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Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera


appartengono alla Simone S.r.l. (art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

E5 • La Costituzione Esplicata
a cura di F. del Giudice

La «Costituzione esplicata» consente di foca-


lizzare l’attenzione sul testo di ogni norma, sul
significato di ciascun comma e delle singole parole
chiave della nostra «Legge fondamentale», rive-
landosi particolarmente utile per la preparazione
di esami universitari, concorsi e abilitazioni
professionali, nonché di rilevante interesse per
avere un quadro chiaro e sintetico delle modifiche
costituzionali in atto.
Il volume è completato da Appendici con lo Statu-
to Albertino e la Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione europea, entrambi corredati da brevi
note di commento.

Revisione e aggiornamento della presente edizione


a cura del dott. Pietro Emanuele

Il catalogo aggiornato è consultabile sul sito Internet: www.simone.it


Finito di stampare nel mese di febbraio 2020
da «PuntoWeb s.rl.» - Via Variante di Cancelleria, s.n.c. - Ariccia (Roma)
per conto della SIMONE S.r.l. - Via F. Caracciolo, n. 11 - Napoli

Grafica di copertina di Giuseppe Ragno


PREMESSA

I Compendi Simone costituiscono un mix vincente tra sintesi della materia, chiarezza
ed esaustività della trattazione, con un occhio sempre attento alle novità normative.
Il presente volume, in particolare, offre un quadro completo del Diritto Costituzionale,
aggiornato a tutti i più recenti provvedimenti legislativi, tra cui si segnala la Legge
costituzionale che riduce il numero dei parlamentari, pubblicata il 12 ottobre 2019
sulla Gazzetta Uffciale, che per la sua entrata in vigore attende il superamento del
referendum confermativo indetto per il 29 marzo 2020.
Allo scopo di consentire una conoscenza esaustiva della disciplina, il testo ne illustra
non solo gli istituti fondamentali, ma evidenzia anche le tematiche di maggiore im-
portanza ed attualità riportando, in appositi riquadri, gli approfondimenti dottrinali
e giurisprudenziali.
Lo studio, inoltre, è facilitato dalla collaudata sistematica espositiva della manualistica
Simone che si avvale di differenti corpi di stampa, uso sapiente del neretto e del corsivo,
questionari di riepilogo.
Per tali caratteristiche, questo Compendio soddisfa le molteplici esigenze di prepa-
razione di studenti universitari e partecipanti a concorsi pubblici e abilitazioni
professionali.
Altri volumi di particolare interesse per il lettore

2/3 • Schemi & Schede di Diritto pubblico IP2 • Diritto pubblico e costituzionale
e costituzionale

600 • La Costituzione per princìpi


Indice generale
PARTE PRIMA
LINEAMENTI DI TEORIA GENERALE

Capitolo 1: Norma e ordinamento giuridico


  1. Il diritto della Costituzione................................................................................................... Pag. 7
  2. La norma giuridica.............................................................................................................. » 7
  3. L’ordinamento giuridico....................................................................................................... » 9
Questionario.............................................................................................................................. » 10

Capitolo 2: Lo Stato
  1. Concetto di Stato................................................................................................................ » 11
  2. Il popolo e la cittadinanza................................................................................................... » 12
  3. Il territorio............................................................................................................................ » 15
  4. La sovranità........................................................................................................................ » 16
  5. Sovranità e globalizzazione................................................................................................ » 18
Questionario.............................................................................................................................. » 19

Capitolo 3: Forme di Stato e forme di governo


Sezione I: Forme di Stato
 1. Introduzione........................................................................................................................ » 20
  2. Lo Stato moderno............................................................................................................... » 20
  3. Lo Stato totalitario............................................................................................................... » 22
  4. Lo Stato democratico.......................................................................................................... » 23
  5. Lo Stato socialista............................................................................................................... » 25
  6. Stato unitario, Stato regionale, Stato federale.................................................................... » 26

Sezione II: Forme di governo


 1. Introduzione........................................................................................................................ » 27
  2. La forma di governo parlamentare...................................................................................... » 28
  3. La forma di governo presidenziale...................................................................................... » 29
  4. La forma di governo semi-presidenziale............................................................................. » 30
  5. La forma di governo direttoriale.......................................................................................... » 31
Questionario.............................................................................................................................. » 32

Capitolo 4: L’ordinamento costituzionale italiano


  1. Costituzione e ordinamento costituzionale......................................................................... » 33
  2. L’emanazione dello Statuto Albertino.................................................................................. » 33
  3. La forma di governo sabauda............................................................................................. » 34
  4. Il colpo di stato fascista....................................................................................................... » 35
  5. La caduta del fascismo e il passaggio alla Repubblica...................................................... » 36
  6. L’approvazione della Costituzione italiana.......................................................................... » 37
Questionario.............................................................................................................................. » 38
346  Indice generale

Capitolo 5: La Comunità Internazionale


  1. Il diritto della Comunità internazionale................................................................................ Pag. 39
  2. I soggetti dell’ordinamento internazionale.......................................................................... » 40
  3. L’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU)...................................................................... » 41
  4. Costituzione italiana e ordinamento internazionale............................................................ » 42
Questionario.............................................................................................................................. » 43

Capitolo 6: L’Unione europea


  1. L’ordinamento dell’Unione europea.................................................................................... » 44
  2. Storia dell’integrazione europea......................................................................................... » 44
  3. Le istituzioni europee.......................................................................................................... » 46
  4. Costituzione italiana e Unione europea.............................................................................. » 50
Questionario.............................................................................................................................. » 51

Capitolo 7: Le fonti del diritto


  1. Concetti introduttivi............................................................................................................. » 52
  2. Il problema delle antinomie e i criteri per la loro risoluzione............................................... » 53
  3. L’interpretazione delle fonti................................................................................................. » 54
  4. Le fonti dell’ordinamento italiano........................................................................................ » 55
  5. La Costituzione................................................................................................................... » 56
  6. Le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali........................................ » 57
  7. Le fonti dell’Unione europea............................................................................................... » 58
  8. Le fonti di diritto internazionale........................................................................................... » 60
  9. Le leggi ordinarie................................................................................................................ » 61
10. Gli atti aventi forza di legge................................................................................................ » 65
11. I decreti legislativi............................................................................................................... » 65
12. I decreti-legge..................................................................................................................... » 67
13. Il referendum abrogativo..................................................................................................... » 70
14. I regolamenti parlamentari.................................................................................................. » 73
15. I regolamenti dell’esecutivo................................................................................................ » 74
16. Le fonti regionali................................................................................................................. » 76
17. Le fonti degli enti locali....................................................................................................... » 77
18. La consuetudine................................................................................................................. » 78
19. La consuetudine costituzionale........................................................................................... » 78
20. Le convenzioni costituzionali.............................................................................................. » 79
21. Le circolari.......................................................................................................................... » 79
Questionario.............................................................................................................................. » 80

