEZ y capturaron a ERNESTO ZAPATA VASQUEZ y
SERGIO ERTO ORTJZ ZAPATA, integrantes de una banda de narcotraficantes.
El 112300-MAYO-90, en la diagonal 127 A No. 9-B-99, Tropas de Escuela de
Caballería capturaron a RICARDO GIRALDO TAMAYO y MÓNICA
RODRÍGUEZ ARANGO, a quienes les fue decomisado un revólver S.W. cal. 38L.,
16 cartuchos, para el mismo, cinco equipos y dos manuales de codificación.

276
Oficio n.° 006712/CGFM/EMCD2-IEI-252 suscrito en febrero de 1993 por el Comandante General de las
Fuerzas Militares, General Ramón Emilio Gil Bermúdez y dirigido al Ministro de Defensa Nacional, Rafael
Pardo Rueda -fls. 9-12, c.4-.
 258

En lo que respecta a las actividades de la Policía Nacional, el 170815-MAYO-90,

personal de esa institución desactivaron un carro bomba camión FORD, placas LE-
0964, colocadas en la concesionaria AUTO FARMAN, ubicada en la carrera 60 n.°
3-25 del Barrio Galán, compuesto por 1.200 tacos de dinamita
El 210800-MAYO-90, en la calle 128 con carrera 59, frente al Colegio HELVETIA,
Unidades de la Policía Nacional, desactivaron un artefacto explosivo de bajo
poder.
Para la época del atentado en el Centro Comercial de NIZA evidenció como
característica especial de los terroristas, la de causar impacto en los lugares de
mayor concentración de personas, sin establecer si el sitio mención estaba
considerado dentro de sus planes.
En cuanto a la seguridad de lugares como el Centro Comercial, donde ocurrió el
hecho, normalmente existe vigilancia privada encargada de controlar el acceso de
personas y vehículos a las instalaciones.
Se desconoce igualmente la cantidad de dinamita utilizada para el acto terrorista.
Desde el punto de vista operacional el Comando General de las Fuerzas Militares
emitió los siguientes documentos y órdenes para contrarrestar terrorismo durante
los primeros meses de 1.990:
1. Directiva Operacional para la Defensa y Seguridad Interior "TRICOLOR-90",
"SECRETO".
2. Intensificar las operaciones de contraguerrilla y de registro y control en todas las
Jurisdicciones de las Unidades Operativas y Tácticas.
3. Ejecución de los Planes "DEMOCRACIA” I y II/90, para garantizar el orden y el
libre ejercicio del sufragio durante los comicios electorales del 11-MARZO y 27 –
MAYO-90.

4. Intensificar el control de los puntos y áreas críticas, - como las redes viales y
fluviales. "SECRETO".
5. Directiva dando normas para garantizar la seguridad y protección de los
candidatos a la Presidencia de la República durante la campaña electoral
"SECRETO".
6. Ordenes de Comando 01 y 02 con la finalidad de contrarrestar la acción
terrorista. “RESERVADO”.
 259

7. Normas y disposiciones relativas al control y empleo de la dinamita a fin de

minimizar las posibilidades por parte de las organizaciones terroristas.
“SECRETO”.
18.15. La lectura de estos documentos permite concluir que las medidas de
seguridad tomadas por la Policía y el Ejército Nacional en todo el distrito capital
frente a la amenaza terrorista consistieron en: i) el despliegue de diferentes
unidades de la policía metropolitana de Bogotá que participaron en actividades de
inteligencia, allanamiento y requisas a personas y a vehículos en procura de la
identificación y desarticulación de redes terroristas, logrando varias capturas y
desactivaciones de artefactos explosivos durante el año 1992 y el primer mes de
1993; ii) instalación de puestos de control en diferentes puntos críticos de la ciudad;
iii) realización de operativos masivos como lo es la “operación apocalipsis”
consistente en 100 allanamientos a residencias de la capital del país, logrando el
decomiso de material explosivo de propiedad de narcotraficantes; Plan Coraza
-ocupación y control de localidades-; Plan Edil -seguridad y control de
radiodifusoras y telecomunicaciones-; Plan Fugaz -control de instalaciones
bancarias-; Plan fantasma -control de personas, documentos, armas y explosivos-;
Plan generoso -prevención y represión del secuestro y extorsión-; Plan insignia
-control y represión del sabotaje y terrorismo-; Plan Emperador -seguridad y
control del transporte-; Plan Ruta -seguridad vías de desplazamiento rutinario
Altos mandos-; Plan Reja -control de cárceles-; Plan Águila -contra el narcotráfico-;
Planes de defensa y reacción -protección seguridad física del personal e
instalaciones-; Plan Bahía -inspección de la carga y documentos de motonaves
sospechosas.
18.16. En vista de lo anterior, para la Sala no tiene justificación alguna el
argumento de la parte actora, según el cual, las entidades demandadas no hicieron
ningún esfuerzo para proteger a la población civil de los atentados terroristas
provenientes de narcotraficantes y perpetrados en Bogotá, particularmente el
ocurrido el 30 de enero de 1993 en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 en el Barrio
Veracruz de la Localidad de Santa Fe en la ciudad de Bogotá. Como puede
observarse en los oficios citados, la Policía Metropolitana de Bogotá, en razón de la
conflagración terrorista vivida en la capital, puso a disposición diferentes escuelas
de formación de la guarnición para que colaboraran activamente en la ejecución de
planes y procedimientos policiales. Por su parte, el Ejército Nacional realizó
también incontables actividades tácticas y operativos a través de los cuales se logró
dar contundentes golpes a las estructuras ilegales de la mafia reinante en la época.
18.17. Teniendo en consideración los antecedentes de la ola terrorista que vivía la
capital en esa época, perpetrados por la organización narcotraficante comandada
por Pablo Escobar Gaviria en contra de la población civil, se concluye que los
 260

dispositivos de seguridad e inteligencia desplegados por la Policía Metropolitana

de Bogotá y el Ejército Nacional fueron razonables, proporcionales e idóneos.
18.18. Interesa recordar que precisamente por la actividad de la Policía Nacional y
el Ejército Nacional en la ciudad de Bogotá se logró capturar y desactivar
abundante material explosivo instalado de modo indiscriminado en toda la ciudad,
el cual fue puesto a disposición de las autoridades pertinentes para que estas
iniciaran las investigaciones penales respectivas.
18.19. No obstante, es preciso analizar si, como se afirma en el recurso de
apelación, la situación de orden público que vivía en ese momento la ciudad de
Bogotá, la cual era conocida por las autoridades civiles y de policía, hacía
previsible el atentado que se iba a presentar el día 30 de enero de 1993 en el centro
de la ciudad de Bogotá, de tal suerte que resultaba imperativo planear y ejecutar
esquemas de seguridad mucho más rigurosos a los ya adoptados.
18.20. Al respecto, la jurisprudencia interamericana, siguiendo a su vez la
jurisprudencia europea en materia de derechos humanos 277, ha dicho con claridad
que la responsabilidad del Estado frente a cualquier hecho de particulares está
condicionada al conocimiento cierto de una situación de riesgo real e inmediato
para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades reales
o razonables de prevenir o evitar ese riesgo 278. En armonía con esta postura, esta
Corporación ha afirmado:
No se trata, no obstante, de radicar en el Estado una responsabilidad ilimitada
frente a cualquier acto o hecho de los particulares (hecho de un tercero), pues sus
deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus
relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación
de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y
a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo que es achacable
directamente al Estado como garante principal279.

277
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Osman vs. Reino Unido, demanda n.° 87/1997/871/1083,
sentencia de 28 de octubre de 1998, párr. 115 y 116; Kiliç vs. Turquía, demanda n.° 22492/93, sentencia de 28
de marzo de 2000, párr. 62 y 63; Öneryildiz vs. Turquía, demanda n.° 48939/99, sentencia de 30 de
noviembre de 2004, párr. 93.

278
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia, sentencia
de 31 de enero de 2006, serie C n.° 140, párr. 123-124; Caso Castillo González y otros vs. Venezuela,
sentencia de 27 de noviembre de 2012, serie C n.° 256, párr. 128-129; Caso Valle Jaramillo y otros vs.
Colombia, sentencia de 27 de noviembre de 2008, serie C n.° 192, párr. 78.
279
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de mayo de 2011, rad. 18.747, M.P. Jaime Orlando
Santofimio Gamboa; sentencia de 31 de mayo de 2013, rad. 30.522, M.P. (E) Danilo Rojas Betancourth.
 261

18.21. Por lo anterior, es necesario establecer si las entidades demandadas tenían

conocimiento de una situación de riesgo particular para una persona o un grupo
de personas determinado y, a sabiendas de ello, siendo competentes y estando en
posibilidad de evitar que el riesgo se concretara, no adoptaron medidas reales y
efectivas. Con este objetivo, se revisaran las pruebas aportadas al expediente
donde se evidencia la situación de orden público presentada en la capital del país
para la época de los hechos y las medidas adoptadas por el Estado para hacer
frente a dicha realidad.
18.22. En las actas del Consejo de Ministros, convocado por el Presidente de la
República el 15 de abril de 1993, se informa que para la fecha de los hechos el
orden público estaba perturbado en todo el país y que, pese a ello, la fuerza
pública no tenía información específica sobre un posible acto terrorista en la capital
de la República. El Gobierno, en lugar de ceder a las presiones de Escobar Gaviria
cuya coacción se centraba principalmente en no hacer explotar carros bomba a
cambio de que se aceptara las condiciones de su entrega a la justicia, reiteró que
daría a los narcotraficantes el mismo tratamiento que se les daba a los delincuentes
comunes280:
El señor Presidente anunció que la convocación a la sesión extraordinaria del
Consejo de Ministros, obedecía a la necesidad de estudiar la adopción de
medidas frente a la nueva escalada de los ataques narcoterroristas; sostuvo que a
sabiendas de que no resultaba tan fácil precisar decisiones fuera de lo común, para
hacer frente a estas situaciones, que en un trabajo de equipo previo se habían
considerado varias alternativas y que se había considerado conveniente someter
a consideración del Consejo de Ministros una iniciativa destinada a incrementar
las penas por actividades terroristas, y a eliminar los beneficios concurrentes a los
procesos penales por 108 delitos relacionados con dichas actividades.

