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La solidarietà, l’etica e l’estetica.

Evoluzione di un principio

Il principio di solidarietà è posto dalla Costituzione “tra i valori fondanti dell’ordinamento


giuridico”. Insieme ai diritti inviolabili dell’uomo, esso è solennemente riconosciuto e
garantito dalla Carta costituzionale (art. 2 Cost.) quale “base della convivenza sociale”. Si
tratta di un riconoscimento senza pari e per nulla scontato. Esso rappresenta l’esito di
un lungo processo di giuridicizzazione 2 e l’effetto di un complesso sviluppo assiologico
il principio di solidarietà condiziona le dinamiche del potere pubblico, del potere privato e
delle libertà individuali, rendendo le stesse, a seconda delle rispettive competenze e situazioni
giuridiche, sempre più prossime alle complessive necessità del singolo, finalmente colto nella
propria irripetibile concretezza e unicità. La nuova concezione di solidarietà non si traduce
solamente in una mera estensione della sfera dei comportamenti giuridicamente
rilevanti, tale da includere al proprio interno quelli prima esclusi e riconducibili alla
semplice libertà di fatto. Più ancora, una tale concezione della solidarietà favorisce
l’autonoma e spontanea iniziativa privata, svincolandola dall’area dei doveri giuridicamente
sanzionati e coniugandola con quella dei diritti positivamente garantiti. Si tratta di
un’evoluzione assiologica fondamentale, che nelle sue implicazioni rende ragione
della previsione costituzionale del principio di sussidiarietà, altrimenti privo di motivazioni
sostanziali e rispondente soltanto ad una diversa scelta di ingegneria sociale e di
organizzazione del Welfare state.

Lo Statuto Albertino del 1848 non considera il principio di solidarietà. Le grandi


trasformazioni costituzionali, del resto, nascono sempre da una trasformazione
dei diritti e della loro funzione, per poi adeguare alla stessa l’organizzazione del potere
pubblico e il sistema delle fonti del diritto. In realtà, è la solidarietà in sé, quale categoria
politica, prima ancora che giuridica, a non essere contemplata dalle grandi elaborazioni
politiche e costituzionali continentali del XVIII e del XIX secolo. Pur se rilevante, tuttavia,
l’ideale della fraternità non è tale da incidere e conformare a sé l’organizzazione pubblica e
privata dei nuovi assetti statali. Nella prima e più solenne Dichiarazione dei diritti dell’uomo
e del cittadino, 1789, si afferma che “Gli uomini nascono e rimangono liberi e uguali nei
diritti” (art. 1), dichiarandosi poi che “Questi diritti sono la libertà, la proprietà, la sicurezza e
la resistenza all’oppressione” (art. 2); alcun cenno è fatto, dunque, al problema delle
disuguaglianze sostanziali ed ai relativi rimedi. Detto ideale permane, dunque, all’esterno
della sfera degli interessi costituzionalmente protetti, risaltando soltanto quale “virtù civica”
19, ovvero quale “principio morale, atto ad ispirare stati d’animo individuali e ben diverso da
un principio politico o addirittura giuridico”. la successiva Costituzione giacobina del 1793
introduce una diversa prospettiva. Nella nuova concezione comunitaria, da un lato, sul piano
orizzontale, alla libertà è opposto il “limite morale” consistente nella massima evangelico-
Kantiana del “Non fare agli altri ciò che non vuoi sia fatto a te” (art. 6), dall’altro, sul piano
verticale, alla “società” è riconosciuto il compito di assicurare la “sicurezza (…) ad ognuno
dei suoi membri” (art. 8). È la successiva Costituzione del 1795, l’ultima
del ciclo rivoluzionario francese, ad introdurre finalmente la categoria dei doveri. Questi
permangono, tuttavia, in una prospettiva etica, che fa perno sull’autoresponsabilità del
singolo 24 per la costruzione di una società migliore. La successiva Costituzione
repubblicana francese del 1848, al pari di quella emanata in Germania nello stesso periodo,
sviluppa ulteriormente l’impostazione delineata, introducendo espressamente il riferimento
alla fraternità. Per altro verso, si approfondisce il processo di giuridicizzazione della
fraternità in solidarietà, attribuendo alle istituzioni pubbliche il compito di azionare politiche
sociali realizzative dell’eguaglianza sostanziale. nel momento del relativo intervento lo Stato
provvede secondo il proprio strumentario politico-giuridico a disposizione. Nella specie,
pertanto, esso è intervenuto secondo l’unica modalità all’epoca praticabile, ossia
statalizzando la società 33 e pubblicizzando vasti strati di iniziative private e religiose. Per
comprendere la capillarità e materialità dell’operazione, basti pensare agli effetti provocati
sulla libertà di associazione dalla c.d. Legge Crispi del 1890; legge con la quale è stato
gettato indiscriminatamente un «mantello pubblicistico» 34 su un indefinito numero di
organizzazioni della società civile, trasformate in Istituzioni Pubbliche di Assistenza e
Beneficenza (IPAB) al fine di legittimare il relativo controllo da parte dello Stato.
