Una breve historia de los Peajes

A mediados de la década de los 60, en el Perú se instalaron los primeros

peajes con el objetivo de mantener las Carreteras, principalmente las que
pertenecían a la Red Vial Nacional. Los peajes se instalaron progresivamente
en las vías de alta concentración de tráfico y nunca en donde el flujo era inferior
a 400 vehículos, pues no tenía sentido poner casetas o barandas en vías de
bajo tráfico en donde el costo del cobro del peaje podría superar lo que se
hubiera recaudado. En la Panamericana y en las principales carreteras de
penetración es donde se instalaron los primeros peajes y el objetivo de su
recaudación era el mantenimiento rutinario (todos los años) y periódico (cada
cinco años) de las vías. 
En el primer gobierno de Alan García los peajes que con mucho esfuerzo
instaló el MTC se entregaron a las Municipalidades, pero no se les obligó a que
la recaudación se destine al mantenimiento de las vías nacionales. El resultado
fue catastrófico pues el MTC perdió los recursos corrientes para mantener las
vías nacionales y al final del gobierno de Alan García las carreteras estaban en
75% en deterioro acelerado. La pérdida del cuantioso patrimonio vial fue muy
negativo para el país pues el agro dejó de ser competitivo y nos llenamos de
importaciones de alimentos. Como ejemplo, traer de Tarapoto a Lima una TM
de arroz costaba más que traerla de Holanda.
A inicios de los 90, el Perú se endeudó para rehabilitar las carreteras
nacionales. Antes y durante las obras de rehabilitación y reconstrucción, se
desactivaron los peajes pues era una vergüenza cobrar por el mantenimiento
de carreteras destrozadas. Tras las rehabilitaciones y cuando las vías habían
recuperado su capacidad, se volvieron gradualmente a instalar las casetas de
peajes sin mayores contratiempos. La referencia era una caseta cada 100 Km. 
En el segundo fujimorismo, los camioneros hicieron paros y lograron que el
gobierno rebajara los peajes. Esa reducción generó que el déficit de
mantenimiento alcanzara el 38% de los costos para el mantenimiento de las
vías. En el año 2001, se inició un progresivo aumento de los peajes para
alcanzar el punto de equilibrio de mantenimiento que fue interrumpido por
razones políticas (miedo a posibles paros de transportistas). 
El aumento de los peajes para alcanzar el punto del equilibrio se dio entonces
con el programa de concesiones que empezó en el año 2002 con la Red Vial
N° (Ancón-Pativilca). El diseño de los peajes dejó de ser sólo para el
mantenimiento y pasó a ser un peaje que financiaba las inversiones futuras y el
mantenimiento. Por el impacto del IGV y de la necesidad de repagar las
inversiones futuras empezaron a elevarse los valores de las tarifas de peajes.
En las primeras concesiones, la reducción del costo de operación vehicular era
muy superior al costo del diferencial del aumento de los peajes y por eso no se
generaron conflictos en el tema. 
Todo cambió cuando los intereses de Odebrecht y el cartel de empresas
brasileras desprestigiaron el sistema de concesiones con el proyecto de la
Interoceánica del Sur en donde el estado va a gastar US$5,000 millones en
una obra que pudo costar entre US$600 y US$700 millones y en donde los
beneficios sólo alcanzan los US$1,900 millones, según los estimados de
estudios auspiciados por la propia Odebrecht. El segundo proyecto
desprestigiador fue La Línea Amarilla que se queda con la caja lechera del 66%
de los peajes de Lima y que debió tener al menos US$1,180 millones y la
segunda gestión amarilla que firmó el contrato sólo comprometió US$530
millones. Estos proyectos que son los más entreguistas de la historia vial del
país han destruido la imagen de los proyectos de concesión vial y de los peajes
y será difícil encaminar nuevas concesiones en los próximos años.
También han contribuido a generar molestias con los peajes, los intentos de
instalar casetas en medio del casco urbano de un distrito como Puente Piedra o
en la salida de Chilca. En la salida de Chilca el MTC movió el peaje de modo
de no perjudicar los desplazamientos locales de los vehículos, pero en Puente
Piedra el alcalde amarillo, no sólo trato de poner el segundo peaje en un lugar
inapropiado sino que lo hizo ilegalmente y antes de ejecutar la obra obligatoria
del Ovalo canta Callao (que hasta ahora no se construye). El contrato
especificaba que el peaje podría relocalizarse de modo de que capte el tráfico
de larga distancia y no el tráfico urbano de desplazamientos de corta distancia,
pero para favorecer a Odebrecht se instaló la caseta en el peor lugar para tratar
de maximizar la recaudación. La respuesta de la población y de algunos
transportistas fue contundente como lo fue en el caso de Ticlio. 
En resumen, los peajes tienen sentido cuando el objetivo es sostener las vías
que han sido adecuadamente dimensionadas y generan que el ahorro del costo
de operación vehicular sea muy superior al costo del peaje y ganen todos. No
funcionan nunca cuando se perjudica a la población que realiza viajes de corta
distancia o cuando los usuarios pierden. 
La idea principal es que los camioneros que son los principales usuarios de las
carreteras paguen parte del mantenimiento y las inversiones, de modo de que
no se destinen recursos de impuestos al mantenimiento sino a otros servicios
sociales prioritarios. En mi opinión es justo cobrar peajes y que los que no son
propietarios de vehículos (el 71% de la población) no paguen a través de
impuestos el gasto de mantenimiento de las vías, pero esto tiene que hacerse
con ciencia, técnica y con dialogo con la población. Y, principalmente, todos los
usuarios tienen que ganar con las obras (privadas o públicas) en las que se
paga peajes. Si no se hace bien, veremos más casetas incendiadas y más
conflictos. El instrumento de los peajes se utiliza en todo el mundo, pero sólo
funciona cuando es parte de una política pública sensata en beneficio de todos
los actores participantes y no cuando se diseñan a favor de los contratistas y
concesionarios. 
Organismo supervisor de los peajes:

El Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de

Uso Público (Ositran) es el ente encargado de aprobar, en las vías nacionales,
los pedidos de revisión de las tarifas de peaje; sin embargo, su revisión para
aprobar o desaprobar se centra, como se indicó líneas antes, en que se
cumplan los supuestos que establecen los contratos de concesión para la
activación del reajuste. Es decir, su competencia está limitada a que se
cumplan las cláusulas contractuales, más no pueden modificar los contenidos.
La facultad de poder modificar los contratos corresponde a las partes
contratantes, de decir al MTC y a la empresa concesionaria, en las vías de la
Red Vial Nacional. Conforme lo señala el Documento de Trabajo , denominado
“Análisis de la infraestructura vial concesionada en el Perú”, elaborado por la
Gerencia de Regulación y Estudios Económicos de Ositran, en los casos de
concesión privados, existe la opción de que la financiación de la ejecución de
obras se realice en total por el cobro de peajes, o de manera parcial. Cabe
indicar que en los casos de las carreteras autosostenibles, la única fuente de
financiamiento es el cobro de peajes, en tanto que en las cofinanciadas, el
concesionario recibe ingresos adicionales del Estado. La tarifa del peaje, al
igual que en el caso de aquellas de la red vial local, está compuesta por el
peaje propiamente dicho y el Impuesto General a las Ventas (IGV). En la
mayoría de las concesiones, las tarifas fueron fijadas de común acuerdo en el
contrato, en tanto que en ciertos casos, el peaje fue determinado por el Ositran
mediante la metodología de Disponibilidad a pagar. Esta metodología para
establecer la tarifa del peaje implica recoger el sentir de la población que será
afectada en el cobro. Se utilizan focus group, encuestas, entre otros, que sirvan
para obtener información de los usuarios que pagaran la tarifa.

La regulación del proceso de licitación de las concesiones respecto a los

peajes

Las concesiones son adjudicadas mediante procesos de licitación pública que

tratan de garantizar la libre competencia entre los participantes. Normalmente
el proceso comienza con el estudio del proyecto por la entidad licitante,
pudiendo existir o no una etapa de precalificación de empresas concesionarias.
La licitación de la concesión es adjudicada al que presente la mejor oferta,
existiendo múltiples criterios de adjudicación. Estos van desde la tarifa que
ofrezca cobrar cada potencial concesionario, los plazos de concesión, las
condiciones y características técnicas del servicio ofrecido y los ingresos
garantizados por el Estado, entre los más relevantes. El consorcio que se
adjudique la licitación deberá constituir normalmente una sociedad anónima
especial encargada del contrato de concesión. En el contrato tienen naturaleza
pública ciertos derechos y deberes relacionados entre el Estado concedente y
el concesionario. En este sentido, la legislación chilena ha efectuado
importantes aportes en el derecho comparado al establecer una regulación que
protege los intereses de los acreedores del concesionario. La figura de la
prenda especial de obra pública, que luego fue incorporada en Perú como
hipoteca de la concesión, tiene esta finalidad. En particular, la legislación
chilena ha flexibilizado lo que suele ser la normativa pública de este tipo de
contrato al establecer la transferencia de la concesión o sustitución del
concesionario. Una vez adjudicado el contrato comienza la fase de
construcción con la aprobación de los diseños definitivos, si acaso esto
corresponde. En este sentido, el análisis de la experiencia de Colombia
permitió constatar las dificultades que ha debido enfrentar el sistema de
concesiones en ese país debido a la inexistente institucionalización del proceso
de expropiación de bienes inmuebles, lo que encarece enormemente los
proyectos y retrasa su ejecución. Finalmente, se da curso a la etapa de
operación o explotación del camino, en la que los concesionarios asumen la
administración de la vía y recaudan la tarifa o peaje. Entre las características
comunes a los cuerpos normativos empleados en los países que constituyeron
el objeto de análisis de este informe se puede mencionar la facultad de
supervisión y control que corresponde siempre a la administración concedente,
la que implica el derecho de cobrar multas en caso de incumplimiento, la
posibilidad de la administración de modificar el contrato resarciendo al
concesionario de los perjuicios causados, la revocación de la concesión en
ciertas circunstancias consideradas graves y el derecho del concesionario a la
revisión tarifaria en determinadas circunstancias. La tarifa es siempre regulada
en el contrato, ya sea que su monto venga determinado en las mismas bases
de licitación o se cuantifique en la oferta del concesionario. El tema de las
controversias es especialmente tratado en Chile, donde se institucionaliza una
Comisión Conciliadora que puede convertirse en arbitral a instancias del
concesionario y que tiene la obligación de resolver en plazos muy rápidos. En
Perú también se regula, para todas las controversias del Estado de carácter
patrimonial, la posibilidad de recurrir a un arbitraje nacional o internacional.

http://www.otramirada.pe/una-breve-historia-de-los-peajes
https://core.ac.uk/download/pdf/7077813.pdf