Manifestó que con esta medida no se trataba de producir un efecto intimidatoria

sobre Escobar, de quien sostuvo era el responsable de los actos del día, sino de
promover, la colaboración de la Justicia y de crear un ambiente en el Congreso
sobre la necesidad de incrementar las penas por este tipo de delitos. Sobre el
particular, recordó que ya la Corporación Legislativa mediante la ley de secuestro
había considerado el incremento de penas, pero que era necesario contemplar
dentro de la normatividad antiterrorista otro conjunto de instrumentos (…).
Escuchada la intervención del señor Fiscal, el señor Presidente expresó que la
medida establecía una disyuntiva para quien no colaborara con la administración
de justicia: o ser sometido a una pena de máximo 60 años en estos casos, sin
expectativa de una inferior porque no tendría acceso a ningún beneficio, ni por
280
Fls. 47-69, c.1.
 262

trabajo, ni por estudio, ni por confesión; o someterse a las disposiciones legales

vigentes sobre los beneficios que se adquieren, por colaboración con la Justicia.
Expresó que en ese orden de ideas, de pronto no tendría un efecto intimidante
sobre Escobar, pero sí, en cambio sobre otros partícipes en estos hechos que
estarían interesados en suministrar información para colaborar con la
administración de justicia (…).
El Presidente (…) afirmó, en primer lugar, que se tenía suficiente información
para sostener que Escobar había sido el autor de los hechos y, en segundo
término, sostuvo que frente a la coyuntura actual, la situación del Gobierno
quedaba en una posición muy débil cuando no estaba en condiciones de dar una
explicación sobre la autoría de los hechos o sobre las pesquisas adelantadas (…).
El Alcalde de la ciudad, expresó su preocupación por lo que está sucediendo, lo
que calificó como una gran impotencia del Estado, frente a los embates y desafíos
del señor Escobar (…) Al hacer un balance de los atentados ocurridos en Bogotá en
los últimos meses, afirmó que hacía parte de una intimidación que comenzó con
un petardo en un sitio y hora de muy poca actividad y que ya había avanzado a
sitios y horas de plena actividad. Indicó que los informes de inteligencia, referidos
por el señor Presidente, daban cuenta de que era Pablo Escobar el autor de hechos
ocurridos en la fecha, al norte de Bogotá, y que esos mismos informes
mencionaban la existencia de otros dos carros bombas para Bogotá. Aspecto que
mencionó al reiterar que en modo alguno veía reducida la capacidad de Escobar
(…) Reconoció que el Gobierno, en la medida que ha podido, ha apoyado con
recursos materiales y humanos la seguridad de Bogotá (…) insistió en que
mientras no logre el Estado capturar al señor Pablo Escobar y reducirlo a su
impotencia, se tendría narcoterrorismo. Mientras el señor Pablo Escobar
continúe en la clandestinidad y crea que puede a través del narcoterrorismo
conseguir lo que se propone, vamos a tener más bombas (…).

Como Jefe de Estado, valoró positivamente lo que ha ocurrido en los últimos dos o
tres años en cuanto a tratamiento del problema, particularmente en el campo de la
Justicia, con todos los sobresaltos que han suscitado (…). Está Escobar y todavía
pone bombas, pero tanto con respecto a la guerrilla, como con respecto al
narcoterrorismo, tenemos muchos resultados que mostrar (…).
Nosotros no hemos pretendido con este decreto -de aumento de penas- resolver
todos los problemas, ni lavarnos las manos, para producir una decisión más, ni
para aparentar que estamos tomando decisiones. Estamos tomando una decisión
dentro del contexto de una política que sí ha producido resultados, que sí ha
mejorado en el orden público en muchas regiones de Colombia, que ha reducido
de manera sensible el número de secuestros este año, que ha aumentado, de
 263

manera importante, el número de capturas este año, que ha aumentado de

manera importante la cantidad de delincuentes que se han entregado y que han
desertado, expuso el Presidente Gaviria.
(…) Contamos con una estrategia que ha producido resultados en el campo de los
operativos, en el campo de la inteligencia, y en el campo de la Justicia. Uno puede
decir que a esa gente no le importa los temas legales, pues no sé si a Escobar le
importen, pero a muchos de los otros les han importado; la gente que se ha
capturado ha suministrado una cantidad de información impresionante, y eso ha
sido fruto de la tarea de la Fiscalía (…).
Es muy probable que si no capturamos a Escobar, sigamos teniendo
narcoterrorismo, pero el que eso sea cierto, no significa que nuestra estrategia
para robustecer la justicia sea inapropiada, inadecuada o que la tenemos que
abandonar. No, tenemos que persistir en ella, entre otras cosas porque no hay
muchas alternativas (…). Eso todos lo sabemos, sostuvo (…) Seguramente vamos a
tener terrorismo por muchos años más, de Pablo Escobar o de otro tipo de
individuos, pero eso no nos puede hacer abandonar la estrategia que el Gobierno
nacional está siguiendo, concluyó el Jefe de Estado (se destaca).
18.23. En efecto, para la época se vivía una situación fáctica excepcional revestida
de extrema gravedad que ponía en peligro las bases sobre las cuales la Nación se
había levantado al enfrentarse con una ola devastadora de terrorismo derivada de
la lucha contra el narcotráfico; por tanto, mediante Decreto n.° 261 del 5 de febrero
de 1993 el gobierno nacional decidió prorrogar el “Estado de conmoción interior”
declarado ya mediante Decreto 1793 de 1992. Los motivos que llevaron a adoptar
dicha decisión por el entonces Presidente de la República fueron, en lo sustancial,
los siguientes281:
Considerando que mediante Decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992, se declaró el
Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional por el término de
noventa días calendario a partir de la fecha de su expedición.
Que con el fin de conjurar las causas de la perturbación del orden público que
dieron lugar a dicha declaratoria, impedir la extensión de sus efectos y de esta
manera garantizar la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la
convivencia ciudadana, el Gobierno Nacional expidió diversos decretos
legislativos.
Que a pesar que las disposiciones excepcionales dictadas por el Gobierno Nacional
han contribuido a hacer frente a la perturbación del orden público, subsisten las
causas de agravación de la misma que dieron lugar a la declaratoria del Estado
281
Decreto n.° 261 del 5 de febrero de 1993 “por el cual se prórroga el Estado de Conmoción Interior” (fl.
200, c.1).
 264

de Conmoción interior, las cuales no pueden ser conjuradas mediante el uso de

las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
Que las diferentes formas de delincuencia organizada han reiterado sus amenazas
y acciones en contra de la estabilidad institucional y la paz ciudadana.
Que dentro de dichas amenazas se destacan las proferidas por parte de
reconocidos cabecillas de grupos narcoterroristas contra las autoridades, la
población civil y la organización económica del país.
Que ha continuado la actividad criminal de las organizaciones del narcotráfico
mediante atentados terroristas contra la población civil y el personal de la fuerza
pública.
Que adicionalmente, en diversos centros urbanos del país y principalmente en las
ciudades de Santafé de Bogotá y Medellín, se han producido durante los últimos
días actos de terrorismo indiscriminado en contra de la población civil,
indicativos del recrudecimiento de la actividad criminal de la delincuencia
organizada (…)
Decreta: artículo 1º. Prorrogar el estado de conmoción interior declarado
mediante Decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992, por el término de noventa
días calendario, contados a partir del 6 de febrero de 1993 (se destaca).

18.24. Ahora, el Gobierno Nacional con el fin de conjurar las causas de la

perturbación y restablecer el orden público, expidió el Decreto 709 del 15 de abril
de 1993282, por medio del cual se tomaron medidas en materia penal respecto a
delitos y penas tipificados en las normas adoptadas como legislación permanente
por el Decreto 2266 de 1991. Entre sus consideraciones, se resalta:
Que por decreto 1793 de 1992 se declaró el estado de conmoción en todo el
territorio nacional por el término de noventa días calendario.
 Que por decreto 261 de 1993 se prorrogó el estado de conmoción interior por
noventa días calendario.
 Que entre los motivos para declarar el estado de conmoción interior se señaló que
en las ´últimas semanas la situación de orden público que venía perturbada de
tiempo atrás se ha agravado significativamente en razón de las acciones terroristas
de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada´.

282
La Corte Constitucional declaró mediante sentencia 275 del 16 de julio de 1993 inexequible la totalidad de
las normas del Decreto 709 del 15 de abril de 1993, "Por el cual se adoptan disposiciones en materia penal".
 265

 Que se han continuado produciendo graves atentados terroristas contra la

población civil, los cuales han causado numerosas víctimas.
 Que los atentados recientes de conocimiento público indican un recrudecimiento
de las acciones de las organizaciones terroristas.
 Que las penas vigentes para actos terroristas no están cumpliendo eficazmente su
función disuasiva y retributiva.
Que por lo anterior es necesario adoptar medidas penales con el fin de conjurar las
causas de la perturbación y restablecer el orden público.
18.25. La Unidad Especial de Terrorismo de la Fiscalía General de la Nación dictó
el 24 de mayo de 1996 resolución de acusación en contra de Juan Carlos Rodríguez
Sánchez y Carlos Mario Arroyave por el delito de terrorismo. En dicha providencia
resaltó que el señor Pablo Escobar Gaviria, jefe del llamado Cartel de Medellín, en
aras de presionar al gobierno para que aceptara sus condiciones de entrega a la
justicia, decidió de manera indiscriminada mantener en zozobra y miedo a toda los
habitantes de la ciudad de Bogotá mediante el empleo de artefactos explosivos
ubicados de manera indistinta en diferentes puntos de la ciudad 283:

Pablo Escobar Gaviria, jefe del llamado Cartel de Medellín, a fin de presionar al
Gobierno Nacional para que accediera a las peticiones que éste hacia referente a su
reentrega a la Justicia, decidió crear y mantener en zozobra o terror a los habitantes
de la ciudad de Santafé de Bogotá mediante el empleo de los llamados carros
bombas en diferentes puntos de la ciudad. El 15 de febrero de 1993 estallan
sucesivamente y a pequeños intervalos de tiempo dos carros bombas más, uno en
la calle 25 con carrea 10 a y otros en la calle 16 con carrea 13. La explosión ocasiona
muerte y lesiones a personas inermes que transitaban por el lugar, también
produce daños materiales cuantiosos a edificaciones privadas como a bienes del
Estado. (…) Por estos hechos se orden[a] la captura de Juan Carlos Rodríguez
Sánchez y Carlos Mario Vásquez Arroyave, quienes una vez puestos a disposición
de la Fiscalía Regional son escuchados en indagatoria. El veintiuno de diciembre
de 1994 se les resuelve la situación jurídica, imponiéndoseles la medida de
aseguramiento consistente en detención preventiva por ser presunto autores del
hecho punible de terrorismo en concurso con otros delitos. //De los medios de
prueba precedentemente enunciados obtenemos estas segundas conclusiones
preliminares: 1. Para los atentados terroristas ocurridos en la capital se utilizaron
(2) vehículos traídos de la ciudad de Medellín, un Trooper vino tinto y un Renault
12 blanco. 2. Se presentó un atentado terrorista en esta ciudad en la calle 16 con
283
La Unidad Especial de Terrorismo de la Fiscalía General de la Nación profirió el 24 de mayo de 1996
calificación de la investigación con resolución de acusación adelantada contra Juan Carlos Rodríguez Sánchez
y Carlos Mario Vásquez Arroyave, por el delito de terrorismo (fls. 269 a 282, c. 8).
 266

carrera 13 y en la calle 25 entre carrera 9 y 10. Atentado que produjo daños

personas como materiales. Los vehículos utilizados por los terroristas fueron un
Trooper vino tinto y un Renault 9 blanco (…) Para ese efecto se utilizaron dos
carros bombas, vehículos hurtados en la ciudad de Medellín por la organización de
la que hacia parte Juan Carlos Rodríguez Sánchez y Carlos Mario Vásquez
Arroyave, automóviles que fueron posteriormente enviados a la capital por esa
misma organización para que fueran utilizados por otros miembros de la
agrupación para cometer los atentados terroristas materia de este proceso. //
Quedando en claro que los atentados terroristas acaecidos en la capital fueron el
resultado del concurso de varias personas, cada una de ellas con una misión
específica, provocar estado de zozobra y terror a la población de la capital. La
misión de los hoy sindicados (…) era la de hurtar y remitir a Santafé de Bogotá los
automotores que hicieron explosión el día quince de febrero de 1993 en la calle 16
con carrera 13 y en la calle 25 entre carreras 9 y 10ª.
18.26. En igual sentido, el procurador judicial penal de inteligencia manifestó en su
informe que el orden público en la ciudad de Bogotá presentaba alteraciones, ya
que narcotraficantes mantuvieron en zozobra y miedo a toda la población284:

El mal llamado Cartel de Medellín mantuvo en zozobra por el terror implantado a

los habitantes de Santafé de Bogotá, D.C. mediante el empleo de los llamados
´carros bomba´ (…) Por la actuación se sabe que la conducta de los hoy detenidos
se adecua jurídicamente a los descrito por el Decreto 180 de 1968 adoptado como
legislación permanente por el Decreto 2266 de 1991; esto significa que por su
comportamiento y desenvolvimiento delincuencial de los hoy detenidos
provocaron y mantuvieron en estado de zozobra y terror a la población mediante
actos como los que trata la actuación de la referencia que no solo pusieron en
peligro la vida, la integridad física de las personas sino que se ocasionó la muerte
violenta y de manera criminal como también produciendo lesiones y destruyendo
bienes muebles e inmuebles, ya de propiedad del Estado como de particulares, esta
conducta se halla descrita en el artículo 1º del Decreto 180 conocido como
terrorismo y de estos debe responder penalmente los señores Juan Carlos
Rodríguez y Carlos Mario Vásquez Arroyave pero es más, el acervo probatorio
recaudado hasta este momento los hoy detenidos formaron parte como miembros
activos de la organización terrorista que comandó o que estuvo a órdenes de Pablo
Emilio Escobar Gaviria.
18.27. De todo lo anterior se desprende que aunque el orden público en la ciudad
de Bogotá se encontraba alterado –como en diversas zonas del país que sufrieron y
sufren todavía los rigores del conflicto armado y el narcotráfico–, esto no significa
284
Concepto del procurador judicial penal n.° 0027 rendido el 2 de mayo de 1996, sumario n.° 16559, contra
Juan Carlos Rodríguez Sánchez y otro (fl. 260 -268, c.8).
 267

que las autoridades civiles o policiales tuvieran un conocimiento cierto de que el 30

de enero de 1993, en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 del barrio Veracruz de Bogotá,
se iba a cometer un acto terrorista en contra de la población civil, de manera que
surgiera para ellas el deber de prevenir dicho acto. Contrario a lo sostenido por la
parte demandante, el ataque que sufrió la capital del país no era humana ni
institucionalmente previsible para las autoridades, pues se trató de un acto
terrorista intempestivo que pudo haber ocurrido en cualquier otro lugar de la
ciudad. Al no haberse probado que las entidades demandadas tuvieran
conocimiento cierto y concreto del riesgo que corrían los demandantes en esa zona
de la ciudad, se concluye que no le era exigible a la demandada que hubiera
adoptado un esquema especial de seguridad aún más riguroso en ese sector que el
desplegado en otros sitios de la ciudad para contrarrestar los ataques terroristas de
bandas narcotraficantes.
18.28. Ahora, los demandantes aseveran que el acto terrorista era previsible,
además, porque dicho acto violento se enmarcó dentro de la “guerra del Estado”
contra diversos grupos de narcotraficantes que desde el año 1989 venían
perpetrando ataques indiscriminados en contra de la población civil, de manera
que esta tenía un significado emblemático para los grupos criminales, consistente
en presionar al gobierno para que accediera a sus pretensiones, lo que debió ser
advertido y prevenido por las autoridades.
18.29. Precisa la Sala que los actos terroristas ocurridos en el año 1989, dos años
antes de los hechos, por parte de grupos de narcotraficantes cuyo blanco era la
población civil, tenían por objetivo presionar al gobierno nacional para lograr la no
aprobación de la ley de extradición que los podía afectar. Esto se revela del Decreto
1860 del 18 de agosto de 1989 allegado al presente proceso “por el cual se dictan
medidas tendientes al restablecimiento del orden público”, cuya parte resolutiva
ordenó:
Artículo 1º: Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el
territorio nacional, suspéndase la vigencia del inciso 2º del artículo 17 del Código
Penal, para todo lo relacionado con los delitos de narcotráfico y conexos y, en
consecuencia, para efectos de la extradición de nacionales colombianos y
extranjeros requeridos por estos delitos, podrá aplicarse el trámite previsto en el
Código de Procedimiento Penal, con las modificaciones que en el presente decreto
se establecen.
Artículo 2º. La concesión de extradición de nacionales colombianos o extranjeros
por los delitos de narcotráfico y conexos, no requerirá de concepto previo de la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
Artículo 3º: La persona detenida o capturada y susceptible de ser extraditada de
acuerdo con el presente decreto, quedará a disposición del Ministerio de Justicia.
 268

Artículo 4º: Las disposiciones contenidas en este decreto de aplicarán a las

extradiciones por narcotráfico o delitos conexos cuyas solicitudes se reciban con
posterioridad a la vigencia del mismo.
Artículo 5º. En la resolución ejecutiva que conceda la extradición, el Gobierno,
integrado por el Presidente y los Ministros que hacen parte del Consejo Nacional
de Estupefacientes, podrá ordenar la entrega inmediata del extraditado al Estado
solicitante, aun cuando con anterioridad al recibo de la solicitud de extradición
estuviere procesado en Colombia, por cualquier otro delito. (…)
Artículo 6º: En los casos a que se refiere este decreto, podrá extraditarse cualquier
persona aunque este procesada en Colombia por el mismo delito por el cual se le
requiere, siempre que no se haya producido sentencia.
Artículo 7º: Las personas solicitadas en extradición por los delitos de narcotráfico y
conexos, no tendrán derecho al beneficio de libertad provisional ni a la condena de
ejecución condicional, respecto de otros procesos que se adelanten en Colombia.

Artículo 8º. La extradición se concederá con las siguientes limitaciones:

a) Cuando el delito de narcotráfico o conexos, por el que se solicita la extradición,
sea punible con la pena de muerte con arreglo a las leyes del Estado requirente,
solo se concederá la extradición si el Estado requirente garantiza de que no
impondrá tal pena;
b) En ningún caso se concederá la extradición de una nacional si el Estado
requirente no garantiza plenamente que no impondrá pena privativa de la libertad
superior a treinta (30) años,
c) El Estado requirente deberá garantizar también que al extraditado se le
respetarán sus derechos humanos dentro de la condición sancionatoria, en forma
no discriminatoria con relación a los condenados de su propio país (…).
18.30. Al respecto, el Presidente de la República Virgilio Barco Vargas explicó las
medidas de estado de sitio adoptadas el 18 de agosto de 1989 después del asesinato
del candidato a la Presidencia de la República, Luis Carlos Galán Sarmiento, en las
que el gobierno nacional reiteró su decisión de autorizar la extradición de
nacionales a través de la suspensión de la normativa ordinaria285:
Me dirijo a ustedes para explicar medidas de Estado de Sitio adoptadas en
momentos en los cuales, con justificada razón, la nación se encuentra indignada y
conmovida por los serios hechos de violencia ocurridos en los últimos días.
285
Intervención por televisión del Presidente de la República, Virgilio Barco Vargas, sobre las medidas de
Estado de Sitio, 18 de agosto de 1989 (fl. 109 a 112).
 269