A differenza dello statuto Albertino, la Costituzione repubblicana riconosce il principio di
solidarietà quale valore fondante dell’ordinamento giuridico. La solidarietà, per tale via,
riesce a connotarsi autonomamente, affrancandosi dal ruolo subalterno e meramente
compensativo fra libertà ed eguaglianza prima ricoperto. È questa, tuttavia, una linea
evolutiva che si realizza solo nel tempo, soprattutto a partire dall’ultimo decennio del secolo
trascorso. la disposizione della Cost. pone la solidarietà nella prospettiva personalista e
relazionale propria della Costituzione, marcando la differenza con le precedenti impostazioni.
La precedente articolazione in senso orizzontale e verticale del principio di solidarietà sia ora
integrata dall’essenziale riferimento alla centralità della persona umana, che trasforma la
prima in solidarietà doverosa o fraterna e la seconda in solidarietà pubblica o paterna. Il fatto
che i diritti sociali siano incentrati sui luoghi e sui legami sociali nei quali e mediante i quali
si svolge la personalità del singolo, si riflette sulla struttura organizzativa e comunitaria dello
Stato sociale, riassuntivamente colta nel passaggio di formule dal Welfare state alla Welfare
society o anche community. La protezione del diritto sociale da parte della Repubblica non
può non risolversi anche nella tutela del relativo contenuto e, dunque, nella personalizzazione
della connessa prestazione, a garanzia della libera determinazione tanto del destinatario,
quanto dell’erogatore (privato) della stessa. L’introduzione del principio di sussidiarietà ha
aperto la via alla realizzazione di un corrispondente sistema regolativo delle pretese sociali;
ha rimodulato l’ordine dei principi coinvolti e delle relative situazioni soggettive. La
prospettiva difensiva e garantistica offerta al singolo dallo scudo delle situazioni giuridiche
soggettive, per tale via, non è più esclusiva; è ora affiancata dalla prospettiva di sostegno e
d’interventon del potere pubblico. Quest’ultima si realizza in vario modo, presupponendo al
tempo stesso una valorizzazione della c.d. funzione promozionale del diritto, una diversa
organizzazione dell’impianto amministrativo sulla base dei nuovi canoni della sussidiarietà,
una riconsiderazione della tradizionale classificazione delle situazioni soggettive.

Della sussidiarietà orizzontale ritrovata (occasionalmente): dalle Linee


guida dell’Anac al Codice del Terzo settore
L’onda lunga dello statalismo post-risorgimentale, paradossalmente, è andata
progressivamente esaurendosi più per inerzia sua propria, che non perché infranta sulle rocce
di una diversa conformazione dell’organizzazione della comunità. Dopo essersi prolungata
sul terreno dell’amministrazione per l’intero ’900, a dispetto della fine del modello
statocentrico presupposta dalla Costituzione del ’48, essa è andata perdendo forza in
concomitanza col consolidarsi di opposte tendenze di ordine politico-economico anzitutto
internazionali: la crescente valorizzazione delle ragioni del mercato e dell’impresa; la diffusa
insoddisfazione verso i limiti delle politiche di intervento statale e dell’espansione degli
apparati amministrativi; la riduzione dell’intervento dello Stato in economia con
l’introduzione di apposite misure di deregulation; la fine del secolo socialdemocratico.
Si tratta di un modello che in tema di protezione sociale ha sviluppato l’impostazione della
c.d. Legge Crispi del 1890, la quale gettò indiscriminatamente un “mantello pubblicistico” su
un indefinito numero di organizzazioni private e religiose, trasformandole in Istituzioni
Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) al fine di legittimare il relativo controllo da
parte dello Stato. l’effettiva sostenibilità di quel modello è venuta meno non tanto per i profili
d’incostituzionalità rilevati dalla Corte, bensì, molto più prosaicamente, per il sopraggiungere
di condizioni di fatto attestanti l’impraticabilità politica ed economica della relativa
prosecuzione.
la più eclatante indagine giudiziaria della storia repubblicana prese avvio proprio dai
riscontrati illeciti di una IPAB. Dagli accertamenti sulla gestione del Pio Albergo
Trivulzio di Milano e dalle ammissioni del relativo presidente prese inizio la rivoluzione
giudiziaria di Mani pulite, la quale travolse e stravolse ’assetto politico dell’epoca, aprendo la
via a una transizione mai più conclusa. Essa fece emergere la realtà di Tangetopoli, intesa
come un sistema di corruzione talmente diffuso e radicato, da necessitare un innalzamento del
costo delle opere pubbliche e un asservimento della rappresentanza politica e territoriale
oramai non più sostenibili.
