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Costituzione d'Europa dopo Maastricht

Ragionare su Maastricht lasciando da parte l'unione economica e monetaria,


sicuramente l'aspetto più caratterizzante del Trattato.
Ciò sembra necessario perché l'attenzione al nucleo forte ha fatto trascurare
tutte le altre parti del Trattato che contengono, però, le maggiori potenzialità
alfine della compiuta definizione di un nuovo quadro democratico comunita-
rio. Basta ricordare l'introduzione del riconoscimento formale della dimensio-
ne europea dei partiti politici, il Comitato delle Regioni e soprattutto il tema
della cittadinanza europea.
Per quanto riguarda il Parlamento europeo, è facile pensare al tema della poli-
tica europea di sicurezza che, benché appena istituzionalizzata, appare come il
punto più debole e difficile. L'esordio su questa linea, negli ultimi tempi, è per
certi versi disastroso e — sicuramente —, sarebbe stato prematuro un coinvolgi-
mento significativo del Parlamento in tal senso. Piuttosto c'è da chiedersi cosa
poi sia il Parlamento europeo nella prassi.
Dalle carte che giungono periodicamente da Strasburgo, sembra che il Parla-
mento tratti molte materie ma inutilmente. Eppure le potenzialità che ha un
organo rappresentativo eletto a suffragio universale sono sempre superiori a
quelle che sono le sue investiture formali. Dunque, il problema del Parlamento
europeo rimane un problema politico tout court. Probabilmente, certe possibi-
lità che il Parlamento aveva, così come la predisposizione della gran parte dei
suoi membri, sono tuttora quelle di occupare ulteriori spazi e far valere la loro
legittimazione derivata direttamente dal popolo. Il rinnovo di giugno sarà, a
questo riguardo, un test importante.
Nel dopo Maastricht, o almeno nel Maastricht applicato, probabilmente il tema
dell'unione economica e monetaria sembra destinato non ad essere cambiato o
rinnegato ma a fare un certo «percorso carsico»: sarà meno significativo e por-
tante di quanto è stato in fase di preparazione e di stesura. Ecco perché è
opportuno approfittarne per valorizzare al massimo gli altri aspetti di
Maastricht.
L'Unione Europea: verso quale federalismo?

di Massimo Ribaudo

II processo di integrazione europea è blema se l'Unione che si prefigura ab-


entrato, con gli accordi di Maastricht bia vocazione o natura federale, e, in
conclusi per emendare il trattato di Ro- caso affermativo, quali istituzioni della
ma, in una fase che configura per la pri- Comunità stanno meglio rispondendo
ma volta la Comunità Europea "senza alla funzione di agevolare ed integrare
aggettivi", volta a perseguire il duplice una "meccanica" federalista1. Sul punto
obiettivo dell'unione economico-mo- un maestro di libertà e democrazia
netaria e dell'unione politica tra i mem- quale Luigi Einaudi, sosteneva, lucida-
bri. mente, che le unificazioni economiche
A Maastricht, i rappresentanti dei go- di tipo funzionalistico, se non implica-
verni degli Stati membri hanno deciso no anche la costituzione della federa-
di creare un'"Unione Europea", for- zione politica si rivelano inefficaci2.
mula proposta da Kohl e Mitterand,
che fu definita da Jacques Delors un
"oggetto misterioso". Poi il Presidente
MAASTRICHT E IL CONCETTO DI "UNIONE"
della Commissione si rimboccò le ma-
niche per dare contenuti concreti a
Consapevoli dell'estrema difficoltà di
quel progetto. Ne scaturì una costru-
ipotizzare uno sviluppo federale o per-
zione molto precisa, con obiettivi e da-
lomeno federalista-cooperativo per la
te, soprattutto per quel che riguarda
Comunità dovremo iniziare il discorso
quel settore di importanza strategica
ricordando che il riferimento alla voca-
che è la moneta, ma indeterminata ne-
zione "federale", inizialmente contem-
gli aspetti politici e militari. Qui tutto è
plato nei lavori della conferenza inter-
affidato alla buona volontà degli uomi- governativa che ha adottato le modifi-
ni, alla saggezza delle loro interpreta- che del Trattato, è stato soppresso al-
zioni, alla loro consapevolezza che nel l'ultimo momento. La formula è parsa
nuovo mondo unipolare, l'unico modo troppo impegnativa ed è stata sostituita
di esistere per gli europei è quello di con un'altra, nella quale si allude più
stare insieme. Intendiamo quindi cautamente ad un sistema decisionale
occuparci del pro- sempre più vicino ai cittadini, ed ai rap-
porti più intensi da tenersi tra gli Stati ritti individuali, scaturenti dal Trattato
membri della Comunità con i loro po- e garantiti dal principio di prevalenza
poli. del diritto-comunitario nei confronti
Tutte queste, tuttavia, sono generiche delle norme interne incompatibili, vera
formule definitorie, dettate da motiva- e propria supremacy clause di stampo fe-
zioni di politica interna e di strategie di deralista posta come pietra angolare di
leadership all'interno dei partiti di ap- un possibile sviluppo unionista. E
partenenza. Il problema della natura siamo al punto. La meta finale è gene-
dell'Unione e della sua corretta colloca- ricamente definita come "Unione". Ma
zione nella tipologia dei sistemi di Stato cosa essa effettivamente rappresenti
va risolto sulla base delle previsioni so- non lo sappiamo ancora. C'è chi ha
stanziali del nuovo Trattato e sull'effet- scorto un'interessante analogia tra il
tivo processo di attività svolte dagli or- percorso iniziato dall'Unione e la ed.