Deplorablemente Luis Carlos Galán precandidato del Partido Liberal, ha sido

objeto de otro atentado terrorista// Los narcotraficantes, los criminales y los
enemigos de la civilidad han usado la barbarie, hasta sus últimas consecuencias,
para tratar de evitar que la justicia y la ley se impongan. Las acciones en su contra
los hicieron reaccionar. No vamos a flaquear ni ceder por cuanto lo que está en
juego e s el futuro de la nación y la supervivencia de la sociedad. A todos los
colombianos nos corresponden importantes responsabilidades en esta lucha. Al
Gobierno Nacional, a la rama judicial, al Congreso de la República a los partidos
políticos y a cada uno de los ciudadanos. // Vamos a incrementar las acciones y a
fortalecer las medidas que se han venido aplicando con buenos resultados. Con
este propósito, el día de hoy se reunió el Consejo de Ministros para estudiar y
expedir un conjunto de decretos de Estado de Sitio que permitirán ir aún más lejos
en la persecución, juzgamiento y castigo de los violentos. Quiero explicarles cuales
son estas medidas. Los decretos, aprobados por todos los Ministros, contienen
disposiciones drásticas que complementan las tomadas desde 1986 por el
Gobierno. // Se permite la extradición. El primer decreto soluciona las trabas que
existían para extraditar nacionales. El Gobierno ha estudiado varias alternativas
para poder extraditar narcotraficantes. La que se escogió en el decreto de Estado de
Sitio es suspender el artículo del Código Penal que exige que se aplique un tratado
internacional para extraditar a un colombiano. Además, se establece la posibilidad
de extraditar por vía administrativa, sin necesidad de concepto previo de un
órgano judicial.
18.31. La determinación del gobierno nacional de extraditar a los narcotraficantes
se acentuó aún más con ocasión del estallido de las bombas ubicadas en las
instalaciones del D.A.S el 6 de diciembre de 1989. El Consejo de Ministros y el
Presidente de la República consideraron como altamente nocivo que la Cámara de
Representantes incluya dentro del temario del referéndum el asunto de la
extradición, pues en su sentir era inaceptable que los narcotraficantes sometan a los
legisladores a tomar una decisión. En la alocución presidencial, se hicieron
afirmaciones de los siguientes hechos286:
En los últimos días se ha producido una vil arremeda de la organización criminal
del narcotráfico, que le ha costado la vida a cerca de ciento cincuenta colombianos
inocentes. Hombres y mujeres y niños que estaban en la plenitud de su vida, han
sido sacrificados por acciones demenciales de unos delincuentes que pretenden
someter a un pueblo y aun gobierno con las armas del terror y la destrucción (…)
El país conoció ayer por la noche la decisión de la Cámara de Representantes de
aprobar la Reforma Constitucional con la adición al Referéndum del tema de la
extradición. La constatación de que el accidente del avión de Avianca fue
producido por un artefacto explosivo; el asesinado en el día de ayer del juez 13 de
286
Alocución del Presidente de la República con ocasión de la bomba puesta en las instalaciones del DAS el 6
de diciembre de 1989 (fl. 45 y 46, c.1).
 270

instrucción criminal, Bernardo Jaramillo Uribe; y el atroz atentado de las

instalaciones del Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S, hoy en la
mañana, son una confirmación más de lo altamente inconveniente que es para todo
el país la determinación adoptada por la Cámara.
Es inaceptable, bajo cualquier punto de vista, que los narcotraficantes pretendan
someter a nuestros legisladores para que tomen una decisión que lo único que
traería sería más muerte y destrucción. Porque de ser aprobada la inclusión de la
extradición en el Referéndum, ya no sería la voluntad soberana del pueblo la que
decidiría, sino la fuerza de las balas y el terror.
A un precio infortunadamente muy alto, los colombianos han podido comprobar
lo que piensan en realidad estos delincuentes. Hablaron de una tregua, y luego
asesinaron a un juez. Posteriormente, la Cámara de Representantes aprobó la
inclusión de la extradición en el Referéndum, y muchos pensaron –incluso de
buena fe- que con esto se estaba dando el primer paso hacia la paz con los
narcotraficantes. Pero qué equivocados estaban. Al otro día ocurrió el atentado del
D.A.S
Estos hechos son sólo una muestra de lo que son capaces estos criminales para
lograr que en el Referéndum sobre la extradición, se tome una decisión en su favor.
No harán una campaña electoral, sino una campaña de terror para alcanzar sus
objetivos.
No debemos –no vamos jamás- a decaer ante los narcoterroristas. Está en peligro la
democracia estable y la economía sólida que hemos construido con un gran
esfuerzo, durante más de un siglo. Colombia ha superado con éxito a lo largo de
toda sus historia momentos más difíciles. Con fe, valor y firmeza pongámonos
todos de pie para erradicar de nuestra patria a los narcoterroristas
18.32. En efecto, estas precisiones resultan pertinentes para el caso que ocupa la
atención de la Sala, habida cuenta que el ataque que se produjo en este caso, reúne
las connotaciones de un acto de terrorismo cuyo objetivo era el de sembrar miedo y
zozobra en la población civil a fin de debilitar la institucionalidad y lograr que el
Estado accediera a pretensiones particulares y mezquinas.
18.33. Este argumento fue develado por la Fiscalía General de la Nación, quien con
ocasión de la investigación adelantada por los hechos ocurridos el 30 de enero de
1993, señaló que dichos actos terroristas perpetrados en la capital eran un posible
móvil de presión al gobierno de la época para que se aceptaran las condiciones de
sometimiento a la justicia colombiana propuestas por Pablo Escobar Gaviria, jefe
del llamado Cartel de Medellín (fls. 20-23, c. 4). Así, el uso del terror estaba
encaminado a doblegar la tarea legítima del Estado y obtener de manera abyecta
un fin particular.
 271

18.34. De otro lado, aun aceptando que dicho atentado fuera un claro mensaje para
el Estado a fin de que replegara su política penal en contra de los narcotraficantes,
no se ha demostrado que las autoridades competentes estuvieron en condiciones
reales y concretas para prever que ese acto terrorista se iba a producir en ese lugar,
pues la naturaleza de los mismos está revestida del factor sorpresa.
18.35. En ese orden, la falla del servicio alegada por los demandantes ha quedado
desvirtuada cuando se constata que las entidades accionadas sí adoptaron las
medidas posibles y razonables en aras de proteger a la población civil de actos
terroristas provenientes de narcotraficantes. Todos los operativos, actividades de
inteligencia, capturas, patrullajes, retenes y demás actuaciones, dejan vislumbrar
una conducta diligente y responsable encaminada a conjurar los ataques
provocados por la delincuencia organizada. Ahora, si bien ha quedado probado
que los despliegues operados por el Estado no fueron lo suficientemente
contundentes para contrarrestar la amenaza terrorista de los narcotraficantes, no
por ello puede afirmarse que hubo falla en el servicio, porque está claro que la
Policía y el Ejército Nacional sí adoptaron todas las medidas posibles a su alcance
para evitar la conflagración terrorista.
18.36. Con base en las valoraciones anteriores, la Sala encuentra que no hubo falla
en la prestación del servicio, puesto que tanto la Policía como el Ejército Nacional
cumplieron, dentro del marco de sus posibilidades reales, sus deberes jurídicos
adecuadamente. Ahora, como quiera que la parte actora impugna la sentencia de
primer grado con base en la teoría del riesgo excepcional, es necesario analizar si
hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado con fundamento en
este criterio de imputación.
18.37. Para que pueda imputarse responsabilidad a la administración a título de
riesgo excepcional por los daños derivados de actos violentos de terceros, es
necesario que el acto sea dirigido en contra de altos funcionarios, bienes o
elementos representativos del Estado y que el fundamento de imputación, esto es,
el riesgo creado por la administración a la población civil o a sus bienes sea cierto y
lícito y de naturaleza excepcional, es decir, caracterizado por exceder las cargas
públicas en relación con el provecho o utilidad para el Estado y la sociedad.
18.38. En el caso bajo examen, está probado que el acto terrorista tuvo un blanco
indiscriminado, pues no fue dirigido específicamente contra un alto funcionario,
bien o elemento representativo del Estado. En efecto, tal como se expuso en el
acápite correspondiente a hechos probados, el atentado fue perpetrado por los
lugartenientes de Pablo Escobar Gaviria en contra de la población civil con el
objeto de pretender imponerle al Estado las condiciones en las que se entregaría
nuevamente a la justicia y, de esta manera, desestabilizar y debilitar las
instituciones.
 272

18.39. Es preciso clarificar que en las pruebas aportadas al proceso consta que el
Banco Popular certificó que el artefacto con el que se consumó el acto terrorista no
fue puesto en frente a esta entidad financiera estatal del sector blanco del ataque 287.
Al respecto afirmó:

1. Nos permitimos informar que por ser un día no hábil, el Banco no se encontraba
abierto. 2. Que estos hechos no ocurrieron en frente del Banco. 3. Que como
consecuencia el Banco no sabe la distancia ni el lugar en que fue colocado el
carro bomba. 4. El Banco no tiene conocimiento qué autoridades ejercían la
vigilancia en el sector de la carrera 9a. para esa época (se destaca)
18.40. Así mismo, se aportó al proceso el original del oficio 0437 de fecha 17 de
febrero de 1993 suscrito por el Jefe de la Unidad Investigativa de la SIJIN –
MEBOG de la Policía Metropolitana de Bogotá en el cual se dijo que el carro-
bomba fue ubicado frente al laboratorio fotográfico “fotogar”:
Informo al señor fiscal, que el día 30-01-92 (sic), aproximadamente a las 18:15
horas, frente al n.° 15-39 de la carrera 9ª, donde queda ubicado un laboratorio
fotográfico FOTOGAR, hizo explosión un carro-bomba con 100 kilos de dinamita
comercial, de sistema de ignición compuesto por un reloj de tiempo y un
detonador inelectrico, en un vehículo al parecer R-12, color verde, motor n.°
8003234 y donde resultaron muertas 7 personas entre ellas 4 adultos y 3 menores y
heridas las siguientes personas trasladadas a diferentes centros hospitalarios
(…)288.
18.41. El informe presentado por la División de Criminalista de la DIJIN, el 30 de
enero de 1993 señaló que el objetivo del acto terrorista era causar pánico y zozobra
entre la población civil:
A las 18:20 horas, del 300193, en la dirección antes anotada detonó un artefacto
explosivo que se encontraba dentro de un vehículo al parecer Renault 12 o Dacia
de color verde, el cual está identificado con el número de bloque 800323 o 233, éste
se encontró dentro del motor parte inferior, dicho automotor contenía una carga
explosiva aproximadamente de 100 kilos de dinamita amoniacal (…) El personal
técnico en explosivo de esta unidad se trasladó al lugar de los hechos con el fin de
realizar peritazgo al igual recopilar información, buscar, recolectar y embalar las
evidencias tendientes a esclarecer el atentado terrorista.