La mancata coerenza disciplinare nella traduzione legislativa settoriale del principio di
sussidiarietà è derivata dalla scarsa considerazione mostrata dal legislatore verso l’incidenza
del fatto materiale nelle concrete modalità di immedesimazione della comunità sociale nella
gestione delle funzioni pubbliche. Quanto alle implicazioni organizzative del principio,
questo non sancisce tanto il mero dovere dei pubblici poteri (istituzionali, territoriali e sociali)
di privilegiare a parità di condizioni l’azione privata a discapito di quella pubblica; piuttosto,
esprime un ripensamento dell’amministrazione e dell’assetto organizzativo dei medesimi
poteri, tale da implicare un’inedita considerazione dell’interesse generale. Compito della
“Repubblica”, per tale via, è di favorire l’iniziativa privata, in modo da renderla adeguata a
cogliere e compiere l’interesse generale nell’esercizio delle funzioni di volta in volta
interessate. Il ruolo che le istituzioni territoriali sono chiamate ad assumere, in altri termini, è
un ruolo regolatore e sussidiario in tutti i settori in cui è costituzionalmente garantita la
concreta realizzazione dei diritti sociali, quale che sia la natura pubblica o privata dell’ente
erogatore; ruolo che implica quella funzione di direzione e vigilanza del potere pubblico, già
rinvenibile nelle prime letture del principio, attente a sottolineare la necessità di un compito
di promozione, coordinamento e controllo da riservare al potere pubblico. Il profilo della
prestazione erogata può essere non più solo fungibile, ma anche infungibile. Nel caso in cui
derivi dall’amministrazione pubblica, la prestazione deve necessariamente ripetere un
modello neutrale e precostituito, informato ai soli parametri d’imparzialità, efficacia ed
efficienza, in modo da soddisfare indistintamente le svariate esigenze dei destinatari,
intese globalmente in un’accezione, per così dire, formale dell’eguaglianza sostanziale. Così
il titolare del diritto sociale è contestualmente legittimato a esigere che la prestazione gli sia
fornita in un contesto di concezione di vita che gli è propria, coerente con le specifiche
esigenze esistenziali e gli orientamenti culturali assunti.
Le istituzioni pubbliche a favorire (art. 118, ult. comma, Cost.) il concretizzarsi di una
pluralità di offerte da sottoporre alla preferenza degli utenti, per il compimento di un effettivo
diritto di scelta degli stessi; sono chiamate a realizzare un’organizzazione pluralistica, in cui
sia rinvenibile una “separazione” tra ente regolatore, soggetti erogatori dei servizi e
acquirenti. Nel quadro di una sussidiarietà concretamente intesa come condivisione di
funzioni e responsabilità pubbliche, in definitiva, assume una diversa e inedita connotazione
la prospettiva di sostegno e d’intervento offerta dal potere pubblico alle organizzazioni
sociali. Questa, infatti, più che essere limitata a «favorire» solamente il mero svolgimento
delle attività private, sia pure secondo le modalità organizzative disposte dal principio di
sussidiarietà, è chiamata «favorire» il buon esito delle stesse; e ciò sino a curare e
salvaguardare il relativo profilo qualitativo, in quanto espressivo dell’infungibile specificità
dell’organismo di provenienza. Ecco perché sussidiarietà (del sistema) e qualità (della
prestazione) sono due termini che non possono essere disgiunti.
In assenza di chiare e univoche ragioni a sostegno di una prospettiva d’inveramento del
principio, sono rimaste sostanzialmente eventuali ed evanescenti le connesse modalità di
raccordo fra il potere pubblico e la società civile 39. Ne è derivata una confusa
giustapposizione fra due modelli alternativi di Stato sociale: quello precedente, di tipo
interventista e assistenzialista, e quello successivo, di tipo regolatore e sussidiario. Il
problema, come prevedibile, ha riguardato la mancata procedimentalizzazione del principio.