PARTE SECONDA
I DIRITTI E I DOVERI DEI CITTADINI

Capitolo 1: I diritti dell’uomo: riconoscimento e tutela


  1. Diritti e libertà...................................................................................................................... » 83
  2. Le generazioni di diritti........................................................................................................ » 84
  3. L’azione dell’ONU e della Corte Penale Internazionale...................................................... » 84
  4. Il ruolo del Consiglio d’Europa e la CEDU.......................................................................... » 86
  5. La tutela promossa dall’Unione europea............................................................................ » 88
  6. La tutela costituzionale dei diritti dell’uomo........................................................................ » 89
  7. Bilanciamento dei diritti e ragionevolezza delle leggi......................................................... » 90
Questionario.............................................................................................................................. » 92
Indice generale  347
Capitolo 2: I principi fondamentali
  1. Concetti introduttivi............................................................................................................. Pag. 93
  2. Il principio democratico (art. 1 Cost.).................................................................................. » 93
  3. Il principio personalista (art. 2 Cost.).................................................................................. » 94
  4. Il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.).............................................................................. » 96
  5. Il principio lavorista (art. 4 Cost.)........................................................................................ » 98
  6. Il principio autonomista (art. 5 Cost.).................................................................................. » 99
  7. La tutela delle minoranze linguistiche (art. 6 Cost.)............................................................ » 100
  8. Il principio pattizio (artt. 7-8 Cost.)...................................................................................... » 101
  9. Il principio culturale e ambientalista (art. 9 Cost.)............................................................... » 103
10. La condizione giuridica dello straniero (art. 10 Cost.)......................................................... » 104
11. Il principio internazionalista (art. 10 Cost.).......................................................................... » 107
12. Il principio pacifista e l’adesione all’Unione europea (art. 11 Cost.)................................... » 108
13. Il tricolore come bandiera della Repubblica (art. 12 Cost.)................................................. » 109
Questionario.............................................................................................................................. » 109

Capitolo 3: I rapporti civili


 1. Introduzione........................................................................................................................ » 110
  2. La libertà personale (art. 13 Cost.)..................................................................................... » 110
  3. La libertà di domicilio (art. 14 Cost.)................................................................................... » 113
  4. La libertà e la segretezza della corrispondenza (art. 15 Cost.).......................................... » 114
  5. La libertà di circolazione e soggiorno (art. 16 Cost.).......................................................... » 117
  6. La libertà di riunione (art. 17 Cost.).................................................................................... » 118
  7. La libertà di associazione (art. 18 Cost.)............................................................................ » 120
  8. La libertà religiosa (artt. 19-20 Cost.)................................................................................. » 122
  9. La libertà di manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.).................................................... » 126
10. La libertà di stampa............................................................................................................ » 129
11. Le garanzie dei diritti a tutela dei singoli............................................................................. » 131
Questionario.............................................................................................................................. » 133

Capitolo 4: I rapporti etico-sociali


 1. Generalità........................................................................................................................... » 134
  2. La famiglia (artt. 29-31 Cost.)............................................................................................. » 134
  3. Le convivenze di fatto......................................................................................................... » 137
  4. Il matrimonio omosessuale................................................................................................. » 137
  5. La procreazione medicalmente assistita............................................................................. » 138
  6. La tutela della salute (art. 32 Cost.).................................................................................... » 139
  7. Le disposizioni anticipate di trattamento............................................................................. » 140
  8. Il diritto all’ambiente............................................................................................................ » 141
  9. La libertà dell’arte, della scienza e di insegnamento (artt. 33-34 Cost.)............................. » 142
Questionario.............................................................................................................................. » 144

Capitolo 5: I rapporti economici


  1. La «Costituzione economica»............................................................................................. » 145
  2. La tutela del lavoro............................................................................................................. » 145
  3. Il principio della giusta retribuzione (art. 36 Cost.).............................................................. » 147
  4. Il divieto di discriminazione in materia di lavoro (art. 37 Cost.)........................................... » 147
  5. Il principio della sicurezza sociale (art. 38 Cost.)................................................................ » 148
  6. La libertà sindacale (art. 39 Cost.)...................................................................................... » 149
  7. Il diritto di sciopero (art. 40 Cost.)....................................................................................... » 150
  8. La libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.)................................................................. » 152
348  Indice generale

  9. Il regime giuridico della proprietà (art. 42 Cost.)................................................................. Pag. 154


10. L’intervento pubblico nell’economia.................................................................................... » 155
Questionario.............................................................................................................................. » 158

Capitolo 6: I rapporti politici


 1. Premessa............................................................................................................................ » 159
  2. Il diritto di voto (art. 48 Cost.).............................................................................................. » 159
  3. Il voto degli italiani residenti all’estero................................................................................ » 165
  4. I partiti politici (art. 49 Cost.)............................................................................................... » 166
  5. Il diritto di petizione popolare (art. 50 Cost.)....................................................................... » 169
  6. La parità di accesso alle cariche elettive (art. 51 Cost.)..................................................... » 170
  7. I doveri inderogabili............................................................................................................. » 171
  8. La difesa della Patria (art. 52 Cost.)................................................................................... » 172
  9. La partecipazione alle spese dello Stato (art. 53 Cost.)..................................................... » 173
10. Il dovere di fedeltà alla Repubblica (art. 54 Cost.).............................................................. » 174
Questionario.............................................................................................................................. » 176

PARTE TERZA
L’ORDINAMENTO DELLA REPUBBLICA

Capitolo 1: Il Parlamento
Sezione I: Il ruolo del Parlamento nell’ordinamento costituzionale italiano
  1. La forma di governo parlamentare...................................................................................... » 179
  2. Caratteristiche del Parlamento........................................................................................... » 180
  3. Struttura del Parlamento..................................................................................................... » 180
  4. Prerogative delle Camere................................................................................................... » 181
  5. La durata del mandato parlamentare.................................................................................. » 182
  6. Lo scioglimento delle Camere............................................................................................ » 182
Sezione II: L’elezione e lo status dei parlamentari
  1. L’ufficio di parlamentare...................................................................................................... » 183
  2. Elezioni e sistemi elettorali................................................................................................. » 183
  3. L’evoluzione del sistema elettorale italiano......................................................................... » 185
  4. L’attuale legge elettorale di Camera e Senato.................................................................... » 186
  5. La riforma costituzionale in atto: la riduzione del numero dei parlamentari........................ » 187
  6. I rapporti fra parlamentari ed elettori. Il divieto di mandato imperativo............................... » 190
  7. I rapporti fra parlamentari e partito..................................................................................... » 191
  8. Le prerogative dei parlamentari. L’insindacabilità............................................................... » 191
  9. Segue: L’immunità.............................................................................................................. » 192
10. Segue: L’indennità parlamentare........................................................................................ » 193
Sezione III: Gli organi interni delle Camere
  1. Il Presidente........................................................................................................................ » 194
  2. L’Ufficio di Presidenza/Consiglio di Presidenza.................................................................. » 195
  3. Gruppi parlamentari............................................................................................................ » 196
  4. La Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari....................................................... » 197
  5. Le Commissioni parlamentari............................................................................................. » 198
  6. Le Giunte parlamentari....................................................................................................... » 199
Questionario.............................................................................................................................. » 200
Indice generale  349
Capitolo 2: Le funzioni del Parlamento
 1. Introduzione........................................................................................................................ Pag. 202
  2. La convocazione delle Camere.......................................................................................... » 203
  3. L’organizzazione del lavoro delle Camere.......................................................................... » 203
  4. La programmazione dei lavori............................................................................................ » 204
  5. Il programma dei lavori....................................................................................................... » 205
  6. Il calendario........................................................................................................................ » 206
  7. L’ordine del giorno.............................................................................................................. » 207
  8. Pubblicità delle sedute........................................................................................................ » 207
 9. Votazioni............................................................................................................................. » 208
10. Il procedimento di formazione di una legge ordinaria......................................................... » 209
11. L’iniziativa legislativa........................................................................................................... » 209
12. L’approvazione.................................................................................................................... » 211
13. Fase di integrazione dell’efficacia....................................................................................... » 215
14. La legge delega e la conversione dei decreti-legge........................................................... » 217
15. L’attività di indirizzo politico................................................................................................. » 217
16. Il procedimento di revisione della Costituzione................................................................... » 219
17. Segue: Il referendum costituzionale (sospensivo).............................................................. » 221
18. Le Camere riunite in seduta comune.................................................................................. » 223
19. Il procedimento di messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica.................... » 223
20. Parlamento italiano e Unione europea............................................................................... » 225
Questionario.............................................................................................................................. » 226