287
Oficio 3277-3287 suscrito el 11 de diciembre de 1995 por el Asesor de Departamento de Depósitos
Judiciales y Arrendamientos del Banco Popular y dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fl,
17, c.4).
288
Oficio n.° 0437/SIJIN.JEFAT suscrito por el Jefe Unidad Investigativa SIJIN-MEBOG (fl. 544, c.5).
 273

EFECTOS DE LA EXPLOSIÓN
En la carrera 9ª frente al n.° 15-23, zonal comercial de esta ciudad, se pudo
localizar el epicentro de la detonación, lugar donde fue accionado un artefacto
explosivo, de igual forma fueron afectados los locales comerciales y edificios
aledaños al lugar de los hechos (…) Así mismo se logró determinar que se utilizó el
sistema de ignición ineléctrico, según lo narrado por los ciudadanos antes
mencionados, se deduce que al parecer se empleó el mismo modus operandi del
atentado del día 220193 en esta ciudad.
CONCLUSIONES:
1. Que la composición del artefacto explosivo ubicado en la carrera 9ª n.° 15-23
estaba conformada por aproximadamente 100 kilos de dinamita amoniacal y
contaba con un sistema de ignición in-eléctrico (mecha lenta).
2. Que el artefacto fue ubicado en el vehículo Renault 12 o Dacia color verde, el
cual tenía mimetizado el explosivo dentro del baúl del mismo, según la estructura
hallada en el lugar de los hechos.
3. Por la ubicación del carro bomba, este fue colocado con el objeto de causar
pánico y desconcierto en la ciudadanía y la fuerza pública289 (se destaca).
18.42. En similar sentido se allegó al proceso copia del informe n.°
367/DAS.DPJ.UDCVIP de la Unidad de Delitos contra la Vida e Integridad
Personal del Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S.-, elaborado el 12
de marzo de 1993, en el que se precisó:
En cumplimiento a la misión de trabajo n.° 136 emanada de la Unidad de Delitos
contra la Vida e Integridad Personal de esta Institución y en atención al oficio n.°
120 de febrero 2/93 procedente de la Dirección Regional de Fiscalías de Santafé de
Bogotá, donde solicita nuestra colaboración dentro de la investigación relacionada
en el asunto: // Hechos: Ocurridos el día 30 de enero de 1993 a eso de las 18:20
horas en la carrera 9ª frente al n.° 15-23, lugar en donde hiciera explosión un
carro bomba, dejando un saldo de 18 muertos, numerosos heridos y varios
establecimientos destruidos (…) Teniendo en cuenta las diligencias adelantadas
hasta la presente y de acuerdo a la información que se tiene sobre las capturas de
los autores de este atentado terrorista y los posteriores, por parte de otros grupos
de esa institución y demás organismos de policía judicial, se puede deducir que
este acto criminal pudo haber sido perpetrado por grupos delictivos pertenecientes

289
Informe atentado terrorista n.° SUCRI suscrito por la DIJIN -División Criminalística- (fl. 574, c.5). El Jefe
Patrulla de la Policía que atendió el caso constató que: “el vehículo fue activado en la carrera 9ª entre calles
15 y 16 frente al número 15-21” (fl. 716, c.5).
 274

al narcotráfico, al parecer con la finalidad de causar pánico y desconcierto en la

ciudadanía y la fuerza pública290 (se destaca).

18.43. Lo anterior se puede confirmar con las declaraciones juramentadas que

fueron rendidas, unas dentro del proceso penal, otras en el presente proceso por la
señora Mariela Santana Vincherry 291, José Manuel Beltrán Perdomo292 y Matilde
Díaz Becerra. En la declaración de la última de las mencionadas se manifestó:
Preguntada: Sírvase decir si usted tuvo conocimiento que en la carrera 9ª entre
calles 15 y 16 funcionaba y aún funciona el Banco Popular y en caso afirmativo
díganos a qué distancia de esa entidad oficial estalló el carro bomba. Contestó:
realmente no me acuerdo si ese Banco funcionaba allí, lo que me acuerdo es que el
carro bomba estalló junto a Cafam Diagonal (sic) al almacén del Balcón Típico y
otros, la distancia del estallido del carro bomba fue aproximadamente a dos (20
(sic) metros de estos locales. Preguntada: Diga a qué distancia de la Cámara de
Comercio estalló el carro bomba y precise la ubicación de estas dependencias.
Contestó: esto ocurrió en una distancia de una cuadra, ya que la bomba fue en la
carrera 9ª n.° 15-30 y la Cámara de Comercio queda en la carrera 9ª entre 16 y 17 293
(se destaca).

290
Informe n.° 367/DAS.DPJ.UDCVIP relacionado con el atentado terrorista ocurrido el día 30 de enero de
1993 en la carrera 9ª entre calles 15 y 16, elaborado el 12 de marzo de 1993 por la Unidad de delitos contra la
vida e integridad personal (fl. 705, c.5).
291
Este testigo manifestó en relación con la ubicación del artefacto explosivo: “Preguntado: Sírvase hacer un
relato breve y conciso de los hechos de los cuales usted tiene conocimiento referente al acto terrorista
(bomba) ocurrido en la carrera 9ª frente al 1537. Contestó: El día sábado 30 de enero de 1993 a las 6 y cuarto
de la tarde me disponía a cerrar mi negocio de razón social restaurante –MARÍA ubicado en la carrera 9ª
n.°15-37 tel-3410572 en el momento en que me disponía a salir con un familiar de nombre ÁLVARO
CIFUENTES y un empleado de nombre MISAEL N, no recuerdo el apellido, salimos para dirigirnos a la casa
y nos íbamos en un bronco de propiedad de don ALVARO CIFUENTES y cuando nos salimos nos dimos
cuenta que estábamos encerrados por dos carros y el carro de atrás creo que era un carro de color amarillo
quemado (color ocre) un automóvil en la parte de adelante un Renault 4 color verde (…) Preguntado: Diga si
la explosión del carro-bomba o del artefacto explosivo fue puesto frente a su negocio es decir en el lugar en el
cual se encontraba el vehículo bronco estacionado. Contestó: pues posiblemente cuando nosotros nos fuimos
hayan podido estacionar otro vehículo lo cual no vi, pero pudo haber explotado el carro de atrás” Véase la
declaración rendida por Mariela Santana Vinchery el 3 de febrero de 1993 ante la Unidad de Delitos contra la
Vida e Integridad Personal de la Fiscalía General de la Nación (fls. 712 y 713, c.5).
292
Quien trabajaba en un laboratorio óptico ubicado en la carrera 9ª n.° 15-28 “(…) Preguntado: Diga ud. al
despacho, si cerca del lugar donde explotó la bomba existen edificaciones pertenecientes a instituciones
oficiales o a bancos. Contestó: existe la Cámara de Comercio que queda en la calle 16, los otros bancos están
por la Jiménez. El banco Popular y Cafam” (fl. 69 a 71, c.4).

293
Testimonio rendido el 6 de noviembre de 1996 por Matilde Díaz Becerra, vendedora del sector (fl. 83 a 86,
c.4).
 275

18.44. De acuerdo con las pruebas obrantes en el presente proceso, no está probado
que el daño surgió de la materialización de un riesgo excepcional. En efecto, si bien
es cierto que la tensión interna en el país estaba caracterizada por un grado
exacerbado de violencia, también lo es que el epicentro de la conflagración no
estuvo dirigido en contra de ningún componente representativo del Estado que
generara riesgos ciertos para la seguridad de las personas y sus bienes. Así, en
estas condiciones, se infiere que, de acuerdo con el epicentro de la conflagración
terrorista, ningún elemento estatal expuso a los habitantes del barrio Veracruz de
la Localidad de Santa Fe en Bogotá a una situación de riesgo excepcional. Por
tanto, no es posible aplicar el título de imputación del riesgo excepcional, en
consideración a que, sobre todo, la naturaleza del ataque fue indiscriminado, de
allí que no sea viable atribuir el resultado dañoso a las entidades demandadas, por
cuanto la responsabilidad del Estado por actos terroristas exige, siguiendo lo dicho
por la Corporación, que haya sido dirigido en contra de una unidad militar o
policial, o un personaje representativo del Estado, lo anterior por cuanto solo es
bajo esas especiales circunstancias que nace el deber para el Estado de reparar el
daño que el asociado no está en el deber de soportar. Por el contrario, el único
móvil del acto terrorista perpetrado por Pablo Escobar Gaviria contra la población
civil fue el de presionar al Estado colombiano a sujetarse a las condiciones
particulares en las que se entregaría a la justicia de modo que le fueran favorables,
tal como lo explicó la Fiscalía que tuvo a su cargo la investigación por estos hechos,
pero el gobierno nacional, en lugar de ceder a la presión impuesta por el
narcotráfico, expidió el Decreto 709 de 1993 -declarado más tarde inexequible por
la Corte en sentencia 275 del 16 de julio de 1993- donde ordenó que en ningún caso
el terrorismo podría considerarse conexo con delitos políticos y, por lo tanto, sus
autores o partícipes no podrían beneficiarse de concesiones de amnistía o indulto.
El acto terrorista se perpetró en el corazón urbano de la ciudad y no fueron
atacados elementos representativos del Estado, de allí que se trató de un acto
terrorista indiscriminado en contra de la población civil, cuyo fin no era otro que el
de imponer unas condiciones unilaterales al Estado colombiano.
18.45. En conclusión, si bien se configuró el daño, este no es imputable
jurídicamente, desde el punto de vista del riesgo excepcional, a la administración
porque se trató de un ataque indiscriminado en contra de la población civil y no
estuvo dirigido contra un objetivo claramente identificable como Estado, lo que
implica que no se materializó un riesgo de naturaleza excepcional creado
conscientemente por el Estado. En el presente caso, si se aceptará que es posible
declarar la responsabilidad por actos terroristas de terceros con base en el riesgo
excepcional se estaría imputando un daño respecto de un riesgo que el Estado no
ha creado ni del que tampoco tuvo la oportunidad de evitar. No obstante,
considera la Sala que bajo un escenario de terminación del conflicto armado
interno y el logro de una paz estable y duradera, el título de imputación de riesgo
 276

