ORIGEN DEL MUNICIPIO EN EL PERU, DE ACUERDO

CON LO REGULADO EN LA LEY N° 27972 – LEY ORGANICA DE

MUNICIPALIDADES (LOM)

Johnny Mállap Rivera

mallap@hotmail.com

El art. III del Título Preliminar de la vigente Ley Orgánica de

Municipalidades – Ley N° 27972 (LOM) establece lo siguiente:

ARTÍCULO III.- ORIGEN

Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva
demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a
propuesta del Poder Ejecutivo. Sus principales autoridades emanan de la
voluntad popular conforme a la Ley Electoral correspondiente.
Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza
municipal provincial.

El origen del municipio fue un tema muy debatido en la doctrina. Sobre el

particular, existen dos teorías contrapuestas: la Escuela Sociológica o
Jusnaturalista y la Escuela Legalista. Analizar sus aportes conlleva algo
más que un ejercicio intelectual o una toma de posición doctrinaria y deriva
en consecuencias prácticas para el Municipio, como veremos.

La Escuela Sociológica concibe al Municipio como una institución de

derecho natural, impuesta por las exigencias de la vida humana, que nace
espontáneamente de la contigüidad de las familias y por tanto no es creado
por el Estado sino sólo reconocido en su existencia. Esta Escuela gozó de
gran estimación en nuestro continente, gracias a la difusión de la obra de
Tocqueville (“La Democracia en América”), donde se sostenía, al estudiar
las instituciones municipales de Norteamérica que la comuna “es la única
asociación que existe también en la naturaleza, donde quiera que se
encuentren hombres reunidos se forma por sí misma…”

En el extremo se halla la Escuela Legalista, siendo su gran defensor y

propulsor el jurista austriaco Hans Kelsen, para quien el Municipio es una
entidad territorial creada por la Ley, con atribuciones delegadas por el
Estado, las que pueden serle ampliadas, reducidas y aun suprimidas. Para
esta escuela, el comienzo y el fin del Municipio descansa en la ley, con
prescindencia de los factores geográficos o sociológicos, que pueden o no
ser considerados por el legislador.

Bajo la concepción legalista puede ocurrir – como de hecho ha ocurrido –

que una porción de territorio reciba la denominación legal de Municipio, sin
que tenga los elementos fundamentales que lo caracteriza como tal, la
densidad poblacional por ejemplo. O también puede ocurrir que, obtenida la
categoría legal de Municipio, con las atribuciones que le sean inherentes,
disminuya luego su población, de modo tal que pierda sus elementos
esenciales, con todo lo que puede significar en la falta de atención de las
necesidades o ausencia de la dinámica pertinente para el desarrollo local,
aunque conserve su calificación legal.

Posteriormente se han planteado otras teorías sobre el origen del Municipio,

que se alejan de las posiciones clásicas antes referidas. Unas consideran que
la esencia del municipio está dada por un conjunto de servicios públicos de
ámbito local, su razón de ser sería entonces la satisfacción de las necesidades
colectivas. Otras, que la esencia del Municipio se define por la capacidad
económica destinada a satisfacer las necesidades colectivas. Estas tendencias
no han logrado respaldo en la doctrina, porque es indudable que el origen del
Municipio no se puede extraer de esos conceptos, no individualizan al
Municipio y la capacidad económica es una condición para la prestación de
los servicios públicos, tan variable como la magnitud que tengan éstos.

La posición que si ha calado entre los municipalistas – y es un paso adelante

de las escuelas clásicas -, es la que establece que la naturaleza del Municipio
es producto de la conjunción de los planteamientos del sociologismo y el
legalismo. Bermejo y Gironés, sus dos grandes exponentes, sostienen que en
el desarrollo del Municipio se advierten la presencia de dos factores: el
“natural” que le hace nacer como pueblo, como grupo humano espontáneo,
y el “legal” que al reconocer su arraigo y vigorosa tradición, lo acoge como
verdadera institución en vigencia plena 1.