Capitolo 3: Il Presidente della Repubblica


  1. Caratteri della figura........................................................................................................... » 227
  2. L’elezione del Capo dello Stato.......................................................................................... » 227
  3. Il «supplente» del Presidente della Repubblica.................................................................. » 229
  4. La responsabilità del Capo dello Stato............................................................................... » 230
 5. Prerogative......................................................................................................................... » 232
Questionario.............................................................................................................................. » 232

Capitolo 4: Le funzioni del Presidente della Repubblica


 1. Introduzione........................................................................................................................ » 233
  2. Attribuzioni relative alla funzione legislativa....................................................................... » 234
  3. Attribuzioni relative alla funzione esecutiva........................................................................ » 237
  4. Attribuzioni relative alla funzione giurisdizionale................................................................ » 239
  5. Attribuzioni di carattere amministrativo............................................................................... » 240
  6. La controfirma ministeriale.................................................................................................. » 240
Questionario.............................................................................................................................. » 242

Capitolo 5: Il Governo
 1. Definizione.......................................................................................................................... » 243
  2. Organizzazione del Governo.............................................................................................. » 243
  3. La formazione del Governo................................................................................................ » 244
  4. Crisi e dimissioni del Governo............................................................................................ » 245
  5. La mozione di sfiducia individuale...................................................................................... » 246
  6. La questione di fiducia........................................................................................................ » 247
  7. Il Presidente del Consiglio dei Ministri................................................................................ » 247
  8. La responsabilità del Presidente del Consiglio................................................................... » 249
  9. La Presidenza del Consiglio............................................................................................... » 250
10. Il Consiglio dei Ministri........................................................................................................ » 251
11. I Ministri.............................................................................................................................. » 252
12. I Sottosegretari................................................................................................................... » 254
350  Indice generale

13. Comitati di Ministri e Comitati interministeriali.................................................................... Pag. 255


14. Il Commissario straordinario............................................................................................... » 256
15. Le funzioni del Governo...................................................................................................... » 257
16. La funzione di indirizzo politico........................................................................................... » 258
17. La funzione di alta amministrazione................................................................................... » 259
18. La funzione legislativa eccezionale.................................................................................... » 260
19. Gli atti legislativi per fronteggiare lo stato di guerra............................................................ » 260
Questionario.............................................................................................................................. » 261

Capitolo 6: La Pubblica Amministrazione


  1. Indirizzo politico e gestione della pubblica amministrazione.............................................. » 262
  2. Principi costituzionali sull’organizzazione e l’attività amministrativa................................... » 263
  3. Organizzazione amministrativa diretta e indiretta............................................................... » 265
  4. L’organizzazione dell’amministrazione centrale: i Ministeri................................................ » 266
  5. L’organizzazione dell’amministrazione per Autorità Indipendenti....................................... » 267
  6. L’organizzazione periferica dello Stato............................................................................... » 270
Questionario.............................................................................................................................. » 272

Capitolo 7: Gli organi ausiliari


 1. Introduzione........................................................................................................................ » 273
  2. Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL).................................................. » 273
  3. La Corte dei conti................................................................................................................ » 275
  4. Il Consiglio di Stato............................................................................................................. » 276
Questionario.............................................................................................................................. » 277

Capitolo 8: La Magistratura
  1. Funzione giurisdizionale e potere giudiziario...................................................................... » 278
  2. Le garanzie costituzionali................................................................................................... » 279
  3. La responsabilità dei magistrati.......................................................................................... » 281
  4. I principi del giusto processo.............................................................................................. » 282
  5. L’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale................................................................ » 283
  6. Il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM)................................................................. » 283
Questionario.............................................................................................................................. » 285

Capitolo 9: La Corte costituzionale


  1. Nozione e caratteristiche.................................................................................................... » 286
 2. Composizione..................................................................................................................... » 287
 3. Lo status di giudice costituzionale...................................................................................... » 287
  4. Prerogative della Corte costituzionale................................................................................ » 288
  5. Le funzioni della Corte costituzionale................................................................................. » 289
  6. Il sindacato di legittimità delle leggi.................................................................................... » 289
  7. L’incostituzionalità della legge............................................................................................ » 291
  8. Il procedimento per i giudizi di costituzionalità delle leggi.................................................. » 292
  9. Il giudizio in via incidentale................................................................................................. » 292
10. Il giudizio in via principale (o in via d’azione)...................................................................... » 294
11. La tipologia delle decisioni della Corte............................................................................... » 295
12. Gli effetti della sentenza di incostituzionalità...................................................................... » 297
13. I conflitti di attribuzione fra Stato e Regione o fra Regioni.................................................. » 297
14. I conflitti di attribuzione fra i poteri dello Stato.................................................................... » 298
15. I giudizi sulle accuse contro il Presidente della Repubblica............................................... » 299
16. Il giudizio di ammissibilità sulle richieste di referendum..................................................... » 299
Questionario.............................................................................................................................. » 300
Indice generale  351
PARTE QUARTA
REGIONI ED ENTI LOCALI

Capitolo 1: Le Regioni
  1. La suddivisione territoriale della Repubblica...................................................................... Pag. 303
Sezione I: Le Regioni: autonomia e poteri
  1. L’ordinamento regionale..................................................................................................... » 303
  2. La potestà legislativa delle Regioni.................................................................................... » 306
  3. Il potere regolamentare....................................................................................................... » 308
  4. L’esercizio delle funzioni amministrative............................................................................. » 308
  5. L’autonomia finanziaria....................................................................................................... » 309
  6. Il federalismo fiscale........................................................................................................... » 311
Sezione II: Il sistema di governo regionale
  1. Il Consiglio regionale.......................................................................................................... » 311
  2. La Giunta regionale............................................................................................................ » 313
  3. Il Presidente della Regione................................................................................................. » 313
  4. Il Difensore civico regionale................................................................................................ » 314
  5. Il controllo dello Stato sulla funzionalità degli organi.......................................................... » 315
Questionario.............................................................................................................................. » 315

Capitolo 2: Comuni, Province e Città metropolitane


  1. Il decentramento dei poteri attraverso le autonomie locali................................................. » 316
  2. Le autonomie locali nell’ambito della legislazione ordinaria............................................... » 316
  3. L’autonomia statutaria, regolamentare e finanziaria degli enti locali.................................. » 317
  4. Il Comune........................................................................................................................... » 318
  5. La Provincia........................................................................................................................ » 320
  6. La Città metropolitana......................................................................................................... » 321
 7. Lo status di «Roma capitale»............................................................................................. » 324
  8. Le Unioni di Comuni........................................................................................................... » 325
  9. Le Comunità montane e le Comunità isolane o dell’arcipelago.......................................... » 325
10. I controlli sugli organi degli enti locali................................................................................. » 326
Questionario.............................................................................................................................. » 327