excepcional por los daños ocurridos en el marco de dicho conflicto podría

superarse por razones de orden jurídico y político. Jurídico, porque al terminar el
conflicto armado interno, el Estado estaría llamado a ejercer sus funciones
constitucionales, convencionales y legales sin mayores obstáculos, propios de un
clima de paz, y, en consecuencia, no podría constituirse en sí mismo un riesgo de
naturaleza excepcional para la población civil, como sí ha ocurrido en forma
particular y concreta en determinadas zonas del país o en ciertas condiciones
especiales, en las cuales la sola presencia de la autoridad pública o de un
establecimiento estatal, se convierte paradójicamente en un elemento de riesgo, en
razón precisamente de la intensidad y degradación de la contienda armada
subversiva o de la acción violenta de organizaciones criminales. Político, porque al
desmovilizarse, desarmarse y reintegrarse a la vida civil los grupos alzados en
armas, el riesgo originado por la existencia del conflicto armado interno tiene a
desaparecer y, por lo tanto, el peligro a la población civil de padecer los efectos
indeseados de las hostilidades estaría llamado a superarse.
18.46. Por otra parte, siendo también motivo de impugnación el asunto
concerniente a la condena del Estado a título de daño especial por actos de
terrorismo provenientes de terceros, es menester precisar que el principio
constitucional de responsabilidad estatal consagrado en el artículo 90 de la
Constitución, indica que el Estado será responsable por los daños antijurídicos que
por acción u omisión le sean imputables, para que se le atribuya jurídicamente un
resultado dañoso.
18.47. De tiempo atrás se ha dicho por esta Sección que los fundamentos de
imputación que estructuran la responsabilidad del Estado por daños producidos
por terceros presentan las siguientes variantes: i) si la conducta estatal -acción u
omisión- de la cual se deriva el daño antijurídico es ilícita, es decir, contraria a los
deberes jurídicos impuestos al Estado, y el daño ocasionado es atribuido a este, el
régimen de responsabilidad por el cual se le imputará el resultado dañoso será el
subjetivo por falla del servicio; ii) si la conducta estatal generadora del daño es, por
el contrario, lícita, pero riesgosa, y el daño es producto de la materialización de
dicho riesgo de carácter excepcional, el cual es creado conscientemente por el
Estado en cumplimiento de sus deberes constitucional y legalmente asignados, el
régimen de responsabilidad aplicable será el objetivo por riesgo excepcional; y iii)
si la conducta estatal es también lícita, no riesgosa y se ha desarrollado en beneficio
del interés general, pero produce al mismo tiempo un daño de naturaleza grave o
anormal que impone un sacrificio mayor a un individuo o grupo de individuos
determinado con lo que se rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas,
el fundamento de la responsabilidad será también objetivo bajo la modalidad de
daño especial294.
294
Cfr. M´CAUSLAND, María Cecilia. “Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos
de terceros”, en La filosofía de la responsabilidad civil. Estudios sobre los fundamentos filosófico-jurídicos
 277

18.48. Se destaca que, según las variantes presentadas, el factor común de los
títulos de imputación de responsabilidad objetiva es siempre la actividad legítima
y lícita del Estado generadora de daño; por lo tanto, si este último se deriva del
actuar de un tercero ajeno a la administración, no será posible, en principio,
atribuirlo a la misma, en tanto que no existe un vínculo entre el daño y una
conducta de este y, en ese orden, se encontraría configurada una causal excluyente
de responsabilidad. Dicho esto, en el caso de los daños producidos por actos
terroristas provenientes de terceros cuya responsabilidad del Estado ha sido
declarada a la luz del título de imputación de daño especial, se requiere la
intervención positiva, legítima y lícita de la entidad estatal; por consiguiente, a fin
de que sea viable el resarcimiento solicitado, se debe establecer que el daño
proviene de una acción positiva y lícita estatal 295; a contrario sensu, se excluiría de
uno de los elementos estructurantes de la responsabilidad como lo es la
imputabilidad.
18.49. Por otra parte, si bien es cierto que se necesita la presencia del elemento

de la responsabilidad civil extracontractual, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2013, p. 529.

295
Esta Sección ha dicho: “En este sentido, vale destacar que los daños causados durante una confrontación
armada entre el Estado y un grupo subversivo, a las personas ajenas al conflicto que para su infortunio
estuvieran cerca, no son imputables al Estado a título de daño especial, porque la aplicación de este régimen,
conforme a la Jurisprudencia de la Sala, supone siempre la existencia de una relación de causalidad directa
entre una acción legítima del Estado y el daño causado, lo cual descarta, por definición, todo daño en el que el
autor material sea un tercero”: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de junio 9 de 2010,
expedientes 17626 y 18536, ambas con ponencia de la magistrada Ruth Stella Correa Palacio y con
salvamento de voto y aclaración del magistrado Enrique Gil Botero al considerar que el régimen de
imputación aplicable a los casos corresponde a la teoría del daño especial, en atención al hecho de que el
ataque de los grupos subversivos contra las instalaciones administrativas del municipio, que dio lugar al daño
antijurídico, constituye una alteración en las cargas públicas, que la víctima no estaba obligada a soportar. Sin
embargo, posteriormente, la Sala Plena de la Sección aplicó el título de daño especial en el reconocimiento
indemnizatorio por daños producidos por una incursión guerrillera contra una estación de policía. Al respecto,
precisó: “la responsabilidad del Estado en este caso se ha comprometido a título de daño especial, por
entenderse que no hay conducta alguna que pueda reprochársele a entidad demandada, quien actuó dentro del
marco de sus posibilidades, así como tampoco se puede reprochar la conducta de la actora, quien se presenta
como habitante del pequeño poblado de Silvia, víctima indirecta de un ataque dirigido contra el Estado, cuyo
radio de acción no se limitó a objetivos estrictamente militares, sino que comprendió también a la población
civil y que, en tales circunstancias le causó un perjuicio en un bien inmueble de su propiedad, trayendo para
ella un rompimiento de las cargas públicas que debe ser indemnizado. // Y es que si bien ha sido claro para la
Sección Tercera que la teoría del daño especial exige un factor de atribución de responsabilidad al Estado, es
decir, que el hecho causante del daño por el que se reclame pueda imputársele jurídicamente dentro del marco
de una “actuación legítima”, esta “actuación” no debe reducirse a la simple verificación de una actividad en
estricto sentido físico, sino que comprende también aquellos eventos en los que la imputación es
principalmente de índole jurídica y tiene como fuente la obligación del Estado de brindar protección y
cuidado a quienes resultan injustamente afectados”: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 19
de 2012, rad. 21515, M.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en la sentencia de agosto 23 de 2012, rad.
23219, M.P. Hernán Andrade Rincón.
 278

relación causal296 entre la conducta estatal y el perjuicio reclamado, también lo es

que la conducta legítima del Estado, cuyo objetivo es el interés general, debe ser la
causante de un daño grave y especial, además, es indispensable la presencia del
carácter anormal y especial del daño sufrido por la víctima en virtud del cual se
podrá comprobar el rompimiento del principio de igualdad que rige la
distribución de las cargas públicas entre los asociados. Así las cosas, aunque la
causalidad preexiste a la configuración del daño, de todas maneras permite
explicar las razones por las cuales se lo debe imputar al Estado, con lo que no
puede estructurarse, en casos de actos de terrorismo, la imputación sin una
relación causal válida, pues solo en virtud de esta se puede comprobar la gravedad
y especialidad del daño y, por ende, justificar la imputación297.
18.50. El Estado es una estructura sociopolítica cuya vertiente dinámica obedece a
la realización efectiva de los derechos de los asociados, los cuales dependen del
buen funcionamiento de sus instituciones y el respeto de los procedimientos. En el
caso bajo estudio, el Estado colombiano actuó en cumplimiento de los deberes
jurídicos asignados frente a la presión de los narcotraficantes de ser tratados como
delincuentes políticos y no comunes; en ese orden, no se puede concluir que el
perjuicio sufrido por los demandantes es atribuible al Estado por el solo hecho del
cumplimiento o ejecución de sus deberes jurídicos, es decir, que el ejercicio de la
autoridad y de las competencias públicas no constituyen en sí mismos una causa
material de un daño producido por un tercero; estimar lo contrario llevaría a
considerar que la sola existencia del Estado significaría un supuesto fáctico causal
de los daños perpetrados por actores no estatales, que con su accionar terrorista
pretenden ilegalmente presionarlo. De ser así, las autoridades legítimas tendrían
que ceder ante intereses privados delincuenciales que actúan por fuera de la ley,
con el fin de evitar condenas judiciales de reparación de daños. De tal manera que
si la delincuencia y el crimen organizado cometen execrables y repugnantes actos
de terrorismo en contra de la población civil con el fin de presionar a la autoridad
pública a acceder a determinados fines, como los que se propuso Pablo Escobar
Gaviria y las organizaciones de narcotráfico, resultaría impropio atribuir los daños
producidos por estos al Estado, por el solo hecho de haber ejercido debidamente
sus competencias constitucionales y legales en beneficio del interés general. En
estos casos el único y exclusivo causante de los daños y, por ende, responsable de
los mismos es quien participó en su producción.
296
En el caso El Siglo S.A. vs. la Nación donde se aplicó por primera vez la teoría del daño especial en
Colombia, fechado el 29 de julio de 1947, se registró salvamento de voto del magistrado Jorge Lamus Girón
en el que se dijo: “Por ello es por lo que hubiera querido, ya que se llegó en este caso a decretar
indemnizaciones, por perjuicios causados sin falta … que se estableciera de una vez, como condición... que
haya relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y el perjuicio del particular . Y esto no es
de mi invención, sino que Duguit lo enseña y predica como condición esencial de la responsabilidad sin falta”
(se subraya).
297
Cfr. M´CAUSLAND, María Cecilia, op.cit., p. 529.
 279