ganismi comunitari. Il problema "supernorma" della nostra Costituzio-
politico-istituzionale che fronteggia ne rappresentata dal secondo comma
oggi i singoli Paesi che hanno aderito dell'art. 3. Questo prescrive un oggetti-
alla Comunità europea è quello di vo superamento del modello di società
definire in modo irrevocabile che cosa prefigurato nell'immediato dal costi-
si è realmente creato con quell'adesione. tuente, auspicando e delineando i mez-
L'unione politica ed economica zi per giungere ad un assetto sociale le
comporta l'estensione della sfera cui caratteristiche peculiari siano la ten-
istituzionalmente riservata alla Comu- denza ad un maggior sviluppo della
nità, e per ciò stesso, pone limitazioni persona umana ed una maggiore parte-
sempre più penetranti alla sovranità na- cipazione alla vita sociale del Paese,
zionale. senza che però venga data una connota-
Il processo integrativo in corso può zione precisa del modello da realizza-
sboccare, come ha notato la dottrina3, re4. Anche per l'Unione Europea si
in forme nuove e diverse di federali- procede per tentativi, che pur non deli-
smo. L'esito più probabile è quello di neando ancora un preciso ed univoco
una Confederazione che in senso nuo- modello di sviluppo, sollecitano, un'e-
vo riguardi direttamente anche l'indivi- sperienza storica, politica, istituzionale
duo imponendogli obblighi e garanten- completamente innovativa, nella dire-
done i diritti. Nel Mercato Unico c'era zione di uno Stato federale. Al momen-
già il nucleo potenziale di una cittadi- to, però, di realmente comune c'è so-
nanza comune, affiancata a quella dello prattutto l'affermarsi di un diritto co-
Stato nazionale, dal momento che la di- munitario prevalente rispetto al diritto
sciplina delle libertà di circolazione di interno dei singoli Stati, insieme alla su-
beni, servizi, capitali e persone ha po- premazia dei giudici comunitari e della
sto in essere un sistema integrato di di- stessa amministrazione comunitaria.
Tale elemento, elaborato dalla giuri- federale sul diritto degli Stati membri.
sprudenza della Corte Comunitaria di L'affermazione della nostra Corte è
Giustizia, è stato accolto, seppure con inequivoca: le norme comunitarie ap-
diverse argomentazioni, anche dai giu- partengono ad un ordinamento diverso
dici nazionali e, soprattutto, dalle Corti da quello italiano, ma che su questo è
costituzionali, le quali si sono, tuttavia, prevalente per la posizione di suprema-
preoccupate di fondare il processo di zia dell'ordinamento comunitario, in
integrazione europea sui dati dei rispet- una gerarchla di ordinamenti per cui
tivi ordinamenti statuali. L'immediata tutte le fonti comunitarie sono preva-
applicabilità del diritto comunitario e la lenti su quelle dei singoli Stati, compre-
sua prevalenza di fronte alle divergenti se quelle costituzionali. Tale criterio
disposizioni del legislatore nazionale è federalistico è stato imposto dalla
un risultato conformemente accettato. necessità di assicurare l'efficacia
Il fondamento di questo assetto dei cogente della normativa dettata per
rapporti tra diritto comunitario e integrare il mercato. La sua sfera di ap-
diritto interno sarà diverso, secondo plicazione verrà ora a dilatarsi, dal mo-
che si adotti il punto di vista della mento che la Comunità passa dai settori
Corte Comunitaria di Giustizia, a in cui prima operava ad una sfera po-
giudizio della quale due ordinamenti si litica: la Comunità Unione, diversa-
sono composti ad unità, o, invece, mente dalla Comunità-Mercato, si ri-
quello delle Corti costituzionali degli flette necessariamente in tutto il campo
Stati membri, inclusa la nostra, che delle funzioni statali, e quindi essa è
ritengono di dover tener ferma la chiamata ad acquistare competenze e
separazione dei due ordinamenti. In responsabilità di ordine generale. Ap-
dettaglio la nostra Corte, nelle sentenze punto per questo le nuove disposizioni
nn. 14 del 1964, 98 del 1965, 183 del del Trattato hanno sancito il principio
1973, 232 del 1975, 163 del 1977, 170 di "sussidianetà" come elemento di-
del 1984, e 389 del 1989 ha rappresenta- scretivo tra la sfera delle funzioni pro-
to detti ordinamenti quali "sistemi au- prie della Comunità e dei suoi possibili
tonomi e distinti, ancorché coordinati interventi, e quella, invece, garantita a
secondo la ripartizione di competenza ciascun Stato membro. È pur vero che
stabilita e garantita dai trattati istitutivi si tratta di un criterio empirico, suscet-
della Comunità e successivi". La tesi tibile di interpretazioni restrittive e
dualista della nostra Corte ha avuto tendenti alla riappropriazione di com-
come risultato pratico quello di petenza da parte dello Stato membro.
introdurre nel processo di integrazione La sussidianetà dovrebbe però condurre
europea una regola chiave degli ordina- a ritenere come titolo legittimante
menti federali, i quali s'imperniano per dell'intervento comunitario, il presup-
definizione, sulla supremazia del diritto posto di fatto, secondo cui, di fronte al-
la concreta misura da adottare, alla sua te, proprio in fase di elaborazione del-
dimensione ed ai suoi possibili effetti, l'art. 3 B del Trattato, da commistioni
la Comunità possa agire più efficace- tra istanze contrapposte; con il risulta-
mente del singolo e più isolato Stato to di introdurre un elemento flessibile,
membro. Resta sin d'ora chiaro, che, le cui valenze concrete e la cui forza
sussidiaria quanto si vuole e già osteg- espansiva verranno a dipendere dall'e-
giata dalla dottrina britannica, la sfera volversi di circostanze politiche, o se
della Comunità, con il passaggio all'U- vogliamo storiche, non prevedibili a
nione, non potrà che allargarsi a nuovi priori.
campi e diventare quindi una compe- Nel breve spazio del presente articolo
tenza politica: ad un passo dal concetto proveremo pertanto ad analizzare il
di sovranità5. ruolo che alcuni elementi del comples-
Pur nelle incertezze e nella varietà di so processo di integrazione comunita-
definizioni ed applicazioni, il principio ria potranno svolgere nell'affermazione
di sussidiarietà si presenta contrasse- di un processo federativo, processo del
gnato da tre elementi: quale dovremo primariamente esporre
caratteristiche e peculiarità affrontando
a) una presunzione generale di compe
in breve il tema della teoria federale,
tenza a favore del livello statale;
per poi confrontare i dati istituzionali
b) l'assegnazione al livello comunitario
che si presentano all'indagine empirica
di un ambito di attribuzioni esplicita
con i risultati dell'analisi concettuale.
mente enumerate;
L'integrazione è un processo irreversi-
e) la configurazione di un margine di
bile? Verso quali scenari conduce? Do-
flessibilità, che consente al momento
mande alle quali è sempre più difficile
comunitario interventi in base a valuta-
rispondere visto lo iato esistente fra le
zioni che attengono alla dimensione de-
varie componenti del dinamico diveni-
gli interessi coinvolti, in relazione alla
re comunitario, dove ad una sempre
natura dei problemi ed agli obiettivi
più articolata presenza della CEE nei
perseguiti.