Capitolo 3: I rapporti fra i diversi livelli di Governo


 1. Introduzione........................................................................................................................ » 328
  2. La Conferenza Stato-Regioni............................................................................................. » 328
  3. La Conferenza Stato-città ed autonomie locali................................................................... » 329
  4. La Conferenza unificata...................................................................................................... » 329
  5. La Commissione parlamentare per le questioni regionali................................................... » 330
  6. Il Rappresentante dello Stato per i rapporti con le autonomie............................................ » 330
  7. Le Regioni e gli enti locali................................................................................................... » 331
  8. Il Consiglio delle autonomie locali....................................................................................... » 331
  9. Le Regioni e il diritto internazionale.................................................................................... » 332
10. Le Regioni e l’Unione europea........................................................................................... » 333
11. Il Comitato delle Regioni..................................................................................................... » 334
12. I poteri sostitutivi di Stato e Regioni.................................................................................... » 335
Questionario.............................................................................................................................. » 336
Edizioni Simone - Vol. 2/2 Compendio di Diritto Costituzionale

Parte prima  Lineamenti di teoria generale

Capitolo 3  Forme di Stato


e forme di governo
Sommario  Sezione I: Forme di Stato. - 1. Introduzione. - 2. Lo Stato moderno.
3. Lo Stato totalitario. - 4. Lo Stato democratico. - 5. Lo Stato socialista.
6. Stato unitario, Stato regionale, Stato federale. - Sezione II: Forme
di governo. - 1. Introduzione. - 2. La forma di governo parlamentare.
3. La forma di governo presidenziale. - 4. La forma di governo semi-
presidenziale. - 5. La forma di governo direttoriale.

Sezione I
Forme di Stato

1. Introduzione
L’espressione «forma di Stato» indica il rapporto che intercorre tra chi detiene il po-
tere e coloro che ne sono assoggettati, e quindi definisce il rapporto che si realizza fra
autorità e libertà dei singoli (MORTATI).
Tale rapporto è profondamente condizionato dal contesto storico, da fattori economi-
ci, culturali, sociali e politici, variamente intrecciati fra loro. Il soggetto politico che
svolge determinate funzioni (fare leggi, amministrare la giustizia, difendere il territorio
etc.) è lo Stato la cui accezione attuale rappresenta una creazione dell'epoca moderna.
Lo Stato, infatti, è una realtà sconosciuta nel Medioevo, caratterizzato dal particola-
rismo giuridico, cioè la dispersione del potere sul territorio, determinato dalla pre-
senza simultanea di differenti centri di potere, tutti regolati dal diritto consuetudina-
rio e parimenti legittimi (giurisdizione nobiliare, ecclesiastica, comunale etc.) pre-
senti sullo stesso.

2. Lo Stato moderno
Per «Stato» si intende quel soggetto politico che rivendica per sé l’esercizio esclusivo
di determinate funzioni (fino a quel momento esercitate da soggetti diversi) e che si
afferma nel corso dell’età moderna (XV secolo), favorito da una serie di eventi che
spingono verso una maggiore centralizzazione del potere soprattutto nelle tre gran-
di monarchie nazionali (Inghilterra, Francia, Spagna).
Nell’età moderna si affermano tre diverse forme di Stato: lo Stato assoluto, lo Stato di
polizia, lo Stato di diritto (liberale).

Capitolo 3 Forme di Stato e forme di governo  21

A) Lo Stato assoluto
La prima forma di Stato moderno è lo Stato assoluto, inteso come regime politico in
cui il potere è esercitato dal sovrano senza restrizioni e limitazioni.
Lo stesso termine «assoluto» deriva dall’espressione latina che definisce il «sovrano» a legibus
solutus, che significa «sciolto dal vincolo di obbedienza alle leggi».

Sebbene si realizzi con tempi e modalità diversi nelle diverse monarchie, le caratteri-
stiche generali dello Stato assoluto sono:
— la concentrazione del potere nella mani del re, che è tale per diritto divino;
— la delimitazione di uno specifico territorio su cui si estende l’autorità del re (con
significative differenze da Stato a Stato);
— la creazione di un vasto apparato burocratico e diplomatico composto da fun-
zionari fedeli alla corona, che esercitano le funzioni pubbliche e di rappresentanza
per conto del sovrano (si delinea in questo modo lo Stato-apparato);
— la creazione di eserciti nazionali permanenti per il mantenimento dell’ordine in-
terno e per la difesa dei propri confini da nemici esterni;
— lo sviluppo di un sistema fiscale accentrato che consenta alla corona di reperire,
attraverso la riscossione dei tributi, i mezzi necessari al mantenimento della buro-
crazia e dell’esercito;
— la tendenziale sostituzione, come classe dirigente, della vecchia nobiltà feudale
con la nuova borghesia legata ai traffici e alle principali professioni, protagoni-
sta dello sviluppo economico di questi secoli.

B) Lo Stato di polizia
Lo Stato assoluto esaurisce la sua parabola storica alla fine del Settecento, quando la
rivoluzione francese getterà le basi per l’affermazione dello Stato liberale. Tuttavia,
prima di questi eventi, alcuni sovrani avevano già tentato di conciliare i principi del-
lo Stato assoluto con le idee liberali, egualitarie e solidali della filosofia illumini-
stica, dando vita a regimi di «assolutismo illuminato».
I protagonisti di questa breve ma importante stagione sono i sovrani d’Austria e quel-
li di Prussia saliti al trono nella seconda metà del Settecento.
L’espressione «Stato di polizia» non indica un atteggiamento repressivo da parte dello Stato ma,
al contrario, va ricondotta all’originaria matrice greca del termine «polizia» (polis, «città»), intesa
come «soddisfazione dei bisogni della città».

I tratti comuni allo Stato di polizia sono:


— la concessione al popolo di alcune libertà civili, come ad esempio quella di stampa;
— l’adozione di provvedimenti volti a migliorare l’istruzione e le condizioni sanita-
rie dei sudditi;
— l’elaborazione di sistemi fiscali parzialmente più equi, con una redistribuzione
del carico fiscale anche tra gli ordini tradizionalmente privilegiati prima esentati
dal versamento dei tributi;
22  
Parte prima Lineamenti di teoria generale

— una più razionale amministrazione della giustizia, caratterizzata in alcuni casi


anche dall’abolizione della pena di morte.

C) Lo Stato liberale (o di diritto)


Il grande merito storico dello Stato liberale è quello di aver affermato, al termine dei
grandi processi rivoluzionari, la necessità di una limitazione del potere della Corona
attraverso il riconoscimento dei diritti fondamentali degli individui e l’istituzione di
organi collegiali preposti a tutelarli, cioè i parlamenti.
L’azione politica del Sovrano viene, così, sottoposta alla legge e dunque controllata, se
non addirittura «orientata» (come nel caso dell’Inghilterra a partire dal Bill of Rights
del 1689, con il quale si chiude la cd. Gloriosa Rivoluzione) dal Parlamento, organo
rappresentativo della Nazione che, dopo la Rivoluzione Francese del 1789, diventa ti-
tolare della sovranità, ponendo fine al potere assoluto monarchico.
I caratteri generali dello Stato liberale sono:
— una nuova concezione della sovranità, che si sposta dal sovrano al popolo, il qua-
le la esercita attraverso i propri rappresentanti liberamente eletti (dalla borghesia);
— la presenza di un testo costituzionale (definito Statuto o Costituzione a seconda se
emanato direttamente dalla Corona o votato in assemblea dai rappresentanti del-
le classi sociali), che definisce il nuovo assetto istituzionale e proclama i diritti e i
doveri dei cittadini;
— l’affermazione del concetto di rappresentanza politica, in virtù del quale le elezio-
ni (a suffragio riservato alle classi reddituali più forti) diventano lo strumento princi-
pale per la scelta di coloro che saranno chiamati ad esprimere la volontà popolare;
— l’affermazione del primato della legge e del principio di legalità;
— l’affermazione del principio della separazione dei poteri, formulato per la pri-
ma volta da Montesquieu ne Lo spirito delle leggi (1748), in virtù del quale i pote-
ri legislativo, esecutivo e giudiziario devono essere esercitati da organi diversi ed
indipendenti tra loro: al Parlamento spetta il potere di fare le leggi, al Re e ai suoi
ministri di farle eseguire, ai Giudici di verificare la loro applicazione;
— la presenza di una base sociale omogenea, quella borghese liberale, che gradual-
mente accede al voto e, così, sceglie i suoi rappresentanti nella Camera bassa (il
Senato, infatti, è di nomina regia). Lo Stato liberale viene per questo anche defini-
to Stato «monoclasse»;
— il riconoscimento di alcuni diritti, intesi sia nella loro accezione positiva, come
diritti civili inalienabili del cittadino, sia come libertà negative, cioè come ricono-
scimento di una sfera privata individuale libera da ogni ingerenza esterna, compre-
sa quella dello Stato (ad es. il diritto di proprietà).