18.51. Ahora, si bien no existe un vínculo causal en el plano naturalístico entre la

conducta de la institución pública y los daños experimentados por las víctimas con
ocasión del acto de terrorismo, podría discutirse sobre la existencia de una
“causalidad jurídica”, esto es, que el Estado no solo se manifiesta de manera física
o fenomenológica sino también jurídica, como por ejemplo, a través de políticas
públicas; sin embargo, de aceptarse tal posición, habría que admitir una
presunción de causalidad artificial imposible de ser desvirtuada en todos los casos
en los que el Estado ejerza sus competencias; en otras palabras, el Estado sería
siempre un asegurador universal. Esto daría lugar a que en todos los casos en que
terroristas atenten indiscriminadamente contra la población civil, el Estado deba
ser declarado responsable patrimonialmente de los mismos, por el solo hecho de
existir y desarrollar sus funciones constitucionales y legales.

18.52. La Sala tuvo oportunidad de pronunciarse sobre los hechos concernientes a

actos de terroristas provenientes de particulares, en la sentencia del 6 de junio de
2013, donde se analizó la responsabilidad del Estado por la muerte de personas
ocurridas con ocasión de un acto terrorista perpetrado por narcotraficantes. En el
escrito de demanda, dirigido contra el municipio de Medellín y la Nación –
Ministerio de Defensa - Policía Nacional, los demandantes consideraron que estas
entidades no habían prestado la seguridad que requería un evento público y que
ameritaba la difícil situación de orden público en la ciudad para la época, y debido
a esta omisión se habría producido el fatal resultado. En la decisión del 6 de junio
de 2013, la Sala consideró que el despliegue de un número importante de policías
bachilleres, a quienes se les asignaron funciones de requisa, registro y control,
además de la captura de una persona que portaba explosivos, eran muestra
suficiente de que la Policía y el municipio actuaron de forma oportuna y diligente.
Además, reconoció que si bien el orden público estaba alterado por cuenta de las
acciones de grupos de narcotraficantes, para las autoridades era imposible prever
el atentado del que fueron víctimas los asistentes al evento. Por último, se afirmó
que como no estaba probado que el ataque estuviera dirigido específicamente
contra un ente representativo del Estado, tampoco resultaba aplicable la teoría del
daño especial. Al respecto, se dijo298:

298
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 6 de junio de 2013, exp. 26011, M.P. Enrique
Gil Botero. Esta providencia cuenta con salvamento de voto conjunto de los magistrados Danilo Rojas
Betancourth y Stella Conto Díaz del Castillo, en el que se afirma que a la Policía Nacional, además del deber
general de protección de la ciudadanía, le asiste un deber especial cuando es convocada para la vigilancia de
un espectáculo público, por lo cual debe controlar con rigor el ingreso de personas a través de la delimitación
del espacio físico y la requisa y registro de los asistentes. Se considera, además, que la Policía Nacional actuó
de forma deficiente al no poder detectar un artefacto explosivo de tamaño considerable y ubicado en un lugar
visible. Finalmente, se advierte que no procede unificación sobre la mejor forma de valorar los hechos y
pruebas de cada expediente, pues esta apreciación depende del criterio de cada juez.
 280

En el caso concreto, la parte actora alega que el daño es imputable a las entidades
demandadas a título de falla del servicio, por la omisión en el cumplimiento del
deber de vigilancia y protección que el Estado está obligado a prestar para
asegurar la vida y seguridad de sus ciudadanos. Además, indicó que la seguridad
en el evento no fue la adecuada, en tanto que fue posible para los delincuentes, sin
ser vistos, colocar y activar un petardo en la mitad de un parque público.
La Sala considera desacertadas estas afirmaciones, comoquiera que de acuerdo con
las pruebas que obran en el expediente, está demostrado que el festival “Yo soy
Cartagena” contó con la vigilancia de la Policía Nacional, servicio que se prestó por
solicitud del particular organizador del evento. En efecto, se destinaron 20 policías
bachilleres que estaban bajo el mando de un Sargento, quienes efectuaron las
medidas preventivas pertinentes, esto es, requisas, registros y control de las
personas que ingresaban al lugar, es más, estas acciones permitieron capturar a un
individuo que portaba explosivos, momentos antes de que se presentaran los
trágicos hechos.
Así las cosas, la Sala considera que la cantidad de personal destinado a la
vigilancia del evento fue razonable, teniendo en cuenta la naturaleza cultural de
éste, y que según el informe del DAS, a pesar de que el orden público estaba
alterado por el enfrentamiento de los carteles del narcotráfico y los grupos
subversivos, no era previsible la ocurrencia de atentados como el de la noche del
10 de junio de 1995, en el Parque San Antonio.
De otro lado, el recurrente sostuvo que la bomba ubicada en la escultura “El
Pájaro”, tenía una connotación simbólica, pues el Ministro de Defensa de la época
era el hijo de Fernando Botero, autor de la obra, y el atentado fue una reacción, a
manera de mensaje disuasivo, de parte de las bandas narcoterroristas, a quienes el
Ministro les había declarado “públicamente la guerra.”
Sin embargo, la Sala no puede abordar el análisis de este hecho, bajo la perspectiva
del daño especial, para determinar que la escultura del artista Fernando Botero,
dada su relación de parentesco con el Ministro de Defensa de la época, podía
constituir o pudiera ser entendida como un objetivo estatal concreto, toda vez que
no existe certeza de que los móviles del atentado hubieran sido esos.

Ahora bien, respecto a la finalidad del atentado, se observa que éste se perpetró en
un parque público y no fueron atacadas instalaciones públicas, como la estación de
policía o la alcaldía del municipio, de allí que, se trató de un acto terrorista
indiscriminado, cuyo fin fue crear pánico en la población y alterar el orden público.
En consecuencia, la imputación con fundamento en el título de daño especial o
riesgo excepcional, no son aplicables al caso, en atención a que, se insiste, no se
 281

estableció el objetivo de la explosión, de allí que no puede considerarse

responsable a las entidades demandadas, pues para que el hecho violento del
tercero pueda ser imputable al Estado, en principio, se requiere que haya sido
dirigido contra una institución militar o policiva, o un funcionario representativo
del Estado, ya que bajo estas especiales circunstancias es que se genera la carga que
el particular no tenía la obligación o el deber de soportar.
18.53. Por tratarse de análoga situación fáctica, el 15 de mayo de 2015, la Sección
Tercera decidió acogerse al antecedente trazado en la sentencia del 6 de junio de
2013 en otro caso en el que se juzgaba la responsabilidad estatal por los daños
derivados de actos terroristas perpetrados con ocasión del estallido de un artefacto
explosivo instalado en una de las esculturas del artista Fernando Botero ubicada en
el parque San Antonio de Medellín, por cuanto no se observó una falla en el
servicio imputable a la Policía Nacional ni se encontraron configurados los
elementos teóricos para aplicar al régimen objetivo de responsabilidad del
Estado299.
18.54. No obstante, en el marco del Estado social de derecho ninguna víctima
puede, bajo ningún motivo, quedar desamparada de la sociedad y de su
representante legítimo el Estado. Si bien los daños producidos por un acto
terrorista, planeado, ejecutado y dirigido exclusivamente por actores no estatales y
cuyo móvil no fue algún objetivo estatal, les corresponde al Estado y a la sociedad
con fundamento esencial en el principio de solidaridad acudir en su auxilio y
desplegar acciones humanitarias ante situaciones infortunadas que desplazan a las
personas a estados de adversidad donde se encuentran en condiciones económicas,
físicas o mentales de debilidad y vulnerabilidad manifiesta. El Estado no debe
tolerar que en la sociedad perdure un estado de cosas injustas, pues una de sus
misiones básicas es la de asegurar la protección, garantía y disfrute de los derechos
y bienes jurídicos de los asociados contra toda forma de criminalidad y de
terrorismo.

18.55. El principio de la responsabilidad patrimonial del Estado constituye una

garantía constitucional para los ciudadanos y se suscita cuando se reúnen los
elementos requeridos por el artículo 90 de la Constitución -daño e imputación al
poder público-, mientras que el principio de solidaridad surge como un mandato
de optimización inherente al Estado social de derecho que exige de todas las
autoridades públicas y de los asociados la promoción de acciones positivas en
favor de quienes experimentan condiciones de desventaja o debilidad manifiesta,
por lo cual el Estado debe desarrollar políticas públicas dirigidas a equilibrar los
beneficios y cargas de todos los integrantes de la sociedad. No obstante, la
299
Consejo de Estado, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 15 de mayo de 2015, con ponencia de quien
proyecta la presente decisión.
 282