settori economici vitali per i suoi com-
È un principio chiaramente ambivalen- ponenti, effettiva e cogente, non corri-
te e dagli obiettivi contrapposti: può sponde un indirizzo politico delineato
valere come criterio di rigorosa delimi- da organi autenticamente rappresenta-
tazione dell'ambito di intervento co- tivi. Una dinamica dell'integrazione
munitario, o viceversa quale meccani- che si muove a due velocità, ove quella
smo volto ad un rafforzamento del li- normativa-economica viaggia molto
vello di decisione affidato all'Unione, più in fretta di quella politico-istituzio-
con finalità atte a consentire o agevola- nale. Sarà possibile un effetto di trasci-
re processi di accentramento. Queste namento dell'una nei confronti dell'al-
ambivalenze sono state genera- tra? Potremmo, pur coi dovuti distin-
guo dettati da mutamenti di prospettiva federalismo è stato presentato come la
storica, prefigurare per l'Europa l'evo- soluzione ideale al problema della divi-
luzione che si è avuta con la nascita del- sione delle attribuzioni di governo fra
lo Stato moderno: un'entità che da ente Stato centrale ed altre entità politiche,
unificatore delle corporazioni sociali perché sia valorizzata al massimo la
medievali ha talmente esteso le proprie funzione democratica del decentramen-
competenze in relazione alla sicurezza to, assicurando, tuttavia, il carattere
dei rapporti sociali (Stato di Polizia), da unico dello Stato nel suo complesso.
attribuirsi il monopolio assoluto della Negli Stati federali attualmente presenti
decisione politica, quel monopolio che sulla scena politica, (i quali per definirsi
è poi caratteristica pregnante dell'ente tali, lo ricordiamo, devono poter
sovrano. confermare nella prassi la loro lealtà ai
valori del costituzionalismo democrati-
co), sia le esigenze unitarie, scaturite
Lo STATO FEDERALE. PROSPETTIVE TEORI- dalle grandi crisi politiche ed economi-
CHE che internazionali, sia quelle diffuse
ovunque inerenti all'attuazione dello
II problema del controllo del territorio stato sociale, hanno finito per imporre
sottoposto alla sovranità dell'ordina- la preminenza di un' unica istanza di
mento statale, esigenza fondamentale indirizzo cui affidare le strategie d'in-
per l'esistenza di quest'ultimo, ha con- tervento. Tale istanza è lo Stato centrale.
dotto a varie, e spesso contraddittorie, Come parziale rimedio a tale tendenza
soluzioni: la "libertà degli antichi" non centralista si è avanzata la formula del
seppe trovare una risposta soddisfacen- federalismo "cooperativo" (o contrat-
te, se riflettiamo sul crollo degli imperi tato, o coordinato, secondo le diverse
classici, disgregatisi sotto le spinte auto- terminologie impiegate), che sta a signi-
nomistiche dettate dall'impossibilità di ficare che non è più possibile interpre-
raggiungere un sistema efficiente di ri- tare le formule organizzative che vedo-
soluzione dei conflitti interni. Lo Stato no il riparto di competenze fra centro e
federale è un modello di de- periferia come si faceva in passato, in
centramento statale, ed, unitamente, chiave soltanto garantistica, (in modo
un principio organizzativo che permet- che ogni ente potesse disciplinare il
te la coesistenza di più comunità socia- proprio ambito di competenze in mo-
li. Esso si qualifica, parte in base ad ela- do completamente autonomo da condi-
borazioni dottrinarie, e parte secondo zionamenti di altri soggetti istituziona-
osservazioni empiriche di casi concreti6. li). Il modulo da utilizzare sta diventan-
Da quando gli Stati Uniti d'America do sempre più corrispondente a quello
furono organizzati secondo il sistema che vede l'intesa fra soggetti tendenzial-
federale con la Costituzione del 1787, il mente pariordinati, per cui l'uso delle
competenze garantite potrebbe essere mini di centralità ed indipendenza. Così
svolto in modo separato e differenzia- può avvenire che una comunità politica
to, ma sempre utilizzando criteri di col- unitaria, per le sue esigenze orga-
legamento, di modo che, in pratica, nizzative, conferisca ad entità decentrate
ogni intervento si inserisca in un qua- sfere di competenza autonome, o che,
dro armonico. al contrario, una molteplicità di
Dalle considerazioni espresse emerge comunità politiche indipendenti adotti-
l'esigenza di una definizione delle isti- no per una sfera di competenza definita
tuzioni federali comprensiva delle no- un centro decisionale unitario. In
vità in atto. entrambi i casi si ha la costituzione di
La realtà federale ha condotto illustri un processo federale qualificato dal-
studiosi a chiedersi se l'ordinamento l'esistenza di due entità diverse a cui
"federale" non sia un concetto a se spettano differenti ordini di competenza.
stante nel panorama delle forme di Sta- La visione dinamica di Cari Friedrich
to, e vada quindi studiato secondo cri- postula l'esistenza di un elemento nuo-
teri diversi da quelli elaborati dalla giu- vo rispetto alla dottrina giuridica conti-
spubblicistica per gli Stati di tipo unita- nentale europea basata sul concetto di
rio. Sergio Ortino ha teorizzato la pos- Stato. Per l'autore, il pluralismo socia-
sibilità di costruire una vera e propria le, fiume in piena del dopoguerra, ne-
teoria degli Stati federativi, come entità cessita per la sua organizzazione di
diverse da quelle degli altri Stati. Per strutture che non possono essere più
l'autore, l'ordinamento CEE rap- inquadrate in un'ottica rigidamente sta-
presenterebbe quindi il caso più attuale tualistica, almeno finché questa si rife-
di "ordinamento federativo" non in- risca al modello degli Stati nazionali. Il
quadrabile negli schemi finora utilizzati grande sviluppo delle organizzazioni
per analizzare e comprendere il feno- internazionali comporterebbe l'intro-
meno statuale. Tali ricerche muovono duzione di una nuova categoria giuridi-
comunque dalla fondamentale opera di ca: la COMUNITÀ. Come evidenziato pe-
Cari J. Friedrich, che per primo indivi- rò da La Pergola "...il Friedrich affer-
duò la peculiare caratteristica del fede- ma sì che l'essenza del federalismo è
ralismo come elaborazione implicante quella di un processo in continua neces-
un process dalle caratteristiche dinamiche. saria evoluzione, ma non intende per
Nell'esposizione del Friedrich è fonda- questo negare che vi sono certe tipiche
mentale il concetto di federalizing pro- "forme" nelle quali tale processo deve
cess grazie al quale il modello federale essere organizzato". Il federalismo per
non viene più inteso in termini statici e Friedrich è al tempo stesso processo ed
strutturali, ma va visto in chiave dina- "apparato strutturale". La comunità è
mica quale prodotto di un processo sto- un nucleo organizzato, dotato di
rico continuamente oscillante fra i ter- poteri autonomi, nel
quale l'elemento territoriale di esplica- mente nei confronti dei cittadini, i quali
zione di tali poteri è essenziale. La tec- si trovano ad essere contemporanea-
nica federale è essenzialmente modalità mente soggetti alla sovranità dello Stato
di rapporti tra potere e territorio, e poi- membro di cui fanno parte ed alla so-
ché la normativa di tali rapporti è rap- vranità centrale dello Stato federale:
presentata dalla Costituzione di tale co- questa duplice soggezione identifica,
munità, il federalismo si delinea come d'altro canto, una duplice capacità per
punto di arrivo di tutta l'evoluzione del il cittadino di influire sull'attività poli-
costituzionalismo moderno. Le varie tica di entrambi le sfere statali.