3. Lo Stato totalitario
Lo Stato liberale entra in crisi nei primi anni del Novecento e in quelli immediatamen-
te successivi alla prima guerra mondiale (1914-1918).

Capitolo 3 Forme di Stato e forme di governo  23
Fattori di ordine economico e di ordine sociale (lo sviluppo del movimento operaio
come forza organizzata e il conseguente emergere sulla scena politica dei grandi par-
titi di massa) sono le ragioni principali del crollo dell’assetto dello Stato liberale.
L’esito di questa crisi è duplice: se in Inghilterra e Francia si assiste al passaggio allo
Stato democratico, in Germania si instaura un regime totalitario.
Le caratteristiche dello Stato totalitario sono:
— l’esistenza di un partito unico che incarna i valori supremi dello Stato e assurge a
protagonista assoluto della vita politica e sociale del Paese;
— un forte apparato repressivo, volto all’eliminazione degli avversari politici e al
controllo di tutte le forme di dissenso;
— il ruolo di indiscussa supremazia attribuito al Capo del Governo, che assurge a
leader carismatico del partito e della nazione (il Führer), e al quale fanno capo
l’intera direzione politica del Paese e il comando delle Forze armate;
— la sovrapposizione delle strutture del partito a quelle dello Stato;
— l’identificazione dello Stato e della società civile nelle strutture del partito, che
si fa carico non solo dell’inquadramento dei lavoratori (attraverso il giuramento
di fedeltà al regime imposto ai dipendenti pubblici e l’imposizione della tessera
di appartenenza per svolgere le libere professioni) ma anche di disciplinarne in
«toto» (da cui deriva la definizione «totalitarismo») la vita quotidiana e persino il
tempo libero dei sudditi, dando grande importanza all’educazione dei giovani at-
traverso attività collettive e organismi associativi paramilitari (la Gioventù hitle-
riana);
— l’uso della propaganda al fine di indottrinare le masse, plagiandone il pensiero e
indirizzando i comportamenti ai valori stabiliti dal «regime».

4. Lo Stato democratico
A) Definizione
Come lo Stato totalitario, anche lo Stato democratico nasce dalla crisi dello Stato li-
berale, alla quale, però, dà una risposta completamente diversa.
Se il primo costituisce infatti una «degenerazione», lo Stato democratico si presenta
invece come la «naturale evoluzione» dello Stato liberale, di cui conserva i principi
fondamentali del governo della legge, della separazione dei poteri, e della tutela dei
diritti e delle libertà fondamentali.
Lo Stato democratico allarga la sfera dei destinatari dei diritti e delle libertà, inclu-
dendo anche le classi sociali prima escluse (da qui la sua dimensione «pluralistica»)
e riconoscendo nuove forme di «libertà nello Stato» (suffragio universale maschile e
femminile, diritto di associarsi in partiti) e, soprattutto, «attraverso lo Stato» (diritto
alla salute, all’istruzione, all’assistenza sanitaria, etc.).
Lo Stato assume un atteggiamento interventista in economia che diventa uno dei settori prin-
cipali: nasce così una forma di economia mista in cui le grandi aziende appartengono al settore
24  
Parte prima Lineamenti di teoria generale

pubblico cui si affianca il «privato» con le cd. industrie «satelliti» che ruotano interno alle aziende
di Stato e completano il quadro dell’economia nazionale.
Rispetto all’interventismo dello Stato totalitario, quello dello Stato democratico risponde a una fi-
nalità completamente diversa: nel primo, esso rientra in una strategia globale di controllo di tutti
gli aspetti della vita dei cittadini; nel secondo, esso risponde a un’esigenza di tutela delle fasce
economicamente più deboli attraverso una gestione in mano pubblica delle industrie di base
che mirano all’occupazione più che al profitto.

Lo Stato democratico si configura anche come Stato sociale (Welfare State). Pur ri-
spettando i principi della proprietà privata dei mezzi di produzione e della libera ini-
ziativa economica, crea una rete di servizi e prestazioni (tutela della salute, dirit-
to all’istruzione, diritto alla casa, assistenza sociale e previdenziale etc.) finalizzata a
garantire il soddisfacimento dei bisogni minimi vitali e un miglioramento della quali-
tà della vita di tutti i cittadini.

B) Lo Stato costituzionale
Uno degli aspetti maggiormente caratterizzanti lo Stato democratico è la sua conno-
tazione di «Stato costituzionale». Alla base della maggior parte di tali ordinamenti
vi sono, infatti, Costituzioni rigide, a garanzia dei diritti fondamentali e dell’assetto
istituzionale democratico-pluralistico.
Il carattere rigido — che richiede un procedimento aggravato per la modifica del te-
sto — si giustifica con il fallimento, in termini di garanzie e tutele, degli Statuti e del-
le Costituzioni liberali a carattere «flessibile», modificabili con il ricorso a semplici
leggi ordinarie.
Le vicende dello Statuto Albertino e della Costituzione tedesca, rimasti entrambi formalmente in
vigore durante il fascismo e il nazismo, ma svuotati del contenuto liberale impostato dalle leggi
del regime, furono istruttive in questo senso. Così, dopo gli orrori provocati dalla seconda guer-
ra mondiale, fu chiaro che lo Stato di diritto, nelle sua versione liberale, restava esposto a derive
autoritarie e necessitava di strumenti giuridici istituzionali più forti per la realizzazione dei fini po-
litico-sociali. Esso si trasformò, dunque, uno Stato costituzionale.

Il carattere rigido delle Costituzioni impone, per una loro eventuale modifica, il con-
senso di una maggioranza più ampia (qualificata) di quella sufficiente per gover-
nare (assoluta). Essendo la Costituzione la legge fondamentale di tutta la collettività,
quella che ne esprime e garantisce i valori più profondi, essa non può essere cambia-
ta dalle sole maggioranze, espressione solo di una parte del popolo. È questo il senso
del procedimento aggravato: la ricerca di un consenso più ampio, che coinvolga an-
che le opposizioni, mira a ricreare il clima «costituente», ovvero di ampio consenso
e di coesione nazionale in cui tali Costituzioni vedono la luce.
A presidio della Costituzione e a garanzia del suo rispetto sono creati organi autono-
mi e indipendenti: i Tribunali o le Corti costituzionali.
Create sull’esempio della Corte suprema degli Stati Uniti, prevista dalla Costituzio-
ne americana del 1787, tali Corti testimoniano in maniera evidente il passaggio dal-
lo Stato di diritto allo Stato costituzionale.