Non è stata adeguatamente colta e valorizzata l’importanza d’integrare i procedimenti
dei pubblici poteri con adeguate fasi conoscitive, consultive, di valutazione e di controllo; ciò
con la conseguenza di demandare alle amministrazioni interessate il compito di colmare le
inevitabili carenze cognitive in via verticistica e – per così dire – inaudita altera parte.
La disciplina muoveva dall’assunto allora inedito, secondo cui la titolarità delle funzioni
pubbliche, pur rimanendo nella responsabilità dei poteri pubblici 42, non comporta
necessariamente la relativa gestione in capo agli stessi. In tal senso disponeva la conversione
della titolarità pubblica in titolarità prevalentemente di governo, da esplicarsi “in primo
luogo, nell’esercizio di funzioni di regolazione” 43; ai singoli fruitori veniva quindi
riconosciuta la garanzia del diritto di scelta fra la pluralità dei servizi offerti. L’innovazione
sanciva così il superamento della concezione statalista dei diritti sociali in attuazione di una
vera e propria filosofia solidale e sussidiaria. È emersa l’esistenza di due vie complementari
per l’attuazione della sussidiarietà: l’una, consistente in un impegno diretto della Regione,
capace di creare impianti legislativi innovativi e di darne autonoma attuazione senza passare
dagli enti locali, sì da valorizzare in proprio le realtà sociali ritenute meritevoli di sostegno;
l’altra, consistente nel rinsaldare l’importanza degli altri enti locali, specialmente dei comuni,
demandando alla Regione il compito di supportare le politiche degli stessi e i loro interventi
di tipo più autenticamente sussidiario.
In tema di sussidiarietà occorre considerare che ogni progettazione di programmi di governo
e di norme applicative deve necessariamente fondarsi sulla previa osservazione della realtà
sociale, questa essendo il luogo originante la sussidiarietà stessa. Accanto alle variegate
forme di consultazione, coinvolgimento e confronto, pertanto, la progettazione dell’azione
sussidiaria richiede un’approfondita attività di raccolta dati, che possa permettere di verificare
nei fatti (ex ante ma soprattutto ex post) tanto l’opportunità degli interventi normativi, quanto
i relativi effetti concreti. Per contro, proprio una tale procedimentalizzazione dell’azione
sussidiaria è mancata nella fase applicativa del principio.
Le iniziative private diventarono ancillari delle strategie pubbliche, così da lasciare spazio a
correzioni e integrazioni a favore delle autonomie sociali per motivazioni di opportunità
politica, se non proprio di clientela partitica; ciò, ovviamente, a discapito di quelle esigenze
di trasparenza e qualità del risultato finale garantite da un sistema effettivamente sussidiario.
Proprio allo scopo di porre fine al radicamento dei conseguenti meccanismi concorrenziali
distorsivi (si pensi alle varie indagini giudiziarie riguardanti l’accoglienza agli immigrati) è
intervenuta l’Autorità dell’Anticorruzione con le apposite Linee guida in tema di affidamento
dei servizi agli enti del Terzo settore. La questione della prevenzione della corruzione ha
motivato una più dettagliata procedimentalizzazione delle modalità di immedesimazione
della comunità sociale nella gestione delle funzioni pubbliche. L’insistenza ha riguardato la
definizione dei meccanismi di concorrenza per il mercato e nel mercato in tutte quelle
situazioni in cui il servizio può essere efficientemente reso da un solo operatore: i primi,
finalizzati a permettere ai fruitori dei servizi sociali di rivolgersi a fornitori diversi, accreditati
o autorizzati; i secondi, volti a consentire la possibilità di accesso di tutti gli operatori
economici intenzionati a eseguire commesse pubbliche, evitando di introdurre eventuali
barriere all’accesso. E così, al fine di consentire la concorrenza nel mercato, l’innovazione ha
inevitabilmente favorito la necessaria corresponsabilizzazione del privato sociale, pur
mantenendo ferma in capo all’amministrazione una potestà decisionale da articolare in senso
regolatorio. Significativa, anzitutto, è la rappresentazione dell’oggetto dell’“autonoma
iniziativa dei cittadini”. Questa non appare più deputata allo svolgimento di “attività
d’interesse generale”, come nel caso dell’art. 118, u. c., Cost., bensì è destinata a “perseguire
il bene comune”. Emerge così la rappresentazione di un modello di amministrazione
condivisa, che supera il paradigma bipolare di una sussidiarietà che oppone il singolo
individuo allo Stato; piuttosto, essa fa risaltare il ruolo essenziale riconosciuto ai cittadini
attivi in ordine al perseguimento dell’interesse generale insieme con l’amministrazione
pubblica. L’innovazione introdotta dal Codice, in definitiva, è tale che tutti i soggetti del
Terzo settore hanno possibilità di collaborare con tutte le amministrazioni pubbliche per lo
svolgimento di tutte le attività d’interesse generale. La sussidiarietà, pertanto, torna a essere
valorizzata per la propria vocazione originaria: quella di fungere non più solo quale criterio
ordinatore del rapporto fra pubblica amministrazione e privato, quanto, più ancora, quale
principio posto a tutela della qualità delle prestazioni sociali.