esperienze storielle andrebbero quindi Passiamo quindi ad analizzare quali, se
inserite fra due estremi come differenze ce ne sono, possono risultare come ele-
di grado nella relazione tra governo e menti comuni fra la teoria federale e la
territorio da esso influenzato: l'unità prassi dell'integrazione comunitaria eu-
completa e la separazione atomistica. Il ropea.
federalismo può mutare, assumere for-
me diverse per diverse soluzioni, ma re-
sta fondamentalmente un metodo di L'INTEGRAZIONE EUROPEA COME LIMITA-
organizzazione politica della comunità ZIONEDELLA SOVRANITÀ DEGLI STATI
umana: esso infatti cerca sempre di con-
ciliare, senza annullare uno dei termini, La visione politica che pone lo Stato
accentramento e decentramento, un quale ente fondamentale, determinan-
processo di integrazione con la salva- do la dottrina a considerarlo base di pa-
guardia delle autonomie, l'unità e la di- ragone di ogni altra entità politica, è in
versità, fini comuni e particolari, tro- crisi, come lo era nel tredicesimo secolo
vando un instabile punto d'equilibrio la società feudale del Sacro Romano
fra le forze centrifughe e quelle centri- Impero alla quale successe la società sta-
pete, attraverso 1' assegnazione di pote- tuahstica.
ri, compiti e limiti al potere locale. In Sebbene da anni la struttura giuridica
questo rappresenta una delle basi più del mondo quale società di Stati sia de-
solide per l'esistenza di un libero gover- finita come un concetto destinato al
no costituzionale. tramonto, specie da coloro che meglio
Alla stregua della dottrina tradizionale analizzarono il contenuto dottrinario
lo Stato federale annovera quali ele- ed istituzionale dello Stato moderno
menti costitutivi un territorio proprio, come il grande giurista tedesco Cari
risultante dalla somma dei territori de- Schmitt, non si intravede ancora il sor-
gli Stati membri, un popolo proprio, gere di una nuova organizzazione che
consistente parimenti nella riunione possa prendere il posto dello Stato na-
dei popoli degli Stati fondatori, ed una zionale, anche se possiamo presumere
potestà d'imperio che si esercita diretta- che l'Unione europea potrebbe rappre-
sentare proprio tale innovativa catego- politica di difesa e persino la politica di
ria. Si può tentare di analizzare i carat- sicurezza interna.
teri di quest'ultima a mezzo dei concetti Lo spostamento al livello comunitario
che la dottrina giuspubblicistica ha delle decisioni politiche attinenti a que-
forgiato per la società degli Stati, allo sti settori, già presente nell'Atto Unico
stesso modo che i giuristi del tredicesi- (v. art. 30), diviene più organico con
mo e quattordicesimo secolo potevano l'approvazione del Trattato di Maastri-
raffigurare le monarchie ed i grandi cht (si vedano il Titolo V, dedicato alla
principati territoriali, utilizzando cate- politica estera e di sicurezza comune ed
gorie che desumevano dalla società feu- il Titolo VI, dedicato alla cooperazione
dale del Sacro Romano Impero. nei settori della giustizia e degli affari
Fondamentale per comprendere il mec- interni).
Si deve però convenire sul fatto che,
canismo per la formazione di tale nuo-
mentre da un lato si consolidano le ten-
va forma di organizzazione politica ter-
denze ad una sempre più incisiva esten-
ritoriale è il concetto di integrazione,
sione quantitativa e qualitativa, degli
cioè di un processo che partendo dallo
interventi della Comunità, dall'altro re-
Stato membro, attraverso successivi
sta sostanzialmente invariata la logica
trasferimenti di sovranità al nuovo en-
che presiede al funzionamento della
te, (la traslatio imperii marsiliana), forma di governo comunitaria.
giunge fino alla configurazione di una L'elezione diretta del Parlamento euro-
potestà sovrana per il nuovo ente so- peo, e soprattutto, l'introduzione con
vranazionale. l'Atto Unico delle procedure di concer-
Gli sviluppi che caratterizzano il mo- tazione Parlamento — Consiglio7 in
mento attuale del processo integrativo, materia di esercizio del potere normati-
confermano e consolidano alcune linee vo, e il loro perfezionamento ad opera
di tendenza che già i più accesi propu- del Trattato di Maastricht, rappresenta-
gnatori del modello federale in Europa no certamente delle novità di rilievo
avevano presagito come architravi della ma non tali da produrre un effettivo
futura struttura comunitaria. Essi riequilibrio dei rapporti tra i due orga-
riguardano soprattutto: ni: la parola finale resta sempre e co-
— l'evoluzione che ha conosciuto il di munque al Consiglio, i cui procedimenti
ritto comunitario "giurisprudenziale", decisionali sono divenuti nel frattempo
elaborato dalla Corte di Giustizia della più efficienti, grazie all'abbandono
Comunità; della regola dell'unanimità.