Capitolo 3 Forme di Stato e forme di governo  25
Se il primo, infatti, era fondato sulla supremazia assoluta della Legge, il secondo im-
pone alle leggi di rispettare i principi fondamentali contenuti nella Costituzione. In
questo modo il legislatore non è più completamente libero di operare, ma è costretto a
muoversi entro i limiti ideologici, giuridici e politici definiti nella Carta fondamentale.
Il controllo di costituzionalità, affidato ad un organo terzo rispetto al Parlamento e
al Governo, dunque imparziale, è previsto da tutte le Costituzioni democratiche del
secondo dopoguerra e rappresenta una conquista fondamentale della cultura giuridi-
ca contemporanea.

5. Lo Stato socialista
L’avvento in Russia, nel 1917, di un colpo di Stato che eliminato lo zarismo e procla-
mato la dittatura del proletariato e del successivo Stato socialista degli operai e
dei contadini (1936) favorì la diffusione della dottrina marxista-leninista anche su
scala mondiale.
Tale forma di Stato si affermò in Europa orientale, in Cina e Cuba e in alcuni pae-
si dell’Africa, entrando, però, in crisi agli inizi degli anni novanta soprattutto a causa
della rigidità del sistema economico che ne è l’espressione, e del «tradimento» dell’o-
riginario «progetto comunista» disatteso dall’ascesa di forme autocratiche (cd. dit-
tature del proletariato) totalmente estranee ai principi solidali ed equalitari del mo-
dello ideale marxista.
Tale «degenerazione» ha impedito ai paesi socialisti di reggere il confronto e la con-
correnza politica, economica e militare dei paesi capitalisti.
In sintesi la dittatura del proletariato che si è imposta autodefinendosi «Stato socia-
lista» presenta i seguenti caratteri:
— abolizione della proprietà privata e collettivizzazione forzata dei mezzi di pro-
duzione, con sopravvivenza della sola proprietà personale di beni non produttivi e
dell’iniziativa privata limitatamente ai soli settori economici secondari;
— pianificazione economica burocratica e centralizzata;
— ruolo centrale del Partito comunista, nucleo dirigente e unico organismo poli-
tico con funzioni d’indirizzo in grado di condizionare l’operato di tutti gli organi
statali, ai vertici dei quali, del resto, furono collocati solo «uomini» al partito;
— sospensione delle libertà fondamentali al fine dell’edificazione del socialismo,
regola secondo la quale le norme di diritto possono sempre essere derogate dai su-
premi organismi dello Stato e del partito in nome del principio di legalità socia-
lista;
— funzionalizzazione delle libertà fondamentali agli interessi dello Stato e del Parti-
to, per cui, pur se formalmente riconosciute ed auspicate, sono state nella sostan-
za significativamente compresse, laddove ritenute un pericolo per gli interessi del
regime.
26  
Parte prima Lineamenti di teoria generale

6. Stato unitario, Stato regionale, Stato federale


Un diverso approccio del rapporto fra governati e governanti parte dalla dislocazione
del potere sul territorio dello Stato.
Si definisce tradizionalmente «Stato unitario» quello Stato in cui sussiste un unico
governo sovrano, operante sia a livello centrale che periferico.
Stato federale, invece, è lo Stato in cui al governo centrale si contrappongono diver-
si governi locali, dotati al loro interno di poteri sovrani autonomi ed esclusivi anche
se subordinati alla Costituzione e alle leggi federali.
Storicamente, lo Stato federale rappresenta l’esito di due distinti processi: alcuni di
essi (es. Stati Uniti e Germania) sono sorti a seguito della progressiva unificazione-
integrazione di Stati precedentemente sovrani, passando per esperienze di tipo confe-
derale (la Confederazione è un’unione di Stati regolata dal diritto internazionale e da-
gli accordi di cooperazione intervenuti fra gli stessi, senza creazione di nuovo Stato).
Altri Stati (ad es. Canada, Austria, Brasile), invece, sono il risultato d’un processo di
robusto decentramento intervenuto in Stati unitari accentrati per avvicinare maggior-
mente le componenti dello Stato-collettività allo Stato apparato in nome di un princi-
pio di democrazia diffusa.
Lo Stato federale, inoltre, ha conosciuto un’evoluzione da forme di federalismo dua-
le, tipiche dell’età liberale, in cui l’esigenza primaria era quella di assicurare una rigi-
da separazione di competenze fra Stato federale e Stati membri, a forme attuali di fe-
deralismo cooperativo in cui prevalgono modalità di intervento congiunto e coordi-
nato fra Stato federale e sue articolazioni interne.
Queste differenti forme di evoluzioni rendono, però, più difficile distinguere lo Stato
federale da un’altra forma di Stato, lo Stato regionale, in cui a determinate comuni-
tà territoriali, le Regioni, vengono riconosciute sfere di autonomia variamente artico-
late nel campo dell’amministrazione, della legislazione, delle finanze, pur sempre nei
limiti imposti dal carattere derivato dei loro ordinamenti.
Negli Stati federali vale il principio secondo cui il diritto federale prevale su quello de-
gli Stati membri, per cui alle autorità centrali vengono riconosciuti poteri sempre più
penetranti, come il potere di uniformare le Costituzioni degli Stati membri ai principi
della Costituzione federale, i supremi poteri di direzione politica, la potestà d’interve-
nire coattivamente per ottenere il rispetto delle deliberazioni assunte dall’autorità cen-
trale che richiedano il concorso degli Stati membri.
Analogo fenomeno si verifica anche negli Stati regionali, in cui la cooperazione può
attuarsi con la presenza delle Regioni in organi deliberativi (il Senato spagnolo o Cor-
tes) o consultivi e decisionali (la Conferenza Stato-Regioni italiana), oppure attraver-
so intese, pareri o accordi di programma ai diversi livelli di governo.

La Confederazione di Stati
La Confederazione (o Unione) di Stati è un’aggregazione tra Stati indipendenti e sovrani, i quali
fino ad oggi sono stati spinti a collaborare per affrontare comuni problemi di natura prevalentemente
economica o militare.

Capitolo 3 Forme di Stato e forme di governo  27
Tale unione non dà vita ad un nuovo Stato, ma ad un soggetto di diritto internazionale fondato su
un accordo concluso fra gli Stati partecipanti.
È tuttavia innegabile che la Confederazione abbia spesso rappresentato, in una prospettiva storica, il
preludio alla formazione di uno Stato federale. Così è avvenuto, ad esempio, per la Confederazione
americana (1781), quella svizzera (1815) e quella tedesca (1815), che hanno preceduto la nascita dei
corrispondenti Stati federali (rispettivamente nel 1787, nel 1848 e nel 1871).
In ogni caso, all’interno della Confederazione i singoli Stati mantengono la propria sovranità ed
indipendenza.
I loro rapporti sono regolati, oltre che dal diritto internazionale, dal diritto derivato emanato dagli
organi.
La Confederazione si limita unicamente a regolare i rapporti tra gli Stati membri, da un lato, e con
gli Stati terzi, dall’altro.
In effetti non è semplice individuare la natura reale dell’unione fra più Stati. Ad esempio, la Svizze-
ra, il cui nome ufficiale è «Confederazione elvetica», deve considerarsi a tutti gli effetti uno Stato
federale, e non una semplice Confederazione.
Discusso è attualmente lo status dell’Unione europea, in bilico tra l’unione di Stati e uno Stato federale
in fieri. Gli stessi trattati, infatti, si riferiscono «ai popoli europei», facendo, così, propendere per la
confederazione di Stati (BARBERA-FUSARO).