Le formazioni sociali risultano attivamente coinvolte nell’organizzazione del sistema,
potendo partecipare all’individuazione delle concrete modalità di svolgimento delle attività
di volta in volta ritenute meritevoli di compimento.
Infine e in senso conseguenziale, le istituzioni pubbliche assumono un ruolo per molti
versi inedito in ordine alla previa fase di osservazione, studio e conoscenza della realtà
bisognevole d’intervento; ciò al fine di favorire il concretizzarsi della pluralità di offerte da
sottoporre alla preferenza degli utenti e da rendere effettivo il relativo diritto di scelta.
L’idea che emerge da tale previsione è quella di un rapporto di necessaria consequenzialità
logico-giuridica tra co-programmazione e coprogettazione: la prima, finalizzata a spostare la
partecipazione degli enti del terzo settore a livello apicale, alla definizione dei bisogni stessi
della PA; la seconda, attivabile sul presupposto della prima, finalizzata a condurre la
partecipazione degli enti del terzo settore al livello del singolo servizio o intervento 74, così
da determinare un “dialogo procedimentale” tra amministrazione e soggetti privati circa la
concreta definizione e messa in opera del servizio o intervento medesimo.
Il modello collaborativo e relazionale introdotto senza ulteriori delimitazioni dal Codice del
Terzo settore non rappresenta una vera novità culturale nel sistema costituzionale. Esso è
direttamente riconducibile all’immagine di “piramide rovesciata” prefigurata dal giovane
costituente, Aldo Moro, per raffigurare la “Repubblica” come una società progressiva.
Molto più prosaicamente, la configurazione compiuta dall’Anac della sussidiarietà quale
strumento di “prevenzione della corruzione” 80 è stata vincente. Epperò, per sorreggere lo
sforzo d’implementazione del nuovo modello nella prassi delle amministrazioni pubbliche,
non bastano ragioni contingenti. Occorrerebbe tornare alle ragioni fondative della
Costituzione del ’48.

Sistemi elettorali, contesto storico-politico, compromesso legislativo e


coesione sociale
L’analisi delle vicende costituzionali, deve fare riferimento alla trama sociale e politica
coinvolta; deve considerare l’evoluzione del sistema “da un punto di vista realistico”; in una
parola, deve tener conto del contesto di riferimento. La via alla giurisprudenzializzazione
costituzionale della contesa politica, se in via generale riflette il più ampio processo storico di
trasformazione degli ordinamenti politici, così come desumibile dalla crescente centralità
delle Corti nella definizione della tutela dei diritti fondamentali e di quelli sociali 19, nel caso
di specie denota un rimedio contingente e inadeguato.
La “riserva di discrezionalità legislativa” riconosciuta dalla Consulta in materia elettorale ha
una valenza plurima. Essa non vincola solo il merito della disciplina legislativa, provocando
l’illegittimità delle scelte «manifestamente irragionevoli»; condiziona altresì il metodo
dell’intervento legislativo, rinviando le forze politiche al rispetto delle regole e della prassi
parlamentare, da assicurare in modo piano e non forzato. Consente, insomma, di convogliare
l’adeguatezza e la ragionevolezza delle scelte legislative scelte all’appropriatezza del relativo
iter di decisione, formulazione e deliberazione. La “stabilità di una legge elettorale innalza il
suo tasso di legittimazione”, rendendo più ardua la relativa dichiarazione d’illegittimità. Una
volta riconosciuta stabilmente detta legge come valida e legittima da parte di un ventaglio di
forze politiche comprensivo anche delle minoranze, diviene difficile per la Consulta
esercitare il proprio incisivo sindacato, senza rischiare di suscitare reazioni politiche
particolarmente dure. In definitiva, condizione per una legge elettorale stabile e legittima è la
relativa rispondenza al contesto storico-politico del Paese.