— l'allargamento dell'area degli inter
venti comunitari a settori in cui tradi
zionalmente, più che in altri, si esprime
la sovranità statale: la politica estera, la
IL RUOLO DEL DIRITTO COMUNITÀRIO specifico delle norme comunitarie nel
diritto interno degli Stati membri. In
II principio di omogeneità del diritto è Italia, la piena e diretta applicabilità dei
la sola forza aggregante, come afferma- regolamenti della CEE si realizza per
to da Antonio La Pergola, di uno spa- tappe successive. Due le pietre miliari,
zio continuo al cui centro non può che poste entrambi dalla nostra Corte costi-
esserci la cultura storica, ideale, giuridi- tuzionale.
ca dell'Europa. Sono 1 principi di liber- La prima consiste nell'aver stabilito,
tà, di uguaglianza, di solidarietà che at- nella sentenza n. 183 del 1973, che il re-
tivati dalla forza ordinatrice del diritto, golamento comunitario non richiede
cioè da un sistema coordinato di pre- per avere immediata efficacia, la tradu-
scrizioni e sanzioni, sorretto da un or- zione in legge nazionale. La seconda
ganismo realmente rappresentativo di nell'aver fissato il principio che la nor-
un popolo "europeo" e che preveda mativa comunitaria: "...entra e perma-
meccanismi di garanzie a tutela di ogni ne in vigore nel nostro territorio senza
cittadino, che devono rappresentare i che i suoi effetti siano intaccati dalla
punti di riferimento nella ricerca delle legge ordinaria dello Stato" (Sent. n.
regole comuni che disciplinano e forti- 170/1984) in quanto normativa speciale
ficano la democrazia dei moderni. Qua- per materia (/ex specialis derogat genera-
le che possa essere la forma giuridica di lis), comprendendo nel concetto di nor-
una comunità paneuropea, comunque mativa europea le statuizioni risultanti
essa dovrà inevitabilmente far propri dalle pronunce interpretative della
alcuni dei principi ai quali si ispira un Corte di Giustizia CEE (sent. n. 113/
moderno ordinamento federativo. Il 1985). Sono ormai consolidati i princi-
quale è prima di tutto una comunità di pi che riguardano le norme comunita-
cittadini, un sistema integrato di diritti rie, i quali prevedono:
che vanno garantiti immediatamente — che esse sono immediatamente appli
all'individuo attraverso organismi co- cabili, venendo immesse direttamente,
munitari di tutela, primo passo nella di- senza necessità di ricezione o adatta
rezione di una concreta seconda cittadi- mento, nell'ordinamento italiano (Cor
nanza che si affianca a quello dello Sta- te cost., 8 giugno 1984, n.170);
to al quale si appartiene. Un ordina- — che vanno applicate anche in contra
mento che possieda, al tempo stesso, la sto con leggi (anteriori o posteriori) ita
capacità di contenere le spinte centrifu- liane; prevalendo dunque su queste ulti
ghe e disgregatoci e di comporle in un me (le quali, peraltro rimangono in vi
comune disegno di integrazione. gore: Corte cost. 11 luglio 1989 n. 389);
Un'Europa dove la libertà ed i poteri — che, gli organi amministrativi, così
siano regolati e garantiti dal diritto. come quelli giurisdizionali, sono giuri
Appare cresciuto sensibilmente il peso dicamente tenuti a disapplicare le nor-
me interne incompatibili con le dispo- nali, vincolati a non dare applicazione
sizioni comunitarie (Cort. cost. ult. agli atti interni che integrano la viola-
sent. cit.). zione. Sul piano comunitario interviene
Ovviamente il principio concerne an- l'azione vigilante della Commissione
che e particolarmente gli organi di con- che, in veste di custode del Trattato,
trollo amministrativo. L'obbligo di ap- conviene lo Stato responsabile dinanzi
plicazione diretta si applica, del resto alla Corte di Giustizia per accertare la
alle stesse direttive. "Qualora sussista- violazione commessa. Tale sistema di
no i presupposti necessari perché la di- controllo successivo non è in grado di
rettiva possa essere fatta valere dai sin- impedire che l'atto interno produca
goli dinanzi ai giudici nazionali — ha effetti che recano un pregiudizio,
affermato la Corte di Giustizia nella talvolta non riparabile, all'interesse
della Comunità. Per questa ragione
sent. 22 giugno 1989 (causa 103/888,
l'ordinamento CEE ha previsto forme
fratelli Costanzo S.p.A e/Comune di
d'intervento preventivo in modo da
Milano8 — tutti gli organi della P.A.,
impedire che atti contrastanti con
compresi quelli degli enti territoriali,
norme comunitarie siano comunque
come i comuni, sono tenuti ad applicare
portati a compimento e possano avere
la direttiva stessa [...] ed a disapplicare
effetti. Gli strumenti di controllo
le norme del diritto nazionale non preventivo si sostanziano in disposizio-
conformi ad essa". ni comunitarie a carattere procedurale
In linea generale quindi l'applicazione che impongono agli Stati membri di
del diritto comunitario su tutto il terri- astenersi dall'emanare leggi o provvedi-
torio dei Paesi membri della Comunità, menti di un dato tipo fintanto che essi
è assicurato dal principio del primato non siano verificati nella loro compati-
del diritto comunitario sul diritto inter- bilita comunitaria da una istituzione
no. In forza di tale principio le autorità della CEE che di regola è identificata
nazionali, siano esse legislative o ammi- nella Commissione. Quindi si prevede:
nistrative, sono tenute a non emettere una notificazione dello Stato alla Com-
provvedimenti od altre misure in con- missione della misura in questione; un
trasto con le disposizioni del Trattato o procedimento comunitario di valuta-
del diritto da esso derivato (regolamenti zione ed un obbligo dello Stato di non
e direttive). Quando questa evenienza dare efficacia all'atto fino alla conclu-
si verifica, ed il caso è tutt'altro che sione positiva della procedura predetta
infrequente, intervengono rimedi sia (si vedano a tale proposito gli art. 92 e
nell'ambito dell'ordinamento interno 93 del Trattato).
che in quello comunitario. Nel primo,
la violazione del diritto comunitario è
riparata dai giudici nazio-
L'UNIONE E LE REGIONI regionalizzazione approvata dal Parla-
mento Europeo, presa come momento
Ma la prevalenza dell'ordinamento co- di sintesi delle volontà regionalistiche
munitario non limita ancor di più la già presenti all'interno del consesso demo-
fragile autonomia regionale? Le Regio- craticamente eletto come punto di par-
ni italiane, come d'altronde gli altri li- tenza per la politica regionalistica della
velli di governo locale dei Paesi mem- Comunità.