solidaridad no se erige, bajo ningún motivo, en fundamento autónomo y exclusivo

de la responsabilidad estatal.
18.56. En ese orden, si bien el principio de responsabilidad obedece claramente a
un juicio de atribución de un daño realizado en sede judicial, el principio de
solidaridad obedece esencialmente, como fundamento central y autosuficiente, a
situaciones contrarias a un orden social justo, frente a las cuales se impone generar
oportunidades y proveer bienes o servicios, según el caso, para hacer realidad el
principio de igualdad material y efectivo, aplicable a situaciones donde no es
posible imputar un daño al Estado 300. En esta dirección, el Decreto Legislativo 444
de 1993 y las Leyes 104 de 1993, 241 de 1995, 418 de 1997 y 1448 de 2011 han
previsto mecanismos especiales de compensación para proteger a las víctimas de
los actos terroristas, en desarrollo del principio de solidaridad, para mitigar los
padecimientos sufridos con ocasión de la perpetración de este tipo de actos, pero
que no suponen la asunción de responsabilidad estatal; en virtud de la solidaridad
se transfieren los daños de la víctima a la órbita de la colectividad, esto es, a los
fondos creados para tal fin en una especie de socialización del riesgo y de
compensación social, tal como sucede en otros países 301, como es el caso de Francia,
en los que se han creado fondos para atender a las víctimas del terrorismo, de la
polución por hidrocarburos, de calamidades agrícolas, de transfusión, de
afecciones intrahospitalarias, entre otros, etc.
18.57. Situación distinta, como lo sostiene un sector de la doctrina 302, es que el
principio de solidaridad puede ser un fundamento complementario -que no único-
de la responsabilidad del Estado, ya que al tenor del artículo 95, numeral 9, de la
Constitución Política se prohíja que todas las personas deben contribuir a los
gastos del Estado a la sazón de premisas de justicia y equidad, pero, siempre bajo
la condición que los presupuestos de la responsabilidad, al margen que se trate de
300
“Mientras la responsabilidad consiste en la obligación del Estado de indemnizar un daño que le es
imputable, la solidaridad, como deber de aquel, surge en situaciones que no necesariamente suponen la
existencia de un daño, dado que pueden constituir el resultado de circunstancias que no han surgido de la
alteración de una situación anterior, y aun cuando el daño existe, surge para el Estado al margen de que a él
no le sea atribuible. Dicho de otra manera, el deber de solidaridad existe, en cabeza del Estado, aun en eventos
en los que las situaciones de especial inferioridad en que se encuentran determinadas personas no le son
imputables, mientras que la responsabilidad de este solo se configura cuando tales situaciones constituyen un
daño que le es imputable”: Cfr. M´CAUSLAND, María Cecilia, “Responsabilidad del Estado por daños
causados por actos violentos de terceros”, en La filosofía de la responsabilidad civil. Estudios sobre los
fundamentos filosófico-jurídicos de la responsabilidad civil extracontractual, Universidad Externado de
Colombia, Bogotá, 2013, p. 529.
301
Sobre los sistemas de compensación creados en Europa, ver. Comité européen pour les problèmes
criminels, dédommagement des victimes d’actes criminels, DPC/CEPC XXIX (75) 10, 1975. KNETSCH,
Jonas, Le droit de la responsabilité et les fonds d’indemnisation. Analyse en droits français et allemand,
Université Pantheon-Assas, París, 2011.
302
Cfr. M´CAUSLAND, María Cecilia, op.cit., p. 529.
 283

un régimen subjetivo u objetivo, se configuren, esto es, que el daño sea imputable
al Estado, por haber obrado ilícita o lícitamente, y en este último caso rompiendo el
equilibrio de los ciudadanos frente a las cargas públicas.
18.58. Si bien el instituto de la reparación es una técnica judicial con la que se
resarcen los daños antijurídicos de los asociados, siempre será necesario que exista
una razón de atribución para imputarle responsabilidad al Estado por los daños
padecidos por la víctima, y en el caso del título de imputación del daño especial,
debe estar estructurado tanto un vínculo causal como un rompimiento del
principio de igualdad, lo que determina su carácter especial y grave, y fundamenta
per se la imputación; caso contrario, el juez estaría no solo desconociendo sus
límites competenciales sino creando una nueva fuente de responsabilidad del
Estado con base exclusivamente en el principio de solidaridad sin un juicio claro
de imputación, so pretexto de brindar en sede judicial asistencia y auxilio social, lo
cual es ajeno al ámbito de una sede donde se juzga exclusivamente la
responsabilidad de una de las partes convocadas al litigio.
18.59. En ese orden, el juez administrativo solamente puede dilucidar si existe o no
responsabilidad, pues carecería de competencia para restablecer el equilibrio de las
cargas sociales de personas en circunstancias de debilidad manifiesta por daños
causados por terceros, sin que estos puedan ser atribuidos al Estado, esto es, sin
verificar la configuración de los elementos estructurales de la obligación de reparar
y, particularmente, el de la imputación 303. Así, las cosas la solidaridad no puede ser
el fundamento único y autosuficiente para atribuir la responsabilidad al Estado por
los daños ocurridos en el marco de actos terroristas provenientes de terceros.
18.60. Teniendo en consideración que el Estado no es responsable de los daños que
se le endilgan en el presente caso por el acto terrorista, el débito compensatorio
debería, en principio, estar a cargo del presupuesto público a través de los fondos
de asistencia social creados para tal fin por el legislador 304, a efectos de que este
303
“En ese sentido, no es válido considerar a la solidaridad como cimiento primordial de la imputación de
responsabilidad al Estado, cualquiera que sea el régimen en que ella deba fundarse, incluso el de daño
especial. Si se concluyó, en algunos casos, que el daño no podía atribuirse al Estado a título de falla del
servicio –por no encontrarse demostrada, ni de riesgo excepcional –por resultar incierta y subjetiva (…) y se
recurrió al daño especial a pesar de que no existía una relación de causalidad entre la acción del Estado y el
perjuicio, no cabe duda de que la solidaridad fue considerada fundamento suficiente para declarar la
responsabilidad del Estado por dicho perjuicio. Y la afirmación en el sentido de que, en tales casos, la
solidaridad es el cimiento de la teoría del daño especial permite advertir que se hace una aplicación forzada de
ella, sin tener en cuenta los elementos que permiten su configuración y especialmente, la existencia de tal
relación de causalidad, que en los casos concretos se echa de menos”: M´CAUSLAND, María Cecilia, op.cit.,
p. 529.
304
El fondo para atender a las víctimas del terrorismo se encuentra en las siguientes normas: Decreto 444 de
1993 “Por el cual se dictan medidas de apoyo a las víctimas de atentados terroristas”, declarado exequible por
la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-197 de 1993 del 20 de mayo de 1993, M.P. Antonio Barrera
Carbo. Leyes 104 de 1993, 241 de 1995, 418 de 1997 y 1448 de 2011.
 284

tipo de calamidades padecidas por las víctimas del terrorismo no queden

desamparadas.
18.61. Al respecto, el recurrente precisa que los mecanismos legales para atender a
las víctimas de actos terroristas son temporales y resultan ser insuficientes para
resarcir los efectos negativos infligidos sobre las víctimas, razón por la cual, en
sentir del demandante, le corresponde a los jueces recuperar el equilibrio perdido
por las víctimas e indemnizarlas de forma integral. Si bien la Sala considera que a
través de la presente acción no es posible juzgar si los mecanismos de
resarcimiento dispuestos por el ordenamiento jurídico para las víctimas de
terrorismo están conformes con los ordenamientos superiores, sí observa con
preocupación que los recursos en general destinados a la atención de las víctimas
del terrorismo no son suficientes y, por lo anterior, amerita que se fortalezcan las
políticas públicas en materia de ayuda humanitaria, asistencia psicológica y social
de las víctimas del terrorismo, entre otras medidas, lo cual no significa que se le
atribuya responsabilidad al Estado, sino que dicho fortalecimiento está orientada a
hacer realidad el principio constitucional de solidaridad, equidad e igualdad
material, pilares fundamentales del Estado social de derecho.
18.62. Bajo esta perspectiva, con el objeto de atender a las víctimas de actos
terroristas, cuyos ataques están dirigidos de manera indiscriminada contra la
población civil, con lo que se causa muerte, afectaciones a la integridad física y
psicológica, a la propiedad, entre muchos otros bienes jurídicos afectados, la Sala
ordenará las siguientes medidas tendientes a la satisfacción y la no repetición de
los hechos que en esta oportunidad fueron objeto de juzgamiento:

18.63. Se exhortará al señor Ministro del Interior, al señor Director de la Unidad

para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Congreso de la
República para que, con base en el principio constitucional de solidaridad y en
atención a las funciones y competencias que les han sido conferidas por el
ordenamiento jurídico, fortalezcan de manera adecuada, efectiva y progresiva los
mecanismos jurídicos, económicos y sociales existentes destinados a garantizar la
asistencia humanitaria y el auxilio integral a las víctimas de terrorismo, quienes
han sido afectados por estos execrables hechos en sus derechos fundamentales.
Para tal efecto, se enviará copia de esta sentencia al Ministerio del Interior, a la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Congreso de la
República, a través de su Presidente, con el fin de exhortarlos al fortalecimiento de
dichas medidas y a la adopción de las políticas públicas que se estimen pertinentes.
18.64. En conclusión, dado que en este caso no se reúnen los elementos de juicio y
las pruebas suficientes para que se declare la responsabilidad del Estado por los
daños ocasionados a los demandantes de conformidad con las razones expuestas
 285

en este fallo, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia que denegó

las pretensiones de la demanda.
V. Costas
19. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que se condenará en costas a la parte
que haya actuado de forma temeraria. En el presente caso, a pesar de que los
demandantes solicitaron que se condenara en costas a las entidades, la Sala no
observa comportamiento temerario en las actuaciones procesales de dicha parte
dentro del proceso, por lo que se abstendrá de condenar por ese concepto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, administrando justicia en nombre de
la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de mayo de 2000, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, en las cuales se
denegaron las súplicas de las demandas, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría, ENVÍESE una copia de esta providencia al Ministerio
del Interior y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
para el cumplimiento de las siguientes medidas de satisfacción:

EXHORTAR al señor Ministro del Interior, al señor Director de la Unidad para la

Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Congreso de la República para
que, con base en el principio constitucional de solidaridad y en atención a las
funciones y competencias que les han sido conferidas por el ordenamiento jurídico,
fortalezcan de manera adecuada, efectiva y progresiva los mecanismos jurídicos,
económicos y sociales existentes destinados a garantizar la asistencia humanitaria
y el auxilio integral de las víctimas de terrorismo.
TERCERO: Sin condena en costas.
En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
FIRMAN LOS NUEVE (9) MAGISTRADOS

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

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