Il più longevo dei sistemi elettorali è stato quello proporzionale, che ha regolato le elezioni
di Camera e Senato ininterrottamente dal 1945 al 1992. Esso era volto a riprodurre
pedissequamente tutti gli orientamenti del corpo elettorale nella rappresentanza parlamentare,
così da ovviare al difetto di omogeneità del tessuto sociale e fare fronte alle fratture
geopolitiche dell’epoca, ricomponendo il tutto secondo il modello di democrazia consociativa
o consensuale. Promanavano da tale visione compromissoria di democrazia, i seguenti aspetti
del sistema di governo: la proporzionalità del sistema elettorale, in modo da rappresentare la
multidimensionalità delle divisioni tra i cittadini e la relativa molteplicità dei partiti; l’assetto
di governo fondato sulla «centralità» del Parlamento 33, in modo da riconoscere a tale organo
non solo un ruolo legislativo, ma una più pregnante funzione sia di ricomposizione
consensuale delle fratture ideologiche, sia di elaborazione degli indirizzi destinati ad orientare
la futura azione degli apparati pubblici; la marginalità del ruolo riconosciuto all’esecutivo,
debole espressione di coalizioni politiche da mantenere in piedi con continue mediazioni.
La questione della mancata corrispondenza del meccanismo elettorale al contesto di
riferimento ha poi contrassegnato la vigenza della c.d. legge truffa (L. n. 148/1953). Questa
fu progettata dalle forze di maggioranza con lo scopo di assicurare la persistenza della
coalizione governativa di centro anche nel caso di esiti elettorali non più all’altezza della
vittoria democristiana del 18 aprile. E tuttavia proprio la consapevolezza del primato della
politica quale fattore di coesione e stabilità sociale indusse De Gasperi a non ricorrere alla
verifica delle schede elettorali all’esito delle consultazioni del 1953.
Quanto alla rispondenza al contesto storico-politico di riferimento del sistema elettorale
del ‘93, altrimenti noto come Mattarellum (leggi nn. 276 e 277 del 1993), verrebbe da dire
che la stessa (almeno negli auspici) sia stata in re ipsa. La legge fu scritta “sotto dettatura”
della volontà popolare – per riprendere il monito del presidente Scalfaro al legislatore. Il
meccanismo elettorale fu definito sull’onda delle consultazioni referendarie dei primi anni
‘90, appositamente impiegate per scardinare l’ormai degenerato «parlamentarismo integrale»
e superare il sistema proporzionale ancora vigente. Si poneva il nuovo sistema elettorale:
questo presentava una commistione fra la componente maggioritaria del 75% dei seggi nei
collegi uninominali e quella proporzionale, riguardante la quota residua nei collegi
plurinominali. Esso era dunque configurabile come una sorta di maggioritario distorto,
contenente una serie di difetti strutturali pur sempre compensati dai vantaggi storici dello
scopo prefissato. Era diretto a mantenere inalterata l’identità di ciascun partito, da
rappresentare pedissequamente in Parlamento anche se a costo di centrifugare la tenuta della
coalizione di afferenza. Il ricorso al «voto strategico» o «utile», tipico del maggioritario,
veniva a essere pregiudicato dalle ragioni del «voto identitario», tipico del proporzionale:
l’uno, presupponeva la capacità dell’elettore di non sprecare la propria preferenza,
informandosi e votando il candidato più competitivo e non quello preferito; l’altro, al
contrario, induceva l’elettore a realizzare la seconda opzione, con un inevitabile aggravio
della dispersione del consenso.
Emblematica, è la legge n. 270 del 2005, altrimenti nota come Porcellum in virtù delle
relative distorsioni scientemente programmate ai danni del sistema democratico. La legge
prevedeva un sistema (solo apparentemente) proporzionale con un doppio “correttivo”: verso
l’alto, attraverso la previsione di un premio di maggioranza di 340 seggi, pari a circa il 55%
del totale, a favore della lista o coalizione vincitrice; e verso il basso, attraverso la previsione
di variegate soglie di sbarramento, differenziate a seconda dell’adesione o meno di un partito
a una coalizione elettorale. A risaltare negativamente non era soltanto il prezzo politico-
costituzionale dell’assegnazione di un premio maggioritario in assenza di qualsivoglia soglia
di accesso; previsione, questa, suscettibile di provocare – come puntualmente sanzionato
dalla Consulta – sia l’“eccessiva sovrarappresentazione della lista di maggioranza relativa”,
sia l’“eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica
[…] e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto […]”. Più ancora, a stridere
fortemente era l’irragionevolezza del disegno complessivo e la mancanza di proporzionalità
fra il sacrificio imposto e l’esito conseguibile.