bri dell'Unione, sono stati tra i soggetti La nota dominante di questi sviluppi
istituzionali che più vivacemente han- consiste in un nuovo orientamento del-
no reagito alle conseguenze che il pro- l'azione comunitaria nei confronti del-
cesso d'integrazione comunitaria pro- l'Ente Regione. Questa viene conside-
duceva sul piano dell'esercizio delle
rata non più solo come un'area nella
competenze ad esse garantite. Con
quale realizzare interventi pubblici di
questo le stesse non hanno voluto
sostegno e riequilibrio, bensì, come isti-
contestare il processo d'integrazione,
tuzione, livello di governo locale dotata
ma evitare che esso si traducesse in una
di rilevanti poteri sul territorio: pro-
compressione del loro grado di autono-
prio in virtù di tali caratteri politico-
mia al di là di quanto non fosse stretta-
mente necessario per non comprome- amministrativi, infatti, le Regioni co-
nere la correttezza del comportamento minciano ad essere chiamate a parteci-
dello Stato italiano nella sua veste di pare alle decisioni comunitarie. In
membro della Comunità. Dopo una definitiva, la Risoluzione che appro-
lunga vicenda che ha visto le Regioni vava la Carta della regionalizzazione
confrontarsi con Governo, Parlamento chiedeva (art. 13) che "la politica regio-
e Corte costituzionale, si è alla fine nale non si limiti all'azione dei Fondi,
approdati a soluzioni (si veda ma venga considerata parte integrante
soprattutto la legge n. 183/1987 e la n. di tutte le politiche comunitarie, parte-
86/1989) che assicurano alle Regioni un cipando alla definizione degli obiettivi
ruolo rilevante sia sul piano della for- a esse assegnati; conseguentemente è in-
mazione che su quello dell'attuazione dispensabile che si proceda regolarmen-
del diritto comunitario. A livello di te all'esame della compatibilita di tali
istituzioni comunitarie, invece, è stato politiche con lo sviluppo regionale".
nel Parlamento Europeo che le ragioni Queste richieste venivano poi esphcita-
degli Enti Locali europei hanno trovato te neh"art. 24 della Carta stessa dove alla
maggiore considerazione. Si è avuto linea 4 si statuiva che la partecipazione
quindi il varo di incisivi progetti e degli organi regionali si deve basare sul
dichiarazioni d'intenti, spesso "principio di un regionalismo coo-
supportati da atti istituzionali "indi- perativo articolato in formule di coor-
cativi" quali la Carta comunitaria della dinamento orizzontale che sostituisca-
no le tradizionali formule verticali de- Inoltre, informato delle richieste di pa-
gli Stati accentratori". Linee di rere al Comitato economico e sociale, il
principio ora inserite nel Trattato di Comitato delle Regioni può formulare
Maastricht che all'art. 198 istitu- considerazioni qualora ritenga coinvolti
zionalizza la partecipazione delle auto- interessi specifici regionali; e del resto
nomie territoriali in ambito comunita- può formulare pareri di propria ini-
rio tramite un organo di rappresentan- ziativa in tutti i casi in cui "lo ritenga
za collettiva, il Comitato delle Regioni. utile" (art. 198 C). Quanto alla struttu-
Tale istituzione rappresenta uno svi- ra, il Comitato è composto "dai rap-
luppo di esperienze similari (si ricordi presentanti delle collettività regionali e
il Consiglio consultivo delle collettività locali, nominati, su proposta dei rispet-
regionali e locali, istituito con decisio- tivi Stati membri, dal consiglio, che de-
ne della Commissione 24 giugno 1988, libera all'unanimità (art. 198 A). In
quale organo di consultazione facoltati- questi termini la disposizione permette
va, senza compiti definiti e di fatto sen- due ordini di istanze: la richiesta, avan-
za reale incidenza) e di un dibattito che zata in varie sedi dagli organismi asso-
vede come posizioni qualificanti il pro- ciativi delle istituzioni regionali sopra
getto Spinelli del 1984, la citata "Char- citate, che il Comitato risulti composto
te communautaire de la regionalisatio- esclusivamente da rappresentanti eletti
n" approvata dal Parlamento europeo dalle Regioni, come pure, da parte degli
il 19 dicembre 1988 e la risoluzione enti minori, la pretesa che ad essi sia as-
adottata dal Parlamento stesso il 21 no- sicurata comunque una quota nella rap-
vembre 1990, il progetto di Trattato presentanza di ogni Paese. Bisogna però
sull'Unione elaborato dal Lussembur- rilevare come, nella designazione di
go, che prevedeva l'istituzione di que- detta rappresentanza, il ruolo centrale
sto organo presso il Consiglio econo- sia affidato ai governi nazionali. Se nei
mico e sociale. fatti è presumibile che questi
Il Comitato delle Regioni è consultato tenderanno ad operare scelte in sintonia
obbligatoriamente dal Consiglio o dalla con le indicazioni provenienti dagli
Commissione in materia di cultura organismi associativi delle autonomie,
(azioni di incentivazione ai sensi del- ciò avverrà comunque al di fuori di
l'art. 128.5 del Trattato) e di coesione ogni garanzia giuridica, con probabili
economica e sociale (azioni specifiche differenziazioni tra le varie soluzioni.
al di fuori dei fondi strutturali, art. 130 D'altronde, la presenza delle istanze au-
B; definizioni di compiti obiettivi prio- tonomistiche nei processi decisionali
ritari e organizzazione dei fondi strut- comunitari si può sviluppare anche per
turali, art. 130 D; decisioni di applica- via indiretta, su un piano nazionale,
zione relative al Fondo Europeo di Svi- quale partecipazione ai procedimenti di
luppo Regionale). definizione degli indirizzi che il singolo
Stato adotta in sede CEE. Il problema, fici "atti comunitari", ma bensì degli
come è noto, è al centro di un ampio indirizzi generali destinati a guidare la
dibattito in Italia, ove il legislatore vi politica comunitaria di interesse regio-
ha prestato più volte attenzione. È in nale del Governo.