Sezione II
Forme di governo

1. Introduzione
Per forma di governo si intende il modello organizzativo che uno Stato adotta per
esercitare il potere sovrano. Esso riguarda, in modo particolare, le concrete modalità
di gestione del potere statale, la composizione e i poteri degli organi superiorem non
recognoscentes, il loro numero e i rapporti di forza tra gli stessi.
In base a tale definizione è possibile evidenziare come:
— la forma di Stato, riguarda le relazioni che intercorrono fra tutti gli elementi che
compongono lo Stato (popolo, territorio, sovranità);
— la forma di governo, riguarda solo le relazioni che intercorrono all’interno di uno
solo degli elementi che compongono lo Stato, cioè il potere sovrano.
In sintesi, può sostenersi che l’analisi delle forme di governo pone l’attenzione sui rap-
porti tra Parlamento, Governo e Capo dello Stato, con particolare riferimento alle mo-
dalità con cui sono ripartiti e condivisi i rispettivi poteri e funzioni.

Il principio della separazione dei poteri


Il principio cardine intorno a cui ruota lo studio delle diverse forme di governo è quello della sepa-
razione dei poteri.
In virtù di tale principio le funzioni statali devono essere esercitate da organi diversi, ciascuno
dotato di un autonomo potere di decisione secondo tale schema:
— al potere legislativo (il Parlamento) spetta il compito di creare la norma giuridica;
— al potere esecutivo (il Governo) spetta il compito di darvi concreta attuazione;
28  
Parte prima Lineamenti di teoria generale

— al potere giudiziario (la Magistratura) spetta il compito di interpretare tale norma applicandola
ai casi concreti.
Lo scopo principale del principio è di impedire la pericolosa concentrazione del potere in capo a un
unico organo ed evitare la sua degenerazione nell’assolutismo o in atteggiamenti tirannici; in pratica
tale separazione costituisce la migliore garanzia affinché sia assicurata la libertà politica dei cittadini
che, attraverso l’esercizio del voto, manifestano la loro volontà sovrana.
Altro fine è la creazione tra i poteri statali di una serie di controlli reciproci che dà luogo al sistema
di pesi e contrappesi (checks and balances), come avviene negli Stati Uniti.

2. La forma di governo parlamentare


Si tratta della forma di governo adottata dalla maggioranza degli Stati contemporanei,
caratterizzata dal fatto che il Governo formula un indirizzo politico che si impegna
a seguire e di cui è responsabile solo dinanzi al Parlamento il quale, a sua volta,
può in ogni momento revocarlo, togliendogli la cd. fiducia.
La carica di Capo dello Stato può essere indifferentemente assunta da un Monarca o
da un Presidente eletto, ma in genere gode di limitati poteri (rappresentanza, vigilan-
za, controllo etc.) e non partecipa alla determinazione dell’indirizzo politico.
È caratterizzata da una formula «collaborativa» tra potere legislativo ed esecutivo che,
però, in teoria non fa venir meno l’applicazione della divisione dei poteri.
La principale caratteristica della forma di governo parlamentare è costituita dalla com-
mistione tra la funzione legislativa e quella esecutiva; tra i due organi che le eser-
citano si instaurano complessi rapporti caratterizzati da una serie di pesi e contrappe-
si (il cd. balance of powers) per cui il Governo, titolare della funzione esecutiva, attra-
verso la fiducia, è sottoposto al controllo del Parlamento, unico organo eletto diretta-
mente dal corpo elettorale.
Elementi caratteristici della forma di governo parlamentare sono, dunque:
a) la condivisione del potere di indirizzo politico tra l’esecutivo ed il legislativo;
b) la presenza di un solo organo direttamente rappresentativo della volontà popolare,
il Parlamento;
c) l’esistenza di una responsabilità (politica) del Governo nei confronti dell’orga-
no legislativo, che si esprime attraverso l’istituto della fiducia. Questa espressio-
ne designa quell’istituto attraverso il quale la maggioranza dei membri del Parla-
mento prende atto del programma politico presentato dal Governo e garantisce a
quest’ultimo il proprio sostegno per l’approvazione degli atti legislativi necessari
per la sua realizzazione. Qualunque Governo che non potesse contare sull’appog-
gio della maggioranza parlamentare, difficilmente potrebbe realizzare il proprio
programma politico. Il Governo, quindi, deve rendere conto al Parlamento del suo
operato e quest’ultimo può eventualmente esprimere la sua disapprovazione me-
diante il voto di sfiducia, costringendo il Governo alle dimissioni.
Si noti che il Capo dello Stato in tale forma di governo non svolge alcun compito ri-
conducibile ad uno dei poteri tradizionali dello Stato (esecutivo, legislativo e giudi-

Capitolo 3 Forme di Stato e forme di governo  29
ziario), ma costituisce un organo di rappresentanza, controllo ed equilibrio volto a ga-
rantire la continuità democratica e l’osservanza della Costituzione. Anche il potere di
scioglimento delle Camere, che quasi sempre è formalmente attribuito al Capo dello
Stato, può essere condizionato dalla volontà del Governo o del Parlamento.

3. La forma di governo presidenziale


Con il termine presidenzialismo si indica una forma di governo in cui il principio del-
la separazione dei poteri è applicato in maniera rigida, ove è accentuata la distinzio-
ne tra legislativo ed esecutivo. In tale forma di governo il Presidente della Repubbli-
ca è contemporaneamente Capo dello Stato e Capo del Governo ed è eletto diret-
tamente dal popolo.
Le caratteristiche principali della forma di governo presidenziale sono tre:
— un Capo dello Stato (Presidente) eletto direttamente dal popolo;
— l’assunzione da parte del Presidente del doppio ruolo di Capo dello Stato e di Capo
del Governo;
— l’impossibilità per il Parlamento di approvare una mozione di sfiducia che impon-
ga le dimissioni dell’esecutivo.
La forma di governo presidenziale prevede la contemporanea presenza di tutte e tre
le caratteristiche prima individuate; la semplice elezione diretta del Capo dello Stato
non è, infatti da sola, condizione sufficiente per parlare di presidenzialismo, dal mo-
mento che ciò che caratterizza questa forma di governo è la netta separazione tra
l’organo legislativo e quello esecutivo, con l’assunzione da parte del Presidente di
ampi poteri di governo.
L’esempio classico di presidenzialismo è quello degli Stati Uniti d’America, dove la carica di
Presidente assume un ruolo preponderante rispetto a tutti gli altri organi e riunisce nella sua per-
sona sia la carica di Capo dello Stato sia quella di Capo dell’esecutivo.
Nella sua funzione di Capo dello Stato, rappresenta la federazione, riceve e accredita i rappre-
sentanti diplomatici, è posto al vertice delle forze armate, nomina i funzionari federali, può conce-
dere la grazia, nonché esercitare poteri di minore importanza.
Nella sua funzione di Capo dell’esecutivo, nomina e revoca i ministri che rispondono solo a lui,
assumendo il ruolo di suoi collaboratori tecnici in completa indipendenza dal Congresso.
Per quanto riguarda il potere amministrativo o di governo, questo è quasi integralmente control-
lato dal potere esecutivo, al punto che comunemente si suole parlare dell’organizzazione politi-
ca reggente con l’appellativo di «Amministrazione» (ad es. Amministrazione Bush, Amministra­
zione Obama etc.).
Il potere legislativo federale è, infine, attribuito al Congresso, l’organo parlamentare statuniten-
se di natura bicamerale.
La netta separazione tra esecutivo e legislativo degli Stati Uniti d’America va valutata alla luce di
una serie di «interferenze» tra i due poteri che sono vincolati da un reticolo di «pesi e contrappesi»
(cd. «cheks and balances») per evitare che uno dei due possa prendere il sopravvento sull’altro.
30  
Parte prima Lineamenti di teoria generale