L’Italicum arrivava dove il Porcellum non aveva osato. Se quest’ultimo si era soffermato a
minare dall’interno i presupposti della stabilità governativa, senza intaccare la realtà politica
del Paese, non faceva altrettanto la riforma del 2015. Questa perseguiva un’operazione
opposta: nel mentre assicurava la stabilità governativa del partito vincitore, faceva piazza
pulita del terzo incomodo, mantenendo al contempo serrate nelle segreterie dei partiti le
nomine dei parlamentari. La scelta delle forze di maggioranza di penalizzare le prospettive
elettorali delle opposizioni, è stata accompagnata da una pari penalizzazione delle relative
attribuzioni parlamentari. Forzando oltre ogni limite la volontà delle Camere, queste sono
state umiliate con scelte procedurali che hanno inaugurato gravi precedenti nella prassi
parlamentare in materia elettorale. Inevitabile la sanzione d’illegittimità costituzionale
puntualmente comminata.
Il legislatore del 2017 ha perseverato nella medesima prospettiva, ha così adottato una nuova
legge elettorale penalizzando (nel metodo di approvazione) e per penalizzare (nel merito
perseguito) le medesime forze politiche artefici delle altre due.
La legge elettorale 3 novembre 2017, n. 165, ha fatto seguito a un accordo politico tra Partito
democratico, Forza Italia, Lega) e una forza minore rimasta prima estranea, Alleanza
popolare. L’accordo, denominato Rosatellum-bis dal nome del capogruppo del PD, Ettore
Rosato. Il risultato conseguito, tuttavia, è subito parso viziato (quantomeno) dalle
contingenze politiche poste all’origine del relativo accordo, al punto da far considerare la
legge appena promulgata come una legge-ponte, necessariamente destinata a essere utilizzata
una sola volta in occasione dello scioglimento della XVII legislatura, per essere poi
modificata con una disciplina più coerente e adeguata agli scopi prefissati.
Si tratta di un sistema misto, che presenta al contempo un’impostazione in senso
proporzionale e un correttivo in senso maggioritario. Da tale punto di vista la legge segna una
radicale cesura con i meccanismi dell’ormai trascorsa (e incompiuta) democrazia
maggioritaria: da un lato, non è più previsto il premio di maggioranza presente nelle ultime
due leggi elettorali (Porcellum e Italicum), anche se in modo variamente illegittimo a motivo
della procurata “eccessiva sovrarappresentazione della lista di maggioranza relativa”;
dall’altro, risulta attenuata (al limite della sostanziale vanificazione) la componente
maggioritaria uninominale presente in modo dominante nelle passate leggi.
La legge prevede poi una duplice soglia di sbarramento: del 3 per cento dei voti validi a
livello nazionale per ciascuna lista singola o coalizzata; e del 10 per cento dei voti validi per
le coalizioni costituite in modo omogeneo sul territorio nazionale. Quanto poi ai singoli
candidati, la legge dispone il sistema delle «liste bloccate». Questo consiste nella sottrazione
all’elettore della scelta del candidato da votare nel collegio plurinominale, compensata
tuttavia dalla previsione di un elenco di nominativi numericamente esiguo (2-4 candidati alla
Camera, 2-8 al Senato) 68, così da consentire quella relativa conoscibilità e valutabilità
prescritta dalla Consulta. Un’analoga dinamica può poi riguardare i candidati dei collegi
plurinominali. Una volta inseriti dalle segreterie di partito nelle liste «bloccate» collegate alla
coalizione e così catapultati nei più disparati collegi elettorali indipendentemente dal relativo
legame col territorio interessato, essi divengono parimenti destinatari della rendita di
posizione derivante dalla competizione con le altre coalizioni. Il voto di favore chiesto
all’elettore eventualmente frustrato dall’imposizione partitica di un candidato territorialmente
non gradito, per tale via, viene sostenuto dal senso di utilità riconosciuto allo stesso di
concorrere col proprio voto al buon esito della competizione elettorale.
Le coalizioni elettorali favorite dalla legge, infatti, altro non sono che mere coalizioni-cartello
84, discordanti e disomogenee in tutto fuorché nell’avversione (quantomeno apparente) verso
la coalizione concorrente. Esse non hanno né un programma né un capo in comune 85, posto
che ciascuna delle liste collegate è tenuta a depositare un programma individuale con
l’indicazione del proprio capo, indipendentemente dalla condivisione di un programma di
governo comune e di un nominativo unitario da «candidare» alla Presidenza del Consiglio;
con la paradossale conseguenza di competere unitariamente per il governo del Paese,
mantenendo però programmi e leader distinti e anche in contrasto gli uni con gli altri.