questo quadro che si inserisce la 1. 86 Giungendo ad una conclusione si può
del 1989, la quale ha cercato di rea- dire che, mentre sul piano comunitario
lizzare un obiettivo ambizioso: supera- il processo di integrazione solleva nuo-
re le difficoltà che incontrava a tutti i li- ve esigenze di valorizzazione delle au-
velli (anche nazionale) l'attuazione in- tonomie, quali articolazioni di attua-
terna delle normative comunitarie9. zione delle politiche comunitarie e qua-
L'art. 10 elimina il carattere di episodi- li strumenti che valgono ad affermare
cità della consultazione della Conferen- lo sviluppo dei poteri comunitari, sul
za e prevede invece che il Presidente piano interno, le novità verificatesi in
del Consiglio, su proposta del Ministro ambito europeo richiedono un adegua-
per il coordinamento delle politiche co- mento sostanziale del sistema regionale
munitarie, disponga la convocazione e locale, il quale si troverà, per un ver-
della Commissione per una "sessione so, a costituire il terminale ultimo, a di-
comunitaria", con cadenza almeno se- retto contatto con ì cittadini, di processi
mestrale, "dedicata alla trattazione de- di notevole ampiezza e complessità e,
gli aspetti delle politiche comunitarie di per l'altro, a confrontarsi, anche in un
interesse regionale o provinciale". In rapporto di concorrenza, su un piano
particolare, si prevede che la Confe- di efficacia nell'azione amministrativa e
renza sia chiamata ad esprimere pareri nella prestazione dei servizi, con le am-
in ordine: ministrazioni locali degli altri Paesi. Le
a) agli indirizzi generali relativi alla ela interrelazioni tra ordinamenti regionali
borazione ed attuazione degli atti co- ed ordinamento comunitario, risultano
munitari che riguardano le competenze evidenti se si prendono in con-
regionali; siderazione gli ambiti materiali in cui si
b) ai criteri ed alle modalità per confor sviluppano le politiche e le discipline
mare l'esercizio delle funzioni regionali della comunità: dallo sviluppo regiona-
all'osservanza ed all'adempimento de le all'assetto del territorio e dell'am-
gli obblighi comunitari. biente, dai lavori pubblici e appalti agli
Siamo dunque nel solco di una tenden- interventi nell'economia, dalle politi-
za al rafforzamento del ruolo delle Re- che sociali all'energia, l'incidenza delle
gioni, che si esprime soprattutto nell'al- collettività territoriali nella generalità
largamento dell'ambito di competenza dei Paesi europei si presenta di prima-
della Conferenza; non più soltanto par- rio rilievo. Un rilievo destinato ad au-
tecipazione alla elaborazione degli indi- mentare in seguito al Trattato sull'U-
rizzi attinenti alla formazione di speci- nione ed agli incrementi di poteri co-
munitari che, come abbiamo già osser- rali verso quella che sarà la nuova fron-
vato all'inizio, lo stesso implica. Alla tiera dell'allargamento: il mondo del-
luce di quanto di quanto si è osservato l'Europa Centrale ex comunista, quel
in ordine alle potenziali valenze club di Visegrad che unisce quattro
operative del principio di sussidiarietà, Paesi (Polonia, Ungheria, Repubblica
non vi è dubbio che solo una consape- cèca e Slovacchia) giustamente ansiosi
vole ed effettiva partecipazione delle di bruciare le tappe per entrare nell'U-
Regioni ai processi decisionali che pre- nione.
siedono alla definizione delle politiche L'allargamento però comporterà duri
comunitarie può consentire loro di prezzi da pagare, e forse lo stesso snatu-
compensare l'assunzione a livello euro- ramento dei principi di Maastricht, fin
peo dell'esercizio di nuove competen- qui enunciati. L'eterno divario Nord-Sud
ze, le quali potrebbero permettere ec- è inevitabilmente destinato ad accentuarsi.
cessive ingerenze delle due sfere supe- Le difficoltà per un'effettiva integrazione
riori (quella dell'Unione e quella stata- politico-economica si dilateranno a tal
le), sull'autonomia locale. punto da rendere realtà l'inossidabile
convinzione britannica secondo cui
l'europeismo non può essere altro che la
L'ALLARGAMENTO TERRITORIALE DELLA coniugazione di una grande area di libero
SFERA COMUNITARIA: UN'UNIONE PIÙ DE- scambio. È questo, quindi, un
BOLE? allargamento che preoccupa più che
esaltare i fautori dell'Unione perché
L'allargamento dell'Unione, sancito permetterà maggiori dilazioni alle
nel marzo scorso, ai quattro paesi dell' scadenze ed una minore vincolatività dei
Europa Centro-Settentrionale (Austria, legami comunitari, come, senza reticenze,
Finlandia, Svezia e Norvegia), il quale spera il governo del Regno Unito.
comunque dovrà essere sottoposto a re- L'attesa per un'integrazione piena
ferenda tutt'altro che sicuri nei loro ri- (adeguamento normativo ai pararne- • tri
sultati, presenta poche luci e molte om- comunitari) dei nuovi Paesi membri
bre. potrebbe, in sostanza, allungare i tempi di
Austria, Svezia e Finlandia sono "Paesi una sempre più improbabile costruzione
ricchi" rispetto alla media europea. unitaria.
Cioè futuri contribuenti "netti" per il A questo cercano di porre rimedio i
bilancio di Bruxelles. Il secondo aspetto progetti italiani di ingegneria istituzio-
positivo delle nuove adesioni è che esse nale, con il proporre una geometria va-
avvengono lungo la linea direttrice riabile di legami più o meno stretti tra i
Nord-Est: il che significa che i Dodici si vari partners europei. Prima del vertice
arricchiscono di teste di ponte "geogra- di Bruxelles del 29 Ottobre 1993, indet-
fiche", economiche, politiche e cultu- to per celebrare l'entrata in vigore del
Trattato di Maastricht, il nostro Presi- Paesi dell'Europa Centro-Orientale, le
dente del Consiglio, Carlo Azeglio tre repubbliche baltiche ed all'estrema
Ciampi, ed il Ministro degli esteri Be- periferia i Paesi balcanici. Chi vorrà,
niamino Andreatta hanno lanciato delle potrà poi affiancarsi al nucleo federale.