4. La forma di governo semi-presidenziale


Il semipresidenzialismo costituisce una soluzione intermedia tra governo presiden-
ziale e parlamentare.
La sua caratteristica principale, infatti, è data dalla sussistenza di un doppio rapporto
di fiducia che lega il Governo tanto al Presidente della Repubblica che lo nomina,
quanto al Parlamento dal quale deve comunque ottenere e mantenere la fiducia.
La carica di Capo dello Stato è assunta da un Presidente eletto direttamente dal popo-
lo e al quale sono attribuiti rilevanti poteri nella determinazione dell’indirizzo politico.
Il sistema semi-presidenziale è stato adottato in Francia con la Costituzione del 1958
ed è così denominato perché presenta contemporaneamente caratteristiche proprie par-
lamentarismo e del presidenzialismo.
A differenza del modello parlamentare il rapporto di fiducia tra Governo e Parlamen-
to è notevolmente allentato, pur non giungendo alla completa separazione prevista dal
modello statunitense.
Il sistema francese non prevede alcun voto di fiducia da parte del Parlamento nei confronti dell’e-
secutivo: quest’ultimo è pienamente operativo nel momento in cui è nominato dal Presidente della
Repubblica, salvo un’espressa mozione di sfiducia votata dall’Assemblea Nazionale (una del-
le due Camere del Parlamento francese).

Caratteristica comune al sistema presidenziale è, invece, l’elezione diretta sia del Pre-
sidente della Repubblica sia dell’Assemblea nazionale.
Il principale pregio del modello semi-presidenziale è quello dell’estrema flessibilità:
esso, infatti, può operare, a seconda degli equilibri politici, sia come sistema semi-pre-
sidenziale (con la prevalenza del Presidente) sia come sistema semi-parlamentare (con
la prevalenza del binomio Parlamento-Governo).
Nulla vieta, infatti, che il Presidente sia espressione di una parte politica diversa ri-
spetto a quella che detiene la maggioranza in Parlamento e che sostiene il Governo.
Di conseguenza, possono verificarsi due possibilità:
— il Presidente ed il Governo sono espressione della stessa maggioranza;
— il Presidente ed il Governo rappresentano maggioranze diverse (cd. coabitazione).
Nel primo caso il sistema è semi-presidenziale. La figura predominante è, infatti, quel-
la del Presidente, il quale, oltre ad esercitare i notevoli poteri che gli sono conferiti dal-
la Costituzione, può contare su una maggioranza parlamentare. Egli nominerà, quindi,
un Governo che, espressione della sua stessa maggioranza, sia di sua fiducia, in linea
con il suo orientamento politico e pronto a dare attuazione al suo programma.
Nel secondo caso, invece, il sistema è da considerarsi semi-parlamentare. Il Presiden-
te deve convivere (coabitare) con una maggioranza parlamentare a lui politicamente
ostile. Un Governo che fosse espressione dell’orientamento politico del Presidente sa-
rebbe inevitabilmente destinato a scontrarsi con il Parlamento: ragioni di opportunità
politica indurranno, quindi, il Presidente a nominare un Primo ministro gradito all’As-
semblea parlamentare. A prevalere è il legame Parlamento-Governo. L’esecutivo, ed il

Capitolo 3 Forme di Stato e forme di governo  31
suo Primo ministro, avranno un ruolo ben più incisivo rispetto al caso precedente, po-
tendo contare su un solido rapporto fiduciario con la maggioranza parlamentare. La
figura del Presidente è ridimensionata, ma il Capo dello Stato continua ad esercitare
poteri importanti, soprattutto in materia di politica estera. È importante, quindi, che si
giunga ad un accordo su chi deve fare cosa, per evitare che sorgano conflitti tra il Pre-
sidente da un lato e il Parlamento-Governo dall’altro.
La coabitazione può verificarsi quando, ad esempio, il popolo elegge un Presidente di destra,
ma alle successive elezioni per il Parlamento (magari tenute a distanza di un paio di anni) eleg-
ge una maggioranza di sinistra. È questo il caso verificatosi in Francia negli anni 1997-2002, con
Presidente Chirac e Primo ministro Jospin.

5. La forma di governo direttoriale


Si tratta di una forma di governo prevista per la prima volta dalla Costituzione fran-
cese dell’anno III (1795) e che nell’esperienza costituzionale contemporanea trova
riscontro in Svizzera.
In questa forma di Stato, infatti, il potere esecutivo è esercitato da un Consiglio fede-
rale (o Direttorio), formato da 7 membri eletti dal Parlamento (l’Assemblea federa-
le) nominato ad ogni inizio di legislatura.
La peculiarità di questo ordinamento è costituita dall’assenza dell’istituto della sfi-
ducia — per cui il Direttorio dura in carica per tutto il periodo della legislatura — e
dall’assenza di conflitto tra maggioranza ed opposizione in quanto nel Direttorio
sono presenti tutte le componenti politiche.
Non vige, dunque, un potere di scioglimento del Direttorio il cui rinnovo si ha unica-
mente in coincidenza con una nuova tornata elettorale.
Peraltro, l’effettivo funzionamento della forma di governo elvetica tende a far prevale-
re il Consiglio federale sull’Assemblea, in considerazione della sua continuità di azio-
ne politico-amministrativa, della sua sostanziale inamovibilità, della sua ampia rap-
presentatività che include, come detto, anche le minoranze.
La forma di governo direttoriale adottata in Svizzera rappresenta sicuramente un mo-
dello difficilmente estendibile ad altre realtà e si giustifica soprattutto alla luce della ar-
ticolata composizione etnica e linguistica di tale Stato (non a caso nel Direttorio sono
rappresentati tutti i Cantoni che concorrono a formare la Confederazione).
Inoltre l’assoluta inamovibilità del Direttorio è in parte temperata dall’ormai radica-
ta formula dei governi di coalizione, che consente a quasi tutti i partiti politici di esse-
re rappresentati in quest’organismo, nonché dall’ampio utilizzo dell’istituto referen-
dario che, di fatto, demanda direttamente al popolo le scelte più importanti dell’indi-
rizzo politico dello Stato.
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Parte prima Lineamenti di teoria generale

Questionario
1. Cosa si intende per forma di Stato? (Sez. I, par. 1)
2. In quali paesi ha cominciato a svilupparsi il pensiero politico che è a fondamento
dello Stato liberale? (Sez. I, par. 2)
3. Che cosa è lo Stato sociale? (Sez. I, par. 4)
4. Quali sono le esperienze più significative dello Stato totalitario? (Sez. I, par. 3)
5. Quali sono i caratteri dello Stato socialista? (Sez. I, par. 5)
6. Cosa si intende per federalismo duale? (Sez. I, par. 6)
7. Qual è la differenza principale fra Stato unitario e Stato federale? (Sez. I, par. 6)
8. Cosa si intende per forma di governo? (Sez. II, par. 1)
9. Come trova applicazione il principio della separazione dei poteri nelle demo-
crazie contemporanee? (Sez. II, par. 1)
10. Come si caratterizza la forma di governo parlamentare? (Sez. II, par. 2)
11. Qual è l’esempio classico di governo presidenziale? (Sez. II, par. 3)
12. Quali sono le principali differenze fra governo presidenziale e governo semi-pre-
sidenziale? (Sez. II, parr. 3 e 4)
13. Quali caratteristiche presenta la forma di governo direttoriale? (Sez. II, par. 5)