“l’effetto di totale costrizione” 94 variamente provato da elettori, soggetti
politici, rappresentanti e responsabili di gruppi parlamentari appartenenti alle minoranze, ha
motivato la presentazione di taluni ricorsi per conflitto di attribuzione; ciò a difesa
dell’istituzione parlamentare nel suo complesso, dell’indipendenza dei suoi componenti e
della stessa funzionalità del sistema rappresentativo. I ricorsi hanno lamentato la violazione
della disciplina delle procedure contenute nel regolamento parlamentare e in Costituzione,
specialmente con riguardo alle ripetute questioni di fiducia, in ragione della sostenuta
alterazione dell’equilibrio dei poteri a favore dell’esecutivo e della conseguente lesione delle
attribuzioni costituzionali dei parlamentari della minoranza. proprio la riscontrata
impossibilità della Consulta di deliberare sul merito delle questioni sollevate, ha reso ancor
più stridente sul piano politicosostanziale il vulnus inferto alle minoranze dal timing
parlamentare dettato dagli artefici del Rosatellum-bis; ha dimostrato gli esiti della “deriva
verso un contesto nel quale chi ha il potere e i numeri parlamentari scrive le leggi elettorali
secondo la propria convenienza”.
La tormentata discontinuità dei sistemi elettorali tratteggiati non soltanto conferma quanto
rilevato inizialmente, a proposito della necessaria rispondenza dei medesimi sistemi al
contesto storico-politico di riferimento; più ancora, lascia intendere la gravità delle opposte
conseguenze. La storia politico-sociale di un Paese, del resto, non può essere scissa da quella
parlamentare e legislativa che ne ha dettato le direttive; tanto più che la forza prescrittiva del
contesto incide in pari modo sull’una e sull’altra, sino a caratterizzare la stessa comunità
sociale. Proprio perché “le leggi
elettorali sono patti tra società e Stato, tra Palazzo e Piazza, tra Paese reale e Paese legale,
patti più forti dello stesso patto costituzionale” – come ha dovuto riconoscere lo stesso Sabino
Cassese nel corso delle convulse giornate sulla fiducia al Rosatellum-bis 113 – esse non
possono essere approvate per mezzo di una pervicace esclusione di intere parti della società
da rappresentare. E ciò a meno di non far gravare il costo di una simile esclusione sul duplice
piano della legittimità costituzionale del meccanismo elettorale e della coesione sociale della
comunità di appartenenza.

SCANDALO PALAMARA - CSM

Partiamo dal principio: la Procura di Perugia riceve da quella di Roma (guidata da Giuseppe
Pignatone) le carte su una presunta corruzione del pm Luca Palamara, capo della corrente
Unicost. E decide di intercettarlo inoculandogli nell'iPhone un trojan che capta ogni sua
parola e mossa, nella speranza di acchiappare elementi utili su un' eventuale tangente di un
anno prima. Invece intercetta una serie di colloqui fra Palamara, due deputati del Pd (Lotti e
Ferri), alcuni magistrati e membri del Csm che non parlano mai di quel caso di corruzione,
ma delle nomine all' ordine del giorno in Consiglio: quelle per i capi delle Procure di Roma,
Perugia, Firenze, Torino e Reggio Calabria.

Palamara ce l' ha con Pignatone perché, dopo aver avuto il suo appoggio per diventare
procuratore di Roma e poi per "creare l' affidamento" presso un "Matteo" che somiglia tanto a
Renzi, l' ha fatto indagare a Perugia: dunque briga per impallinare il candidato di Pignatone
alla successione (Lo Voi) e spinge un esposto contro Pignatone e Ielo presentato al Csm da
un altro pm. I renziani Lotti e Ferri ce l' hanno con Pignatone perché ha chiesto il rinvio a
giudizio di Lotti per Consip: anche loro trafficano contro il suo erede designato Lo Voi, ma
anche contro il procuratore fiorentino Creazzo, che ha fatto soffrire Renzi con l'arresto dei
genitori.
Una schifezza colossale, che ha già portato alle dimissioni o all' autosospensione di 5 togati
del Csm, sottoposti a procedimento disciplinare insieme a Palamara, e all' autosospensione di
Lotti dal Pd. Ma finora nessun reato, e soprattutto nulla di collegato con l'inchiesta per cui
Palamara è stato intercettato dal gip di Perugia.