proposte, rimaste però al momento Tutt'altra visione quella delineata dai
lettera morta. Da una parte si dovrebbe rappresentanti britannici. Per gli Ingle-
prevedere la nascita di una Confedera- si, che tenteranno di egemonizzare la
zione Europea, nella quale accanto alla visione dei nuovi membri dell'Europa
CEE entrerebbero i Paesi dell'Europa del Nord, le forze originarie che hanno
Orientale. Il cemento unificatore sareb- spinto verso l'integrazione tra Paesi eu-
be costituito dalle questioni della sicu- ropei orientandole per decenni verso
rezza comune e della difesa. Jacques una crescente convergenza, hanno ter-
Delors definisce questa la "Grande Eu- minato la loro missione. Il Ministro de-
ropa". Contemporaneamente però, al- gli esteri britannico, Douglas Hurd, in
l'interno della Comunità, i sei Paesi che un'intervista11 ha infatti prospettato l'i-
negli anni Cinquanta avviarono il pro- dea di un'"Europa leggera" dalle strut-
cesso di integrazione europea — Fran- ture agili, volte a gestire questioni di in-
cia, Germania, Italia e Benelux— più la teresse comune per i Paesi membri con
Spagna, che dimostra sempre più di te- una Commissione che intenda il princi-
nere all'unificazione europea come per- pio di sussidiarietà nei termini britanni-
sonale obiettivo di politica nazionale10, ci del "ciò che non è vietato è ammes-
deciderebbero di procedere più in fret- so". La soluzione sarebbe quindi una
ta degli altri partners sulla via dell'U- difficile costruzione comunitaria più
nione, costituendo in pratica un nucleo integrata, ma che permetta al tempo
federale dotato di competenze sovrane stesso di preservare le identità naziona-
nei campi strategici della politica mone- li, che unisca il lavoro dei diversi Go-
taria, di quella estera e della difesa. An- verni su temi come il commercio, la po-
dreatta ha quindi illustrato un progetto litica estera e la criminalità, seguendo
teorico di Europa a cerchi concentrici, un approccio non burocratico e non
o, a strati, come le torte nuziali. Intor- centralizzato.
no ai Paesi federatori, ruoterebbero i
Paesi ricchi, ma antifederali (come
Gran Bretagna e Danimarca), i Paesi LE DIVERSITÀ E L'ATTESA DI UN NUCLEO
con economie ancora divergenti (Irlan- FEDERALE FORTE
da, Grecia e Portogallo) e quelli del
Nord Europa di recente adesione; poi, Si è fin qui voluto tralasciare tutto il di-
con gradi di autonomia via via maggiori scorso relativo all'Unione Monetaria:
rispetto alle scelte del centro, magari l'istituzione che dovrebbe rappresenta-
raccolti in specifiche confederazioni, i re il compimento di quella volontà uni-
taria della quale abbiamo cercato di di- che resta dislocata sul polo intergover-
mostrare l'esistenza. Certamente il rea- nativo.
lizzarsi di una politica economica co- La scarsa rappresentatività dei centri
mune darebbe un impulso decisivo alla decisionali comunitari sta creando un
costruzione europeista, consistendo problema dalle conseguenze disastrose
nella maggiore delegazione di poteri per tutto il processo d'integrazione.
mai accettata da parte degli Stati sovra- Un'opinione pubblica apatica, non in-
ni del continente. teressata, lontana dalle scelte europei-
Non riteniamo però sia saggio poggiare ste, si trasforma in breve tempo in una
tutte le future speranze federaliste sul- massa a queste ostile. Come ha efficace-
l'avverarsi di una simile prospettiva, mente riassunto E.W. Bochenforde:
poiché i fatti e gli atteggiamenti degli "La possibilità implicita nella volontà
attori politico-sociali non fanno presa- popolare di assumere una soggettività
gire, al di là di vaghe affermazioni di concreta è strettamente dipendente dal
principio, facile raggiungimento di in- fatto che qualcuno la interroghi, e la di-
tese sui punti attinenti all'UEM. L'iden- rezione ed il modo del suo concretarsi è
tità prospettata da una lettura troppo determinato da chi ed in che modo si
ottimistica degli accordi di Maastncht giunga ad interrogarla; in altre parole,
basata sull'equazione Unione Moneta- essa può esprimersi solo se sollecitata12".
ria = Unione Politica rischia di creare Tirando le fila, cercando di separare
forti delusioni e ripensamenti. Certo, il l'augurabile dal possibile, è almeno leci-
Trattato è entrato in vigore, ma l'Unio- to prefigurare un quadro di tendenze
ne Monetaria è ancora lontana, e se istituzionali verso un processo unitario
continueranno le divergenze valutarie che per concretarsi ha bisogno di ele-
con la Germania, sarà difficile entrarne menti non soltanto legislativi e/o strut-
a far parte per molti Paesi. L'Europa turali quanto sociali e culturali, altri-
delle istituzioni, del diritto e della cul- menti il particolarismo delle interpreta-
tura dovrà quindi formarsi prima di zioni nazionali prevarrà, lasciando la
quella economica: senza la prima la se- costruzione comunitaria a livello di
conda è impossibile. Non vi è studioso "mercato" senza democrazia. È senza
di istituzioni comunitarie che non dubbio interessante l'ipotesi di un
abbia accennato al problema del deficit nucleo federale forte, che sappia imporsi
democratico degli attuali assetti. Il alle titubanze degli altri Paesi, (il quale
crescente trasferimento dei poteri dei nell'esperienza statunitense fu poi
Parlamenti nazionali alla Comunità è rappresentato dai due blocchi fede-
avvenuto senza una corrispondente ratori della Virginia e del Massachus-
democratizzazione delle istituzioni di sets, due modelli diversi che fecero con-
questa, visto che l'imputazione anche fluire la loro visione nella Costituzione
formale delle decisioni politi- del 1787), ma allo stato attuale i due
principali paesi che dovrebbero assu- storico ha davanti a sé questo compito -
mere tale ruolo federatore, Francia _e_ formidabile: far avanzare l'unità del-
Germania, sembrano ancora tentennare l'Europa, senza che perdano vitalità le
di fronte agli umori sempre mutevoli
sue nazioni interne, la sua pluralità glo-
dei loro governati e degli altri attori in-
riosa, in cui è consistita la ricchezza e la
ternazionali.
Come un appello, rivolto a chiunque forza senza pari della sua storia". Far
desideri l'Unione Europea, ci piace ri- convivere l'unità con la diversità: il
cordare quindi le profetiche parole di compito arduo e bellissimo del federali-
Ortega Y Gasset13: "...Ancora una volta smo, lontano dalle utopie e inciso nella
e più di qualsiasi altra volta il genio realtà dell'esistenza degli uomini.