¿Cuál es la posición sobre el origen del Municipio por la que ha optado el

legislador peruano?. Las Constituciones Políticas de 1979 y 1993, no definen
al Municipio. El Decreto Legislativo Nº 052 – antepenúltima Ley Orgánica
de Municipalidades – en su Art. 2º definía al Municipio como “comunidad
de personas vinculadas por su relación de vecindad, dentro de los límites de
un territorio y con capacidad para constituir un gobierno local”. La Ley Nº
23853 – penúltima Ley Orgánica – omite dar una definición pero en el Art.
14º señala que los Municipios Provinciales y Distritales nacen de la
demarcación territorial respectiva que aprueba el Congreso, a propuestas del
Poder Ejecutivo. Redacción similar tiene la Ley Nº 27972 – última y vigente
Ley Orgánica de Municipalidades, que en su Art. III del Título Preliminar,
señala “Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la
respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República,

1
CASTIGLIONI GHILINO; Ob. Cit. Pág. 41
a propuesta del Poder Ejecutivo”. De lo expuesto, se podría concluir que la
Ley Orgánica de Municipalidades adhiere a la Escuela Legalista, posición
que asumen ciertos estudiosos del tema: “El hecho de que nuestra legislación
municipal adhiera a la escuela legalista determina que los municipios, que
son de naturaleza socio-política, en lugar de ser “reconocidos” por el Estado,
resultan “naciendo” “creados” por la ley, que es un acto de naturaleza
volitiva, política. Además, este nacimiento tiene la particularidad de ser
indirecto, pues la ley peruana no crea municipios sino distritos y provincias
que sólo son unidades de demarcación territorial resultantes de la
modificación del mapa político-administrativo. Una vez creados los distritos
y provincias el legislador agrega “disposiciones complementarias” para
dotar a las nuevas circunscripciones de autoridades del Poder Ejecutivo y
Poder Judicial, alertando de paso al Jurado Nacional de Elecciones sobre la
previsión de elecciones municipales. Como es de advertir, según estos
mecanismos, en estricto, no se ha producido la creación del municipio,
tampoco la de la Municipalidad, apenas lo fue de la circunscripción
territorial”2.

Sin embargo, si revisamos la Ley Nº 27795 – Ley de Demarcación y

Organización Territorial y su reglamento – D.S. Nº 019-2003-PCM,
encontraremos que para el caso de creación de nuevos distritos y provincias,
se deben acreditar el cumplimiento de requisitos previos como volúmenes
mínimos de población, de infraestructura y equipamiento en servicios de
salud, educación y saneamiento, entre otros, así como características
geográfico-ambientales y urbanas, potencialidades económicas y
condiciones territoriales de ubicación y accesibilidad; de lo que podemos
inferir que la demarcación territorial que aprueba el Congreso, es el
reconocimiento a una unidad poblacional asentada en un territorio por
reagrupación natural.

Por tanto, la LOM asume una posición ecléctica: los municipios tienen su
origen en la Ley, pero previamente las organizaciones territoriales deben
haber generado, por agrupación espontánea, una población unida por su
identidad histórica y cultural, su capacidad para demandar y mantener
servicios básicos, así como contar con un ámbito geográfico donde se
desarrollen sus relaciones sociales, económicas y jurídicas.

Este dispositivo, señala que las autoridades municipales emanan de la

voluntad popular, de acuerdo a la Ley electoral. Este es un punto muy
importante, teniendo en cuenta que hasta 1980, las autoridades municipales

2
MUÑOZ SOTO, Rafael. Municipalidades: Manual de Organización y Funciones. Normas
Legales. Trujillo, 1993. Pág. xvii
no emanaban de la voluntad popular sino que eran designadas directamente
por el Gobierno Central.

Este artículo desarrolla, aunque en otros términos, lo dispuesto por el Art.

194º de la Constitución “Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio
directo, por un período de cuatro (4) años. Pueden ser reelegidos. Su mandato
es revocable e irrenunciable conforme a Ley”.

La Ley Nº 26864 – Ley de Elecciones Municipales, prescribe los requisitos

y el modo de elección de los alcaldes y regidores de los Concejos
Provinciales y Distritales, en todo el territorio nacional.

Para el caso de las autoridades de las Municipalidades de Centros Poblados,

se aplicará la Ley Nº 28440, publicada el 29 de diciembre del 2004.